IssuesPaper. Az élelmiszerekre és alkoholmentes italokra kirótt szelektív adók hatásai. A report by:

International Tax & Investment Center

2013 február

IssuesPaper Az élelmiszerekre és alkoholmentes italokra kirótt szelektív adók hatásai

A report by:

Vezetői összefoglaló A kormányokra nehezedő fokozott adóügyi nyomás, valamint az életmóddal összefüggő nem fertőző betegségek (NFB)1 és a hozzájuk társuló rizikófaktorok2 iránti aggodalom oda vezetett, hogy a kormányok érdeklődése fokozódik az élelmiszerekre és alkoholmentes italokra kivetett szelektív adók (SzÉIA), mint a forrásteremtés és a közegészségügyi problémák együttes kezelése iránt. Szakirodalmi elemzések azonban azt mutatják, hogy SzÉIA kivetése nem jelent jobb adózási gyakorlatot és nem valószínű, hogy jelentősen növeli az állam általános bevételeit vagy hat a közegészségügyre. Az IMF alapműnek számító Adópolitikai Kézikönyve3 szerint a legjobb adózási gyakorlat, ha a diszkriminatív adókat (jellemzően a fogyasztási adók formájában kivetetteket) olyan termékekre korlátozzuk, amelyek negatív externáliákat4 idéznek elő, luxuscikkek, progresszívebb adóalapot eredményeznek és/vagy hatékonyan emelik a bevételeket. Ezek nem olyan jellemzők, amelyek széles körben vonatkoznak az élelmiszerek és alkoholmentes italok kategóriájára. Az élelmiszerek és alkoholmentes italok tulajdonságai alapvetően eltérnek az általában megadóztatható termékekétől, mint a gépjárművek és alkatrészeik, az alkoholos italok, a dohányáruk és a kőolajtermékek, és ezért általában nem képezik fogyasztási adó alapját. Van egy egyértelmű és fontos különbség azon fogyasztási cikkek között, amelyek fogyasztása kivétel nélkül negatív externáliákat idéz elő, mint a dohányáru, és azok között, amelyek hatásai a fogyasztás mennyiségétől és gyakoriságától függenek. Az élelmiszerhez és alkoholmentes italokhoz kapcsolódó negatív externáliák csak akkor érvényesülnek, ha a népesség nagy szegmensei rutinszerűen egészségtelen módon fogyasztanak bizonyos termékeket – egyszerűen egy szelet sütemény vagy egy pohár dzsúsz elfogyasztása nem jár negatív externáliákkal a társadalom számára. Az élelmiszerek és az alkoholmentes italok nem

luxuscikkek. A luxuscikk iránti keresletnek van egy jövedelemtől függő keresleti rugalmassága, amely egynél nagyobb, ami azt jelenti, hogy ahogy a fogyasztó jövedelme emelkedik, arányosan nagyobb részét költi ezekre az árucikkekre. Ezzel szemben az élelmiszereket és alkoholmentes italokat széleskörűen fogyasztják és a rugalmassági indexük egynél kisebb.5 Ezek általában az alacsony és közepes jövedelmű fogyasztók költségvetésének jelentős részét teszik ki. Következésképpen az SzÉIA kivetése regresszív lenne, mert a legszegényebb fogyasztók jövedelmük nagyobb hányadát költik élelmiszerre és alkoholmentes italokra, mint a jobb módú háztartások. Ha az SzÉIA bevezetésének célja az adóbevételek növelése, azt olyan termékekre kell kivetni, amelyek ár-rugalmatlanok, ami olyan termékeket jelent, amelyek fogyasztása áremelkedés esetén az arányosnál kevesebb lesz. Az SzÉIA alapot képező termékek árfüggő keresleti rugalmasságára vonatkozó becslések igen nagy változatosságot mutatnak termékcsoportok és országok szerint. Fejlődő országokban az olyan cikkek fogyasztása, mint a szénsavas üdítőitalok, nagyon árfüggő.6 Ezekben az esetekben egy adó kivetése jelentősen csökkentheti az adott termék iránti keresletet, és így nem képezne többlet adóbevételt a kormányok számára. Más, árrugalmasabb élelmiszereknél és üdítőitaloknál indokolt lehet az SzÉIA bevezetése jövedelememelés céljából. Azonban még ezekben az esetekben valószínűtlen, hogy az SzÉIA bevezetése végső soron jelentős összegeket jelentene, minthogy van néhány tényező, amely a bevételek beszedését hátrányosan befolyásolná. Az SzÉIA bevezetése valószínűleg csökkentené az egyéb adóbevételeket (pl. társasági adó és a munkaviszonnyal kapcsolatos adók), amelyeket az adózó cikkek termelői, nagykereskedői és kiskereskedői, valamint a hozzájuk kapcsolódó beszállítók és munkavállalóik fizetnek. Ha az adóemelést nem hárítanák át a fogyasztókra, hanem az ipar “nyelné le”, csökkennének a nyereségek és a társasági adóbevételek. Ha az adónövekedést

A krónikus betegségként ismert nem fertőző betegségek (NFB) nem terjednek emberről emberre. Négy leggyakoribb típusuk az érrendszeri betegségek, a rák, a krónikus légzőszervi betegségek és a diabétesz. 2 Négy életmóddal összefüggő tényező van, amely NFB-et okoz vagy fokozza azok kockázatát: dohányzás, mozgáshiány, egészségtelen étrend és a káros alkoholfogyasztás. 3 Adópolitikai Kézikönyv (1995). Nemzetközi Pénzügyi Alap (IMF), Adóügyi Osztály. 4 Negatív externália akkor keletkezik, amikor egy áru egyén vagy cég általi fogyasztása ill. termelése hátrányos hatással van a társadalom egészére. 5 Searle et al (2003) 1996-ban megállapították különféle élelmiszerkategóriák és az összes italok jövedelem-függő keresleti rugalmasságát 114 országban. Az eredmények egyértelműen mutatják, hogy az élelmiszerek és italok keresleti rugalmassága egynél kisebb. 6 Az ITIC és az Oxford Economics korábbi kutatásai azt mutatják, hogy a szénsavas alkoholmentes italok átlagos árfüggő keresleti rugalmassága a fejlődő országokban -1,6. Thaiföldön ipari becslések azt sugallják, hogy az árfüggő keresleti rugalmasság kb. -1,2 és -1,3 között van. 1

2

teljes mértékben áthárítanák a fogyasztókra, akkor az értékesítések, nyereségek és adóbevételek csökkennének. Mindkét esetben a hatás valószínűleg munkahelyek elvesztése lenne az élelmiszerek és alkoholmentes italok ágazataiban, valamint az ezekhez kapcsolódó szállítói és elosztási ágazatokban (ahogy Dániában és Magyarországon történt), és ily módon alacsonyabb jövedelem-alapú adóbevételeket eredményezne. Ezen kívül valószínűleg növekednének a kormány társadalombiztosítási kifizetései, mert támogatni kellene azokat, akik elvesztik állásukat. Az olyan adóintézkedések, amelyek növelik a szomszédos országokban árult azonos termékek vagy az adott országon belüli szomszédos tartományok/adózási körzetek közötti árkülönbözetet, elősegítenék a határon túli vásárlást, azaz a fogyasztók ott vásárolnának, ahol az adó alacsonyabb. Az ilyen akció is aláásná az SzÉIA-val kapcsolatos minden további bevételt. Dániában végzett becslések azt mutatják, hogy egy család legalább 455 US$-t (350 €) takaríthat meg évente azzal, hogy Németországban vásárol.7 A dán Élelmiszerkereskedők Kereskedelmi Szervezete (DSK) által legutóbb végzett vizsgálat azt mutatja, hogy a dán háztartások 60 százaléka Németországban vásárol italokat, míg csupán négy évvel korábban a háztartások 60 százaléka ugyanebben a vizsgálatban állította, hogy “sohasem” kereskedett a német határ mentén.8 Tosun et al (2005) hasonlóképpen kimutatták, hogy egy élelmiszerre kivetett forgalmi adó Nyugat-Virgíniában növelte a határon túli élelmiszerkereskedelmet a szomszédos államokkal, ahol az élelmiszeripari termékek vagy forgalmiadó-mentesek voltak, vagy kisebb kulccsal adóztak. Ezen túlmenően az SzÉIA kivetése a kormányok számára az adó megtervezésével, nyomon követésével és érvényesítésével kapcsolatos adminisztratív költségekkel jár. Ezt a szempontot az a nehézség demonstrálja, amellyel a dán kormány szembe került, amikor ki akarta terjeszteni cukoradóját újabb árukategóriákra. Egy javaslat azt sugallta, hogy az adót a termék súlya szerint vessék ki; ez a megoldás azt jelentette, hogy két egyenlő súlyú de különböző cukortartalmú termék ugyanazzal a kulccsal adózott volna. Egy

másik lehetőség volt egyszerűen magát a cukrot megadóztatni.9 Ez azonban másfelől felveti a kérdést, hogy hogyan adóztassák meg a különböző fajta cukrokat. A cukornádból származó szacharóz, a méz, a rizskorpából készült szirup és a magas fruktóztartalmú kukoricaszirup csak néhány példa a gyártott élelmiszerekben és alkoholmentes italokban lévő számos cukorféleségre. A kormánynak a fogyasztók rendelkezésére álló több ezer termék cukortartalmát mind részletesen meg kellene vizsgálnia, hogy a megfelelő adókulcsot alkalmazza az egyes termékekre, ami nehézkes és költséges lenne. Hasonlóképpen növelné az SzÉIA a vállalkozások költségeit oly módon is, hogy a társaságok azzal a követelménnyel találnák szembe magukat, hogy kezdjenek el diszkriminatív adókat fizetni a különféle termékcsoportok után, mint a fogyasztási adó vagy a különböző mértékű forgalmi adók (ÁFA). Dániában a telített zsírokra kivetett adóval kapcsolatban idézet számos probléma egyike, hogy növelte a vállalkozások adminisztratív terheit. Az SzÉIA által előidézett adminisztratív és beszámolási terhek, valamint az adó nyereségre gyakorolt hatásának elkerülése érdekében a vállalatok esetleg áthelyezik telephelyeiket olyan országokba, ahol a működési költségek alacsonyabbak. Dániában a Fynbo élelmiszeripari cég azt mondta a Den Korte Avis online újságnak, hogy “Hjorring közelében egy lekvárüzem 60 dolgozója kockáztatja munkahelye elvesztését a [javasolt cukor] adó eredményeképpen.”10 Az SzÉIA bevezetésének hátrányos hatása a munkahelyekre és beruházásokra, valamint befolyása a határon túli bevásárlásra a vállalatokra kirótt adminisztratív költségekkel karöltve arra késztette a dán adóügyi minisztériumot, hogy bejelentse a telített zsírokra alig több mint egy éve kirótt adó eltörlését és vesse el a cukoradó kiterjesztésére vonatkozó terveit.11 Kevés olyan vélemény található a szakirodalomban, amely támogatja az SzÉIA bevezetését az életmódra visszavezethető NFB-k és a hozzájuk társuló kockázati tényezők leküzdése céljából. Az Oxford Economics által végzett elemzés azt mutatja, hogy a meglévő tanulmányok elméleti jellegűek, megkérdőjelezhető feltételezéseken és korlátozott

http://foedevarer.di.dk/SiteCollectionDocuments/Factsheet_tax_on_saturated_fat_aug-endelig.pdf http://www.euractiv.com/consumers/danes-buy-danish-beer-germany-news-514372 9 http://politiken.dk/newsinenglish/ECE1694491/sugar-duty-on-way-out/ 10 http://jyllands-posten.dk/uknews/article4700882.ece 11 http://www.skm.dk/presse/pressemeddelelser/ministeren/9128.html 7 8

3

adatokon alapulnak. A végeredmény a tanulmányok és egymástól eltérő eredmények széles skálája, ami az SzÉIA fogyasztási szokásokra gyakorolt hatásának irányát vagy nagyságrendjét illeti. Minthogy az SzÉIA becsült hatásai a fogyasztási szokásokra nem egyértelműek, általános hatékonyságuk az életmód-függő NFB-kel és a hozzájuk társuló kockázati tényezőkkel kapcsolatban ugyancsak nem világos. Nem mindig nyilvánvaló, hogy a fogyasztók magatartása hogyan változik viszonylagos árváltozások hatására, ami nagyon megnehezíti a meggyőző modellezést és előrejelzést. A fogyasztók például áttérhetnek olcsóbb márkákra, amelyek ugyanazokkal vagy hasonló jellemzőkkel rendelkeznek íz, kalória, cukor-, só- vagy zsírtartalom tekintetében az eredetileg vásárolt termékhez képest, vagy alternatív termékeket vásárolnak ömlesztve. Dániában például visszaesett a hazai prémium-márkás Lurpak vaj és ennek megfelelően nőtt az Új-Zélandról importált olcsóbb vaj forgalma.

az eredményre jutott, hogy vannak megvalósítható és hatékonyabb eszközök az egészségpolitika követésére, amelyek jobb társadalmi eredménnyel járnak hosszú távon, úgy mint az alapellátási tanácsadás, az iskolai beavatkozások, valamint az étrendet javító és a fizikai aktivitást fokozó környezeti módosítások.12 Ennek szellemében a kormányok bölcsen tennék, ha figyelembe vennék ezeket az alternatív intézkedéseket diszkriminatív SzÉIA kivetése helyett, amelytől nem várható, hogy jelentősen megnövelné a kormány általános bevételeit vagy csökkentené az életmódfüggő NFBet és a hozzájuk társuló rizikófaktorokat.

Magyarországon egy 2012-ben a PwC által az ország népegészségügyi adójával kapcsolatban végzett tanulmány azt mutatta, hogy az adóalapot képező termékek (pl. édesített csokoládé, kekszek, édességek) fogyasztása csökkent, miközben a hasonló beltartalmi jellemzőkkel bíró, de nem adózott termékek (pl. nem édesített csokoládé és pattogatott kukorica) fogyasztása megnőtt. Hasonlóképpen jelezte a tanulmány, hogy a bizonyos termékeket vagy márkákat előnyben részesítő fogyasztók esetleg késztetést éreznek, hogy olyan területen vegyék meg az adott cikket, ahol az ár alacsonyabb (azaz a határon túl vásárolnak). Mindkét esetben az SzÉIA alanyt képező termékek fogyasztására gyakorolt általános hatás elhanyagolhatónak tűnik, amely esetben az adó hatása az egészséges fogyasztásra ugyancsak elhanyagolható. Összefoglalva, az SzÉIA nem képviseli a legjobb adózási gyakorlatot. Vannak hatékonyabb módok az állam bevételeinek növelésére és az egészségügyi politika követésére, mint a diszkriminatív SzÉIA bevezetése. Például az adóhatóságok működésének javítása, hogy kiküszöböljék az adócsalást és az adózás elkerülését, valamint a meglévő adóalapokra kirótt adók beszedésének javítása hatékonyan és méltányosan megerősíteni a jövedelemalapot. Egy, a témáról szóló korszakalkotó OECD-tanulmány arra

A Prevenciós Program gazdasági vonatkozásai: Az egészségtelen étrendhez és mozgásszegény életmódhoz kapcsolódó krónikus betegségek megelőzését szolgáló beavatkozások hatákonysága és disztribúciós hatása (2009). Foglalkoztatási Igazgatóság, Munkaügyi és Szociálpolitikai Egészségügyi Bizottság, OECD. 12

4

1. Bevezetés 1.1. Miért foglalkoznak szelektív élelmiszer- és italadók (SzÉIA) bevezetésével? Két széles érvelési vonalat követnek az SzÉIA bevezetésének támogatására: a kormány bevételeinek növelése és a közegészségügyi problémák kezelése.

1.1.1. A kormány bevételeinek növelése Ezt az érvet egyre fokozódó mértékben alkalmazzák, ahogy a kormányok új bevételi források után néznek a költségvetési hiány kiküszöböléséhez, amelyek meredeken emelkednek a globális recesszió során. A GDP-arányos költségvetési hiány 40 feltörekvő és fejlődő ország átlagában 2011-ben 5 százalékra ugrott a 2007. évi 0,6 százalékhoz képest. A fejlett országok GDParányos átlagos eladósodottsága 2011-ben 105 százalék volt, és IMF-előrejelzések szerint 2017-re el fogja érni a 109 százalékot.13 A szakirodalom azt sugallja, hogy a 90 százalék feletti adósság/GDP arányoknak van egy kifejezett lefelé tendáló hatásuk a GDP növekedésére.14 Ezt a szintet most közelíti meg számos nagyobb gazdaság, köztük Franciaország és az Egyesült Királyság, és már el is érték az Egyesült Államokban és Írországban.15

1.1.2. A közegészségügyi problémák kezelése A nem fertőző betegségek (NFB-k) világszerte több mint 36 millió ember halálát okozzák évente.16 Európában például az NFB-k az elhalálozások mintegy 86 százalékáért, és a régióban előforduló betegségek 77 százalékáért felelősek.17 Négy olyan életmóddal összefüggő tényező van, amelyek fokozzák az NFB-k kockázatát18: a dohányzás, a mozgásszegénység, az egészségtelen táplálkozás és a káros mértékű alkoholfogyasztás. Ez a négy rizikófaktor vezet ahhoz a négy fő anyagcsere- ill. fiziológiai változáshoz, amelyek fokozzák az NFB-k kockázatát: magas vérnyomás, túlsúly/elhízás, magas vércukor- és vérzsírszintek.19 1980-ig 10-ből egynél kevesebb ember volt elhízott az OECD-országokban.20 Azóta az arányok megduplázódtak vagy megháromszorozódtak: az OECD-országokban 34-

ből 19, azaz a népesség nagyobbik része most túlsúlyos vagy elhízott. Ma az OECD-országokban a felnőtt népesség 17 százaléka elhízott.21 Az életmódtól függő NFB-k és a hozzájuk társuló rizikófaktorok iránti aggodalmak oda vezettek, hogy a kormányok jobban odafigyelnek az SzÉIA alkalmazására, mint bizonyos termékek fogyasztása csökkentésének eszközére. Az SzÉIA egyes támogatói állítják, hogy bizonyos élelmiszerek és alkoholmentes italok fogyasztásának vannak negatív külsőleges hatásai, és hogy ezen termékek árai nem tükrözik azok valóságos társadalmi költségeit. Úgy érvelnek, hogy az SzÉIA-ból beszedett bevételek felhasználhatók ezen negatív externáliák kezelésére irányuló programok finanszírozására.22 Némely ország már bevezette az SzÉIA-t – nevezetesen Dánia, Magyarország, Franciaország, valamint számos város és állam az Egyesült Államokban – míg mások fontolgatnak ilyen intézkedéseket. A bevezetés mögötti gyakori motiváció az állam bevételeinek növelése. Franciaországban az alkoholmentes italokra kirótt adó becslés szerint 364 millió US$ (280 millió EUR) bevételt hoz az államnak, amelynek 50 százalékát a társadalombiztosítási rendszer számára különítik el.23 Magyarországon a népegészségügyi termékadó célja bevétel szerzése egészségügyi szolgáltatásokra, nem pedig a közegészségügyi eredmények javítása bizonyos termékek fogyasztásának csökkentésével.

1.2. Milyen formát ölthet az SzÉIA? A bizonyos áruk értékesítésére vagy fogyasztására kivetett adó többféle formát ölthet: •

Specifikus fogyasztási adó – Konkrét vagy fix összegű adó a végtermék súlya vagy mennyisége, vagy a termékben felhasznált bizonyos összetevők súlya vagy mennyisége (pl. zsír- vagy cukortartalom) alapján. Finnország és Franciaország ezt a megközelítést alkalmazza. Finnország megadóztatja az édesipari termékeket, Franciaország pedig adót vet ki az alkoholmentes italokra. Dánia 2011 végén bevezetett egy tételes fogyasztási adót a telített zsírokra, de ezt időközben

IMF World Economic Outlook Database, 2012 április Reinhart, C & Rogoff (2010). 15 IMF (2012) 16 2008-as WHO-adatok. www.who.int/mediacentre/factsheets/fs355/en/index.html 17 WHO. www.euro.who.int/en/what-we-do/health-topics/noncommunicable-diseases 18 www.who.int/mediacentre/factsheets/fs355/en/index.html 19 www.who.int/mediacentre/factsheets/fs355/en/index.html 20 Az elhízás olyan egészségi állapot, amelynél az abnormális zsírfelhalmozódás jelenti az egészségügyi kockázatot. WHO. www.who.int/topics/ obesity/en/ 21 OECD (2012) 22 Ilyen esetekben az SzÉIA ú.n. Pigou-féle adóként működik, amit Arthur Pigou-ról, egy francia közgaszdászról neveztek el, aki először támogatta azt az ötletet, hogy adóztassák meg azokat a termékeket, amelyek ára nem tükrözi valóságos társadalmi költségüket. 23 FoodDrinkEurope (2012) 13 14

5

eltörölték a 2013-as költségvetési megállapodás keretében. •

Értéktöbbleten alapuló fogyasztási adó – Százalékos adó az áru eladási ára vagy meghatározott értéke alapján. Az értéktöbbletalapú fogyasztási adók alkalmazása világszerte gyakori, különösen a fejlődő gazdaságokban.

•

Vegyes értéktöbblet- és specifikus adó – Értéktöbblet és specifikus alapú fogyasztási adó kombinációja.

•

ÁFA vagy forgalmi adó – A termék hozzáadott értékén alapuló adó (ÁFA) vagy a termék végfelhasználójára kivetett (forgalmi) adó. Az ilyen adók kivethetők egységesen vagy különböző kulcsokkal bizonyos élelmiszerekre és alkoholmentes italokra. Az Egyesült Királyság az ÁFA kivetésével diszkriminációt alkalmaz a különféle élelmiszercikkek között. Általában az élelmiszer az Egyesült Királyságban zéró kulcs alá tartozik, de vannak olyan cikkek, amelyek 20 százalékos egységes ÁFA-kulcs alá esnek. Például míg a legtöbb élelmiszercikk hazai fogyasztása adómentes, jégkrémre és kekszfélékre az egységes ÁFA-kulcsot alkalmazzák.

•

Vámok – Az importált termékekre kivetett teher. Az SzÉIA alkalmazható vámkeretek között is, amikor az országba behozott céltermékre vámokat vetnek ki.

Az SzÉIA bevezetését fontolgató kormányoknak azt is el kell dönteniük, hogy milyen konkrét összetevőt (pl. zsírt, cukrot, sót) kívánnak megadóztatni, majd el kell határozniuk, hogy hogyan alkalmazzák az adót a különféle termékekre – azokat a termékeket adóztassák-e meg, amelyek tápanyagtartalma az átlagnál magasabb bizonyos élelmiszer- vagy alkoholmentes italkategóriákon belül, vagy adóztassák meg az összes élelmiszert és alkoholmentes italt beltartalmuk szerint? Amint azonban azt a következő fejezetben kifejtjük, az élelmiszerek és alkoholmentes italok tulajdonságai alapvetően eltérnek a normálisan fogyasztási adó alá vonható termékekétől, és általában nem képezik fogyasztási adó alapját.

1.3. A diszkriminatív adók alkalmazásának hagyományos indokai nem érvényesek az élelmiszerekre és alkoholmentes italokra Az IMF alapműnek számító Adópolitikai Kézikönyve24 szerint a legjobb adózási gyakorlat, ha a diszkriminatív adókat (jellemzően a fogyasztási adók formájában beszedetteket) olyan termékekre korlátozzuk, 24

amelyek negatív externáliákat idéznek elő (azaz ha a fogyasztásuk hátrányos hatással van az emberek jóllétére), luxuscikkek, progresszívebb adóalapot eredményeznek és/vagy hatékonyan emelik a bevételeket. Ezek a példák széles körben nem érvényesek az élelmiszerekre és alkoholmentes italokra. Az élelmiszerek és alkoholmentes italok tulajdonságai alapvetően eltérnek a hagyományosan megadóztatható termékekétől, mint a dohányáruk, a gépjárművek és alkatrészeik, az alkoholos italok és a kőolajtermékek. Általában négy fő okból nem vetnek ki rájuk diszkriminatív adót: •

az élelmiszerek és alkoholmentes italok nem okoznak közvetlenül negatív externáliákat;

•

nem luxuscikkek;

•

nem eredményeznének progresszívebb adóalapot; és

•

nem eredményeznének hatékony bevételnövekedést az állam számára.

1.3.1. Az élelmiszerek és alkoholmentes italok nem okoznak közvetlenül negatív externáliákat Diszkriminatív adók kivethetők a negatív externáliák kiküszöbölésére. De az alkoholmentes italok és a magas cukor-, só- vagy zsírtartalmú élelmiszerek nem hárítanak külön költségeket a társadalomra, ha a szokásos módon fogyasztják őket. Van egy egyértelmű és fontos különbség azon fogyasztási cikkek között, amelyek fogyasztása kivétel nélkül negatív externáliákat idéz elő, mint a dohányáru, és azok között, amelyek társadalmi hatásai fogyasztásuk mennyiségétől és gyakoriságától függenek. Az élelmiszerhez és alkoholmentes italokhoz kapcsolódó egészség-vonatkozású externáliák csak akkor fordulnak elő, ha a népesség nagy szegmensei rendszeresen fogyasztanak bizonyos termékeket egészségtelen módon – egyszerűen egy szelet sütemény vagy egy pohár dzsúsz elfogyasztása nem jár negatív externáliákkal a társadalom számára. És még ha az étrend keretében fogyasztott élelmiszerek és alkoholmentes italok negatív hatással is járnak, Pratt (2012) jelentése szerint “... általában nehéz lenne egy externáliákat igazoló észérvet használni az élelmiszerek és italok egy szűk osztályára – mint a szódák – kivetett elhízás-ellenes adóknak az indoklására, mert egy ilyen indokláshoz ezen konkrét élelmiszerek fogyasztásának külső költségeit is ki kellene számítani (86. o.).”

1.3.2. Az élelmiszerek és alkoholmentes italok nem luxuscikkek Az élelmiszerek és az alkoholmentes italok nem luxuscikkek. Egy luxuscikk keresleti rugalmassága egynél nagyobb, ami azt jelenti, hogy ahogy a fogyasztók jövedelme emelkedik, hajlamosak költségvetésük

Adópolitikai Kézikönyv (1995). Nemzetközi Pénzügyi Alap (IMF), Adóügyi Osztály.

6

nagyobb hányadát költeni az adott cikkre. Ezzel szemben az élelmiszereket és az alkoholmentes italokat széles körben fogyasztják, mindenütt gyártott termékek, egynél kisebb keresleti árrugalmassággal25, és általában az alacsony- és közepes jövedelmű fogyasztók költségvetésének egy jelentős részét képviselik (Leicester et al 2004).

1.3.3. Az SzÉIA nem tenné progresszívebbé az adóalapot Minthogy az alacsonyabb jövedelmű fogyasztók jövedelmük nagyobb hányadát költik élelmiszerekre és alkoholmentes italokra, mint a jobb módú fogyasztók, egy adó, amely ezen termékek árát növelné, aránytalanul befolyásolná az alacsonyabb jövedelmű háztartások életszínvonalát. Minthogy az SzÉIA ennél fogva egy regresszív adó lenne, amint azt többek között Allais et al (2010) is bemutatta, a népesség azon alacsony jövedelmű szegmensét sújtaná, akik élelmiszert és alkoholmentes italokat olyan módon fogyasztanak, ami összhangban van egy megfelelő fizikai tevékenységgel párosuló kiegyenlített étrenddel. Az SzÉIA támogatói azt sugallják, hogy a politikai vezetők alkalmazzanak más stratégiát a regresszivitással kapcsolatos aggodalmak kezelésére. A politikai döntéshozók módosíthatnák a jövedelemrendszert a jövedelemadó jóváírások emelésével, vagy támogatást nyújthatnának az alacsony jövedelmű fogyasztóknak az SzÉIA aránytalan hatásainak kiegyenlítésére (Pratt 2012). Ha az SzÉIA mellé más élelmiszerek és alkoholmentes italok támogatását rendelnék, , az arra ösztönözné a fogyasztókat, hogy egészségesebbnek tartott élelmiszerekkel helyettesítsék a kevésbé egészséges élelmiszereket és üdítőitalokat. Alternatív megoldásként a politikai döntéshozók elkülöníthetnék a nettó bevételt az adótól, hogy egészségprogramokat finanszírozzanak, többek között a fizikai aktivitás elősegítését, ami aránytalanul több előnyt kínálna a szegényeknek (Brownell et al 2009). Mindkét kompenzációs intézkedés olyan problémákba ütközne, amelyek aláásnák általános hatékonyságukat a regresszivitás kezelésében, nevezetesen: •

Az élelmiszertámogatásokat finanszírozni kellene. Nem egyértelmű, hogy nettó bevétel keletkezne-e az SzÉIA bevezetéséből, különösen ha az adó és a támogatás megtervezésének és megvalósításának adminisztratív költségeit is figyelembe vesszük (további részleteket lásd a 2. fejezetben);

•

A regresszivitás kiegyenlítése a jövedelemadó rendszer alkalmazásával egy időbeli keveredést okozna, mert a fogyasztónak egész évben fizetni kellene az élelmiszerekért, de meg kellene várnia

az éves jövedelemadó-bevallás benyújtását ahhoz, hogy jövedelemadó- jóváírást kapjon; és •

Jelentős problémák társulnak az SzÉIAból származó bevétel egészségprogramok finanszírozására és egyéb célokra történő felhasználásához (azaz a bevétel elkülönítéséhez). A 3.4 pont tárgyalja részletesen az elkülönítéssel járó problémákat.

1.3.4. Az SzÉIA nem növelné hatékonyan az állami bevételeket Adóbevételek generálásához az adót általában olyan termékekre kell kivetni, amelyek ár-rugalmatlanok (azaz olyan termékekre, amelyek fogyasztása kevésbé arányosan csökken, amikor áruk emelkedik). A valószínűséggel SzÉIA adóalapot képező termékek iránti keresleti árrugalmasság becslések széles eltéréseket mutatnak termékcsoportonként és országonként. Némely cikk fogyasztása, mint a szénsavas üdítőitaloké a fejlődő országokban nagyon árrugalmas.26 Ebben az esetben egy adó kivetése jelentősen alacsonyabb kereslethez vezetne az adott termék tekintetében, így nem növelné az állam adóbevételeit. A szakirodalom azonban általában megegyezik abban, hogy a legtöbb élelmiszer és alkoholmentes ital árrugalmatlan, és fokozottabban az a fejlett országokban a fejlődő országokhoz képest. Ha ilyen esetekben egyedül az árrugalmasságot vesszük figyelembe, előfordulhat olyan eset, hogy az SzÉIA bevezetése növeli a bevételt. Ahol azonban az élelmiszerek és az alkoholmentes italok árrugalmatlanok, ott is van néhány tényező, amelyek negatív hatással lennének az adóbeszedés hatékonyságára és veszélyeztetnék az általánosan beszedett jövedelmeket. Az SzÉIA: •

sok esetben csökkentene más adóbevételi forrásokat (pl. a társasági adó és a foglalkoztatással kapcsolatos adók);

•

ösztönözné a határon túli vásárlást az adózás elkerülése végett; és

•

adminisztratív többletköltségeket eredményezne az állam és a vállalkozások számára.

Ezeket a kérdéseket részletesebben a jelentés 2. fejezetében fejtjük ki.

Searle et al (2003) 1996-ban megállapítottak különféle élelmiszerkategóriák és az összes italok keresleti rugalmasságát 114 országban. Az eredmények egyértelműen mutatják, hogy az élelmiszerek és italok keresleti rugalmassága egynél kevesebb. 26 Lásd 3. megjegyzés a fejlődő országok árrugalmasságának tárgyalásánál. 25

7

2. Gyenge érv, hogy az SzÉIA növeli az állam bevételeit 2.1. Az SzÉIA hatása az adóbevételek növelésére

országokban (Searle et al 2003). Ebben az esetben ezek a termékek vonzó jelölteknek tűnhetnek a bevételnövelés céljából bevezetendő SzÉIA számára.

Ha az SzÉIA bevezetésének célja az adóbevételek növelése, az adót általában olyan termékekre róják ki, amelyek árrugalmatlanok (azaz amelyek fogyasztása aránytalanul kisebb mértékben csökken, ha az áruk emelkedik).

Azonban még ahol az élelmiszerek és alkoholmentes italok árrugalmatlanok is, ott sem nem valószínű, hogy az SzÉIA jelentős állami bevételeket eredményezne, minthogy számos tényező veszélyezteti a bevételek beszedését.

A potenciálisan SzÉIA-alapot képező termékekre vonatkozó kereslet becsült árrugalmassága nagy eltéréseket mutat terméktípusok és országok szerint. Az ITIC és az Oxford Economics által végzett korábbi vizsgálatok azt sugallják, hogy a szénsavas üdítőitalok fogyasztása a fejlődő országokban igen árérzékeny, itt a becsült keresleti árrugalmasság kb. -1,6.27 Ebben az esetben egy áremelkedést okozó adó kivetése ezekre a cikkekre jelentősen csökkentené a fogyasztók érintett termék iránti keresletét, és nem biztosítana adóbevételt az állam számára. Más tanulmányok hangsúlyozzák a becsült árrugalmasság nagy eltéréseit a termékcsoportok között. Andreyeva et al (2010) 160 tanulmányra kiterjedő irodalomkutatást végzett az Egyesült Államokban különböző élelmiszerek és alkoholmentes italok iránti kereslet tárgyában. A szerzők bemutatják, hogy az alkoholmentes italok becsült árrugalmassági értékei kb. -0,13 (rugalmatlan) és -3,18 (nagyon rugalmas) között mozognak, míg az édességek és a cukor árrugalmassági becslései -0,05 (rugalmatlan) és -1,00 (egységnyi rugalmasság, ahol a fogyasztás csökkenése egyenesen arányos az áremelkedéssel) közé esnek. A zsírok/olajok árrugalmasságára is -0,14 (rugalmatlan) és -1,00 (egységnyi rugalmasság) értéket mutattak ki. 2.1 táblázat: U.S. árrugalmassági becslések, 1938-2007 Átlagos árrugalmassági becslések abszolút értéke

Tartomány

Becslések száma

Alkoholmentes italok

-0,79

-0,13 – -3,18

14

Tej

-0,59

-0,02 – -1,68

26

Zsírok/olajok

-0,48

-0,14 – -1,00

13

Tejtermékek

-0,65

-0,19 – -1,16

13

Sajt

-0,44

-0,01 – -1,95

20

Édesség/cukor

-0,34

-0,05 – -1,00

13

Élelmiszer és alkoholmentes italok kategória

Forrás: Andreyeva et al. (2010)

A szakirodalmon belül az a megegyezés született, hogy a legtöbb élelmiszer és alkoholmentes ital árrugalmatlan (amint a fenti táblázat átlagértékei mutatják), és árrugalmatlanabbak a fejlett országokban, mint a fejlődő

The consensus across the academic literature is that most food and non-alcoholic beverages are price inelastic (as highlighted by the mean values shows in the above table), and more price inelastic in developed countries than in developing countries (Searle et al. 2003). In such instances, these products may appear to be attractive candidates for an SFBT to raise revenue. However, even where food and non-alcoholic beverages are price inelastic, it is unlikely that SFBTs will raise significant government revenue as there are several factors that will undermine revenue collection.

2.2. Miért nem növelheti az SzÉIA az állam összbevételét 2.2.1. Az SzÉIA valószínűleg csökkentené az egyéb adóbevételeket Ha az adóemelést “lenyeli” az ipar, a nyereségek és társaságiadó-bevételek csökkennének. Ha az adót teljes egészében áthárítanák a fogyasztókra, akkor az árbevételek, nyereségek és társaságiadó-bevételek az áru árrugalmasságának megfelelő összeggel csökkennének. Az alacsonyabb vállalati árbevételek az első esetben valószínűleg visszavetnék a foglalkoztatást az élelmiszer- és üdítőital-ágazatokban. Az SzÉIA miatti munkahelyelvesztések alacsonyabb jövedelemadóból és egyéb munkaviszonnyal kapcsolatos adókból származó bevételeket jelentenének. Ezen kívül valószínűleg emelkednének a kormány nettó szociális kifizetései azok számára, akik elvesztik állásukat. Ez más olyan ágazatokat is befolyásolna, amelyek az élelmiszerek és alkoholmentes italok termeléséből és elosztásából élnek, többek között a műanyagés fémtermékeket, vegyipari termékeket, üzleti szolgáltatásokat, mezőgazdasági termékeket előállító, forgalmazó és hirdető ágazatok. Ezen kapcsolódások jelentős multiplikátor hatása keresztül-kasul érvényesül az olyan gazdaságban, amely támogatja a munkahelyek létesítését és ösztönzi az életszínvonal javulását egy országban. Az SzÉIA alapját képező termékek csökkent értékesítése az árbevételek, nyereségek és a

Ez azt jelenti, hogy egy 1,0%-os áremelkedés a fogyasztás 1,6%-os csökkenését eredményezné. A rugalmassági érték megfelel a keresleti árrugalmasság számos tanulmány alapján számított átlagának olyan fejlődő országok figyelembe vételével, mint Indonézia, India és Costa Rica. Thaiföld esetében az iparági becslések szerint a keresleti árrugalmasság -1,2 -- -1,3 körül van. 27

8

foglalkoztatás visszaesését vonja maga után a szállítói és elosztói ágazatokban is, ami tovább korlátozza az államnak az érintett szektorokból származó adóbevételeit.

A fogyasztók áttérhetnek más élelmiszerekre és alkoholmentes italokra, amelyek ugyanazokkal vagy hasonló jellemzőkkel rendelkeznek, mint az eredeti

2.1 doboz: Esettanulmány az SzÉIA terén történt változások gazdasági hatásairól (1) A népegészségügyi adó hatása Magyarországon A magyar kormány 2011 szeptember 1-én bevezetett egy ‘népegészségügyi termékadót’. Az adót sóra, cukorra és különféle édesipari termékekre rótták ki. A PwC (2012) Magyar Édességgyártók Szövetsége (Hungarian Biscuit Association) tagjainak eladásai és bevételei alapján végzett kutatása azt mutatja, hogy az előző évhez viszonyítva az ágazat az alábbiakat tapasztalta 2011 december és 2012 május között: •

10 százalékos nettó árbevétel-csökkenés az édesipari termékek esetében és 15százalékos nettó árbevételcsökkenés a sós aprósütemények esetében.

•

4,5 millió US$ (1 milliárd forint) ÁFA-csökkenés a tagvállalatok alacsonyabb árbevételei miatt.

•

Elbocsátások és beruházási döntések visszavonása az SzÉIA miatt.

(2) A szénsavas üdítőitalok forgalmi adója csökkentésének gazdasági előnyei Egyiptomban A 2005 áprilisában szénszavas üdítőitalokra (SzÜ) bevezetett új adórezsim az üdítők forgalmi adóját 29 százalékról 19 százalékra csökkentette. Az üdítőgyártó ágazatra gyakorolt hatás azt mutatja, hogy: •

A GDP-hez való hozzájárulás több mint 27 százalékkel nőtt éves átlagban 2005-2009-ben, és ezzel 5,154 milliós GDP-t ért el 2009-re, ami 0,5 százalék többletet eredményezett Egyiptom éves GDP-jében.

•

A foglalkoztatás (közvetlen, közvetett és indukált) több mint 11 százalékkal nőtt éves átlagban 2005-2009-ben, és ezzel elérte a 173,000-t 2009-re. Ez az összes munkahelyek kb. 1 százalékát jelentette Egyiptomban.

•

Az államnak fizetett összes adó több mint 20 százalékkal nőtt éves átlagban 2005-2009-ben, ami az állam 2009es összes adóbevételének több mint 1 százalékát jelentette.

Chart 2.1: Tax contributions for the CSD industry in Egypt 2004-2009 2.1 ábra: Az SzÜ ágazat adó-hozzájárulásai Egyiptomban 2004-2009-ben Induced Retailing (Downstream) Indirect (Upstream) Direct

EGP mn 2000

1800 1600

Reduction in excise tax on CSDs

1400

1200 1000 800 600 400 200 0

2004

2005

2006

2007

2008

2009

Source : Oxford Economics

(3) Egy alkoholmentes italgyártó magas multiplikátor hatásai a Fülöp-szigeteken

9

•

Vállalati szintű adatokat használva Terosa et al (2006) 2,20 eredmény-multiplikátort becsülnek a Fülöp-szigeteken gyártott alkoholmentes italokra. Ez azt jelenti, hogy 1 US$keresletnövekedés a Fülöp-szigeteken gyártott alkoholmentes italok iránt 2,20 US$ értékű többlettermelést generál az egész gazdaságban.

•

A szerzők számszerűsítik, hogy egy alkoholmentes italokat gyártó vállalkozás termékeire kivetett ÁFAvagy fogyasztásiadó-növekedés hogyan csökkentené jelentősen a vállalat termelése, értékesítése és üzleti tevékenységei által előidézett átfogó pozitív gazdasági hatásokat, valamint csökkentené a társasági adót és a vállalat és beszállítói által befizetett foglalkoztatással kapcsolatos adókat.

•

A tanulmány becslései szerint az alkoholmentes italok 10 százalékos áremelkedése az alkoholmentes italok árbevételét és a bruttó üzleti nyereséget 16 százalékkal csökkentené a Fülöp-szigeteken a multiplikátor hatás következtében.

termék, de adómentesek. Az érintett termékeket előállító és forgalmazó vállalatok magasabb értékesítést és nyereségeket érnének el és az állam nagyobb adóbevételekre tenne szert tőlük. De az államnak nem lenne közvetlen bevétele az SzÉIA-ból, ami aláásná a bevezetése mögött húzódó racionalitást. Nemzetközi tapasztalatok mutatják, hogy magas szintű diszkriminatív adók kivetése vagy fenntartása káros hatással lehet a gazdasági tevékenységre és a beruházási lehetőségekre, és veszélyeztetheti az adó beszedését, ha figyelembe vesszük a multiplikátor hatásokat. A 2.1 sz. doboz ismerteti a Magyarországon bevezetett közegészségügyi adó negatív gazdasági hatását, összefoglalja a szénsavas üdítőitalok forgalmi adója Egyiptomban végrehajtott csökkentésének gazdasági előnyeit, és illusztrálja az adóbevezetés multiplikátor hatását egy alkoholmentes italokat gyártó vállalkozásnál a Fülöp-szigeteken.

2.2 doboz: Az adók ösztönzik a határon túli vásárlást Nyugat-Virgínia – az élelmiszerre kivetett forgalmi adó növelte a határon túli élelmiszervásárlásokat a szomszédos államokból •

1989-ben az USA-beli Nyugat-Virgínia államban 1 százalékról 6 százalékra emelték az élelmiszerek forgalmi adóját, míg a szomszédos államokban (Kentucky, Maryland, Ohio, Pennsylvania és Virgínia) vagy forgalmiadó mentesek voltak az élelmiszerek, vagy alacsonyabb kulccsal adóztak.

•

Tosun et al (2005) kimutatták, hogy az élelmiszerre kirótt 6 százalékos forgalmi adó NyugatVirginia határmenti megyéiben kb. 4 százalékkal csökkentette az árbevételeket, mivel a fogyasztók a szomszédos államokban végezték élelmiszerbevásárlásaikat. A forgalmi adó következtében a határmenti megyékből jelentős, évi 6,3 millió $ pénzkiáramlás történt évente az 1990-2000 közötti időszakban.

2.2.2. Határon túli bevásárlás A szomszédos országokban vagy egy országon belül a szomszédos tartományokban/adókörzetekben forgalmazott ugyanazon termékek árkülönbözetei ösztönzik a határon túli vásárlást, amennyiben a fogyasztók ott vásárolnak, ahol az adó alacsonyabb. Nemzetközi tapasztalat mutatja az adó által indukált árváltozásokra reagálva történő határon túli vásárlás hatását (2.2 doboz).

2.2.3. 2.2.3. A termékhelyettesítés hatása Ha egy áru ára emelkedik, csökkenni fog a kiegészítő, azzal együtt fogyasztott termékek fogyasztása is (pl. mogyoróvaj és dzsem) és emelkedni fog a hasonló jellemzőkkel rendelkező helyettesítő áruk (pl. vaj és margarin) fogyasztása. Ezért az SzÉIA bevételnövelés céljából történő bevezetésének hatására vonatkozó felmérések eredménye nem csupán a saját keresleti árrugalmasságtól függ (azaz a termék iránti keresletre kifejtett hatás az ár egy százalékkal történő emelése esetén), hanem az úgy nevezett kereszt-árrugalmasságtól is (azaz más termékek árváltozásának hatása egy adott termék iránti keresletre), ami azt méri, hogy milyen mértékben váltanak a fogyasztók egyik élelmiszer kategóriáról a másikra, ha az árak változnak. Ha egy diszkriminatív adó következtében a fogyasztók egy hasonló jellemzőkkel rendelkező alternatív termékre váltanak át, amelyet még nem sújt diszkriminatív adó, akkor az adóbevétel nem fog nőni. Például a népegészségügyi adó tárgyát képező termékek fogyasztása Magyarországon drámaian visszaesett annak 2011 szeptemberében történt bevezetése óta. Az édesipari termékek piaca (pl. édesített csokoládé, kekszek

Dánia – az SzÉIA ösztönözte a fokozott határon túli, németországi és svédországi bevásárlásokat A vevők az SzÉIA által előidézett magasabb árak miatt csökkentették az adózott cikkek vásárlását Dániában, és ehelyett inkább Németországban és Svédországban intézik bevásárlásaikat, ahol az árak viszonylag alacsonyabbak. •

Dániai becslések azt mutatják, hogy egy család legalább 455 US$-t (350 EUR) tud megtakarítani évente, ha Németországban vásárol.28

•

A dán Fűszeresek Kereskedelmi Szervezete (DSK) által végzett legutóbbi vizsgálat azt mutatja, hogy a dán háztartások 60 százaléka Németországban vásárolt italokat az elmúlt évben, míg csupán négy évvel korábban a háztartások 60 százaléka úgy nyilatkozott ugyanebben a vizsgálatban, hogy ’soha’ sem vásárolt a német határ másik oldalán. Továbbá ha már átlépték a német határt, a dán lakosok esetleg más cikkeket is ott vásárolnak, mint vajat és sajtot, amelyek szintén kedvezőbben adóznak odaát.29

és édességek) 6 százalékkal csökkent 2011 december és 2012 május között az előző évihez képest, miközben a sós aprósütemények piaca 12 százalékkal esett vissza. Azoknak a termékeknek a fogyasztása, amelyek nem képezték diszkriminatív adó alapján (pl. a nem édesített csokoládé és a pattogatott kukorica) emelkedett.30

http://foedevarer.di.dk/SiteCollectionDocuments/Factsheet_tax_on_saturated_fat_aug-endelig.pdf http://www.euractiv.com/consumers/danes-buy-danish-beer-germany-news-514372 30 PriceWaterhouseCoopers (2012). 28 29

10

2.2.4. A kormány adminisztratív költségei Az SzÉIA adminisztratív költségeket ró a kormányokra, minthogy kiadásokra lesz szükség az adó megtervezésének, nyomon követésének és beszedésének finanszírozásához. A nehézségek, amelyekkel Dánia szembetalálta magát, amikor ki akarta terjeszteni cukoradóját más élelmiszerkategóriákra is, megmutatják az SzÉIA-val kapcsolatos adminisztratív problémákat. Egy javaslat azt sugallta, hogy a kiterjesztett adót a termék súlya alapján vessék ki. Ez a megoldás azt jelentené, hogy két egyforma súlyú de eltérő cukortartalommal rendelkező termék után ugyanazt az adóösszeget kellene fizetni. Egy másik megvitatott lehetőség volt, hogy egyszerűen adóztassák meg magát a cukrot.31 Ez azonban felvetette a kérdést, hogy hogyan adóztassák a különféle cukorfajtákat. A cukornádból vagy cukorrépából származó szacharóz és a magas fruktóz-tartalmú kukoricaszirup csak néhány a gyártott élelmiszerekben és alkoholmentes italokban található számos cukorfajtából. A fogyasztók rendelkezésére álló több ezer termék cukortartalmát a kormánynak folyamatosan nyomon kellene követnie, hogy a megfelelő adókulcsot alkalmazza minden egyes termékre, ami nehézkesen kezelhető és költséges lenne.

2.2.5. A vállalkozásoknak okozott költségek Az SzÉIA adminisztratív költségeket okozna a vállalkozásoknak, minthogy különböző adatszolgáltatási kötelezettségeik keletkeznének az adóval kapcsolatban vagy azzal, hogy különféle termékcsoportok után eltérő adókulcsokat kellene alkalmazniuk. Dániában a számos idézett probléma közül, amelyek a telített zsírokra kivetett adóval kapcsolatban merülnek fel, egyik a vállalkozókat sújtó megnövekedett adminisztratív teher, különösen a kis és közepes vállalkozások esetében, amit az okoz, hogy a szállítóknak nyilatkozniuk és regisztrálniuk kell az összetett élelmiszertermékekben felhasznált nyersanyagokat illetően. Hasonló probléma merülne fel a Dániában javasolt cukoradóval kapcsolatban, minthogy a vállalkozásoknak egyénileg kellene felmérniük a fogyasztók rendelkezésére álló több ezer termék cukortartalmát. Az adó által előidézett adminisztrációs és beszámolási terhek, valamint az adó nyerségre gyakorolt hatásának elkerülése érdekében a vállalatok áttehetik működési területeiket olyan országokba, ahol a működési költségek alacsonyabbak. Egy ilyen vállalat, a Fynbo Foods azt mondta a Den Korte Avis online újságnak, hogy “Hjorring mellett egy lekvárüzemben 60 dolgozó munkahelye kerül veszélybe az adó következtében”.32 A vállalkozásokra háruló kiegészítő adminisztrációs költségeken kívül az élelmiszer- és alkoholmentes italgyártók reagálhatnak az SzÉIA-ra termékeik összetételének megváltoztatásával is. Ha az összetétel http://politiken.dk/newsinenglish/ECE1694491/sugar-duty-on-way-out/ http://jyllands-posten.dk/uknews/article4700882.ece 33 http://www.skm.dk/presse/pressemeddelelser/ministeren/9128.html 31 32

11

megváltoztatásának és a termék újbóli kifejlesztésének költségeit nem hárítják át a fogyasztóra, hanem az ipar “nyeli le”, akkor visszaesnének a vállalatok nyereségei és ezzel csökkennének társasági adóbefizetéseik is, ami tovább rontaná az adó bevételnövelő hatását. Az összetétel átalakítása a vártnál alacsonyabb adóbevételeket eredményezhet akkor is, ha az átalakítás következtében a terméket alacsonyabb adó terheli. Az SzÉIA bevezetésének káros hatása a munkahelyekre és beruházásokra, a határon túli fokozott vásárlást ösztönző hatása a vállalatokra háruló megnövekedett adminisztratív költségekkel együtt vezetett oda, hogy a dán adóügyi minisztérium 2012 november 10-én bejelentette, hogy szándékában áll a telített zsírokra alig több mint egy éve kirótt adót eltörölni és nem tervezi többé a cukoradó kiterjesztését a 2013-as költségvetésben.33

2.3. A bevételnövelés céljából bevezetendő SzÉIA-t támogató tanulmányok Igen kevés szakmai tanulmány számszerűsíti az SzÉIA bevezetéséből származó közvetlen adóbevételeket, és még kevesebb foglalkozik azokkal a problémákkal, amelyek veszélyeztetnék az általános adóbeszedést. Andreyeva et al (2011) szerint a cukorral édesített italokra kivetett 20 százalékos adó az Egyesült Államokban 79 milliárd $ bevételt jelentene a 2010-15 közötti időszakban, -0,8-as árrugalmassággal számolva. Wang et al (2012) azt állítják, hogy ugyanez az adózási rezsim 13 milliárd $ adóbevételt biztosítana minden évben 2010 és 2020 között egy alacsonyabb, -0,5-ös árrugalmassággal számolva. Bár mindkét tanulmány viszonylag alacsony árrugalmassági becslést alkalmaz. Ha például Andreyeva et al az alkoholmentes italoknál magasabb árrugalmasságot vettek volna figyelembe a korábbi munkájukban található tartományon belül (ami max. -3,18 volt, mint a 2.1 táblázat mutatja), akkor a bevételre gyakorolt hatás negatív lenne. Wang elismeri, hogy ez a modell-tanulmány több kiemelt feltételezésen alapul, és megjegyzi, hogy a tapasztalati bizonyíték hiányzik vagy nem meggyőző. Ezen túlmenően a tanulmányok egyike sem foglalkozik az adó kivetésének átfogóbb gazdasági hatásaival. Nem veszik figyelembe az SzÉIA negatív hatásait a nyereségességre és foglalkoztatásra az alkoholmentes italokat gyártó ágazatban, valamint a kapcsolt szektorokra kifejtett következményes hatásokat mind upstream mind downstream irányban, minthogy ezek árbevételei is ki vannak téve a hatásnak, ami a vállalati jövedelem és a munkaviszonnyal kapcsolatos adóbevételek csökkenéséhez vezetne. A kormány és a vállalkozások számára keletkező adminisztratív többletköltségeket sem veszik számításba az említett tanulmányok. Mindezeket a tényezőket fontos figyelembe venni, amikor az SzÉIA állami és üzleti bevételekre kifejtett általános hatását értékeljük.

3. Gyenge érvek amellett, hogy az SzÉIA az egészséges életmódról szól 3.1. Az SzÉIA hatása a fogyasztásra Ha az SzÉIA bevezetésének motivációja a fogyasztás csökkentése, mint a nem fertőző betegségekkel (NFB) és az azokhoz társuló rizikófaktorokkal kapcsolatos aggodalmak kezelésének eszköze, akkor az adót általában olyan termékekre kell kiróni, amelyek árrugalmasak (azaz a fogyasztásuk az arányos mértéknél jobban visszaesik, ha áruk emelkedik). Ez a bevételnövelő célokkal közvetlenül szembenálló feltétel. Mint azt a 2. fejezetben tárgyaltuk, termékcsoportonként és országonként erősen eltér azon termékek becsült keresleti árrugalmassága, amelyek SzÉIA alapját képezhetik. Általában a szakirodalom azt sugallja, hogy az élelmiszerek és a legtöbb alkoholmentes ital árrugalmatlan és nem érzékenyek az árváltozásokra, a kereslet pedig kevésbé reagál az árváltozásokra a fejlett országokban, mint a fejlődő országokban (Seale et al 2003). Vannak azonban megjegyzésre érdemes kivételek, mint a szénszavas üdítőitalok a fejlődő országokban, amelyekről kimutatták, hogy árrugalmasak.

3.2. Miért nem ösztönözheti az SzÉIA az egészséges fogyasztást Van számos olyan tényező, amely alááshatja az SzÉIA azon képességét, hogy megváltoztassa a fogyasztási szokásokat, többek között az SzÉIA hatásának mértéke az árak alakulására, vagy az áruhelyettesítésre és a határon túli bevásárlásokra.

3.2.1. Az SzÉIA hatékonysága az árváltozások szempontjából A gyártók és a kiskereskedők válasza az árukra kivetett adókra összetett. Az árképzési politikákra adott válaszaik megértése alapvető fontosságú az adók hatásainak meghatározásában, és számításba kell venniük az adó struktúráját, a gyártott ill. értékesített termékek skáláját, valamint a verseny intenzitását is az adott kategóriában érintett cégek között. A vállalatok dönthetnek úgy, hogy “lenyelik” az adóváltozás egy részét ahelyett, hogy áthárítanák az áremelkedést fogyasztóikra annak érdekében, hogy megtartsák vagy növeljék piaci részesedésüket, ezáltal gyengítve az adó hatékonyságát. A vállalatok teljes egészében átháríthatják az adót a fogyasztókra, miközben emelik más, alacsonyabb kulccsal adózó élelmiszerek és alkoholmentes italok árát, hogy fenntartsák a viszonylagos árkülönbségeket a magasabban és az alacsonyabban adózó tételek között. Ebben az esetben az SzÉIA kevésbé

hatékonyan csökkentené a fogyasztást és segítené elő az egészségesebb táplálkozást. Alternatív megoldásként néhány vállalat számára esetleg lehetséges, hogy az adó hatását az adónál magasabb áremeléssel kompenzálják. Dániában a zsírokra kivetett és eltörlés előtt álló adó hatására a diszkontüzletek a vaj és a margarin árát a javasolt SzÉIA mértéke fölött emelték (Nemzeti Egészségügyi Fórum, 2012).

3.2.2. A termékhelyettesítés hatásai Ha egy cikk ára emelkedik, a fogyasztók áttérhetnek az ugyanolyan vagy hasonló jellemzőkkel rendelkező alacsonyabb költségű márkákra, amelyek cukor-, zsírvagy sótartalma az eredetijével azonos.34 A Dániából Smed et al (2012) által jelentett előzetes bizonyítékok azt sugallják, hogy a fogyasztók ugyanolyan összetételű olcsóbb fajtákkal helyettesítik a termékeket. Dániában a hazai prémium-márkás Lurpak vaj értékesítésének visszaesését tapasztalták, ugyanakkor egy Új-Zélandról importált alacsonyabb árú alternatív vaj ennek megfelelő emelkedését, amelynek zsírtartalma ugyanaz vagy hasonló. Magyarországon a népegészségügyi adóalapot képező termékek (pl. édesített csokoládé, kekszek és édesipari termékek) fogyasztása csökkent, miközben a hasonló beltartalmi jellemzőkkel rendelkező, nem adózó termékek (pl. nem édesített csokoládé és pattogatott kukorica) fogyasztása emelkedett. Ezen túlmenően a Magyarországon alkalmazott adó szelektív jellege azt jelenti, hogy a fogyasztók valószínűleg olyan termékekre tértek át, amelyek nem “előre csomagoltak” és ezért nem képezték SzÉIA alapját, de nagyon közeli helyettesítő termékek (pl. házi készítésű sütemények és tészták) hasonló beltartalommal, mint az adózott termékek. A termékhelyettesítés azt is jelentheti, hogy a fogyasztók magasabb kalória- vagy zsírtartalmú termékekre térnek át, mint azt Schroeter et al. (2008) és Yaniv (2009) kimutatta. Ennek a kedvezőtlen eredménynek a mechanizmusát a következő példa illusztrálja. A francia szenátus legutóbb jóváhagyta a 2013-as társadalombiztosítási költségvetési törvény módosítását, amely a pálmaolajra és a kókuszdió-olajra kivetett jelenlegi adót 33 százalékkal fogja megemelni. Az adóemelés célja, hogy ösztönözze az élelmiszeripart ezen összetevők csökkentésére termékeikben, és ezáltal a telített zsírok vevők általi fogyasztását. Az érintett termékek a margarinok és kenhető krémek, a pékáruk és az édesipari termékek. Ez a módosítás azonban valójában fokozott vajfogyasztáshoz vezethet, aminek a telített zsírtartalma magasabb, mint a pálmaolajé, sőt a pálmaolaj hidrogénezett

Jou et al (2003) például kimutatták, hogy a cukorral édesített alkoholmentes italok fogyasztása és az elhízás közötti összefüggés mértéke minimális lehet, mivel a fogyasztók áttérhetnek hasonló tápanyagtartalmú alternatív termékekre. 34

12

készítményekkel történő helyettesítéséhez, amelyek gyakran transzzsírokat tartalmaznak, és nem képeznek SzÉIA-alapot. Ezen kívül az alacsony jövedelmű fogyasztók, akik az SzÉIA bevezetése miatt bizonytalanságot vagy élelmiszerhiányt tapasztalnak35, váratlan finanszírozási deficitjeiket kompenzálhatják azzal, hogy magasabb energiatartalmú, tápanyagban szegény élelmiszereket vásárolnak, hogy jövedelmükből kijöjjenek (Pratt, 2012), aláásva ezzel az SzÉIA egészségügyi célkitűzéseit.

3.2.3. Határon túli bevásárlás Azok a fogyasztók, akik ragaszkodnak egy adott termékhez vagy márkához, ösztönzést éreznek arra, hogy ott vásárolják azt meg, ahol az ára alacsonyabb. Az olyan

adók, amelyek növelik az árkülönbözetet a szomszédos országokban árult ugyanazon termékhez képest, vagy ugyanazon országon belül a szomszédos tartományok/ adókörzetek között, elősegítik a határon túli bevásárlást. A 14. oldalon található 2.2 doboz két világos példát hoz fel az adó által előidézett árváltozások hatására a határon túli bevásárlást illetően: az első, amikor az élelmiszerekre kivetett forgalmi adó az USA Nyugat-Virgínia államában fokozta a határon túli élelmiszervásárlásokat a szomszédos államokból; és a második, amikor a Dániában bevezetett SzÉIA ösztönözte a határon túli, németországi és svédországi bevásárlásokat. A 3.1 doboz két további példát hoz az alkoholos italok ágazatából, ami azt illusztrálja, hogy a diszkriminatív adók hogyan ösztönzik a határon túli bevásárlást.

3.1 doboz: Az adók ösztönzik a határon túli vásárlást Dánia – az alkoholos italok jövedéki adójának csökkenése visszaszorította a határon túli vásárlásokat •

2003 előtt Dánia alkalmazta az egyik legmagasabb adókulcsot az alkoholos italokra Európában, sokkal magasabbat, mint a szomszédos Németország. Az ITIC és az Oxford Economics (2008) által végzett független adatelemzés azt mutatta, hogy 2001 és 2003 között a Dániában fogyasztott összes alkoholos ital 40 ill. 50 százalékát máshol vásárolták, valószínűleg Németországban.

•

2003 októberben a dán kormány 45 százalékkal csökkentette az alkoholok jövedéki adóját. Kormányzati adatok szerint 2003-ban, amikor az adóreformot megvalósították, a Dániában fogyasztott alkoholos italok mennyiségének 28 százalékát vásárolták az országon kívül. 2007-ig az alkoholos italok határon túli vásárlása a teljes fogyasztás csupán 2 százalékára esett vissza.

Finnország – Az alkohol jövedéki adójának emelése miatt magasabb alkoholos ital vásárlás a határon túl •

A 2007-ben és 2009-ben az alkoholos italokat sújtó kétszámjegyű adóteher növekedés következtében az alkohol magánimportja megnőtt azok révén, akik külföldre utaztak, és az árbevételek koncentrációjához vezetett a legtöbb italkategóriában. A söreladások 2,4 százalékkal estek vissza 2009-ben, míg a külföldre utazok által lebonyolított magánexport hasonló mértékben nőtt ugyanezen időszak alatt. 2009-ben a sör vámja reálértéken átlag 6 százalékkal nőtt évente, ami oda vezetett, hogy a sör adója Finnországban volt a legmagasabb az EU-államok közül. Az Európai Sörfőzdék 2011-es adatai36 azt jelzik, hogy a magas adók ösztönzőleg hatottak a határon túli vásárlásokra, magánszemélyek 67 millió liter alkoholos italt importáltak Finnországba, főként Észtországból.

3.3. Az SzÉIA egészségjavító hatását támogató tanulmányok Az SzÉIA kivetésének hatását az NFB-re és az azokhoz társuló rizikófaktorokra vonatkozó két legátfogóbb vizsgálatot Thow et al (2010) és Andreyeva et al (2010) végezték. Mindkét tanulmány lefolytatta a rendelkezésre álló szakirodalom adatainak meta-elemzését. Míg Andreyeva et al kizárólag az USÁ-ban folytatott tanulmányokra összpontosított különös hangsúllyal a fő élelmiszerkategóriák keresleti árrugalmasságának vizsgálatára, Thow et al szélesebb körű vizsgálatot végzett nemzetközi tanulmányok bevonásával, amelyek értékelték az adók hatását az élelmiszerfogyasztásra

vagy kiadásokra, a fogyasztás és testsúly, a fogyasztás és betegség, valamint a fogyasztás és testsúly összefüggésekben. Mindkét vizsgálat azt sugallja, hogy az SzÉIA jelenti a fogyasztási szokások megváltoztatásának egyik módszerét, és arra a következtetésre jutnak, hogy az egészséget befolyásoló élelmiszerekre és alkoholmentes italokra kivetett adók javíthatják az egészségi állapotot azzal, hogy csökkentik az NFB-k és a hozzájuk társuló rizikófaktorok előfordulását. Azonban ezek és az SzÉIA egészségjavító hatását támogató más nagyobb tanulmányok nem veszik számításban azokat a nagyon is releváns tényezőket, amelyek befolyásolhatják az eredményeket, és csak szubjektív eredményeket adó metodikákat alkalmaznak.

Az Egyesült Államok Mezőgazdasági Minisztériuma által készített 1995-ös felmérés az “élelmiszer ellátásbiztonság kockázatát” a “limitáltan vagy bizonytalanul elérhető, elfogadható tápanyagtartalommal rendelkező és biztonságos élemiszerek elérhetőségében” definiálja és az “élelmiszerhiányt” pedig a “néha” vagy “gyakran” fellépő jelenséggel, mikor nincs elegendő elérhető élelem. 36 http://www.brewersofeurope.org/asp/newsroom/l1.asp?doc_id=251 37 Frissítette Mytton et al (2012) 35

13

Három átfogó megközelítés van az SzÉIA hatásainak felmérésére, és mindegyiknek vannak gyengéi: •

Természetes kísérletek – Ezek empirikus tanulmányok, amelyek egy izolált változást követnek a gazdasági környezet egyetlen aspektusában, és ennek a változásnak a hatásait úgy tanulmányozzák, mintha az egy kísérlet lenne (azaz az SzÉIA bevezetése az Egyesült Államok néhány adózási joghatóságában, de máshol nem). Ezek szolgáltathatják a legmeggyőzőbb bizonyítékot, bár nehézségekbe ütközhet az egyéb tényezők által az egyes megfigyelt változásokra gyakorolt hatásokat megkülönböztetni. Csak két tanulmány, Kim és Kawachi (2006) valamint Powell és Chaloupka (2009) vizsgálta meg konkrétan tényleges élelmiszeradók egészségügyi hatásait. Mindkettőt az Egyesült Államokban végezték, ahol különböző államok vezettek be SzÉIA-t bevételnövelő céllal. Egyik sem talált jelentős összefüggést az adók és az NFB-k (ebben az esetben az elhízás) előfordulása között egy-egy állam szintjén.

•

Kontrollos kísérletek – A hatékonysági tanulmányokkal kapcsolatos kutatások megtervezésének kedvelt módszerei a randomizált, kontrollos vizsgálatok, bár vannak korlátaik némely népegészségügyi beavatkozás értékelésénél. Az ilyen vizsgálatok jellemzően zárt vagy szimulált környezetben manipulálják az árat. Például Wansink et al. (2012) végeztek egy hathónapos kísérletet egy USA-beli városban, ahol a háztartások felét érintette a cukorral édesített alkoholmentes italok 10 százalékos adója, a másik felét nem. A tanulmány azt mutatta, hogy ez a 10 százalékos adó a kalóriadús édesített alkoholmentes italok fogyasztásának csekély csökkenését eredményezte ugyan az első hónapban, de három vagy hat hónap múlva már nem tapasztalható változás a vásárlásoknál. A tanulmány azzal zárult, hogy az adók nem feltétlenül sikeresek az édesített alkoholmentes italok fogyasztásának mérséklésében vagy a helyettesítő termékkel bevitt kalóriák csökkentésében, és még nagyobb gondot okoz, hogy egy ilyen adó bizonyos háztartásokban fokozott alkoholfogyasztást válthat ki. Block et al (2010) kimutatták, hogy egy 35 százalékos adó kivetése a szokásos cukorral édesített alkoholmentes italokra egy korházi büfében az Egyesült Államokban az árbevételek 26 százalékos csökkenéséhez vezetett. A kontrollos vizsgálatok gyenge pontja azonban az, hogy a kompenzációs magatartás történhet a tanulmányozott környezettől távol (pl. alkoholmentes italok vásárlása vagy fogyasztása a büfén kívül, ahogy arra Wansink et al. rávilágított). Nem tisztázott az sem, hogy a szimulált környezet hogyan jelzi előre a választást,

14

amikor mesterséges akadályokat, fix költségvetést és korlátozott választékot szabnak meg az alanyok számára (Epstein et al 2012). •

Modelltanulmányok – Ez a megközelítés inkább előre jelzett, mint mért eredményeken alapul, ahol az eredményeket feltételezésekre és korlátozott adatokra alapozták. Modelltanulmányok alkotják az SzÉIA étrendi vagy egészségügyi hatásaival foglalkozó publikált művek nagy többségét, amelyek ezen adók korlátozott alkalmazását tükrözik a gyakorlatban és ezért nem nyújtanak kielégítő bizonyító alapot a döntéshozók tájékoztatására. Az ilyen tanulmányok közgazdasági adatokat használnak (pl. árrugalmasság-méréseket) annak megállapítására, hogy hogyan befolyásolnák az árváltozások a fogyasztást vagy az étrendet. Például a Mytton et al (2007) által végzett modellezett becslések azt sugallják, hogy az egészségtelen élelmiszerek megadóztatásával elkerülhető kb. 2.300 haláleset évente, elsősorban a sóbevitel csökkentése révén, míg az élelmiszerek széles körének megadóztatásával akár 3.200 szívés érrendszeri okok miatt bekövetkező haláleset kerülhető el évente az Egyesült Királyságban (1,7 százalékos csökkenés). Azonban maguk a szerzők is állítják, hogy “az élelmiszerek megadóztatásának lehetnek előre nem látható egészségügyi hatásai, ha elhanyagoljuk a kereszt-keresleti rugalmasságokat (689. o.)” A modelltanulmányok gyengéje máshol is megnyilvánul. Jou et al (2012) kimutatták, hogy a cukorral édesített alkoholmentes italok és az elhízás közötti összefüggés minimális lehet, minthogy a fogyasztók áttérnek hasonló cukortartalmú alternatív alkoholmentes italokra, míg Pratt (2012) azt állítja, hogy “tapasztalati szempontból még nem világos, hogy a szóda adók szignifikánsan csökkentenék-e az elhízással kapcsolatos morbiditást vagy mortalitást (113. o.)”. A fogyasztók termékhelyettesítési hajlamának modellezésénél az is nehézséget okoz, hogy a legtöbb tanulmány jellemzően elmulasztja az eredményeiket befolyásoló egyéb releváns tényezők figyelembe vételét, mint a már tárgyalt határon túli vásárlás.

Nincs általános megegyezés a szakirodalomban az SzÉIA fogyasztási szokásokra kifejtett hatásának irányát és nagyságrendjét tekintve. Ha pedig az SzÉIA általános fogyasztási szokásokra kifejtett becsült hatásai nem egyértelműek, akkor ugyanúgy tisztázatlan lesz az NFB-k és társult rizikófaktoraik feletti aggodalmak kezelésének általános hatékonysága.

3.4. Bevételek elkülönítése a nagatív externáliák internalizálására Az SzÉIA néhány támogatója azt állítja, hogy bizonyos élelmiszerek és alkoholmentes italok fogyasztásához negatív externáliák társulnak, és hogy ezen cikkek

némelyikének az ára nem tükrözi valódi társadalmi költségeit. Úgy érvelnek, hogy az SzÉIA révén befolyó bevételek felhasználhatók ezen negatív externáliák kezelésére irányuló programok finanszírozására. De, ahogy a 2. fejezet megjegyzi, az SzÉIA végső soron vagy generál jelentős bevételeket ezek fedezetére, vagy sem. Ezen túlmenően vannak jelentős problémák az adóbevételek egészségügyi és egyéb célokra történő elkülönítésével kapcsolatban is. A gyakorlatban tapasztalt népszerűsége ellenére a források elkülönítése már rég nem tartozik a költségvetési szakértők kedvencei közé, nagyrészt azért, mert eredményei ritkán kedvezőek a gyakorlatban (Bird 1997). Amint pedig később Bird and Jun (2005) megjegyzi: “... egyértelmű hasznosság melletti érv hiányában nehéz megvédeni a forráselkülönítés gyakorlatát, ahol egy adott tevékenységre fordított kiadások szintjét a bármilyen adóból vagy elvonásból származó bevételek szűkreszabott összege határozza meg. Ezen korlátozott elképzelésen túl, és sokak számára nyilvánvaló politikai vonzereje ellenére, az tűnik a legjobbnak, ha az elkülönítést minimális szinten tartjuk az egészséges közfinanszírozás érdekében (36. o.).” Az adók elkülönítését érő egyik fő kritika, hogy rugalmatlanságot eredményez a költségvetési rendszerben. Mint azt Michael (2008) hangsúlyozza, az elkülönítés eredményei lehetnek: •

Torzított döntések az általános finanszírozási szintekről – a címkézett forrásokat nem más programokhoz viszonyított forrásigény vagy érték alapján osztják szét, hanem az elkülönítési rendszeren keresztül. Ennek eredményeképpen az elkülönítés túlzott költekezéshez (vagy alulfinanszírozáshoz) vezethet a kapcsolódó programoknál.

•

A kiadások gyenge ellenőrzése – a törvényileg elkülönített adók csökkentik a döntéshozók önállóságát, akik ezek után nem határozhatják meg rugalmasan a közkiadásokat legjobb belátásuk szerint, mivel a felcímkézés előre meghatározza a költségvetés fontos elemeit.

További kritikák: •

15

Hátrányos elosztási hatások – az elkülönített adókból származó alapok felhasználása bizonyos kiadási programok finanszírozására azzal a veszéllyel jár, hogy a társadalom kevésbé jómódú tagjaitól helyeznek át forrásokat a jobb módú háztartásokhoz. Mint Bird (1997) kimutatja, a cigaretta jövedéki adóját elkülönítették sportok vagy az oktatás finanszírozására néhány fejlődő országban, mint Kolumbia, és némely USA-beli államban, mint Kalifornia. Minthogy az északamerikai felnőtt lakosság csak kb. egy harmada dohányzik, a szavazók nem dohányzó két harmada számára teljesen indokolt, hogy támogassák

ezen bevételek elkülönítését oktatásra még akkor is, ha nincsenek gyerekeik, viszont más adók feltételezhetően csökkennének ennek eredményeképpen. Lényegében a szavazók nem dohányzó két harmada kényszeríteni a dohányzó kisebbséget, hogy fizessék azokat a kiadásokat, amelyekről feltételezik, hogy mindenki általános előnyére szolgálnak. Minthogy az empirikus tanulmányok kétséget kizáróan jelzik, hogy a cigarettára kirótt adók erősen regresszívek, a felcímkézés ebben az esetben az alacsonyabb jövedelmű csoportoktól a magasabb jövedelműekhez irányítja a bevételeket. •

A közkiadások makrogazdasági kontrolljának elvesztése – az állami költségvetésre az elkülönített adók és kiadások által kiszabott korlátok annak lehetőségét is csökkentik, hogy az adópolitikát makrogazdasági célkitűzések támogatására használják fel. Ezt az aggodalmat fejezték ki IMF-tisztségviselők Baunsgaard (2004) kérdésével, miszerint a dohányzás mérséklésére szolgáló közpénzek elosztása miért ne történjen a központi költségvetési eljáráson keresztül.

Bird (1997) folytatja egy sor tanulmány idézésével, amelyek szerint kevés vagy semmi kapcsolat nincs az elkülönítés jelentősége és a finanszírozni szándékozott programokra fordított összegek szintje között. Hasonló következtetésekre jutott Dye és McGuire (1992), akik az USA szintjén vizsgálták a kiadásokat és azt találták, hogy az elkülönítés “vagy nem vezet változáshoz a ráfordítások tekintetében, vagy csak a sokkal kisebb ráfordításoknál (543. o.).”

4. Következtetések A jelentés kevés bizonyítékot talál a rendelkezésre álló szakirodalomban az SzÉIA, mint az állami bevételeket jelentősen növelő, vagy a nem fertőző betegségekkel (NFB) és a hozzájuk társuló rizikófaktorokkal kapcsolatos népegészségügyi aggályokat kezelő intézkedések támogatására. Nem valószínű, hogy az SzÉIA összességében jelentősen növelné az állami bevételeket, mert az SzÉIA: •

csökkentheti az egyéb adóbevételeket (pl. társasági adó és a foglalkoztatással összefüggő adók), amelyeket a termelők, nagykereskedők és kiskereskedők, valamint beszállítóik és munkavállalóik fizetnek az adózott termékek után;

•

fokozza a határon túli bevásárlást az adózás elkerülése céljából, minthogy a fogyasztók inkább olyan helyen vásárolnak, ahol az adó alacsonyabb;

•

adminisztratív költségeket okoznak a kormánynak az adó megtervezése, nyomon követése és beszedése miatt; és

•

növelik a vállalkozások költségeit, minthogy a vállalatok több időt fordítanának az adó által rájuk háruló jogszabályi kötelezettségeik teljesítésére. Az SzÉIA által rájuk rótt adminisztrációs és jelentési kötelezettségek, és az adó nyereségükre gyakorolt hatásának elkerülése érdekében a vállalatok akár át is helyezhetik telephelyeiket olyan országokba, ahol a működési költségek alacsonyabbak.

Kevés a közvetlen bizonyíték annak az elképzelésnek a támogatására is, hogy az SzÉIA az NFB-k és a hozzájuk társuló rizikófaktorok leküzdését szolgálja. Hogy a fogyasztók magatartása hogyan változik a relatív árváltozások fényében, az nem mindig nyilvánvaló, és nagyon nehezen modellezhető és jelezhető előre meggyőző módon. A fogyasztók áttérhetnek olcsóbb márkákra, amelyek az eredeti cikkel megegyező vagy hasonló jellemzőkkel rendelkeznek cukor, só vagy zsírtartalom tekintetében, vagy alternatív termékeket vásárolnak. A bizonyos terméket vagy márkát előnyben részesítő fogyasztók megvásárolhatják a cikket ott, ahol annak ára alacsonyabb (azaz a határon túl). Ezért az SzÉIA alapját képező termékek fogyasztására kifejtett hatás elhanyagolható lehet, amely esetben az adó hatása az egészségesebb életmód ösztönzésére ugyancsak elhanyagolható.

16

Irodalomjegyzék

•

Epstein, Jankowiak, Nederkoorn, Raynor, French and Finkelstein (2012). Experimental research on the relation between food price changes and food-purchasing patterns: a targeted review. American Journal of Clinical Nutrition. Vol. 95, pp. 789-809

•

Finkelstein, Zhen, Nonnemaker and Todd (2010). Impact of targeted beverage taxes on higher- and lower-income households. Archives of Internal Medicine. Vol. 170, Issue 22: pp. 2028-2034

•

Fletcher, Frisvold and Tefft (2010a). Taxing Soft Drinks and Restricting Access to Vending Machines to Curb Child Obesity. Health Affairs. Vol. 29, Issue 5: pp. 1059-1066

•

Fletcher, Frisvold and Tefft (2010b). The effects of soft drink taxes on child and adolescent consumption and weight outcomes. Journal of Public Economics. Vol. 94, Issue 11-12: pp. 967–974

•

Hespel and Berthod-Wurmser (2008). La pertinence et la faisabilité d'une taxation nutritionnelle. République Française. [online] Available at:

•

IFBA (2011). The International Food and Beverage Alliance’s Five commitments to action in support of the WHO 2004 global strategy on diet, physical activity and health. The International Food and Beverage Alliance. March 2011

•

Jou and Techakehakij (2012). International application of sugar-sweetened beverage (SSB) taxation in obesity reduction: Factors that may influence policy effectiveness in country-specific contexts. Health Policy. Vol. 107, Issue 1: pp. 83-90

Rugalmassági indexek, termékhelyettesítési hatások, egészségügyi hatások •

•

Alemanno and Carreno (2011). Fat taxes in the EU between fiscal austerity and the fight against obesity. Forthcoming in European Journal of Risk Regulation. Vol. 2, Issue 4: pp. 571-576 Allais, Bertail, and Nichèle (2010). The Effects of a Fat Tax on French Households’ Purchases: A Nutritional Approach. American Journal of Agricultural Economics. Vol. 92, Issue 1: pp. 228245

•

Andreyeva, Long and Brownell (2010). The impact of food prices on consumption: A systematic review of research on the price elasticity of demand for food. American Journal of Public Health. Vol. 100, Issue 2: pp. 216-222

•

Andreyeva, Chaloupka and Brownell (2011). Estimating the potential taxes on sugarsweetened beverages to reduce consumption and generate revenue. Preventive Medicine. Vol. 52, Issue 6: pp. 413-416

•

Bhattacharya and Sood (2011). Who pays for obesity? Journal of Economic Perspectives. Vol. 25, Number 2: pp. 139-158

•

Block, Chandra, McManus, Willett (2010). Pointof-purchase price and education intervention to reduce consumption of sugary soft drinks. American Journal of Public Health. Vol. 100, pp.1427-33

•

Brownell et al (2009). The public health and economic benefits of taxing sugar-sweetened beverages. New England Journal of Medicine. Vol. 361, pp. 1599-1605

•

Chouinard, Davis, LaFrance and Perloff (2007). Fat taxes: Big money for small change. Forum Health Economic Policy. Vol. 10, Issue 2: pp. 1-24

•

Clarke and Dittrich (2010). Alternative Fat Taxes to Control Obesity. International Advances in Economic Research. Vol. 16, Issue 4: pp. 388394

Jensen and Smed (2007) Cost-effective design of economic instruments in nutrition policy. International Journal of Behavioral Nutrition and Physical Activity. Vol. 4, Issue 10: pp. 4-10

•

Craven, Marlow and Shiers (2012). Fat taxes and other interventions won’t cure obesity. Journal of Economic Affairs. Vol. 32, Issue 2: pp. 36-40

Kim and Kawachi (2006). Food taxation and pricing strategies to “thin out” the obesity epidemic. American Journal of Preventive Medicine. Volume 30, Issue 5: pp. 430-437

•

Leicester and Windmeijer (2004). The ‘Fat Tax’: Economic Incentives to Reduce Obesity. Institute of Fiscal Studies. Briefing Note No. 49

•

•

•

17

Edwards (2011). Commentary: Soda taxes, obesity, and the shifty behavior of consumers. Preventive Medicine. Vol. 52: pp. 417-418

•

Pratt (2012). A constructive critique of public health arguments for anti-obesity soda taxes and food taxes. Tulane Law Review. Vol. 87, No. 73: pp. 73-140. [online] Available at: http://papers. ssrn.com/sol3/papers.cfm?abstract_id=2171493>

•

Sturm, Powell, Chriqui, and Chaloupka (2010). Soda taxes, soft drink consumption, and children's body mass index. Health Affairs. Vol. 29, Issue 5: pp. 1052-1058

•

Markowitz and Rashad (2007). Incentives in obesity and health insurance. National Bureau of Economic Research. Working paper 13113. [online] Available at:

•

Thow, Jan, Leeder and Swinburn (2010). The effect of fiscal policy on diet, obesity and chronic disease: a systematic review. Bulletin World Health Organization. Volume 88, Issue 8: pp. 609-614

•

Mytton, Grey, Rayner and Rutter (2007). Could targeted food taxes improve health? Journal of Epidemiology & Community Health. Vol. 61, Issue 8: pp. 689-694

•

Thow, Quested, Juventin, Kun, Khan and Swinburn (2010). Taxing soft drinks in the Pacific: implantation lessons for improving health. Health Promotion International. Vol. 26, Issue 1: pp.5564

•

Mytton, Clarke and Rayner (2012). Taxing unhealthy food and drinks to improve health. [online] Available at:
•

Wang, Coxson, Shen, Goldman and BibbinsDomingo (2012). A Penny-Per-Ounce Tax On Sugar-Sweetened Beverages Would Cut Health And Cost Burdens of Diabetes. Health Affairs. Vol. 31, Issue 1: pp. 199-207

•

Nnoaham, Sacks, Rayner, Mytton and Gray (2007). Modelling income group differences in the health and economic impacts of targeted food taxes and subsidies. International Journal Epidermal. Vol. 35, Issue 5: pp. 1324-1333

•

Wansink, Hanks, Just, Cawley, Kaiser, Sobal, Wethington and Schulze (2012). From Coke to Coors: A field study of a sugar sweetened beverage tax and its unintended consequences. Cornell University

•

Powell and Chaloupka (2009). Associations between state-level soda taxes and adolescent body mass index. Journal of Adolescent Health. Vol. 45, Issue 3, Supplement: pp. S57-S63

•

•

PriceWaterhouseCoopers (2012). A Népegészségügyi Termékadó Hatása (Impact of the Public Health Tax), 2012. Survey and analysis conducted by PriceWaterhouseCoopers for HUNBISCO (Hungarian Biscuit Association) about the impact of the public health tax on the confectionery industry in Hungary.

Yaniv, Rosin and Tobol (2009). Junk food, home cooking, physical activity and obesity: The effect of the fat tax and thin subsidy. [online] Available at:

•

Saris, van Erp-Baart, Brouns, Westerterp and ten Hoor. (1989). Study on food intake and energy expenditure during extreme sustained exercise: the Tour de France. International Journal of Sports Medicine. Vol. 10, Supplement: pp. S26-S31

•

Schroeter, Lusk and Tyner (2008). Determining the impact of food price and income changes on body weight. Journal of Health Economics. Vol. 27, Issue 1: pp. 45-68

•

Seale, Regmi and Bernstein (2003). International evidence on food consumption patterns. United States Department of Agriculture. Technical Bulletin No. 1904. October 2003

•

18

Smed and Robertson (2012). Are taxes on fatty foods having their desired effects on health? BMJ 2012; Issue 345:e6885. Published October 16, 2012.

Határon túli vásárlás •

Follo (2003). Borderline-land: Norwegian Cross Border Shopping between Purchase and Trip. Centre for Rural research, Norwegian University of Science and Technology

•

ITIC and Oxford Economics (2008). Impact of reducing IEPS excise tax on spirits in Mexico: Issues Paper. August 2008

•

ITIC and Oxford Economics (2009). The case for excise tax reform for non-alcoholic beverages in Thailand. April 2009

•

Tosun and Skidmore (2005). Cross-border shopping and the sales tax: A re-examination of food purchases in West Virginia. Department of Economics, University of Wisconsin-Whitewater. Research Paper 2005-2007

Multiplikátor hatás •

Capitol Hill Research Center (2009). The Negative Economic & Employment Implications of New York’s Proposed Beverage Excise Tax. February 2, 2009

•

•

•

Gabe (2008). Fiscal and Economic Impacts of Beverage excise taxes imposed by Maine Public Law 629. School of Economics, University of Maine. SOE Staff Paper #575. October 2008 ITIC and Oxford Economics (2010). The Economic Benefits of the Reduction in Sales Tax on Soft Drinks in Egypt: An update. September 2010. Terosa, Hidalgo (2006). The State, impact and future prospects for a CSD business in the Philippines. School of Economics, University of Asia and the Pacific. Unpublished

Adópolitikai kérdések •

Bird and Zolt (2003). Introduction to Tax Policy Design and Development. World Bank. Draft prepared for a course on Practical Issues of Tax Policy in Developing Countries. April 28-May 1, 2003

•

Clarke and Dittrich (2010). Alternative fat taxes to control obesity. International Advanced Economic Research. Vol. 16, Issue 4: pp. 388-394

•

European Commission (2012). Communication from the Commission to the European Parliament and the Council on concrete ways to reinforce the fight against tax fraud and tax evasion including relation to third countries. European Commission. No. 351. June 27, 2012

•

IMF (1995). Tax Policy Handbook. Fiscal Affairs Department, International Monetary Fund

•

ITIC and Oxford Economics (2009). The case for excise tax reform for non-alcoholic beverages in Thailand. April 2009

•

ITIC and Oxford Economics (2010). The fiscal and tax landscape in the Philippines. September 2010

•

ITIC (2009). Illicit Trade: A security challenge – a case study of cigarette smuggling. ITIC Conference Paper. November 2009

•

ITIC (2011). The Illicit Trade in Tobacco Products and How to Tackle It. 2011

Bevételek elkülönítése •

Baunsgaard (2004). IMF Advice on Tobacco Taxation. Conference on Earmarked Taxation and Health Promotion Foundations. Fiscal Affairs Department, International Monetary Fund. April 2004

•

Bird (1997). Analysis of Earmarked Taxes. Tax Notes International. Vol. 14, Issue 25: pp. 20962116

•

Bird and Jun (2005). Earmarking in Theory and Korean Practice. International Tax Program Papers, Institute for International Business. Paper No. 0513

•

Carling (2007). Tax Earmarking: is it good in practice? Centre for Independent Studies. Perspectives on Tax Reform (12). CIS Policy Monograph No. 75

•

Dye and McGuire (1992). The Effect of Earmarked Revenues on the Level and Composition of Expenditures. Public Finance Quarterly. Vol. 20, Issue 4: pp. 543-546

•

Mann (2002). Estimating the administrative costs of taxation: A methodology with application to the case of Guatemala. DevTech Systems. August 2002

•

ITIC (2011). A Review of the WHO Technical Manual on Tobacco Tax Administration: One size does not fit all. December 2011

•

•

Kuchler, Tegene and Harris (2005). Taxing snack foods: manipulating diet quality or financing information programs? Review of Agricultural Economics. Vol. 27, Issue 1: pp. 4-20

National Heart Forum (2012). What is the role of health-related food duties: A report for a National Heart Forum meeting held on 20 June 2012. [online] Available at:
•

Rajkumar (2004). Tying the Hands of Government in Brazil Through Revenue Earmarking: How Can This Be Done Optimally? World Bank. Washington, DC. Unpublished

•

O’Donoghue and Rabin (2006). Optimal Sin Taxes. Journal of Public Economics. Vol. 90, Issue 10: pp. 1825-1849

•

Rudd Report (2012). Sugar-sweetened beverage taxes: An updated policy brief. [online] Available at:

•

19

Slemrod and Yitzhaki (1996). The Costs of Taxation and the Marginal Efficiency Cost of Funds. International Monetary Fund Staff Papers. Vol. 43, Issue 1: pp. 172-198

•

•

Schneider (2012). Size and Development of the Shadow Economy of 31 European and 5 other OECD Countries from 2003 to 2012: Some New Facts. Johannes Kepler University. [online] Available at: <www.econ.jku.at/ members/Schneider/files/publications/2012/ ShadEcEurope31.pdf> Young and Nestle (2002) The contribution of expanding portion sizes to the US obesity epidemic. American Journal of Public Health. Vol. 92, Issue 2: pp. 246-249

Egészségpolitika •

•

OECD (2009). The Economics of Prevention Project: Efficiency and distributional impact of interventions to prevent chronic diseases linked to unhealthful diets and sedentary lifestyle. OECD Directorate for Employment, Labour and Social Affairs Health Committee. April 2009. OECD (2010). Session 2. OECD Health Ministerial Meeting. Healthy Choices, Paris October 7-8, 2010.

•

OECD (2012). Obesity Update 2012, [online] Available at: <www.oecd.org/els/ healthpoliciesanddata/49716427.pdf>

•

United Nations (2011). Sixty-sixth session, fourth plenary meeting. Agenda Item No. 117. Followup to the outcome of the Millennium Summit. Draft resolution submitted by the President of the General Assembly. Political declaration of the High-level Meeting of the General Assembly on the Prevention and Control of Non-communicable Diseases. September 19, 2011

•

World Health Organization (2004). Global strategy on diet, physical activity and health. World Health Organization. May 2004

•

World Health Organization (2008). 2008–2013 action plan for the global strategy for the prevention and control of non-communicable diseases. World Health Organization

•

World Health Organization and World Economic Forum (2011). From Burden to “Best Buys”: Reducing the economic impact of noncommunicable diseases in low- and middleincome countries. WHO, World Economic Forum. September 2011

Egyéb referenciák •

FoodDrinkEurope (2012). Food related discriminatory taxation in Europe. May 2012

•

IMF (2012) Fiscal Monitor: Balancing Fiscal Policy Risks. World Economic and Financial Surveys. April 2012

•

Krugmam (2009). The Return of Depression Economics and the Crisis of 2008.

•

Reinhart and Rogoff (2010). Growth in a Time of Debt. American Economic Review. American Economic Association. Vol. 100, Issue 2: pp. 573578

A jelen publikáció célja, hogy forrásként és referenciaként szolgáljon a pénzügyi, adóügyi és más köztisztviselők számára. Az ITIC kiegészítő hozzájárulásokat kapott vállalatoktól a jelen publikáció költségeinek fedezetére. Az ITIC azonban fenntartotta a teljeskörű szerkesztői ellenőrzést és teljes felelősséget vállal a tartalomért, ill. minden hibáért és mulasztásért.

20

A Nemzetközi Adóügyi és Beruházási Központ www.iticnet.org A Nemzetközi Adóügyi és Beruházási Központ (ITIC) információmegosztóként működik az adózási és beruházási politika legjobb gyakorlatainak ismertetésével, valamint oktatóközpontként a vonatkozó know-how átadására az átalakulóban lévő és fejlődő országok beruházási klímájának javítása érdekében, hogy ezáltal ösztönözze a vállalkozások alapítását és fejlődését, valamint a gazdaság prosperitását. Az 1993-ban létrehozott ITIC független közhasznú kutatási és oktatási alapítvány, amelynek irodái vannak Oroszországban, Azerbajdzsánban, Kazahsztánban, a Fülöp-szigeteken, Ukrajnában, az Egyesült Királyságban és az Egyesült Államokban.

21

Oxford Economics www.oxfordeconomics.com Az Oxford Economics-et 1981-ben alapították, hogy a kormányban és a vállalatoknál működő közgazdászok és döntéshozók szükségleteire szabott független előjelzéseket és elemzéseket szolgáltasson. Ma a világ egyik vezető “szállítója” a gazdasági elemzéseknek, szaktanácsoknak és modelleknek, amelyeket több mint 700 ügyfél vesz igénybe világszerte, beleértve nemzetközi intézményeket, kormányokat és központi bankokat, valamint blue-chip vállalatok minden iparágban. Az Oxford Economics magas szintű szakmai és műszaki szakértelemmel rendelkezik mind az Oxfordban, Londonban, Belfastban, Párizsban, az EAEban, Szingapúrban, New Yorkban, Philadelphiában, San Franciscóban, Chicagóban és Miamiban tevékenykedő, több mint 70 magasan képzett közgazdászból álló saját munkatársai révén, mind pedig az Oxford Egyetemmel, valamint Európában és az Egyesült Államokban működő partnerintézményekkel fenntartott szoros kapcsolatok révén.