Javaslatok az Intézményfejlesztési tervek új szabályozási környezetére és tartalmára vonatkozóan Összeállította: IFUA Horváth & Partners Vezetési és Informatikai Tanácsadó Kft.
Készült az Oktatáskutató és Fejlesztő Intézet megbízásából, a „Minőségfejlesztés a felsőoktatásban” TÁMOP-4.1.4-08/1-2009-0002 azonosító számú projekt támogatásával.
Budapest 2011
Tartalom 1.
BEVEZETÉS
2. A STRATÉGIAI FELSŐOKTATÁSBAN 3.
3 TERVEZÉS
INDOKOLTSÁGA
A
MAI
A STRATÉGIAI TERVEZÉS LEHETSÉGES FUNKCIÓI
MAGYAR 5 7
3.1
A stratégiai tervezés lehetséges intézményi funkciói
7
3.2
Az intézményi stratégiai tervezés lehetséges ágazati funkciói
7
3.3
A stratégiai tervezés intézményi-ágazati funkcióinak ellentmondásai
8
4. AZ INTÉZMÉNYFEJLESZTÉSI TERVEK SZABÁLYOZÁSI KÖRNYEZETÉBŐL ÉS GYAKORLATÁBÓL LEVONHATÓ TANULSÁGOK 9 5. A STRATÉGIAI TERVEZÉS FOLYAMATAIT BENCHMARK ELEMZÉS TANULSÁGAI 6.
VIZSGÁLÓ
NEMZETKÖZI 10
JAVASLATUNK AZ STRATÉGIAI TERVEZÉS SZABÁLYOZÁSÁRA
13
6.1
A stratégiai tervezés ágazati motivációjának alapelvei
13
6.2
A szabályozás technikájának alapelvei
14
6.3
A szabályozás tartalmával kapcsolatos alapvetések
15
6.4
A stratégiai tervezés lehetséges folyamata
16
2
1. Bevezetés Jelen dokumentum az „Európai Uniós forrásból megvalósuló projekthez kapcsolódóan felsőoktatási intézmények fejlesztési stratégiáinak minőségügyi megalapozása és módszertani eljárások kidolgozása” projekt keretében, annak negyedik szakaszzáró dokumentumaként készült. A javaslatok összeállítása során támaszkodtunk a projekt korábbi szakaszaiban elkészült tanulmányok – Intézményfejlesztési tervek összehasonlító elemzése, Stratégiai menedzsment nemzetközi benchmark elemzés – fő megállapításaira. A IFT-k új szabályozási környezetére és tartalmára vonatkozó javaslatok kidolgozása a stratégiaalkotási módszertani kézikönyv elkészítésével párhuzamosan zajlott. 1. ábra: Az „Európai Uniós forrásból megvalósuló projekthez kapcsolódóan felsőoktatási intézmények fejlesztési stratégiáinak minőségügyi megalapozása és módszertani eljárások kidolgozása” projekt teljes terjedelme 1.
Célkitűzés
Az IFT-k összehasonlításra és értékelésre kerülnek egy meghatározott szempontrendszer alapján a tekintetben, hogy milyen módon képesek stratégiai menedzsment eszközként szolgálni a f elsőoktatási intézmények irányításához.
Feladatok
2.
IFT-k összehasonlító vizsgálata
Elemzési szempontrendszer véglegesítése IFT-k összehasonlító elemzése és értékelése IFT-k összehasonlító elemzése eredményeinek jóváhagyása
Olyan nemzetközi élenjáró példák összegyűjtése és elemzése, amelyek a módszertani kézikönyv és a jogi szabályozási koncepció kidolgozásához f elhasználhatóak.
3.
Nemzetközi benchmark elemzés végrehajtása
Elemzési szempontrendszer véglegesítése Nemzetközi benchmark elemzés végrehajtása Nemzetközi benchmark elemzés eredményeinek jóváhagyása
Segítségnyújtás a f elsőoktatási intézményeknek az ismert és a f elsőoktatási intézmények számára releváns stratégiai menedzsment módszertanok megf elelő alkalmazásában.
4.
Módszertani kézikönyv összeállítása
Módszertani lista véglegesítése Módszertanok f elsőoktatás specif ikus relevanciájának szűrése Stratégiai menedzsment módszertanok bemutatása, kézikönyv elkészítése Módszertani kézikönyv jóváhagyása
Olyan tartalmi és szabályozási koncepció összeállítása, amely a jelenleginél jobb esélyt teremthet a f elsőoktatási intézmények stratégiai menedzsmentjének működéséhez.
Eredmények
Határidő
IFT értékelő tanulmány (Word) IFT értékelő tanulmány f őbb megállapításait bemutató prezentáció (workshop tájékoztató anyag, PowerPoint)
2011. május 13.
Nemzetközi benchmark elemzés (Word) Nemzetközi benchmark elemzés f őbb megállapításait bemutató prezentáció (workshop tájékoztató anyag, PowerPoint)
2011. május 13.
Stratégiaalkotás a f elsőoktatásban c. módszertani kézikönyv (Word)
2011. június 30.
Javaslat kidolgozása az IFT-k új szabályozási környezetére és tartalmára vonatkozóan
IFT tartalomjegyzék és szabályozási koncepció kialakítása IFT tartalomjegyzék és szabályozási koncepció jóváhagyása
Intézmények stratégiai tervezési f eladataival kapcsolatos tartalmi és szabályozási koncepció (Word) Intézmények stratégiai tervezési f eladataival kapcsolatos tartalmi és szabályozási koncepció f őbb megállapításait bemutató prezentáció (workshop tájékoztató anyag, PowerPoint)
2011. június 30.
Jelen dokumentum keretében arra vállalkoztunk, hogy a felsőoktatási intézmények jelenlegi stratégiai tervezésére vonatkozó jogszabályi környezet felülvizsgálata, valamint a nemzetközi legjobb gyakorlatok áttekintése alapján javaslatot tegyünk az intézményi szintű stratégiai tervezés jövőbeni szabályozásának alapelveire és koncepcionális tartalmára. A projekt megkezdését követően azzal a hipotézissel éltünk, hogy az Intézményfejlesztési Tervek szabályozási környezetének fejlesztésére, valamint a strukturális és tartalmi elvárások pontosítására van szükség ahhoz, hogy hatékony menedzsment eszköz kerülhessen a felsőoktatási 3
intézmények kezébe. Az Intézményfejlesztési Tervek vizsgálata és a nemzetközi „legjobb” gyakorlatok áttekintése azonban módosították eredeti elképzeléseinket. Ezek alapján javaslatunkban nem szerepel az Intézményfejlesztési Terv, mint stratégiai dokumentum, mivel megközelítésünk szerint lehetséges funkcióit egy komplex intézményi stratégiai terv veheti át. Nem volt célunk szövegszerű javaslatok kidolgozása, konkrét szabályozási elemek meghatározása, mivel úgy hisszük, hogy erre csak a mindenkori Országgyűlésnek, illetve a Kormánynak van felhatalmazása.
4
2. A stratégiai tervezés felsőoktatásban
indokoltsága
a
mai
magyar
Az állami felsőoktatási intézmények egyre inkább élesedő versenykörnyezetben látják el tevékenységeiket. A rendszerváltást követő 15 év – mind a képzési, mind a kutatási tevékenységet illetően – egy extenzíven bővülő keresleti és finanszírozási környezetben telt el. A 2000es évek második felére a hazai demográfiai trendek, a külföldi és a magán-felsőoktatási intézmények térnyerése egyre szűkülő piaci trendet eredményezett az állami felsőoktatási intézmények számára. A felsőoktatás érintettjei, a hallgatók, a munkapiaci szereplők, a gazdasági partnerek és a finanszírozó állam egyre határozottabban artikulálják elvárásaikat a közpénzeket is felhasználó intézményekben folyó szakmai munka eredményességével, színvonalával kapcsolatban. Az európai trendekkel azonos módon, a legjelentősebb finanszírozó, azaz az állam is hajlandóságot mutat arra, hogy a jelenlegi inputfinanszírozás helyett az elért eredményekhez kösse a felsőoktatási feladatok támogatását. Az állami támogatás nélkül működésüket fenntartani nem tudó egyetemeknek és főiskoláknak növelniük kell működésük hatékonyságát, meg kell találniuk azokat a szervezeti, tartalmi innovációkat, amelyekkel igazolni tudják a kapott állami támogatások létjogosultságát. A működési környezet változásai tehát arra késztetik az intézményeket, hogy gondosabban tervezzék meg céljaikat, ezek eléréséhez szükséges feladataikat, tevékenységeiket – ezzel növelve hatékonyságukat, eredményességüket. A működési környezetben végbemenő szemléletváltás mellett a felsőoktatási intézmények, mint speciális közszolgálati szervezetek is igénylik a stratégiai szemléletet. Az erősen – több dimenzió szerint is tagolt szervezetben – egyszerre van jelen az önérdekkövetés és a közösségi cél, a szervezeti egységek közötti versenyre, illetve kooperációra való hajlam, valamint a közfeladat-ellátás és a vállalkozás. A felsőoktatási intézmények rendkívül sokrétű tevékenységeiket alapvetően olyan szervezeti keretek között végzik, amelyek a képzési feladatok ellátására alakult ki, s amelyben gyakran nehezen értelmezhetőek a speciális együttműködési formákat igénylő feladatok. A felsőoktatási intézmények tagolt szervezete, sokszínű feladatvállalása és a tagok differenciált érdekrendszere miatt a sikerességéhez nélkülözhetetlen: a stratégiai tervezés – különösen igaz ez egy olyan időszakban, amikor a meglévő források felhasználásának hatékonysága lényegi szemponttá válik, és a fejlesztési források bevonásának esélye csökken. Az állami fenntartású intézmények esetében a stratégiai tervezés melletti érvként felmerül az is, hogy a finanszírozó államnak érdeke lehet olyan feltételrendszert teremteni, amelyben az intézmények a
5
hatékonyságot és az eredményességet szem előtt tartva tudatosan menedzselik működésüket. Ezen logika alapján az állam konkrétan elő is írhatja az intézményeknek a stratégiaalkotás és megvalósítás kötelezettségét (az Intézményfejlesztési tervek elkészítése nagyjából ezen a módon valósult meg), de teremthet olyan környezetet is, amelyben az intézményeknek nem feladata, hanem érdeke lesz tevékenységeik alapos megtervezése. A fenntartó állam és az autonóm felsőoktatási intézmény közös érdekeként is felfogható a stratégiaalkotás, hiszen az egyetemeken és a főiskolákon a szervezet minden szintjén rövid, 3-4 éves ciklikussággal váltják egymást a döntéshozók, így a stratégia a kiszámítható, fenntartható működés egyik biztosítéka lehet. 2. ábra: A stratégiai tervezés mozgatórugói a felsőoktatásban A működési környezet változásai arra motiválják az intézményeket, hogy gondosabban tervezzék meg céljaikat, ezek eléréséhez szükséges feladataikat, tevékenységeiket – ezzel növelve hatékonyságukat, Az Az eredményességüket. intézmény intézmények minden szintjén tagolt szervezete, rövid, 3-4 éves sokszínű ciklikussággal feladatvállalása váltják egymást a és a tagok döntéshozók, így differenciált a stratégia a érdekrendszere kiszámítható, miatt a fenntartható sikerességéhez működés egyik nélkülözhetetlen biztosítéka a stratégiai A finanszírozó államnak lehet. tervezés. érdeke olyan feltételrendszert teremteni, amelyben az intézmények a hatékonyságot és az eredményességet szem előtt tartva tudatosan menedzselik működésüket.
6
3. A stratégiai tervezés lehetséges funkciói A stratégiai tervezés funkciói intézményi és ágazati dimenzióban különkülön is értelmezhetőek és értelmezendőek. Mivel lehetnek olyan motivációk, amelyek egymás ellenében hatnak, kiemelten fontos, hogy olyan tervezési környezet jöjjön létre, amelyben mindkét fél érdekelt. 3.1 A stratégiai tervezés lehetséges intézményi funkciói Egy felsőoktatási intézmény számára szinte minden olyan szempont releváns, amely a stratégiai tervezés mellett klasszikusan felhozható, azaz: Kijelöli a szervezet a célpozícióját abban a szektorban/piacon, amelyben tevékenykedik. Segít a szervezetet, a szervezeti egységeket és a munkatársakat elérendő céljainak kijelölésében. Meghatározza azokat a lehetséges területeket, amelyekkel a szervezet nem foglalkozik. Meghatározza az erőforrások felhasználásának legfontosabb területeit. Segít a fejlesztési források hatékony felhasználásában. Segít végiggondolni és megtervezni azokat a tevékenységeket, amelyek a célok eléréséhez szükségesek. Segít a feladatok és a szervezeti egységek, munkatársak összerendelésében. Segít a munkatársak, vezetők motiválásában, hozzájárul a szervezeti azonosulás növeléséhez. 3.2 Az intézményi stratégiai tervezés lehetséges ágazati funkciói Az állam, mint fenntartó-finanszírozó természetesen maga is alkothat ágazati stratégiát, és ennek is jól azonosítható funkciói vannak/lennének. Az intézményi stratégiai tervezést tárgyaló jelenlegi dokumentumban azonban nem egy felsőoktatási ágazati stratégia lehetséges funkcióit kívánjuk meghatározni, hanem az intézmények stratégiai tervezésével kapcsolatban az állam szempontjából kihasználható funkciókat kívánjuk sorra venni. Ezek a következők: Nyilvánvalóvá, követhetővé, és ellenőrizhetővé válhat a fenntartott intézmények cél-, és tevékenységrendszere, így megítélhető működésük hatékonysága, illetve sikeressége. Lehetővé válhat az intézmények teljesítményéhez (output, outcome) kapcsolódó finanszírozás. A célok és a feladatok tükrében tervezhetővé és kontrollálhatóvá válhatnak az erőforrások. 7
Az intézményi stratégiákból megtervezhető az ágazati szintű erőforrás-elosztás és -fejlesztés. Az intézményi stratégiákból kialakítható egy ágazati stratégia (bottom-up). Az ágazati stratégia megvalósításának lebontását segíthetik az intézményi tervek (top-down). Eszközt jelenthet az intézmények állami forrásokért való versenyeztetéséhez. Segítheti a fejlesztési források megtervezését, elosztását. Segítheti az állami vagyonnal kapcsolatos eredményes gazdálkodást. 3.3 A stratégiai ellentmondásai
tervezés
intézményi-ágazati
funkcióinak
Axiómaként rögzíthető, hogy az ágazati funkciók önmagukban értelmetlenek, azaz kizárólag akkor állíthatóak elő és használhatóak ki, ha az intézményi oldalon releváns/adekvát stratégiai tervezési és megvalósítási folyamatok mennek végbe. Az intézmények stratégiai tervezésének minőségét alapvetően befolyásolja, hogy milyen felhasználási céllal igényli ezt a fenntartó. Minél magasabb lesz a tét, annál jobban illeszkedik a tartalom a felhasználási céloknak való megfelelés irányába, és vélhetően annál messzebb kerül a szervezet saját céljaitól. Ennek köszönhetően egyre kevésbé lesznek relevánsak az intézményi stratégiai tervek, így egyre kisebb mértékben lesznek kihasználhatóak az ágazati funkciók. Ezek az ellentmondások többféleképpen is kiküszöbölhetőek, azonban csak akkor oldhatóak fel teljességgel, ha az ágazati irányítás képes olyan környezetet teremteni, amelyben az intézmények a saját érdekeiknek megfelelő stratégiai tervek készítésére ösztönzöttek.
8
4. Az Intézményfejlesztési tervek szabályozási környezetéből és gyakorlatából levonható tanulságok A hatályos jogszabályokban az Intézményfejlesztési tervek olyan alapdokumentumként jelennek meg, amelyek nélkülözhetetlenek további intézményi stratégiák, programok megalapozásához. Ez a szabályozási logika arra motiválja az intézményeket, hogy ne fejlesztési célokat, hanem fejlesztési lehetőségeket szerepeltessenek az IFTkben, hiszen erre hivatkozással építhetik be további dokumentumokba, illetve a mindennapi működésbe az elképzeléseiket. A jogszabályban rögzítetteken messze túlmenően, a gyakorlatban az akkreditációs eljárások, illetve az Európai Uniós pályázatok jogosultsági és szakmai feltételeinek kialakítása során, az Intézményfejlesztési tervek olyan hivatkozási pontok lettek, amelyek nélkülözhetetlenek voltak egyegy fejlesztési elképzelés megvalósításához (olyan célt lehetett szerepeltetni a pályázatokban, amelyek szerepeltek az Intézményfejlesztési tervben). Ez a tendencia ráerősített az eredeti jogszabályi logikára, és az intézményeket még inkább arra motiválta, hogy a terveket folyamatosan hozzáigazítsák az éppen aktuális pályázati-fejlesztési lehetőségekhez. Ez a folyamat értelemszerűen ellehetetlenítette a tervek stratégiai menedzsment eszközként való alkalmazását. A jogszabályi környezet nem rendelkezik arról, hogy az Intézményfejlesztési terveknek milyen struktúrában, milyen konkrét tartalommal kell elkészülniük. A jogalkotó szándéka azt mutatja, hogy a rendkívül tágan megfogalmazott tartalmi fókuszon belül az intézmények lényegében kötöttség nélkül, intézményi specifikumok érvényesítésével készíthetik el saját koncepciókat. A gyakorlat során azonban a fenntartó részletes tartalomjegyzéket és struktúrát adott az intézményeknek, amelyet minkét oldalon követelményként értelmeztek és alkalmaztak. Ennek köszönhetően struktúrájában összehasonlítható, könnyen értékelhető, de intézményi sajátosságok érvényesítésére, megjelenítésére nehezen alkalmazható sablon jött létre. Az Intézményfejlesztési terv kidolgozási útmutató a jogszabályban meghatározottaknál lényegesen tágabb fókusszal, tulajdonképpen az intézmények alaptevékenységeinek összességére kiterjedően definiálta az Intézményfejlesztési tervek kívánatos tartalmát. Az Ftv. rendelkezései alapján az Intézményfejlesztési tervek a magas szintű intézményi, felsőoktatás-ágazati és egyéb érintett szakágazati legitimációjával bíró stratégiai tervek. A szabályozási elemek arra utalnak, hogy a dokumentum nem csupán intézményi, hanem ágazati irányítási funkciót is betölt, és alapjául szolgálhat finanszírozási vagy fejlesztési mechanizmusok működtetéséhez.
9
Az egyeztetési, véleményezési kötelezettségeket a szabályozási környezet tulajdonképpen tét nélkülivé teszi azzal, hogy a vélemények figyelembe vételéről nem rendelkezik, illetve azzal, hogy a dokumentum ágazati szintű elfogadása szintén nem kerül előírásra. Vélhetően ezen okok miatt sem a felsőoktatás-irányítás, sem az érintett ágazatok nem tekintik a tervezési folyamatot/dokumentációt arra alkalmasnak, hogy finanszírozási mechanizmusokat építsenek rá. Ez a jelenség természetesen visszahat magára a dokumentumra is, hiszen az intézmények is tudják, hogy nem a tartalom alapján kapják a fejlesztési, működési forrásokat. Összegezve elmondható, hogy a felsőoktatási jogszabályi környezet nem definiálja önállóan a stratégiai irányítás eszközeit, dokumentumait. Ehelyett elszórtan, szervezethez, jogosultsághoz, tevékenységekhez kapcsolódva, esetlegesen jelennek meg szabályok. Az egységes témakezelés hiánya azt eredményezi, hogy a stratégiai dokumentumok szerepe, funkciója, elkészítésének mechanizmusai kitalálatlanok. Az Intézményfejlesztési terv elfogadására vonatkozóan részletes, de öncélú szabályozást találhatunk. Az elfogadás és az el nem fogadás következményei kidolgozatlanok, a stratégiai tervhez nem kapcsolódnak finanszírozási vagy egyéb jogosultsági mechanizmusok. Az Intézményfejlesztési tervek ellenőrzésének, számon kérésének rendszere szabályozatlan, ami a tervek megvalósításában várható következetességet minimalizálja az intézményi oldalon. Mindezek okán az Intézményfejlesztési tervek jelenlegi szabályozási rendszere, gyakorlata alkalmatlan arra, hogy akár intézményi, akár ágazati oldalról a fentebb felsorolt funkciók valamelyikét kielégítse. 5. A stratégiai tervezés folyamatait benchmark elemzés tanulságai
vizsgáló
nemzetközi
A projekt keretében öt nemzeti felsőoktatás-irányítási gyakorlatot vizsgáltunk meg (Anglia, Németország, Finnország, Hongkong és ÚjZéland). Új-Zélandon, Angliában és Hongkongban a szakminisztérium elsősorban célmegfogalmazó és a kormányzaton belüli érdekérvényesítő szerepet tölt be. A stratégia kivitelezése, az állami támogatások elosztása és az intézmények felügyelete általában valamilyen köztes szervezet kezébe kerül, amely szoros kontrollt gyakorol az intézmények fölött. Németországban és Finnországban e két szerep (ágazati stratégiaalkotás, illetve ágazati stratégia kivitelezése) nem különül el szervezetileg, hanem a minisztérium kezében összpontosul. Az intézményirányítást illetően az öt esettanulmány alapján egyértelműen kijelenthető, hogy a trend az intézmények gazdálkodási
10
autonómiájának növelése. Az intézmények jellemzően szabad kezet kapnak az állami források felhasználásban (Hongkong némileg kivétel), a HR tevékenységükben (a munkavállalók, oktatók nem közalkalmazottak), a beruházási döntéseikben, a tevékenységi körük formálását illetően, továbbá a belső működési szabályaikat illetően is. Mindez azt eredményezi, hogy strukturálisan lehetővé válik az intézményi stratégiáért felelős személyek és szervezeti egységek létrejötte, akik ezért nemcsak nevesített felelősséggel tartoznak, de megfelelő hatáskörrel is rendelkeznek ezek kivitelezéséhez. A finanszírozás mindegyik vizsgált országban lényeges ösztönző és magatartásbefolyásoló eszköz az állam részéről. Szembetűnő, hogy a finanszírozási döntésekben nagyarányú a tárgyalásos-szerződéses elem még akkor is, ha az állami támogatás jelentős részét valamilyen algoritmus alapján osztják szét. A finanszírozás jól kiszámítható ciklusokra oszlik, amelyre vonatkozóan az intézményeknek vállalásokat kell tenniük, amelyet a finanszírozási hatósággal egyeztetniük kell – a tényleges teljesítményt pedig ezekkel összemérik. Ezek a vállalások – csakúgy mint a beszámolók – jellemzően nyilvánosak, ami a transzparenciát növeli. Az oktatási támogatások allokálása nagyobbrészt input alapon (súlyozott hallgatói létszámok alapján) történik, csak néhány országban jellemző az output alapú finanszírozás (pl. Új-Zélandon). Ahol mégis jelen van, ott a súlya nem túl nagy, jelentősége mégis nagy abból a szempontból, hogy az intézmény még nagyobb felelősséget kap a belső allokációs döntések meghozásában – és így a stratégia meghatározásában – hiszen felelősséget az outputért és nem az inputért kell vállalnia. A kutatási támogatások két formában jelennek meg: általános kutatási támogatás, illetve versenyeztetés keretében megszerezhető támogatások. A legtöbb országban az általános kutatási támogatásokat a korábbi kutatási teljesítményekhez kötődve (teljesítmény alapon) osztják szét, szintén kikényszerítve ezzel a stratégiai szemléletmód intézményi érvényesülését. Végül fontos kiemelni azt is, hogy az intézményeknek folyósított támogatások szabadon felhasználhatóak (block grant), ami növeli az intézmény mozgásterét saját stratégiájának megvalósítására. A vizsgált országokban egyértelműen növekedett az intézményi autonómia, ami azt jelenti, hogy az intézményi vezetés egyre több tényező felett gyakorol befolyást, ami növeli a komplexitást. E komplexitás kezelésének fontos eszköze, hogy az intézmény vezetői stratégiát készítenek, számba veszik a lényeges tényezőket és hatásokat, majd eldöntik, hogy melyikkel mit kívánnak kezdeni. Ezt a finanszírozási rendszeren keresztül többnyire az állam is elvárja, de nem öncélúan, mert a stratégiában megfogalmazott álláspontnak a finanszírozás tekintetében következménye van.
11
Számos országban (Anglia, Új-Zéland, Hongkong) az éves intézményi beszámolók rendszeres pénzügyi monitoringgal egészülnek ki, amelyben a pénzügyi kockázatelemzésnek jelentős szerepe van. Ezek eredményei szintén nyilvánosak. Mindez a fenntartható gazdálkodásra ösztönzi az intézményeket. Mindez azt mutatja, hogy az intézményi autonómia növekedése a vizsgált országokban – különösen ott, ahol már bejáratódott a rendszer – egyáltalán nem járt az állami befolyás csökkenésével, legfeljebb átalakulásával. Ma már nem az intézmények napi-operatív tevékenységébe szól bele az állam, hanem közvetett módon felügyelibefolyásolja (az új terminológiával: steering) működésüket. Fontos szót ejteni arról is, hogy az intézményi stratégiaalkotáshoz nemcsak a lehetőség (autonómia), a kellő ösztönzöttség (hazai és nemzetközi verseny erősödése, finanszírozási hatóság elvárásai) szükséges, hanem a vezetői képesség és az ezt támogató infrastruktúra, illetve szolgáltatások is. Összességében elmondható, hogy a vizsgált nemzetközi tapasztalatok alapján az állam kétféle megközelítéssel ösztönzi az intézmények stratégiai tervezési tevékenységét. Egyrészt olyan finanszírozási rendszert működtet, amelyben csak a reális célokat vállaló és azokat hatékonyan teljesítő intézmények lehetnek sikeresek. Másrészt olyan felelősséget és hatásköröket telepít az intézmények vezetéséhez, amelyek kellő motivációt teremtenek a stratégiai tervezéshez. Az ösztönzés mellett megjelenik a támogatás is, mégpedig a helyzetelemzést segítő adatszolgáltatások, a szakmai háttérintézmények, ügynökségek módszertani segítségnyújtása, és a vezetők képzése formájában. Az ágazati irányítás tehát jellemzően nem a stratégiaalkotás kötelezővé tételével, részletes szabályozásával éri el az intézmények stratégiai menedzsment tevékenységeinek fejlesztését, hanem olyan indirekt eszközökkel, amelyeknek köszönhetően az egyetemeknek, főiskoláknak érdeke és lehetősége van reális terveket előállítani és megvalósítani.
12
6. Javaslatunk az stratégiai tervezés szabályozására 6.1 A stratégiai tervezés ágazati motivációjának alapelvei Mivel szerepünkből és jelen projekt céljaiból fakadóan nem vagyunk hivatottak dönteni abban, hogy a meglévő gyakorlat követésére (stratégiai tervezés szabályozása) avagy a nemzetközi példákra (indirekt eszközökkel ösztönzés és módszertani támogatás) alapozva valósítsa-e meg a kormányzat a felsőoktatási intézmények irányításának korszerűsítését, mindkét lehetőség vonatkozásában megfogalmazunk javaslatokat. 3. ábra: A stratégiai tervezésre vonatkozó szabályozási javaslatok összefoglalása A szabályozás kizárólag a stratégiai tervezési folyamatok szakmai, módszertani támogatásával kapcsolatos feladatok azonosítására, a felelős szakmai szervezetek kijelölésére és a támogató szolgáltatások megnevezésére terjed ki. Az intézmények stratégiai tervezési és megvalósítási képességének fejlesztését priorizáló fenntartói attitűd
Minimális szabályozási igény IFUA javaslat
Intézményi stratégiai tervezési tevékenység szabályozása Az intézmények stratégiai tervezési eszközökkel történő irányítását priorizáló attitűd A szabályozás részletesen kitér a tervek funkcionalitására, elkészítési folyamataira, felelőseire, az ehhez biztosított állami támogatásokra, a kontroll és az ellenőrzés mechanizmusaira, valamint a következményekre.
Jelentős szabályozási igény Alternatív javaslat
Szakmai meggyőződésünk szerint a magyar felsőoktatási intézmények stratégiai tervezési kultúrájának és gyakorlatának fejlesztését leginkább az szolgálná, ha az ágazati irányítás egyelőre nem törekedne arra, hogy szabályozza, kontrollálja, illetve fenntartói-finanszírozói szempontból releváns célokra felhasználja az intézményi stratégiákat. A stratégiai menedzsment folyamatok meggyökeresedése érdekében hazánkban elsősorban a felsőoktatási intézmények számára releváns funkciók előtérbe helyezése lenne kívánatos, azaz nem szabadna arra ösztönzi a szervezeteket, hogy fenntartói igényeknek, céloknak, struktúráknak megfelelő – saját céljaiktól szükségszerűen távolodó – terveket készítsenek. Ebben a megközelítésben a stratégiai tervezési folyamatok részletes szabályozási koncepciójáról nem beszélhetünk, hiszen az részben irrelevánssá válik. Szabályozási szükségletként csupán az intézményi stratégiaalkotási folyamatok szakmai, módszertani támogatásával kapcsolatos feladatok azonosíthatóak, amelyek 13
kapcsán a felelős szakmai szervezetek kijelölése és a támogató szolgáltatások megnevezése (biztosítása) kívánatos. Amennyiben az ágazati irányítás szükségesnek látja a felsőoktatási intézmények stratégiai terveken keresztül történő irányítását, megfogalmazhatóak olyan koncepcionális javaslatok, amelyek javíthatják a jelenleg működő gyakorlatot. Az IFT elemzés eredménye alapján semmiképpen nem javasoljuk az Intézményfejlesztési Tervek készítésére vonatkozó gyakorlat fenntartását, illetve módosítását. Javasoljuk, hogy az ellentmondásos tartalmi és formai elvárások szerint készülő, jogszabályban tisztázatlan felhasználási célú jelenlegi tervezési kötelezettséget a fenntartó szüntesse meg és helyette egy új tervezési keretrendszert alakítson ki. A szabályozásnak csak abban az esetben látjuk létjogosultságát, ha az ágazati irányítás pontosan tudja, hogy milyen céllal teremt olyan környezetet, amelyben az intézményeknek stratégiai tervet kell készíteniük. A fentebb leírtakból következően alapelvként rögzíthető, hogy olyan célokat érdemes meghatározni, amelyek: Nem a stratégia megalkotásához (tartalmához), hanem a megvalósításához kapcsolódnak. Megteremtik a stratégiaalkotás tétjét az intézmények számára. Nem ellentétesek az intézmények stratégiai tervezéséhez kapcsolódó motivációkkal. Nem arra ösztönzik az intézményeket, hogy saját szervezeti céljaiktól, kapacitásaiktól, lehetőségeiktől eltérő stratégiai irányokat, célokat, tevékenységeket vállaljanak fel. A motivációs szintet elérő, de a működést nem veszélyeztető mértékben tartalmaznak finanszírozási konzekvenciákat. Egyértelműek és kiszámíthatóak minden szereplő számára. 6.2 A szabályozás technikájának alapelvei A stratégiai tervezés kereteinek, folyamatainak, következményeinek meghatározása kapcsán széles mozgástere lehet a döntéshozónak a szabályozási szintek és a tartalmak tekintetében. Magyarországon régi hagyománya van annak, hogy minél magasabb szabályozási szinten, minél több paramétert szerepeltessen a jogalkotó. Megítélésünk és a gyakorlati tapasztalat (Intézményfejlesztési terv elemzés eredményei) szerint a formai követelmények részletes előírása, illetve a tartalmi-strukturális követelmények jogszabályban történő rögzítése a szándékokkal ellentétes hatásokat vált ki, és a formalitás irányába motiválja az intézményi megfelelési kényszereket (nem jó stratégiák, hanem az előírásoknak megfelelő dokumentumok készülnek el). Ezért alapvetően
14
keretszabályozási jellegű megoldást javaslunk. A jogalkotás során érdemes törekedni a következőkre: A stratégiai tervezés önmaga jogán, összefüggéseiben, önálló jogszabályi helyen szerepeljen, ne eltérő témák kapcsolódó részeként. Törvényi, rendeleti szinten csak a legfontosabb keretek jelenjenek meg, a részletes folyamatok kialakítása a szabályozás helyett alacsonyabb/más eszközökkel történjen. Tartalmi, módszertani, strukturális kérdéseket ne érintsen a szabályozás. Ezekben javasolt meghagyni az intézmények döntési/alkotási szabadságát, illetve felelősségét. 6.3 A szabályozás tartalmával kapcsolatos alapvetések Fentiekben megfogalmazott alapelvekből következik, hogy javaslatunk szerint a stratégiai tervezés kereteinek és felhasználási céljainak szabályozását javasoljuk. Ez alatt értjük: A stratégiai tervezés konkrét felhasználási céljainak meghatározását, azaz annak az ágazati-irányítási funkciónak a kifejtését, amelyre a fenntartó fel kívánja használni az intézményi stratégiákat. Ez a cél lehet finanszírozáshoz kapcsolódó (állami támogatások, fejlesztési források, vagyongazdálkodási tevékenységek, stb.), lehet működéshez kapcsolódó (kapacitások szétosztása, engedélyek, jogosultságok megadása, stb.), lehet minősítéshez, elismeréshez kapcsolódó (kiválósági címek, díjak, stb.). Felmerülhet, hogy pusztán a tervezett tevékenységek fenntartói ellenőrzésének eszközeként definiálja a jogalkotó az intézményi stratégiai tervezést, de megítélésünk szerint ez semmilyen szempontból nem felelne meg a fent kifejtett – és indokolt – alapelveknek. A stratégiai tervezés lényeges folyamatainak meghatározását, azaz a tervek elkészítésének, benyújtásának, jóváhagyásának határidőit, az érintettek feladatait és jogosítványait, a mulasztással kapcsolatos következményeket. E témakörben szabályozni szükséges mind az intézmény, mind az érintett állami szervezetekre vonatkozó feladatokat és határidőket. A meglévő gyakorlattól eltérően fontosnak tartjuk, hogy a stratégiai terveknek legyen az intézményeken kívüli jóváhagyása is. A stratégiai tervezéshez biztosított támogatások meghatározását, azaz meg kell nevezni azokat a szervezeteket, amelyek jogosultságot és erőforrást kapnak ahhoz, hogy az intézmények stratégiai tervezési folyamatait módszertani eszközökkel, képzésekkel, szakmai és információs segítségnyújtással támogatják.
15
A stratégiai tervek megvalósítására vonatkozó monitoring tevékenység kereteinek rögzítését, azaz meg kell nevezni azokat az állami szervezeteket, amelyek e tevékenységek végzésére jogosultak, és amelyeknek feladata lesz a monitoring folyamatok kialakítása és megvalósítása. Fontosnak tartjuk, hogy a monitoring tevékenység váljon el az értékeléstől. Az előbbi a megvalósítás folyamatának pozitív töltetű nyomonkövetése, az utóbbi a szabályozás céljához szükséges ellenőrzést szolgálja. Kívánatos, hogy a monitoringot és az értékelést eltérő szervezetek végezzék (pl. monitoring – valamely háttérintézmény, felsőoktatás-szakmai szervezet; értékelés – ÁSZ, KEHI, NEFMI). A stratégiai tervezés céljához kapcsolódó következmények meghatározását, azaz a finanszírozásra, működésre, minősítésekre vonatkozó mechanizmusok, eljárások, szabályok rögzítését. Elképzelhetőnek tartjuk azt a megoldást is, amely kombinálja a kétféle javaslatot: ebben az esetben először az intézményi stratégiaalkotási gyakorlatok fejlesztése valósul meg, ezt követően kerülhet sor olyan szabályozási koncepció kidolgozására és megvalósítására, amely az intézményi stratégiai dokumentumokat az intézmények ágazati irányításának és ellenőrzésének alapjává teszi (ennek előfeltétele, hogy az ágazatirányítás világos szakmapolitikai, stratégiai célokkal rendelkezzen). 6.4 A stratégiai tervezés lehetséges folyamata Az ágazati és intézményi stratégiai tervezés lehetséges folyamatát a következő ábrán foglaltuk össze. 4. ábra: Az ágazati és intézményi stratégiai tervezés lehetséges folyamata
16
