Jaké budou následky nového občanského zákoníku pro občanský sektor? Tato analýza se pokouší načrtnout alespoň základní obrysy nové právní úpravy občanského sektoru a upozornit na potencionálně nebezpečná připravovaná ustanovení. Tato otázka se vzhledem k legislativnímu programu vlády stává velmi aktuální. Novela občanského zákoníku by totiž měla být předložena Poslanecké sněmovně v prosinci letošního roku (srovnej Plán legislativních prací vlády na rok 2008). Ve shodě s věcným záměrem nového občanského zákoníků se navrhuje zrušit podstatnou část zák. č. 83/1990 Sb., o sdružování občanů. Institucionální úprava spolků (současných občanských sdružení) tak bude zahrnuta do občanského zákoníku jako úprava obecně aplikovatelná na veškeré právnické osoby typu korporace tam, kde speciální zákony o jejich právních formách nestanoví odchylky. Obecná charakteristika úpravy Obecně lze novému občanskému zákoníku vytknout příliš složitý způsob úpravy právnických osob. Občanský zákoník většinou směřuje vůči subjektům bez hlubšího právního povědomí a jeho inspirace stávajícím obchodním zákoníkem, který je především kodexem jednání profesionálů, je zde proto nesprávná (srovnej § 102 a násl. o spolcích). Z hlediska občanského sektoru je tak důležité, aby navrhovaná úprava byla přehledná a co možná jednoduchá. Adresáti těchto norem totiž většinou nebudou školení právníci. Zbytečně komplikovaná zákonná regulace by mohla vést k tomu, že bude odrazovat potenciální zájemce o založení např. spolku, a tím i od zapojení do občanského života. Svým způsobem se může jednat o ohrožení svobody sdružování zaručené čl. 20 Listiny základních práv a svobod. Statut veřejné prospěšnosti Problematické je především zavedení pojmu veřejné prospěšnosti (§ 130)1. Jeho přesné dopady je zatím těžko odhadnoutelné, protože současné znění obsahuje řadu obecných („gumových“) pojmů, kterým dá obsah teprve zvláštní zákon uvedený v § 131 (tzv. zákon o veřejné prospěšnosti). Právě nesprávná definice tohoto pojmu v předpokládaném zákonu, jeho používání a výklad v praxi mohou být snadno zneužitelné k omezování či zastrašování občanských sdružení v jejich samotné existenci, nebo přístupu k finančním prostředkům.2 1
Srovnej ustanovení § 130 „Veřejná prospěšnost (1) Sleduje-li právnická osoba dosažení obecného blaha jako veřejně prospěšný cíl vykonáváním veřejně prospěšné činnosti nebo poskytováním veřejně prospěšné podpory za předem určených a rovných podmínek pro každého, a tím, že má povinnost v souladu se zakladatelským právním jednáním používat zisk v podstatné části pro výkon veřejně prospěšné činnosti nebo poskytování podpory, pro něž je ustavena, má právo, aby jí byl do veřejného rejstříku zapsán status veřejné prospěšnosti. (2) Přestane-li právnická osoba splňovat podmínky stanovené v odstavci 1, soud jí status veřejné prospěšnosti odejme na návrh osoby, která na tom osvědčí zájem, nebo i bez návrhu.“ 2 Srovnej ustanovení § 131 „Zákon stanoví, v jakém rozsahu, za jakých podmínek a jakým způsobem se právnická osoba se statusem veřejné prospěšnosti může ucházet o zvláštní výhody.“
Taková úprava v kodexech navíc není neobvyklá (viz např. § 21 BGB), a proto se navrhuje vtělit ji do zvláštního zákona. Vzhledem k bipartici »veřejný - soukromý« návrh nemluví o obecné prospěšnosti, ale o prospěšnosti veřejné.3 Ke zvážení je i přesná formulace zápisu do veřejného rejstříku. Kdy současné znění říká, že „... právnická osoba ... má právo, aby jí byl do veřejného rejstříku zapsán status veřejné prospěšnosti.“. Jistě je vhodnějším výrazem slovo „náleží“4. Daná věta by samozřejmě musela být formulačně upravena. Nezbytnost úpravy veřejné prospěšnosti vyplývá z nutnosti správného určení okruhu subjektů, kterým budou uděleny výhody spojené se statutem veřejné prospěšnosti a z obrany proti zneužívání tohoto postavení. Pokud přistoupíme na tento předpoklad, musíme ale zabezpečit takovou úpravu, která nepovede k znevýhodňování sdružení, které sice veřejně prospěšně jednají, ale toto jejich jednání není schvalováno částí společnosti (např. environmentální nevládní organizace). Z tohoto hlediska se jeví nezbytné tento fenomén blíže analyzovat. První částí komplexní analýzy tohoto procesu pak musí být zjištění cílů, jimž by měl status veřejné prospěšnosti sloužit. Spolky – obecně Nový občanský zákoník zavádí nový pojem spolek5, i jejich úpravě lze vytknou jejich přílišnou složitost.6 Právní úprava spolků jako modelové právnické osoby korporativního typu je sice z legislativně-technického hlediska vynikajícím řešením. V praxi se ale jedná o východisko nešťastné, neboť se pak do právní úpravy spolku příliš promítá detailnost a složitost právní úpravy obchodních společností. Způsob fungování akciové společnosti a spolku o třech členech je totiž v praxi diametrálně odlišný. Právní úprava spolku, tak jak ho chápe neziskový sektor, je proto navrhovanou úpravou v mnohých případech zbytečně zatěžována složitou regulací obvyklou v obchodním právu. V dřívějších návrzích OZ byla z výše uvedených důvodů přislíbena jednodušší úprava pro spolky do 50-ti členů, toto ustanovení zde chybí. Kompenzací tohoto nedostatku je dispozitivnost většiny ustanovení, jejich účinky lze tedy jednoduše vyloučit odkazem na odlišnou úpravu ve stanovách spolku. Dopad dispozitivních ustanovení tedy nastane jen v případě, že stanovy spolku neurčí něco jiného. 3
Srovnej důvodovou zprávu k návrhu novely občanského zákoníku. Výraz „náleží“, znamená, že je vyloučeno jakékoli uvážení orgánu, který posuzuje naplnění požadavků podle zvláštního zákona. V případě naplnění požadavků již nesmí existovat žádné uvážení a status veřejné prospěšnosti danému občanskému sdružení náleží – žádný orgán o tom již nesmí rozhodovat. Pokud však daná osoba podmínky pro status veřejné prospěšnosti nesplňuje, pak jí status nenáleží. Pokud by taková osoba zneužívala status veřejné prospěšnosti (nesplňovala podmínky), pak je třeba takové jednání náležitě sankcionovat. 5 Srovnej důvodovou zprávu k novému občanskému zákoníku: „Zároveň se osnova vrací k tradičnímu pojmosloví a ve shodě s doktrinární kritikou opouští dosavadní umělý a zcela nevhodný zákonný termín »občanské sdružení« a nahrazuje je klasickým »spolek«. Spolek je vymezen důrazem na jeho základní znaky, jimiž jsou samospráva, dobrovolnost členství, oddělení majetkových sfér spolku a jeho členů s vyloučením zákonného ručení členů spolku za spolkové dluhy a spolkovou činností jako hlavní (statutární) činností spolku. Vedle hlavní činnosti spolek může sice vykonávat i činnost vedlejší, a to i výdělečnou, ale jen za účelem podpory vlastní spolkové činnosti - i při hospodárném využití majetku spolku bude konečným efektem výdělku rovněž podpora spolkové činnosti, včetně správy spolku.“ 6 Srovnej ustanovení § 102 a následujících návrhu nového občanského zákoníku. 4
Přesto je vhodné zvážit, zda by nebylo vhodnější oddělit právní úpravu spolků a nepojímat spolek jako obecný typ právnické osoby korporativního typu. To by mohlo vést k dalšímu zjednodušení právní úpravy. Veřejný rejstřík Spolek bude nově vznikat dnem účinností stanov7 a nikoliv již registrací stanov příslušným orgánem veřejné moci. Nový návrh tedy zavádí systém volného zakládání spolků, který je ve vyspělých demokraciích běžný. V jeho důsledku bude mít zápis spolku do veřejného rejstříku pouze deklaratorní účinky. Přes deklaratornost zápisu do rejstříku je vhodné trvat na vedení rejstříku, který bude vytvořen zvláštním zákonem,8 nezávislým orgánem (např. soudem). Název spolku Podle stávajícího znění nového občanského zákona musí být součástí názvu spolku slovo „spolek“ nebo jiné označení naznačující spolkovou povahu a zároveň musí spolek ke tomuto názvu připojit i dodatek „ohlášený spolek“ nebo zkratku „o.s.“,9 např.: „Spolek ochránci přírody, ohlášený spolek“ či „Spolek ochránci přírody, o.s.“. Vzhledem ke skutečnosti, že výraz „spolek“ má dnes již posunutý význam a je v něm patrný pejorativní přídech, je vhodné pokusit se tento dopad na neziskový sektor minimalizovat. Z těchto důvodů by bylo vhodné prosadit takovou úpravu, která by se spokojila jen s tím, že spolek ke svému názvu připojí jen dodatek ve zkratce, např.: „Zelený kruh, o.s.“. Činnost spolku Činnost spolku je rozdělena na hlavní a vedlejší. Hlavní činností10 spolku může být jen uspokojování a ochrana těch zájmů, k jejichž naplňování je spolek založen. Přitom lze spolek založit k naplňování společného zájmu jeho členů.11 Hospodářská nebo jiná podnikatelská činnost tak může být pouze činností vedlejší.12 Ta může být vykonávána jen za účelem podpory vlastní spolkové činnosti – i při podnikatelském
7
Srovnej ustanovení § 202: „Vznik spolku (1) Spolek vzniká dnem účinnosti stanov. (2) Spolek podá do šedesáti dnů po svém vzniku ohlášku k zápisu do veřejného rejstříku. Ohlášku za spolek podává statutární orgán.“ 8 Srovnej ustanovení § 105: „ Zvláštní zákony stanoví, jaké jsou veřejné rejstříky právnických osob a jak se do nich údaje o právnických osobách zapisují a jak se z nich vymazávají. Součástí veřejného rejstříku je sbírka listin.“ 9 Srovnej ustanovení § 192: „(1) Název spolku obsahuje slovo »spolek« nebo jiné označení naznačující jeho spolkovou povahu. (2) Po podání ohlášky spolek připojí k svému názvu dodatek »ohlášený spolek«, postačí však zkratka »o.s.«“ 10 Srovnej ustanovení § 193 odst. 1: „Hlavní činností spolku může být jen uspokojování a ochrana těch zájmů, k jejichž naplňování je spolek založen. Podnikání nebo jiná výdělečná činnost hlavní činností spolku být nemůže.“ 11 Srovnej ustanovení § 190 odst. 1: „Alespoň tři osoby vedené společným zájmem mohou založit k jeho naplňování spolek jako samosprávný a dobrovolný svazek členů a spolčovat se v něm.“ 12 Srovnej ustanovení § 193 odst. 2: „Vedle hlavní činnosti může spolek vyvíjet též vedlejší hospodářskou činnost spočívající v podnikání nebo jiné výdělečné činnosti, je-li její účel v podpoře hlavní činnosti nebo v hospodárném využití spolkového majetku.“
využití majetku spolku tak bude konečným efektem podpora spolkové činnosti, včetně správy spolku.13 Podle některých názorů tato formulace operující se „společným zájmem“ a především „jeho naplňováním“ pouze nahrává současné nesprávné a vysoce škodlivé rozhodovací praxi ministerstva vnitra, které odmítá registrovat občanská sdružení, která nejsou výhradně vzájemně prospěšná, tzn. pokud občanské sdružení poskytuje cokoli veřejnosti (např. pořádá kulturní či vzdělávací akce), narazí při pokusu o registraci na odpor. Tuto skutečnost lze považovat za potencionálně nebezpečnou, i přestože to již nebude ministerstvo vnitra, které bude registrovat a rušit spolky. Hlavní a pobočné spolky Problematika vztahů hlavního a pobočných spolků14 prošla za několik let prací na návrhu nového občanského zákoníků řadou zásadních změn. Pobočný spolek je právnická osoba s odvozenou subjektivitou, proto záleží v prvé řadě na spolkových stanovách, zda bude vůbec zřízena - a pokud ano, v jakém rozsahu bude způsobilá právně jednat. Označení pobočný spolek je název druhový, v jednotlivých případech se tak bude moci jednat např. o sekce, základní organizace, místní organizace, apod. Z názvu pobočného spolku však musí být jasná souvislost se spolkem hlavním a zároveň odvozená subjektivita pobočného spolku. Z důvodů lepší orientace a ochrany veřejnosti budou i tyto spolky zapisovány do rejstříku.15 Nejpalčivější otázkou je pak vztah jmění hlavního a pobočných spolků a vzájemné ručení. Navrhované úprava respektuje oddělení majetkových sfér hlavního a pobočného spolku.V zájmu třetích osob návrh stanoví, že z právních jednání učiněných pobočným spolkem před zápisem do veřejného rejstříku, bude společně s pobočným spolkem oprávněn i zavázán společně a nerozdílně také spolek hlavní.16 Jakmile bude pobočný spolek do veřejného rejstříku zapsán, navrhuje se omezit rozsah zákonného ručení hlavního spolku pouze na rozsah určený stanovami, podle názoru autora tedy lze zákonné ručení hlavního spolku i zcela vyloučit.17 Členství Úprava členství již není ponechána na stanovách, ale je poměrně podrobně upravena návrhem občanského zákoníku ustanovení § 207 a násl. Z pohledu autonomie spolků by bylo vhodnější ponechat jim volnost při úpravě této otázky.18
13
Srovnej ustanovení § 193 odst. 3: „Zisk z činnosti spolku lze použít pouze pro spolkovou činnost, včetně správy spolku.“ 14 Podle současné terminologie organizačních složek občanského sdružení. 15 Srovnej ustanovení § 205 odst. 1: „Pobočný spolek se zapisuje do veřejného rejstříku.“ 16 Srovnej ustanovení § 205 odst. 2: „Z právních jednání pobočného spolku vzniklých přede dnem jeho zápisu do veřejného rejstříku je hlavní spolek oprávněn a zavázán společně a nerozdílně s pobočným spolkem. …“ 17 Srovnej ustanovení § 205 odst. 2: „ …Ode dne zápisu pobočného spolku do veřejného rejstříku ručí hlavní spolek za dluhy pobočného spolku v rozsahu určeném stanovami.“ 18 Zbytečná podrobnost úpravy se projevuje například v § 211 odst. 2, který upravuje možnost získat výpis ze seznamu členů spolku za zemřelou osobu, mezi osobami k tomu oprávněnými uvádí manžela/manželku, dítě nebo rodiče, ale opomíjí registrované partnery.
Organizace spolku Obdobně podrobně je upravena i organizace spolku. Současné praxe by se například dotkla úprava, která uvádí, že členem statutárního či nejvyššího orgánu může být jen člen spolku.19 Likvidace spolku, fůze, rozdělení Tyto otázky nejsou dnes zákonem o sdružování občanů upraveny. Je pravdou, že vypadají složitě, ovšem postupy stanovené v ustanoveních § 244 a násl. mají být návodné a měly by situaci spolkům spíše ulehčit. Je ovšem otázkou spíše pro zástupce neziskového sektoru, zda je takto vnímají, nebo se jim tato úprava zdá příliš složitá a nesrozumitelná. Pokud ano, pak by ohrožovala svobodu sdružování a bylo by třeba navrhnout její změnu. (Tato analýza se vztahuje k návrhu 12_2007 a byla zpracována na základě materiálů Mgr. Roberta Cholenského) V Praze dne 28. 3. 2008, vypracovala legislativní koordinátorka Zeleného kruhu Mgr. Petra Humlíčková
19
Srovnej ustanovení § 208 odst. 2: „Členem statutárního orgánu nebo nejvyššího orgánu spolku může být jen člen spolku. …“
