ADVIES van de Onderzoeksraad Integriteit Overheid (hierna: de Onderzoeksraad) ten aanzien van een melding gedaan op 9 maart 2015 door A (hierna: melder), ambtenaar van de gemeente B. I Samenstelling Onderzoeksraad ten behoeve van het onderzoek Het onderzoek is uitgevoerd door mevrouw mr. Sj.A. Rullmann, lid van de Onderzoeksraad. Als secretaris trad op mevrouw mr. C.E.J.Y. van Agt. II Melding De melding ziet op vermoede misstanden in de gemeente B (hierna: de gemeente) bij de bejegening van medewerkers, in de financiële verslaglegging over externe inhuur in relatie tot de controlerende taak van de gemeenteraad en ten aanzien van de cultuur binnen de ambtelijke organisatie van de gemeente. De Onderzoeksraad heeft in de vergadering van 10 april 2015 besloten de melding gedeeltelijk ontvankelijk te achten en dat gedeelte in behandeling te nemen. Er zijn drie onderzoeksvragen geformuleerd. III Bevoegdheid en ontvankelijkheid In artikel 1, eerste lid, onderdeel b van het 'Besluit melden vermoeden van misstand bij Rijk en Politie' van het ministerie van BZK (hierna: het Besluit) worden de organisaties genoemd, waarover op grond van voornoemd Besluit meldingen kunnen worden gedaan. Dit betreffen organisaties binnen de sectoren Rijk, Politie, Defensie, Provincies en een aantal ZBO’s. Tevens hebben sinds 1 januari 2014 de waterschappen en gemeenten zich aangesloten bij de Onderzoeksraad. De gemeente heeft zich aangesloten bij de Onderzoeksraad en om die reden is de Onderzoeksraad bevoegd van de melding kennis te nemen. In het kader van het ontvankelijkheidsonderzoek heeft de Onderzoeksraad bij brief van 10 maart 2015 bij melder nadere informatie opgevraagd. Tevens heeft op 2 april 2015 een oriënterend gesprek plaatsgevonden met melder en zijn gemachtigde. De Onderzoeksraad toetst de ontvankelijkheid van een melding van een vermoede misstand aan de hand van vier vragen: 1. Heeft de melder de juiste meldprocedure gevolgd? Tijdens het ontvankelijkheidsonderzoek heeft melder verklaard dat hij er bewust voor heeft gekozen direct extern melding te doen bij de Onderzoeksraad. Melder heeft aannemelijk gemaakt dat eerst intern melden niet mogelijk was omdat het bevoegd gezag (direct) betrokken was bij de vermoede misstand. 2. Wanneer heeft de vermoede misstand plaatsgevonden? De vermoede misstanden zien op de periode van eind 2012 tot aan het moment van de melding. De Onderzoeksraad acht de melding tijdig gedaan. 3. Is de ambtenaar op het moment van de melding nog werkzaam bij de organisatie waarop de melding betrekking heeft of was hij dat minder dan twee jaar voor de melding? Melder is op het moment van de melding werkzaam bij de gemeente in de functie van gemeenteambtenaar. 4. Valt de melding onder de beschrijving van een vermoede misstand? De Onderzoeksraad heeft geconstateerd dat de vermoede misstanden een aantal concrete gedragingen betreffen die vallen onder de beschrijving van een vermoede misstand zoals bepaald in het Besluit. Nu de vier bovenstaande vragen bevestigend zijn beantwoord, is de melding ingevolge het Onderzoeksprotocol van de Onderzoeksraad ontvankelijk. Het Onderzoek is verricht op basis van dit protocol. IV Onderzoeksvragen Op grond van de melding heeft de Onderzoeksraad de volgende onderzoeksvragen geformuleerd: 1. Heeft de hogere leidinggevende in december 2012 een psychologisch rapport opgesteld over melder en is (een deel van) de inhoud van dit rapport bekend geworden bij andere personen werkzaam binnen de gemeente? Is dit ook andere personen werkzaam binnen de gemeente overkomen?
1
2. Is sprake van een niet juiste financiële (boekhoudkundige) verslaglegging inzake de externe inhuur van de hogere leidinggevende, waardoor de gemeenteraad van de gemeente zijn controlerende taak niet kan uitvoeren? 3. Is sprake van een angstcultuur binnen de ambtelijke organisatie, waardoor een gevaar ontstaat voor het goed functioneren van de openbare dienst? V Onderzoeksmiddelen Voor de beantwoording van de drie onderzoeksvragen zijn in eerste instantie met drie vooraf bepaalde personen, te weten de hogere leidinggevende, de burgemeester en melder, interviews gehouden. Deze interviews hebben plaatsgevonden op 30 april 2015. Op 15 juni 2015 is een hoorzitting gehouden, waarbij zijn gehoord een medewerker van de gemeente, deze is telefonisch, hoorbaar via de luidspreker, gehoord, en de voorzitter van de ondernemingsraad. Melder was ook uitgenodigd om in de hoorzitting te worden gehoord, maar is niet verschenen. Hij wenste eerst de opname van het interview van 30 april 2015 te beluisteren en een aantal vragen door de onderzoeksleider beantwoord te krijgen. Ook heeft melder geen gebruik gemaakt van de mogelijkheid aanwezig te zijn bij het horen van de medewerker en de voorzitter van de ondernemingsraad. De burgemeester en de raadsman van de gemeente waren wel aanwezig bij de hoorzitting. Gegeven het resultaat van de hoorzitting heeft de onderzoeksleider besloten melder niet nog op een later moment te horen. Van de interviews en de hoorzitting is een samenvattend verslag in concept aan de betrokken personen voorgelegd. Nadat betrokkenen al dan niet gebruik hebben gemaakt van de mogelijkheid om op- en/of aanmerkingen te plaatsen, heeft de onderzoeksleider de verslagen vastgesteld. Voorts heeft een documentenanalyse plaatsgevonden naar aanleiding van informatie die is toegezonden door zowel melder als het bevoegd gezag. VI Schriftelijke documentatie Melder heeft de volgende schriftelijke informatie overgelegd: Schriftelijke verklaringen (deels anoniem) van (voormalige) medewerkers, extern ingehuurde personen en een voormalig wethouder Gevoerde correspondentie per e-mail en brieven tussen melder en de gemeente Kopieën van interne beleidsstukken van de gemeente Brief van 11 februari 2015 aan het Regionaal Tuchtcollege van de Gezondheidszorg E-mail correspondentie tussen de voormalig gemachtigde van melder en hogere leidinggevende in periode januari/februari 2015 De gemeente heeft, voor zover van belang, de volgende schriftelijke informatie overgelegd: Reorganisatieplan 2013 met onderliggende stukken Medewerkerstevredenheidonderzoek (MTO) 2013 Brief aan gemeenteraad inzake cultuurtraject van 4 maart 2014 Brief aan gemeenteraad inzake voortgang reorganisatie van 16 december 2014 Concernplan 2015 met voortgangsrapportage Intern nieuwsblad voor en door medewerkers, gericht op de organisatiecultuur, nrs. 1 tot en met 5 Correspondentie per e-mail en brieven tussen gemeente en melder en zijn (toenmalige) gemachtigde Brief aan gemeenteraad over o.a. inhuur hogere leidinggevende van 22 februari 2012 Brief aan gemeenteraad over o.a. inhuur hogere leidinggevende van 9 augustus 2012 Tweede bestuur rapportage 2012 Brief aan gemeenteraad over o.a. inhuur hogere leidinggevende van 2 december 2013 Brief aan gemeenteraad over inhuur hogere leidinggevende van 17 december 2013 Eerste bestuur rapportage 2014 Begroting 2015 VII Vaststaande feiten en omstandigheden Melder is sinds 1 januari 1999 als ambtenaar aangesteld bij de gemeente en haar rechtsvoorgangers. Bij de gemeente zijn ongeveer 150 mensen werkzaam. In september 2011 heeft de Rekenkamercommissie op verzoek van de gemeenteraad onderzoek gedaan naar de ontwikkeling van de gemeentelijke organisatie. De Rekenkamercommissie heeft een aantal
2
conclusies getrokken en een aantal aanbevelingen gedaan, welke aanbevelingen onder andere zagen op een wijziging van de organisatiestructuur- en cultuur. Op 20 februari 2012 is de hogere leidinggevende ad interim gestart met zijn werkzaamheden bij de gemeente. Bij raadsbesluit van 21 maart 2013 is een reorganisatie van de ambtelijke organisatie goedgekeurd. Op 3 juni 2013 is het reorganisatieplan gepresenteerd en in september 2013 is een besturings- en managementrapport verschenen. In een bijeenkomst op 28 november 2013 zijn de resultaten van het uitgevoerde MTO gepresenteerd. In een brief van 16 december 2014 heeft het college van B&W de gemeenteraad geïnformeerd over de tussentijdse evaluatie van de reorganisatie. Op 31 januari 2012 heeft het college van B&W met redenen omkleed besloten om af te wijken van het inkoop-en aanbestedingsbeleid bij de externe inhuur van de hogere leidinggevende. Tevens is besloten om met een nog op te stellen dekkingsvoorstel de gemeenteraad te verzoeken extra financiële middelen ter beschikking te stellen. Op 7 augustus 2012 heeft het college van B&W besloten tot aanvullende externe inhuur van de hogere leidinggevende en dit voorgenomen besluit is voorgelegd aan de ondernemingsraad. Op 18 december 2012 heeft het college van B&W besloten tot aanvullende externe inhuur van de hogere leidinggevende. Op 9 april 2013 heeft het college van B&W besloten tot aanvullende inhuur van de hogere leidinggevende en dit besluit te motiveren met een beroep op artikel 31 van het Besluit Aanbesteding Overheidsopdrachten (BAO). Op 29 oktober 2013 heeft het college van B&W besloten tot aanvullende inhuur van de hogere leidinggevende. Op 19 november 2013 heeft het college van B&W besloten tot aanvullende inhuur van de hogere leidinggevende voor de periode 1 januari tot en met 31 december 2014 en dit te verantwoorden in de eerste bestuur rapportage 2014. Bij brieven van 22 februari 2012, 9 augustus 2012, 2 december 2013 en 17 december 2013 is de gemeenteraad geïnformeerd over de verlengde externe inhuur van de hogere leidinggevende. In november 2012 hebben melder en de hogere leidinggevende met elkaar contact gehad over de mogelijkheid van het uitvoeren van een psychologisch onderzoek naar de gesteldheid van melder door de hogere leidinggevende. Het psychologisch onderzoek is door de hogere leidinggevende uitgevoerd en hij heeft het rapport in december 2012 aan melder ter beschikking gesteld. Op 14 januari 2015 heeft de gemachtigde van melder, in de hoedanigheid van coach, per e-mail contact gezocht met de hogere leidinggevende met het verzoek te worden betrokken bij het loopbaantraject van melder. Vervolgens heeft tussen de gemachtigde en de hogere leidinggevende een e-mailcorrespondentie plaatsgevonden in welke correspondentie het opstellen van het psychologisch rapport over melder door de gemachtigde aan de orde is gesteld. De hogere leidinggevende heeft per e-mail van 16 januari 2015 aan de gemachtigde van melder laten weten niet meer te zullen reageren op zijn e-mails. Medio januari 2015 heeft de hogere leidinggevende de burgemeester geïnformeerd over de gevoerde e-mailcorrespondentie met de gemachtigde van melder en het feit dat hij in 2012 een psychologisch rapport over melder heeft opgesteld. De burgemeester was van dat laatste tot dat moment niet op de hoogte. Vervolgens is de correspondentie gevoerd tussen het college van B&W en de gemachtigde van melder en melder zelf. De gemachtigde van melder heeft zich per e-mail van 6 mei 2015 als gemachtigde van melder bij de Onderzoeksraad terug getrokken. Vanaf het moment dat de hogere leidinggevende op interim basis werkzaam is voor de gemeente heeft de gemeente vier keer geworven voor een nieuwe, vaste functionaris. Er waren geschikte kandidaten, maar aangezien de ambtelijke organisatie nog in transitie verkeerde, heeft het college van B&W besloten om in de fase van transitie niet al een nieuwe functionaris aan te stellen. Dit is aan de gemeenteraad meegedeeld. Sinds 1 mei 2015 is een nieuwe hogere leidinggevende aangesteld. VIII Toelichting melder, op hoofdlijnen Melder acht het niet juist dat de hogere leidinggevende een psychologisch rapport over hem heeft opgesteld. Het voorstel om een psychologisch onderzoek uit te voeren was afkomstig van de hogere leidinggevende, hij heeft daartoe het initiatief genomen. Op enig moment kreeg melder signalen dat de hogere leidinggevende met andere medewerkers had gesproken over de inhoud van het rapport. Mede hierdoor is zijn loopbaan geblokkeerd en is hij gestigmatiseerd. Melder is van mening dat hij publiekelijk is ‘weggezet’ als psychisch ziek. Volgens melder heeft de hogere leidinggevende ook over andere medewerkers psychologische rapporten opgesteld en daarover in de organisatie gesproken. Melder stelt zijn vraagtekens bij het aanbestedingsbeleid dat ten grondslag ligt aan het telkens verlengen van de extern ingehuurde hogere leidinggevende. De beloning van de hogere leidinggevende zit volgens
3
melder boven de Balkenende-norm en wanneer de kosten boven het budget komen, wordt het weggeschreven op reorganisatiekosten. In het dagelijkse functioneren, merkt melder dat een hele grote groep medewerkers bang is en zich geïntimideerd voelt. Er is sprake van een angstcultuur, waarin de medewerkers zich niet veilig voelen. Deze angstcultuur wordt in stand gehouden door de hogere leidinggevende en een zogenaamde ‘hofhouding’. Medewerkers van de gemeente worden op intimiderende wijze bejegend. IX Toelichting bevoegd gezag, op hoofdlijnen De gemeente stelt dat melder in november 2012 op eigen initiatief contact heeft gezocht met de hogere leidinggevende om te spreken over zijn psychische gesteldheid. De hogere leidinggevende heeft melder, in eerste instantie, geadviseerd om zich te wenden tot een behandelaar. Melder heeft er echter bij de hogere leidinggevende op aangedrongen dat hij eerst door hem onderzocht zou worden. De hogere leidinggevende heeft melder erop gewezen dat hij ook een hoge leidinggevende functie binnen de ambtelijke organisatie bekleedt. De hogere leidinggevende heeft uitgezocht of het onderzoek ingevolge zijn beroepscode kon worden verricht en, toen dat mogelijk leek, uiteindelijk ingestemd met het onderzoeken van melder. Hij heeft daarbij expliciet opgemerkt, dat hij het onderzoek zal uitvoeren als privépersoon. De resultaten van het psychologisch onderzoek heeft de hogere leidinggevende op 9 december 2012 aan de melder gemaild met de mededeling dat nadat de inhoud van het rapport was besproken, het rapport zou worden vernietigd. Vervolgens heeft de hogere leidinggevende aan melder adviezen gegeven. Daarna is er tussen melder en de hogere leidinggevende geen contact meer geweest over het psychologisch rapport. Pas in de e-mailcorrespondentie van januari 2015 kwam het rapport weer aan de orde. De hogere leidinggevende heeft het rapport, na bespreking daarvan met melder op 12 december 2012, op nadrukkelijk verzoek van melder begin 2013 vernietigd en nimmer met iemand over de inhoud van het rapport gesproken. De hogere leidinggevende heeft, in het kader van zijn functie en als zodanig belast met de reorganisatie, wel eens iets gezegd tegen de direct leidinggevende van melder over de persoon en de mogelijkheden van melder, zoals hij dat ook wel eens heeft gedaan over andere medewerkers. Dit had echter niets te maken met het rapport of de inhoud van het rapport. Het bevoegd gezag voert aan dat de gemeenteraad op de hoogte was, dat de hogere leidinggevende ad interim werkzaam was en dat hij € 60.000,-- per jaar meer kostte dan een soortgelijke functionaris in vaste dienst bij de gemeente. Deze extra kosten zijn opgenomen zowel in de begroting, als in de jaarrekening en zijn door de accountant gecontroleerd op de WNT (Wet Normering Topinkomens). De gemeenteraad is steeds tijdig geïnformeerd over de kosten van de hogere leidinggevende ad interim, onder andere door de periodiek toegezonden bestuur rapportages. De afwijking van het aanbestedingsbeleid is door de gemeente gepubliceerd op de Aanbestedingskalender en daar zijn geen reacties op gekomen. Het bevoegd gezag stelt zich voorts op het standpunt dat het onderzoek van de Rekenkamercommissie in 2011 heeft blootgelegd, dat de aansturing van de ambtelijke organisatie anders en beter zou moeten. Als gevolg van een aantal reorganisaties – vanwege de gemeentelijke herindeling – was een bepaalde moedeloosheid ontstaan bij de medewerkers. Medewerkers moesten weer assertief en enthousiast worden gemaakt. Een verandering van structuur en vooral cultuur was noodzakelijk. Vanaf begin 2012 is gestart met een traject om te komen tot een verbetering van de structuur en cultuur. In 2013 is een MTO gehouden en dat zal eind 2015 wederom gebeuren. Binnen de gemeente is een werkgroep van medewerkers opgericht. Deze werkgroep wordt betrokken bij het cultuurveranderingstraject. Het bevoegd gezag bestrijdt dat sprake is van een angstcultuur waardoor het goede functioneren van de openbare dienst in gevaar komt. Het ziekteverzuim is gering en neemt af. In de afgelopen drie jaar hebben vier à vijf medewerkers in vaste dienst de organisatie verlaten. X Bevindingen De vermoede misstanden zien op een onbehoorlijke wijze van handelen of nalaten, die een gevaar vormt voor het goed functioneren van de openbare dienst, zoals bedoeld in artikel 1, lid 1, sub e, onder 3 van het Besluit. De Onderzoeksraad heeft in dat kader het onderzoek verricht. Onderzoeksvraag 1: Heeft de hogere leidinggevende in december 2012 een psychologisch rapport opgesteld over melder en is (een deel van) de inhoud van dit rapport bekend geworden bij andere personen werkzaam binnen de gemeente? Is dit ook andere personen werkzaam binnen de gemeente overkomen?
4
De hogere leidinggevende is GZ-psycholoog. Van 20 februari 2012 tot 30 april 2014 is hij ad interim werkzaam geweest bij de gemeente in een hoge leidinggevende functie. De Onderzoeksraad heeft vastgesteld dat de hogere leidinggevende in december 2012 bij melder een psychologisch onderzoek heeft verricht en op basis daarvan een psychologisch rapport over hem heeft opgesteld. De hogere leidinggevende heeft verklaard dit op uitdrukkelijk en herhaald verzoek van melder te hebben gedaan. Melder heeft daarentegen verklaard dat het initiatief tot het psychologisch onderzoek is uit gegaan van de hogere leidinggevende. De hogere leidinggevende heeft verklaard het psychologisch onderzoek als privé persoon en uit mededogen met melder te hebben uitgevoerd. Hij heeft een bepaling uit de (toen geldende) Beroepscode voor Psychologen overgelegd (artikel III 2.3.4.) en heeft verklaard overeenkomstig deze code te hebben gehandeld. Tegenover de Onderzoeksraad heeft de hogere leidinggevende voorts verklaard dat hij in de toekomst niet opnieuw een psychologisch rapport over een ondergeschikte zal opstellen. Artikel III 2.3.4. van de (toen geldende) Beroepscode voor Psychologen luidt: Artikel III 2.3.4. Vermijden van het vermengen van professionele rollen Psychologen onderkennen de moeilijkheden die kunnen ontstaan uit het gelijktijdig of opeenvolgend vervullen van verschillende professionele rollen ten opzichte van een of meer betrokkenen. Bij voorkeur begeven zij zich niet in een dergelijke positie. Als psychologen onder omstandigheden het vervullen van meer dan een rol na of naast elkaar ten opzichte van betrokkene(n) niettemin verantwoord vinden, dan scheppen zij daarover duidelijkheid tegenover deze(n). De Onderzoeksraad acht de vraag of de hogere leidinggevende overeenkomstig de (toen geldende) Beroepscode heeft gehandeld niet aan hem ter beoordeling. Wél is de Onderzoeksraad van oordeel dat het opstellen van een psychologisch rapport door een (hogere) leidinggevende over een ondergeschikte binnen een gemeente niet wenselijk is, ook niet als de (hogere) leidinggevende dit doet als privé persoon. Het gevaar bestaat immers dat een dergelijk rapport de relatie tussen de medewerker en zijn leidinggevende op een oneigenlijke wijze beïnvloedt en een ongewenste afhankelijkheidsrelatie ontstaat. Het voorgaande geldt ook als het verzoek om een psychologisch rapport op te stellen van de medewerker uitgaat. Om die reden zal de Onderzoeksraad buiten beschouwing laten op wiens initiatief het rapport is opgesteld. De hogere leidinggevende heeft verklaard nimmer de inhoud van het rapport met anderen te hebben gedeeld. Hij heeft het rapport en de onderzoeksresultaten na verstrekking daarvan aan melder direct vernietigd. In zijn functie van hogere leidinggevende heeft hij wel eens iets over melder gezegd tegen de toenmalige direct leidinggevende van melder. De Onderzoeksraad beschikt over een e-mail van een voormalig leidinggevende van melder, waarin deze leidinggevende bericht dat de hogere leidinggevende hem heeft gezegd dat hij een rapport over melder heeft opgesteld en dat de hogere leidinggevende in dat gesprek kwalificaties heeft gegeven over de mentale toestand van melder. In een andere door melder overgelegde verklaring van een voormalige bestuurder wordt niet gerept over het opstellen van een psychologisch rapport, wel dat de hogere leidinggevende iets zou hebben gezegd over de mentale toestand van melder. De Onderzoeksraad acht het, gezien de functie van de hogere leidinggevende, begrijpelijk dat hij zich binnen de organisatie wel eens over melder en hoe hij functioneerde heeft uit gelaten. Of hij als GZ-psycholoog, die een rapport over melder had opgesteld, zijn geheimhoudingsplicht heeft geschonden is niet aan de Onderzoeksraad ter beoordeling. Melder heeft die vraag voorgelegd aan het Regionaal Tuchtcollege. Om deze reden heeft de Onderzoeksraad de ondertekenaars van de hiervoor bedoelde verklaringen niet gehoord en zal de Onderzoeksraad de vraag of (een deel van) de inhoud van het rapport bekend is geworden bij andere personen werkzaam binnen de gemeente buiten beschouwing laten. Het is de Onderzoeksraad niet gebleken dat de hogere leidinggevende ook over andere medewerkers binnen de gemeente een psychologisch rapport heeft opgesteld. Het antwoord op de eerste onderzoeksvraag luidt dat de hogere leidinggevende een psychologisch rapport heeft opgesteld over melder, dat de vraag of (een deel van de inhoud van) het rapport bekend is geworden bij andere personen werkzaam binnen de gemeente buiten beschouwing zal blijven en dat niet is gebleken dat het andere personen werkzaam binnen de gemeente is overkomen dat over hen een psychologisch rapport is opgesteld. Zoals hiervoor reeds aangegeven, is de Onderzoeksraad van oordeel dat het opstellen van het psychologisch rapport niet wenselijk is geweest. Het is de Onderzoeksraad echter op basis van het tot nu toe verrichte onderzoek niet gebleken dat het opstellen van het rapport een gevaar heeft gevormd voor het goed functioneren van de openbare dienst. Om deze reden acht de 5
Onderzoeksraad het opstellen van het psychologisch rapport geen misstand in de zin van het Onderzoeksprotocol en/of het Besluit Onderzoeksvraag 2: Is sprake van een niet juiste financiële (boekhoudkundige) verslaglegging inzake de externe inhuur van de hogere leidinggevende, waardoor de gemeenteraad van de gemeente zijn controlerende taak niet kan uitvoeren? De Onderzoeksraad heeft geconstateerd dat vanaf 2012 vier keer is geworven voor een nieuwe functionaris op het niveau van de hogere leidinggevende. Er waren wel geschikte kandidaten, maar omdat de organisatie nog zo zeer in verandering/transitie was, heeft het college van B&W besloten om in deze fase nog geen nieuwe functionaris aan te stellen. Dit is ook aan de gemeenteraad meegedeeld. Ook is de gemeenteraad geïnformeerd over het feit dat de hogere leidinggevende ad interim werkzaam was en dat hij € 60.000,-- per jaar meer kostte dan een soortgelijke functionaris die in vaste dienst is aangesteld bij de gemeente. Deze extra kosten zijn opgenomen in de begroting en in de jaarrekening. De accountant van de gemeente heeft het inkomen van de hogere leidinggevende gecontroleerd op de WNT. De gemeenteraad is steeds geïnformeerd over de kosten van de hogere leidinggevende ad interim, onder andere door de periodiek toegezonden bestuur rapportages. De Onderzoeksraad stelt vast dat de gemeenteraad is geïnformeerd over de kosten van de externe inhuur van de hogere leidinggevende. De gemeenteraad heeft aldus zijn controlerende taak ten aanzien van de externe inhuur en de bijbehorende kosten kunnen uitvoeren. Het antwoord op de tweede onderzoeksvraag luidt derhalve dat de Onderzoeksraad heeft geconstateerd dat de gemeenteraad zijn controlerende taak heeft kunnen uitvoeren. Onderzoeksvraag 3: Is sprake van een angstcultuur binnen de ambtelijke organisatie, waardoor een gevaar ontstaat voor het goed functioneren van de openbare dienst? De Onderzoeksraad verstaat onder een angstcultuur binnen (een onderdeel van) een organisatie een situatie waarin een opmerkelijk aantal medewerkers zich binnen die organisatie of binnen een onderdeel ervan niet veilig voelt en die medewerkers een begrijpelijke reden hebben te verwachten, dat het melden van de oorzaken van het onveilige gevoel repercussies voor hen zal meebrengen. Wat de cultuur binnen de gemeente betreft hebben zowel de burgemeester als de hogere leidinggevende en de voorzitter van de ondernemingsraad verklaard, dat er binnen de organisatie geen angstcultuur in de hiervoor aangegeven zin heerst. Alle drie hebben opgemerkt dat enkele personen niet tevreden zijn over de organisatie en of de functie, die zij vervullen. Met deze personen worden volgens de burgemeester en de hogere leidinggevende gesprekken gevoerd. Melder heeft aanvankelijk verschillende anonieme verklaringen over de cultuur binnen de gemeente overlegd. Omdat de Onderzoeksraad deze niet kon verifiëren heeft hij deze terzijde gelegd en melder gevraagd namen te noemen van medewerkers, die een negatief oordeel over de organisatie hebben. Melder heeft vervolgens de naam van één medewerker, die nog werkzaam is binnen de gemeente genoemd, één naam van een voormalig medewerker en namen van personen, die op detacheringsbasis bij de gemeente hebben gewerkt. Melder heeft van de laatste personen ook e-mailberichten overgelegd. De door melder genoemde medewerker die nog werkzaam is binnen de gemeente is gehoord. Deze medewerker heeft twee concrete incidenten genoemd ter adstructie van de angstcultuur. Hij heeft zich negatief over de cultuur binnen de gemeente uitgelaten. De Onderzoeksraad heeft de verklaringen van personen die bij de gemeente werkzaam zijn geweest bezien in het licht van de uitslag van het MTO (medewerkers tevredenheidsonderzoek) van december 2013. Daarin wordt in de ‘Conclusie in een notendop’ het volgende vermeld: ‘Een MTO is een middel om in kaart te brengen waar de gemeente een risico loopt dat de organisatiedoelen niet worden bereikt en waar er kansen liggen om te verbeteren. In het algemeen kent de gemeente een gemiddelde tevredenheid met op onderdelen een licht lagere tevredenheid.’ ‘De meest opvallende score vinden wij de lagere tevredenheid over de duidelijkheid van de plannen en doelstellingen van het ambtelijk apparaat en de richting waarin de gemeente zich 6
ontwikkelt, de koers. Ook het leiderschap van het managementteam en de communicatie van het managementteam scoren lager.’ ‘Een tweede aandachtspunt is de vrijheid van spreken binnen de organisatie. Op dit onderwerp kent de gemeente een lagere gemiddelde tevredenheid. Dit lijkt ons een cruciaal aandachtspunt zowel voor het welbevinden van de medewerker als voor het ontwikkelen van de organisatie.’ De Onderzoeksraad heeft voorts vastgesteld dat reeds sedert 2012 een structuur-en vooral ook cultuuromslag binnen de gemeente gaande is. Onder andere is een speciale werkgroep gevormd. Deze werkgroep bestaat uit medewerkers van de gemeente en wordt geacht bij te dragen aan de cultuurverandering binnen de gemeente. De Onderzoeksraad heeft kunnen lezen dat het de bedoeling van de werkgroep is dat ‘iedereen met een fijn gevoel naar zijn werk gaat, kan zeggen wat hij wil, zich veilig voelt en erop kan vertrouwen dat collega’s elkaar helpen’. Eind 2015 zal wederom een MTO worden gehouden en dan zal worden bezien of sprake is van veranderingen in de cultuur in positieve dan wel negatieve zin. Gegeven voormeld traject en de inspanningen, die binnen de gemeente worden gepleegd om tot cultuurverandering te komen, acht de Onderzoeksraad het niet zinvol om personen, die niet langer werkzaam zijn bij de gemeente, alsnog te horen over wat er in het verleden binnen de gemeente heeft plaatsgevonden. De Onderzoeksraad richt zich op de huidige situatie en stelt vast dat twee bij de gemeente werkzame personen, waaronder melder, zich bij de Onderzoeksraad negatief over de cultuur binnen de organisatie hebben uitgelaten. De Onderzoeksraad acht dat, gezien het aantal medewerkers binnen de gemeente, geen opmerkelijk aantal. Daar komt bij dat de medewerker die is gehoord, heeft verklaard dat hij, na wisseling van argumenten met de gemeente ten aanzien van de twee incidenten, tot een oplossing is gekomen, zij het dat de medewerker daarbij wel druk heeft ervaren. Voorts heeft de gehoorde medewerker aangegeven zich niet tot een vertrouwenspersoon of de klachtencommissie te willen wenden, “omdat die door de gemeente worden betaald”. Nu de medewerker derhalve geen (negatieve) ervaring met het melden van een klacht bij de geëigende instanties heeft, acht de Onderzoeksraad dit geen begrijpelijke, valide reden. Melder heeft nog verklaard dat de binnen de gemeente werkzame personen, die een negatief oordeel hebben over de organisatie, zich daarover niet durven uitlaten, ook niet jegens de Onderzoeksraad. Deze stelling kan door de Onderzoeksraad niet worden geverifieerd en de Onderzoeksraad ziet, nu andere aanwijzingen ontbreken, geen aanknopingspunten om op grond van deze verklaring van melder nader onderzoek te verrichten. De Onderzoeksraad heeft daarbij nog in aanmerking genomen dat het ziekteverzuim binnen de gemeente niet bijzonder hoog is en een dalende trend vertoont. Ook het personeelsverloop bij de vaste medewerkers is gering De Onderzoeksraad heeft van melder begrepen, dat het feit dat in december 2012 een psychologisch rapport door een hogere leidinggevende over hem is opgesteld en dat dit, volgens melder, algemeen in de organisatie bekend is geworden, hem gaande weg een steeds onveiliger (en gestigmatiseerd) gevoel heeft gegeven. Zoals hiervoor al is opgemerkt, heeft de Onderzoeksraad echter niet kunnen vaststellen dat het in december 2012 opgestelde psychologisch rapport vóór begin 2015 algemeen in de organisatie bekend is geworden. In een brief van op of omstreeks 6 april 2015 gericht aan het college van B&W, de gemeenteraad en de ondernemingsraad heeft melder zelf melding gemaakt van het (bestaan van) het psychologisch rapport. De Onderzoeksraad kan helaas niet verklaren hoe het feit dat de gemeente van oordeel is dat melder tot het moment van melding goed functioneerde, zich verhoudt tot de negatieve gevoelens over de organisatie, die melder zegt vanaf december 2012 tot het moment van melding steeds sterker te hebben gekregen. In een brief van 4 maart 2015 van de burgemeester aan de (toenmalige) gemachtigde van melder schrijft de burgemeester nog over melder dat tot half januari 2015 er geen functioneringsproblemen waren, er geen arbeidsconflict was en er sprake was van een arbeidsrelatie, die geen aanleiding gaf tot het plaatsen van kanttekeningen, alsmede dat er in de (vele) jaren dat melder aan de organisatie is verbonden, er nimmer sprake is geweest van enige verstoring. De Onderzoeksraad kan ook niet verklaren waarom melder die tot voor kort actief bij de cultuuromslag binnen de gemeente was betrokken – hij was lid van de hiervoor genoemde werkgroep – zijn gevoelens van onveiligheid niet bij de geëigende instanties binnen de gemeente heeft gemeld. Nu echter niet is gebleken dat een opmerkelijk aantal medewerkers binnen de gemeente de negatieve gevoelens van melder deelt, zal de Onderzoeksraad de positie van melder niet nader onderzoeken. Het antwoord op de derde onderzoeksvraag luidt dat, op basis van het tot nu toe verrichte onderzoek, het de Onderzoeksraad niet is gebleken dat binnen de gemeente sprake is van een angstcultuur in de hiervoor 7
aangegeven zin. De Onderzoeksraad ziet op basis van zijn onderzoek ook geen aanknopingspunten voor verder onderzoek. De conclusie is – gelet op bovenstaande antwoorden op de drie onderzoeksvragen – dat niet is gebleken dat binnen de gemeente sprake is van een onbehoorlijke wijze van handelen of nalaten, die een gevaar vormt voor het goed functioneren van de openbare dienst. De melding van vermoede misstanden binnen de gemeente wordt daarom ongegrond geacht. XI Advies De Onderzoeksraad heeft geconcludeerd dat de melding van vermoede misstanden op alle onderdelen ongegrond wordt geacht en om die reden wordt afgezien van een advies aan het bevoegd gezag. XI -
Overzicht relevante wet- en regelgeving Ambtenarenwet Gemeentewet ‘Besluit melden vermoeden van misstand bij Rijk en Politie' van ministerie van BZK (Stb. 2009, 572) Onderzoeksprotocol Onderzoeksraad Integriteit Overheid Verordening op de ambtelijke organisatie betrokken gemeente Voorbeeldregeling Melding Vermoeden Misstand 2013 VNG Aanbestedingsregels
Den Haag, 17 juli 2015 Onderzoeksraad Integriteit Overheid namens deze,
____________________________ drs. F.A.M. Kerckhaert Voorzitter
_____________________________ mr. M.J.W. Drent MBA Algemeen secretaris
Bij brief van 15 september 2015 heeft de gemeente laten weten de conclusies van het advies volledig te onderschrijven.
8
