JELENTÉS az önkormányzatok
ellenőrzési
funkciója érvényesülésének
tapasztalatairól
1992. szeptember
126.
ÁLLAMI SZÁMVEVŐSZÉK V-1018-28/ 1992. Témaszám: 127
JELENTÉS az önkormányzatok ellenörzési funkciója érvényesülésének tapasztalatairól
Az önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV törvénnyel a magyar államigazgatás szervezeti struktúrája, jellege alapjaiban megváltozott A közel fél évszázados tanács tipusú közigazgatást felváltotta egy alulról építkező, alá-fölérendeltséget mellőző önkormányzati rendszer. Az önkormányzatoknak a törvény nagyfokú önállóságot biztosított a helyiérdekű közügyekben és a gazdálkodás egészében. A jelenleg érvényben lévő jogszabályok - tiszteletben tartva az önkormányzatok önállóságát, önszabályozási hatáskörét - nem tartalmaznak direkt előírásokat az ellenőr zési rendszerük kialakítására, illetve működtetésére . Az önkormányzati törvény olyan garanciális szabályokat, kötelezettségeket állapít meg a gazdálkodásra, amelynek megvalósítása igényli, feltételezi a hatékony önkormányzati ellenőrzési rendszer kialakítását. A gazdálkodás biztonságáért a képviselőtestületet, a szabályszerűségéért a polgármestert teszi felelőssé. Továbbá a törvény előírja, hogy a saját intézmények pénzügyi ellenőrzését a helyi önkormányzat látja el. A képviselőtestület és a polgármester a gazdálkodás biztonságának és szabályszerűsé gének a megteremtésében támaszkodhatnak a pénzügyi ellenőrzési bizottságra, miután a törvény a 2 OOO fő lélekszám fölötti településeknél kötelezővé teszi a pénzügyi ellenőrzési bizottságok megválasztását, és előírja a feladataikat. A pénzügyi ellenőrzési bizottságok meghatározói és részben végrehajtói lehetnek az önkormányzati ellenőr zéseknek. A felügyeleti jellegű költségvetési ellenőrzések fontosságát deklarálja az 1991. évi XX. törvény is, amely többek között a helyi önkormányzatok és szerveik feladat- és hatásköréről rendelkezik. A képviselőtestület feladatkörébe utalja, hogy meghatározott időnként tekintse át az általa alapított és fenntartott költségvetési szervek ellenőr zésének tapasztalatait. Az ellenőrzés ellátását a jegyző feladatává teszi. Az önkormányzati törvény kimondja az ellenőrzési kötelezettséget, de nem rendelkezik
-2-
az intézményi vizsgálatok tartalmáról, eligazítást egyéb jogszabályok sem.
mélységéről,
gyakoriságáról és nem adnak
Az elmúlt két évben a költségvetési ellenőrzés szabályozása területén jelentős dereguláció valósult meg. 1990. május l-től hatályon kívül helyezték az állami ellenőrzésről szóló többszörösen módosított 50/1977 (XII.21) MT. szárnú rendeletet, 1991. január l-től több szakaszt a pénzügyi törvényből és végrehajtási rendeletébőL illetve annak a pénzügyi ellenőrzésre vonatkozó fejezetébőL Így egy sor alapvető fogalmi, ellenőrzés eljárási kérdés törvényi szintű szabályozása megszűnt. Ugyanakkor a felügyeleti jellegű költségvetési ellenőrzés újrafogalmazásával hiányzik annak a törvényi kötelezettsége, hogy az önkormányzatok alkalmazzák - az államháztartási törvényig érvényben lévő a felügyeleti jellegű költségvetési ellenőrzésről és a költségvetési szervek belső ellenőrzéséről szóló módosított 96/1987 (XII.30) PM. szárnú rendeletet, amely részletesen taglalta az ellenőrzés lebonyolításának szabályait. Az előzőekből fakadóan az önkormányzatok ellenőrzési rendszerét, az ellenőrzések gyakoriságát és módszereit, a célokhoz és feladatokhoz rendelten a képviselőtestületek nek kell meghatározniuk, kialakítaniuk.
A helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. törvény az Állami Számvevőszék hatáskörébe utalja az önkormányzatok gazdálkodásának - ezen belül az ellenőrzési funkció érvényesülésének - a vizsgálatát. A vizsgálat célja annak megállapítása volt, hogy az önkormányzatok -kialakították-e -ellenőrzési
ellenőrzési
rendszerüket,
rendszerük működéséhez a szabályokat, eljárási rendet kidolgozták-e,
- a felügyeleti és
belső ellenőrzési
rendszerük
működéséről
hogyan gondoskodnak,
- milyen tartalmi és szakmai-módszertani útmutátásra van szükség ahhoz, hogy a helyi önkormányzatoknál egységes elvek alapján működő ellenőrzés valósuljon meg. - l O megyében és a fővárosban, 2 kerületi - 2 megyei közgyűlésnéL 18 városi, 12 nagyközségi és 18 községi önkormányzatnál került sor. Az ellenőrzés - a polgármesteri hivatalokon túlmenően - érintette l O körjegyzőség tevékenységét is.
Helyszíni
ellenőrzésre
-3-
I.
Az önkormányzatok ellenőrzési rendszerének általános értékelése
Az önkormányzatok megalakulásukat követően eltérő feltételekkel rendelkeztek. Kedvezőbb volt a helyzet a megyei, városi, nagyközségi önkormányzatoknáL ahol a tárgyi, személyi feltételek már korábban rendelkezésre álltak. Így ezen önkormányzatok többségénél egyik fő feladat a gazdálkodási tevékenység zökkenőmentes továbbvitele volt. Kisebb településeken, volt társközségekben a feltételek hiánya nehezítette a működést, és az önkormányzat megalakulásával egyidejűleg jelent meg a gazdálkodási tevékenység, mint feladat. Mindezek ellenére valamennyi önkormányzatnál tapasztalhatók törekvések az ellenőrzési rendszer kialakítására, szabályozására, működtetésére. Az ellenőrzési tevékenység teljeskörű, rendszer-szemléletű, a helyi sajátosságokat is figyelembevevő szabályozása azonban az ellenőrzés időpontjáig - egy vizsgált önkormányzatnál sem történt meg. Az önkormányzatok többsége rendelkezik Szervezeti és Működési Szabályzattal, kivételt képeznek ez alól a Vas megyei Pankasz és Sömjénmihályfa községek,
ahol nincs jóváhagyott Szervezeti és Működési Szabályzat, és a főváros I. kerületében nem volt érvénybe léptetve. Az SZMSZ-k egy esetben sem tartalmazták az ellenőrzési rendszer átfogó szabályozását. A Szervezetl és MOködési Szabályzatok többségében a képviselőtestületek működésének szabályait határozzák meg un. "házszabályok". A Szervezeti és Működési Szabályzatok mellékleteit képező Ügyrend és egyéb szabályzatok ugyanakkor a vizsgált önkormányzatok csak mintegy 50 %-ánál készültek el. A szabályzatok és Ügyrendek a hatáskörök és feladatok változása miatt több esetben módosításra kerültek, és helyenként ideiglenes jelleggellettek jóváhagyva. Egy megyei és 23 helyi önkormányzat rendelkezik belső ellenőrzési szabályzattal. E szabályzatok a belső ellenőrzés szervezeti kereteit, feladatait, eljárási rendjét, módszereit tartalmazzák, de nem pótolják az egyéb szabályzatok hiányát, illetve hiányosságát.
A szabályzatok és mellékleteik a legtöbb helyen az általánosság szintjén vannak megfogalmazva, azok csak a törvényekben és az egyéb jogszabályokban is megtalálható feladatokat tartalmazzák. A pénzügyi ellenőrző bizottság létrehozásáll kívül csak utalás történik bizonyos ellenőrzési feladatokra. Nem határozta meg többek között egy önkormányzat sem, hogy az általa alapított intézménynél a pénzügyi-gazdasági ellenőrzést milyen időközönként kell elvégezniük. A szabályzatok elkészítésénél bizonytalanságat okozott az új törvények keret jellege, egyes jogszabályok bizonyos részeinek aktualizálása, valamint az, hogy az önkormány-
-4-
zatok segítését, konzultációs mában voltak.
lehetőségét
biztosító szervezetek is a
szerveződés
stádiu-
Annak ellenére, hogy a szabályozások nem komplexek, a belső ellenőrzés és a felügyeleti jellegű pénzügyi-gazdasági ellenőrzés a vizsgált önkormányzatok többségénél a gyakorlatban - különböző m6don, eltérő hatékonysággal - funkcionál. Az ellenőrzött önkormányzatok egyötöde (elsősorban megyei, kerületi és városi önkormányzatok) önálló napirendi pontként tárgyalta az általuk alapított és fenntartott költségvetési szerveknél tartott ellenőrzések tapasztalatait, évente egy alkalommal, illetve egy-egy témakörben. A képviselőtestületek által tárgyalt előterjesztések általában alkalmasak voltak a döntések megalapozására. MezlSberényben a PEB vizsgálata és javaslata alapján - kihas:málatlaoság miatt egy óvoda megszüntetésére, a fürdő 300 ezer Ft-os veszteségének 50 %-os csökkentésére került sor. Kétegyházán PEB vizsgálat alapján a GAMESZ-nél az ellátó tevékenységet végzők 20 fös létszámát 9 fővel, a bölcsöde férőhelyeit- kihas:málatlaoság miatt 30 főről 15 főre csökkentették Szabolcs-Szatmár-Bereg Megyei Közgyűlés Pénzügyi ellenőrzö Bizottsága által a Megyei Gyógyszertári Központnál kezdeményezett és a hivatali apparátussal, valalmint a Szociális és Egészségügyi Bizottsággal együttesen elvégzett célvizsgálat alapján az igazgató ellen fegyelmi eljárás lefolytalására és fegyelmi úton történő elbocsátására került sor.
Több esetben az érdemleges megállapítások alapján sem történtek intézkedések. A Békés megyel Békésen az Egyesített Egészségügyi Intézmény vizsgálati jelentése csak a bölcsödék kihasználtságát mutatta be, de az átlagosan 50 %-os kihasználtság ellenére sem tettek javaslatot az intézkedésekre. Bács-Kiskun megyében a testület elé került tájékoztató túlzottan általános volt, így intézkedésre nem került sor. Ugyanakkor az ellenőrzési dokumentumok tartalmaztak intézkedésre alkalmas megállapításokat. Kiskunfélegyházán a Móra Ferenc Gimnáziumban olyan pénzügyi fegyelmet és vagyonvédelmet sértő gyakorlatot tárt fel az ellenőrzés amely feltétlenül magasabb szintű utasítás kiadását indokolta volna.
Kisebb településeken a képviselőtestületek konkrétan az ellenőrzés tapasztalataival nem foglalkoztak, de az egyéb, gazdálkodást érintő napirendek kapcsán, illetve egyes intézmények vezetőinek beszámoitatásával információhoz jutottak.
-5-
Il. Az önkormányzati hivatalban folyó gazdálkodás zottsága, müködése
belső ellenőrzésének
szabályo-
A vizsgálati megállapítások szerint az ellenőrzési rendszer legkevésbé kialakított eleme a polgármesteri hivatalok belső ellenőrzése. A vizsgált önkormányzatok hivatalaiban függetlenített belső ellenőrzési szervezet kialakítására, főfoglalkozású belső ellenőr alkalmazására nem került sor. A belső gazdálkodás ellenőrzése többségében csak a vezetői és munkafolyamatba épített ellenőrzés keretében valósulhatott meg. Emiatt a hivatalokban kiemeit jelentősége lenne a belső ellenőrzés ezen két ága szabályozottságának, a szabályozás teljeskörűségének. Ez azonban az önkormányzatok többségénél nem történt meg. Békés megyében a már elkészített szabályzatok sem tartalmazzák a belső szervezeti kereteit, feladatait, eljárási szabályait, módszereit, de többnyire ezeket még csak most kezdik elkészíteni.
ellenőrzés
Bács-Kiskun megyében a szabályozások, a munkaköri leírások hiányoznak, vagy hiányosak, !Kiskunfélegyháza, Kiskunmajsa városok, Lakitelek nagyközség esetében, stb} Nem tartalmazzák a pénzügyi, szakmai tevékenységeket, ahol az ellenőrzési pontokat ki kellett volna alakítani /pl. Tiszaalpár/. Nem készültek- a vizsgált önkormányzatok többségénél -egyéb szabályozások. Lajosmizse-Felsőlajos körjegyzőség esetében az ügyrend jóváhagyásakor írták elő, hogy a körjegyzőségen belül el kell készíteni és előírás szerint működtetni: a házipénztári, a bizonylati, a leltározási, selejtezési szabályozásokat. Ezek egyike sem készült el a helyszíni ellenőrzés időpontjáig. Tiszakécske város, valamint Szentkirály község esetében az SZMSZ-n kívül semmilyen más, belső ellenőrzési tevékenységet meghatározó szabályzat elkészítésére nem került sor. Borsod-Abaúj-Zemplén megyében a sajószentpéteri önkormányzatnak a Szervezeti és Működési Szabályzata szerint, annak mellékletét képezi a Polgármesteri Hivatal Ügyrendje. Ez azonban az ellenőrzés időpontjáig nem készült el. A Hejőkeresztúri önkormányzatnál az ellenőrzés időpontjá ig nem készültek el a gazdálkodásra, ellenőrzésre vonatkozó előírások, szabályzatok. Baranya megyében a vizsgált önkormányzatok- Mohács Város Önkormányzata kivételével- az ellenőrzési rendszerüket nem alakították ki. Valamennyi önkormányzat képviselő testülete rendelettel jóváhagyta a Szervezeti és Müködési Szabályzatát és a vizsgált időszakban egy vagy több alkalommal azt módosította, kiegészítette. Az ellenőrzéssei kapcsolatos kitételek csak a Szervezeti és Müködési Szabályzat mellékleteiben kerültek rögzítésre 3 önkormányzatnál /Komló Város, Mohács Város és Szentlőrinc Nagyközség Polgármesteri HivatalaináV a többi önkormányzat !Kisnyárád, Lánycsók, Magyarszékl a felügyeleti és belső ellenőrzését nem szabályozta. Komló Város és Mohács Város Önkormányzatok 'polgármesterei 1992. évben Belső Ellenőrzési Szabályzatot adtak ki.
-6-
Pest megyében és a fővárosban több vizsgált hivatal müködésére jellemző. hogy még nem készítették el szabályzataikat, és többnyire szokásjog alapján, valamint a volt "tanácsi" rendszerben érvényes szabályzatok szerint folyik a hivatalok müködtetése.!Pl. Leányfalun, Ráckevén és az l. kerületben/. A régi szabályzatok alapján müködö hivataloknál gyakran okoz problémát a napi feladatok ellátása, pl. Ráckeve és Lórév körjegyzöségében.
Kivétel nélkül hiányzik a polgármesteri hivatalok saját költségvetésében szereplő, részben önálló intézmények belső ellenőrzésének szabályozása is. A belső ellenőrzési tevékenység elsősorban azon polgármesteri hivataloknál folyamatos,- bár nem kielégítően működik -ahol a hivatal személyi állományában lényeges változás nem következett be. Ott a szabályozás hiánya, illetve hiányossága ellenére is a kialakult szokások alapján ellenőriznek.
A vezetöi feladat- és hatáskörök szabályozása általában nem teljeskörű. Megosztását és gyakorlását a túlzott centralizáció jellemezte. A gazdálkodási jogosítványok általában a Szervezeti és Működési Szabályzatokban Ügyrendekben találhatók, azok külön munkaköri leírásokban nem vagy hiányosan lettek rögzítve. Borsod megyében /osztályok, önálló csoport/ létrehozására Mezőkövesd és Sajószentpéter városi önkormányzat polgármesteri hivatalánál került sor. A belső szervezeti egységek vezetöinek egyik önkormányzatnál sincs döntési hatáskörük, azok decentralizálására nem került sor. A kiadmányozási jogot csak a polgármester és a jegyző gyakorolja. Baranya megyében a vezetöi ellenőrzési feladatok az elmúlt években megjelent törvények figyelembevételével kerültek kidolgozásra a Szervezeti és a Müködési Szabályzatokban. Egyetlen önkormányzatnál sem rögzítették azokat külön munkaköri leírásokban. Szabolcs-Szatmár-Bereg megyében a vezetöi ellenőrzési feladatok a Szervezeti és Müködési Szabályzatban, illetve Ügyrendben kerültek megfogalmazásra. Fényeslitke, Nyírtelek esetében a dokumentumokban a vezetöi feladatok és hatáskörök nem találhatók. Heves megyében vezetöi munkaköri leírások nincsenek, a feladatmegosztás írásban nem rögzített, belső információs rendszer mai állapotát az jellemzi, hogy a vezetés minden gazdasági történést figyelemmel kisér. Hajdú-Bihar megyében Körösszegapátiban az Ügyrend alapján -1991. januárjában - átdolgozták a munkaköri leírásokat és 1991. január 18-án elkészült az új Belső Ellenőrzési Szabályzat. Hajdúszoboszlón a Polgármesteri Hivatal ügyrendje a polgármester, a jegyző, az irodavezetők, s a csoportvezetők részére egyaránt meghatároz vezetői-, folyamatba épített ellenőrzési feladatokat. Az Ügyrendben van szabályozva
-7-
továbbá: a kiadmányozási jog gyakorlása, valamint a pénzügyi-gazdasági ellenőrzéssei kapcsolatos feladat- és határskőr ellátása is.
A vezetöi ellenörzések az irányítási funkciók ellátásából, a szokványos módszerek - a kiadmányozási, a kötelezettségvállalási, az utalványozási, az ellenjegyzési jog gyakorlása, vezetői megbeszélés, informáci6elemzés, beszámoltatás, stb. - gyakorlásából adódóan, szabályozatlanságuk ellenére is elfogadhatóan müködnek. A községi - esetenként nagyközségi - polgármesteri hivatalok mérete, személyi feltétele, struktúrája miatt a vezetöi és munkafolyamatba épített ellenőrzés összeolvad. A kötelezettségvállalást, az utalványozást az önkormányzatok döntő többségénél a polgármesterek kizárólagos hatáskörükbe vonták. Néhány esetben - elsősorban a nagyobb hivataloknál - értékhatár megjelöléssei ezt a polgármesteri jogkört az egyéb beosztott vezetők részére leadták. Az ellenjegyzést a jogszabályi előírásnak megfelelően a jegyzők, illetve körjegyzők végezték. A vezetői hatáskörök a gyakorlatban nem mindig a szabályzatoknak megfelelően funkcionálnak, illetve azok végrehajtása több esetben elmarad. Szabolcs-Szatmár-Bereg megyében Nyírtelek nagyközségi önkormányzatnál SZMSZ szerint utalványozási jogkör a polgármcstert illeti meg, gyakorlatban e feladatot teljes egészében a jegyző látta el. A körjcgyzőséget képező Botpalád-KispaJád önkormányzatok költségvetési kifizetései az ellenőrzött időszak alatt egy esetben sem kerültek utalványozásra. A hatáskör a polgármesternél van fenntartva, de főfoglalkozásu munkahelyi elfoglaltsága miatt ennek nem tudott eleget tenni. Borsod-Abaúj-Zemplén megyében Sajószentpéteren kötelezettség vállaJási és utalványoszási joga a polgármesternek, ellenjegyzési joga pedig a jegyzőnek van. Ennek ellenére az elszámolási számla 1991. november 14-25-i bizonylatainak tételes felülvizsgálata során kitünt, hogy minden esetben az osztályvezető volt az ellenjegyző, az érvényesítés! pedig a pénzügyi ügyintéző végezte.
A munkafolyamatba épített ellenőrzés szabályozása hiányos. Nem biztosítja az egyes folyamatok megszakítás nélküli ellenőrzésének, és az észlelt hiányosságok időben történő megszüntetésének a feltételeit. A Szervezeti és Müködési Szabályzatok általában nem tartalmazzák az egyes tevékenységi folyamatok részletes szabályozását. Az egyéb szabályzatok, Ügyrendek viszont hiányosak vagy a tanácsi gazdálkodás időszakában készültek, és ezeknek a jelenlegi gazdálkodási gyakorlatba történő adaptálása csak részben történt meg. A folyamatba épített ellenőrzés keretében jelentkező ellenőrzési pontokat, a feladat ellátásának viszonyítási alapját, módját, gyakoriságát a
-8-
visszacsatolás, jelzés módját csak az önkormányzatok mintegy 30 %-ánál alakították ki. Ezeknél a belső ellenőrzést külön szabályzatban rögzítették
Az ellenőrzések szervezettségét, szakszerűségét valamint teljeskörűségét akadályozza, hogy a meglévő munkaköri leírásokban az ellátandó ellenőrzési feladatokat nem aktualizálták. azok a gazdálkodás egészét még nem fogják át. Még súlyosabb a helyzet azoknál az önkormányzatoknál,- a városok 40 %-ánál, a községek több mint felénél ahol egyáltalán nincs munkaköri leírás, és nincs jogi alapja a számonkérésnek, a felelősség megállapításának. Szabályozottság hiányában az ügyintézők munkafolyamatba épített ellenőrzése rutinszerűen és nem teljeskörüen funkcionál. Borsod-Abaúj-Zemplén megyében a hejőkeresztúri önkormányzatnál1991-ben és 1992-ben az ellenőrzés időpontjáig nem volt pénztárellenőrzés. A sajószentpéteri önkormányzatnál nem került sor a szabálytalan ellenjegyzés, érvényesítés észrevételezésére. A mezőkövesdi önkormányzatnál a pénztárellenőrzés gyakoriságának, szabályozatlanságának következtében a pénztárellenőr havonta végez ellenőrzést.
A munkafolyamatba épített ellenőrzés hiányát a költségvetési beszámolók, különböző testületi előterjesztések szúrópróbaszerű ellenőrzéseialapján tapasztalt sorozatos hibák is igazolják, de alátámasztják az Állami Számvevőszék témaellenőrzéseinek tapasztalatai is /normatív finanszírozás, önhibáján kívül hátrányos helyzetbe került önkormányzatok támogatása, stb./ Az új számviteli törvény
előírásai
komoly feladatot jelentettek az önkormányzatok
számára. Alapvető
gondot jelentett, hogy a költségvetési szervekre vonatkozó kormányrendelet későn jelent meg. Az átállás végrehajtását hátráltatta, hogy az érintett dolgozók részére - a TÁKISZ-ok által - szervezett oktatás elhúzódott. A könyveléshez kiadott gépi programban- még a vizsgálat ideje alatt is - voltak módosítások. Az 1992. június 30-ig
kötelezően előírt
feladatok (számlarend, számviteli utasítás, számlatükör, mérlegátfordítás) végrehajtása egy önkormányzatnál sem fejeződött be. Az ellenőrzés időpontjáig többségében a számlatükröt készítették el, a számviteli szabályzat elkészítése folyamatban volt, illetve az ellenőrzés hatására elkezdődött. Kisebb településeken (Botpalád, Kispalád). amelyek korábban tanácsi társközségek voltak, még a számlatükör sem készült el.
-9-
A számviteli szabályzathoz kapcsolódó egyéb szabályozások módosítására, elkészítésére csak ezt követően kerülhet sor. Így a meglévő vezetői, illetve munkafolyamatba épített belső ellenőrzés módosulása sem következhetett be. A vizsgált körben 9 önkormányzatnál- elsösorban megyei, városi- foglalkoztatnak belsö ellenört kapcsolt, osztott munkakörben, illetve részfoglalkozású dolgozóként. Jellemzöen az intézmények pénzügyi-gazdasági ellenörzését végzö revizorok látják el a belső ellenőri feladatokat is. Jogállásukat a belső ellenőrzési szabályzatban rögzítették. A szabályozásokban azonban a belső ellenőr irányítását, elsősorban a kapcsolt munkakörből fakadóan ellentmondásosan határozták meg. Borsod-Abaúj-Zemplén megyében a sajószentpéteri önkormányzat az 111990. 00.6/ sz. önkormányzati határozatában rendezte a belső ellenőr jogállását. Eszerint a függetlenített belső ellenőr felett a munkáltatói jog gyakorlását a szakmai felügyeletet és irányítást a továbbiakban a polgármester végzi. Ugyanakkor az 1984-ben kiadott munkaköri leírás szerint a belső ellenőr operatív irányítását a pénzügyi csoportvezető végzi. A mezőközvesdi önkormányzatnál a belső ellenőrzési feladatokat a költségvetési osztály szervezetébe tartozó revizor látja el. A belső ellenőr szervezetileg ugyan nem a polgármester közvetlen irányítása alá tartozik, de belső ellenőrzési feladatokat a polgármester határozza meg számára. Csongrád megyében Kistelek Város Önkormányzatánál 1992. május 18-tól alkalmaznak függetlenített belső ellenőrt A munkáltatói jogot a polgármester gyakorolja, viszont az ellenőrzési feladatokkal a jegyző bízza meg. A feladat kijelölés az intézmények ellenőrzésén túl a hivatal belső ellenőrzésére is vonatkozik. Békés megyében függetlenített belső ellenőrt csak Gyulán alkalmaznak 4 órás munkakörben. Kétegyházán - az ügyrend mellékletét képező munkaköri leírások szerint - az adóigazgatási iroda egyik munkatársa kapcsolt munkakörben látja el a hivatal belső ellenőrzését.
A belsö ellenörök tevékenysége általában az operatív gazdálkodás részterületeire irányult.
Az ellenőrzési feladatok megoldásában még nem terjedt el a külsö szakértök, könyvvizsgálói szervezetek alkalmazása. Ennek alapvető oka, hogy ezen szervezetek az önkormányzatok anyagi helyzetéhez mérten igen magas díjazás ellenében dolgoznak. Csak 3 önkormányzat kért fel külső szakértői szervezetet. Vizsgálataik eredményeként egy Pénzügyi- és Adóügyi Iroda átszervezésére és egy Gazdasági Műszaki Szolgáltató Szervezet megszüntetésére került sor. A harmadik esetben a polgármesteri hivatal gazdálkodása - bizonylati fegyelem,
- 10-
likviditási helyzet, beruházások és felújítások elszámolásának szabályassága - került ellenőrzésre. ellenőrzési
társulások az önkormányzati választások után már csak részben szervezödtek újjá. Ugyanakkor ez az ellenőrzési forma -megfelelő szabályozottság és szakmai felkészültség esetén -megoldást jelenthetne elsősorban a kisebb önkormányzatok ellenőrzési feladatainak az ellátásában. A vizsgált körben az ellenőrzött időszak alatt 18 önkormányzat 3 társulást működtetett, melyből egy 1990. december 31-vel megszűnt. Megszüntetésének nem szakmai okai voltak, hanem azt az önkormányzatok önállósulási törekvése idézte elő. Egy másik megszüntetésével foglalkoznak. Így mindössze egy - hét önkormányzat által Csongrád megyében működtetett - társulás az, amely megfelelő szabályozottsággal, hatékonysággal és várhatóan hosszabb távon látja el a belső és költségvetési felügyeleti ellenőrzést.
Az
III. Az önállóan gazdálkodó intézmények
ellenőrzésének
végrehajtása
Az ellenőrzött önkormányzatok közül 43 önkormányzat hozott létre, illetve működte tett önálló gazdálkodási jogkörrel rendelkező intézményt. Ezzel szemben a törvényben meghatározott pénzügyi-gazdasági ellenőrzési kötelezettségének csak 23 önkormányzat tett eleget különböző gyakorisággal és színvonalon. Általában azokon a településeken, ahol a revizor személye változatlan maradt az önkormányzati rendszer megalakulásakor, illetve ahol az elmúlt évek gyakorlatát szervezetileg és személyileg biztosítani tudták. Több önkormányzatnál - viszont igen alacsony az ellenőrzött időszak alatt elvégzett ellenőrzések száma. Szabolcs-Szatmár-Bereg megyében Nyírbátor Városi Önkormányzatnál 6 intézményből egynél Hajdú-Bihar megyei önkormányzat 32 önállóan gazdálkodó intézménye közül 14-nél, Komló város 15 önállóan gazdálkodó intézménye közül egynél Bács-Kiskun megyében Tiszakécske Városi Önkormányzatnál ahol a 13 intézmény közül 6 intézmény rendelkezik önálló gazdálkodási jogkörrel, egy intézménynél sem végeztek pénzügyi-gazdasági ellenőrzést.
Az ellenőrzési feladatok ellátására a megyei, városi és kerületi önkormányzatok - 3 helyen - saját szervezetet hoztak létre, illetve többségükben függetlenített revizort alkalmaznak.
-ll-
Nagyközségi és községi önkormányzatoknál a feladatok nagyságrendje nem tette indokolttá függetlenített , főfoglalkozású személy foglalkoztatását. A fö vagy részfoglalkozású revizorokat szervezetileg általában a hivatalok pénzügyigazdasági részlegeihez rendelték, ezáltal az ellenőrzés függetlensége nincs biztosítva. Valamennyi önkormányzat alapvetően saját apparátussal tervezte elvégeztetni az intézmények pénzügyi-gazdasági ellenőrzését. A gyakorlatban azonban néhány esetben külső szakértő igénybevételére is sor került, és több intézményi ellenőrzésben részt vett a helyi pénzügyi ellenőrző bizottság egy-egy tagja. A képviselőtestület egy önkormányzatnál sem határozta meg az ellenőrzések gyakoriságát. Ennek ellenére néhány helyen a korábbi években kötelezően előírt kétévenkénti ütemet tervezték. Az intézmények ellenőrzésére a városok 66 %-a, a községek 23 %-a készített ellenőrzési tervet, melyet csak két esetben hagyott jóvá a képviselő testület. Az elvégzett vizsgálatok elsősorban csak a szabályszerűségi követelmények betartására irányultak. Kevés számú vizsgálat foglalkozott az intézmények működésének hatékonyságával, komplex értékeléséveL Az intézményekben több cél és témavizsgálat megtartására is sor került. A célvizsgálatok általában egyedi ügyekkel voltak kapcsolatosak és jellemző, hogy az apparátus rendszerint a testület elrendelésére, a pénzügyi ellenőrző bizottsággal végezte ezeket. A témavizsgálatok többnyire tervszerűen végzett "intézményi átvilágítások" voltak, és a megváltozott finanszírozási rendben az intézmények működési költségeinek csökkentését célozták. Külső szakértők általában ezekben az ellenőrzésekben vettek részt. Az átfogó pénzügyi-gazdasági, cél és témavizsgálatok megállapításai hasznosításra kerültek.
IV. Pénzügyi
Ellenőrzö
Bizottságok müködése
A helyi önkormányzatokról szóló törvényben foglaltaknak megfelelően, a kétezernél több lakosú településeken a képviselőtestületek minden esetben létrehozták a pénzügyi ellenőrzö bizottságokat, sőt 3 olyan településen is, ahol a lakosság szám 600-900 fő. A bizottságok általában még nem tudják maradéktalanul ellátni a jogalkotók által nekik szánt feladatot az önkormányzatok ellenőrző munkájában. A polgármesteri hivatalok és a költségvetési intézmények ellenőrzési rendszerének kialakításával az ellenőrzés időpontjáig nem foglalkoztak, konkrét ellenőrzéseket csak igen kis számban
- 12-
végeztek illetve kezdeményeztek. Tevékenységük döntő mértékben a pénzügyi és gazdasági kérdések véleményezésére terjedt ki. A képviselő testületek elé kerülő gazdálkodási témájú előterjesztéseket többségében minősítették, véleményezték. A bizottságok által végzett tevékenység mennyisége és a feladat jellege igen eltérő, többnyire összefüggésben van az önkormányzati feladatok nagyságrendjével, a költségvetés volumenével, a gazdaságának állapotával, de nem utolsó sorban a bizottsági tagok személyi összetételével, öntevékenységéveL Általánosságban megállapítható, hogy - a megyei, városi és kerületi önkormányzatok kivételével -a pénzügyi ellenőrzési bizottságok szakmai összetétele alapján a gazdálkodás szakszerű ellenőrzéséhez nincs meg a bizottsági tagok felkészültsége. A nagyobb önkormányzatok bizottságai tevékenységüket munkaterv alapján végzik, arról írásos dokumentumot - feljegyzést, jegyzőkönyvet - készítenek. A községi pénzügyi ellenőrzési bizottságok tevékenysége a jegyzővel, körjegyzővel történő egyeztetésből, konzultációból, véleménynyilvánításból áll. A bizottságok többsége az ellenőrzés jelentőségét felismerve nagyobb külsö segítséget, iránymutatást tartana szükségesnek az önkormányzati ellenőrzés megszervezéséhez, működtetéséhez. Unyegesnek tartják a szabályozottság, a tervszerűség biztosítását, és szakmai feltételek hiányában tervezik a külső szakértők alkalmazását. Több esetben azonban nagyfokú tájékozatlanságot és érdektelenséget mutattak az önkormányzatok ellenőrzési tevékenységét illetően.
V . Következtetések, javaslatok
Az önkormányzatok kialakulásával, az új finanszírozási rendszer bevezetésével megnövekedett a költségvetési területen a belső ellenőrzés szerepe, jelentősége a gazdálkodásban.
A rövid múltra visszatekintő önkormányzatok ellenőrzési tevékenysége meglehetősen kezdeti állapotot tükröz. A müködéséhez szükséges szabályok, eljárási rend kidolgozása jelenleg van folyamatban. Ezek hiánya, elavultsága nagymértékben rontja az ellenőrzés hatékonyságát, sőt sok esetben érdemben működésképtelenné teszi. A negatív tapasztalatok több okra vezethetök vissza. Az önkormányzati törvény hatálybalépését követően a több mint 1600 tanácsot mintegy 3200 önkormányzat váltotta fel, ami jelentős szakemberigényt vetett fel. Az önkormányzatok ügyintézőinek jegyzőinek szakképzettsége, gyakorlati tapasztalata több
-13-
helyen nem teszi lehetövé a zárt, j61 működő ellenőrzési rendszer kialakítását. Különösen érzékelhető volt a feltételek hiánya a kistelepüléseknéL A fentiek ellenére azonban a települések nagysága (költségvetése, intézményeinek száma stb.) és az ellenőrzési rendszer kialakítása, működése között a feltételezettnél lazább a kapcsolat. Általában jellemző volt, hogy a képviselö testületek- a gazdálkodás biztonságáért viselt felelősségük ellenére- nem foglalkoztak az ellenőrzés kiépítésével, illetve a pénzügyi ellenőrzési bizottság és a belső ellenőrzés működésével szemben nem támasztottak megfelelő követelményt, igényeket. Így az ellenőrző bizottságok sem töltik be az önkormányzati ellenőrzések fő szervezőinek szerepét. A jogalkotás révén nagyobb szerepet kapott az öntevékenység, és az ellenőrzési rendszerrel szembeni követelmények saját hatáskörű megfogalmazása. Ehhez képest viszont az önkormányzatoknál még nem alakult ki a tulajdonosi szemléletböl fakadó igény az ellenőrzés szükségessége iránt. Nehezítették az ellenőrzési rendszer szabályozását és működtetését egyéb körülmények is. Nem kaptak kellő segítséget, útmutatást a megváltozott gazdálkodási kérdésekben. Emellett számtalan új kérdés, operatív feladat megoldása vonta el a figyelmet, diktálta a teendőket. Az önkormányzatok megalakulásakor nem voltak tisztázottak a feladatés hatáskörök, melyek az ellenőrzött időszakban több ízben változtak, rn6dosultak. Mindezek, valamint esetenként a helytelen létszámgazdálkodás következtében - az évtizedeken keresztül az ellenőrzési rendszer és a vezetési funkciók leggyengébb láncszemének tartott - belső ellenőrzés színvonala csökkent. A gazdálkodás szabályszerűségének és biztonságának megteremtése, a racionális, tulajdonosi szemléletű gazdálkodás jelentőségének, az önálló közgazdasági döntések szerepének növekedése sürgeti az ellenőrzési rendszer kialakítását, hatékony működ tetését.
Budapest, 1992. szeptember
l. sz. melléklet
a V-1018/1992 . számú jelentéshez
A vizsglilatot vezette: Németh Péterné
A vizsgálat
számvevő főtanácsos
előkészítésében
részt vett: dr. Ótott Lajos számvevő tanácsos Kenéz Sándor számvevő tanácsos Ivicz Sándor számvevő
A vizsgálat szervezésében és az összefoglaló jelentés összeállításában részt vett: dr. Ótott Lajos számvevő tanácsos Kenéz Sándor számvevő tanácsos A vizsgálatot végezték: Baranya megye: dr. Koronics Károlyné
számvevő
tanácsos
Békés megye: Domján Jenő számvevő tanácsos
Borsod-Abaúj-Zemplén megye: Fekete Tibor számvevő tanácsos Csongrád megye: dr. Ótott Lajos számvevő tanácsos
Hajdú-Bihar megye: Kóródi József számvevő tanácsos Heves megye: Maróti Sándor
számvevő
tanácsos
Szabolcs-Szatmár-Bereg megye: Kenéz Sándor
számvevő
tanácsos
Horváth János
számvevő
tanácsos
Vas megye:
Fővárosi
régió: dr. Katona Béláné számvevő tanácsos dr. Molnár Klára számvevő tanácsos dr. Magyar György számvevő Ivicz Sándor számvevő
