Zijne Excellentie Drs. S.A. Blok Minister voor Wonen en Rijksdienst Postbus 20011 2500 EA DEN HAAG
Onderwerp
Uw brief van
Advies inzake het conceptwetsvoorstel 5 december 2014 Uw kenmerk wijziging van de wet bijzondere 2014-0000594639 maatregelen grootstedelijke problematiek
Datum
3 februari 2015 Ons kenmerk
2015/0003/EH/JB
Geachte heer Blok, In deze brief geeft het College zijn advies inzake het conceptwetsvoorstel wijziging van de Wet bijzondere maatregelen grootstedelijke problematiek in verband met de selectieve woningtoewijzing op grond van overlastgevend, crimineel, extremistisch of radicaal gedrag (conceptwetsvoorstel wijziging Wbmgp), dat ter consultatie aan het College is voorgelegd. Met het wetsvoorstel wordt inbreuk gemaakt op het recht op vrijheid van vestiging en het recht op bescherming van de persoonlijke levenssfeer. Deze mensenrechten zijn niet absoluut, er mogen inbreuken op gemaakt worden. Deze moeten echter dan wel noodzakelijk en proportioneel zijn en een goede wettelijke basis hebben. En dat ontbreekt in dit voorstel. Inleiding Het conceptwetsvoorstel biedt gemeenten de mogelijkheid om woningzoekenden te screenen op basis van mogelijk overlastgevend, crimineel, extremistisch of radicaal gedrag. Hiertoe wordt voorgesteld dat in bepaalde gebieden voor iedere woningzoekende geldt dat een verklaring omtrent gedrag (VOG) dient te worden overgelegd of dat er een onderzoek wordt gedaan op basis van politiegegevens ter verkrijging van een huisvestingsvergunning. Zoals gezegd zijn met het conceptwetsvoorstel twee belangrijke mensenrechten in het geding. Namelijk het recht op vrijheid van vestiging (onder meer gegarandeerd door art. 2 van het Vierde Protocol bij het EVRM) en het recht op bescherming van de persoonlijke levenssfeer (onder meer gegarandeerd door art. 8 EVRM). Ten aanzien van het recht op bescherming van de persoonlijke levenssfeer geldt hierbij de opmerking dat dit recht op twee manieren een rol speelt, namelijk zowel aan de zijde van de woningzoekende als aan de zijde van Pagina 1 van 5
Postbus 16001 3500 DA Utrecht
Kleinesingel 1-3 3572 CG Utrecht
T 030-888 38 88 F 030-888 38 83
[email protected] www.mensenrechten.nl
bewoners van een bepaalde wijk of een bepaald wooncomplex die geconfronteerd worden met woonoverlast. Uit de jurisprudentie van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens (EHRM) komt naar voren dat vormen van ernstige woonoverlast die direct effect hebben op het privéleven van de bewoner van een woning een positieve verplichting voor de overheid met zich kunnen brengen om op te treden tegen die woonoverlast of maatregelen te treffen ter voorkoming van verdere woonoverlast. Bij de beoordeling van de vraag of de overheid is tekortgeschoten in de naleving van die positieve verplichting is dan vooral relevant of de overheidsbeslissingen met betrekking tot die overlast via een zorgvuldige procedure en een zorgvuldige belangenafweging tot stand zijn gekomen.1 Het EHRM zal die belangenafweging, die moet worden gemaakt door de nationale autoriteiten, doorgaans niet inhoudelijk overdoen maar vooral beoordelen op zijn procedurele zorgvuldigheid (inclusief de mogelijkheden die het nationale recht biedt om tegen dergelijke ernstige overlast een rechtsmiddel in te stellen). Tegelijkertijd komt uit de EHRM-jurisprudentie naar voren dat een aantasting van de vrijheid om een verblijfplaats te kiezen valt aan te merken als een inbreuk op de vestigingsvrijheid en het privéleven van de woningzoekende. Tevens is met het gebruik van persoonsgegevens uit de politiegegevens en het opvragen van een VOG de bescherming van persoonsgegevens in het geding. Dergelijke inbreuken zijn slechts gerechtvaardigd indien deze noodzakelijk en proportioneel zijn. Verder dient een inbreuk gebaseerd te zijn op een wettelijke grondslag die voldoende duidelijk en nauwkeurig is (de voorzienbaarheidseis). Onder erkenning van het feit dat er in bijzondere gevallen sprake kan zijn van een mensenrechtelijke (positieve) verplichting om verdere ernstige woonoverlast te voorkomen, zal het College in het navolgende hoofdzakelijk ingaan op de noodzakelijkheid en proportionaliteit van de inbreuk op de rechten aan de zijde van de woningzoekende die het conceptwetsvoorstel oplevert. Daarbij staat centraal dat het type maatregel waar het hierom gaat – in zekere zin een moderne vorm van ‘verbanning’ uit een bepaalde stad of een bepaald stadsdeel – een mate van sociale uitsluiting van bepaalde burgers met zich kan brengen. Die sociale uitsluiting van bepaalde mensen staat per definitie op gespannen voet met het concept van mensenrechten dat juist ten doel heeft mensen in staat te stellen om te participeren. Daarom moeten maatregelen van dit type aan een strikte toets op voorzienbaarheid, noodzakelijkheid en proportionaliteit onderworpen worden. Wettelijke basis en voorzienbaarheid Het College constateert dat het conceptwetsvoorstel beoogt een wettelijke basis te bieden voor de mogelijkheid tot het weren van overlastgevers en personen met extremistisch of radicaal gedrag uit bepaalde wijken of wooncomplexen. Nu reeds wordt in sommige gemeenten selectieve woningtoewijzing toegepast door 1
Zie voor een analyse van de EHRM-jurisprudentie hierover: M. Vols, Woonoverlast en het recht op privéleven. De aanpak van overlastveroorzakers in Nederland, Engeland, Wales en België (diss. Groningen), Den Haag: Bju 2013, p. 36-47. Pagina 2 van 5
middel van convenanten tussen de gemeente, de betrokken woningcorporaties en de politie. Gezien het feit dat deze praktijk uitmondt in een inbreuk op de hierboven genoemde mensenrechten, is het noodzakelijk dat zij een basis heeft in een wet in formele zin. Zoals hierboven reeds aangegeven geldt ten aanzien van deze wettelijke basis ook de zogenoemde voorzienbaarheidseis. Dit houdt in dat in de wet voldoende duidelijk en precies moet zijn aangegeven onder welke omstandigheden de grondrechtenbeperkende maatregel kan worden toegepast, zodat de burger kan weten in welke situaties of bij welke vormen van gedrag hij/zij te maken kan krijgen met de toepassing van die maatregel. Het conceptwetsvoorstel voldoet om de volgende redenen niet aan deze eis. Politiegegevens Het conceptwetsvoorstel biedt gemeenten de mogelijkheid om in bepaalde gebieden bij iedere woningzoekende een onderzoek op basis van politiegegevens te doen ter verkrijging van een huisvestingvergunning. Politiegegevens kunnen informatie bevatten uit bronnen van uiteenlopende aard: van een proces-verbaal tot meldingen over zaken die niet tot een vervolging of een veroordeling hebben geleid. In het conceptwetsvoorstel staat weliswaar dat het onderzoek zich beperkt tot politiegegevens over een limitatief in de wet opgesomde set aan gedragingen die verband houden met overlast en leefbaarheid (artikel 9 b). Maar in het conceptwetsvoorstel is niet vastgelegd dat het moet gaan om gegevens over gedragingen waarvan vaststaat, bewezen is dat de betreffende woningzoekende die heeft gedaan. Integendeel, zoals blijkt uit de memorie van toelichting (MvT), kan het juist reden zijn voor een gemeente om te kiezen voor onderzoek op basis van politiegegevens in plaats van een VOG omdat er bij politiegegevens geen sprake hoeft te zijn van een strafrechtelijke veroordeling. Politiegegevens zijn vaag en niet vastomlijnd, waardoor de burger niet weet waar hij aan toe is. Onderzoek op basis van politiegegevens voldoet derhalve niet aan het voorzienbaarheidsvereiste. Bovenstaande leidt tot de conclusie dat onderzoek op basis van politiegegevens een onvoldoende duidelijke en nauwkeurige wettelijk basis is om inbreuken op zowel het recht op vrije vestiging als het recht op privacy te rechtvaardigen. Tegengaan extremisme en radicalisering Ten aanzien van de voorzienbaarheid plaatst het College vraagtekens bij de terminologie die gebruikt wordt in het voorgestelde art. 5 lid 3 Wbmgp. Volgens dit artikellid wordt toepassing van selectieve woningtoepassing op grond van screening mogelijk waar dit noodzakelijk is voor ‘het tegengaan van extremisme en radicalisering’. Het College acht de hier gehanteerde begrippen ‘extremisme’ en ‘radicalisering’ dusdanig vaag en voor meerderlei uitleg vatbaar dat het conceptwetsvoorstel ook op dit punt niet voldoet aan de voorzienbaarheidseis. Verder is nagelaten in het conceptwetsvoorstel op te nemen welke delicten gerelateerd aan extremisme kunnen leiden tot het weigeren van een VOG. Op deze wijze is het voor de burger niet duidelijk op basis van welke delicten hem Pagina 3 van 5
een VOG (en dus een huisvestingsvergunning) geweigerd kan worden. In de MvT staan weliswaar een aantal delicten genoemd die als aanwijzing van extremisme en radicalisering kunnen gelden. Maar het is aan te bevelen in de wet zelf een exacte, limitatieve reeks van delicten op te nemen die als reden kunnen gelden om geen VOG af te geven voor een woonruimte. Het College beveelt aan te concretiseren wat precies wordt bedoeld in artikel 5 lid 3 van het conceptwetsvoorstel en in het wetsvoorstel een limitatieve lijst van strafbare feiten op te nemen zodat duidelijk is welke veroordelingen aanleiding kunnen zijn om op deze grond een huisvestingsvergunning te weigeren. Noodzakelijkheid Het College stelt om de volgende redenen vraagtekens bij de noodzakelijkheid van het voorliggende conceptwetsvoorstel. Het conceptwetsvoorstel is een vervolg op de zogenoemde ‘Rotterdamwet’ die in 2005 in werking is getreden. Deze wet biedt gemeenten de mogelijkheid om de toegang tot de woningmarkt te reguleren op basis van inkomenseisen of bepaalde sociaal economische kenmerken. Vast staat dat tot op heden uitsluitend de gemeente Rotterdam gebruik heeft gemaakt van deze wettelijke mogelijkheid. Geen enkele andere Nederlandse gemeente heeft tot op heden van de bestaande wettelijke mogelijkheden om het woningbeleid te reguleren, gebruik gemaakt. Uit de evaluatie2 blijkt dat de gemeenten de huidige wettelijke mogelijkheden niet gebruiken omdat zij de maatregelen niet noodzakelijk vinden. Ook komt uit de evaluatie naar voren dat de gemeenten de maatregelen te zwaar vinden en niet in verhouding tot de problematiek in de gemeente. Verder staat er in de evaluatie dat gemeenten het wel zinvol vinden dat het instrumentarium bestaat voor het geval ze het in de toekomst nodig hebben. Zoals de Raad van State in zijn advies van 13 september 2013 stelt,3 rechtvaardigt het enkele feit dat gemeenten het wenselijk vinden een zwaar instrumentarium achter de hand te hebben, de voorgestelde uitbreiding van de wet niet. Nu het conceptwetsvoorstel een aantasting oplevert van de eerder genoemde grondrechten dient te worden aangetoond dat de voorgestelde maatregelen tegemoetkomen aan een dwingende maatschappelijke noodzaak (in de woorden van het EHRM: ‘a pressing social need’). Het feit dat het instrumentarium van de huidige wet tot dusverre slechts in één enkele gemeente is gebruikt doet grote twijfels rijzen over de noodzaak van een uitbreiding van het instrumentarium. Het College is dan ook niet overtuigd van de noodzaak nieuwe maatregelen toe te voegen aan de mogelijkheden in de bestaande wetgeving. Het College beveelt aan de noodzaak van het wetsvoorstel te heroverwegen. De positie van kinderen en jongeren 2 3
Kamerstukken II, 2011-2012, 33 340, nr. 1 Kamerstukken II, 2013-2014, 33 797, nr. 4 Pagina 4 van 5
Op basis van het conceptwetsvoorstel kan een VOG of een onderzoek op basis van politiegegevens worden geëist van woningzoekenden en huisgenoten vanaf 12 jaar. Er is een terugkijkperiode in het conceptwetsvoorstel opgenomen van respectievelijk twee jaar voor personen vanaf 12 jaar en vier jaar voor personen vanaf 18 jaar. In de praktijk betekent dit dat een woonruimte aan een gezin geweigerd kan worden op basis van gedragingen van een kind van 10 jaar. In de MvT staan als voorbeelden van overlastgevende gedragingen onder meer “bij direct omwonenden aanbellen en wegrennen” en tegen “tegen auto’s voetballen”. Het ontzeggen van de mogelijkheid ergens te wonen op basis van dergelijke gedragingen van minderjarigen is in de ogen van het College niet proportioneel. Het College beveelt aan het wetsvoorstel op dit punt aan te passen. Ik hoop dat u het bovenstaande in overweging neemt bij de behandeling van het wetsvoorstel. Met vragen kunt u terecht bij Juliëtte Bonneur, beleidsadviseur, via
[email protected] of 030-8883888. Hoogachtend,
mr.L.J.L. Koster Voorzitter
Pagina 5 van 5
