Jaarverslag 2012 Raad van State

ag

Jaarverslag 2012 Raad van State

2012

raad van state jaarverslag

2012


2012


2012


2012


2012


2012


2012


2012


2012


2012


2012

ra

jaarverslag

2012


2012


2012


2012


2012


2012


2012


2012


2012


2012


2012

raad van state jaarve

Jaarverslag 2012 Raad van State

1

jaarverslag 2012 raad van state jaarverslag 2012 raad van state jaarverslag 2012 raad van state jaarverslag 2012 raad van state jaarverslag 2012 raad van state jaarverslag 2012 raad van state jaarverslag 2012 raad van state jaarverslag 2012 raad van state jaarverslag 2012 raad van state jaarverslag 2012 raad van state jaarverslag 2012 raad

Colofon Tekst en fotografie: Raad van State – Den Haag Ontwerp en opmaak: VijfKeerBlauw – Rijswijk Druk: OBT bv – Leiden

Website Jaarverslag 2012: jaarverslag.raadvanstate.nl Website Raad van State: www.raadvanstate.nl

Algemeen mailadres: [email protected]

april 2013

Inhoudsopgave Voorwoord

4

1

De Raad in de staat

7

1.1 1.2 1.3 1.4 1.5

Een onrustig jaar De staat in een veranderende wereld Veranderende verhouding staat en samenleving Verandering en rechtsvorming Tot besluit

9 10 14 18 24

2

De Raad als institutie

25

2.1 2.2 2.3 2.4

De Raad van State De Raad en het Koninkrijk De Raad en de Europese samenwerking Wetenschap en praktijk

27 36 40 41

3

De Raad als adviseur

43

4

De Raad als bestuursrechter

49

Enkele cijfers van 2012

56

Voorwoord Jaarlijks brengt de Raad van State verslag uit van zijn werkzaamheden. Dat verslag heeft zowel een externe als een interne functie. Extern wordt via het jaarverslag verantwoording afgelegd over de resultaten van het werk en de middelen die daarvoor zijn ingezet. Intern biedt het de mogelijkheid het verloop van de werkzaamheden te evalueren en naar aanleiding daarvan zo nodig verbeteringen door te voeren. Ieder jaar besteedt de Raad van State veel zorg aan zijn jaarverslag als informatiebron voor de verschillende doelgroepen die de Raad volgen: burgers, wetenschappers, rechters, bestuurders, volksvertegenwoordigers, wetgevingsjuristen bij de departementen, bestuursrechtjuristen bij gemeenten en provincies, journalisten.Vorig jaar is het jaarverslag voor het eerst als online versie op internet gepubliceerd. Een online jaarverslag maakt de informatie gemakkelijker toegankelijk voor deze diverse doelgroepen. Dit jaar is het digitale jaarverslag verder ontwikkeld en nog gebruiksvriendelijker gemaakt. Het volledige jaarverslag is te raadplegen via de website jaarverslag.raadvanstate.nl. Het verslag bevat uiteraard nog steeds de vertrouwde 4

rubrieken en onderdelen. U vindt daar het jaarlijkse beeld in cijfers van de beide taken van de Raad van State, advisering en bestuursrechtspraak, en de overzichten van legisprudentie en jurisprudentie over 2012. Ook zijn de legisprudentie- en jurisprudentieoverzichten van de voorgaande jaren gedigitaliseerd, zodat op een eenvoudige manier kan worden gezocht in de databank die de ontwikkeling van de legisprudentie en jurisprudentie in de afgelopen jaren weergeeft. De algemene delen over de Raad van State en zijn beide Afdelingen, advisering en bestuursrechtspraak, zijn eveneens op de website jaarverslag.raadvanstate.nl te vinden. Het eerste deel, een beschouwing over de veranderende omgeving waarin de Raad functioneert, het deel over de positie van de Raad van State als institutie in ons staatsbestel en een verkorte weergave van de delen over de werkzaamheden van beide Afdelingen, zijn daarnaast ook in druk verschenen. Deze uitgave heeft u nu in handen. In De Raad in de staat worden de ontwikkelingen verkend in de politiek-bestuurlijke omgeving waarin de Raad van State functioneert. 2012 was een politiek en economisch

onrustig jaar. Wetgeving en bestuur werden het afgelopen jaar in toenemende mate bepaald door de gevolgen van ontwikkelingen en veranderingen in Europa en de wereld voor het beleid en de staatsfinanciën.

uitspraken gedaan. Een volledig overzicht van de cijfers, doorlooptijden, kosten en personeel is opgenomen in het online jaarverslag. De belangrijkste kengetallen van het afgelopen jaar staan achter in deze uitgave.

In De Raad als institutie ligt de nadruk op de Raad van State als staatkundige institutie. De functie en de taken van de Raad brengen mee dat hij functioneert op het snijvlak van continuïteit en verandering, democratie en recht, beheer en doelmatigheid. In de taken van de Raad komt een groot aantal aspecten van het functioneren van de staat samen, niet alleen tussen wetgeving en rechtspraak, maar ook – onder meer – tussen bestuurlijke actualiteit en continuïteit van staat en constitutie, tussen nationale autonomie en Europese samenwerking en tussen het land Nederland en het Koninkrijk.

Voor de kwaliteit van zijn werk is de Raad afhankelijk van de kennis en deskundigheid en ervaring, inzet en loyaliteit van al degenen die bij de Raad werken: staatsraden en medewerkers. Het is altijd jammer als mensen de Raad verlaten, al dan niet wegens het bereiken van de pensioengerechtigde leeftijd. In 2012 vertrokken vijf staatsraden en 43 medewerkers. Het lukt gelukkig elk jaar weer om nieuwe staatsraden en nieuwe, vaak jonge, kwalitatief goede medewerkers aan te trekken; dat maakt het tot zo’n plezier om bij de Raad van State te werken. In 2012 kon de Raad zes nieuwe staatsraden en 58 nieuwe medewerkers verwelkomen.

Zoals vermeld bevat deze uitgave ten slotte een korte samenvatting van de onderdelen De Raad als adviseur en de De Raad als bestuursrechter waarvan de volledige tekst is te vinden op jaarverslag.raadvanstate.nl. In 2012 heeft de Afdeling advisering 566 adviezen uitgebracht. De Afdeling bestuursrechtspraak heeft vorig jaar ruim 13.600

mr. J.P.H. Donner vice-president Raad van State

5

6

De Raad in de staat

8

1.1

Een onrustig jaar

De Raad van State functioneerde in 2012 in een politiek en economisch onrustig jaar. De Raad van State, Afdeling advisering, ondervond de directe gevolgen van de economische en politieke onrust in het ritme waarmee wetsvoorstellen en maatregelen die verband hielden met de substantiële bezuinigingen – vaak voor spoedadvisering – aan de Raad werden voorgelegd en de zwaarte van de problematiek die daarbij aan de orde werd gesteld. Bij de Afdeling bestuursrechtspraak stabiliseerde de instroom. Het jaar 2012 was een weinig rustig jaar in een al turbulente periode. Het stond politiek en economisch in het teken van de aanhoudende zorg over de euro in verband met onzekerheden rond Griekenland en de financiële onrust in een aantal andere Zuid-Europese landen. In Nederland namen de financiële problemen toe door het wegvallen van de groei. Bij een poging om overeenstemming te bereiken over de contouren voor een begroting 2013 die tegen deze achtergrond zou voldoen aan de eis van een begrotingstekort van maximaal -3% Bruto Nationaal Product (BNP) ontviel het kabinet de gedoogsteun waarop het berustte. Het bood daarom op 23 april 2012 zijn ontslag aan. Kort nadien bleek dat het mogelijk was om politieke steun te verwerven voor een pakket maatregelen dat aan bedoelde eis van -3% BNP leek te voldoen (het zogenoemde Lente-akkoord). Toen was echter al besloten tot nieuwe verkiezingen. In september van het jaar leidde deze tot aanmerkelijke politieke verschuivingen in de Tweede Kamer. Die uitkomst maakte

het mogelijk om binnen betrekkelijk korte tijd te komen tot een coalitie van VVD en PvdA, welke echter een politieke meerderheid in de Eerste Kamer ontbeert. De politieke ontwikkelingen betekenden voor de derde maal in vier jaar tijd (2009, 2010, 2012) dat besluitvorming en beleid met betrekking tot hervormingen en aanpassingen, die nodig zijn om de financieel-economische problematiek ten principale aan te pakken, gedurende geruime tijd vrijwel stil kwamen te liggen, behoudens fiscale maatregelen nodig om het verder oplopen van het tekort te beperken (btw-verhoging). Dit vormt niet alleen een vertraging in de noodzakelijke aanpassing, maar betekent ook dat Nederland verder achter raakt in een Europa dat zelf steeds verder achterop raakt in de economische en politieke verschuivingen in de wereld. Het betekent ook dat de problematiek verder toeneemt. Het jaar 2012 was het vierde jaar na de aanvang van de financieel-economische crisis in de Verenigde Staten en Europa eind 2008. In die vier jaar is de Nederlandse economie niet gegroeid, maar is de publieke sector in relatieve zin wel verder toegenomen (van 38,7% naar 42,8% BNP) en is de staatsschuld met € 100 miljard gestegen tot 71,4% BNP. De staat van de economie en de overheidsfinanciën geven de Raad aanleiding voor zorg en aandacht, omdat het functioneren van de democratische rechtsstaat daar ingrijpend en duurzaam door geraakt wordt en door verandert. Ook in 2012 was dit zichtbaar in de maatregelen en voorstellen die de Afdeling advisering

9

werden voorgelegd en in de juridische vraagstukken waar de Afdeling bestuursrechtspraak mee geconfronteerd zal worden. De huidige periode wordt nog dagelijks aangeduid als crisis. De ontwikkelingen waarmee Nederland wordt geconfronteerd zijn echter van meer ingrijpende en meer duurzame aard dan met het begrip crisis wordt bedoeld. Zij worden mede veroorzaakt door structurele verschuivingen in de wereldeconomie. Europese samenwerking die de beste mogelijkheid biedt om deze het hoofd te bieden, is tegelijk een belangrijk onderdeel van de problematiek. Nederland staat daarbij nog aan het begin van de aanpak en moet rekenen met beperkte groeimogelijkheden.

Afdeling advisering in adviezen ingegaan op aspecten van de hier gesignaleerde ontwikkeling, onder meer in het advies over de Miljoenennota 2013 en in de derde periodieke beschouwing over interbestuurlijke verhoudingen. Maar adviezen en voorlichting gaan steeds over afzonderlijke elementen, voorstellen of vragen. Het jaarverslag biedt de mogelijkheid om meeromvattend stil te staan bij implicaties van deze ontwikkelingen voor het functioneren van overheid en de rechtsorde. Daarbij worden nieuwe eisen gesteld aan de rechtsvorming. 1.2

De veranderingen en hervormingen die nodig zijn om de staatsfinanciën te herstellen, om een beperkter systeem van zorg en zekerheid te realiseren en om de voorwaarden te scheppen voor groei, zullen de verhouding tussen staat en samenleving duurzaam veranderen. Zij dreigen nu al door de cumulatie van maatregelen het functioneren van de overheid aan te tasten. Daarmee raken de problemen en oplossingen het functioneren van de rechtsorde en de huidige invulling van de waarden en uitgangspunten waar deze op berust. Bij de aanpak van de maatschappelijke problematiek zal ook steeds voor ogen gehouden moeten worden dat overheidshandelen in de rechtsstaat nimmer alleen doelmatig is, maar steeds ook rechtsvormend moet zijn. Dat is dan ook de reden dat de Raad in dit jaarverslag meer dan gebruikelijk stilstaat bij deze ontwikkelingen en de staat van de veranderingen in reactie daarop. In 2012 is de 10

De staat in een veranderende wereld

1.2.1 Een veranderende wereld

Een crisis die binnenkort vijf jaar aanhoudt, kan moeilijk nog als crisis worden aangeduid. Dat wekt de suggestie van tijdelijkheid en afwijking van het ‘normale’, welke suggestie niet strookt met onderliggende ontwikkelingen die vermoedelijk meer permanent en structureel van karakter zijn. De financieel-economische moeilijkheden waarin een aantal Europese landen zich bevindt, zijn mede symptoom van een ingrijpende wijziging in de positie van Europa in de wereld en van de fundamenten waarop de naoorlogse welvaart en ontwikkeling in onze regio berusten. Die wijziging is al langer aan de gang, maar wordt versneld door de financieel-economische moeilijkheden waarin met name de Verenigde Staten en veel Europese landen zich sinds de crisis in de tweede helft van 2008 bevinden.

Economische en politieke verhoudingen, zoals die na de Tweede Wereldoorlog zijn ontstaan, verschuiven. China is in opkomst als wereldmacht; in 2012 passeerde het de Verenigde Staten als grootste handelsnatie. India volgt China op de voet en Brazilië is inmiddels de zesde economie op de wereldranglijst. En dit zijn slechts de meest prominente landen. Het gaat bij deze economische verschuiving ook niet alleen om grote staten.Veel kleine landen, zoals Singapore en de landen aan de noordoostelijke kant van het Arabisch schiereiland, getroosten zich omvangrijke investeringen in kennis, infrastructuur en logistiek om steeds meer economische bedrijvigheid aan te trekken en slagen daar wonderwel in. Verschuivingen in economische machtsverhoudingen hebben gevolgen voor politieke machtsverhoudingen en daarmee voor de stabiliteit van de internationale en regionale orde. Europa ligt daarbij op dit moment op de rand van twee bijzonder onrustige regio’s in de wereld, te weten het Midden-Oosten en Noord-Afrika. Al langer dan een jaar vindt vrijwel op de stoep van Europa een burgeroorlog plaats in Syrië, zonder dat de Europese landen daar enige invloed op hebben. De politieke situatie in Noord-Afrikaanse landen die eerder in de zogenoemde ‘Arabische lente’ van regime wisselden, is verre van gestabiliseerd. De landen in en rond de Sahara worden bedreigd door een eigen vorm van moslimradicalisme en gewapend verzet die zich lijkt te verspreiden.

De economische en politieke spanningen waarmee deze veranderingen gepaard gaan, worden verscherpt door drie fundamentele schaarsten – naast de financieel-economische veranderingen – waarmee de wereldeconomie en de landen in de wereld geconfronteerd worden. Dit zijn schaarste aan grondstoffen, water en voedsel; de schaarste aan energie; en schaarste aan dragend vermogen voor natuur en klimaat. Deze schaarsten, meer nog dan de financieel-economische veranderingen, impliceren dat de economische verhoudingen en de maatschappelijke structuren die daarop berusten, structureel aan het veranderen zijn. Nederland zal zich op deze veranderingen moeten instellen. De financieel-economische problemen waarin Nederland en andere Europese landen zich thans bevinden, zijn mede daarom zo ernstig omdat zij een meer structurele verandering en aanpassing vergen; niet alleen aan een nieuwe situatie, maar ook aan een nieuwe dynamiek waarin Europa vooralsnog steeds verder achterop raakt. 1.2.2 Europese samenwerking: oplossing en probleem

Verschuivingen en problemen van de aard en omvang van die waarmee Nederland en andere Europese landen geconfronteerd worden, kunnen alleen door samenwerking tussen de Europese landen met succes worden aangepakt. Tegelijk moet worden vastgesteld dat die samenwerking ook een belangrijk onderdeel is van de problematiek waarin de landen van de eurozone zich thans bevinden. Dat betekent dat Nederland voor principiële keuzen staat vanwege de noodzaak om de samenwerking te versterken,

11

maar tegelijk de consequenties onder ogen moet zien indien dit proces stokt. De Afdeling advisering van de Raad van State is hier nader op ingegaan in haar advies over de Miljoenennota 2013 en in de voorlichting aan de Eerste Kamer.1 De groei van de welvaart in de afgelopen vijftig jaar is zeker niet in de laatste plaats ook vrucht van Europese samenwerking. De gevolgen van het opbreken van die samenwerking zouden een al ernstig probleem dan ook nog vele malen ernstiger maken. De muntunie heeft de onderlinge economische verwevenheid van Europese landen steeds verder versterkt. Het afgelopen jaar hebben de landen van de eurozone onder ogen gezien dat zelfs een vertrek van Griekenland zodanige gevolgen dreigde te hebben dat dit geen optie vormde. Maar indien er geen beter alternatief is voor Europese samenwerking, dan is het onvermogen van Europese landen om de problemen aan te pakken waarmee men afzonderlijk en gezamenlijk geconfronteerd wordt, des te zorgelijker. De Europese Unie bevindt zich te midden van al deze veranderingen in een zwakke positie als gevolg van de schuldenproblematiek, vergrijzing, gebrekkig politiek handelingsvermogen van de Unie en schaarste aan

1

Advies Raad van State over de concept-Miljoenennota 2013, Kamerstukken II 2012/2013, 33 400, nr. 3 en voorlichting Raad van State over de verankering van de democratische controle bij de hervormingen in het economisch bestuur in Europa ter bestrijding van de economische en financiële crisis, Kamerstukken I 2012/2013, 33 454, nr. AB.

12

natuurlijke rijkdommen (met uitzondering van water). Tegelijk en mede als gevolg van die veranderende positie van Europa in de wereld vertoont het merendeel van de Europese landen een toenemende achterstand in groei en ontwikkeling: zowel ten opzichte van de rest van de wereld als ten opzichte van de eigen ontwikkeling in het (recente) verleden. Deze achterstand wordt nog eens versterkt door het onvermogen van Europa om verouderde economische structuren te hervormen en greep te krijgen op de structureel te hoge overheidsuitgaven en de daardoor groeiende overheidsschuld. Met name dit laatste heeft de samenwerking binnen de Europese Unie in 2012 beheerst. De economische structuur en het concurrentievermogen van een aantal Europese landen is verzwakt mede als gevolg van het gemak waarmee na de invoering van de euro veel goedkope leningen konden worden aangegaan. Die hebben een jarenlange scheefgroei versluierd. Dit heeft ondanks de muntunie niet geleid tot economische en maatschappelijke convergentie, maar tot divergentie. Bevoegdheden en besluitvormingsmechanismen om die scheefgroei te voorkomen of te corrigeren ontbreken echter of functioneren gebrekkig, waardoor het vertrouwen in de euro wordt belast. Daardoor staat de monetaire samenwerking binnen de eurozone onder druk, wat het vertrouwen in de Europese economie als geheel verder ondergraaft. Het groeipotentieel in de Europese Unie is bovendien zwak. Arbeidsparticipatie zal als gevolg van vergrijzing bij gelijkblijvend beleid geen of mogelijk zelfs een

negatieve bijdrage hebben aan economische groei. Alleen door immigratie, verhoging van de pensioenleeftijd en langer doorwerken (ouderen, werkweek) is groei van de beroepsbevolking nog mogelijk. De hervorming van pensioenstelsels en arbeidsmarkt die dit vergt, komt in veel Europese landen te traag tot stand. Groei moet daarom vooral komen van verbetering van de productiviteit. Maar op de onderliggende determinanten van zo’n productiviteitsgroei, zoals onderwijs, innovatie, research en wetenschap, raakt Europa steeds verder achter bij de andere regio’s in de wereld. Het belang van Europese samenwerking om de vraagstukken het hoofd te bieden en de staat waarin die samenwerking zich bevindt, verscherpen de problematiek waarin Nederland verkeert. In de voorlichting aan de Eerste Kamer heeft de Afdeling advisering het belang onderstreept van verdergaande stappen in de monetaire en financiële samenwerking om het handelingsvermogen te versterken. In verband daarmee is het echter noodzakelijk om politiek draagvlak voor Europese samenwerking en voor het nemen van dergelijke stappen te verwerven. Dat stelt eisen aan het discours over Europa. Maar het verplicht ook burgers om zich meer te verdiepen in de aard en betekenis van Europese samenwerking dan alleen af te gaan op de dagelijkse berichtenstroom. 1.2.3 De staat in transitie

Wetgeving en bestuur werden ook in 2012 sterk bepaald door de gevolgen van de hier beschreven ontwikkelingen

en veranderingen in de wereld en Europa voor het beleid en de staatsfinanciën. Nederland behoorde in 2012 weliswaar tot de drie of vier Europese landen met een triple A beoordeling van de kredietwaardigheid, maar de financieel-economische positie van ons land draagt veel van de kenmerken van de als minder kredietwaardig beoordeelde landen. Sinds 2008 is de economie niet meer reëel gegroeid.Vergeleken met het trendmatige groeipad dat in het decennium daarvoor werd gerealiseerd (ongeveer 1,75% groei per jaar) is de economie inmiddels cumulatief zo’n 10% daarbij achtergebleven. De openbare uitgaven hebben die neerwaartse ontwikkeling niet gevolgd. De (netto) collectieve uitgaven voor 2012 belopen ongeveer 43% van het BNP terwijl die in 2008 nog geen 39% BNP bedroegen. De staatsfinanciën worden verder belast door de kosten van een aantal ingrepen in de banken- en de financiële sector en door de deelname aan het Europees monetair interventiemechanisme. De overheidsschuld is als gevolg van deze interventies en het aanhoudend tekort sinds 2008 met ruim € 100 miljard gestegen en opgelopen tot een totaal van € 430 miljard, oftewel 71,4% van het BNP. Opeenvolgende kabinetten hebben zich ten doel gesteld het tekort omlaag te brengen. Binnen de monetaire unie zal begrotingsevenwicht doel moeten zijn. Reductie van het tekort tot maximaal 3% BNP is daarbij eerste richtpunt conform het Stabiliteits- en Groeipact (en een gestage daling in de daarop volgende jaren naar evenwicht). In de begroting 2013 kwam dit richtpunt voor het eerst sinds 2008 in het vizier. Dat vergt echter ook aanpassingen en

13

veranderingen van maatschappelijke structuren. In het op basis van de verkiezingsuitkomst gesloten regeerakkoord liggen in de voornemens op het terrein van de publieke financiën in de periode tot 2017, dergelijke aanpassingen en veranderingen besloten op het terrein van wonen, de arbeidsmarkt, de arbeidsparticipatie, de hervorming van de zorg, inkrimping van het overheidsapparaat en beperking van de publieke dienstverlening.Veranderingen van dien aard vergen echter draagvlak en dat vereist een breed besef van de ernst en urgentie van de situatie. Mede omdat lang het beeld van een ernstige maar voorbijgaande crisis heeft bestaan, groeit dat besef slechts langzaam. Als gevolg daarvan heeft de stijging van lastendruk tot dusver een groot aandeel in de aanpak. De voornemens tot 2017 belopen in het totaal € 46 miljard ofwel 7,5% BNP, maar daarmee loopt het tekort in 2017 slechts met € 11 miljard oftewel 1,7% BNP, terug. Er rest dan nog steeds een tekort van ruim 1,5% BNP. Om het tekort met € 1 miljard te reduceren zijn € 4 miljard aan extra ombuigingen nodig. Het lijkt erop te wijzen dat de grenzen van een oplossing voor het overheidstekort door verhoging van de collectieve lastendruk zijn bereikt. Kortom, Nederland bevindt zich op dit moment in een overgangssituatie. Noodzakelijk beleid is ingezet, maar kon in 2012 nog niet worden doorgezet terwijl de uitgaven en staatsschuld bleven stijgen. In haar advies over de Miljoenennota 2013 heeft de Afdeling advisering gewezen op het belang van tekortreductie, versterking van het aanpassings- en groeivermogen en duidelijkheid omtrent de beperking van essentiële voorzieningen als voorwaarden voor 14

herstel van duurzame overheidsfinanciën.Voorkomen moet worden dat Nederland langdurig vastloopt in het proces van overgang. Dat zal het functioneren van de staat ernstig kunnen aantasten, zoals de ervaring in andere Europese landen in 2012 heeft laten zien. 1.3

Veranderende verhouding staat en samenleving

1.3.1 Verschuivende verhouding burger - overheid

Besef dat veranderingen en vraagstukken waar Nederland mee geconfronteerd wordt niet van voorbijgaande aard zijn, besef dat Europese samenwerking een wezenlijke voorwaarde voor de aanpak daarvan is en die samenwerking daarom versterking behoeft, en besef van ernst van de risico’s als Nederland blijft ‘vastzitten’ bij de aanpak van problemen, zijn noodzakelijk om de gevolgen daarvan te onderkennen. Het gaat daarbij om een structurele verschuiving in de verhouding tussen overheid en burger en daarmee in het functioneren van de samenleving. Ook moet onderkend worden dat de cumulatie van diverse veranderingen in de afgelopen jaren geleidelijk kwalitatieve gevolgen gaat hebben voor wezenlijke functies van de staat. Basispatronen in de samenleving, zoals de verhouding tussen

publiek en privaat, de welvaartsverdeling over de generaties, de wijze waarop we invulling geven aan gemeenschappelijke waarden, de plaats van Nederland in de wereld, komen door de huidige ontwikkelingen en de aanpak daarvan onder druk te staan. De vereiste aanpassingen scheppen sociaal-economische problemen. De spanning tussen voortgaande ambities en trage

groei dreigt zich te vertalen in een verscherpte strijd om de verdeling. Een doeltreffende aanpak vergt een bijstelling van ambities, een verkenning van mogelijkheden en het opnieuw stellen van prioriteiten. En bij dat laatste zal invulling gegeven moeten worden aan structuurwijzigingen en een (nieuwe) sociale samenhang, die bij de nieuwe verhoudingen past en houdbaar is tegen de achtergrond van de beperktere groei. Maar daarom is het van groot belang dat de verminderde groei in zowel de particuliere als de publieke sector herkend en erkend wordt. De plaats van de overheid in de samenleving zal als gevolg van noodzakelijke hervormingen en aanpassingen veranderen en daarmee ook het functioneren van de samenleving zelf. In vergelijking met andere landen heeft Nederland een breed pakket aan publieke voorzieningen van bovengemiddelde kwaliteit, tegen een gemiddelde prijs.2 Dat betekent dat de uitgavenbeperking die nodig is, niet of slechts in zeer beperkte mate gerealiseerd zal kunnen worden in een doelmatiger uitvoering van het bestaande pakket aan voorzieningen. Wellicht kunnen rendement en kwaliteit daarvan op tal van punten nog verbeteren, maar de omvang waarin beperking van de uitgaven thans nodig is, betekent onvermijdelijk dat het pakket als zodanig minder zal worden. Aangezien de maatschappelijke behoeften waarin momenteel door die publieke voorzieningen wordt

voorzien, daarmee niet in dezelfde mate zullen verdwijnen, impliceert dit dat een groter deel van de kosten daarvan door gebruikers zelf gedragen zal moeten worden. Een verschuiving in de verhouding tussen burger en overheid in een omvang zoals deze naar het zich laat aanzien nodig zal zijn, is geen geringe opgave in een democratische rechtsstaat onder overigens ‘normale’ omstandigheden. Het betekent dat verwachtingen en aanspraken van burgers op zorg, voorzieningen en diensten neerwaarts zullen moeten worden bijgesteld. Dat is niet onmogelijk, maar de bevolking zal de noodzaak daarvan moeten inzien en vertrouwen moeten hebben in het overheidsbestuur dat het de nodige aanpassing kan realiseren. Een verschuiving die inhoudt dat voorzieningen en zorg waarop men voorheen rekende, voortaan (voor een deel) zelf bekostigd moeten worden, vergt echter voor alles duidelijkheid; duidelijkheid over waar men niet meer op mag rekenen. In haar adviezen3 heeft de Afdeling advisering meermaals op het belang hiervan gewezen.4 Mensen hebben inzicht nodig in hun huidige 3

Advies Raad van State over de concept-Miljoenennota 2013, Kamerstukken II 2012/2013, 33 400, nr. 3.

4

Advies Raad van State over het verzoek om voorlichting over de mogelijke kaders bij de keuze voor en de minimale vereisten bij de vormgeving van overgangsrecht op het moment dat er sprake is van

2

Rapport Sociaal Cultureel Planbureau, ‘Countries compared on public

wijzigen van aanspraken in de sociale zekerheidswetgeving dan wel

performance’, Den Haag 2012. In een onderzoek in een steekproef

de pensioenwetgeving ten nadele van uitkeringsgerechtigden dan wel

van achtentwintig landen verdeeld over de hele wereld, behoort

potentiële uitkeringsgerechtigden, Kamerstukken II 2012/2013,

Nederland tot de zeven best presterende landen.

33 400-XV, nr. 7.

15

en toekomstige bestedingsmogelijkheden. Alleen dan kan men tijdig zijn voorbereid en zo nodig daarvoor reserveren. Het wegnemen of beperken van aanspraken op voorzieningen waar men voorheen op rekende, zal altijd als pijnlijk worden ervaren, maar zonder tijdig inzicht zal men zich overvallen en bedrogen voelen wanneer de maatregelen merkbaar worden. Bovendien dreigt een averechts effect. Door alle discussie daarover weten mensen dat hun toekomstige bestedingsruimte zal worden aangetast. Mensen zullen daarop anticiperen door – voor zover mogelijk – meer te gaan sparen. Bij gebrek aan duidelijkheid over de aard en omvang van de aangekondigde beperkingen zal het aantal mensen dat daarop anticipeert vermoedelijk aanzienlijk groter zijn dan het aantal dat daardoor uiteindelijk getroffen wordt. Gevolg is dat negatieve bestedingseffecten van de niet nader gespecificeerde beperkingen veel groter zijn dan die anders het geval zouden zijn. Die effecten doen zich bovendien thans, in een al slechte economische situatie, voor. Zo dreigt de paradoxale situatie te ontstaan dat maatregelen die bedoeld zijn om meer ruimte voor bestedingen te scheppen – bijvoorbeeld de beperking van het opbouwpercentage bij de collectieve aanvullende pensioenen – door de onzekerheid juist tot meer eigen besparingen en bestedingsbeperking leiden. Duidelijkheid alleen is niet voldoende. Tegenover verminderde aanspraken op collectieve voorzieningen zal uiteindelijk ook lastenverlichting gesteld moeten worden. In het verleden zijn ´hoge lasten´ steeds gerechtvaardigd 16

door het niveau en de kwaliteit van de collectieve voorzieningen. Wanneer die voorzieningen dan ook in de huidige periode verminderd moeten worden, mede met het oog op het beter functioneren van de economie, zal daar vermindering van lasten tegenover moeten staan. Anders worden burgers wel met een eigen verantwoordelijkheid voor kosten opgezadeld, maar wordt de noodzakelijke bestedingsruimte daarvoor nog steeds weg belast. Beperking van aanspraken op terreinen als oudedagsvoorzieningen, woonbehoefte, zorgvoorzieningen en arbeidsmarkt zijn primair nodig met het oog op de betere werking van de economie. De lagere publieke bestedingen op die terreinen zouden dan ook geheel of ten dele moeten neerslaan in lastenverlichting.5 Anders zullen de eerder genoemde negatieve bestedingseffecten van ombuigingen alleen maar groter zijn. Bij de verhoging van het btw-tarief heeft de regering dit ook in het vooruitzicht gesteld. In haar advies over de Miljoenennota 2013 heeft de Afdeling advisering er om die reden voor gepleit een cesuur aan te brengen bij het treffen van maatregelen tussen de verschillende onderdelen van de publieke voorzieningen die aanpassing behoeven. De Afdeling advisering pleit daarmee niet voor het kalmer aandoen met de noodzakelijke ombuigingen. Maar een beleid van vermindering van aanspraken en voorzieningen en verhoging van lasten biedt geen

5

Interimrapport Commissie Inkomstenbelasting en Toeslagen, ‘Naar een activerender belastingstelsel’, oktober 2012 en Eindrapport Commissie Kaderstelling en Toezicht woningcorporaties, 17 december 2012.

perspectief en leidt tot onzekerheid en ontmoediging. Herstel van duurzame overheidsfinanciën vergt immers niet alleen tekortreductie, maar ook versterking van het aanpassings- en groeivermogen van Nederland. Het beter laten functioneren van de economie vergt dat de financiële verantwoordelijkheid meer bij burgers wordt gelegd om al dan niet te voorzien in behoeften die nu nog collectief worden gedekt. De aanpassingen op terreinen van overheidszorg als wonen, pensioenen, zorg, onderwijs en arbeidsmarkt worden vooral daardoor ingegeven. Maar daarvoor is ook nodig dat de uit die aanpassingen resulterende bestedingsbeperkingen niet zonder meer structureel (geheel) meegenomen wordt bij de reductie van het tekort, maar, althans voor een deel, in de vorm van lastenverlichting bij de burger teruggelegd moeten worden. Ook indien dit op de korte termijn niet mogelijk is vanwege de noodzaak snel opbrengsten te genereren voor tekortreductie, ware dit op afzienbare termijn reëel in het vooruitzicht te stellen. 1.3.2 Cumulatieve effecten van veranderingen

De veranderingen die aan de orde zijn, raken het functioneren van de overheid direct. Decentralisatie van beleid, de verandering van rechten in voorzieningen en een vermindering van centrale, uniforme regulering vormen belangrijk elementen van de beperking van sociale dienstverlening en zorg. In het verlengde daarvan wordt een samenhangende reorganisatie en herindeling van de bestuurlijke inrichting beoogd. Het gaat om een aanzienlijke omslag ten opzichte van de huidige situatie.

Het functioneren van de overheid zal echter niet alleen gevolgen ondervinden van beoogde veranderingen. Er is een risico dat het cumulatieve effect van opeenvolgende veranderingen tot onvoorziene kwalitatieve veranderingen in publieke voorzieningen en dienstverlening leidt. Zeker in een periode als de huidige, waarin kabinetten van verschillende signatuur elkaar in korte tijd opvolgen en ieder kabinet eigen, weer andere opvattingen en accenten heeft bij de aanpak van problemen, kan cumulatie van de effecten van diverse maatregelen gemakkelijk tot onbedoelde, kwalitatieve of averechtse effecten leiden. Onlangs waarschuwde de Adviesraad Internationale Vraagstukken (AIV) ervoor dat de cumulatie van maatregelen op het terrein van defensie ertoe kan leiden dat de krijgsmacht niet meer in staat zal zijn de taken uit te voeren die daarvan verwacht worden.6 Evenzo waarschuwde de Algemene Rekenkamer onlangs dat de cumulatie van bezuinigingen bij de Belastingdienst ertoe dreigt te leiden dat deze zijn uitvoerende taken niet meer kan vervullen.7 Vanuit dezelfde zorg wees de Afdeling advisering van de Raad van State er eerder in haar advies met betrekking tot de Miljoenennota 2012 op dat de regering duidelijker diende te kiezen welke publieke voorzieningen en diensten wel of niet op termijn gehandhaafd zouden kunnen worden, teneinde

6

Briefadvies Adviesraad Internationale Vraagstukken, ‘Kabinetsformatie: krijgsmacht in de knel’, nr. 22, september 2012.

7

Rapport Algemene Rekenkamer, ‘Bezuinigingen op uitvoeringsorganisaties’, 24 januari 2013.

17

te voorkomen dat een onbedoeld groot aantal publieke diensten of sociale voorzieningen niet langer verzorgd zal kunnen worden. De cumulatie van maatregelen met betrekking tot de ambtelijke ondersteuning van het overheidsbeleid op de departementen en bij de verschillende rijksdiensten bergt ditzelfde risico in zich. Er is sprake van een dubbele druk op het ambtelijke apparaat. Enerzijds is er een voortdurende politieke druk tot beperking van de kosten van het rijksapparaat door afslanking, beperking van de loonontwikkeling en bezuiniging. Dit ondanks het feit dat het besturend apparaat van de rijksoverheid al relatief beperkt van omvang is. Anderzijds is er een voortdurende politieke druk tot uitbreiding in verband met toezicht, inspectie, handhaving en regulering. Een eerste mogelijk gevolg is dat de diensten die belast zijn met toezicht, inspectie en handhaving door deze dubbele druk niet meer goed tegen hun taken opgewassen zijn, en de handhaving van regelgeving ernstige tekorten gaat vertonen. Een ander reëel risico is dat wanneer de situatie op de arbeidsmarkt verbetert, de rijksoverheid onverwacht geconfronteerd zal worden met leegloop en geringe wervingskracht vanwege de achterstand in arbeidsvoorwaarden. Bij de bestaande werkloosheid en beperkte kansen op de arbeidsmarkt, zal het overgrote deel van de ambtenaren, ondanks jarenlange bevriezing van salarissen en groeiende achterstand op de salariëring van werkenden in de particuliere sector, in overheidsdienst blijven. Maar daar mag niet van worden uitgegaan op het moment dat de vooruitzichten op de 18

arbeidsmarkt beter worden. Op dat moment dreigen de kosten van het rijksapparaat opeens snel op te lopen. Ook de voortgaande decentralisatie en overdracht van taken aan gemeenten, in combinatie met gemeentelijke herindeling tot steeds grotere gemeenten, kunnen op den duur kwalitatieve gevolgen krijgen voor het sturende vermogen van de rijksoverheid. De voornemens met betrekking tot decentralisatie van bevoegdheden op het terrein van sociale zekerheid, arbeidsparticipatie, jeugd en zorg komen neer op een verdubbeling van de omvang van het gemeentefonds. De overdracht van bevoegdheden op deze terreinen zal bovendien gepaard gaan met deregulering en een omvorming van individuele rechten in collectieve voorzieningen. Nu al geschiedt het grootste deel van de niet-volledig-gebonden-uitgaven van de overheid (dat wil zeggen uitgezonderd uitgaven voor rente staatsschuld, defensie, zorg, AWBZ, AOW) via de gemeenten. Met deze decentralisatie zal deze balans verder doorslaan. Dit kan heel wel op den duur gevolgen krijgen voor het vermogen tot sturing van de rijksoverheid. Deze zal in veel gevallen een steeds beperktere greep hebben op de inhoud en kwaliteit van dienstverlening door deregulering en toenemende verschillen tussen gemeenten. 1.4

Verandering en rechtsvorming

1.4.1 Overheidshandelen en rechtsvorming

In tijden dat financieel-economische problemen, hervormingen en bezuinigingen het debat domineren, lijkt

veel te moeten wijken voor bestuurlijke slagvaardigheid. Doelen, beperking van de beschikbare middelen en de noodzaak van voortvarende besluitvorming gaan in die situatie de besluitvorming beheersen. Wetten en de daarmee beoogde veranderingen worden dan al gauw gezien als instrumenten, waarbij de rechter moet bewaken of het recht is. Bij maatschappelijke veranderingen in de omvang waarin deze thans aan de orde zijn, gaat het echter om meer dan veranderingen in middelen, regels en structuren. Zij raken mede aan de rechtsordening en het staatkundige kader waarbinnen de samenleving functioneert en daarmee aan het vermogen om invulling te geven aan de gemeenschappelijke belangen en waarden waarop deze berusten. De regering is niet het bestuur van doelverband, maar overheid in een politieke gemeenschap binnen het kader van een rechtsverband. In de democratische rechtsstaat dient het handelen van de overheid steeds ook rechtsvorming te zijn. Met rechtsvorming is in dat verband niet direct en alleen bedoeld wetgeving en rechtspraak, maar het gegeven dat overheidsbeleid en overheidshandelen in de rechtsstaat steeds mede moeten voldoen aan het rechtsgevoel en de fundamentele beginselen van recht. In die zin is verandering in maatschappelijke verhoudingen steeds ook rechtsvinding: het ‘vinden’, scheppen van verhoudingen die de burgers afzonderlijk en gezamenlijk in staat stellen om in vrede als persoon en gemeenschap tot recht te komen. Bijdragen aan die rechtsvinding is vanouds mede een taak van de Raad van State.

1.4.2 Onderhoud en onderhouden van staatkundig kader

In dat verband behoeft het staatkundige kader van de samenleving bijzondere aandacht. Dat is het kader waarbinnen verplichtende beslissingen genomen moeten worden en gehandhaafd. Wanneer geboden en verboden niet door het overgrote deel van de betrokken justitiabelen eigener beweging worden nageleefd, is handhaving doorgaans tevergeefs.Vandaar dat in tijden van verandering, waarin verwachtingen en aanspraken neerwaarts moeten worden bijgesteld, bijzondere aandacht nodig is om het gezag van de instituties en publiekrechtelijke verplichtingen niet onnodig te belasten. Mensen zullen eerder geneigd zijn om verplichtingen die als onrechtvaardig of onredelijk worden ervaren, te negeren. Evenzo zullen beslissingen die op reguliere wijze na publiek debat tot stand komen en die draagvlak hebben, meer gezag hebben. In het hoofdstuk over de advisering in de digitale versie van dit jaarverslag8 wordt nader ingegaan op een aantal ontwikkelingen en verschijnselen op het terrein van wetgeving, die samenhangen met de urgentie van de tijd maar die het gezag van wetgeving dreigen aan te tasten, zoals het binnen korte tijd aanvaarden en weer intrekken van regels die burgers ingrijpend raken. Het schept het beeld dat wetgeving weinig doordacht is en naar believen van de heersende meerderheid wordt uitgevaardigd en weer ingetrokken. De politieke situatie in het voorjaar van 2012 was uitzonderlijk en bij een snelle wisseling van coalities in 8

jaarverslag.raadvanstate.nl

19

de Tweede Kamer bestaat het risico dat wat de ene coalitie aanvaardt snel weer wordt ingetrokken door de volgende. Maar regering en Staten-Generaal zullen moeten beseffen dat dit grote schade kan aanbrengen aan eerbied voor de wet en dat die schade duurzamer is dan het gewin van snelle verandering. Het staatkundige kader in de hier bedoelde zin wordt niet alleen gevormd door de Grondwet en het Nederlandse staatsrecht, maar evenzeer door de verdragen van de Europese Unie en door het Statuut voor het Koninkrijk. Aangezien maatschappelijke veranderingen steeds vaker in ‘Brusselse’ beslissingen hun oorsprong vinden, is het institutionele kader van de Europese Unie en de aansluiting daarvan op onze nationale kaders en instituten van groot belang voor de legitimiteit van de besluitvorming. In 2012 werd duidelijk dat de monetaire unie rond de euro ingrijpende aanpassingen vergt in de bankensector en de overheidsfinanciën van vrijwel alle lidstaten, en dat de eurolanden een strenger toezicht op hun economisch structuurbeleid zullen moeten aanvaarden. Mede naar aanleiding daarvan vroeg de Eerste Kamer eind 2012 aan de Afdeling advisering om voorlichting over de vraag of door deze ontwikkelingen het begrotingsrecht in de knel zou komen, en op welke wijze het democratisch toezicht op dit beleid verzekerd zou kunnen worden.

Kort na het verslagjaar stelde de Afdeling advisering deze voorlichting vast.9 Gewezen wordt daarin op de zorgwekkend geringe democratische betrokkenheid bij besluitvorming in het kader van de Unie en het euroverband. Transponeren op Europees niveau van nationale gebruiken met betrekking tot betrokkenheid en besluitvorming is niet goed mogelijk. Daarom wijst de Afdeling advisering er in de voorlichting op dat nieuwe stappen gezet moeten worden op het punt van parlementaire betrokkenheid bij en democratische controle op besluitvorming en uitvoering in Europees verband, zowel op niveau van het Europese parlement als op nationaal niveau. Bij de vormgeving van het bestuur op het niveau van de Europese Unie zou wat betreft verantwoording over de daar te nemen besluiten op nationaal niveau gezocht moeten worden naar alternatieve instrumenten en procedures die recht doen aan de specifieke context van de besluiten die voor een goed functioneren van de Unie noodzakelijk zijn en die recht doen aan een adequate parlementaire betrokkenheid. 1.4.3 Nieuwe rechtsvragen

De veranderingsprocessen die thans in gang gezet worden, genereren nieuwe verhoudingen tussen burger en overheid en tussen overheidsorganen onderling. Die roepen nieuwe

9 Voorlichting Raad van State over de verankering van de democratische controle bij de hervormingen in het economisch bestuur in Europa ter bestrijding van de economische en financiële crisis, Kamerstukken I 2012/2013, 33 454, nr. AB.

20

rechtsvragen op of doen oude herleven, maar het gaat daarbij wel om fundamenten waarop de rechtsorde zoals we die hebben ontwikkeld, berust: rechtseenheid en rechtsgelijkheid. Decentralisatie van bevoegdheden, op een schaal die het kabinet voor ogen staat, impliceert dat tussen gemeenten grotere verschillen zullen ontstaan in regels, uitvoering en handhaving. Burgers die gescheiden zijn door een gemeentegrens, kunnen, ook als ze vlak naast elkaar wonen, vaker te maken krijgen met verschillen in aanspraken en voorzieningen. Dergelijke verschillen zullen niet meer gematigd of beperkt kunnen worden met een beroep op de gelijkheid van burgers, omdat dit de decentralisatie van bevoegdheden ten principale zou miskennen. In die context wordt ook de woonplaats van iemand een belangrijk gegeven voor de rechten en aanspraken die men heeft en de verplichtingen van een gemeente. De vraag zal echter beantwoord moeten worden of verschillen in beleid, aanspraken en aanpak tussen gemeenten onbegrensd uit elkaar mogen lopen, of dat er in het belang van rechtseenheid grenzen zijn. Dit doet vragen rijzen over wederzijdse verantwoordelijkheden van gemeenten en de geschillen die daaruit voortvloeien. Motief voor de decentralisatie van bevoegdheden op het terrein van de arbeidsparticipatie en zorg is de gedachte dat gemeenten, meer dan rijksdiensten, in staat zijn om naar bevind van zaken, op het individuele geval afgestemd, te handelen (maatwerk) en dat zij verschillende voorzieningen

en bevoegdheden op elkaar afgestemd kunnen inzetten om een beoogd resultaat, bijvoorbeeld arbeidsparticipatie, te bereiken (integraal bestuur). Ook dit roept nieuwe rechtsvragen op. Het concept van maatwerk impliceert dat beslissingen gemotiveerd kunnen en moeten worden naar de omstandigheden van het geval en dat het enkele beroep op de regel niet meer voldoende is. Integraal bestuur betekent dat gemeenten bevoegdheden en middelen kunnen aanwenden voor bestemmingen waarvoor ze niet primair door de wetgever bedoeld zijn. De grens tussen maatwerk en willekeur, en tussen ‘integraal bestuur’ en ‘het doel heiligt de middelen’ of ‘détournement de pouvoir’ zal opnieuw in wetgeving en jurisprudentie geformuleerd moeten worden in het belang van de rechtsbescherming. Daarbij komt recht in de zin van ‘ieder het zijne geven’ weer meer in het centrum te staan dan recht in de zin van ‘gelijkheid’. Maatwerk en integraal bestuur vergen dat bevoegdheden zoveel mogelijk in gelijke hand worden gelegd. Oude vraagstukken gaan zich daarbij in nieuwe gedaanten voordoen. Zo ontstaat door decentralisatie en/of delegatie van regelgeving en administratieve handhaving van regelgeving op veel terreinen een situatie waarbij regelgeving, uitvoering en handhaving in een hand worden verenigd. Bij de uitvoering van wetgeving op centraal en lokaal niveau ontstaat zo in de praktijk een situatie die uit een oogpunt van scheiding van machten vragen kan oproepen. Het schept in ieder geval behoefte aan toezicht en normering of het zal leiden tot een steeds sterkere controle van het bestuur door de rechtspraak.

21

Op het terrein van wonen, wijkbeheer en zorg voor de publieke ruimte, ontstaan op het snijvlak van openbaar bestuur en burgerparticipatie nieuwe vragen van uitoefening van publieke verantwoordelijkheden. Het gaat hierbij om nieuwe vormen van maatschappelijk middenveld zoals organisaties van wijkbewoners en burgerschapsinitiatieven. Nu al wordt op veel plaatsen geëxperimenteerd met het leggen van initiatief, verantwoordelijkheden en beheer bij groepen van betrokken burgers. Dit betekent dat er nieuwe vormen moeten worden gevonden om burgers te kunnen belasten met publieke taken, te betrekken bij de uitvoering van beleid en onder omstandigheden te laten besluiten over de aanwending van publieke middelen. In het Verenigd Koninkrijk is gebleken dat er bij dergelijke initiatieven grote behoefte bestaat aan enige vorm van een afgescheiden rechtspersoonlijkheid (public trust) waarin de gemeenschappelijke activiteiten kunnen worden ingebracht. In Nederland bestaan op dit punt vooralsnog slechts zeer beperkte mogelijkheden. De governance en het toezicht op het ondernemen van algemene belangen roepen eveneens nieuwe rechtsvragen op. Duurzame overheidsfinanciën en bevordering van groei pleiten voor beperking van de overheidszorg op terreinen als wonen, zorg, onderwijs en arbeidsmarkt. Het betreft hier terreinen van bedrijvigheid die traditioneel als particuliere sector functioneerden. De praktijk van de afgelopen jaren wijst evenwel in omgekeerde richting. Gebleken misstanden en zorg om de governance van instellingen op deze terreinen hebben ertoe geleid dat de wetgever zich 22

in de afgelopen jaren steeds intensiever is gaan bemoeien met deze bedrijvigheid. Dit leidt tot een verschuiving van verantwoordelijkheden die niet alleen de financiële ruimte om de eigen kosten te kunnen dragen raakt, maar ook het praktische en juridische handelingsvermogen om eigen keuzen te maken. Maar daarmee verandert ook het karakter van deze ondernemingen. Uiteindelijk bieden zij dan nog alleen publieke diensten aan die men zelf moet betalen. Dat betekent niet dat het toezicht beperkt moet worden. Als een functie zo belangrijk is geworden voor het maatschappelijke leven dat de overheid het zich niet kan permitteren dat deze ‘omvalt’, dan is er reden voor indringender preventief toezicht. In de afgelopen jaren is leergeld betaald voor het inzicht dat particuliere verantwoordelijkheid en marktmechanismen niet automatisch ook de publieke belangen verzekeren die gemoeid zijn met het verstrekken van bepaalde diensten. Implicatie is dat bij een verschuiving in de verhouding tussen overheidszorg en eigen verantwoordelijkheid niet volstaan zal kunnen worden met terugtred van de overheid en deregulering. Dit betekent echter ook weer niet dat er semi-publieke voorzieningen ontstaan, die geheel als publieke dienst functioneren, maar particulier betaald moeten worden. Tot dusver is het nog niet gelukt om adequate mechanismen te ontwikkelen die niet binnen korte tijd veranderen in een dicht regelwerk van geboden en verboden. Bij bedoelde verschuiving zal daaraan dringend behoefte ontstaan.

1.4.4 Rechtsvorming: wetgeving, bestuur en/of rechtspraak

Het handelen van de overheid in de rechtsstaat, in wetgeving, bestuur en rechtspraak, is steeds ook rechtsvorming. Uitgangspunt van de democratische rechtsstaat is dat daarbij het primaat bij wetgever en bestuur ligt, waarbij de rechter het concrete handelen toetst aan de wet en algemene rechtsregels. Dit uitgangspunt is in de praktijk veel minder herkenbaar. De rechter heeft zich een belangrijke rol verworven bij de rechtsvorming, in het bijzonder daar waar de wetgever nalaat om regelend op te treden (bijvoorbeeld ontslagrecht, stakingsrecht, euthanasie) of onvolledig of onduidelijk regelt. De rol van de rechter is voorts toegenomen vanwege diens bevoegdheid om beschikkingen maar ook algemeen verbindende maatregelen en wetten te toetsen aan verbindende bepalingen van Europees recht en verdragen, in het bijzonder de internationale mensenrechtenverdragen. Ook de rol van het bestuur bij de rechtsvorming is belangrijk uitgebreid door de delegatie van regelgevende bevoegdheid op tal van punten. In een aantal discussies is in de afgelopen jaren de rol van de actoren bij de rechtsvorming en hun onderlinge verhouding aan de orde gesteld. Zij was aan de orde in de discussie over het voorstel om artikel 120 van de Grondwet te schrappen of althans te wijzigen, teneinde de rechter in staat te stellen wetgeving ook te toetsen aan de Grondwet, gelijk hij dit ingevolge de artikelen 93 en 94 van de Grondwet kan aan verdragen. De Staten-Generaal namen daartoe in eerste lezing een initiatiefwetsvoorstel van het

toenmalige Tweede Kamerlid Halsema aan. In 2012 diende het Tweede Kamerlid Taverne een initiatiefwetsvoorstel in dat ertoe strekte om de artikelen 93 en 94 van de Grondwet te wijzigen, teneinde de rechter de bevoegdheid te ontnemen om wetten te toetsen aan algemeen verbindende bepalingen van internationale verdragen tenzij de wetgever zulks uitdrukkelijk heeft bepaald. Dit initiatiefvoorstel moet nog in behandeling genomen worden. De verhouding tussen de verschillende actoren bij de rechtsvorming komt impliciet ook aan de orde in de discussie over deregulering. Opeenvolgende kabinetten stelden zich ten doel om het aantal regels te beperken. De behoefte aan gedetailleerde regelgeving wordt echter veelal ingegeven door de wens om in geval van geschil of betwisting van bevoegdheid, op voorhand zekerheid te scheppen en niet afhankelijk te zijn van rechtsvorming door de rechter. In de huidige tijd waarin verandering van beleid en regelgeving vaak een hoge urgentie hebben vanwege de financiële gevolgen daarvan, heeft het uitgangspunt dat regels zoveel mogelijk hun plaats vinden in de wet tot gevolg, dat regels in korte tijd frequent veranderen, waardoor voor de rechter een vaak zeer moeilijk ontwarbare wirwar van overgangsregels ontstaat. Het kan ook tot gevolg hebben dat de wetgeving die nog moet worden aanvaard in de praktijk al zonder wettelijke basis wordt toegepast. Of men grijpt naar de mogelijkheid om wettelijke bepalingen bij algemene maatregel van bestuur te veranderen. Al deze figuren zijn in de loop van 2012 bij

23

de Afdeling advisering voorbijgekomen. Het roept de vraag op of in een situatie waarin het voor de wetgever soms niet goed mogelijk is om de in hoog tempo veranderende maatschappelijke realiteit in algemene regels te vatten, niet beter gebruik gemaakt kan worden van andere vormen van rechtsvorming. Of rechtsvorming door het bestuur en/of de rechter in die situaties niet beter geschikt is om de kloof tussen recht en de concrete, steeds veranderende samenleving te overbruggen. Dergelijke ontwikkelingen nopen ertoe om opnieuw na te denken over de onderlinge rolverdeling tussen wetgever, bestuur en rechter bij de rechtsvorming. Gelet op het feit dat de Raad van State beschikt over ervaring en inzicht vanuit de beide taken, kan hij op dit terrein bij uitstek behulpzaam zijn. Het vormt dan ook een onderwerp dat de Raad de komende jaren ter hand zal nemen. 1.5

Tot besluit

Het jaar 2012 is in vele opzichten een overgangsjaar, waarin tal van vraagstukken ‘voorbij’ zijn gekomen of zijn opgedoken die nog niet tot een oplossing zijn gekomen of tot een resultaat hebben geleid. Het is om die reden vaak ook nog moeilijk om te spreken van trends of lijnen in de ontwikkeling. Dat geldt voor zowel wetgeving als bestuursrechtspraak. In het voorgaande is kort geschetst voor welke punten de Afdeling advisering in het afgelopen jaar aandacht heeft gevraagd en waaraan ze in de komende jaren aandacht zal besteden. 24

Met betrekking tot de bestuursrechtspraak ligt een dergelijke beschouwing minder voor de hand. De uitspraken spreken voor zich en het past de bestuursrechtspraak minder om daarin lijnen en ontwikkelingen te signaleren. In de afzonderlijke hoofdstukken die betrekking hebben op de bestuursrechtspraak en de advisering is wel getracht een analyse te bieden van de jurisprudentie en de legisprudentie van het afgelopen jaar. Eerst wordt hierna ingegaan op het functioneren van de Raad van State als geheel.

De Raad als institutie

26

2.1

De Raad van State

2.1.1 Eén functie, verschillende taken

Over twee jaar gedenkt de Raad van State dat hij tweehonderd jaar geleden opnieuw werd geïnstalleerd als orgaan van het Koninkrijk der Nederlanden. In de afgelopen tweehonderd jaar zijn de taken van de Raad geëvolueerd. De functie van de Raad is evenwel constant gebleven. De Raad werd in 1814 geïnstalleerd als regeringsraad naast de ministers, om de Koning met raad en daad terzijde te staan bij de regering van het land. In de Grondwet vond de regeling van de Raad van State vanuit die optiek dan ook, tot de grondwetswijziging van 1983, plaats in de zevende afdeling van het hoofdstuk over de Koning, dat handelde over de Raad van State en de regering. Daarbij had de Raad vooral tot taak te adviseren over algemene vraagstukken van wetgeving en bestuur en de voorbereiding van de beslissing op geschillen. Door zijn positie en rol diende de Raad daarbij vooral de continuïteit, (rechts)eenheid en rechtsontwikkeling in wetgeving en bestuur. Directe betrokkenheid bij de regering van het land bleef beperkt tot overgangssituaties bij ontstentenis van een drager van de Kroon. De taken van de Raad van State hebben zich in de loop van de tijd ontwikkeld vanuit die centrale functie ten dienste van de continuïteit, eenheid en rechtsvorming in het handelen van de staat in een democratische rechtsstaat. In het bijzonder op het terrein van de beslechting van geschillen van bestuur en de rechtsbescherming

tegen overheidsbesluiten is die ontwikkeling substantieel geweest. Maar die functie is ook bepalend geweest voor de geleidelijke ontwikkeling door de Raad en later de Afdeling advisering van een toetsingskader bij de advisering van wetgeving, waarbij zowel de beleidsdoelmatigheid en –doeltreffendheid, als de overeenstemming met het recht, alsook de wetgevingstechnische kwaliteit aan de orde komen. Op verschillende momenten in die ontwikkeling is de vraag aan de orde geweest of geschilbeslechtende taken verzelfstandigd zouden moeten worden en geïntegreerd in de organisatie van de gewone rechtspraak. Steeds is echter, vanuit het belang van de eenheid van de rechtsontwikkeling en rechtsvorming in het handelen van de rechtsstaat, door de wetgever gekozen voor de vereniging in hoogste instantie in één hand bij de Raad van State van de behandeling van geschillen en bestuursrechtspraak, met name op het terrein van het bestuursrecht, waarin bevoegdheden van het bestuur met beslissingsruimte aan de orde zijn. Daarbij speelt mee dat de problematiek van rechtseenheid, rechtsvorming en rechtsontwikkeling slechts beperkt is, gegeven de verschillende aard van de rechtsverhouding en de eigen rol van de rechter in het strafrecht. In het civiele recht wordt de rechtsverhouding veelal bepaald door onderlinge overeenstemming, in het bestuursrecht daarentegen door eenzijdige vaststelling in het belang van democratisch vastgestelde algemene belangen. In het strafrecht beslist de rechter over de rechtsverhouding (straf of maatregel), in het bestuursrecht dient de eindverantwoordelijkheid van het bestuur in veel

27

gevallen centraal te blijven staan mede met het oog op de noodzakelijke ruimte voor democratische verantwoording en controle. Dat stelt andere eisen aan rechtsvorming en eenheid van rechtsontwikkeling in het bestuursrecht waarin rechtsverhoudingen zowel algemeen (wettelijke regeling) als specifiek (besluit en beschikking) worden vastgesteld. In het Nederlandse constitutionele bestel zijn wetgever en bestuur primair verantwoordelijk voor de vaststelling van de bestuurlijke verhoudingen en de rechtsvorming daarbij, anders dan bijvoorbeeld in het Verenigd Koninkrijk waar in het belang van het democratische uitgangspunt gekozen is om het parlement de hoogste rechter te doen zijn. Om die reden is de plaats van de bestuursrechtspraak door de wetgever steeds gezien als een fundamentele keuze mede in het licht van de noodzakelijke democratische verantwoording en controle voor de rechtsvorming in het bestuursrecht. Teneinde die te waarborgen, is steeds gekozen voor scheiding van bestuursrechtspraak en civiele en strafrechtspraak en voor institutionele vereniging van wetgevingsadvisering, de bestuursrechtspraak en de beslechting van bestuursgeschillen om te bevorderen dat de rechtsontwikkeling op het terrein van het bestuursrecht zoveel mogelijk geschiedt vanuit dezelfde beginselen en concepten. Die uitgangspunten zijn eveneens bepalend geweest toen onder invloed van de rechtspraak van het Europese Hof voor de Rechten van de Mens eerst de verhouding tussen bestuursgeschillen en bestuursrechtspraak verschoof en later het onderscheid tussen advisering en bestuursrechtspraak duidelijker werd gemarkeerd.

28

De functie van de Raad van State en diens taken brengen met zich dat deze functioneert op het snijvlak van continuïteit en verandering, democratie en recht, beheer en doelmatigheid. In de taken van de Raad komen onderscheiden aspecten van het functioneren van de staat samen; niet alleen tussen wetgeving(sadvisering) en (bestuurs)rechtspraak, maar eveneens tussen bestuurlijke actualiteit en continuïteit van staat en constitutie, tussen nationale autonomie en Europese samenwerking, tussen nationaal recht en internationale verplichting, tussen het land Nederland en het Koninkrijk der Nederlanden, tussen publiek domein en de private sfeer. De betrokkenheid van de Raad bij al deze aspecten biedt de Raad en zijn Afdelingen een breed overzicht over het handelen van de staat in al zijn facetten en de ontwikkelingen op ieder daarvan, teneinde recht, eenheid en continuïteit van de staat in wetgeving en beleid te bevorderen. 2.1.2 Samenstelling en werklast

De samenstelling van de Raad van State weerspiegelt de facetten van zijn functie. Zij weerspiegelt de taken maar vormt tegelijk een verbinding tussen bestuur, rechtspraak, politiek en wetenschap. Binnen de Afdeling bestuursrechtspraak vormen de staatsraden, gegeven hun loopbaan voordien, een verbinding met de rechterlijke organisatie en de verschillende colleges die belast zijn met bestuursrechtspraak. Op die wijze functioneert de Raad ook in zijn personele samenstelling als knooppunt en verbinding tussen verschillende dimensies van het functioneren van overheid en rechtspraak in de

samenleving, en daarmee ten dienste van een afgewogen rechtsvorming. De groei van de bestuursrechtspraak in de achterliggende jaren heeft in 2010 geleid tot wijziging van de Wet op de Raad van State en de instelling van de Afdeling advisering. Daarmee kwam een einde aan de situatie dat vrijwel alle leden van de Raad tevens belast zijn met bestuursrechtspraak. De tijd nodig voor wetgevingsadvisering concurreert daardoor niet langer met die voor rechtspraak. De Raad van State functioneert nu in drie gedaanten: de Raad en twee autonome en gelijkwaardige Afdelingen, een voor de wetgevingsadvisering en een voor de bestuursrechtspraak. De verankering van de taken van de Raad in afzonderlijke Afdelingen binnen één Raad, biedt de nodige waarborgen ten aanzien van de gescheiden uitoefening van bestuursrechtspraak en wetgevingsadvisering, zonder de voordelen van de synergie van de kennis en ervaring op verschillende terreinen van het recht te verliezen. Die synergie biedt grote voordelen bij de toepassing en de verdieping van kennis en inzicht op terreinen zoals dat van het constitutionele recht, het Europees recht en de beginselen van het bestuursrecht, maar ook praktisch bij de invulling van de taken van de Raad. Zo kan de Afdeling advisering bij het geven van voorlichting en adviezen die algemene vraagstukken betreffen, beter aan haar taak beantwoorden en bijdragen aan de legitimiteit en kwaliteit van wetgeving en bestuur.

De samenstelling van de Raad van State en zijn Afdelingen onderging in het afgelopen jaar een aantal veranderingen. De Raad nam eind januari 2012 na ruim veertien jaar afscheid van vice-president mr. H.D. Tjeenk Willink. Op verschillende wijzen stond de Raad stil bij dit vertrek en de vele verdiensten van de heer Tjeenk Willink voor overheid en samenleving in het algemeen en voor de Raad van State in het bijzonder. Hij werd met ingang van 1 februari opgevolgd door mr. J.P.H. Donner. De Raad nam daarnaast op 1 december 2012 afscheid van dr. mr. C.J.M. Schuyt. Hij was werkzaam voor zowel de Afdeling advisering als voor de Afdeling bestuursrechtspraak en heeft eerst in de Volle Raad en later in beide Afdelingen een grote en waardevolle bijdrage geleverd aan de werkzaamheden. In verband met de invoering in 2010 van een wettelijk plafond aan het aantal leden van de Raad werd hij als lid niet vervangen. In de Afdeling advisering werden twee nieuwe staatsraden benoemd. Dit zijn mevrouw mr. L.J. Griffith die per 1 januari 2012 in functie trad en mr. G.J.J. Heerma van Voss die vanaf 1 april 2012 de Afdeling versterkt. De Raad en de Afdeling advisering moesten daarentegen afscheid nemen van staatsraad mr. J.M. Boll die op 31 mei 2012 vertrok na negentien en een half jaar, eerst als lid van Raad van State en sinds 2010 als lid van de Afdeling advisering. Hij heeft een grote bijdrage geleverd aan het functioneren van de Raad van State. Bij de Afdeling bestuursrechtspraak vertrokken verschillende staatsraden na vele jaren een waardevolle

29

bijdrage te hebben geleverd aan het werk van de Raad en sinds 2010 van de Afdeling bestuursrechtspraak. Op 29 februari 2012 nam mr. B. van Wagtendonk afscheid, die sinds 1998 als staatsraad in buitengewone dienst betrokken was bij de Raad. Op 30 april 2012 namen mevrouw mr. C.M. Ligtelijn-van Bilderbeek en mr. P.A. Offers afscheid, na eenentwintig en een half jaar onderscheidenlijk na twaalf jaar. Op 1 december 2012 nam ten slotte staatsraad in buitengewone dienst mr. K. Brink afscheid van de Raad, na negenendertig jaar in tal van functies, waaronder die van secretaris, betrokken te zijn geweest bij het wel en wee van de Raad. De Afdeling bestuursrechtspraak werd in het afgelopen jaar daarentegen versterkt met de toetreding per 1 juni 2012 van mevrouw mr. R. Uylenburg, voorheen hoogleraar milieurecht in het bijzonder het natuurbeschermingsrecht aan de Universiteit van Amsterdam. Zij trad als staatsraad toe tot de Ruimtelijkeordeningskamer en de Algemene kamer. Met ingang van 1 september 2012 trad mr. D.J.C. van den Broek, voordien raadsheer en kamervoorzitter in het Hof Den Haag, toe tot de Afdeling bestuursrechtspraak; hij functioneert daar als lid van de Ruimtelijke-ordeningskamer en de Algemene kamer. Met ingang van diezelfde datum trad ook mr. drs. P.A. Koppen toe, voordien vice-president bij de rechtbank Den Haag, die is ingezet in de Algemene kamer en de Ruimtelijke-ordeningskamer. Met ingang van 1 oktober 2012 verwelkomde de Raad ten slotte mr. G.M.H. Hoogvliet, voordien (lands)advocaat te Den Haag; hij is lid van de Algemene kamer van de Afdeling bestuursrechtspraak. 30

De Afdeling advisering van de Raad van State bracht in 2012 566 adviezen uit. De Afdeling bestuursrechtspraak deed vorig jaar ruim 13.600 uitspraken. Ten opzichte van voorgaande jaren vormde dit een stabilisatie van de instroom of zelfs een geringe teruggang. De Afdeling advisering bracht daarbij 23 adviezen uit over initiatiefwetsvoorstellen en bracht negen voorlichtingen uit op verzoek van de Eerste en Tweede Kamer en verschillende ministers. Hoewel het zowel bij initiatiefwetsvoorstellen als bij voorlichtingen gaat om een vooralsnog kwantitatief beperkt aantal, vormen deze een aanzienlijke en groeiende belasting, gegeven het toenemend gewicht van de onderwerpen die daarin aan de orde worden gesteld. De Raad wordt bij zijn werkzaamheden ondersteund door een apparaat van 633 medewerkers, onder wie 300 juristen werkzaam bij de directie Bestuursrechtspraak en 22 juristen bij de directie Advisering. In 2012 groeide in het bijzonder de directie Bestuursrechtspraak in verband met de toename van het aantal zaken in de afgelopen jaren. 2.1.3 Gemeenschappelijke infrastructuur

Sinds 2010 zijn de taken van de Raad van State op het terrein van de wetgevingsadvisering en de bestuursrechtspraak aan onderscheidene Afdelingen toebedeeld, waarbij nog maar een beperkt aantal staatsraden deel uitmaakt van beide Afdelingen. Dit is geschied met het oog op het functioneren van de wetgevingsadvisering waarvoor de aandacht voorheen soms verdrongen

werd door de druk van de bestuursrechtspraak. Tevens beantwoordde deze opzet aan de rechtspraak van het Europese Hof voor de Rechten van de Mens te Straatsburg op het punt van waarborgen van de onafhankelijke rechtspraak. Dat laat onverlet dat de Raad van State bij de uitoefening van beide taken behoefte heeft aan kennis en inzicht op specifieke terreinen van het recht. Dit geldt in het bijzonder voor het constitutionele recht en het recht van de Europese Unie. Deskundigheid op deze terreinen is schaars en het zou uiterst kostbaar zijn om daarvoor dubbele voorzieningen te treffen voor ieder van de Afdelingen afzonderlijk.Vandaar dat op deze terreinen de deskundigheid is samengebracht in afzonderlijke, interne commissies.Vanuit beide Afdelingen kunnen aan dit beraad vragen worden voorgelegd met betrekking tot het constitutionele recht onderscheidenlijk het recht van de Europese Unie. Beide fora functioneren uitsluitend voor de interne advisering, waarbij de behandelende zittingskamer van de Afdeling bestuursrechtspraak onderscheidenlijk de Afdeling advisering geheel zelf verantwoordelijk blijven ten aanzien van het gebruik dat van het advies wordt gemaakt. De synergie van binnen de Raad en zijn Afdelingen beschikbare kennis en ervaring is echter niet beperkt tot alleen deze twee rechtsgebieden. Zij betreft breder het hele terrein van het bestuursrecht en de beginselen daarvan. Op afzonderlijke terreinen wordt binnen de Raad dan ook overleg georganiseerd om over specifieke vraagstukken te preadviseren. Op ieder van deze activiteiten wordt hieronder kort ingegaan. Meer specifiek

wordt op de resultaten van deze verschillende fora ingegaan in de onderdelen van de digitale versie van dit jaarverslag10, die betrekking hebben op de advisering en de bestuursrechtspraak. Constitutioneel Beraad

Het Constitutioneel Beraad werd in 2009 door de vicepresident ingesteld om intern te preadviseren ten behoeve van elk van beide Afdelingen op hun verzoek, over vragen inzake de toepasselijkheid en uitleg van het constitutionele recht. Het beraad is samengesteld uit staatsraden afkomstig uit beide Afdelingen. Onder constitutioneel recht moet in dit verband niet alleen verstaan worden de Grondwet en de nationale constitutionele beginselen en het Statuut voor het Koninkrijk, maar ook het constitutionele recht van de Europese Unie, het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden en de andere mensenrechtenverdragen. In 2012 heeft het beraad vijfentwintig (pre)adviezen opgesteld. Sinds 2011 kan het Constitutioneel Beraad ook gevraagd worden om preadvies door het Gemeenschappelijk Hof van Justitie van Aruba, Curaçao en Sint Maarten en van Bonaire, Sint Eustatius en Saba. In 2012 is ten behoeve van het Gemeenschappelijk Hof in twee gevallen gepreadviseerd.

10

jaarverslag.raadvanstate.nl.

31

De mensenrechten vormen een belangrijk onderdeel van het constitutionele fundament van de werkzaamheden van de Raad van State. In 2012 heeft het beraad zich bij herhaling gebogen over vraagstukken die de mensenrechten betreffen, ten behoeve van zowel de Afdeling advisering als de Afdeling bestuursrechtspraak. De wetgever en het bestuur beschikken doorgaans over een ruime beleids- en beoordelingsmarge bij het uitvoeren van de overheidstaak, maar dienen bij gebruikmaking van deze marge binnen de randvoorwaarden van de constitutionele normen te blijven. Bij de advisering over voorstellen voor wetgeving of algemene maatregelen van bestuur door de Afdeling advisering kunnen de mensenrechten aan de orde komen. Uiteraard is dit ook het geval bij de rechtmatigheidstoets van bestuursbesluiten door de Afdeling bestuursrechtspraak naar aanleiding van daartegen ingestelde beroepen. In dat kader oordeelt zij ook over de betekenis van ingeroepen mensenrechten voor de voorliggende zaak. Het Constitutioneel Beraad heeft bij zijn functioneren ook bijzonder voordeel van de relatie met de ‘Venetië-commissie’, waarvan de voorzitter en secretaris van het Constitutioneel Beraad in 2012 respectievelijk lid en plaatsvervangend lid waren.Via de contacten in deze commissie of de diensten daarvan kunnen vragen over het constitutionele recht in andere Europese landen, snel eenvoudig beantwoord worden. De Afdeling advisering heeft daarvan bijvoorbeeld bijzonder profijt gehad bij het verkrijgen van een overzicht van de praktijk in andere landen met betrekking tot de voorrang van internationale verplichtingen in het nationale recht, ten 32

behoeve van haar advies over het initiatiefvoorstel van het Tweede Kamerlid Taverne inzake de afschaffing van de directe werking van verdragen. In 2012 zijn in het werk van het Constitutioneel Beraad enkele speciale aandachtspunten naar voren zijn gekomen. Zo is er de extra waakzaamheid die geboden is voor de eerbiediging en handhaving van de mensenrechten als fundamentele beginselen van de rechtsstaat in tijden van economische crisis in verband met te nemen maatregelen om die crisis te bestrijden. De Afdeling advisering heeft in dat verband op verzoek van de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid een voorlichting uitgebracht over de eisen die op grond van internationale verplichtingen met het oog op het eigendomsrecht aan bepalingen van overgangsrecht moeten worden gesteld. Een ander aandachtspunt is de problematiek van conflicterende grondrechten. De rechtspositie van de gewetensbezwaarde trouwambtenaar is een illustratie daarvan. In 2012 heeft dit onderwerp veel politieke en maatschappelijke belangstelling getrokken en tot een discussie geleid die nog voortduurt. Het heeft de Raad in 2012 in het kader van de advisering tweemaal voor de vraag gesteld hoe in onze pluriforme samenleving recht kan worden gedaan aan vrijheidsrechten waarop ook en met name minderheden een beroep kunnen doen en anderzijds gelijkheidsnormen en discriminatieverboden, die niet zelden eveneens door minderheden ingeroepen kunnen worden. Een derde aandachtspunt vormt het Handvest van de Grondrechten van de Europese Unie dat op 1 december 2009 juridisch

bindend is geworden. Daar wordt in toenemende mate een beroep op gedaan in geschillen bij de Afdeling bestuursrechtspraak. Bij de advisering over wetsvoorstellen die binnen het bereik van het recht van de Europese Unie vallen, behoorde het EU-Handvest al voor 2012 tot het vaste toetsingskader. Commissie Recht van de Europese Unie

De Commissie Recht van de Europese Unie is een tweede beraad dat al meer dan tien jaar binnen de Raad van State functioneert ten behoeve van zowel de wetgevingsadvisering als de bestuursrechtspraak. De commissie is samengesteld uit staatsraden afkomstig uit beide Afdelingen. Zij adviseert op hun verzoek de Afdelingen afzonderlijk of gezamenlijk over vraagstukken van Unierecht die bij elk van hen aan de orde zijn, ter bevordering van een goed gemotiveerde en consistente beantwoording van vragen van Unierecht die bij advisering en de rechtspraak rijzen. Onder het Unierecht moet in dit verband verstaan worden zowel de materiële en institutionele bepalingen van primair recht (oprichting- en toetredingsverdragen) en secundair recht (verordeningen, richtlijnen, besluiten, aanbevelingen en adviezen) alsmede de reikwijdte van het Handvest van de Grondrechten van de Europese Unie. De commissie benadert voorgelegde vraagstukken vanuit het Unierecht, de relevante Unierechtelijke regelgeving (totstandkoming regelgeving en zo nodig het raadplegen van verschillende taalversies) en de rechtspraak van de Europese hoven (zowel aanhangige zaken alsmede arresten).

Wat de rechtspraak betreft, kan worden vermeld dat door de commissie wordt geadviseerd over de concepten van prejudiciële verwijzingsuitspraken aan het Hof van Justitie van de Europese Unie dan wel het Benelux Gerechtshof. De concepten van de einduitspraken die volgen op een prejudiciële procedure bij het Hof dan wel het Gerechtshof worden in de regel ook voor advies voorgelegd aan de commissie. De adviezen maken deel uit van de interne voorbereiding van de advisering en rechtspraak. De onderdelen van de Afdeling die om advies verzoeken, bepalen zelfstandig of, en in welke mate, zij ervan gebruikmaken. De adviezen worden niet extern gepubliceerd. Wel zijn de adviezen uiteraard intern te raadplegen voor de leden en medewerkers. In 2012 heeft de commissie ook een advies uitgebracht voor zowel de Afdeling bestuursrechtspraak als de Afdeling advisering over de reikwijdte van het EU-Handvest (artikel 51, eerste lid), de toepassing daarvan en de wijze waarop in de werkzaamheden van de onderscheidene Afdelingen tijdig wordt opgemerkt dat bepalingen van het Handvest aan de orde kunnen zijn. De dagelijkse leiding en ondersteuning vinden plaats door respectievelijk de voorzitter van de commissie en de ambtelijk secretaris. De commissie steunt verder op EUcoördinatoren die werkzaam zijn binnen beide Afdelingen. Deze coördinatoren, medewerkers van beide Afdelingen, signaleren Unierechtelijke onderwerpen waarbij zij ook een aantal routinematige problemen oplossen.

33

Commissie Europese integratie

De Commissie Europese integratie is een derde overlegcommissie, samengesteld uit staatsraden van beide Afdelingen, die functioneert ten behoeve van beide Afdelingen. Deze commissie heeft vooral tot taak om proactief de ontwikkeling van beleid in de Europese Unie te volgen. Het gaat er daarbij om in een vroege fase van de totstandkoming van Europese regelgeving en beleid de te verwachten effecten daarvan te analyseren en eventuele vraagstukken die dat voor bestaande Nederlandse regelgeving en/of implementatie heeft te signaleren. De commissie bereidt in de voorkomende gevallen de daartoe strekkende conceptadviezen of voorlichtingen voor van de Afdeling advisering aan de regering of aan de Eerste en Tweede Kamer. Zo werd in 2012 de voorlichting voorbereid die de Afdeling advisering uitbracht op verzoek van de Tweede Kamer over voorstellen van de Europese Commissie die strekken tot herziening van het Europees regelgevend kader inzake verwerking en bescherming van persoonsgegevens (W03.12.0188/II). Evenzo bereidde de commissie eind 2012 de voorlichting voor die de Afdeling advisering kort na dit verslagjaar uitbracht aan de Eerste Kamer over de verankering van de democratische controle bij de hervorming in het economische bestuur van Europa ter bestrijding van de economische en financiële crisis.

echter om op een steeds breder terrein de binnen de Raad beschikbare deskundigheid en ervaring op het snijvlak van wetgeving en bestuursrechtspraak te benutten voor de explicitering en ontwikkeling van vraagstukken van recht die beide Afdelingen raken. In 2012 is zo de studie gestart naar de implicaties van de omvangrijke verschuiving in de afgelopen tijd van strafrechtelijke handhaving naar bestuurlijke handhaving, en de hoogte van de daarbij opgelegde bestuurlijke boetes. Het is de bedoeling om in de komende tijd een aantal van de vragen van rechtsvorming die in de inleidende beschouwing zijn geïdentificeerd, ter hand te nemen om antwoorden te vinden die zowel uit een oogpunt van regelgeving als van bestuursrechtspraak aanvaardbaar en bruikbaar zijn. 2.1.4 Verschuivende vraag

In de voorstellen waarover advies wordt gevraagd en bij de instroom van zaken doen zich ieder jaar verschuivingen voor. Met betrekking tot de advisering valt het grote aantal verzoeken om spoedbehandeling van fiscale voorstellen op, maar dit hangt samen met de urgentie bij het herstel van de overheidsfinanciën. Er is daarbij evenwel geen sprake van opvallende nieuwe trends. Een tweetal ontwikkelingen verdient echter nadere aandacht, te weten de toename in 2012 van het aantal initiatiefwetsvoorstellen en de toename van het aantal verzoeken om voorlichting.

Andere onderwerpen

Deze drie commissies zijn permanent ingestelde gemeenschappelijke commissies ten behoeve van de werkzaamheden van beide Afdelingen. Inzet van de Raad is 34

Initiatiefwetsvoorstellen

In 2012 bracht de Afdeling advisering advies uit over 23 initiatiefwetsvoorstellen. Wat daarbij vooral opvalt,

is nog niet eens de groei van het aantal, als wel het toegenomen gewicht van de met die voorstellen beoogde wetswijzigingen. Onverminderd het gewicht van onderwerpen zoals de rechterlijke toetsing van wetten aan de Grondwet (initiatief Halsema) of de afschaffing van de bijzondere arbeidsrechtelijke positie van ambtenaren (initiatief Koser Kaya), hadden initiatiefwetsvoorstellen in het verleden veelal betrekking op specifieke wijzigingen met een beperkte impact. In 2012 werden de Afdeling echter initiatiefwetsvoorstellen voorgelegd met betrekking tot onder meer het ontslagverbod, tijdelijke arbeid, de afschaffing van de directe werking van verdragen, openbaarheid van bestuur en de vestiging van Antilliaanse Nederlanders. De juridische implicaties van dergelijke wijzigingen en de maatschappelijke impact daarvan, vergen een uitgebreide en grondige studie door de Afdeling advisering en monden doorgaans uit in een omvangrijk advies. Daarom is de werklast in verband met dergelijke voorstellen aanzienlijk groter dan hun aantal doet vermoeden. Tot dusver was de inzet van de Afdeling advisering om, waar mogelijk bij voorrang, te adviseren over door de Kamer aan haar voorgelegde initiatiefwetsvoorstellen. Indien echter zou blijken dat het bij de gesignaleerde groei gaat om een structurele ontwikkeling, valt dit niet langer steeds te verzekeren. In verband met de vele werkzaamheden die doorgaans gemoeid zijn met de advisering over initiatiefwetsvoorstellen, constateert de Afdeling advisering ook met zorg dat bij een groeiend

aantal voorstellen na het uitbrengen van het advies niets meer van het voorstel wordt vernomen. Zij heeft hiervoor aandacht gevraagd bij het presidium van de Tweede Kamer. Wellicht valt te overwegen dat voor initiatiefwetsvoorstellen hetzelfde geldt als voor wetsvoorstellen die door de regering niet worden doorgezet na advies van de Afdeling advisering, te weten dat dan het advies van de Afdeling alsnog wordt gepubliceerd. Het gaat er de Afdeling advisering daarbij niet om het eigen werk in druk te willen terugzien, maar zij wil het beeld vermijden dat er vertrouwelijke adviezen zijn die niet gepubliceerd worden. Bovendien komen in de uitgebrachte adviezen vaak overwegingen en argumenten naar voren waarnaar bij de advisering over andere onderwerpen terugverwezen zou kunnen worden. Op die wijze neemt het rendement van de werkzaamheden van de Afdeling advisering toe. Verzoeken om voorlichting

Een tweede opvallende ontwikkeling is dat het aantal verzoeken om voorlichting op grond van artikel 21a van de Wet op de Raad van State aan de Afdeling advisering van de Raad van State sinds 2010 is toegenomen. Dit is het jaar waarin de mogelijkheid tot het rechtstreeks vragen van voorlichting ook werd toegekend aan de kamers der StatenGeneraal. In 2012 heeft de Eerste Kamer voor het eerst gebruik gemaakt van de bevoegdheid tot het vragen van voorlichting. In hoofdstuk 3 wordt nader ingegaan op de wijze waarop de Afdeling hiermee omgaat.

35

Onverplicht advies

Behalve voorlichting kan de Afdeling op verzoek van een minister ook onverplicht advies uitbrengen over een bepaald vraagstuk of een bepaald onderwerp. Een bijzondere soort onverplichte adviezen wordt daarbij gevormd door de beschouwingen van de Raad, thans de Afdeling advisering, over de interbestuurlijke verhoudingen. Sinds de totstandkoming van de Code Interbestuurlijke Verhoudingen in 2004 wordt de Raad periodiek door de regering, het Interprovinciaal Overleg en de Vereniging van Nederlandse Gemeenten gevraagd een beschouwing te geven over de interbestuurlijke verhoudingen in Nederland. In oktober 2006 is dit voor het eerst geschied en in mei 2009 voor een tweede maal. In juni 2012 kreeg de Afdeling advisering het verzoek om een derde beschouwing uit te brengen.Voor het eerst werd de aanvraag ook mede namens de waterschappen gedaan. In het verzoek is zij ook gevraagd aandacht te besteden aan de Bestuursafspraken 2011-2015, de profielen voor de overheden en de decentralisatieoperatie van het kabinet-Rutte I. De vraag werd gesteld of de Afdeling advisering beelden heeft bij het vervolg op deze ontwikkeling en de betekenis daarvan voor de werking en inrichting van het openbaar bestuur op de middellange termijn. In antwoord hierop bracht de Afdeling advisering in december 2012 de derde periodieke beschouwing uit. Daarnaast heeft de Afdeling in een apart deel bijzondere aandacht besteed aan de verhoudingen met de Caribische delen van Nederland, de openbare lichamen Bonaire, Sint Eustatius en Saba. Aangezien het advies ten tijde 36

van de voorbereiding van dit jaarverslag nog niet openbaar was, zal in een volgend jaarverslag nader worden ingegaan op de inhoud van deze beschouwing. 2.2

De Raad en het Koninkrijk

2.2.1 Verhouding tussen landen en eilanden

De herstructurering van het Koninkrijk met ingang van 10 oktober 2010 heeft belangrijke gevolgen gehad. Daarmee werd het land Nederlandse Antillen gesplitst in twee landen en drie openbare lichamen (Bonaire, Sint Eustatius en Saba). De laatste drie werden bij het land Nederland werden gevoegd. Nederland is daarmee een Caribisch land geworden. De twee landen, Curaçao en Sint Maarten, zijn in de plaats gekomen van het voormalige land Nederlandse Antillen. Te weinig is onderkend dat met de opsplitsing van de Nederlandse Antillen de contacten en het verkeer tussen de eilanden niet langer een intern karakter hebben van verkeer binnen een land, maar steeds een of meer landsgrenzen binnen het Koninkrijk overschrijden. Door de gewijzigde verhoudingen en het verschil in positie – land dan wel openbaar lichaam – zijn de betrekkingen tussen de openbare lichamen en de landen van het Caribisch deel van het Koninkrijk in een aantal opzichten moeizamer geworden. Zo verloopt de samenwerking in bijvoorbeeld de bestuurlijk-juridische sfeer (rampenoefeningen en het afgeven van vergunningen), de juridische dienstverlening (notariaat) en de beleidsmatige sfeer (telecommunicatie,

energie, vervoer) niet altijd even soepel. Mede als gevolg daarvan zijn ook de persoonlijke contacten verminderd.

maken over de agenda met betrekking tot de drie eilanden gezamenlijk en ieder van hen afzonderlijk.

Dit raakt de eilanden van het Caribisch deel van Nederland gevoelig. Door hun ligging en fysisch-geografische kenmerken zijn Bonaire, Sint Eustatius en Saba voor een aantal aangelegenheden, die hun goede functioneren en het dagelijks leven van hun burgers betreffen, sterk aangewezen op (verkeer met) eilanden in hun meer directe omgeving, meer in het bijzonder op de Caribische landen van het Koninkrijk. Daarbij gaat het voor Bonaire vooral om Curaçao, als het dichtstbij gelegen land, en voor Sint Eustatius en Saba om Sint Maarten. Gelet op deze sterke betrokkenheid, die in sommige gevallen zelfs een afhankelijkheidsrelatie inhoudt, zijn goede bestuurlijke verhoudingen onontbeerlijk. Waar nodig zal de band van het Koninkrijk hier faciliterend moeten werken. In de recente beschouwing over interbestuurlijke verhoudingen heeft de Afdeling advisering daarom bepleit dat de regering van het Koninkrijk passende aandacht schenkt aan de bestuurlijke en persoonlijke samenwerking in het Caribisch deel van het Koninkrijk en waar nodig coördinerend en stimulerend optreedt.

2.2.2 Raad van State van het Koninkrijk

In de beschouwing over interbestuurlijke verhoudingen bepleit de Afdeling advisering voorts om de Code en de overige bestuursafspraken van overeenkomstige toepassing te verklaren op de verhouding met de openbare lichamen. Daarnaast beveelt zij aan om voor de komende kabinetsperiode met de openbare lichamen afspraken te

De herstructurering van het Koninkrijk heeft ook belangrijke gevolgen gehad voor het functioneren van de Raad van State. In de eerste plaats zijn de zaken die de eilanden van het Caribisch deel van Nederland betreffen, niet langer onderwerp van de Raad van State van het Koninkrijk, maar van de Raad van State. De samenstelling van de Raad van State van het Koninkrijk is met ingang van 10 oktober 2010 ook gewijzigd. Thans zijn er drie staatsraden die ieder benoemd zijn op voordracht van een Caribisch land. Door de opsplitsing van het voormalige land Nederlandse Antillen heeft het bepaalde in artikel 13, derde lid, van het Statuut materieel ook een andere betekenis gekregen. De Raad en de Afdeling advisering trachten hier zo praktisch mogelijk invulling aan te geven. In het kader van de herstructurering zijn ook de oude schulden van het land Nederlandse Antillen gesaneerd opdat de nieuwe landen zoveel mogelijk met een schone lei zouden kunnen beginnen. Daartegenover staan wel de verplichtingen van de nieuwe landen op grond van de Rijkswet financieel toezicht Curaçao en Sint Maarten. Het opstellen en uitvoeren van de begrotingen is een aangelegenheid geworden van de onderscheidene landen Curaçao en Sint Maarten zelf. Daarbij dienen de kaders die in de rijkswet zijn gesteld in acht genomen te worden. Deze zijn er in het bijzonder op gericht om de

37

financiële huishouding in ieder van de landen gezond te houden, door een deugdelijk begrotingsbeleid te verzekeren, het financieel beheer op orde te brengen en een nieuwe schuldopbouw te voorkomen. Onderdeel van de verplichtingen is het mogelijk maken van een effectief financieel toezicht door het College financieel toezicht Curaçao en Sint Maarten. Dit college heeft onder andere tot taak om toezicht te houden bij het opstellen en de uitvoering en verantwoording van de begroting, om toezicht te houden op de voortgang van de implementatie van de verbetering van het financieel beheer en om te rapporteren aan en adviseren van onder andere de raad van ministers van het Koninkrijk. In dat kader heeft de raad van ministers van het Koninkrijk de bevoegdheid om de regering van Curaçao en Sint Maarten aanwijzingen te geven. Beroep tegen een gegeven aanwijzing kan worden ingesteld bij de Kroon. De Raad van State van het Koninkrijk (Afdeling advisering) is belast met het voorbereiden van het ontwerpbesluit inzake de beslissing op het beroep. In 2012 heeft de raad van ministers van het Koninkrijk een aanwijzing gegeven aan de regering van het land Curaçao. De regering van Curaçao stelde hiertegen beroep in. Dit was het eerste bestuursgeschil op grond van de Rijkswet financieel toezicht Curaçao en Sint Maarten. Op de inhoud van deze beslissing wordt nader ingegaan in hoofdstuk 3 en in de digitale versie van dit jaarverslag.11 11

38

jaarverslag.raadvanstate.nl

2.2.3 Samenwerking Raden van Advies en Raad van State

Ingevolge de staatsregelingen van de onderscheidene landen functioneert in ieder daarvan een Raad van Advies met taken die overeenkomen met die van de Raad van State, Afdeling advisering. Sinds 2010 is een goede samenwerking tussen de Raden van Advies van de landen Aruba, Curaçao en Sint Maarten en de Raad van State op gang gekomen. Tijdens het overleg tussen de raden in 2011 is een samenwerkingsprogramma vastgesteld. Dit samenwerkingsprogramma houdt onder meer in dat nieuw benoemde wetgevingsjuristen van de Raden van Advies van de verschillende landen een stageprogramma volgen bij de Raad van State. In 2012 is hiervan gebruik gemaakt door de Raad van Advies van Aruba. In 2012 hebben ook verschillende delegaties van leden en ambtenaren van de Raad van Advies van Sint Maarten kennis gemaakt met de organisatie van het proces en de inhoud van de advisering bij de Raad van State. Op verzoek heeft een delegatie van de Raad van State in het najaar van 2012 een bezoek gebracht aan de Raad van Advies van Sint Maarten. Tijdens dat bezoek zijn in het bijzonder het proces van advisering en de toetsingskaders besproken. 2.2.4 Samenwerking met Gemeenschappelijk Hof van Justitie

Onafhankelijke en onpartijdige rechtspraak is in alle landen van het Koninkrijk een fundament waarop de rechtsorde rust. Handhaven en versterken van dat fundament is een gemeenschappelijke verantwoordelijkheid. In dat kader past

de nauwe samenwerking tussen het Gemeenschappelijk Hof van Justitie van Aruba, Curaçao, Sint Maarten en van Bonaire, Sint Eustatius en Saba en de Raad van State. Deze houdt onder meer een vruchtbare uitwisseling in van kennis en ervaring op het gebied van administratieve rechtspraak binnen het Koninkrijk. Daartoe bestaat te meer aanleiding nu het Gemeenschappelijk Hof sinds 10 oktober 2010 ten aanzien van het Caribische deel van Nederland de functie vervult die de Afdeling bestuursrechtspraak in Nederland vervult. De samenwerking is in 2004 op verzoek van het Hof van start gegaan, nadat in de toenmalige Nederlandse Antillen en in Aruba de Landsverordeningen Administratieve Rechtspraak zodanig werden gewijzigd dat het mogelijk werd in administratieve zaken hoger beroep aan te tekenen bij het Gemeenschappelijk Hof. De wijzigingen in de staatkundige verhoudingen in 2010 hebben op dit terrein geen wijziging gebracht in de jurisdictie van het Gemeenschappelijk Hof. Deze is ook van kracht gebleven in de Caribische eilanden die inmiddels onderdeel van Nederland uitmaken: Bonaire, Sint Eustatius en Saba.

worden geborgd door het ordentelijk vastleggen, ontsluiten en annoteren van de jurisprudentie alsmede door het maken van handboeken.Voorts wordt getracht iedere zittingsronde enkele actualiteitenlezingen te verzorgen voor alle partijen die bij het bestuursrecht zijn betrokken.

Bij deze samenwerkingsvorm zijn leden van de Afdeling bestuursrechtspraak benoemd tot plaatsvervangend lid van het Hof. Tezamen met een lid van het Hof, woonachtig in Curaçao, als voorzitter van de zittingskamer, behandelen zij alle geschillen in hoger beroep op basis van de Landsverordeningen Administratieve Rechtspraak. De voorbereiding van deze zaken geschiedt met ondersteuning van juristen van de Raad van State. De kwaliteit en kennis

De samenwerking met het Gemeenschappelijk Hof is ook in 2012 voorspoedig verlopen. De organisatie van de twee zittingsronden was efficiënt. De doorlooptijden van zaken zijn kort en uitspraken worden binnen acht weken na zitting openbaar gemaakt. In 2012 zijn er 101 beroepen in behandeling genomen. Dit heeft geresulteerd in 61 uitspraken en 40 intrekkingen.

Vanaf het begin van de samenwerking is geëxperimenteerd met digitale dossiers. Hiermee loopt dit samenwerkingsproject binnen het Koninkrijk voorop. Bijna het gehele proces verloopt inmiddels digitaal. Alle dossiers staan in een speciaal ontwikkeld elektronisch dossier. Binnen die elektronische omgeving zijn de dossiers niet alleen te raadplegen, maar worden ook de (concept)uitspraken aangemaakt en uitgewerkt.Voor de zittingen op de eilanden wordt gewerkt met tablets.Voor gebruik van die tablets is een app ontwikkeld waarin de dossiers, net als in het elektronisch dossier, snel en overzichtelijk kunnen worden geraadpleegd. De ervaring die hiermee is en wordt opgedaan, is waardevol voor de projecten en ontwikkelingen op het gebied van elektronische dossiers en workflowmanagement binnen de Raad.

39

Het Gemeenschappelijk Hof kan sinds 2011 ook het Constitutioneel Beraad van de Raad van State om preadvies vragen. Zoals eerder vermeld, heeft het beraad in 2012 in twee gevallen gepreadviseerd. 2.2.5 Samenwerking met Constitutioneel Hof van Sint Maarten

Ingevolge de staatsregeling voor het land Sint Maarten is er een Constitutioneel Hof van Sint Maarten. De Raad van State is nauw betrokken bij het functioneren van het Hof, omdat de staatsregeling voorschrijft dat een van de leden van het Hof en de plaatsvervanger daarvan worden benoemd op voordracht van de Raad van State van het Koninkrijk. In 2012 was staatsraad mr. P. van Dijk lid en staatsraad mr. drs. B.P. Vermeulen zijn plaatsvervanger. Eind 2012 werd voor het eerst een tweetal zaken aanhangig gemaakt bij het Constitutionele Hof. De behandeling daarvan zal in 2013 plaatsvinden. 2.3

De Raad en de Europese samenwerking

Vanaf de oprichting heeft de Raad van State steeds actief deelgenomen aan de totstandkoming en het functioneren van de samenwerking van de hoogste rechters en het Hof van Justitie in het kader van ACA Europe, the Association of the Councils of State and the Supreme administrative courts of the European Union.Voor de rechtsvorming in de gelaagde Europese rechtsorde is de wederzijdse beïnvloeding tussen supranationale en internationale gerechten en nationale constitutionele hoven en hoogste 40

rechters van wezenlijk belang. In voorgaande jaarverslagen is uitvoerig stil gestaan bij de organisatie en opzet van ACA Europe. ACA Europe schept verbindingen tussen de hoogste nationale bestuursrechters en de onafhankelijke nationale adviescolleges voor wetgeving en bestuur. Ook het Hof van Justitie van de Europese Unie is lid. Oogmerk is om door samenwerking, onderlinge communicatie, discussie en wederzijdse beïnvloeding op eigen initiatief de cohesie en consistentie van het bestuursrecht en de bestuursrechtspraak in de landen van de Europese Unie te bevorderen, teneinde op deze wijze tot convergentie te komen zonder dat deze door middel van richtlijnen en verordeningen gefixeerd moet worden. De vereniging voorziet onder meer via de (openbare) database JURIFAST in de snelle publicatie op Europees niveau van nationale uitspraken over Europees recht. De leden van de vereniging kunnen voorts via het besloten netwerk ‘Forum’ dilemma’s en vragen over de interpretatie en toepassing van Europees recht onderling uitwisselen en voorgenomen prejudiciële verwijzingen aan elkaar voorleggen of melden, hetgeen behulpzaam kan zijn voor effectieve verwijzing. In november 2011 organiseerde de Raad van State in samenwerking met ACA Europe een seminar over de betekenis van het EU-Handvest voor de nationale rechtspraak. Dit seminar vond zijn voortzetting en afronding in het colloquium van de ACA in Madrid op 25 juni en 26 juni 2012 over het onderwerp

‘The implementation of the Chart of Fundamental Rights of the European Union’. De vice-president en staatsraad Sevenster, die rapporteur was voor Nederland, namen daaraan deel. Aansluitend vond in Madrid de algemene vergadering (Assemblee) van ACA Europe plaats. Op 22 november 2012 werd in Brussel een seminar gehouden van de ACA met als onderwerp:‘Access to justice and organisation of jurisdictions in environmental litigation, national specifities and influences of European Union Law’. De staatsraden Van Buuren en Koeman, die rapporteur waren voor Nederland, namen hieraan deel. In aanvulling op de contacten binnen ACA Europe onderhoudt de Raad van State ook bilateraal contacten met de Raden van State in andere landen, in het bijzonder die welke in hun functioneren sterke overeenkomsten vertonen met het functioneren van de Raad. In dat kader bezochten de vice-president en de secretaris van de Raad van State in juni 2012 het Grondwettelijk Hof en de Raad van State in Brussel en de Conseil d’État in Parijs.

2.4

Wetenschap en praktijk

Vanouds draagt de Raad van State ook op andere wijze dan door wetgevingsadvisering en bestuursrechtspraak bij aan de rechtsvorming. Zo streeft de Raad ernaar om ook door middel van studies en symposia bij te dragen aan de kennis, het inzicht en de ontwikkeling van het staatsen bestuursrecht, het recht van de Europese Unie en de kwaliteit van het openbaar bestuur. Het jaar 2012 is wat dat betreft een rustig jaar geweest. Eind 2011 bracht de Raad de studie‘De Raad van State in perspectief’ uit. Concrete aanleidingen waren de nieuwe structuur van de Raad en de opening van zijn nieuwe en gerenoveerde gebouw aan de Kneuterdijk. In het boek worden de positie en functie van de Raad vanuit verschillende invalshoeken belicht en geëvalueerd aan de hand van onderscheiden aspecten.

Op 3 en 4 december 2012 werd ten slotte een symposium in Luxemburg bezocht voor de presidenten van de hoogste rechterlijke instanties van de lidstaten, ter gelegenheid van het 60-jarig bestaan van het Hof van Justitie van de Europese Unie.

41

42

De Raad als adviseur

44

In de online versie op jaarverslag.raadvanstate.nl is het onderdeel De Raad als adviseur in zijn geheel te raadplegen. Dit hoofdstuk bevat een beknopte samenvatting van deze bijdrage. In het legisprudentieoverzicht op het digitale jaarverslag vindt u de adviezen van de Afdeling advisering die in 2012 een belangrijke bijdrage hebben geleverd aan de legisprudentie. Het legisprudentieoverzicht bevat de adviesopmerkingen van deze recente adviezen, gestructureerd per toetsingskader: beleidsanalytisch, juridisch en wetstechnisch. Ook is op die website een aantal spraakmakende adviezen van 2012 uitgelicht. 3.1

Wetgeven in tijden van (stelsel)verandering

De wet is in juridisch opzicht de meest bestendige vorm van overheidsbeleid. De laatste jaren doet zich steeds vaker het fenomeen voor dat de politieke wilsvorming sneller gaat dan het wetgevingsproces. Daarmee krijgt wetgeving meer het karakter van beleid dat aan frequente wijzigingen onderhevig is. In 2012 is die dynamiek in de wetgeving duidelijk zichtbaar geweest. Tegelijkertijd is nu de aandacht gericht op wetgeving die betrekking heeft op de aanpassing van stelsels op de verschillende beleidsterreinen. Juist ook in tijden van (stelsel)verandering moet wetgeving aan inhoudelijke kwaliteitseisen voldoen en moet de wetgevingsprocedure ordentelijk verlopen. Dit betekent in de eerste plaats een zorgvuldige voorbereiding. In een aantal gevallen stelde de Afdeling advisering vast dat de motivering van wezenlijke onderdelen van een

wetsvoorstel verbetering behoefde. Wat de ordentelijke wetgevingsprocedure betreft vroeg de Afdeling advisering in het afgelopen jaar aandacht voor het overgangsrecht en voor het verschijnsel dat wetsvoorstellen, die in een vergevorderd stadium van parlementaire behandeling waren, of reeds door het parlement waren aangenomen, alsnog werden gewijzigd of volledig werden teruggedraaid. In de voorlichting van 3 juli 2012 (Kamerstukken II 2012/13, 33 400-XV, nr. 7) wees de Afdeling advisering erop dat bij (stelsel)veranderingen ook de aard van het recht dat wordt gewijzigd, van belang is en benadrukte zij dat de vormgeving van het overgangsrecht per definitie maatwerk is. Ordentelijke wetgeving vergt echter ook oog voor creativiteit en flexibiliteit. Soms is acuut ingrijpen van de wetgever nodig, bijvoorbeeld om een dreigende ineenstorting van de financiële sector op de korte termijn te voorkomen. Dan is ruimte om snel en adequaat te handelen geboden. In dat verband heeft de Afdeling advisering gewezen op de mogelijkheid om gebruik te maken van een zogenoemde machtigingswet. 3.2 Wetgeven: normering vooraf of legalisering achteraf? In 2012 is de Afdeling advisering een aantal keren gestuit op de situatie dat een wetsvoorstel voor advies werd voorgelegd, terwijl reeds belangrijke stappen waren gezet of op stapel stonden in het kader van de uitvoering van datzelfde wetsvoorstel. In dergelijke gevallen is wetgeving niet langer normerend vooraf, maar heeft zij vooral de functie van

45

legalisering/legitimering achteraf. Dergelijke situaties roepen vanuit het oogpunt van zowel legaliteit als democratische legitimiteit vragen op.Voorbeelden daarvan waren de invoering van prestatiebekostiging in het hoger onderwijs en de instelling van de Autoriteit Consument en Markt. 3.3

Regeldruk versus regelreflex

Regeldruk is de afgelopen jaren voor de verschillende kabinetten een belangrijk aandachtspunt (geweest). Paradox daarbij is dat enerzijds campagnes worden gericht op deregulering en lastenvermindering, maar anderzijds soms onnodig gedetailleerde regelingen worden voorgesteld. De Afdeling advisering heeft in 2012 in een aantal gevallen gewezen op voorstellen die tot in detail het handelen van burgers, bedrijven of overheden normeren en daarbij voorbijgaan aan de eigen verantwoordelijkheid, of op regels die een reflex zijn op gebeurtenissen die het nieuws hebben gehaald, maar waarvan de effectiviteit en doelmatigheid kunnen worden betwijfeld. In haar adviezen refereert de Afdeling advisering steevast aan de grondregel van wetgevingsbeleid dat slechts tot (nieuwe) regelgeving wordt overgegaan, indien de noodzaak daarvan is komen vast te staan en minder ingrijpende alternatieven zijn verkend. 3.4 Verzoeken om voorlichting door regering en parlement Het aantal verzoeken om voorlichting op grond van artikel 21a van de Wet op de Raad van State aan de 46

Afdeling advisering van de Raad van State is sinds 2010 toegenomen. In dat jaar werd de mogelijkheid tot het rechtstreeks vragen van voorlichting ook toegekend aan de Kamers der Staten-Generaal. In 2012 heeft de Eerste Kamer voor het eerst gebruik gemaakt van de bevoegdheid tot het vragen van voorlichting. De Afdeling advisering heeft van die gelegenheid gebruik gemaakt om een kader te schetsen waarbinnen een door de Afdeling advisering gegeven voorlichting geplaatst moet worden. In dat verband wees de Afdeling allereerst op het wettelijke onderscheid tussen advies en voorlichting. De voorlichting wordt niet afgesloten met een eindoordeel. De beantwoording van de vragen die in het verzoek om voorlichting zijn gesteld, geschiedt op basis van de kennis en inzichten die bij de Afdeling advisering aanwezig zijn. Indien onderzoek en naspeuring nodig zijn, beschikken ministers en de beide Kamers over de mogelijkheid om daarvoor opdracht te geven. De Afdeling advisering leidt uit de wet af dat een voorlichting, hoewel geen advies, openbaar zal zijn. Zij heeft daarom eens een verzoek om voorlichting afgeraden, omdat het op voorhand duidelijk was dat het niet de bedoeling was om het antwoord te publiceren. Bij de beantwoording van een verzoek om voorlichting slaat de Afdeling advisering ook acht op de ordening van het wetgevingsproces.

3.5 De Afdeling advisering en het constitutionele recht

3.6 De Afdeling advisering en het Europese Unierecht

Binnen de toetsing van de aan de Afdeling voorgelegde voorstellen is de systematische beoordeling van de verenigbaarheid met het nationale en internationale constitutionele recht in ruime zin een aangelegen punt. In het voorgaande is reeds stilgestaan bij het Constitutioneel Beraad dat binnen de Raad van State is ingesteld om beide Afdelingen op dit terrein zo goed mogelijk van advies te dienen.

In 2012 is ook steeds weer de juiste afstemming van Europese en nationale wetgeving in de adviezen van de Afdeling advisering aan de orde gekomen; zowel bij implementatie (systematiek en de onderlinge afstemming van de Europese en nationale wetgeving) als bij het naleven van algemene leerstukken van het Unierecht (vrijheden, mededinging en steun). In de adviezen werden soms vermoedelijke schendingen van het Unierecht gesignaleerd, soms werden vragen gesteld over de proportionaliteit van beperkingen van vrij verkeer en soms werd te weinig aandacht geconstateerd voor de implicaties van het Unierecht.

De verenigbaarheid van wetgeving met het (inter)nationale constitutionele recht is een essentieel element, dat bij de voorbereiding van wetsvoorstellen bijzondere aandacht vergt. In 2012 is de Afdeling advisering gestuit op een aantal constitutionele onzorgvuldigheden die bij een nauwkeurige voorbereiding hadden kunnen worden vermeden.Voorbeelden hiervan zijn de nota’s van wijziging die twee nieuwe begrotingen (in de vorm van nieuwe wetsvoorstellen) pretendeerden te scheppen en het wetsvoorstel tot wijziging van de Grondwet in verband met een vermindering van het aantal Kamerleden. In het laatste geval wees de Afdeling advisering erop dat het voorstel niet voldeed aan door de regering gehanteerde voorwaarden voor wijziging van de Grondwet. Bij toetsing aan de constitutie dient ook bezien te worden of een adequate balans is gevonden tussen grondrechten, waarbij recht gedaan wordt aan vrijheidsrechten van met name minderheden en gelijkheidsnormen en discriminatieverboden.

In de moderne meer gelaagde rechtsorde is het van belang dat wetgeving vanaf het eerste moment goed wordt afgestemd met het recht van de Europese Unie. Bij nieuwe voorstellen van de zijde van de Europese Unie moet daarom vanaf het begin duidelijk zijn welke uitgangspunten en constitutionele waarden in het Nederlands recht daardoor geraakt kunnen worden. In dat kader heeft de Afdeling advisering op verzoek van de Tweede Kamer een voorlichting gegeven over de voorstellen van de Europese Commissie tot herziening van het Europese regelgevend kader inzake verwerking en bescherming van persoonsgegevens. De gelaagde rechtsorde binnen de EU maakt het soms noodzakelijk dat de Nederlandse wetgever in contact treedt

47

met de Europese Commissie, gelet op haar rol op specifieke rechtsgebieden. In enkele adviezen heeft de Afdeling advisering gewezen op kennelijk gebrek aan overleg met de Europese Commissie of mogelijke spanning met een aanpak die de Commissie voorstaat. 3.7 Bestuursgeschillen Hoewel de beslechting van nationale bestuursgeschillen sinds de invoering van de Algemene wet bestuursrecht in 1994 substantieel is gewijzigd, is in een beperkt aantal categorieën zuivere bestuursgeschillen (waarbij alleen bestuursorganen of openbare lichamen partij zijn) de beslechting opgedragen aan de Afdeling advisering van de Raad van State.Voorts is de Raad van State van het Koninkrijk (Afdeling advisering) betrokken bij de beslechting van bepaalde rijksbestuursgeschillen, zoals de weigering van de Gouverneur van een land om een landsverordening of -besluit vast te stellen, de schorsing of vernietiging van een wetgevende of bestuurlijke maatregel en de aanwijzingsbevoegdheid in het kader van het financieel toezicht op de nieuwe landen van het Koninkrijk (Curaçao en Sint Maarten). In 2012 is de Raad van State van het Koninkrijk (Afdeling advisering) betrokken geweest bij het beroep van het land Curaçao tegen de aanwijzing die de Koninkrijksregering op 13 juli had gegeven aan de regering van Curaçao met betrekking tot het voeren van een strikt financieel beleid. Curaçao voerde daarbij aan dat zij te weinig tijd had gehad 48

om te reageren op het voornemen voor een aanwijzing en daarnaast dat er inhoudelijke bezwaren tegen de aanwijzing bestonden. De Afdeling advisering wees een deel van de beroepsgronden af, maar constateerde dat onderdelen die pas na de rijksministerraad aan de aanwijzing waren toegevoegd, een wettelijke grondslag misten en om die reden dienden te vervallen.

De Raad als bestuursrechter

50

In de online versie op jaarverslag.raadvanstate.nl is het onderdeel De Raad als bestuursrechter in zijn geheel te raadplegen. Dit hoofdstuk bevat een beknopte samenvatting van deze bijdrage. In het jurisprudentieoverzicht op het digitale jaarverslag vindt u de uitspraken van de Afdeling bestuursrechtspraak die in 2012 een belangrijke bijdrage hebben geleverd aan de jurisprudentie. Het jurisprudentieoverzicht bevat samenvattingen van deze recente uitspraken, gestructureerd naar Algemeen bestuursrecht en Bijzondere onderwerpen. Ook is op die website een aantal spraakmakende uitspraken van 2012 uitgelicht. 4.1

De organisatie van de bestuursrechtspraak

In het regeerakkoord wordt de samenvoeging van de Centrale Raad van Beroep en het College van Beroep voor het bedrijfsleven met de Afdeling bestuursrechtspraak in het vooruitzicht gesteld. De genoemde colleges en de Hoge Raad werken op dit moment reeds nauw samen. Dit om waar onderling nog verschillen bestaan in de rechtspraak, deze weg te nemen en – waar het gaat om nieuwe wetgeving – op voorhand te voorkomen dat er verschil van interpretatie zal ontstaan. De samenwerking is verder geïnstitutionaliseerd met de Wet aanpassing bestuursprocesrecht die op 1 januari 2013 in werking is getreden. Dankzij de organisatorische maatregelen van de laatste tien jaar doet de Afdeling bestuursrechtspraak haar zaken snel, goedkoop en op kwalitatief hoogwaardige wijze af.

De gemiddelde doorlooptijd van alle afdoeningen in 2012 is 26 weken. Bij de Ruimtelijke-ordeningskamer is een gemiddelde doorlooptijd van 34 weken gerealiseerd, bij de Algemene kamer van 32 weken en bij de Vreemdelingenkamer van 22 weken. Deze doorlooptijden zijn korter dan die bij de andere bestuursrechtelijke colleges. In 2012 werden dankzij deze doorlooptijden 13.618 zaken afgehandeld. 4.2

Snelle en finale geschillenbeslechting

Bij het streven naar finale geschillenbeslechting speelt de wijze waarop het onderzoek ter zitting plaatsvindt, een belangrijke rol. De Afdeling bestuursrechtspraak heeft in 2012 een nieuwe werkwijze geïntroduceerd die erop gericht is om op de zitting een meer inhoudelijke behandeling te bereiken. Bij aanvang van de zitting krijgen partijen de gelegenheid om in vijf minuten nog een nadere uiteenzetting te geven. Daarna wordt begonnen met vragen van de zijde van de staatsraden, waardoor herhaling van standpunten kan worden vermeden en er ruimte is voor een meer diepgaande behandeling van het geschil. Partijen worden zo nodig voor de zitting schriftelijk geattendeerd op belangrijke punten of op vragen die ter zitting aan de orde zullen komen. In de jaarverslagen van voorgaande jaren is het belang van finale geschillenbeslechting benadrukt. De Afdeling bestuursrechtspraak maakte al ruimer gebruik van de ter beschikking staande instrumenten en in de afgelopen

51

periode is de gereedschapskist van de bestuursrechter aangevuld met het nieuwe instrument van de bestuurlijke lus. Per 1 januari 2013 is de Wet aanpassing bestuursprocesrecht in werking getreden die de verplichting bevat om een geschil zoveel mogelijk definitief te beslechten (artikel 8:41a van de Awb) en de bestuursrechter daartoe nog enkele nieuwe instrumenten verschaft. In het bijzonder vult de judiciële lus als instrument de bestuurlijke lus aan. Daarnaast heeft de Afdeling bestuursrechtspraak bezien of door andere maatregelen binnen de bestaande wettelijke mogelijkheden verdere effectiviteit kan worden bereikt. Daartoe is het programma maatwerk van start gegaan. In het kader daarvan zijn binnen de Afdeling bestuursrechtspraak in 2012 acht projecten uitgevoerd om te bezien of door meer zaaksdifferentiatie procedures effectiever en efficiënter kunnen worden. De meeste van deze projecten zijn afgerond. De ervaringen in deze projecten zullen tot aanpassing van bestaande werkwijzen leiden. 4.3

Rechtsontwikkeling door de rechter

In 2012 heeft de Afdeling bestuursrechtspraak zich voorbereid op de inwerkingtreding van de Wet aanpassing bestuursprocesrecht. Ingevolge de nieuwe wet kan de voorzitter van de Afdeling bestuursrechtspraak in zaken die bij een meervoudige kamer of grote kamer in behandeling zijn, een lid van het college verzoeken een conclusie te nemen. Besloten is niet één of enkele van de huidige leden van de drie colleges te benoemen, maar 52

een bestuursrechtelijke ‘advocaat-generaal’ van buiten de huidige organisaties te benoemen, die uitsluitend zal worden belast met het nemen van een conclusie indien een zaak zich daarvoor naar het oordeel van de voorzitter van de Afdeling bestuursrechtspraak leent. Hij zal dus niet als rechter worden ingezet bij de drie colleges. Inmiddels is prof. mr. R.J.G.M. Widdershoven, hoogleraar Europees bestuursrecht aan de Universiteit Utrecht, daartoe als staatsraad in buitengewone dienst benoemd. Om een brug te slaan tussen het parket bij de Hoge Raad, is ook mr. L.A.D. Keus, advocaat-generaal bij de Hoge Raad, voorgedragen voor benoeming tot ‘advocaat-generaal’ bij de drie bestuursrechterlijke colleges. Indien dit met het oog op de rechtseenheid of de rechtsontwikkeling geraden voorkomt, kan de Afdeling bestuursrechtspraak een zaak voortaan naar een grote kamer verwijzen. Diverse internationale rechtscolleges kennen dit instrument. In zaken met een college-overstijgende betekenis kan een grote kamer met een gemengde samenstelling worden geformeerd, met de presidenten of leden van de andere colleges die als staatsraad in buitengewone dienst zijn benoemd. Als het gaat om de rechtsvormende functie van de Afdeling bestuursrechtspraak past ook bijzondere aandacht voor de motivering van de rechtsvormende beslissing. In 2012 is in een nieuwe versie van het rapport ‘Opzet en vormgeving van uitspraken van de Afdeling bestuursrechtspraak’ op dit punt een aantal aanbevelingen gedaan.Voor iedere uitspraak geldt

dat zij toereikend moet worden gemotiveerd, maar aan de motivering van een rechtsvormende uitspraak worden extra eisen gesteld. Het bevorderen van de rechtsontwikkeling en het bewaken van de rechtseenheid is in het bestuursrecht een gedeelde verantwoordelijkheid van verschillende hoogste rechters. In de Commissie rechtseenheid bestuursrecht werkten zij ook in 2012 weer intensief en met succes samen. In het digitale jaarverslag zijn voorbeelden te vinden. 4.4 De Afdeling bestuursrechtspraak en het constitutionele recht De rechtspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak draagt er naar aanleiding van ingestelde beroepen aan bij de constitutionele randvoorwaarden voor het bestuur te markeren. Daarbij wordt in het bijzonder een oordeel uitgesproken over inhoud en strekking van ingeroepen grondrechten. De Afdeling bestuursrechtspraak heeft in 2012 constitutionele vraagstukken behandeld die een breed terrein bestrijken en variëren in zwaarte en omvang. Drie thema’s zijn het afgelopen jaar in de rechtspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak in het bijzonder aan de orde gekomen: • de verplichting van artikel 94 van de Grondwet om een wettelijk voorschrift buiten toepassing te laten wanneer toepassing niet verenigbaar is met (onder meer) een ieder verbindende bepalingen van verdragen, • de vraag of bestuursorganen zich kunnen beroepen op fundamentele rechten,

• d e problematiek van de onderlinge verwevenheid van internationale rechtsinstrumenten. Het gaat hierbij om vraagstukken die voortvloeien uit het feit dat soms meerdere internationale mensenrechteninstrumenten tegelijk van toepassing kunnen zijn, zoals bij voorbeeld ook het geval kan zijn met het EVRM en het EU-Handvest. 4.5 De Afdeling bestuursrechtspraak en het Europese Unierecht Effectieve en uniforme doorwerking van het Unierecht vergt samenwerking tussen de Afdeling bestuursrechtspraak en het Hof van Justitie van de Europese Unie (HvJ EU) door middel van het stellen van prejudiciële vragen. Als hoogste nationale instantie geldt voor de Afdeling bestuursrechtspraak een plicht tot verwijzing.12 In 2012 heeft zij in 17 zaken prejudiciële vragen gesteld aan het HvJ EU. Dit is meer dan in het jaar daarvoor. De meeste verwijzingsuitspraken gaan over het vreemdelingenrecht. Identieke prejudiciële vragen die zich voordoen in verschillende aanhangige zaken worden zo veel mogelijk gelijktijdig gesteld.Vermeldenswaardig is dat de Afdeling bestuursrechtspraak op 4 juni 201213 het HvJ EU voor het eerst heeft verzocht om toepassing van de zogenoemde prejudiciële spoedprocedure.14

12

Voor de criteria: zie HvJ EG zaak C-283/11, Cilfit, Jur. 1982, blz. 3415.

13

Uitspraak van 4 juni 2012 in zaaknr. 201204130/1/T1/V4.

14

De PPU procedure is geregeld in artikel 267, vijfde alinea, van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie.

53

Implementatie omvat het geheel van maatregelen die lidstaten moeten nemen ter uitvoering van besluiten of regelgeving van de Europese Unie. Ingevolge de jurisprudentie van het HvJ EU moet de omzetting in nationale regelgeving tijdig15, volledig16, voldoende nauwkeurig zijn en door middel van dwingende regels plaatsvinden. Ook moeten daadwerkelijke toepassing en handhaving verzekerd zijn. Bij toetsing beziet de Afdeling bestuursrechtspraak eerst of richtlijnconforme interpretatie mogelijk is en pas dan of een richtlijnbepaling rechtstreekse werking heeft. Sinds 1 december 2009 is het Handvest van de Grondrechten van de EU juridisch bindend. Het toepassingsgebied van het EU-Handvest wordt geregeld in het eerste lid van artikel 51. Uit de toelichting daarop blijkt dat het moet gaan om het optreden van een lidstaat binnen het toepassingsgebied van het recht van de Unie. Enkel wanneer wordt voldaan aan de voorwaarden van artikel 51, eerste lid, van het EU-Handvest, volgt een inhoudelijke beoordeling van het EU-Handvest in de uitspraak.

15

Het Europees staatssteunrecht is een ander onderwerp waarover vaak vragen rijzen. In 2012 kwam het aan de orde in het ruimtelijk ordeningsrecht. In de meeste zaken in 2012 ging het steeds om nieuwe of voorgenomen steunmaatregelen, die vooraf bij de Europese Commissie aangemeld moeten worden. In een geval, de baanverlenging van vliegveld Eelde, ging het om een al bestaande steunmaatregel. In het kader van een bestemmingsplan gaat het doorgaans om de vraag of het bestemmingsplan of het ruimtelijke-ordeningsbesluit uitvoerbaar is zonder staatssteun. In 2012 heeft de Afdeling bestuursrechtspraak in twee zaken geoordeeld dat de onderzoeksplicht ten aanzien van eventuele staatssteun door het bestuursorgaan niet in acht is genomen. In beide zaken is het bestuursorgaan de mogelijkheid geboden om het gebrek te herstellen.17

In 2012 heeft de Afdeling bestuursrechtspraak in vreemdelingenzaken te maken gehad met de niet tijdige implementatie van de Terugkeerrichtlijn.

16

Uitspraak van 3 april 2012 in zaaknr. 201101225/1/V3 (onvolledige implementatie).

54

17

Uitspraken van 15 februari 2012 in zaaknr. 201008192/1/T1/R1 en van 6 juni 2012 in zaaknr. 201100032/T1/R1.

55

Enkele cijfers van 2012 In de online versie van het jaarverslag van de Raad van State op jaarverslag.raadvanstate.nl vindt u in de rubriek Bedrijfsvoering & cijfers een volledig overzicht van alle gegevens en cijfers van 2012. Hieronder zijn enkele, grote kengetallen op een rijtje gezet.

Raad van State Samenstelling: vice-president, 13 leden van de Raad van State, 3 staatsraden van het Koninkrijk, 44 staatsraden, 6 staatsraden in buitengewone dienst Personeel: 633 medewerkers Uitgaven: € 59.860.000

Personeel:

€ 49.223.000

Materieel:

€ 10.639.000

Advisering Ingekomen adviesaanvragen: Afgedane adviezen: Gemiddelde doorlooptijd: Fte staatsraden: Fte juristen: Uitgaven:

514 566 (+7 ingetrokken aanvragen) 39 dagen 12,90 20,97 € 8.434.000

Bestuursrechtspraak Ingekomen zaken: Afgedane zaken: Gemiddelde doorlooptijd: Fte staatsraden: Fte juristen: Uitgaven:

13.478 13.618 26 weken 35,30 262,40 € 51.426.000

56

12 raad van state jaarverslag 2012 raad van state jaarverslag 2012 raad van state jaarverslag 2012 raad van state jaarverslag 2012 raad van state jaarverslag 2012 raad van state jaarverslag 2012 raad van state jaarverslag 2012 raad van state jaarverslag 2012 raad van state jaarverslag 2012 raad van state jaarverslag 2012 raad van state jaarve

erslag

2012


2012


2012


2012


2012


2012


2012


2012


2012


2012


2012


20

jaarverslag.raadvanstate.nl jaarverslag

2012


2012


2012


2012


2012


2012


2012


2012


2012


2012


2012

raad van state jaarve

Jaarverslag 2012 Raad van State

Recommend Documents