Jak zlepšit legislativní rámec financování politických stran? K sociálně demokratickému návrhu
Vít Klepárník
Policy Brief #3 červen 2012
Redakce provedla jazykové a stylistické úpravy textu. Text neprošel oponentním řízením. © CESTA Centrum pro sociálně-tržní ekonomiku a otevřenou demokracii, 2012.
1
Jak zlepšit legislativní rámec pro financování politických stran? K sociálně demokratickému návrhu Vít Klepárník∗
Senát Parlamentu České republiky (dále jen P ČR) v polovině června schválil sociálně demokratický návrh na novelizaci zákona č. 424/1991 Sb. o sdružování v politických stranách a hnutích a zákonů o volbách do Parlamentu České republiky, Evropského parlamentu a zastupitelstev krajů. Pokud by návrh byl ve 2. polovině roku v předložené podobě prosazen na půdě Poslanecké sněmovny, představoval by výraznou změnu a podstatné zkvalitnění systému financování politických stran od ustavení prvních mechanismů kontroly v polovině 90. let. Předkladatelé novely berou v potaz některá mezinárodní doporučení v oblasti větší transparentnosti, kontroly i omezení výdajů na volební kampaně. Zaostávají však za nimi v kontrole výdajů obchodních společností, kontrole celého systému financování prostřednictvím nezávislého orgánu a důsledném a efektivním uplatňování sankcí. Toto Stanovisko argumentuje, že novela je cestou správným směrem a sociální demokracii umožňuje profilovat se jako zásadový obhájce průhledných politicko-ekonomických vztahů a transparentního financování politiky. Argumentuje ale také, že by navrhovatelé zákona a zástupci strany v Parlamentu měli usilovat o hlubší reformu dosavadních „standardních“ vzorců fungování vč. problematické „kontrolní“ role Kontrolního výboru Poslanecké sněmovny P ČR. Hlavní opoziční strana by měla přijmout nezávislou kontrolní instituci, zpřísnit kritéria pro fungování a kontrolu stranických obchodních společností. V neposlední řadě by měla také podpořit takové sankce, které budou postihovat největší nešvary současného modelu financování politických stran a hnutí v České republice.
∗
Mgr. Vít Klepárník, Ph.D. absolvoval historii a politologii na Fakultě sociálních studií Masarykovy univerzity v Brně; doktorské studium obecných dějin ukončil na Historickém ústavu Filosofické fakulty Masarykovy univerzity v roce 2008. Na počátku roku 2011 založil spolu s Bohuslavem Sobotkou a Jiřím Pehem think-tank CESTA Centrum pro sociálně-tržní ekonomiku a otevřenou demokracii, který nyní vede; vyučuje také na Metropolitní univerzitě Praha. E-mail:
[email protected]
2
Zpráva GRECA a stranický aktivismus Rok 2011 byl přelomový co do počtu i charakteru i rozsahu reformních návrhů týkajících se financování stran – v řadě případů přesahoval rámec běžných novel. Návrhy představila nejen sociální demokracie a Komunistická strana Čech a Moravy (KSČM), ale také Občanská demokratická strana (ODS). Vyslovila se i TOP 09 či Křesťanská a demokratická unie – Československá strana lidová. TOP 09 už před neuskutečněnými parlamentními volbami 2009 iniciativně zveřejnila na webových stránkách seznam dárců a na konci následujícího roku s určitým předstihem a v jisté míře nad rámec zákona publikovala strukturu výdajů kampaně. Strana zelených zpracovala pozoruhodně komplexní a dosud zřejmě nejrozsáhlejší koncepci reformy financování. Strany vedla k aktivismu řada více či méně věcných pohnutek. Začaly reflektovat, že problémy financování stran narůstají a představují stěžejní problém vztahu mezi politikou a ekonomikou (1). Některé začaly usilovat o to vymanit se z kruhu neustále se zvyšujících a kontraproduktivně vynaložených nákladů (2). Nelze přehlédnout ani to, že zejména – ne ale výhradně – u nově založených subjektů, Věcí veřejných a TOP 09, šlo o předmět politického taktizování jejich zakladatelů s cílem kapitalizovat ideje, které si stále silněji získávaly veřejný prostor a zájem lidí (3). Specifickým impulzem ale byl vnější tlak vyvíjený na Českou republiku ze strany mezinárodních institucí. Ztělesnila jej zejména mnohokrát probíraná zpráva členů Skupiny států proti korupci (Group of States Against Corruption, dále jen GRECO) působící v rámci Rady Evropy (4). Text schválený 1. dubna 2011 se po materiálech z let 2003 a 2006 zaměřujících se na protikorupční politiku a opatření stal v pořadí třetí zprávou o stavu veřejného sektoru v ČR.1 „Evaluační zpráva o transparentnosti financování politických stran v České republice“ na více než dvaceti stranách kriticky rozebírala systém financování stran a hnutí. Závěrečným devíti shrnujícím bodům dominují náměty prvního oddílu IV. analytické části: potřeba větší transparentnosti, konkrétně důslednější zahrnutí členských darů, přesnější hodnocení a reportování „materiálních darů (…) a dalšího zboží a služeb poskytovaných za nižší než tržní cenu“ a zahrnutí do finančních zpráv všech „účtů svázaných přímo či nepřímo s politickou stranou či hnutím (…)“. Zvlášť závažná je potřeba „mnohem detailnější[ho] odkrytí výdajů na kampaně (i) (…) a (ii) častější informování a zveřejnění darů nad určitou hodnotu“. Doplňuje je nárok, aby srovnatelná měřítka transparentnosti byla uplatňována také na kandidáty organizující
1
Evaluation Report on the Czech Republic on Transparency of party funding. Third Evaluation Round, Theme II. Adopted by GRECO at its 50th Plenary Meeting, Strasbourg, March 28 – April 1, 2011, dostupná na stránkách Council of Europe, http://www.coe.int/t/dghl/monitoring/greco/news/news%2820110429%29eval3_ czechrep_EN.asp Ke skupině srv. také webové stránky skupiny GRECO, http://www.coe.int/t/dghl/ monitoring/greco/default_en.asp; v češtině Státy proti korupci – GRECO. Stránky Ministerstva vnitra, http://www.mvcr.cz/clanek/staty-proti-korupci-greco.aspx
3
kampaně nezávisle na stranách (body i, iii, ii, v, vi závěru, s. 23). GRECO požadovalo, aby zprávy, které jsou nyní jen omezeně dostupné na půdě Kontrolního výboru P ČR, byly snadno přístupné pro veřejnost (bod iv, s. 23). Ze shrnutí a zejména ze struktury analytické části (s. 14–22) je ale patrné, že text vyčleňuje jako víceméně rovnocenné dva další problémy: ustavení nezávislého mechanismu pro monitorování financování stran a kampaní, který by měl mandát, kompetence a adekvátní zdroje k „účinnému a pro-aktivnímu dohledu nad financováním politických stran/hnutí a volebních kampaní“ (body vii, ix a viii, s. 23);2 a uplatňování rejstříku sankcí, které by výrazně rozšířily stávající postihy (bod ix), jež fakticky neplní roli skutečných sankcí. Návrh sociální demokracie Sociální demokracie zareagovala na zprávu zřejmě nejrychleji ze všech politických subjektů 22. dubna 2011 návrhem na „radikální regulaci výdajů politických stran“. Převážně šlo o iniciativu nově zvoleného předsedy strany Bohuslava Sobotky.3 Představovala několik stručných (ale důležitých) programových tezí, které chtěla strana po debatě s veřejností a neziskovým sektorem předložit v podobě paragrafovaného znění do legislativního procesu.4 Hrubá verze novely byla skutečně připravena na konci listopadu a k projednávání v Senátu P ČR byla předložena na začátku prosince.5 Zde se sociální demokracie pochopitelně snažila získat pro návrh širší podporu (jako se zřejmě později pokusí i v Poslanecké sněmovně). Vedle sociálně demokratických autorů (senátorů Jiří Dienstbiera, Milana Štěcha, Aleny Gajdůškové, Jaromíra Jermáře, Jiřiny Rippelové) jako spolupředkladatelé novely figurovali také zástupce KSČM (Marta Baryerová), hnutí Severočeši.cz (Alena Dernerová) a senátoři za KDUČSL (Petr Pithart, Václav Koukal a Petr Šilar).
2
3 4
5
Zpráva přímo konstatuje že „[s]oučasný systém – v němž Kontrolní výbor Poslanecké sněmovny ověřuje, zda každoroční finanční zprávy odpovídají zákonným podmínkám – nenaplňuje požadavky článku 14 Doporučení Rec(2003)4. Ustavení efektivního kontrolního mechanismu a zajištění dostatečného vymáhání pravidel financování stran/hnutí a volebních kampaní proto musí představovat prioritu.“ Tamtéž, s. 22. V dalším výkladu odkazuji na pasáže, články a paragrafy zprávy již v hlavním textu. Rozhovor s tiskovým mluvčím České strany sociálně demokratické Martinem Ayrerem, polovina listopadu 2011. ČSSD navrhuje omezení nákladů na volební kampaně a zvýšení transparentnosti hospodaření politických stran. web České strany sociálně demokratické, 22. 4. 2011, http://www.cssd.cz/aktualne/aktuality/cssd-navrhujeomezeni-nakladu-na-volebni-kampane-a-zvyseni-transparentnosti-hospodareni-politickych-stran/; Sobotka: Radikální regulaci volebních výdajů politických stran je nutné zavést co nejdříve. Tamtéž, http://www.cssd.cz/aktualne/aktuality/sobotka-radikalni-regulaci-volebnich-vydaju-politickych-stran-je-nutnezavest-co-nejdrive/ Senát projedná novelu zákona o financování politických stran. Deník Referendum, 11. 1. 2012, http://www. denikreferendum.cz/clanek/12272-senat-projedna-novelu-zakona-o-financovani-politickych-stran; ČSSD navrhuje změnit financování politických stran. Deník Referendum, 29. 3. 2012, http://www.denikreferendum. cz/clanek/12878-cssd-navrhuje-zmenit-financovani-politickych-stran
4
Sociální demokracie se podobně jako ve větší či menší míře jiné strany (např. Strana Zelených, KSČM, KDU-ČSL) inspiruje doporučeními GRECO. Zaměřuje se nejen na výdaje stran, ale i na příjmy.6 Jedním z nejpozitivnějších rysů novely je snaha prosadit stejná pravidla pro volební kampaně do Parlamentu ČR, Evropského parlamentu i zastupitelstev krajů (s. 2–4). Úsilí, aby se všechny zmíněné volební úrovně řídily stejnou logikou, je systematickým a koncepčním krokem, který může pomoci vytvořit ucelený regulativní rámec. Pozitivní je též snaha o vymezení kampaní samostatných kandidátů (speciální účet, finanční stropy, platby za reklamu, s. 4–6), protože dosavadní právní úprava kandidáty zcela ignoruje. Kandidáti nejsou ale jen zanedbaným aspektem financování kampaní. Zasluhují zohlednit i proto, jak výrazně v posledních letech voliči preferují osobnosti, jejichž výběrem (a preferencemi) přispívají k podstatně širší personalizaci domácí politiky. Jádrem návrhu je stanovení dvou typů stropů pro volební kampaně, které v dosavadní legislativě zcela absentují. Jde o celkové limity na výdaje pro všechny uvedené typy voleb ve výši 80 milionů korun na každé volby (z položky sociální demokracie vyjímá personální náklady stran, pronájmy, dary či provoz nemovitostí). Tak mají brzdit nadměrné a stále rostoucí finanční požadavky politických stran. Druhý typ stropů omezuje výše darů, konkrétně zcela (!) eliminuje dary právnických osob a pro fyzické osoby stanovuje jako limitní částku jeden milion Kč ročně (část první, čl. 1 § 19b, s. 4). Zejména úplné omezení darů právnických osob představuje v domácím kontextu revoluční, ale také obtížně prosaditelný krok. Strany pravice získávají od firem – ještě výrazněji než od jednotlivců – mnohem více finančních prostředků než levice. Ve volebním roce 2010 získala pravice od právnických a fyzických osob celkově čtyřnásobný objem darů než levice.7 Ačkoliv absence stropů zřejmě není tak závažným problémem financování domácích stran jako nedostatečná transparentnost, obecně platí, že finanční stropy v české legislativě zjevně absentují. Ostatně i GRECO o nich hovoří jako o „možnosti, jíž by stálo za to prozkoumat“ (srv.
6
7
Návrh senátního návrhu zákona senátorů Jiřího Dienstbiera, Milana Štěcha, a dalších, kterým se mění zákon č. 4224/1991 Sb., o sdružování v politických stranách a v politických hnutích, ve znění pozdějších předpisů, zejm. s. 2–3 (číslovaná verze v MS Word). Další odkazy na návrh obsahuje hlavní text. Sociální demokracie zradikalizovala loňský návrh omezit dary právnických osoby na čtyři miliony korun ročně a fyzických osob na dva miliony korun ročně. Naopak ustoupila od původního návrhu, který vzbudil kritiku pravicových stran, ale nepochybně i rozpaky mezi znalci financování politických stran, že by měl být zřízen zvláštní účet u Ministerstva financí, z něhož by měly být jednou ročně přerozdělovány (v poměru ke státnímu příspěvku) soukromé dary přesahující navržené stropy. Podle názoru ČSSD to mělo podporovat demokratickou činnost stran a vyvazovat je ze závislosti na sponzorech. Srv. ČSSD navrhuje omezení nákladů na volební kampaně, Tamtéž.
5
body 31, 33, 54, s. 9, s. 15–16). Přesto zůstává otázkou, zda by stropy pro fyzické osoby neměly být v kontextu finančních limitů středoevropských či západoevropských zemí ještě nižší.8 Naopak návrh sociální demokracie na založení „zvláštního účtu“ pro každé volby není v kontextu loňských či dřívějších návrhů ostatních stran – snad vyjma ODS – ničím ojedinělým. Strana chce svým vlastním způsobem zprůhlednit stranické financování, avšak při zachování systému „povolebních“ finančních zpráv odevzdávaných Kontrolnímu výboru PS P ČR – v navrhované lhůtě 60 dní od jejich konání (část první, čl. I § 17a, odst. 7, s. 3 návrhu). Přínosnou je také snaha, aby veškeré operace byly prováděny bezhotovostně a aby zpráva zahrnovala úplný výpis z účtu (část první, čl. I § 17a, odst. 7, s. 3 návrhu), což může přispět k posílení kontroly finančních transakcí. Požadavek, aby výdaje na kampaně vynakládaly „pouze strany, hnutí a jejich kandidáti“ má pak pozitivně eliminovat vliv třetích aktérů, kteří zejména po roce 2006 vstupují do volebních kampaní a stále silněji – po americkém vzoru – nakupují reklamu, jejímž prostřednictvím podporují favority a degradují oponenty. Obdobný efekt by mohl mít požadavek, aby se za pevné nebo pohyblivé reklamní plochy, inzerci v tisku, na internetu nebo v jiných médiích platilo jen přímo jejich vlastníkovi nebo provozovateli (část první, čl. I, § 17a, odst. 5, 6). Jak je ale patrné z předchozí praxe, jedním z nejzávažnějších problémů kampaní je netransparentnost finančních toků v rámci obchodních společností a družstev provozovaných stranami. Ty představují skutečnou „šedou zónu“ financování, jejichž prostřednictvím proudí do velkých stran (a z nich) desítky milionů korun určených především na reklamu. Právě ty činí většinu oficiálních finančních zpráv do značné míry nevěrohodnými. V mnohém pozitivní návrhy sociální demokracie v tomto případě do jisté míry kalí nedostatečný požadavek, aby stranické společnosti a firmy předkládaly pouze „zprávu auditora o ověření roční účetní uzávěrky“ s jeho vyjádřením, že je vše v pořádku a přehledem uzavřených smluv (část první, čl. 1 § 17, odst. 4, s. 2 návrhu). Nejde zdaleka jen o možnost, že by osoba auditora byla podjatá, ale o to, že jeho stanovisko samo o sobě není zárukou dostatečné transparentnosti a rozkrytí veškerých operací, které vedly ke značnému zkreslování a podhodnocování finančních zpráv zejména po výrazném navyšování výdajů na kampaně v roce 2002. Nebude tak naplněn (anebo bude naplněn jen v míře minimální) smysluplný požadavek GRECO, aby účetnictví a účty politických stran a hnutí „zahrnuly účty subjektů přímo či nepřímo svázaných s politickou stranou nebo hnutím nebo jiným způsobem jimi kontrolovanými“ (bod iii
8
Větší pozornost by si žádaly také finanční zisky stran v podobě členských příspěvků. Stávající legislativa jednoznačně neodlišuje dary a členské příspěvky (strany mají povinnost zveřejňovat jen členské příspěvky nad 50 tisíc korun), což stranám umožňuje, aby v některých případech dary pojímaly jako členské příspěvky a skrývaly je za ně (činí tak rozdělováním větších darů na sumy do 50 tisíc korun). Více také zpráva GRECO, bod 58, s. 17.
6
zprávy, s. 23).9 K posílení transparentnosti v této oblasti by zřejmě nepomohl ani původní požadavek, který z návrhu novely vypadl, aby strany pořizovaly reklamu za ceníkovou či průměrnou cenu během roku či dvou let před transakcí. Obdobně zmizel i požadavek na omezení počtu billboardů pro obě nejsilnější strany na maximálně 200 až 300.10 Návrhy obsažené v novele představila sociální demokracie na veřejné panelové diskusi, která se odehrála ve druhé polovině března.11 Text tezí šířeji glosoval kontext navrhovaných změn. Kritizoval vládní koalici za to, že po pětiprocentním snížení příspěvku na mandát počínaje rokem 201112 usiluje o další desetiprocentní snížení příspěvku na mandát (a příspěvku na úhradu volebních nákladů – „za hlas“) počínaje rokem 2014. Sociální demokracie se nepochybně nemýlí v tom, že by další chystané snižování příspěvků strany – a zejména menší strany a středové a levicové – citelně zasáhlo. Přesto ale lze 5% snížení uzákoněné v roce 2010 považovat ještě za akceptovatelné, neboť financování státem ve 2. polovině 90. let – i když ne výhradně – vedlo až k možná přehnané podpoře parlamentních subjektů.13 Zřejmě nejdůležitějším výstupem programových tezí, který však není zahrnut v předložené novele (předpokládá ale zvláštní zákon), je úctyhodný projekt tzv. politických nadací. Po německém vzoru by podporovaly vzdělávací a výzkumnou činnost a budovaly intelektuální zázemí politických stran. Podle této vize by nadace měly vlastní právní subjektivitu, nebyly by však ani zdrojem ani ručitelem politických stran. Od nich by naopak získávaly
9
10
11
12
13
Na jiném místě zprávy hovoří GRECO o shrnutí účtů těchto společností jako o nejnutnějším „minimu“ (bod 60, s. 18 zprávy). Šlo o principy z první verze první verzi principů pro stranické financování stran z dubna 2011, srv. ČSSD navrhuje omezení nákladů na volební kampaně, Tamtéž. Všechny zmíněné požadavky reagovaly přinejmenším zčásti na pravděpodobně značně podhodnocené náklady na reklamu ve volbách 2010 i některých předchozích kampaních. Pokud jde o billboardy, původní návrh na omezení jejich počtu počítal s jejich číslováním; původní návrh na možnost úplného zákazu využívání a nákupu billboardů stranami, který však v současném kontextu nebyl příliš realistický. Dienstbier, Jiří – Eichler, Patrik – Sobotka, Bohuslav – Suchánek, Radovan: Financování politických stran a politické nadace. Programové teze pro veřejnou debatu (Spravedlivé reformy podle ČSSD), dostupné na serveru České strany sociálně demokratické, http://www.cssd.cz/data/files/financovani-olitickych-stran-a-politickenadace.pdf; panelová diskuse „Financování politických stran a zřizování politických nadací“ představující tento dokument proběhla 27. března 2012 za účasti Jiřího Dienstbiera, Patrika Eichlera, Vladimíry Dvořákové, Jiřího Koubka, Jiřího Štega (moderovala Jana Šmídová) v Kongresovém centru hotelu Olšanka. Více web České strany sociálně demokratické, http://www.cssd.cz/kalendar/panelova-diskuze-financovani-politickych-stran-azrizovani-politickych-nadaci/ Vnitro navrhlo snížení příspěvků stranám. Hrozí omezení konkurence. Deník Referendum, 21. 8. 2010, http://www.denikreferendum.cz/clanek/5483-vnitro-navrhlo-snizeni-prispevku-stranam-hrozi-omezenikonkurence V tomto ohledu nelze snížení schválené v roce 2010 chápat jako ne-levicové či proti-levicové, jak se někdy děje. K důsledkům financování státem pro stranicko-politickou stabilitu viz např. Outlý, Jan – Linek, Lukáš: The Effect of Political Finance on the Czech Party System: Stability through State Subsidies? Paper presented at the workshop “The Effect of Party and Campaign Finance on Post-Communist Party Development” University of Latvia and Eastern Illinois University, Riga, October 23–25, 2005, laskavě poskytnutý autory a Tíž: Czech Republic: Is it Possible to Buy Political Stability? In: Roper Steven D. – Ikstens, Jānis (eds.): Public Finance and Post-Communist Party Development. Aldershot: Ashgate Publishing Limited, 2008, s. 77–94.
7
prostředky „ve výši nejméně pěti procent z celkového příspěvku na činnost v daném kalendářním roce“.14 Potřeba rozšíření: dohled a sankce Vyjma kontroly stranických obchodních společností sociální demokracie projevuje značnou vstřícnost a pochopení ke kritice GRECO v oblasti transparentnosti. Přesto se ale některým dalším podstatným otázkám vyhýbá a na jiné neodpovídá důsledně. Nejvíc to platí pro absenci dohledu nad systémem financování a nedostačující a neúplné sankce. V případě dohledu zůstává sociálně demokratický návrh v intencích dlouholeté (špatné) parlamentní praxe, kdy, jak konstatovalo i GRECO, Kontrolní výbor Poslanecké sněmovny P ČR funguje na čistě formální bázi. Kontroluje jen formální správnost odevzdaných zpráv a splnění zákonných podmínek. Politické strany fakticky kontrolují jen samy sebe a výbor má pouze možnost předat podezřelé finanční transakce k řešení finančnímu úřadu (dle § 19a zákona). Média a veřejnost mohou výbor informovat o domnělé nekalé praxi, ale v zásadě se tak doposud nikdy nestalo – výbor tudíž ani nemohl v této věci zahájit žádné úkony. Hlavní opoziční strana bohužel přijala argument tematizovaný v předchozích letech politickou pravicí (ODS, TOP 09) a jejich četnými zástupci v médiích, že by možný nový úřad nebyl nezávislou institucí, byrokraticky by zbytněl nebo by se stal hříčkou stranických zájmů a politického patronátu, kdy by pozice v něm byla za odměnu.15 Je to škoda, protože sociální demokracie by v rámci svého boje o posílení státu měla více těžit z teorie tzv. nového institucionalismu (New institutionalism) rozvíjené od poloviny 80. let významnými levicovými akademiky (Theda Skocpol, Peter B. Evans, Charles Tilly aj.). Podle nich by stát měl fungovat také jako nezávislý aktér, jehož cílem není pouze sledovat a formulovat cíle jednotlivých sociálních skupin a tříd. Domněnku o stranickosti kontrolních institucí navíc v domácím prostředí do určité míry popírá obecná zkušenost s Úřadem veřejného ochránce práv a v řadě ohledů i Nejvyšším kontrolním úřadem (NKÚ) a Úřadem pro kontrolu osobních údajů. Ústavní soud sice již jednou v usnesení ÚS 26/94 z října 199516 odmítl kontrolu politických stran ze strany NKÚ jako neústavní zasahování do záležitostí těchto soukromých subjektů. Podle GRECO však ani 14 15
16
Dienstbier, Jiří et al.: Financování politických stran a politické nadace, s. 8–9. Pravicový (libertariánský) názor zastupuje např. text Jana Macháčka, Nový úřad na kontrolu politických stran. Nesmysl – stačí zakázat billboardy. Respekt, 5. 1. 2012, http://respekt.ihned.cz/audit-jana-machacka/c154354890-novy-urad-na-kontrolu-politickych-stran-nesmysl-staci-zakazat-billboardy; za sociální demokracii vyjádřil podobný názor na konci loňského roku poslanec Jeroným Tejc v panelovém vystoupení na semináři „Zvýšení transparentnosti financování politických stran“ pořádaného Transparency International – Česká republika, o.p.s. a Sociologickým ústavem AV ČR, v.v.i. 22. listopadu 2011 v Americkém centru. Usnesení Ústavního soudu, SP zn. I. ÚS 26/94 ze dne 18. 10. 1995, dostupné na Salvia.cz, http://kraken.slv.cz/ Pl.%C3%9AS26/94
8
uvedené rozhodnutí nemusí být překážkou ustavení orgánu pro dohled nad financováním politických stran (bod 67, s. 21). Na potřebu tento orgán zřídit organizace upozornila již ve zprávě z roku 2003.17 Ostatně i podle jednoho z největších znalců stranického financování v regionu Marcina Waleckého je absence nezávislé kontrolní agentury „nejvážnější slabinou, jež podkopává fungování úspěšného systému“ stranického financování ve střední a východní Evropě.18 Legislativa ohledně sankcí je ohleduplně řečeno skromná či lépe nevyzrálá a nedostačuje současným požadavkům na politické financování. Kontrolní výbor PS P ČR fakticky nemá podle § 19a zákona č. 424/1991 Sb. (i z podstaty vlastní činnosti) pravomoc udělovat sankce a může pouze na možný přestupek upozornit finanční úřad. Ale ani ten neukládá napoprvé pokutu, ale udělí ji až tehdy, když strana neoprávněný dar zavčas nevrátí dárci či do příslušné kapitoly státního rozpočtu (!), včetně úroku (§19 a § 19a). Zákon tak fakticky neumožňuje sankcionovat politickou stranu za přijetí podezřelých peněz, jako v případech falešných sponzorů (nechvalně proslulých skandálem ODS v roce 1997) nebo financování přes prostředníky. To široce naznačují loňská médii probíraná podezření o skrytém sponzoringu politických stran Českými energetickými závody a dalšími polostátními či státními firmami. Stávající zákon ani novela sociální demokracie neumožňuje postihovat dárce ani případné prostředníky a neřeší ani možné maskování sponzorských darů jako členských příspěvků. Problémem sankcí ustavených v českém systému je to, že v podstatných ohledech nejsou skutečnými sankcemi (viz výše zmíněný daňový postih finančního úřadu), a že fungují podmíněně – tok příjmů od státu pozastavují pouze podmínečně.19 Politické strany mají bezprecedentní prostor i čas, aby „prověřovaly“, zda jsou jejich kroky legální, a měly možnost případné nedostatky „napravit“. Existující úprava je pro strany pohodlným polštářem, protože členy stran, činitele státu a angažovanou veřejnost nutí spoléhat na domnělé morální brzdy odpovědných stranických funkcionářů. Podle specializovaných prací Mezinárodní nadace pro volební systém (IFES) spočívá účinné vynucování regulačních norem na kombinaci transparentnosti, dohledu a sankcí.20
17
18
19
20
Evaluation Report on the Czech Republic. First Evaluation Round. Adopted by GRECO at its 13th Plenary Meeting, Strasbourg, March 24 – 28, 2003, dostupná na stránkách Council of Europe, http://www.coe. int/t/dghl/monitoring/greco/evaluations/round1/GrecoEval1%282002%2911_CzechRepublic_EN.pdf Srv. Walecki, Martin: Money and Politics in Central and Eastern Europe. In: Austin, Reginald – Tjernström, Maja (eds.): Funding of Political Parties and Election Campaigns. Handbook Series. Stockholm: International Institute for Democracy and Electoral Assistance, 2003, s. 90. Je přítomen i opačný extrém, kdy § 13 a 14 zákona o sdružování týkající se i reportování o příjmech a výdajích dávají možnost straně pozastavit činnost anebo ji dokonce přímo zrušit (sic!). Introduction. In: Öhman, Magnus – Zainulbhai, Hani (eds.): Political Finance Regulation: The Global Experience. Washington D.C.: International Foundation for Electoral Systems, 2009, s. 19.
9
Na rozdíl od nechuti ke kontrolnímu úřadu, nabízí sociální demokracie v oblasti sankcí jistý – byť omezený – krok vpřed. Ustoupila sice od původního radikálnějšího návrhu prezentovaného v médiích loni v dubnu, aby strany byly za porušení pravidel regulace sankcionovány pokutou ve výši 10 % ročního státního příspěvku na činnost21 (nyní navrhuje pouze poloviční sankci), ale ruší podmíněnost sankcí; strany mají být ve vytyčených případech nevratně potrestány. Přesto ale sociální demokracie v duchu dlouholetého zaběhnutého režimu navrhuje, aby sankce byly uplatňovány pouze v již platných případech nepředložení zprávy či předložení neúplné zprávy (odstavec 6 §20a návrhu, s. 4). Ze hry znovu vypadávají už zmíněné stěžejní případy nezákonného či jinak pochybného financování a využívání prostředníků. Proč širší úpravu Jakkoliv jsou návrhy sociální demokracie přínosné, pro jejich osud je nadále rozhodující rozložení sil v Parlamentu ČR. Novela vcelku hladce prošla v polovině června Senátem, kde sociální demokracie disponuje většinou a další hlasy přinesli členové jiných klubů a nezařazení (celkem 43 hlasů z 61 přítomných).22 Její další osud v Poslanecké sněmovně po prázdninové přestávce zůstává temnější. Jak glosoval i jeden z předkladatelů novely senátor Jiří Dienstbier ve vystoupení na březnové panelové diskusi k návrhům reformy, pro pravici je sice akceptovatelná transparentnost výdajů na volební kampaně (speciální účet a předkládání zprávy o výdajích), ale nepřijatelné jsou stropy pro dary fyzických a zejména právnických osob. Podobně se může stavět i návrhům sankcí nebo dokonce i k auditorským zprávám o hospodaření stranických společností a družstev. Podle nejnovějších zpráv mohla pravice po projednání zákona o přímé volbě prezidenta v Senátu výdajové limity podpořit.23 Přesto je ale jejich přijetí ve verzi navržené sociální demokracií méně pravděpodobné. Lze si např. všimnout mediálního informačního balónku, že by ODS do případných předčasných voleb v tomto roce vrhla 100 milionů korun.24 Pomineme-li úplné zamítnutí novely ve stávající podobě, mohou být předvídatelné pravicové zásahy pro sociálně demokratické návrhy umrtvující.
21
22
23 24
ČSSD navrhuje omezení nákladů na volební kampaně, Tamtéž. Výše původně navržené sankce se může zdát být vysoká, je však otázkou, zda by v případech rozsáhlých podvodů byla dostatečným trestem. Blíže k detailnímu projednávání novely ve výborech a plénu, Senát. Osmé funkční období 2010–2012, Senátní tisk č. 248. Návrh senátního návrhu zákona senátorů Jiřího Dienstbiera, Milana Štěcha, a dalších, kterým se mění zákon č. 4224/1991 Sb., o sdružování v politických stranách a v politických hnutích, ve znění pozdějších předpisů. Senát Parlamentu České republiky, www.senat.cz/xqw/xervlet/pssenat/historie?action= detail&value=3033 ČSSD navrhuje změnit financování politických stran. Tamtéž Adamičková, Naďa – Königová, Marie: Kampaň pro Hrad: až 50 milionů. Právo, Roč. 22 (26. Dubna 2012), č. 99, s. 1, s. 2.
10
Vedle argumentů uvedených výše, lze uvést přinejmenším tři obecné důvody, proč by měla sociální demokracie svůj pohled na financování subjektů rozšířit přinejmenším o kontrolní orgán, posílení sankcí a lepší transparentnost chodu obchodních společností. 1. První, jednoduchý legalistický, je ten, že ČR by měla plnit v daném časovém limitu doporučení organizace, jejímž je členem. I když nelze podceňovat ochotu vlády i opozice plnit závazky,25 mezi politickými stranami existuje značný dissenzus o mnoha požadavcích GRECO (stropy, příjmy, členské příspěvky, role obchodních obchodní společností aj.). Je zřejmé, že ty zde nejvíce diskutované – kontrolní instituce a sankce – se obecně příliš velké podpoře netěší. Pokud by ČR požadavky GRECO nesplnila, byla by zahájena tzv. noncompliance procedure (postup v případě neuposlechnutí). Nakonec by se mohla dotknout nejvyšších struktur české politiky, včetně ministra zahraničí.26 GRECO nemá sice tvrdé nástroje na vymáhání vlastních doporučení, loňský mediální dopad její zprávy by ale měl být dostatečným argumentem pro to brát organizaci vážně a usilovat o realizaci maximálního počtu jejich návrhů. 2. Druhý důvod pro rozšíření perspektivy je skutečnost, že vládní instituce (odbory Ministerstva vnitra a sekce Úřadu vlády) se nevzdaly iniciativy a pokračují v přípravě vlastního návrhu reformy. Přetrvá-li vládní koalice – a zatím tento scénář nevybledl – bude přirozeně usilovat o realizaci vlastních představ a návrhů, byť třeba s korekcemi a přispěním sociální demokracie. Hlavní opoziční strana by měla brát ohled na to, že by se k dohledovému úřadu mohla přiklonit i nakonec vláda vedená ODS, jejíž postoj může výrazně ovlivnit názor místopředsedkyně vlády Karolíny Peake, předsedkyně Vládního výboru pro koordinaci boje s korupcí. Ochotu vládních stran přijmout kontrolní instituci naznačil nepřímo i ředitel sekce pro boj s korupcí při Úřadu vlády Robert Vacek. Podle něj by malý úřad mohl mít dohledové pravomoci nejen v případě financování politických stran, ale i třeba lobbingu.27
25
26
27
Otázkou k dalšímu posouzení přesahujícímu rámec tohoto Stanoviska je to, jak – a zda vůbec – Česká republika reálně naplnila doporučení předešlých zpráv GRECO (2003, 2006) týkajících se protikorupční legislativy. Existuje domněnka, že tak zdaleka neučinila, resp. provedla určité formální úpravy, ale „obsah“ zůstal zachován. GRECO by v zásadě požadovalo vysvětlení od stále významnějších představitelů státu (až k úrovni ministra zahraničních věcí a návštěvy na vysoké úrovni), které by mohlo skončit až veřejným prohlášením obsahujícím silnou veřejnou kritiku za nedostatečnou snahu členského státu plnit své právní nebo politické závazky. Srv. Rules of Procedure. Adopted by GRECO at its 1st plenary meeting (Strasbourg, October 4–6, 1999), amended. GRECO, Group of States against corruption, Strasbourg, March 26, 2010, dostupná na stránkách Council of Europe, http://www.coe.int/t/dghl/monitoring/greco/documents/Greco%282010%299_RulesOf Procedure_EN.pdf; srv. také Státy proti korupci – GRECO. Stránky Ministerstva vnitra, http://www.mvcr.cz/ clanek/staty-proti-korupci-greco.aspx Odměny pro lidi, kteří oznámí okrádání státu, zřejmě nebudou. Česká televize, 21. 4. 2012, http://www.ceskatelevize.cz/ivysilani/1097181328-udalosti/212411000100421/obsah/199708-odmeny-pro-lidikteri-oznami-okradani-statu-zrejme-nebudou/
11
3. Třetí důvod vyžaduje co nejširší perspektivu, neboť kritika systému stranického financování vyjádřená skupinou GRECO se přirozeně netýká jen České republiky jako země, která před zhruba deseti lety dokončila politicko-ekonomickou transformaci a sleduje specifickou cestu vztahu mezi politikou a ekonomikou. Problém stranického financování je aktuálním problémem řady dalších zemí, neboť se téměř všeobecně (a radikálně) změnily podmínky, v nichž stávající strany a hnutí fungují. Jde nepochybně především o důsledek nadměrného a nezdravého vstupování a zasahování finančních zdrojů (a subjektů) do politické sféry. Rekonstrukce systému financování stran a hnutí, jak o ni usiluje v evropském kontextu GRECO, není záležitostí několika měsíců. Je proto smysluplné, aby návrhy předložené domácími politickými subjekty byly co nejdůslednější a měly reálný a dlouhodobý dopad na fungování subjektů v politickém systému. Ačkoliv se projednávání sociálně demokratické novely posouvá ke druhé fázi – možného projednání Poslaneckou sněmovnou, na její důležité korekce a doplnění není pozdě. Některé z uvedených argumentů by mohly být dobrými důvody pro to, aby sociální demokracie svůj v mnohém kvalitní materiál během předpokládaného projednávání na podzim doplnila a prohloubila.
