Integrační práva a praxe s ohledem na uznané uprchlíky v zemích střední Evropy

Integrační práva a praxe s ohledem na uznané uprchlíky v zemích střední Evropy

Úvod Pozoruhodná demokratická transformace odehrávající se ve střední Evropě ke konci 80. let dala UNHCR a vládám zemí tohoto regionu novou škálu možností a výzev týkajících se ochrany uprchlíků. Země, které byly dříve jednoznačně vnímány jako “země původu” uprchlíků prchajících před komunistickými režimy se rychle staly zeměmi přijímajícími uprchlíky a tak závažně rozšířily skupinu evropských států, ve kterých osoby potřebující mezinárodní ochranu mohou hledat a užívat právo azylu. Všechny země střední Evropy nyní přistoupily k úmluvě z r. 1951 vztahující se k Statutu uprchlíků a k Protokolu z r. 1967. Taktéž ratifikovaly Evropskou úmluvu o ochraně lidských práv a základních svobodách a mnohé další mezinárodní a regionální lidsko-právní smlouvy. Během krátkého času vytvořily národní uprchlickou legislativu, vytvořily azylovou proceduru a potřebnou administrativní strukturu. UNHCR je vskutku velmi potěšeno, že se může podílet a přispívat k těmto chvályhodným humanitárním snahám. S ustavením azylových procedur, které dnes již z většiny fungují ve všech zemích střední Evropy, byla v posledních letech nastolena problematika integrace. Je zcela jasné, že efektivní ochrana základních potřeb uprchlíků vyžaduje praktická opatření směřující k pomoci a podpoře uprchlíků napomáhající jim dosáhnout odpovídajícího stavu samostatnosti a xx, vedoucí k jejich integraci do společenského, ekonomického a kulturního života společností, ve kterých žijí. Bez adekvátních a udržitelných integračních programů je determinace statutu uprchlíků vskutku “nedokončeným dílem”. V mnohých středoevropských zemích jsou snahy uskutečnit integraci uprchlíků pomocí jak legislativních opatření, tak i zaváděním specifických programů. Z velké většiny však tyto programy jsou “lehkého” typu, spočívající na takových opatřeních, jako je výuka jazyka, zaměstnavatelské poradenství, rekvalifikační školení apod. V několika málo případech se uskutečnily pilotní integrační projekty. Nepochybně existují velké překážky integrace uprchlíků ve střední Evropě, na neposledním místě díky převládajícím sociálním a ekonomickým podmínkám. Avšak přes tyto obtíže a výzvy je nutno pokračovat v integraci uprchlíků, jakožto klíčového prvku úspěšného režimu ochrany uprchlíků. Toto může vyžadovat po vládách, zapojených do sítě spolupráce a solidarity poukazovat větší část zdrojů než je tomu v současnosti. UNHCR bude ze své strany pokračovat v podpoře institucí a aktivit vedoucích k vytváření kapacit a poskytovat veškerou potřebnou technickou podporu a poradenskou službu. S tímto na paměti ustanovilo UNHCR konzultantku Rosu Da Costu k vypracování analytické studie o možnostech a výzvách integrace uprchlíků v 7 středoevropských státech. Studie identifikuje silné a slabé stránky existující legislativy a administrativního rámce a vykresluje stav jejich implementace. Nabízí sérii obecných i specifických doporučení k jejich vylepšení. Většina informací obsažených v této studii pochází z vládních zdrojů a dokumentace byla poskytnuta nevládními nestátními organizacemi podporujících uprchlíky v dotčených 7 zemích a obsahuje též relevantní výzkumný materiál nezávislých expertů. Ohodnocení situace a aktivit kancelářemi UNHCR v těchto zemích bylo též obsaženo…xxx. Názory obsažené v této studii jsou názory autorky na základě užitých zdrojů. UNHCR doufá, že tato studie se stane solidním odkazovým materiálem pro dotčené státní úřady, nevládní

neziskové organizace, pracovníky UNHCR a další zainteresované osoby a organizace v středoevropském prostoru.

Anne Willem Bijleveld ředitelka Evropská kancelář

Ženeva, červen 2000

Kontext studie Jedním z důsledků pádu sovětského bloku byla transformace zemí střední a východní Evropy, vysílající uprchlíky na země uprchlíky přijímající. Do r. 1990 zde neexistovaly azylové instituce založené na Úmluvě z r. 1951. První ze zemí přistupující k Úmluvě se stalo v r. 1989 Maďarsko, následované posléze všemi vybranými státy, které pak začaly budovat azylové systémy. Ve stejné době začalo v tomto regionu UNHCR otevírat své kanceláře a začalo vybudovávat …xxx kapacitu. Tyto aktivity obsahovaly pomoc vládám při zavádění legislativních a administrativních struktur, nutných pro uplatňování Úmluvy z r. 1951, školení a dalších podpůrných nutných aktivit, vedoucích někdy k vytvoření zvláštního sektoru v rámci občanské společnosti, majícího mandát rozvíjet práva uprchlíků a poskytovat jim v nutných případech pomoc. Maďarsko mělo své první uznané uprchlíky podle Úmluvy v r. 1989, následovně Česká republika v r. 1990, Rumunsko v r. 1991, Slovensko a Polsko v r. 1992, Slovinsko v r. 1995 a Bulharsko v r. 1996. Komunity uznaných uprchlíků nyní existují ve všech těchto zemích kromě Slovinska. Největší komunitou je pětitisícové společenství v Maďarsku. Toto skromné, ale rostoucí množství uznaných uprchlíků, ve spojení s procesem harmonizace azylového práva s Evropskou Unií, vedlo k druhé vlně azylové legislativy, zakládající více srozumitelný rámec integrace uznaných uprchlíků a k dalšímu definování opatření determinace uprchlického statutu. Příkladem takového legislativy je maďarský azylový zákon, který v r. 1998 zrušil předchozí geografické omezení na evropské uprchlíky a nedávné azylové zákony platné od srpna 1999 ve Slovinsku a Bulharsku, stejně tak jako věcný záměr českého uprchlického zákona, který má vstoupit v platnost na počátku r. 2000. Bylo tak v těchto zemích dosaženo pozoruhodného pokroku během jedné dekády. Avšak vzhledem k mnoha důvodům, jejichž kořenem je nepoměr ekonomické prosperity mezi Západem a zeměmi středovýchodní Evropy, pokračuje pohyb uprchlíků směrem na Západ. Přestože existuje funkční azylový systém a legislativní rámec, snahy národních vlád, nevládních organizací a UNHCR jdou často vniveč, neboť žadatelé o azyl a utečenci míří dále na Západ, někdy poté, co výše zmíněné instituce učinily závažné kroky k zajištění jejich ochrany. Výsledkem je možná menší zainteresovanost dotčených vlád obětovat zdroje a energii a zavádět lepší azylové zákony a opatření k determinaci uprchlíků; opatření, která mohou být užitečná pouze jestliže uprchlíci se rozhodnou zůstat v dotčených zemích. Instituce azylu, která, jak se zdá splývá s migrací, se ocitá v nebezpečí “umenšení” v Evropě, jakožto důsledek neustávajícího pohybu západním směrem. V některých zemích, které jsou objektem této studie, není tento pohyb západním směrem pouze důsledkem lepších ekonomických vyhlídek na Západě, možností, která je více a více nákladnější a obtížnější v kontextu smluv o třetích bezpečných zemích, sankcích a restriktivnějších uprchlických opatřeních v západní Evropě, ale je spíše založen na skutečnostech, že přijetí žadatelů a asistence při jejich integraci jako uznaných uprchlíků, není adekvátní. Velmi málo bylo učiněno v rámci souhrnných studií, týkajících se tématu integračních práv a problémů uprchlíků v tomto regionu, kteří po uznání zápasí s obtížemi vést nový život v těchto hostitelských zemích.

STRUKTURA A OBSAH STUDIE Tato studie se zabývá pouze integračními právy uprchlíků, uznaných na základě Úmluvy z r. 1 1951, vztahující se k statutu uprchlíků. Zatímco některé z poučení mohou být hodnotné v případě eventuální integrace osob s jinými statuty, zdá se nutné omezit toto bádání na statuty podchycené společnými a jasně definovanými integračními právy. Abychom zajistili, že studie bude praktickou a užitečnou, musí být rozšířena o integrační práva jako taková a poskytnout analýzu převládajících praktik a trendů a závažnějších obtíží, se kterými se potýkají uznaní uprchlíci, stejně tak jako analýzu majoritních integračních programů zaváděných v dotčených zemích. Takto činíce zdůrazňujeme některé příklady dobré praxe a inovačních přístupů, stejně tak jako poučení získané ve škále dalších zemí. Doufáme, že jak vlády, tak i další relevantní instituce v daném regionu, mohou pak využívat těchto rozdílných zkušeností, příkladů řešení a výhledů, uplatňovaných u svých sousedů. Vývoj v regionu je měřen dvěma způsoby. Nejprve v termínech objektivních dosažených met, učiněním analýz aplikovatelných mezinárodních standartů, nebo za druhé, učiněním komparativních analýz na téma, jak praxe a legislativní opatření v 7 vybraných zemích mohou být srovnávány.

Informace o hostitelských zemích Abychom čtenáře vybavili potřebným kontextem, studie začíná sekcí s informacemi o hostitelských zemích, ve které jsou obsaženy základní ekonomická a azylová data, vztahující se k jednotlivým státům.

Organizace kapitol Každá kapitola této studie (s výjimkou poslední) se věnuje specifickým právům nebo souborům práv a je rozdělena na 4 odlišné sekce: začínaje relevantními mezinárodními standarty; regionální srovnávací analýzou; doporučeními; a nakonec profilem jednotlivých zemí.

Mezinárodní standarty První sekce o mezinárodních standardech zkoumá v jednotlivých kapitolách relevantní standarty obsažené v Úmluvě z r. 1951, stejně tak jako v dalších mezinárodních a regionálních lidskoprávních instrumentech, a kde je nutné, tak i zdroje “měkkého práva,” jako jsou UNHCR EXCOM závěry, doporučení Rady Evropy a stanoviska implementujících těles. Na začátku každé kapitoly se nalézá tabulka, obsahující hlavní mezinárodní standarty, týkající se specifických práv, ačkoliv nutno poznamenat, že tento seznam mezinárodních opatření není konečný. Zatímco je Úmluva z r. 1951 obecně uznávaná jako nejspecifičtější mezinárodní nástroj, týkající se práv uznaných uprchlíků, v mnoha případech byly její standarty překonány vstřícnějšími

1

Používání termínu “uprchlík” v této studii se vztahuje pouze k uznaným uprchlíkům a netýká se žadatelů o azyl nebo osob s jiným statutem.

opatřeními následovných mezinárodních dokumentů. Kontrahované státy vázané dalšími mezinárodními závazky jsou povinny přiznat uznaným uprchlíkům nejvyšší výhody nebo ta nejvstřícnější opatření z mezinárodních dokumentů, které ratifikovaly. Toto je zvlášť důležité pro středoevropské státy, jejichž ústavy často zahrnují mezinárodní smlouvy, které jejich parlamenty ratifikovaly a tyto se tak staly součástí národního práva. Tento fakt znamená, že v případě nesouladu mezi ratifikovanou mezinárodní smlouvou a domácí legislativou má mezinárodní inkorporovaná smlouva přednost před domácím právem. Nejenže jsou některá opatření těchto jiných dokumentů vstřícnější, ale dokonce na rozdíl od Úmluvy z r. 1951 požívají mnohé z nich výhod vymahatelnosti nebo existence implementačních mechanismů. Dokumenty OSN lidsko-právního charakteru včetně dvou mezinárodních úmluv, tedy Úmluvy o občanských a politických právech a Úmluvy o sociálních, ekonomických a kulturních právech, stejně tak jako mnoho dalších dokumentů OSN nabízejí kvazi-právní petiční systémy, které poskytují vymahatelné mechanismy chybějící v Úmluvě z r. 1951. Na regionální úrovni obsahuje Evropská úmluva o lidských právech (ECHR) opatření, která mají v jistých případech efektivitu při ochraně práv týkajících se integrace, jako je právo cizinců na ochranu jednotnosti rodiny, právo na život v kontextu principu nenavratitelnosti a právo na sociální zabezpečení a načerpání prostředků z veřejných fondů. Samozřejmě pro tuto Úmluvu jsou závazná rozhodnutí Evropského soudu lidských práv, což je velkou výhodou. Evropská sociální charta, která je kontrapartem ECHR se též stává relevantnější pro uznané uprchlíky v daném regionu, neboť ji ratifikuje více a více středoevropských zemí. Zatímco jsou práva této charty garantovaná pouze občanům kontrahujících států, příloha specificky uvádí, že práva uznaných uprchlíků podle Úmluvy z r. 1951 mají být zahrnuta. Tudíž uznaní uprchlíci mohou užít mechanismy supervize a možnosti stížností, které Evropská sociální charta uvádí, aby se domáhali práv daných Úmluvou z r. 1951. Doplňující protokol k Evropské sociální chartě umožňuje Systém kolektivních stížností, který je zvláště důležitý nedávným vylepšením tohoto supervizního mechanismu, neboť pak NNO s poradenským statutem mohou podat zprávu o porušování charty ve formě stížnosti přímo Výboru nezávislých expertů.

Srovnávací analýza Srovnávací analýzy, jako součásti jednotlivých kapitol, mají za cíl poskytnout přehled o vývoji vládní praxe v regionu a porovnat vybrané země mezi sebou, a také ve vztahu k mezinárodním standardům, platným pro konkrétní témata. Zároveň nabízí stručný pohled na to, jak se k jednotlivým problémům a tématům přistupuje, včetně vývojových trendů, poukazuje na společné problémy a nedostatky a také na nejlepší programy a praktické kroky v dané oblasti. Kdekoli je to možné, slouží pro rychlou orientaci čtenáře srovnávací tabulky. Tyto tabulky jsou nicméně co do kvality a obsáhlosti informací nutně omezeny a proto by měl čtenář další detaily vyhledat v individuálních profilech jednotlivých zemí.

Doporučení Doporučení v každé kapitole jsou specifická pro konkrétní oblast, problematiku a zkušenosti uprchlíků v té které zemi, a jsou spíše rázu praktického. Proto je důležité, aby byla doporučení z této publikace doplněna doporučeními (programovými i politickými) z jiných zdrojů, ať už

domácích nebo ze strany mezinárodních organizací, jako je UNHCR, Rada Evropy, nebo Evropská rada pro uprchlíky. V tomto ohledu mohou subjekty, zabývající se praktickou integrací uprchlíků, čerpat spíše ze specializovaných informačních zdrojů, kupříkladu z materiálů speciální komise pro integraci při Evropské radě pro uprchlíky, které obsahují řadu zajímavých příkladů z oblasti integračních projektů (pomoc při hledání zaměstnání, profesní příprava, bydlení, rozvoj místních komunit), které proběhly v Západní Evropě.

Individuální profily jednotlivých zemí V těchto profilech nalezne čtenář detaily o konkrétních právech a tématech, jimž se daná kapitola věnuje, včetně příslušných zákonů a opatření, vládní praxe, překážek při uplatňování těchto práv a upozornění na podpůrné programy v jednotlivých zemích.

Závěry a doporučení Tato poslední kapitola slouží dvěma účelům. Za prvé poskytnout čtenáři přehled důležitých dosažených výsledků a legislativních trendů integračního procesu, ale také vážných regionálních překážek integrace, které se nejčastěji vztahují k obtížím, jimž musí uprchlíci čelit ve snaze zajistit si základní životní úroveň a dosáhnout soběstačnosti. Druhým účelem této kapitoly je poskytnout závěry a doporučení obecnějšího rázu, které nemusí nezbytně souviset s konkrétní problematikou a nebyly proto zahrnuty do předchozích kapitol. V této části studie jsou popsány tři typy doporučení: návrhy, jaké typy integrační pomoci na úrovni žadatelů o azyl by nejvíce pomohly následné integraci uznaných uprchlíků; doporučení o tom, jaké kroky by měly být podniknuty bezprostředně po uznání uprchlíka; a konečně doporučení v oblasti dlouhodobých investic do infrastruktury, potřebné pro podporu integračního procesu v regionu.

Účel a cíle studie Kromě popisu situace je cílem této studie také posloužit jako referenční nástroj pro posouzení praktik jednotlivých vlád a úrovně řešení problémů, který by měl sloužit jak vykonavatelům moci, tak lidem, kteří s uznanými uprchlíky každodenně pracují. Snažili jsme se strukturovat tuto studii tak, aby byla užitečná především pro takové subjekty, jako jsou vlády, UNHCR, instituce v rámci EU a další, které se zajímají o politiku integrace uprchlíků a její financování a mohou tudíž využít srovnávací přehled o stavu této problematiky v regionu střední a východní Evropy. Detailní popis a diskuse o integračních programech v jednotlivých zemích snad zároveň poslouží jako inspirace pro ty, kdo pracují s uprchlíky přímo. Instituce, zabývající se ve východní Evropě problematikou uprchlíků, se navíc mohou více poučit ze zkušeností svých sousedů, s kterými sdílí společné problémy a kde rozdíl v délce uplatňování integračních programů činí nanejvýš několik let, než ze zkušeností západoevropského modelu, jenž může být z důvodu odlišných historických, společenských a ekonomických podmínek nepřenosný. Plodnější může proto být právě vzájemná výměna zkušeností mezi zeměmi daného regionu s podobnou charakteristikou i omezeními, kdy postupy, jež se osvědčí v jedné zemi, jsou pro ostatní země relevantní a prakticky proveditelné.

Kromě toho může být tato studie použita vládami jednotlivých zemí regionu pro zhodnocení jejich legislativy a praktických nařízení na pozadí mezinárodních závazků (a to nejenom Úmluvy z roku 1951), zatímco pro další subjekty na poli uprchlických práv může posloužit jako studijní materiál a zdroj argumentů, především v kontextu zemí střední a východní Evropy, kde vzniká nová legislativa a tvoří se nové integrační programy. Studie může také přispět k dosažení spíše regionálních cílů. Kupříkladu může posloužit jako doplněk už probíhajících procesů s cílem harmonizovat azylovou politiku se zeměmi EU. Práva na integraci uprchlíků jsou součástí legislativy EU, kam patří také Úmluva z roku 1951 a další mezinárodní nástroje. Proto může tato studie přispět k procesu příprav na začlenění jednotlivých zemí východní Evropy do EU. Dárci a organizace, zabývající se budováním infrastruktury pro integrační proces, kupříkladu UNHCR, EU, ale i další, mohou tuto studii využít ke zhodnocení pokroku, kterého bylo v regionu dosaženo. Studie umožňuje identifikaci oblastí, které si vyžadují více pozornosti a napomáhá tak analýze potřeb, strategií a rozhodnutí, týkajících se rozdělení finančních prostředků a dalších zdrojů.

METODOLOGIE Informační zdroje Hlavní informační zdroje pro tuto studii se u jednotlivých zemí lišily, ale většinou se jednalo o UNHCR, vlády, nevládní organizace a nezávislé odborníky, kteří laskavě poskytli dokumentaci a obsáhlé rozhovory. I když hlavním cílem bylo získat co nejobjektivnější informace, přesně odrážející situaci v každé ze sedmi zde uváděných zemí, důležité také bylo získat přístup ke konsistentním informacím centrálních institucí, umožňujícím poskytnout informace společným, všem srozumitelným jazykem. Úřady UNHCR v jednotlivých zemích byly schopny tyto informace poskytnout, společně s anglickými překlady důležitých zákonů a dalších vládních dokumentů, která jinak v angličtině k dispozici nejsou. Pomoc těchto úřadů při výkladu jednotlivých zákonů byla také neocenitelná. Úřady UNHCR posloužily také k ověřování informací poskytnutých vládami a nevládními organizacemi a zároveň byly důležitým zdrojem informací o různých integračních programech a aktivitách, prováděných v jednotlivých zemích různými subjekty. Ve většině zde uváděných zemí jsou nevládní organizace a vláda partnery a prováděcími organizacemi programů UNHCR.

Časový záběr studie Studie byla prováděna od počátku roku 1998 do konce roku 1999. Jelikož dostupnost informací se u jednotlivých zemí lišila, může se lišit také přesná doba jejich získání a jejich rozsah. Informace o programech, legislativě a dalších otázkách z období před rokem 1998 byly prozkoumány v těch případech, kdy se jednalo o informace relevantní, nebo pokud tvořily důležitý a užitečný kontext. Finanční částky jsou uváděny v původních měnách a v amerických dolarech, i když musí být bráno v potaz, že k přepočtu bylo použito průměrného kurzu z listopadu 1999, takže pouze čísla v původních měnách jsou směrodatná.

Legislativní změny V době přípravy této studie došlo k zásadním legislativním změnám především v Bulharsku, Slovinsku a České republice, kde byly přijaty nebo diskutovány nové azylové a další s tím související zákony. Proto byly příslušné kapitoly přepsány, aby odrážely nové zákony (resp. v případě České republiky jejich návrhy), takže v případě těchto tří zemí jsou popsány obě sady zákonů. Jelikož tyto zákony jsou příliš nové na to, aby bylo možné hodnotit jejich praktickou realizaci, je zde diskutována pouze vládní praxe z období platnosti předchozích zákonů. Co se týká České republiky, studie zahrnuje také návrh uprchlického zákona, který byl sněmovnou projednán v září 1999 a podepsán prezidentem 1. prosince 1999. Zákon by měl vstoupit v platnost počátkem roku 2000.

ZÁKLADNÍ INFORMACE O HOSTITELSKÝCH ZEMÍCH2

• BULHARSKO Bulharsko ratifikovalo Úmluvu z roku 1951 12. května 1993 a úřad UNHCR v Sofii byl otevřen v roce 1992. První uprchlík získal status v roce 1996.

Statistika 1998-1999 V roce 1998 bylo předloženo 833 žádostí o azyl a z 431 rozhodnutí provedených v tomtéž roce bylo 87 udělení statusu uznaného uprchlíka, 106 žádostí bylo zamítnuto a 230 jich bylo uzavřeno z jiných důvodů. Podíl přiznání statusu uprchlíka činil 20,2%. Za období leden – říjen 1999 bylo předloženo 1087 žádostí o azyl a z rozhodnutí provedených v tomtéž roce bylo 149 udělení statusu uznaného uprchlíka, 139 žádostí bylo zamítnuto a 732 bylo uzavřeno z jiných důvodů. Za stejné období byl 345 osobám přiznán statut humanitární ochrany na období od 3 měsíců do jednoho roku, zatímco stejný status byl ukončen 249 osobám.

Statistika uznaných uprchlíků K říjnu 1999 získalo status uprchlíka 604 osob. Není známo, kolik uznaných uprchlíků území Bulharska opustilo. Asi tři uznaní uprchlíci získali bulharské státní občanství.

2

Finanční částky pro období 1998-1999 jsou uváděny v původních měnách a v amerických dolarech, i když musí být bráno v potaz, že k přepočtu bylo použito průměrného kurzu z listopadu 1999, takže pouze čísla v původních měnách jsou směrodatná. Kromě toho bulharská měna (leva) 5. července 1999 devalvovala, takže 1000 leva má dnes hodnotu 1 leva, což jsou asi 2 americké dolary. Jelikož všechny zde uváděné informace pochází z období před 5. červencem 1999, pro přepočet byl použit starý kurz, tzn. 1 USD = 2000 leva.

Přijímací podmínky Agentura pro uprchlíky při bulharské Radě ministrů je státní institucí, provádějící vládní azylovou politiku. Agentura poskytuje žadatelům o azyl právní, lékařskou a sociální pomoc a také ubytování. UNHCR materiálně přispívá agentuře na pokrytí nákladů na bydlení, lékařskou péči a dopravu žadatelů o azyl uvnitř země a také na provozní náklady.

Primární legislativa Zákon o uprchlících, XXXVII, Národní shromáždění Bulharské republiky, 27. květen 1999, v platnosti od 1. srpna 1999. Zákon u bulharském státním občanství, v platnosti od 19. února 1999.

Partneři UNHCR Bulharský Červený kříž (Služba pro uprchlíky) Bulharský Helsinský výbor (Právní ochrana uprchlíků) Nadace FUTURE

Ekonomické údaje K říjnu 1999 činila minimální měsíční mzda 67 BGL (34 USD), zatímco průměrná mzda byla 210,91 BGL (105 USD). Celostátní míra nezaměstnanosti byla 14,71%.

• ČESKÁ REPUBLIKA Česká republika přistoupila k Úmluvě z roku 1951 11. května 1993 a v platnost Úmluva vstoupila v srpnu 1993, kdy byla zařazena do Sbírky zákonů.3 UNHCR má v zemi kancelář od roku 1992. První uprchlík získal status v roce 1990.

Statistika 1998-1999 V roce 1998 bylo předloženo 4.082 žádostí o azyl a z 2.807 rozhodnutí provedených v tomtéž roce bylo 78 udělení statusu uznaného uprchlíka, 584 žádostí bylo zamítnuto a 2.145 jich bylo uzavřeno z jiných důvodů. Podíl přiznání statusu uprchlíka činil 2,8%. Za období leden – říjen 1999 bylo předloženo 5.776 žádostí o azyl a z rozhodnutí provedených v tomtéž roce bylo 55 udělení statusu uznaného uprchlíka, 1.523 žádostí bylo zamítnuto a 6.441 bylo uzavřeno z jiných důvodů.

3

Česká republika a Slovensko ratifikovali Úmluvu z roku 1951 už dříve, ještě v době společného Československa.

V roce 1999 obdrželo 1,034 osob z Kosova status dočasné ochrany, což byl režim zřízený vládním výnosem. Po ukončení programu dobrovolného návratu zůstalo v rámci tohoto statusu k 31. říjnu 1999 na území České republiky 77 osob.

Statistika uznaných uprchlíků K říjnu 1999 získalo status uprchlíka 1.875 osob. Není známo, kolik uznaných uprchlíků území státu opustilo. K 1. lednu 1999 získalo české občanství 261 uznaných uprchlíků.

Přijímací podmínky Provoz uprchlických táborů spadá pod Ministerstvo vnitra. V přijímacích střediscích musí žadatelé o azyl absolvovat po dobu tří týdnů karanténu, během níž jsou lékařsky vyšetřeni a jsou jim vystaveny identifikační doklady a víza. Žadatelé obdrží ubytování zdarma, základní lékařskou péči a minimální kapesné (10 USD měsíčně). V každém středisku jsou vládní sociální pracovníci. Nevládní organizace mají k žadatelům přístup během karantény i po ní. Jejich pracovníci, financovaní z fondů UNHCR, poskytují pravidelně každý týden sociální, psychologické a právní poradenství. Proces rozhodování o udělení statusu uprchlíka může trvat i déle než rok, pokud dojde k odvolání k vyšší instanci, a další rok i více, pokud dojde k odvolání k Nejvyššímu soudu.

Primární legislativa Zákon o uprchlících č. 498/1990, platný od 1. ledna 1991, doplněný zákonem č.317/1993 a zákonem č. 150/1996. Zákon o pobytu cizinců na území ČR, č. 123/1992, doplněný zákonem č. 190/1994 a zákonem č. 150/1996. K říjnu 1999 sněmovna ještě neschválila plánované nové zákony o azylu a pobytu cizinců. Zákon o nabytí a ztrátě státního občanství č. 40/1993, doplněný zákonem č. 194/1999, vstoupil v platnost 2. září 1999.

Partneři UNHCR Poradenské středisko pro uprchlíky při Helsinském výboru Poradenské středisko pro občanství při Helsinském výboru Organizace pro pomoc uprchlíkům (OPU) Občanské sdružení pro pomoc imigrantům (SOZE) Poradna pro integraci (PPI)

Ekonomické údaje K říjnu 1999 činila minimální měsíční mzda 4.800 Kč (137USD), zatímco průměrná mzda byla 14.100 Kč (403 USD). Celostátní míra nezaměstnanosti byla 9%.

• MAĎARSKO Maďarsko ratifikovalo Úmluvu z roku 1951 14. března 1989 s geografickým omezením na uprchlíky z Evropy. Ve stejném roce byla v zemi otevřena kancelář UNHCR a byl přiznán první status uprchlíka.

Statistika 1998-1999 V roce 1998 bylo předloženo 7.365 žádostí o azyl a z 4.791 rozhodnutí provedených v tomtéž roce bylo 438 udělení statusu uznaného uprchlíka, 2.947 žádostí bylo zamítnuto a 1.174 jich bylo uzavřeno z jiných důvodů. Podíl přiznání statusu uprchlíka činil 9,1%. Celkem 232 osob získalo alternativní status ochrany. Za období leden – říjen 1999 bylo předloženo 10.137 žádostí o azyl a z rozhodnutí provedených v tomtéž roce bylo 276 udělení statusu uznaného uprchlíka, 3.030 žádostí bylo zamítnuto a 4.280 bylo uzavřeno z jiných důvodů.

Statistika uznaných uprchlíků K říjnu 1999 získalo status uprchlíka 4.946 osob. Není přesně známo, kolik uznaných uprchlíků území opustilo, i když k září 1998 získalo asi 1.700 osob maďarské občanství, z nichž asi 95% byli zřejmě etničtí Maďaři. K říjnu 1999 získalo alternativní status asi 1.500 osob.

Přijímací podmínky Patří zde záchytná střediska pohraniční stráže a přijímací střediska Úřadu pru migraci a uprchlíky.

Primární legislativa Zákon o azylu č.1997/CXXXIX, v platnosti od 1. března 1998. Vládní výnos o péči o cizince, spadající pod Zákon o azylu č.1997/CXXXIX, č.25/1998 (II.18), v platnosti od 1. března 1998. Zákon o pobytu cizinců na území Maďarska, 1993. Zákon o maďarském občanství, v platnosti od 1. října 1993.

Partneři UNHCR Úřad pro migraci a uprchlíky (Vláda). Menedek – Maďarský svaz pro migraci. Maďarská Maltézská charitativní služba. Maďarský Helsinský výbor.

Ekonomické údaje K říjnu 1999 činila minimální měsíční mzda 22.500 HUF (95 USD), zatímco průměrná hrubá mzda byla 70.500 HUF (293 USD) (čistá mzda 46.500 HUF (193 USD). Celostátní míra nezaměstnanosti byla 7,0%.

• POLSKO Polsko přistoupilo k Úmluvě z roku 1951 26. listopadu 1991 a kancelář UNHCR zde sídlí od roku 1992, kdy byl také přiznán první status uprchlíka.

Statistika 1998-1999 V roce 1998 bylo předloženo 3.373 žádostí o azyl a z 3.208 rozhodnutí provedených v tomtéž roce bylo 62 udělení statusu uznaného uprchlíka, 1.387 žádostí bylo zamítnuto a 1.759 jich bylo uzavřeno z jiných důvodů. Podíl přiznání statusu uprchlíka činil 1,9%. Za období leden – říjen 1999 bylo předloženo 2.293 žádostí o azyl a z 2.514 rozhodnutí provedených v tomtéž roce bylo 41 udělení statusu uznaného uprchlíka, 1.953 žádostí bylo zamítnuto a 520 bylo uzavřeno z jiných důvodů.

Statistika uznaných uprchlíků K říjnu 1999 získalo status uprchlíka 939 osob. Není známo, kolik uznaných uprchlíků následně území Polska opustilo. Podle poznatků UNHCR získal k červnu 1999 polské občanství jeden uznaný uprchlík.

Přijímací podmínky Přijímací zařízení pro žadatele o azyl financuje polská vláda. Podle UNHCR jsou podmínky v těchto zařízeních uspokojivé, rodiny, nezletilí a svobodné ženy mají k dispozici vlastní pokoje a vlastní oddělení. Ohledy jsou brány i na odlišné stravovací návyky různých náboženských skupin, kupříkladu Muslimů.

Primární legislativa Cizinecký zákon č. 114, položka 739, v platnosti od 27. prosince 1997.

Partneři UNHCR Polská humanitární organizace Caritas Helsinská nadace pro lidská práva Sekce pro migraci a uprchlíky, Ministerstvo vnitra

Ekonomické údaje K říjnu 1999 činila minimální měsíční mzda 650 PLN (163 USD), zatímco průměrná mzda byla 1.879 PLN (470 USD). Celostátní míra nezaměstnanosti byla 12,2%.

• RUMUNSKO Rumunsko přistoupilo k Úmluvě z roku 1951 7. srpna 1991 a kancelář UNHCR zde sídlí od ledna stejného roku, kdy byl také přiznán první status uprchlíka.

Statistika 1998-1999 V roce 1998 bylo předloženo 1.236 žádostí o azyl a z 2.638 rozhodnutí provedených v tomtéž roce bylo 175 udělení statusu uznaného uprchlíka, 2.300 žádostí bylo zamítnuto a 62 jich bylo uzavřeno z jiných důvodů. Podíl přiznání statusu uprchlíka činil 6,6%.Celkem 101 osob získalo alternativní status ochrany. Za období leden – říjen 1999 bylo předloženo 1.238 žádostí o azyl a z rozhodnutí provedených v tomtéž roce bylo 488 udělení statusu uznaného uprchlíka, 715 žádostí bylo zamítnuto a 804 bylo uzavřeno z jiných důvodů.

Statistika uznaných uprchlíků K říjnu 1999 získalo status uprchlíka 1.404 osob. Není známo, kolik uznaných uprchlíků rumunské území opustilo. Ke stejnému dni získali rumunské občanství dva uznaní uprchlíci.

Přijímací podmínky Ministerstvo vnitra spravuje přijímací středisko s kapacitou 250 osob. Středisko bylo zrekonstruováno s přispěním UNHCR a otevřeno v únoru 1999. Všechny provozní náklady hradí Ministerstvo vnitra. Další středisko by mělo být otevřeno v roce 2000. Jeho kapacita 350 osob bude rozdělena mezi žadatele o azyl a uznané uprchlíky v tíživé situaci. Pak je zde ještě

uzavřené středisko v blízkosti letiště Otopeni pro nelegální imigranty a žadatele o azyl s kapacitou 50 osob. K červnu 1999 byla průměrná doba rozhodnutí o statusu uprchlíka následující: Rozhodnutí komise: 1 měsíc. Rozhodnutí soudu první instance: 6 měsíců. Rozhodnutí tribunálu: 12 měsíců při potvrzení rozhodnutí, 18 měsíců při jeho zamítnutí.

Primární legislativa Zákon o postavení uprchlíků č. 15, v platnosti od 2. dubna 1996. Zákon o rumunském občanství č. 21/1991, v platnosti od 6. dubna 1991. Návrh nového zákona o občanství byl k červenci 1999 ještě stále projednáván.

Partneři UNHCR Rumunská národní rada pro uprchlíky Rumunské fórum pro uprchlíky a imigranty (ARCA) Zachraňte děti – Rumunsko Rumunská asociace měst a obcí Ministerstvo vnitra, Úřad pro uprchlíky Policejní akademie

Ekonomické údaje K říjnu 1999 činila minimální měsíční mzda 450.000 Lei (25 USD), zatímco průměrná mzda byla 1.650.000 Lei (92 USD). Celostátní míra nezaměstnanosti byla 10%.

• SLOVENSKO Slovensko přistoupilo k Úmluvě z roku 1951 1. ledna 1993 a ratifikovalo ji 4. února 1993. Kancelář UNHCR zde sídlí od října 1993 a pracuje od ledna 1994. První status uprchlíka byl přiznán v roce 1992.

Statistika 1998-1999 V roce 1998 bylo předloženo 506 žádostí o azyl a z 309 rozhodnutí provedených v tomtéž roce bylo 49 udělení statusu uznaného uprchlíka, 36 žádostí bylo zamítnuto a 224 jich bylo uzavřeno z jiných důvodů. Podíl přiznání statusu uprchlíka činil 15,9%. Za období leden – říjen 1999 bylo předloženo 1.031 žádostí o azyl a z rozhodnutí provedených v tomtéž roce bylo 25 udělení statusu uznaného uprchlíka, 164 žádostí bylo zamítnuto a 626 bylo uzavřeno z jiných důvodů. Ke stejnému dni získalo celkem 8 osob mandátní status uprchlíka.

Statistika uznaných uprchlíků K říjnu 1999 získalo status uprchlíka celkem 480 osob. Podle odhadů UNHCR od zavedení procesu rozhodování o přidělení statusu uprchlíka opustilo území Slovenska 30% všech uznaných uprchlíků. K říjnu 1999 získalo slovenské občanství 41 uznaných uprchlíků.

Přijímací podmínky Přijímací zařízení a péče o žadatele o azyl ji čistě v kompetenci slovenské vlády. Proces rozhodování o přidělení statusu uprchlíka je v působnosti Ministerstva vnitra. Po zažádání o statut uprchlíka jsou žadatelé ubytováni v přijímacím středisku, kde projdou zdravotní karanténou, a poté jsou přestěhováni do uprchlického tábora. Během pobytu v obou zařízeních se žadatelům o azyl dostává právnického a sociálního poradenství ze strany nevládních organizací a dostávají také materiální pomoc, kterou nehradí vláda. K září 1998 trval rozhodovací proces o udělení statusu uprchlíka od tří měsíců do dva a půl roku, podle složitosti jednotlivých případů.

Primární legislativa Zákon o uprchlících č. 283/1995, v platnosti od 1. ledna 1996. Zákon o pobytu cizinců na území SR č.73/1995, v platnosti od 1. června 1995. Zákon Slovenské národní rady o slovenském občanství, v platnosti od 15. února 1993. Výnos Ministerstva vnitra č.4/1996 – směrnice pro policejní oddělení a Imigrační úřad pro naplňování Zákona o uprchlících č.283/1995, v platnosti od 16. ledna 1996.

Partneři UNHCR

INFOROMA Společnost dobré vůle

Organizace na pomoc uprchlíkům Bjoernsonova společnost Slovenská humanitární rada Imigrační úřad Ministerstva vnitra

Ekonomické údaje K říjnu 1999 činila minimální měsíční mzda 3.600 SK (86 USD), zatímco průměrná mzda byla 10.133 SK (241 USD). Celostátní míra nezaměstnanosti byla 18,63%.

• SLOVINSKO Slovinsko ratifikovalo Úmluvu z roku 1951 6. července 1992 a kancelář UNHCR zde sídlí od stejného roku. První status uprchlíka byl přiznán v roce 1995.

Statistika 1998-1999 V roce 1998 bylo předloženo 499 žádostí o azyl a z 180 rozhodnutí provedených v tomtéž roce bylo 1 udělení statusu uznaného uprchlíka, 97 žádostí bylo zamítnuto a 56 jich bylo uzavřeno z jiných důvodů. Podíl přiznání statusu uprchlíka činil 0,6%. Celkem 26 osob získalo alternativní status ochrany. Za období leden – říjen 1999 bylo předloženo 1087 žádostí o azyl a z rozhodnutí provedených v tomtéž roce bylo 149 udělení statusu uznaného uprchlíka, 139 žádostí bylo zamítnuto a 732 bylo uzavřeno z jiných důvodů.

Statistika uznaných uprchlíků K říjnu 1999 získaly status uprchlíka 3 osoby, z nichž jedna byla naturalizovaným občanem třetí země. Slovinské občanství zatím nezískal žádný uznaný uprchlík..

Přijímací podmínky Přijímací středisko má kapacitu 250 osob a v současnosti je přeplněné a trpí nedostatkem pracovních sil. Deportační středisko je umístěno ve stejném objektu, i když žadatelé o azyl a osoby určené k deportaci jsou ubytovány odděleně. Provozní náklady platí vláda, zatímco UNHCR poskytuje finanční pomoc sociálně potřebným případům. K září 1998 trval rozhodovací proces o udělení statusu uprchlíka jeden a půl roku v případě, pokud žadatel o azyl zůstal v zemi do doby, než padlo definitivní rozhodnutí.

Primární legislativa Zákon o azylu č.61/99, v platnosti od 14. srpna 1999. Nařízení vlády o uplatňování práv cizinců po udělení statusu uprchlíka, č.260-03/96-4/1-8, 25 červenec 1996. Zákon o cizincích č. 1/91-I, v platnosti od 25. června 1991, ve znění doplňku z července 1997. Zákon o slovinském občanství č.1-8/91, v platnosti od 25. června 1991.

Partneři UNHCR Ministerstvo vnitra. Ministerstvo školství. Ministerstvo práce, rodiny a sociálních věcí. Nadace GEA 2000 (právnické služby) Slovinska Filantropija (psychologická pomoc)

Ekonomické údaje K říjnu 1999 činila minimální měsíční mzda 39.981 SIT (210 USD), zatímco průměrná mzda byla 109.269 SIT (575 USD). Celostátní míra nezaměstnanosti byla 8,0%.

KAPITOLA I. LEGÁLNÍ STATUT POBYTU, UDĚLENÍ STÁTNÍHO OBČANSTVÍ A ASIMILACE Tato kapitola zkoumá statut pobytu, udělení státního občanství a asimilaci, tři témata, které je nejlépe zkoumat dohromady, neboť jsou navzájem propojena. Podle § 34 Úmluvy o právním 4 postavení uprchlíků (dále jen Úmluva z r.1951) mají signatářské státy dvojí závazek: zajišťovat jak udělení státního občanství, tak i asimilaci (tj. integraci) uznaných uprchlíků. Protože typ legálního pobytu poskytnutý uprchlíkům po jejich uznání umožňuje žádost o udělení státního občanství, je tato problematika projednávána v této kapitole dohromady.

ČÁST I: LEGÁLNÍ POBYT A K NĚMU SE VÁŽÍCÍ PRÁVA

1. Mezinárodní standardy Typ legálního statutu pobytu, který je poskytnut uznanému uprchlíkovi, nepožívá výhod z explicitních opatření Úmluvy z r.1951 nebo z jiného mezinárodního dokumentu, ale je nicméně integrálním aspektem integrace, zvláště pak v tomto regionu, kde se práva odvozují od statutu pobytu spíše než od občanství. Viděno z této perspektivy může být poskytování dlouhodobého pobytu uprchlíkům chápáno jako konkrétní opatření vedoucí k integraci. Kromě uznání uprchlického statutu v hostitelských zemích, a s ním spojených práv podle Úmluvy z r. 1951, ve většině zemí tohoto regionu požívají uprchlíci výhod daných statutem trvalého legálního pobytu a jeho velkorysejším režimem práv. Tento statut legálního pobytu tudíž ustavuje základnu jejich obecnějších práv a právního postavení v hostitelské zemi, a je tedy patřičně zohledněn na začátku této studie. Uznaní uprchlíci obvykle obdrží nejobvyklejší formu statutu pobytu v dotyčných zemích, jako je pobyt na dobu určitou (jinak známý jako dočasný nebo dlouhodobý pobyt) a trvalý pobyt. Méně výhodný statut pobytu neznamená nutně porušení standardů Úmluvy z r. 1951 nebo jiných mezinárodních dokumentů, a to až do stadia garantovaného minima ochrany. Pokud však hodnotíme tuto problematiku, § 34 Úmluvy z r. 1951, musíme mít na mysli i efekt statutu pobytu na udělení státního občanství a obecnou integraci uznaných uprchlíků. Legálnost pobytu je obvykle průkazná formou identifikačních/rezidenčních průkazů totožnosti, které jsou nutné pro uplatnění takových práv, jako je právo být zaměstnán a právo na čerpání sociálních dávek. V minulosti měli se získáváním takovýchto průkazů uprchlíci v dotčených zemích potíže a ačkoliv je dnes již z velké části tento problém vyřešen, poukazuje tento fakt na

4

Úmluva o právním postavení uprchlíků, UNTS Číslo 2545, 28. července 1951, platnost od 22. dubna 1954 a Protokol o statutu uprchlíků, UNTS Číslo 8791, 31. ledna 1967, platnost od 4. října 1967.

nemožnost uplatnění základních práv bez vlastnictví zmíněných průkazů. Více se tomuto tématu budeme věnovat v kapitole VII. o průkazech totožnosti a cestovních dokumentech a dále pak v kapitole III. o bydlení. Kromě poskytnutí legálního statutu pobytu a dalších práv uznaných uprchlíkům se některé z dotyčných zemí regionu též rozhodly poskytnout uznaným uprchlíkům velkorysejší „prodlený režim práv“, který často připodobňuje práva uprchlíků k právům občanů. Takováto opatření budou v této části též zkoumána.

2. Komparativní analýzy •

Statut pobytu

Trvalý pobyt je predominantním typem statutu pobytu poskytovaným uznaným uprchlíkům v dotyčných státech této studie. Na Slovensku, v Slovinsku, Maďarsku a Bulharsku jsou typy trvalého pobytu poskytovány automaticky po uznání uprchlického statusu. V České republice je uprchlíkům poskytován trvalý pobyt, zaručující pouze některá práva a v Polsku je uprchlíkům poskytován pouze ekvivalent „povolení k pobytu“ po 3 letech pobytu v zemi a splnění některých dalších požadavků. Podle vládního návrhu českého azylového zákona je však komplikovaný režim práv a statut pobytu zjednodušen – uznaní uprchlíci mají mít uznán všeobecně platný trvalý pobyt. Tímto by byla praxe v České republice v souladu s většinou zemí v regionu. V případě Rumunska je zvláště problematický nedostatek zabezpečení poskytovaného uznaným uprchlíkům ve vztahu ke kontinuitě pobytu.. Závažná opatření v uprchlickém zákoně udávají, že uznaní uprchlíci mají právo inter alia „zůstat na území Rumunska“. Je jim tudíž poskytnuto povolení k pobytu, a to formou průkazu, který je obnovitelný po 6 měsících. Šance poskytnutí „domicile“, tedy statutu, který se jeví víceméně ekvivalentní k trvalému pobytu, je též dána uprchlickým a cizineckým zákonem. Avšak jak bude dále zmíněno, v Rumunsku není ani jeden ze zmíněných statutů funkční v praxi a není ani výhodný pro uznané uprchlíky. Neboť nejen že by byl uznaným uprchlíkům při získání „domicile“ odebrán status, ale též by měli jako cizinci s trvalým pobytem méně práv než jako uznaní uprchlíci. Ještě tvrdší než tento restriktivní režim je pro uprchlíky problematické rumunské opatření dávající tříletou (max. pětiletou) dobu platnosti uprchlického statusu. Podle takovýchto opatření je s uprchlíky po uplynutí doby platnosti jednáno jako s jinými cizinci. Takto mohou mít právo zůstat na území Rumunska na základě některého typu pobytu pro cizince, ale musí v souladu s tímto režimem splnit všechny požadavky dané typem rezidenčního povolení. Takovéto požadavky včetně prokázání bydliště a finančních prostředků a cestovních dokumentů mohou pro uprchlíky znamenat důležitou překážku a vyústit v jejich neschopnost upravit svůj status v Rumunsku. K dnešnímu datu prodloužila rumunská Uprchlická komise platnost statusu uprchlíků za hranici tří, a dokonce i pětiletého omezení všem uprchlíkům, kteří o takovéto prodloužení požádali. Avšak nesmíme zapomenout na to, že tato prodloužení byla poskytnuta až po prověření každého individuálního případu za stejných podmínek jako původní žádost o azyl. Takováto prodloužení mohou být dočasným řešením jednotlivých případů na základě ad hoc, ale tato praxe nemůže znamenat zajištění trvalého pobytu či pokračující ochrany požadované Úmluvou z r. 1951.

V Polsku je uprchlíkům poskytnuto „povolení k dočasnému pobytu“ ihned po uznání. „Povolení k usazení“ mohou získat pouze po tříletém pobytu v hostitelské zemi, založeném na původním typu pobytu s tím, že uspokojí další požadavky. Tyto požadavky obsahují zajištěné ubytování, schopnost sebezaopatření a průkaznost dlouhodobých rodinných nebo ekonomických vztahů. Vzhledem k dočasným opatřením v zákoně mohou uprchlíci započítávat čas strávený v Polsku coby uprchlíci jako čas požadovaný k dosažení „povolení k usazení“. Přesto však (dle informací UNHCR)k červnu 1999 nikdo z uprchlíků, kteří požádali o „povolení k usazení“ v Polsku, neobdržel pozitivní odpověď. Zatímco první uznaní uprchlíci v Polsku automaticky obdrželi průkazy trvalého pobytu, byla tato praxe přerušena a uprchlíci nemohli nadále obdržet „povolení k usazení“. To se jeví jako důsledek obtíží při plnění striktních kritérií ve vztahu k bydlení a prokázání soběstačnosti. Obtížnost získání „povolení k usazení“ znamená vážnou překážku udělení státního občanství. Méně oblíbený statut „dočasného pobytu“, který je poskytován uprchlíkům automaticky, neposkytuje však všechna základní práva včetně pobytu do dvou let, který je poté obnovován. •

Dokazování legálního statutu pobytu uprchlíků

Zatímco získání statutu pobytu, který zajišťuje trvající nebo pokračující právo pobytu v hostitelské zemi, neznamená, s výjimkou Rumunska, větší problém pro uznané uprchlíky ve většině zmíněných zemí, dokazování statutu pobytu na druhé straně znamenalo jistý problém v minulosti. Při zachovávání úzu stávající praxe požadují mnohé země regionu, včetně těch, které jsou objektem studie, aby byl jak občanům, tak i cizincům vydáván průkaz totožnosti, který se užívá pro množství účelů a je nutný při implementaci mnohých základních práv. V případě cizinců slouží tyto průkazy totožnosti jako důkaz jejich statutu pobytu. Obtížnost při získávání těchto průkazů je tudíž nutno brát velmi vážně. Na Slovensku to znamenalo v minulosti obtíž pro některé uznané uprchlíky, kteří pak, vzhledem k administrativním potížím, při udávání adresy trvalého pobytu úřadům nemohli získat průkaz totožnosti, prokazující, že jsou trvalými rezidenty, a v důsledku toho neměli přístup k právům a výhodám, spojených s tímto statusem (jako např. právo být zaměstnán a právo na dávky sociálního zabezpečení). Tato situace je nyní již úspěšně řešena, zvláště díky pomoci místních nevládních organizací při zajišťování bydlení a průkazů totožnosti a přístupu ke státním programům bydlení. Uznaní uprchlíci v Bulharsku měli obdobné potíže při získávání průkazů totožnosti – trvalého pobytu. Příčinou byl problém při vydávání čísel sociálního pojištění, která jsou nutná k uplatňování základních práv a musí být součástí průkazu. Důsledkem je, že ačkoliv jim byl zákonem dán legální status a práva trvalého pobytu, v praxi nebyli tito uznaní uprchlíci schopni uplatňovat tato práva až do jara r. 1996, kdy obdrželi průkazy totožnosti – trvalého pobytu. Je tedy velmi důležité mít na vědomí situaci, kdy dojde k udělení statutu pobytu, avšak utečenci musí tento statut též prokázat, aby mohli implementovat práva, která k němu náležejí. Tudíž je včasné vydání těchto průkazů totožnosti – trvalého pobytu pro integrační práva utečenců zásadní. •

Administrativní požadavky vázané k statutu pobytu

Administrativní požadavky vázané k statutu pobytu uznaných uprchlíků včetně jeho obnovování se v uvedených státech významně liší. Zatímco je v Rumunsku obecně po uprchlících

požadováno, aby si prodlužovali průkazy totožnosti – trvalého pobytu každých 6 měsíců, na Slovensku a v České republice se prodlužují každoročně a v Polsku jednou za 2 roky. V návrhu českého utečeneckého zákona je též obsažena dvouletá perioda. Na druhé straně v Maďarsku jsou průkazy trvalého pobytu platné dlouhodobě, konkrétně od 3 do 15 let, nebo dokonce s neomezenou dobou platnosti, v závislosti na věku osoby. V případě jak Slovinska, tak i Bulharska jsou tyto průkazy totožnosti – trvalého pobytu taktéž platné po relativně dlouhé období, avšak vzhledem k tomu, že jde o velmi nedávnou legislativu, neznáme ještě praktické důsledky, které mohou potvrdit administrativní požadavky, týkající se jejich opětovného vydávání. Více podrobností k tomuto tématu je uvedeno v kapitole 7. o průkazech totožnosti a cestovních dokumentech Úmluvy. •

Náhradní režim práv/statutu

K určitému typu pobytu, daného utečenci, přidávají mnohé z uvedených zemí ve svých azylových zákonech obecná opatření, která dávají utečencům práva, jež mohou být kategorizována jako „náhradní režim práv“ a která pak mohou být šířeji popsána jako „legální občanská práva“. Práva přiznaná uprchlíkům takovýmito opatřeními jsou obsažnější než ta daná Úmluvou z r. 1951 a často taky než ta, která se vážou ke statutu pobytu. Tento náhradní režim práv tudíž nabízí uprchlíkům obecně vstřícnější standard zacházení (který může, jak již bylo popsáno výše, být dán samotným statutem pobytu nebo jiným samostatným opatřením), který je analogický postavení občanů a který se při absenci specifičtějších opatření v samotném zákonu stává jejich náhradním režimem zacházení. O zvláště užitečný nástroj jde v případech, kdy je zákon nejasný nebo vůbec mlčí o specifických právech a opatřeních nebo kdy má obecná praxe zacházení s uprchlíky nebo s cizinci diskriminační charakter. Jinak řečeno, režim náhradních práv může urychlit implementaci práv uprchlíků. Může být též užit k boji proti zavádění ještě restriktivnějších zákonných opatření, neboť pak může být k náhradnímu režimu práv přistupováno jako k projevenému principu v obecném stavu statusu uprchlíků v dané hostitelské zemi. Česká republika, Slovensko, Maďarsko a Bulharsko přijaly vstřícný náhradní režim práv pro uznané uprchlíky, kdy podstatou jednotlivého zákonného opatření jsou uznaným uprchlíkům dána obecná práva občanů. K tomuto jsou použity různorodé formulace, jako že „uprchlíci mají požívat práv občanů“, „mají být uznáni jako občané“, nebo „mají mít práva občanů“. Toto je pak doprovozeno kvalifikací platnosti, které ji vymezují „pokud jiné normy nestanoví jinak“ (poslední uvozovky překladatel). Jak již bylo uvedeno výše, má být takovýto režim odstraněn v případě České republiky, která si ve svém návrhu Věcného záměru azylového zákona zvolila způsob jednoduchého udělování statutu stálého pobytu uznaným uprchlíkům včetně všech práv spojených s tímto statutem. Tato změna v praxi nijak neovlivní postavení uprchlíků jakožto osob požívajících trvalého pobytu v České republice, kteří mají v podstatě táž práva jako občané. Také Slovinsko uděluje uprchlíkům trvalý pobyt a s ním spojená práva s výjimkou některých specifických práv, jako je např. právo na zaměstnání, pro která jsou jim udělena práva občanů. Nejméně vstřícnými zeměmi v oblasti užívání náhradního režimu jsou Polsko a Rumunsko. Zvláště pak rumunský Azylový zákon umožňuje jeden z nejméně vstřícných právních režimů pro uznané uprchlíky, neboť neobsahuje žádný oddělený náhradní režim práv a žádný vstřícný statut pobytu, ze kterého by mohli takovýchto práv požívat. Namísto toho vypočítává rumunský Azylový zákon formou seznamu specifická práva uprchlíků, který tak je ve spojení s právy

odvozenými z Úmluvy z r. 1951 zcela uzavřen. Stejně tak jako Rumunsko Polsko též neuděluje ani statut stálého pobytu ani náhradní režim práv, takže mají v podstatě pouze práva odvozená z Úmluvy z r. 1951 a práva týkající se povolení k pobytu na určitou časovou periodu.

Tabulka 1: 6 Statut legálního pobytu a k němu se vážící práva udělovaná uznaným uprchlíkům režim Typ uděleného Požadavky týkající Náhradní statutu pobytu se obnovy průkazů práv/uděleného totožnosti nebo statutuI. pobytových legitimací Bulharsko

trvalý pobyt

až do tří let

Práva občanská

Česká republika

Současný zákon: odlišná závislost u každého práva Návrh azylového zákona: trvalý pobyt

Současný zákon: 1 rok Návrh azylového zákona: 2 roky

Současný azylový zákon: práva občanská Návrh azylového zákona: trvalého pobytu

Maďarsko

Trvalý pobyt

Závislost na věku: Práva občanská Pod dvacet: 6 let 20 – 50: 15 let 50 a více: neomezená platnost

Polsko

Povolení k pobytu na 2 roky omezenou dobu

Žádný náhradní režim

Rumunsko

Dočasné povolení 6 měsíců k pobytu. Poznámka: 3 roky (max. 5) automatické vypršení platnosti statusu uprchlíka

Žádný náhradní režim

Slovensko

Trvalý pobyt

1 rok

Práva občanů

Slovinsko

Trvalý pobyt

Platný během platnosti uprchlického statusu, není však známo zda budou užity požadavky při znovuobnovení

Trvalého pobytu (kromě zaměstnání na které se vztahují práva občanská)

6

Tabulka popisuje situaci k srpnu 1999 včetně nového slovinského a bulharského azylového zákona a také Návrhu věcného záměru českého azylového zákona. I.

Tento režim se uplatňuje pokud jiná právní ustanovení nestanoví jinak.

3. Doporučení Jak je uvedeno výše, obecná praxe regionu podporuje dlouhodobý a bezpečný statut pobytu pro uprchlíky, nejčastěji formou trvalého pobytu, tj. statusu nabízejícího uprchlíkům provázanou množinu práv, přídavek k minimu práv daných Úmluvou z r.1951. Takovýto statut pobytu nabízí uprchlíkům nejlepší šance rychlé integrace v hostitelských zemích. Majíce toto na paměti, činíme následující doporučení: •

Bezpečný a trvalý statut pobytu

Přídavkem k statusu uprchlíků by měli uznaní utečenci obdržet bezpečnou a dlouhodobou formu legálního statutu pobytu, jako je trvalý pobyt. Udělení trvalého pobytu uprchlíků je jedním z nejefektivnějších opatření, které může stát k urychlení integrace učinit, jak požadováno paragrafem 34 Úmluvy z r.1951. Takovýto statut nejenže nabízí uprchlíkům formu legálního pobytu, která díky své dlouhodobé bezpečnosti přispívá k integraci, ale též jim zaručuje a přidává práva vázaná k takovémuto statusu, práva která jsou často v základě shodná s právy občanů. Dále pak jde o výhodu propojení statutu a práv uprchlíků s obvyklejší a známější formou legálního pobytu umožňující tak uplatňování jejich práv. Obvyklejší statut pobytu vede k méně zmatení a nevyžaduje větší školení úředníků vládních institucí a pracovníků nevládních organizací asistujících uprchlíkům (dále jen NNO) a stejně tak zjednodušuje situaci v soukromém sektoru zaměstnavatelům a pronajímatelům. Uznaní uprchlíci by pak vyžadovali zvláštní pozornost a zacházení jen v těch oblastech, kde je jim dána zvláštní ochrana a práva vzhledem k jejich uprchlickému statusu. Vedle zjednodušení byrokracie může jednoduší a dlouhodobý statut pobytu mít pozitivní vliv na psychologickou stránku integrace, snížit stigma často doprovázející status uprchlíka a poskytnout uprchlíkům pocit dlouhodobé bezpečnosti, která přispívá k etablování dlouhodobých vztahů v hostitelské zemi. Toto doporučení se specificky týká situace uznaných uprchlíků v Rumunsku a v Polsku, jediných 7 dvou zemí této studie, které utečencům neposkytují trvalý pobyt. •

Statut pobytu má být kompatibilní s požadavky na pobyt vedoucí k udělení státního občanství

V souvislosti s výše uvedenými fakty by měl být statut legálního pobytu dán uprchlíkům po uznání a měl by být pro účely integrace taktéž ideálně kompatibilní s formou pobytu vedoucí k udělení státního občanství. Rumunsko a Polsko jsou v tomto opět zvláštním případem. Více podrobností k této problematice je v této kapitole uvedeno v doporučeních týkajících se udělení státního občanství.

7

Technicky vzato Česká republika ještě neposkytuje uznaným uprchlíkům statut trvalého pobytu, avšak tento je navržen ve věcném záměru uprchlického zákona, který by měl být brzy schválen. Uprchlíci jsou již pod existujícími opatřeními považovaní za trvalé rezidenty pro jisté účely, jako je např. udělení státního občanství. Více viz Profil České republiky v této kapitole.

•

Odstranění rumunského uprchlických statusů

opatření,

které

určuje

automatickou

lhůtu

vypršení

Aby se zlepšila situace a pokračovala ochrana uprchlíků v Rumunsku, mělo by být odstraněno opatření určující automatickou lhůtu vypršení uprchlického statusu, a to co možná nejdříve. •

Monitorování vydávání průkazů totožnosti/statutu pobytu

V kontextu dlouhotrvající praxe regionu ve vydávání průkazů totožnosti/statutu pobytu prokazujících statut pobytu v dané zemi (a vyžadujících takovéto průkazy pro uplatňování základních práv) je důležité monitorovat tento proces a v případě nutnosti zabezpečit pomoc uznaným uprchlíkům, jak ze strany vlády, tak i NNO, aby tyto průkazy byly bez prodlení po uznání vydávány. To může znamenat zabezpečování zvláštní pomoci uprchlíkům, aby mohli splnit podmínky vydání takovýchto průkazů. Jednou z těchto podmínek je prokázání bydliště nebo trvalé adresy, požadavku, který může být obtížně splnitelný vzhledem k bytové situaci v regionu. Nedostatek dostupného bydlení může vést k neformálním nájemním smlouvám, které utečenci nemohou dokumentovat, tj. neochota pronajímatelů poskytnout oficiální nájemní (podnájemní) smlouvu nebo jiné potřebné dokumenty. Tudíž ihned po uznání by měla být poskytnuta pomoc při zajišťování trvalého nebo přechodného bydliště, které by vedlo k registrovanému místu pobytu. Pro utečence pobývající v privátním podnájmu, kteří nejsou schopni prokázat se oficiální nájemní (podnájemní) smlouvou, by mělo být zajištěno formální registrované místo pobytu, např. při vládním azylovém úřadu nebo utečeneckém táboře nebo integračním středisku. Pozornost by měla být obdobně věnována procesu, kdy utečenci musí obnovovat své průkazy totožnosti/statutu pobytu, když poprvé opustí dočasné vládní ubytovací centrum. •

Dlouhodobé období platnosti na průkazech totožnosti/statutech pobytu

Administrativní požadavky a zvláště ty, týkající se obnovování statutu legálního pobytu uprchlíků v hostitelských zemích by měly být maximálně zjednodušeny. Efektivním způsobem k zjednodušení je poskytnutí dlouhodobé platnosti průkazů totožnosti/statutů pobytu. Toto by mělo nejen pomoci při řešení problémů, týkajících se byrokratických požadavků pro znovuvydání dokumentů, jako je prokazování formálního místa pobytu, ale též by utečencům poskytlo možnost uzavírat dlouhodobé pracovní smlouvy, neboť tyto jinak nemohou překročit období vyznačené na statutu pobytu. Vskutku je představitelné, že mnoho dalších oblastí života uprchlíků je obdobně negativně postiženo těmito relativně krátkodobými povoleními k pobytu v hostitelských zemích. Situace v Rumunsku, kde je průkaz totožnosti, platící též jako povolení k pobytu, obvykle obnovován každých 6 měsíců, je pro uprchlíky tou nejhorší možnou. Tudíž je navrhováno, aby byly pro účely integrace uprchlické průkazy totožnosti/statutu pobytu vydávány pro minimální periodu 2 let a ideálně i pro delší periodu, jak je tomu v Maďarsku. •

Poskytnutí vstřícného režimu náhradních práv

Je doporučeno, aby byl uznaným uprchlíkům udělován buďto trvalý pobyt a k němu se vážící práva, nebo jemu se rovnající náhradní režim práv, jako jsou například ta, jež jsou poskytována občanům. Pozitivní praxe států regionu a její výhodnost pro uprchlíky byla již v předcházející části probrána. Takováto opatření jsou navíc v souladu s povinností „nejlepších snah“ požadovaných § 34 Úmluvy z r.1951, kterou jsou signatářské státy žádány k urychlení integrace uznaných uprchlíků.

Jak již bylo demonstrováno, je náhradní režim práv (nebo statut trvalého pobytu) stejně tak důležitý a slouží jako důležitý odkaz v případě nedostačující legislativy nebo nejasností v oblasti práv uprchlíků. Je též důležitou informací pro výklad jiných zákonných opatření a jejich implementaci a též pro budoucí vládní aktivity.

HLAVNÍ MEZINÁRODNÍ STANDARDY Úmluva o právním postavení uprchlíků, podepsaná 28. července 1951 článek 34 Udělení státní příslušnosti Smluvní státy se zavazují co nejvíce usnadňovat uprchlíkům asimilaci a udělení státního občanství. Vyvinou zejména veškerou snahu o urychlení řízení o udělení státního občanství a o co možná největší snížení poplatků a nákladů tohoto řízení.

Doporučení Rady Evropy 564 (1969) týkající se udělování státní příslušnosti uprchlíkům zemí pobytu z 30. září 1969 Odstavec 9 Maje na mysli zabránění zhoršování problémů evropských uprchlíků, doporučuje se Výboru ministrů vyzvat členské vlády: (i)

umožnit udělení státního občanství: (a) liberálním výkladem právních požadavků týkajících se asimilace uprchlíků, berouce zvláště na zřetel celkovou dobu jejich pobytu v hostitelské zemi a skutečnost, že většina z nich se přizpůsobila životu komunity, jíž byli přijati; (b) činíce co nejvíce pro odstranění, nebo alespoň zmenšení, právních překážek udělení státního občanství, jako je minimální období pobytu, pokud překračuje pět let, náklady na poplatky za udělení státního občanství, pokud překročí finanční možnosti většiny uprchlíků, délku trvání času mezi podáním žádosti o udělení státního občanství a jejího uvážení a požadavku prokázání se vyvázání z bývalého státního svazku;

(ii) přistoupit k Úmluvě OSN o Zabraňování stavu bez občanství a jednat s de facto občanství postrádajícími uprchlíky jakoby byli bez občanství i de jure a tedy v souladu s usnesením konference Zplnomocněnců která přijal výše zmíněnou Úmluvu; (iii) přijmout taková opatření v národní legislativě umožňující dětem narozeným na území států, do nichž rodiče přišli jakožto uprchlíci, získat občanství takovýchto států při narození a mladistvým uprchlíkům možnost získat občanství země pobytu na požádání nejpozději při dosažení plnoletosti; (iv) poskytnout uprchlíků sezdaným s občanem země pobytu zvláštní umožnění při nabytí občanství partnera.

Statut Úřadu Vysokého komisaře OSN pro uprchlíky, Rezoluce Valného shromáždění Organizace spojených národů č. 428 ze dne 14. prosince 1950, článek 2 (e) Vyzývá vlády, aby s Vysokým komisařem Organizace spojených národů pro uprchlíky spolupracovaly při jeho činnosti týkající se uprchlíků spadajících do působnosti jeho Úřadu, zejména tím, že: … (e) budou podporovat začlenění uprchlíků zejména tím, že jim usnadní udělení státního občanství;

ČÁST II. UDĚLENÍ STÁTNÍHO OBČANSTVÍ

1. Mezinárodní standardy Udělení státní příslušnosti Smluvní státy se zavazují co nejvíce usnadňovat uprchlíkům asimilaci a udělení státního občanství. Vyvinou zejména veškerou snahu o urychlení řízení o udělení státního občanství a o co možná největší snížení poplatků a nákladů tohoto řízení. Úmluva o právním postavení uprchlíků, podepsaná 28. července 1951, článek 34 Ačkoli je poskytování občanství nadále výhradní pravomocí jednotlivých států, je jeho poskytnutí nejdlouhodobějším a často též nejžádanějším trvalým řešením situace osob přejících si ukončení uprchlického statutu. Jak bylo vyjádřeno autory Úmluvy z r. 1951: ”Pozice de jure nebo de facto občanství zbaveného uprchlíka je abnormální a nemělo by být na něj nazíráno jako na trvalou.”8 Zatímco statut uprchlíka nabízí jisté garance, jeho nositel však nadále je zranitelný tím, že není nositelem občanských práv. Nemůže se vrátit do země původu a taktéž nemůže spoléhat na úplnou ochranu státu, která je normálně vázaná k občanství, a to i když jsou mu poskytnuta jistá práva, jako je právo pobytu a nevydání v hostitelské zemi. Nedostatek občanských práv je například viditelný v relativně nedostačující ochraně poskytované státem uznaným uprchlíkům, pokud se ocitnou mimo země svého azylu. Na rozdíl od občanů, kteří mohou požívat ochrany své země při pobytu v zahraničí a mají právo se do své země navrátit, má v těchto ohledech uznaný uprchlík relativně malé záruky.9 Toto je vylíčeno v následujícím prohlášení, které je obsaženo v rozpisu pro úmluvní cestovní dokumenty: „Vydání tohoto dokumentu nedává nositeli v žádném případě právo ochrany diplomatických nebo konzulárních úřadů země, která tento dokument vydala a nedeleguje na tyto úřady právo (povinnost) ochrany. (sic)10“

8

A. Grahl-Madsen, Komentář k uprchlické úmluvě z r. 1951, str. 245 (1997).

9

Uprchlíci, cestující s platným cestovním dokumentem Úmluvy, mají právo navrátit se do země, která jim poskytla azyl, jsou však potencionálně vystaveni nebezpečené situaci, když jejich cestovnímu dokumentu vyprší platnost. V takovéto situaci v podstatě musí spoléhat na dobrou vůli hostitelské země, zatímco nositelé občanských práv mají právo navrátit se do své země bez ohledu na platnost svých pasů a toto jejich právo je vždy platné, pokud mohou prokázat své občanství. 10

Odst. 16, rozpis k Úmluvě týkající se statutu uprchlíků, 28. července 1951.

Z právního hlediska tudíž udělení státního občanství představuje objektivní zakončení integračního procesu do nové společnosti, právo na plnou právní ochranu státu (jak vně, tak i v jeho hranicích) a získání plných občanských práv. Z více sociologické perspektivy to též indikuje existenci subjektivního přilnutí a závazku k hostitelské zemi ze strany uprchlíka. Zatímco § 34 neobsahuje závazek výsledku, dává však rozdílné stupně závazků signatářskému státu. První část opatření se skládá z obecných doporučení pro umožnění udělení státního občanství a asimilace, zatímco druhá požaduje specifičtější požadavky k urychlení a snížení nákladů udělení státního občanství.11 Tudíž, zatímco si státy uchovávají své suverénní právo udělovat občanství, původní komentář k věcnému záměru Úmluvy z r. 1951 ukazuje, že státy nicméně cílily k inter alia pozitivně zvážit požadavky udělení státního občanství uprchlíků a zmírnit finanční překážky obsažené pro uprchlíky s malými nebo žádnými finančními prostředky v této proceduře.12 Navíc zmiňuje, že in particular náklady by měly být zmírněny a procedura udělení státního občanství urychlena, jak je implikováno v § 34, že další opatření k uskutečnění udělení státního občanství by neměly být výjimečnými. Různé prostředky mohou být vskutku použity k uskutečnění udělení státního občanství, včetně těch, které usnadňují její podmínky, jako je např. snižování vyžadované časové periody pobytu nebo jednoduše nevyžadování průkaznosti pozbytí původního občanství. Povinnost uskutečňovat udělení státního občanství „v co nejširší míře“ též vytváří povinnost na straně relevantních úřadů konat v dobré víře.13 Rada Evropy přijala několik doporučení a usnesení, týkajících se nabývání občanství uprchlíky v zemích jejich pobytu. Doporučení z r. 1969, které bylo následováno Usnesením z r. 1970, doporučuje vládám uskutečňovat udělení státního občanství a přijmout liberální interpretaci právních požadavků, týkajících se asimilace utečenců a odstranit nebo zmírnit právní překážky udělení státního občanství. Právní překážky udělení státního občanství se mohou týkat zkrácení požadovaného období pobytu, když přesáhne 5 let, snižování nákladů a lhůt procedury a odstranění požadavku průkaznosti pozbytí původního občanství. Je též doporučeno, aby děti uprchlíků, narozené v hostitelské zemi, mohly nabývat občanství země místa narození tak, aby mohla uprchlická mládež být naturalizovaná na základě jejich požadavku při dosažení plnoletosti, a nakonec, že uprchlíkovi sezdanému s občanem bude poskytnuta zvláštní možnost při získání manželova/manželčina občanství.14 Následovně k výše zmíněnému Doporučení přijala Rada Evropy další doporučení ke stejnému tématu v r. 1984.15 Tentokrát však vyjádřila obavu, že ekonomická krize znovu odhalila

11

N. Robinson, Úmluva týkající se statutu uprchlíků: její historie, obsah a interpretace, str. 41 (1953). 12

A. Grahl-Madsen, supra, pozn. 8 na str. 245.

13

A. Grahl-Madsen, supra, pozn. 8 na str. 247.

14

Odst. 9 (I) (iii)(iv), Doporučení 654 (1969) k Nabývání občanství uprchlíky v zemích jejich pobytu, Eur. Consult. Ass. (30. září 1969). 15

Doporučení 984 (1984) k k Nabývání občanství uprchlíky v zemích jejich pobytu, Eur. Consult. Ass. (11. května 1984).

xenofobní a rasistická hnutí a dala najevo své přesvědčení, že udělení státního občanství proběhnuvší v rozumném časovém období je jedním z „nejzásadnějších faktorů nutných k integraci uprchlíků“. Doporučení ospravedlňuje zvláštní zvýhodněné zacházení s uprchlíky vzhledem k tomu, že konstituují pouze malé procento populace, a nejsou tudíž pro hostující zemi excesívním břemenem. Navíc umožnění udělení státního občanství uprchlíkům není diskriminující vůči jiným cizincům, neboť tito na rozdíl od uprchlíků nadále požívají legální ochrany země původu.

2. Komparativní analýzy V souladu s § 34 Úmluvy z r. 1951, který doporučuje státům umožňovat naturalizační opatření, týkající se uznaných uprchlíků, některé ze zemí této studie snížily časové období požadované pro umožnění udělení státního občanství, zatímco jiné se rozhodly odstranit jiné typy požadavků, které jsou pro uprchlíky problematické. Avšak jiné země žádná takováto opatření, která by z právního pohledu mohla být popsána jako finální krok integračního procesu, ještě neučinily. •

Zmírnění požadavků doby pobytu

Dvojí z nejvelkorysejších legálních opatření byly adoptovány Maďarskem a Bulharskem, jež si obě zvolila udělení státního občanství uprchlíků význačným snížením požadavků na dobu pobytu. Uprchlíci v Maďarsku musí splnit tříleté období pobytu namísto osmi, které jsou požadovány od jiných cizinců, a uprchlíci maďarského původu mohou dosáhnout pouze jednoho roku pobytu před umožněním udělení státního občanství. Bulharský zákon o občanství z r. 1998 také umožňuje zvláštní opatření, týkající se uprchlíků s ohledem na snižování požadavku délky pobytu na 3 roky, ačkoli tuto periodu jinak prodlužuje z 5 na 8 let pro ostatní cizince. Žádná z jiných zemí této studie nemá legální opatření redukující specificky požadavky na období pobytu vedoucí k udělení státního občanství uznaných uprchlíků. Nejobvyklejší periodou požadovaného pobytu cizinců obecně vedoucí k udělení státního občanství je 5 let. Toto je případ Rumunska, Polska, Slovenska a České republiky, zatímco Slovinsko trvá na svém požadavku desetiletého období. •

Zvláštní problémy, týkající se neadekvátnosti pobytu nebo statusu uprchlíka

Ačkoli je pětileté období rozumným požadavkem trvání pobytu, včetně standardu Rady Evropy, zvláštní problém statusu uprchlíků v Rumunsku a Polsku činí tento požadavek obtížně splnitelným. Jak je diskutováno v sekci Legálního pobytu a jeho se týkajících práv, uprchlický statut v Rumunsku je omezen na období 3 let (s možným a teoretickým finálním prodloužením na další 2 roky za stejných podmínek platných pro původní uprchlický status), po kterých se uprchlík automaticky ocitne v cizineckém režimu, jehož požadavky, nutné k udržení legálního pobytu v zemi nemusí nutně splnit. Současné požadavky pobytu vedoucího k udělení státního občanství počítají s 5 lety a ve věcném záměru zákona o občanství se zvyšují na 7 let. Tudíž pokud není uprchlík sezdán s rumunským občanem/občankou (v takovém případě je požadavek období pobytu snížen na 3 roky), je mu umožněno získat dvouleté prodloužení uprchlického statusu nebo dosáhnout úpravy statutu a pobytu v Rumunsku v cizineckém režimu. To znamená nepoměr k dvouletému termínu, který nikdy neumožní uprchlíkovi udělení státního občanství.

Navíc, vzhledem k věcnému záměru zákona o občanství, může být tato překážka ještě rozšířena, takže bude umožněno začít proces udělení státního občanství ještě menšímu počtu uprchlíků. Skutečnost, že rumunské úřady v praxi umožňují prodloužení statusu uprchlíků (dokonce za maximum 5 let), pouze zmírňuje daný problém, neboť toto prodloužení není dáváno automaticky, ale spíše po znovuprozkoumání každého individuálního případu za stejných podmínek jako při původní žádosti o azyl. Je tudíž naděje, že časové omezení uprchlického statusu bude odstraněno tak, jak se tomu stalo v případě podobného ustanovení v České republice v r. 1996. Čtenáře by mohlo v tomto případě zajímat seznámení s právními argumenty, učiněnými UNHCR, kdy bylo požadováno odstranění automatické doby platnosti uprchlického statusu v České republice, jak jsou sumarizovány v profilu České republiky v této kapitole. Takovéto argumenty jsou stejně tak aplikovatelné pro případ Rumunska. V Polsku je situace méně komplexní. V případě Polska se problém odvíjí od situace, kdy po obdržení uprchlického statusu je uprchlíkům dáno povolení k pobytu na specifickou dobu a statut, který neumožňuje udělení státního občanství, ke které je nutné povolení k usazení. Tato situace je zhoršena tím, že v praxi nebylo žádnému uprchlíkovi, který požádal o povolení k usazení , vyhověno, ačkoli podle zákona je jim umožněno tuto žádost podat po tříletém pobytu v zemi při splnění jistých podmínek. Naneštěstí jsou současné požadavky takové, zvláště pak ty, týkající se bydlení, soběstačnosti a požadavku čistého trestního rejstříku v zemi původu,16 že je v současnosti považováno za nesmírně obtížné v případě uprchlíků takovéhoto statutu dosáhnout, a tím je jejich možnost udělení státního občanství přímo ovlivněna. Nicméně obecné ustanovení v polském zákonu o občanství udává, že pětiletý požadavek pobytu může být snížen ve „zvláště ospravedlnitelných případech,“ bylo k dnešnímu datu uplatněno v případě pouze jediného uznaného uprchlíka. Rumunsko má podobné právní ustanovení, při jehož aplikaci může být pětiletý požadavek pobytu snížen při dobře ospravedlnitelných případech, ale dodnes nebylo uplatněno v případě uznaných uprchlíků. •

Další podmínky pro udělení státního občanství a zvláštní opatření

Vedle minimálního období pobytu požadují státy, jichž se týká tato studie, různé další podmínky udělení státního občanství. Tyto podmínky obvykle obsahují prokázání ubytování a soběstačnosti, čistý trestní rejstřík včetně čistého trestního záznamu ze země původu. Dále pak ovládnutí jazyka hostitelské země, znalost základních ústavních zákonů hostitelské země a vyvázání z bývalého občanského svazku. Nejproblematičtější podmínkou je požadavek vyvázání se z občanství země původu a prokázání trestního rejstříku (obvykle požadován čistý trestní rejstřík) ze země původu. Slovinsko, Česká republika a Polsko požadují po cizincích vyvázání z občanského svazku země původu, zatímco relevantní slovenské opatření tvrdí, že takovéto vyvázání bude „zvýhodňovat“ žadatele, pokud nemá žádné občanství nebo pokud může prokázat vzdání se ho. V případě České republiky

16

Zatímco jeden z požadavků při dosažení povolení k usazení v Polsku je průkaznost čistého trestního rejstříku v zemi původu, podle UNHCR by měl být takovýto požadavek možná odstraněn v případě uprchlických žadatelů.

novela zákona o občanství a uprchlického zákona z r. 1996 zlepšila situaci uprchlíků tím, že dovoluje úřadům nedbat tohoto požadavku po vlastním uvážení a nový zákon o občanství platný od září r. 1999 již naprosto odstraňuje tento požadavek, pokud se týká uprchlíků. Rumunsko, Slovensko, Slovinsko a Polsko se shodují v požadavcích čistého trestního rejstříku ze země původu, neboť jejich legislativa neobsahuje žádnou zvláštní výjimku pro uznané uprchlíky. Zároveň by mělo být poznamenáno, že v praxi odstranila tento požadavek rumunská Komise pro občanství v r. 1996 a stejně tak učinily slovenské úřady. V případě Slovinska nebyla ještě příležitost vyzkoušet tuto podmínku v praxi a stejně tak v případě Polska byl pouze 1 případ udělení státního občanství uprchlíka, který tak prošel urychleným řízením. Co se týče zemí, které na tomto požadavku stále trvají, pak čistý trestní rejstřík ze země původu a vyvázání z občanského svazku země původu představují těžkou překážku pro uprchlíky, po kterých by vzhledem k jejich partikulárním okolnostem neměla být požadována spolupráce a vyžadování služeb od úřadů země, v které se obávají pronásledování. Naopak vyhledávání takovýchto služeb může ohrozit rodinné příslušníky uprchlíka, kteří žijí v zemi původu. Tyto podmínky jsou tudíž nekompatibilní s uprchlickým statusem a v případě naturalizační legislativy by měla být pro uprchlíky učiněna právní výjimka. •

Urychlení procesu udělení státního občanství a zmenšení nákladů

Když zvážíme zvláštní závazky dané § 34 Úmluvy z r. 1951 urychlující proces udělení státního občanství (závazek, který se netýká snížení doby pobytu, ale spíše trvání samotné procedury) a pokud možno snižující vzniklé náklady, pak pokud je nám známo, žádná z vybraných zemí ještě nepřijala právní opatření ani žádné jiné opatření v tomto směru.17 •

Množství proběhlých naturalizací a komentář týkající se praxe jednotlivých zemí

Co se týče počtu naturalizovaných uznaných uprchlíků k dnešnímu datu,18 pak se data široce liší, počínaje Slovinskem, které k dnešnímu datu neudává žádný počet, jeden případ v Polsku, dva v Rumunsku, tři v Bulharsku, 41 na Slovensku, 261 v ČR, přibližně 1700 v Maďarsku. Aby bylo dosaženo smysluplného statistického významu, měla by být tato čísla porovnávána k inter alia, celkovému počtu uznaných uprchlíků a žádostem o udělení státního občanství v každé zemi, stejně tak jako k povinné délce pobytu požadované a k datu, kdy byli uznáni první uprchlíci. Ačkoli takováto data v naší studii neposkytujeme, jsou tyto počty užitečné, neboť indikují šíři praxe v každé uvedené zemi.

17

Pouze jediný případ udělení státního občanství uznaného uprchlíka v Polsku může být považován za urychlenou proceduru, avšak jeho jedinečnost nezakládá aplikovatelnou praxi. 18

Čísla, která zda budou uvedena, týkající se udělení státního občanství uznaných uprchlíků, se vztahují k trochu odlišným datacím v každém státě. V případě Slovinska, Polska, Slovenska, Rumunska jsou data z r. 1999, zatímco data z Bulharska, České republiky a Maďarska byly přístupné v r. 1998. Pokud čtenář vyžaduje podrobnější data, musí se seznámit s profily jednotlivých zemí v této kapitole nebo na začátku této studie v Informacích o hostitelských zemích. Musíme zde též uvést, že se jedná o přibližná data, poskytnutá UNHCR.

Některé význačné body by měly být učiněny ve vztahu k praxi některých zemí tohoto regionu. Například v Rumunsku a na Slovensku jsou krom překážek udělení státního občanství uvedených výše ještě značná zpoždění procedury týkající se osob, které již jsou nebo v blízké budoucnosti budou schopny udělení státního občanství. V Rumunsku je několik žádostí podaných uprchlíky, z nichž většina je sezdána s rumunskými občany/občankami, stále v procesu, a to od r. 1996, a na Slovinsku může být současná čekací lhůta až ve výši 4 let. Tudíž je proces udělení státního občanství v oněch dvou zemích, kde uprchlíci již čelí obtížím nebo požadavku dlouhodobého pobytu, aby vůbec mohli podat žádost, o několik let zpomalován. V tomto kontextu je doporučení obsažené v Úmluvě z r. 1951 k urychlení procesu udělení státního občanství uprchlíků zvláště užitečné a mělo by jím býti argumentováno. V případě Maďarska se zdá, že neexistují pro uprchlíky žádné signifikantní překážky, ačkoli musíme mít na mysli, že téměř všechny případy z počtu 1700 naturalizací k září r. 1998 byly osoby maďarského původu. Dále pak, jelikož Maďarsko odstranilo zeměpisné omezení toliko na evropské uprchlíky v březnu r. 1998, nemůžeme ještě zvážit praxi v kontextu jiných skupin utečenců, ačkoli je jejich právní postavení jedním z nejlepších v regionu. Česká republika, přestože uvádí značný počet naturalizací (zvláště pak v proporci k celkovému počtu uznaných uprchlíků) a obecně pozitivní praxi týkající se výjimek na požadavky vyvázání se z občanského svazku země původu, však vydala několik negativních rozhodnutí, které vzbuzují naši pozornost vzhledem k jejich zřejmé arbitrárnosti. V těchto několika případech odmítly české úřady užít výše zmíněné výjimky (které v té době mohly být použity dle uvážení úřadů), neboť uprchlíci nežili na udaných adresách pobytu nebo dle uvážení úřadu příliš často cestovali za hranice, byli vyšetřováni kvůli podezření z trestných činů nebo neplatili daně nebo zdravotní pojištění. Avšak podle nového zákona o občanství platného od září r. 1999 uvážení výjimek již nehraje roli, neboť bylo nahrazeno opatřením, které zbavuje uprchlíky takovéhoto požadavku.

Tabulka č.2 Požadavky na udělení státního občanství v případě uznaných uprchlíků19 Požadavky na dobu pobytuc

Požadavek: záznam v trestním rejstříku země původu

Požadavek: vyvázání z občanského svazku země původu

Je pobytový statut kompatibilní s požadavky k udělení státního občanství?

Bulharsko

3 roky trvalého pobytud

8

8

9

Česká Republika

5 let trvalého pobytu

8

8 od r. 1999d

Dnes: 9 od roku 1996 Návrh zákona: 9

Maďarsko

3 roky trvalého pobytud

8

8

9

Polsko

5 let po udělení povolení k pobytu

9

9

Ne, nově uznaní uprchlíci dostanou povolení k pobytu jen na určité období

Rumunsko

5 let zákonného pobytu

9e

8

Ne, po 3 letech (max. 5 letech) automaticky vyprší statut uprchlíka

Slovensko

5 let trvalého pobytu

9e

Slovinsko

10 let trvalého pobytu

9

19

Individuálně řešeno se snahou vyhovět žadateli

9

9

Tabulka popisuje situaci k září 1999 včetně nového slovinského a bulharského azylového zákona a také českého Návrhu azylového zákona a nejnovější novely (platné od září 1999) českého zákona o občanství, která odstraňuje nutnost prokázání se vyvázání z bývalého občanství v případě uznaných uprchlíků.

9 Ano

8 Ne

Požadavky na dobu pobytu pro udělení státního občanství mohou také záviset na jiných faktorech, např. zda je žadatel v manželském vztahu s občanem dané země. c

d

Zvláštní podpora potřeb uznaným uprchlíkům

e

U uznaných uprchlíků není v praxi vyžadováno

3. Doporučení •

Dodržování doporučení Rady Evropy, týkajících se požadavků na dobu pobytu

V souladu s doporučeními Rady Evropy z r. 1969 a usnesením z r. 1970 k nabývání občanství v případě uprchlíků v zemích pobytu by měly země, ve kterých požadované minimum doby pobytu překračuje 5 let, snížit tento požadavek v případě uznaných uprchlíků. Toto se zvláště týká Slovinska, které stále uplatňuje požadavek desetiletého období, potřebného pro začátek udělení státního občanství. •

Harmonizace azylového občanského práva a kompatibilita pobytového statutu s požadavky udělení státního občanství

Zemím, jako je Polsko a Rumunsko je doporučeno harmonizovat svou utečeneckou legislativu s legislativou týkající se občanství a taktéž upravit stávající praxi tak, aby zajistila uprchlíkům možnost požádat o udělení státního občanství během pětiletého pobytu v hostitelské zemi. Mimo jiné důvody vychází potřeba harmonizace jejich legislativy též ze skutečnosti, že status poskytovaný uznaným uprchlíkům v těchto dvou státech je neadekvátní nebo nekompatibilní s požadavky pobytu vedoucího k udělení státního občanství. V Polsku by bylo integraci nejbližší a nejjednodušší řešení poskytnout utečencům povolení k usídlení automaticky po uznání spíše než povolení k pobytu na specifickou dobu. Toto doporučení je činěno s vědomím skutečnosti, že požadavek období pobytu vedoucího k udělení státního občanství je založen na povolení k usídlení; statut pobytu, který cizincům včetně uprchlíků dovoluje podat žádost po 3 letech pobytu (založeno na povolení k pobytu na specifickou dobu) a při kterém k dnešnímu datu nebyl úspěšný ještě ani jeden uznaný uprchlík. Nad to jsou současné požadavky pro povolení k usídlení natolik striktní, že považujeme za vysoce obtížné jich v případě uznaných uprchlíků dosáhnout, takže udělení udělení státního občanství je pro uprchlíky vzdálenou metou. Za takovýchto podmínek a s přihlédnutím ke skutečnosti, že ještě neexistuje žádná praxe v udílení povolení k usídlení uprchlíkům, je pravděpodobné, že bude uprchlíkům trvat nejméně 8 let (tj. splnit minimální požadavek tříletého pobytu k způsobilosti pro trvalý pobyt a dalších 5 let k způsobilosti k udělení státního občanství), než budou způsobilými k udělení státního občanství. Jiná řešení, jako je uspíšení naturalizačního procesu ve speciálních případech, které bylo použito k dnešnímu datu v jediném případě naturalizovaného uprchlíka, může být užito pouze v individuálních případech, a tak nezlepšuje obecnou situaci uznaných uprchlíků v této oblasti.

V případě Rumunska je urgentní potřeba harmonizace zákona o občanství a uprchlické legislativy, které by umožnily uprchlíkům stát se způsobilými k udělení státního občanství. Rozumným by bylo, kdyby se takováto harmonizace odehrála před přijetím nového zákona o občanství, jehož věcný záměr, pokud je nám známo, ve skutečnosti stávající situaci zhoršuje. Z důvodů již vysvětlených výše je nejefektivnějším způsobem zlepšení situace integračních podmínek uznaných uprchlíků odstranění automatické expirační klauzule na status uprchlíků obecně, takže budou způsobilí pro udělení státního občanství po 5 letech pobytu v Rumunsku. Současná praxe prodlužování statusu uprchlíka, založená na znovuotevření případu za v podstatě stejných podmínek, za jakých byla projednávána původní žádost o azyl, nepovažujeme za adekvátní řešení z pohledu obecné integrační politiky nebo závazku „nejlepších snah“ týkajících se urychlení udělení státního občanství a obsažených v Úmluvě z r. 1951. Jak utečenecký status, tak i statut pobytu, udělený uznaným uprchlíkům, by měly být přinejmenším kompatibilní s požadavky na statut pobytu vedoucí k udělení státního občanství. •

Další podmínky udělení státního občanství musí být též kompatibilní s uprchlickým statusem

Další podmínky udělení státního občanství a zvláště pak podmínky, na jejichž základě jsou formulovány požadavky, které jsou nekompatibilní s uprchlickým statusem, jako je vyvázání z občanského svazku země původu a prokazování čistého trestního rejstříku ze země původu, by měly být v případě uznaných uprchlíků odstraněny. Specifičtěji: Slovinsko, Polsko a Slovensko by měly odstranit požadavek (nebo v případě Slovenska preferenci) vyvázání z občanského svazku země původu. Co se týče požadavku čistého trestního rejstříku ze země původu, by měla být přijata právní opatření odstraňující takovýto požadavek a takovýto postup by měl najít podporu ve Slovinsku a v Rumunsku, přestože Rumunsko bylo v tomto případě vstřícné (kooperativní) od r. 1996. •

Jednotná politika umožňující udělení státního občanství uznaných uprchlíků a jejich nejbližších rodinných příslušníků

Za situace, kdy můžeme považovat uprchlíka za nechráněnou osobu, které chybí platné občanství, měl by být proces udělení státního občanství umožněn jinými způsoby, zvláště pokud máme na mysli podmínky udělení státního občanství, které jsou pro uprchlíky příliš obtížné nebo přímo nesplnitelné. Např. ekonomická situace v hostitelské zemi může zapříčinit, že uprchlík není s to splnit jednotlivé požadavky, týkající se finanční soběstačnosti a bydlení. Jazykové požadavky zase mohou sloužit k vyloučení přestárlých nebo analfabetů. Nad to – udělení státního občanství by měla být umožněna dětem uznaných uprchlíků a dalším nejbližším rodinným příslušníkům, tak jako obvykle občanství může pomoci při zajišťování jednoty rodiny. •

Urychlení procesu udělení státního občanství a snížení nákladů

V souladu s § 34 Úmluvy z r. 1951 by měl být proces udělení státního občanství též urychlen a náklady sníženy v případě uznaných uprchlíků a tato praxe, která pokud je nám známo, není obecně zaváděna v zemích této studie, přestože procedura v těchto zemích začíná dlouhými několikaletými čekacími obdobími. Takováto opatření jsou zvláště nutná v případech, kdy uprchlíci trpí neadekvátním právním postavením nebo jsou v nejisté situaci, jako je tomu v Rumunsku. Tam by měla být uprchlíkům, kteří se dostali až na práh udělení státního občanství

(většinou díky sňatku s rumunským občanem/občankou), dána priorita a povolení změnit svůj status tak rychle, jak jen je možné.

HLAVNÍ MEZINÁRODNÍ STANDARDY Úmluva o právním postavení uprchlíků, podepsaná 28. července 1951 Článek 34 Udělení státní příslušnosti Smluvní státy se zavazují co nejvíce usnadňovat uprchlíkům asimilaci a udělení státního občanství. Vyvinou zejména veškerou snahu o urychlení řízení o udělení státního občanství a o co možná největší snížení poplatků a nákladů tohoto řízení.

Statut Úřadu Vysokého komisaře OSN pro uprchlíky, Rezoluce Valného shromáždění Organizace spojených národů č. 428 ze dne 14. prosince 1950, článek 2 (e) Vyzývá vlády, aby s Vysokým komisařem Organizace spojených národů pro uprchlíky spolupracovaly při jeho činnosti týkající se uprchlíků spadajících do působnosti jeho Úřadu, zejména tím, že: … (e) budou podporovat začlenění uprchlíků zejména tím, že jim usnadní udělení státního občanství;

ČÁST III: ASIMILACE

1. Mezinárodní standardy Smluvní státy se zavazují co nejvíce usnadňovat uprchlíkům asimilaci a udělení státního občanství. Vyvinou zejména veškerou snahu o urychlení řízení o udělení státního občanství a o co možná největší snížení poplatků a nákladů tohoto řízení. Úmluva z r. 1951, § 34, Udělení státního občanství Komentátoři tohoto opatření Úmluvy z r. 1951 souhlasí, že Ad Hoc Výbor, odpovědný za věcný záměr této Úmluvy20 (dále jen Ad Hoc Výbor) mínil, aby bylo pojmem ”asimilace” rozuměno ”ve smyslu integrace do ekonomického, sociálního a kulturního života země” a nikoliv násilná

20

Na základě Usnesení Komise pro lidská práva, Ekonomické a sociální rady ze srpna r. 1949, bylo adoptováno Usnesení 248 (IX.) (B), jmenující Ad Hoc Výbor složený ze zástupců 13 vlád. Tento Výbor připravil věcný záměr Úmluvy týkající se statutu uprchlíků, který byl přijat v r. 1951. Detailněji viz Historie Ad Hoc Výboru, N. Robinson, supra. pozn. 7, str. 1-5.

asimilace nebo přinucení.21 Budeme tudíž v této studii užívat termíny ”asimilace” a ”integrace” jako navzájem zaměnitelné. Grahl-Madsen vyjadřuje ve svých komentářích názor, že asimilace nebo integrace se týká procesu zprostředkování zvyků, jazyka a způsobu života země azylu uprchlíkům. Tohoto může být dosaženo prostředky, jako jsou jazykové nebo profesní kurzy, přednášky o státních institucích a kultuře, a vytvořením příležitostí, stimulujících kontakty mezi uprchlíky a hostitelskou populací. Jak je zdůrazněno delegátem Ad Hoc Výboru, může být asimilace vnímána jako popis jednotlivých period v životě uprchlíka, které předcházejí a jsou v souvislosti s procesem udělení státního občanství.22 Statut Úřadu UNHCR stejně tak jako jeho Příloha též obsahuje opatření uvádějící jako jeden z úkolů Úřadu ochranu uprchlíků skrze pomoc vládám a soukromým organizacím v procesu asimilace uznaných uprchlíků v národních komunitách.23 Statut UNHCR zvláště zdůrazňuje a žádá vlády podporovat asimilaci uprchlíků, zvláště pak umožněním jejich udělení státního občanství.24

2. Komparativní analýzy Jelikož je integrace hlavním subjektem této studie, budeme v případě asimilace brát v této kapitole v potaz, zda legislativa ve vybraných zemích regionu obsahuje opatření explicitně vyjadřující obecný závazek státu umožňovat integrační proces uznaných uprchlíků. Takováto vyjádření jsou důležitá jako výraz úmyslu vlád a právního rámce integračních programů, jakožto argumentačního nástroje pro zlepšení integrační praxe. Zvýrazněny budou nové trendy a vývoje ve vztahu k integraci, jako je spolupráce státních programů s nevládními organizacemi a výskyt vysoce specializovaných NNO s exkluzivním mandátem pro pomoc a integraci uznaných uprchlíků. Absence takovéto formální deklarace v zákoně samozřejmě v žádném případě nezaručuje neúspěch při realizaci závazku „nejlepších snah“ ve vztahu k integraci obsažených v § 34 Úmluvy z r. 1951. Mnohé země takovéto deklaratorní vyjádření neučinily, nicméně však mohou poskytovat specifická práva a výhody důležité v integračním procesu uznaných uprchlíků, nebo mohou dokonce mít existující integrační programy. Toto vše bude detailně diskutováno ke konci studie. Nebudeme tudíž činit v této kapitole žádné závěry, týkající se stupně, kterého jednotlivé státy dosáhly při plnění požadavků § 34, týkajícího se integrace uznaných uprchlíků. Takovéto závěry je lépe nechat specifickým kapitolám, týkajícím se integračních témat.

21

N. Robinson, supra. pozn. 11, str. 142.

22

A. Grahl-Madsen, supra pozn. 8, str. 247.

23

§ 8 (c), Statut UNHCR z 14. prosince 1950, Usnesení Valného shromáždění OSN č. 428 (V), Příloha. 24

§ 2 (e), Statut UNHCR z 14. prosince 1950, Usnesení Valného shromáždění OSN č. 428 (V).

•

Pozitivní legislativní trendy, týkající se Prohlášení o závazcích integrace států a společná činnost vlád a NNO

Co se týče integrační odpovědnosti států této studie, všímáme si pozitivního trendu pramenícího z nové legislativy objevující se v regionu, která indikuje zvýšenou ochotu vlád formálně uznat své závazky v této oblasti, a to často formou explicitního prohlášení. Nové azylové zákonodárství v Bulharsku, Maďarsku a Slovinsku již všeobecně obsahuje právní opatření formálně uznávající závazky týkající se integrace a v případě České republiky jsou obsaženy ve věcném záměru azylového zákona. Slovensko, Rumunsko a Polsko jsou jedinými státy, jejichž azylové zákony doposud takovéto prohlášení neobsahují, ačkoli jiné zákony a rozhodnutí vlád rozvádějí jistou odpovědnost státu, týkající se integrace. V této části pouze zdůrazníme jednotnější integrační opatření, zatímco jiná jsou detailně rozvedena v jednotlivých profilech států, které jsou součástí této kapitoly. Formulování právních závazků jednotlivých vlád, týkajících se uznaných uprchlíků, se značně liší. Některá právní opatření jsou pouhými vágními deklaratorními prohlášeními, zatímco jiná detailně vypisují exaktní typ pomoci, která je poskytována, některá rozvádějí vizi integrační asistence, týkající se žadatelů o azyl obecně a jiná jasně vydělují tato opatření na uznané uprchlíky. Taktéž typ pomoci, kterou si vlády zvolí v přístupu k uprchlíkům, může být v tomto procesu značně rozlišný: soustředění se na otázky bydlení, profesního školení, další se pak týkají pouze obecné pomoci včetně pomoci materiální a jazykových kurzů. •

Bulharsko

V Bulharsku se např. prohlášení o integraci uprchlíků objevuje v novém azylovém zákonu, jakožto proces, který začíná s žadateli o azyl, pro které vláda zajišťuje nejen jazykové kurzy, ubytování a další základní podmínky přijetí, ale též profesní kurzy a pomocné ekonomické aktivity. Takováto politika může být pozitivním důsledkem zkušenosti bulharské vlády s integračními centry, která umožnila výše zmíněné aktivity v prospěch žadatelů o azyl a uznaných uprchlíků v Bulharsku. Jedná se o politiku, která bude doufejme vylepšovat životní podmínky včetně aspektů nudy a závislosti během dlouhého procesu determinace statusu uprchlíků (dále jen determinace) a bude je činit jak jen možno humánními. Též bude zvyšovat šance úspěšné integrace později uznaných uprchlíků. Bulharská vláda, co se uznaných uprchlíků týče, řeší ve svém azylovém zákoně koordinaci a organizování uprchlických záležitostí s dalšími organizacemi v následovních typech integrační pomoci: pomoc týkající se základních podmínek denního života včetně sociálních, psychologických a zdravotnických služeb. Iniciace aktivit týkajících se uprchlických záležitostí a charitativních akcí pro uprchlíky, provoz integračních center, ve kterých pořádá jazykové a profesní školení; a rozvoj právních nástrojů a integračních programů cílících k integraci uprchlíků. Stejně tak jsou místní orgány povinny přijímat a registrovat uprchlíky na svěřeném území a zajišťovat jim možnost uplatňování jejich práv na základě stejných podmínek jako občanům. Tudíž, až na některé výjimky, tato opatření zanechávají definování specifik státní integrační pomoci na později na základě zpracování jednotlivých programů a aktivit. •

Maďarsko

Na rozdíl od Bulharska uvádí maďarský azylový zákon jasné rozdíly mezi právy uprchlíků na integrační pomoc (která se přidružuje navíc k obvyklé asistenci) a právem žadatelů o azyl a

osob s alternativními postaveními na pouhé základní životní podmínky. Ve svém usnesení regulujícím péči o utečence je specificky dáno, že rozvíjení sociální integrace uprchlíků je zodpovědností státu. Je zajímavé, že zároveň maďarská vláda přiznává svou povinnost, týkající se integrace a výše zmíněné usnesení taktéž umožňuje vládě zapojovat další organizace do zajišťování integrace se týkajících aktivit a služeb, jako je péče, školicí profesní programy, kurzy maďarštiny, sjednocování rodin a obecnou pomoc při sociální integraci do maďarské společnosti. Takovéto kontrakty mohou být zaváděny formou poskytovatelů služeb, jako jsou NNO, místní samosprávy a organizace církví, ačkoli k listopadu 1999 ještě vláda nekontrahovala žádnou takovouto službu nevládním organizacím a její integrační program ještě nebyl plně operativní. •

Slovinsko

Také slovinská vláda uznává svou zodpovědnost v oblasti integrace v novém slovinském utečeneckém zákonu, ve kterém přislibuje „vytvořit podmínky integrace uprchlíků do kulturního, ekonomického a sociálního života Slovinské republiky.“25 Specifická pomoc mířící k dosažení těchto cílů obsahuje organizování kurzů slovinštiny a další formy vzdělávání a profesních školení, seznamování uprchlíků se slovinskou historií, kulturou a ústavou. Uvážíme-li zanedbatelné množství uznaných uprchlíků ve Slovinsku k datu této studie, můžeme očekávat, že jakékoli státní integrační programy, které mohou být zavedeny v nejbližší době, budou velmi umírněné povahy. Nicméně adopce základního legislativního rámce pro státní integrační programy v novém utečeneckém zákoně dává základ, o který se může příští praxe opřít. •

Česká republika

Současný azylový zákon v České republice neobsahuje žádné takovéto formální prohlášení o odpovědnosti státu za integraci, ačkoli úřady zavedly některé úspěšné programy a poskytly některé z těchto úspěšných programů od února 1998 Poradně pro integraci (PPI), nevládní organizaci, která se zabývá výhradně uprchlíky. Avšak tyto státní integrační aktivity, stejně tak jako obecnější role české vlády při zajišťování integrace uprchlíků, jsou formálně uznány ve věcném záměru nového azylového zákona, který umožňuje specifickou asistenci uprchlíkům formou bezplatných kurzů českého jazyka, dočasného ubytování v integračních centrech na dobu bezprostředně navazující uznání jejich statusu a nabídku trvalého ubytování.26 Formální začlenění prohlášení, týkajících se integrace v návrhu věcného záměru českého azylového zákona, v podstatě pouze uvádí již existující praxi. Ta obsahuje úspěšné integrační programy, specializující se na pomoc v oblasti bydlení a je jednou z nejlepších praxí tohoto typu

25

§ 19 zákon o azylu, úřední oběžník Slovinské republiky No. 61/99, 30. července 1999, vstup v platnost 14. srpna 1999 (neoficiální překlad do angličtiny UNHCR). 26

§§ 68-70 a 79-80, věcný záměr azylového zákona a novela zák. č. 283/1991 Sb. o policii České republiky s ohledem na novější regulace (neoficiální překlad UNHCR), verze z května 1999 stále v projednávání Parlamentem ČR k říjnu 1999 (dále jen věcný záměr azylového zákona).

v regionu (detailněji viz kapitola III. o bydlení), k dnešnímu datu je úspěšná i praxe při kontrahování služeb NNO a existence specializovaných NNO soustředících se pouze na integraci uznaných uprchlíků, což je, pokud je nám známo, mezi vybranými zeměmi regionu unikátní. Vytvoření PPI jakožto ústředního NNO a hlavního poskytovatele integrační pomoci a aktivit, týkajících se uznaných uprchlíků v České republice, nesmírně napomohla při rozvíjení integrace se týkajících aktivit v této zemi. Tato organizace je financovaná hlavně UNHCR a českou vládou a její hlavní programy aktivit zahrnují následující: manažerování vládou financovaného integračního programu bydlení a všech specificky integračních programů UNHCR27; rozšiřování informací a zajišťování orientačních setkání o právech a povinnostech uprchlíků pro nově uznané uprchlíky; zavádění „svépomocně udržitelných uprchlických komunitních středisek“ v dalších českých městech kromě Prahy a nabídku obecného poradenství a pomoci ve všech záležitostech týkajících se bezprostředně této populace. V r. 1999 PPI rozšířila svou činnost mimo Prahu, zahrnujíc tak vytvoření „svépomocí udržitelných uprchlických středisek“ v dalších větších městech, jako jsou Brno a Ústí nad Labem a plánujíc otevření dalších takovýchto středisek v Plzni a v Ostravě. V těchto centrech organizují sociální pracovníci PPI společně s týmy dobrovolníků kulturní a vzdělávací programy a zajišťují nabídku integračních poradenských služeb uznaným uprchlíkům žijícím v těchto městech. Dalším pozitivním důsledkem vládního kontraktu s PPI včetně vládního programu bydlení pro uprchlíky a programu sociálně-právního poradenství je to, že napomohly posílit vztahy uprchlíků s vládními institucemi a slouží jako pilotní program pro budoucí spojené vládní-NNO aktivity. Po vytvoření PPI v r. 1998 taktéž UNHCR transferovalo své kontrakty k zavádění všech svých integrace se týkajících programů do této NNO. Úspěšnost PPI můžeme posoudit dle toho, že si zajistila vládní kontrakty (skrze proces vládních výběrových řízení) na uprchlické programy bydlení na 2 roky (1998 – 1999); dále identifikovala vysoký počet bytů v rámci téhož programu, a též že zajistila další vládní peněžní podporu během r. 1999 včetně dotace podporující sociálněprávní poradenství. •

Slovensko a Polsko

Na Slovensku a v Polsku neexistuje v azylové legislativě žádné prohlášení týkající se povinnosti státu zajišťovat integraci, ačkoli jiné zákony a vládní rozhodnutí zmiňují odpovědnost státu v tomto směru. V případě Slovenska je tato povinnost implicitní v dokumentu nazvaném Celkové řešení integrace cizinců se statutem uznaných uprchlíků do společnosti, který uvádí podrobně oblasti, ve kterých má být nabídnuta zvláštní pomoc uprchlíkům, a uvádí, že vláda má každým rokem schválit rozpočet na integraci (jakožto součást rozpočtu ministerstva vnitra). Specifičtěji dokument uvádí „Ministerstvo vnitra ve spolupráci s dalšími ministerstvy, samosprávami, UNHCR a nevládními organizacemi činnými na tomto poli dává záruky k řešení problémů týkajících se kvalifikačních kurzů vedoucích k zaměstnaneckým příležitostem a k sociálnímu bydlení, kurzů slovenského jazyka, vzdělávacím a rekvalifikačním kurzům, sociálnímu

27

Tyto programy např. obsahují zajišťování společenských kontaktů mezi uprchlíky a místními komunitami, provize vzdělávacích a zabydlovacích grantů, obecné poradenství, specifickou pomoc společensky zranitelným osobám a organizování jazykových kurzů českého jazyka.

zabezpečení a zdravotní péči a vytvoření obecných podmínek pro přijetí uprchlíků v místních komunitách“. V případě Polska je to především zákon o sociálním zabezpečení, který se zaobírá záležitostmi integrace, a uvádí, že jedním z úkolů vojvodství je koordinovat činnost na poli integrace uznaných uprchlíků. Taktéž věcný záměr vládního nařízení týkajícího se integrace uprchlíků je projednáván r. 1999 a obsahuje jak finanční, tak i nefinanční formy pomoci, jako je zvláštní jazyková pomoc a pomoc při zajišťování bydlení a zaměstnání. Stejně, jako je tomu v České republice a v Maďarsku, tak i toto nařízení umožňuje kontraktaci pro úkoly vyplývající ze státní integrace nevládní a soukromé organizace, tedy přístup, který již byl uskutečněn finanční podporou vlády některým NNO iniciativám v r. 1998. Tento věcný záměr nařízení nebyl přijat právním oddělením ministerské rady kvůli nedokonalému právnímu znění, umožňujícímu provize, ačkoli opatření (ve formě novelizace zákona) lze očekávat v nejbližší budoucnosti Důvodem je snaha o vyřešení tohoto technického problému. •

Rumunsko

V rumunské legislativě není žádné prohlášení stojící za zmínku, které by se týkalo povinnosti státu umožňovat integraci uprchlíků. Ve skutečnosti, jak jsme již zmínili, rumunský tříletý časový limit (max. pětiletý), týkající se statusu uprchlíka, znamená důležitou překážku – jak objektivní, tak i subjektivní – v procesu integrace, který vyžaduje jistý stupeň bezpečnosti ohledně statusu jednotlivce a jeho budoucnosti v hostitelské zemi. Tato nejistá situace uprchlíků v Rumunsku je pak dále zhoršena tím, že jejich limitovaný status uprchlíka má též negativní vliv na jejich možnost udělení státního občanství.

3. Doporučení Vědomi si toho, že jsme limitovali rozsah této sekce o integraci tak, aby obsahovala pouze právní provize formálně uznávající povinnost státu umožňovat integraci uznaných uprchlíků a nové iniciativy, které se v regionu dějí a které jsou zmíněny v sekci Komparativní analýzy, doporučujeme následující: •

Právní opatření explicitně uznávající zodpovědnost státu za umožňování integrace

V případě států, které tak ještě neučinily, uznat svou zodpovědnost za umožnění integrace uprchlíků, a to formou právně závazných norem a opatření ve své legislativě. Právní opatření v tomto smyslu by měla být v souladu s § 34 Úmluvy z r. 1951. Krom zajištění obecného právního rámce, na kterém lze vybudovat nebo zlepšit programy integrace pro uprchlíky a praxi, by měla vytvořit právní zodpovědnost místních úřadů a samospráv, které s uprchlíky jednají v každodenní praxi a zajistit jejich integraci do místní komunity. Uvážíme-li šíři, do které jsou decentralizovány služby poskytované vládou a úřady, je pak důležité, že morální závaznost by měla být též právní závazností při pomoci uprchlíkům v jejich integračním procesu. •

Vláda-NNO, společné podniky v oblasti integrace

Uvážit rozvoj společných podniků vládních a nevládních organizací v oblasti integrační pomoci. Zvýšit ochotu některých vlád v regionu kontrahovat činnosti spojené s integrací nevládním organizacím poskytujícím podporu uprchlíkům nebo jednoduše poskytovat těmto nevládním organizacím mimořádné finance, což je pozitivní trend, který poukazuje na zlepšující se vztahy.

Implementace integračních činností nevládními organizacemi spíše než vládami má tendenci nabízet jisté důležité výhody včetně větší flexibility a přístupnosti k jiným zdrojům financování pro příbuzné činnosti a silnější důvěry směrem ke klientům i čitelnější, méně byrokratický přístup, který úřední hierarchie vládních služeb jednoduše nemůže poskytovat. V mnoha státech regionu mají nevládní organizace v oblasti integrace a uprchlíků značně více zkušeností. Dále se pak jeví relativně nekontroverzní implementace činností spojených s integrací spolupráce vlád a komunity nevládních organizací. Je zde menší možnost konfliktu zájmů (mezi zájmy klientů a zájmy donátorů) při poskytování služeb ze strany nevládních organizací než v oblasti právní asistence v průběhu řízení o azyl. Je nicméně hodné doporučení, aby se NNO, které přijímají vládní finanční podporu za své služby nebo mají jiné zdroje příjmů z vládou financovaných zdrojů, nad důsledkem takovýchto rozhodnutí (kontraktů) náležitě zamyslely a přijaly v tomto smyslu jasné direktivy. Měla by to být zvláště strategie, týkající se vícezdrojového financování, která by zajistila, že se NNO nestanou zcela závislé na vládních zdrojích. •

Zvyšující se role samospráv a místních NNO v integračním procesu

Zvyšující se role samospráv a místních NNO v integračním procesu by mohla být výhodná, neboť komunity pravděpodobněji akceptují a splní potřeby uprchlíků, když je jim dána role v tomto procesu a považují se za aktéra v procesu osamostatňování uprchlíků. Místní NNO by též měly zajišťovat partnerství v tomto procesu, nejlépe snad zakládáním komunitních center pro školení etnických menšin, kulturní aktivity a jiné aktivity rozvíjející kontakty s hostitelským okolím. •

Vstup specializovaných NNO na pole integrace

V takovémto momentu je třeba uvážit, zda by zvýšilo efektivitu vytvoření více specializovaných organizací, jejichž mandát by se zaměřil exkluzivně na integraci uznaných uprchlíků. Takovéto rozhodnutí záleží na konkrétní situaci, potřebách a programové struktuře v každé jednotlivé zemi. Jak již bylo ukázáno na případě Poradny pro uprchlíky (jedné z NNO v České republice), může takovýto více soustředěný přístup specializovaných organizací zlepšit monitoring integračního procesu, kvalitu poradenských služeb, identifikaci integračních problémů a stejně tak i zabezpečování financí a hájení práv uznaných uprchlíků.

Část IV: Profily jednotlivých zemí: Legální pobyt, udělení státního občanství a asimilace

1. Bulharsko •

Legální pobyt a s k němu se vážící práva

Situace k 31. červenci1999

Podle § 2 Nařízení o uprchlících mají mít uznaní uprchlíci „nejméně takový administrativní a právní status jako osoby požívající trvalého pobytu“28. V praxi to znamená, že až na několik výjimek29, mají v podstatě stejná práva jako občané. Uprchlíci obdrží potvrzení s identifikačním číslem, s jehož pomocí mohou uplatňovat svá práva včetně pracovního povolení a sociálního zabezpečení. Nový azylový zákon platný od 1. srpna 1999 Podle nového azylového zákona platného od 1. srpna jsou uznaným uprchlíkům přiznána stejná práva a povinnosti jako bulharským občanům až na následující výjimky: právo volit a být volen; zastávat funkce ve státní správě, u kterých je vyžadováno bulharské státní občanství; sloužit v bulharské armádě a další restrikce na základě zákona30. Uznaným uprchlíkům je v Bulharsku též poskytnut trvalý pobyt, ačkoli toto není explicitně v zákoně zmíněno. Vyplývá to z možnosti uznaných uprchlíků žádat o udělení státního občanství po tříletém pobytu, který, jak vyplývá z předešlého, musí být založen na statutu trvalého pobytu. •

Udělení státního občanství

V souladu s požadavky Úmluvy z r. 1951 obsahuje nový bulharský zákon o občanství, platný od 19. 2. 1999, opatření, která umožňují proces udělení státního občanství uznaným uprchlíkům ve větší míře než zákon předcházející. Zatímco požadavky pro délku trvalého pobytu nutné k udělení státního občanství byly v případě ostatních cizinců tímto zákonem zvýšeny z pěti na osm let, v případě uznaných uprchlíků byly sníženy na tři roky.31 Kromě požadavků, plynoucích z trvalého pobytu, musí však uznaní uprchlíci tak jako jiní cizinci splnit taktéž další podmínky. Tyto zahrnují: dospělost; čistý trestní rejstřík z hlediska bulharského soudnictví a nebýt trestně stíhán, mít příjem nebo zaměstnání umožňující v Bulharsku soběstačnost a dostatečnou znalost bulharského jazyka.32 Další obecná opatření umožňující udělení státního občanství z hlediska zákona o bulharském státním občanství, která se týkají uprchlíků a jejich rodin, obsahují následující: § 17 umožňující dospělým dětem rodičů (nebo aspoň jednoho rodiče), který je bulharským občanem, právo na udělení státního občanství po pouhém jednom roce trvalého pobytu v Bulharsku; §§ 20 a 21, zaručující udělení státního občanství dětem rodičů, kteří přijali bulharské občanství. Co se týče

28

Nařízení o udělování statutu uprchlíka, přijaté radou ministrů Bulharské republiky, Usnesení č. 208 z 4. října 1994 vstoupilo v platnost 1. listopadu 1994 (dále jen Nařízení o uprchlících). 29

Právo volit a být volen, sloužit v armádě a vlastnická práva jsou relevantními výjimkami.

30

§ 28 azylového zákona, XXXVIII, Národní shromáždění Bulharské republiky, 27. května 1999, vešel v platnost 1. srpna 1999 (neoficiální překlad do angličtiny UNHCR). 31

§ 14 (3), zákon o bulharském státním občanství, Sb. zákonů Bulharské republiky č. 136 z 18. listopadu 1998, vešel v platnost 19. února 1999 (neoficiální anglický překlad UNHCR). 32

§ 13 (1), 13 (3), 13 (4), 13 (5), zákon o bulharském státním občanství, Sb. zákonů Bulharské republiky č. 136 z 18. listopadu 1998, vešel v platnost 19. února 1999 (neoficiální anglický překlad UNHCR).

posledního, pro děti mladší 14 let je udělení státního občanství automatická a pro děti mezi 14 a 18. rokem je udělení státního občanství možná za stejných podmínek, pokud o to požádají. Tento nový zákon taktéž umožňuje nabytí bulharského občanství z titulu místa narození: dětem cizích občanů (nebo kde není občanství jednoho z rodičů známo), narozeným v Bulharsku, pokud tímto nenabývají jiného občanství; dětem narozeným v Bulharsku, jejichž rodiče jsou bez státního občanství nebo jejichž občanství je neznámé; a všem dětem, které jsou v Bulharsku nalezenci a jejichž rodiče nejsou známi.33 Různá opatření v bulharském zákoně, umožňující udělení státního občanství pro uprchlíky, osoby bez občanství a členy rodin zmíněných výše, jsou zvláště hodny zaznamenání příklady zákonných opatření, která nejenže odpovídají standardům Úmluvy z r. 1951, ale též vytvářejí srozumitelný přístup k jednotnosti uprchlických rodin a jejich integraci do bulharské společnosti. Avšak žádost o udělení státního občanství může být odmítnuta i v případě, kdy jsou podmínky pro získání bulharského občanství splněny, pokud „při zvážení chování žadatele se vyskytnou závažné okolnosti, kdy žadatel je nebezpečný pro veřejný pořádek a mravy (sic), veřejné zdraví nebo bezpečnost Bulharské republiky.“34 Naturalizované osoby mohou být taktéž subjektem revokace nebo zbavení bulharského státního občanství, jestliže inter alia uvedly nepravdivé údaje, na jejichž základě jim bylo občanství uděleno, nebo zatímco žily v zahraničí, byly shledány vinnými závažnými trestnými činy proti Bulharsku.35 Co se týče poplatků za proces udělení státního občanství, nesnižuje jeho výši pro uprchlíky ani současný ani předcházející zákon o bulharském státním občanství.

Od března 1999 uvádí Agentura pro uprchlíky, že nanejvýše 3 uznaní uprchlíci obdrželi bulharské občanství, a 7 nebo 8 žádostí je podáno. Podle bulharského Helsinského výboru, který je partnerem UNHCR, byla poskytnuta podpora nejméně pěti žádostem a informace poskytnuty asi 20 osobám. Dle odhadu trvá naturalizační procedura asi 2 roky. Bulharské právo uznává duální občanství. •

Asimilace

Bulharské Nařízení o uprchlících, platné do 31. 7. 1999, neuvádí žádná specifická opatření, upravující obecné závazky státu umožňovat asimilaci. Avšak nový azylový zákon, platný po výše uvedeném datu, explicitně uznává roli Agentury pro uprchlíky a Integračního centra, a stejně tak integrační práva žadatelů o azyl.

33

§ 10, 11 a 12 zákon o bulharském státním občanství, Sb. zákonů Bulharské republiky č. 136 z 18. listopadu 1998, vešel v platnost 19. února 1999 (neoficiální anglický překlad UNHCR). 34

§ 22 zákon o bulharském státním občanství, Sb. zákonů Bulharské republiky č. 136 z 18. listopadu 1998, vešel v platnost 19. února 1999 (neoficiální anglický překlad UNHCR). 35

§ 26-29 zákon o bulharském státním občanství, Sb. zákonů Bulharské republiky č. 136 z 18. listopadu 1998, vešel v platnost 19. února 1999 (neoficiální anglický překlad UNHCR).

Dáno tímto novým zákonem, vládní Agentura pro uprchlíky má: „organizovat ve spolupráci s ústředními orgány, bulharským Červeným křížem a dalšími nevládními organizacemi činnosti související s jejich působností pracovními příležitostmi a opatřeními pro sociální, zdravotnickou a psychologickou pomoc uprchlíkům během procesu určení jejich uprchlického statusu a taktéž těm, kterým již byl uprchlický status udělen.“36 Táž agentura společně s dalšími organizacemi je taktéž zodpovědná za rozšiřování znalostí o problému uprchlíků a práci pro uprchlíky mezi širokou veřejností a mezi relevantními právními osobami a je rovněž zodpovědná za organizování charitativní činnosti pro sociální podporu uprchlíků.37 Dále je Agentura pro uprchlíky pověřena „připravovat (sic) nezávisle nebo účastnit se při přípravě věcných záměrů právních norem, regulací a mezinárodních smluv, týkajících se uprchlických problémů a rozvíjet programy pro integraci uprchlíků do bulharské společnosti.“38 Je důležité zdůraznit, že místním samosprávám a úřadům je též tímto novým azylovým zákonem delegována zodpovědnost včetně zodpovědnosti za přijetí a registraci uznaných uprchlíků a jejich rodin na daném území a poskytování možností k uplatňování práv, garantovaných azylovým zákonem za stejných podmínek jako pro bulharské občany.39 Jedním ze zajímavých aspektů tohoto nového zákona je pomoc při integraci, kterou slibuje bulharská vláda poskytovat žadatelům o azyl. Krom základní sociální a materiální pomoci, související s přijetím uprchlíků, ukládá nový zákon Agentuře pro uprchlíky povinnost zprostředkovat pomoc žadatelům o azyl při uzpůsobování se bulharským podmínkám, a to pomocí kurzu bulharštiny během procesu determinace statusu. Pokud toto budeme formulovat diskrétnější terminologií, zákon uvádí, že tato agentura může taktéž organizovat „pomocné ekonomické aktivity tak, aby měl uprchlík v procesu determinace uprchlického statusu možnost školení a zaměstnání.“40 Z hlediska integrace jsou opatření, umožňující pomoc při integraci uznaných uprchlíků a žadatelů o azyl, daná novým azylovým zákonem, nanejvýš vítána. V případě žadatelů o azyl mohou tito požívat výhod jazykových kurzů, profesních školení a dalších aktivit, které během procesu determinace statusu nepochybně umožní eventuální proces integrace těch, kteří jsou pak uprchlíky uznanými, zvláště pak, uvážíme-li důležitost znalosti jazyka a zaměstnání v tomto procesu.

36

§ 37 (3) zákon o bulharském státním občanství, Sb. zákonů Bulharské republiky č. 136 z 18. listopadu 1998, vešel v platnost 19. února 1999 (neoficiální anglický překlad UNHCR). 37

§ 37 (4), 37 (8) zákon o bulharském státním občanství, Sb. zákonů Bulharské republiky č. 136 z 18. listopadu 1998, vešel v platnost 19. února 1999 (neoficiální anglický překlad UNHCR). 38

§ 37 (5) zákon o bulharském státním občanství, Sb. zákonů Bulharské republiky č. 136 z 18. listopadu 1998, vešel v platnost 19. února 1999 (neoficiální anglický překlad UNHCR). 39

§ 4, doplňková opatření, zákon o bulharském státním občanství, Sb. zákonů Bulharské republiky č. 136 z 18. listopadu 1998, vešel v platnost 19. února 1999 (neoficiální anglický překlad UNHCR). 40

§ 37 (1) a 39, zákon o bulharském státním občanství, Sb. zákonů Bulharské republiky č. 136 z 18. listopadu 1998, vešel v platnost 19. února 1999 (neoficiální anglický překlad UNHCR).

Tímto novým azylovým zákonem Bulharsko finálně konkretizovalo ve své legislativě různé k integraci se vážící činnosti, které již byly de facto prováděny Agenturou pro uprchlíky (pod záštitou projektu UNHCR) a uznalo práva uprchlíků a povinnosti Agentury v tomto smyslu. Doufejme, že v nejbližší době zahájí bulharská vláda v souladu s novým zákonem specifické programy pro žadatele o azyl a taktéž vytvoří konkrétní programy pro individuální integrační pomoc uznaným uprchlíkům.

2. Česká republika •

Legální pobyt a k němu se vážící práva

Podle § 19 azylového zákona41 požívá uznaný uprchlík „stejných práv jako občan České republiky“ s výjimkou služby v armádě a práva volit nebo být volen. Dále jsou pak některá jeho práva regulovaná zvláštními předpisy, které jsou restriktivnější povahy než předpisy obecného charakteru. Tyto výjimky jsou vyhrazeny v tomtéž opatření a zahrnují: právo účastnit se ziskových aktivit vedoucích k akvizici nemovitostí, jež je subjektem zvláštních pravidel vztahujících se na cizince, a stejně tak práva k zdravotnímu pojištění a sociálnímu zabezpečení, podle nichž jsou uprchlíci považováni za cizince se statutem trvalého pobytu. Cizinecký zákon zdůrazňuje myšlenku, že uprchlíci by neměli být obecně ve stejné kategorii jako cizinci a že cizinecký zákon by se na ně neměl vztahovat, pokud tak některé zvláštní ustanovení nestanoví.42 V návrhu nového azylového zákona je režim práv, vztahujících se k uznaným uprchlíkům, sjednocen, takže je jim jednoduše udělen trvalý pobyt, tedy statut, který jim umožňuje užívat většiny práv jako občané.43 Novela z r. 1996 odstraňující pětileté omezení uprchlického statusu Novela uprchlického zákona z dubna 1996 představila důležité zlepšení v právním statutu uznaných uprchlíků v České republice. Bezpochyby největším zlepšením zákona bylo odstranění pětiletého omezení uprchlického statutu, které nejen že zlepšilo jejich ochranu proti navrácení, ale též umožnilo opravdovou integraci tím, že uprchlíkům poskytlo stálé řešení situace v hostitelské zemi. Tak, ačkoliv dříve se dostávalo uznaným uprchlíkům stejného statusu jako českým občanům, byli omezeni pětiletou lhůtou, během které byl status platný. Po uplynutí této lhůty se stali regulérními cizinci a subjekty cizineckého režimu. UNHCR započalo s českými úřady k tomuto tématu vážnou diskusi a předložilo své argumenty a doporučení v r. 1995. V těchto dokumentech bylo identifikováno řešení pro problém uprchlíků,

41

§ 19, Uprchlický zákon č. 498/1990, 16. listopadu 1990, vstoupil v platnost 1. ledna 1991, ve znění novel č. 317/1993 z 8.prosince 1993, vstoupil v platnost 1. ledna 1994 a novelizován zákonem č. 150/1996 z 26. dubna 1996, vstoupil v platnost 1. srpna 1996. 42

§ 1 (2) , Uprchlický zákon č. 498/1990, 16. listopadu 1990, vstoupil v platnost 1. ledna 1991, ve znění novel č. 317/1993 z 8. prosince 1993, vstoupil v platnost 1. ledna 1994 a novelizován zákonem č. 150/1996 z 26. dubna 1996, vstoupil v platnost 1. srpna 1996. 43

§ 50 a 76, návrh Azylového zákona.

jimž měl brzy uplynout pětiletý status, a doporučoval novelu českého uprchlického zákona, která by efektivně toto časové omezení uprchlického statusu odstraňovala. Jak bylo uvedeno v dokumentech předložených vládě,44 zájem UNHCR o tento problém vychází z jeho mandátu a odpovědnosti zajišťovat průběžnou ochranu těchto osob a zabraňovat ztížení situace těm, kteří započali nový život v České republice a k zemi původu zrušili vazby. Argument byl veden směrem k užití § 34 Úmluvy z r. 1951, kde je uvedeno, že „kontrahované státy mají, jak je jen možné, umožňovat asimilaci a udělení státního občanství uprchlíků“. Dále pak bylo přáním UNHCR přivést českou legislativu a praxi do souladu s mezinárodními uprchlickými standardy, které neumožňují tento typ automatického vypršení uprchlického statusu, tedy konceptu, který se rovná zavedení smíšené klauzy vypršení/zrušení, které je v rozporu s mezinárodním právem. Toto opatření bylo v dubnu 1996skutečně odstraněno novelou zákona45 a pro uprchlíky, jejichž pětiletý uprchlický statut vypršel podle starého zákona, bylo nalezeno pozitivní řešení. Na jeho základě nemuseli znovu žádat o status uprchlíka a byli opět uznáni nebo zažádali svá velvyslanectví o pas – tudíž obdrželi povolení k trvalému pobytu v České republice. Doufejme, že tento pozitivní příklad bude následován v případě Rumunska, které přijalo nové opatření udávající tříletou (max. pětiletou) lhůtu pro status uprchlíka, a to ve stejné době, kdy česká vláda takovéto opatření odstraňovala. •

Udělení státního občanství

Z pohledu naturalizační procedury jsou uznaní uprchlíci považováni za osoby s trvalým pobytem.46 Takto jsou jako ostatní cizinci oprávněni žádat o udělení státního občanství po pěti letech trvalého a nepřetržitého pobytu v České republice.47 Tento požadavek trvalého pobytu je snížen na tři roky, pokud je cizinec (cizinka) v manželském svazku s českým občanem.

44

memorandum o implementaci pětileté lhůty uprchlického statutu, jak je stanovena k § 24 Uprchlického zákona č. 498/1990, předložené české vládě, UNHCR v Praze, datováno 1. listopadu 1995. 45

§ 3 (2) , Uprchlický zákon č. 498/1990, 16. listopadu 1990, vstoupil v platnost 1. ledna 1991, ve znění novel č. 317/1993 z 8. prosince 1993, vstoupil v platnost 1. ledna 1994 a novelizován zákonem č. 150/1996 z 26. dubna 1996, vstoupil v platnost 1. srpna 1996. 46

§ 3, Uprchlický zákon č. 498/1990, 16. listopadu 1990, vstoupil v platnost 1. ledna 1991, ve znění novel č. 317/1993 z 8. prosince 1993, vstoupil v platnost 1. ledna 1994 a novelizován zákonem č. 150/1996 z 26. dubna 1996, vstoupil v platnost 1. srpna 1996. Simultánně s novelou odstraňující pětileté omezení trvání uprchlického statutu byl rovněž český uprchlický zákon novelizován pro účely udělení státního občanství, kdy jsou uznaní uprchlíci ve stejné pozici jako cizinci s trvalým pobytem. Tato novela přispěla dvěma způsoby uznaným uprchlíkům. S konečnou platností vyjasnila statut trvalého pobytu, který měl být přidán k pětileté lhůtě uprchlického statutu, takže jasně stanovila (novela), že tato období má být považováno za trvalý pobyt a tak umožnila uznaným uprchlíkům žádat o české občanství, o které lze žádat po pěti letech trvalého a nepřetržitého pobytu v České republice. 47

§ 7 (1) (a), Zákon o nabývání a pozbývání státního občanství České republiky, č. 40/1993 z 29. prosince 1992, vstoupil v platnost 1.1.1993, novelizován zákonem č. 272/1993 z 12. října 1993, který vstoupil v platnost 11. listopadu 1993 a zákonem č. 139/1996 z 26. dubna 1996, který vstoupil v platnost 24. května 1996.

Další podmínky pro udělení státního občanství v České republice obsahovala donedávna následující: potvrzení o vyvázání z občanského svazku jiného státu; potvrzení o tom, že žadatel nebyl v posledních pěti letech odsouzen pro úmyslný trestný čin; průkazná znalost českého jazyka.48 Nedávno byl však požadavek o potvrzení o vyvázání z občanského svazku bývalého státu odstraněn následující novelou českého zákona o občanství. Ta vstoupila v platnost v září 1999. Rodiče mohou ve své žádosti uvést děti ve věku do 15 let.49 Naturalizační požadavky týkající se uznaných uprchlíků byly významně ulehčeny v novele zákonů o občanství a utečeneckých zákonech z r. 1996,50 které umožnily, aby byli uprchlíci považováni za osoby s trvalým pobytem za účelem udělení státního občanství, a požadavek zproštění jiného státního občanského svazku nemusel být v případě uznaných uprchlíků dle uvážení české vlády uplatněn. Jak bylo zmíněno výše, od září 1999 je tento proces dále umožněn novelou zákona o občanství, která nyní činí obecně pro uznané uprchlíky výjimku z požadavku potvrzení o vyvázání se z minulého občanství.51 Tato výjimka je zvláště vítána, neboť naturalizační požadavek byl z těch nejobtížnějších, se kterým se uprchlíci v minulosti potýkali.52 Požadavek čistého trestního rejstříku nevyvolával větší problémy, neboť byl požadován pouze na periodu posledních pěti let, tedy období residence potřebné v České republice pro zahájení samotného procesu udělení státního občanství. Byl tedy vyžadován trestní rejstřík od českých úřadů. Úřady byly též vstřícné v případě požadavku znalosti jazyka a v několika případech učinily výjimku. Avšak v mnoha případech byla udělení státního občanství uznaných uprchlíků odmítnuta z důvodů, které se zdají arbitrární a které nemusí být úřady podloženy, což ještě

48

§ 7 (1), Zákon o nabývání a pozbývání státního občanství České republiky, č. 40/1993 z 29. prosince 1992, vstoupil v platnost 1.1.1993, novelizován zákonem č. 272/1993 z 12. října 1993, který vstoupil v platnost 11. listopadu 1993 a zákonem č. 139/1996 z 26. dubna 1996, který vstoupil v platnost 24. května 1996. 49

§ 9 (1), Zákon o nabývání a pozbývání státního občanství České republiky, č. 40/1993 z 29. prosince 1992, vstoupil v platnost 1.1.1993, novelizován zákonem č. 272/1993 z 12. října 1993, který vstoupil v platnost 11. listopadu 1993 a zákonem č. 139/1996 z 26. dubna 1996, který vstoupil v platnost 24. května 1996. 50

§ 19 (2) (b), Zákon o nabývání a pozbývání státního občanství České republiky, č. 40/1993 z 29. prosince 1992, vstoupil v platnost 1.1.1993, novelizován zákonem č. 150/1996 z 26. dubna 1996, který vstoupil v platnost 1. srpna 1996. 51

§ 4 (b) a § 5 (b), zákon měnící Zákon č. 40/1993 o nabývání a pozbývání státního občanství České republiky č. 194/1999 z 29. července 1999, vstoupil v platnost 2. září 1999. 52

České úřady byly obecně vstřícné při udělování výjimek k tomuto požadavku. Avšak pokud byla podle minulého zákona pravomoc udělovat tyto výjimky zcela v rukou úřadů, poté byla někdy užívána arbitrárním způsobem. V takových případech nebyla výjimka poskytnuta a žádosti o občanství nebylo vyhověno na základě neschopnosti žadatele dodat potvrzení o vyvázání z minulého občanského svazku.

posílilo nedávné rozhodnutí Nejvyššího soudu, který uvedl, že udělení státního občanství není 53 právem a může být odmítnuta, i pokud žadatel splňuje všechny požadavky. Podle ministerstva vnitra nabylo českého občanství v období let 1996 – 1998 261 uznaných uprchlíků.54 Takže i přes odmítnutí některých žadatelů ukazují české úřady při provádění naturalizační procedury vstřícnost a přijaly zvláštní zákonná opatření v případě uznaných uprchlíků usnadňující požadavky. •

Asimilace

Přes některé úspěšné vládní integrační programy neobsahuje současný uprchlický zákon žádné povinnosti státu napomáhat integraci uprchlíků s výjimkou jazykových kurzů češtiny, které jsou poskytovány podle zákona.55 V tomto případě je očekávána změna s přijetím nového azylového zákona, jehož věcný záměr obsahuje státní integrační program. Tento program umožňuje uznaným uprchlíkům poskytnout zdarma jazykové kurzy češtiny a nabídku ubytování, které má sloužit jako trvalé bydliště, a taktéž integrační centra pro dočasné ubytování ihned po poskytnutí azylu.56 Tyto aktivity reflektují již existující programy, s jejich formální inkorporací do zákona bude v České republice považována integrační asistence za právní odpovědnost státu. Poznamenání hodné je též, že v r. 1998 byl Odbor pro uprchlíky Ministerstva vnitra ČR přejmenován tak, aby název obsahoval jeho integrační mandát. Jeho název nyní zní Odbor pro uprchlíky a integraci cizinců, je to tedy změna, která vyhovuje novým opatřením v návrhu azylového zákona a která explicitně uznává integrační odpovědnost české vlády k uprchlíkům. Další aktivitou, hodnou zmínky, ačkoliv není uvedena v zákoně, je kontrahování zajímavějších vládních programů na pomoc uprchlíkům (uzavřené v únoru 1998 mezi českou vládou a specializovanými nevládními organizacemi). Důsledkem tohoto jedná zodpovědná NNO – Poradna pro integraci –, která se jako centrum všech k integraci se vážících aktivit a služeb pro

53

Izevbuwa v. české Ministerstvo vnitra, rozhodnutí Nejvyššího soudu 5 A 50/98-13 (15. března 1999). 54

Korespondence mezi Ministerstvem vnitra u UNHCR z 15. dubna 1999. Rozpis uvádí 24, 83 a 154 naturalizací uznaných uprchlíků v letech 1996, 1997 a 1998. Mezi těmito byli občané následujících zemí: Vietnamu, Albánie, Bulharska, Rumunska, Afghanistánu, Iráku, Kuby, Ukrajiny, Nigérie, Iránu, Turecka, Arménie, Ruska, Bosny-Hercegoviny, Chorvatska, Iráku, Kambodže, Konga, Ghany a Zairu. Dále pak byli z celkového počtu 261 naturalizací uprchlíků v tomto období 34 osob bez občanství.

55

§ 19 (3), Uprchlický zákon č. 498/1990, 16. listopadu 1990, vstoupil v platnost 1. ledna 1991, ve znění novel č. 317/1993 z 8. prosince 1993, vstoupil v platnost 1. ledna 1994 a novelizován zákonem č. 150/1996 z 26. dubna 1996, vstoupil v platnost 1. srpna 1996. 56

§ 68–70 a 79-80, návrh Azylového zákona.

uznané uprchlíky v České republice zabývá exkluzivně uznanými uprchlíky. Činnost je financována v první řadě UNHCR a českou vládou, její hlavní programové aktivity obsahují následující: řídí vládou financovaný integrační program bydlení a všechny integračně specifické programy UNHCR,57 šíří informace a pořádá orientační kurzy o právech a povinnostech uprchlíků pro nově uznané uprchlíky; provozuje samoudržitelná uprchlická komunitní centra, která založila v několika českých městech; a poskytuje obecné poradenské služby a pomoc ve všech směrech týkajících se uprchlické populace. Co se týče posledně jmenovaných aktivit, v r. 1999 obdržela Poradna pro integraci od české vlády na podporu socio-právního poradenství pro uznané uprchlíky dotaci 195 tisíc Kč (5571 USD) 58. V r. 1999 rozšířila Poradna pro uprchlíky svou činnost, do které byla zahrnuta samoudržitelná uprchlická komunitní centra, mimo Prahu v dalších větších městech, jako je Brno a Ústí nad Labem, a plánuje otevření dalších center v Plzni a v Ostravě. V těchto centrech organizuje Poradna pro integraci s dalšími týmy dobrovolníků kulturní a vzdělávací programy pro uznané uprchlíky v těchto městech žijící. Zde také Poradna pro integraci rovněž nabízí místním uprchlíkům své integrační poradenské služby. Vytvoření Poradny pro integraci jako hlavního poskytovatele integrace se týkající pomoci uznaným uprchlíkům nesmírně napomohlo rozvinutí a sjednocení k integraci se vážících aktivit v České republice. Navíc vládní kontrakty včetně programu integračního bydlení pro uprchlíky a programu socio-právního poradenství pomohly posílit vztahy s vládními institucemi a slouží jako experiment pro budoucí společné podniky mezi NNO a vládou. Založením Poradny pro integraci v r. 1998 taktéž UNHCR transferovalo kontrakty pro zavádění integrace se týkajících programů na tuto NNO. Nynější úspěch této instituce je ilustrován takovými úspěchy, jako je získání vládních zakázek (skrze veřejné obchodní soutěže) pro program bydlení pro uprchlíky na dva roky za sebou (1998 a 1999), tj. identifikaci rekordně velkého počtu bytů v kontextu téhož programu a zajištění dalších vládních kontraktů během r. 1999 včetně toho, který pomáhá podpořit jejich vlastní socio-právní poradenské aktivity.

3. Maďarsko •

Legální pobyt a k němu se vážící práva

Současný maďarský azylový zákon (v platnosti od 1. března 1998) uvádí stejně jako předešlý zákon, že pokud usnesení nebo dekret vlády neuvádí jinak, mají uznaní uprchlíci stejná práva a

57

Tyto programy obsahují následující: vytváření sociálních kontaktů mezi uprchlíky a místními komunitami; zaopatřování vybavení a vzdělávacích grantů; obecné poradenství; zvláštní asistence sociálně slabým osobám; organizování kurzů českého jazyka. 58

Všechny částky užívané v textu byly původně udávány v místních měnách a poté převedeny na USD a zaokrouhleny. Jednotlivé měnné kurzy viz. příloha č. 2. Čtenář by měl mít na paměti, že částky z r. 1998 a 1999 v místních měnách jsou uvedeny v USD za použití standardizovaných směnných kurzů z r. 1999. Takto jsou tedy pouze částky v místních měnách exaktní.

povinnosti jako maďarští občané s výjimkou práva volebního, vojenské povinnosti a práva zastávat funkce, u kterých zákon vyžaduje maďarské státní občanství.59 Jako důsledek uznání se dostává uprchlíkům též trvalého pobytu a je jim vydán průkaz totožnosti se statutem trvalého pobytu,60 který je v souladu s odlišnými pravidly, platný 6 až 15 let61 v závislosti na věku dané osoby s tím, že osoby pod 20 let věku obdrží průkaz totožnosti na 6 let a osoby mezi 20 a 50 lety věku na 15 let. Osoba nad 50 let věku dostává průkaz totožnosti bez časového omezení. Táž pravidla týkající se obnovy průkazu totožnosti platí pro maďarské občany, rozlišná je pouze barva těchto průkazů totožnosti. •

Udělení státního občanství

S ohledem na podmínky udělení státního občanství je jednáno s uznanými uprchlíky výhodněji v tom, že jsou vyjmuti z požadavku 8 let trvalého pobytu, který je jinak požadován od ostatních cizinců, a mohou požádat o občanství po pouhých 3 letech nepřetržitého pobytu.62 Krom sníženého požadavku na dobu trvalého pobytu musejí uznaní uprchlíci splnit všechny ostatní podmínky požadované od jiných žadatelů včetně čistého trestního rejstříku v Maďarsku a neúčasti na trestním řízení přes maďarským soudem v době rozhodování o žádosti, prokázání materiálního zajištění pobytu v Maďarsku a pro plnoleté osoby úspěšné zkoušky z maďarštiny a prokázání dostatečné znalosti maďarské ústavy. Udělení státního občanství uprchlíka též navíc nesmí být v konfliktu se zájmy maďarského státu.63 Je nutno poznamenat, že s uprchlíky maďarského etnického původu je zacházeno odlišně od ostatních uprchlíků a dostává se jim privilegovaného zacházení. O občanství mohou zažádat po pouhém 1 roce pobytu v Maďarsku,64 ačkoliv musí splnit zbývající požadavky dané zákonem. Ke konci září 1998 cca 1700 z 4582 uznaných uprchlíků obdrželo maďarské občanství a ačkoliv nejsou dosažitelná žádná etnická data, je odhadnuto že 95 % z nich bylo maďarské etnicity. Uvážíme-li relativně nedávné přijetí maďarského azylového zákona a odstranění geografických omezení, je příliš brzy na jakékoliv zhodnocení této praxe týkající se udělení státního občanství ve vztahu k novým skupinám uprchlíků, kteří budou eventuálně uznaní v azylové proceduře.

59

§ 17 Azylového zákona č. 1997: CXXXIX, 9. prosinec 1997, v platnosti od 1. března 1998. Je nutno zmínit, že krom nabytí práv občanů, uznaní uprchlíci požívají speciálních výhod jako je zproštění vojenské služby, bezplatné kurzy maďarštiny a snížení osmiletého požadavku trvalého pobytu potřebného pro udělení státního občanství, který je vyžadován od jiných cizinců. 60

§ 18 Azylového zákona č. 1997: CXXXIX, 9. prosinec 1997, v platnosti od 1. března 1998.

61

§ 2 (4) a 4, vládní dekret o vydávání a registraci průkazu totožnosti č. 147/1993 (X.26).

62

§ 4 (2) (d), Zákon LV z r. 1993 o maďarském občanství z 1. června 1993, vstoupil v platnost 1. října 1993. 63

§ 4 (1), Zákon LV z r. 1993 o maďarském občanství z 1. června 1993, vstoupil v platnost 1. října 1993. 64

§ 4 (3), Zákon LV z r. 1993 o maďarském občanství z 1. června 1993, vstoupil v platnost 1. října 1993.

Maďarský zákon o občanství uznává dvojí občanství. •

Asimilace

Několik právních ustanovení v azylovém zákoně a s ním spojených zákonů explicitně uznává a stanoví obecnou povinnost státu umožňovat asimilaci nebo integraci uznaných uprchlíků do nové společnosti. Nejvíce pak § 48 maďarského azylového zákona rozeznává mezi uznanými uprchlíky s právem na integraci a osobami s alternativními statusy, které požívají pouze práv zajišťujících základní životní podmínky. „Uprchlík má právo na integraci, zatímco žadatel, dočasně chráněná osoba a osoba se statutem strpění má právo na vytvoření základních podmínek k životu a k péči definovaným v zákoně a v ustanovení vlády (dekretu)“65 Dále pak vládní dekret regulující péči o uprchlíky specificky ustanovuje, že „...rozvoj sociální integrace uprchlíků je považován za zodpovědnost státu.“66 Ve stejném dekretu je stejná možnost ustanovena pro Uprchlickou a migrační kancelář Ministerstva vnitra, takže může kontrahovat k integraci se vázající aktivity a služby; školicí a rekvalifikační aktivity; kurzy maďarštiny; sjednocování rodin a obecné rozvíjení sociální integrace uprchlíků.67 Tyto kontrakty mohou být uskutečněny celou škálou potencionálních poskytovatelů služeb, jako jsou společenské organizace, místní zastupitelstva, církve, asociace, nadace nebo jiné právnické osoby, a to na základě veřejné obchodní soutěže. Nemůžeme ještě formulovat žádné závěry, do jaké míry bude maďarská vláda zavádět v praxi takovouto integrační asistenci. Avšak od listopadu 1999 nebyl integrační program ještě plně provozuschopný, zvláště pak kvůli nedostatku zdrojů ORMA (státní agentura pro uprchlíky), a obsahoval hlavně finanční prostředky, poukazované uznaným uprchlíkům podle vládního dekretu, a jazykové kurzy, jež však měly své počáteční problémy při zavádění. K tomuto datu vláda taktéž nekontrahovala ještě žádnou integrační aktivitu nevládním organizacím.

65

§ 48 (1) Azylového zákona č. 1997: CXXXIX, 9. prosinec 1997, v platnosti od 1. března 1998.

66

§ 1, vládní dekret o péči a zajištění příchozích cizinců pod ustanovením zákona č. 1997: CXXXIX, 9. prosinec 1997, v platnosti od 1. března 1998 (dále jen Vládní dekret regulující péči o uprchlíky). (založeno na potvrzení dané § 60 (1) (b) zákona č. 1997: CXXXIX o azylu).

67

§ 30, Vládní dekret regulující péči o uprchlíky, supra note 66.

4. Polsko •

Legální pobyt a k němu se vážící práva

Obecně řečeno může být cizinci v Polsku poskytnuto buďto povolení k pobytu na specifickou dobu, nebo povolení k usídlení.68 Ihned po uznání je uprchlíkovi poskytnuto povolení k pobytu na specifickou dobu, a to na období až 2 let s možností prodloužení.69 Na rozdíl od jiných cizinců požívajících tohoto typu pobytu však uprchlíci požívají výhod dalších garancí přidaných k statutu pobytu a k němu se vážícímu dočasnému průkazu totožnosti.70 Podle informací dostupných UNHCR obsahují tyto garance následující: uznaný uprchlík nemůže být trvalého pobytu zbaven, aniž přitom není též zbaven statusu uznaného uprchlíka; prodloužení tohoto povolení nesmí být odepřeno; a maximální desetiletá perioda pro tento typ dočasné residence, která se týká jiných cizinců, se nevztahuje na uznané uprchlíky.71 Navíc na rozdíl od ostatních cizinců je uprchlíkům vydáváno a prodlužováno povolení k pobytu Ministerstvem vnitra a nikoliv vojvodstvím.72 Avšak aby se dosáhlo udělení povolení k usazení a stálému pobytu, musí uznaný uprchlík prokázat svou způsobilost pro statut trvalého pobytu za stejných podmínek jako jiný cizinec. Ke konci října 1999 nebylo UNHCR známo nic o jakékoliv žádosti o povolení k usazení, která by byla kdy podána uprchlíkem. Ačkoliv bylo prvním uznaným uprchlíkům v Polsku automaticky vydáván průkaz trvalého residenta, byla tato praxe přerušena a od r. 1997 bylo potvrzeno, že uprchlíci mohou o tento statut žádat pouze v cizineckém režimu. Naneštěstí se tento současný požadavek jeví ve skutečnosti pro uprchlíky nesplnitelným a většina žádostí podaná k dnešnímu datu byla odmítnuta vzhledem ke striktním podmínkám týkajících se bytové situace a potvrzení o ekonomické soběstačnosti. Taktéž je vyžadován trestní rejstřík ze země původu. Doufejme, že v budoucnosti bude novelou zákona tento požadavek odstraněn a že v mezidobí nebude od uprchlíků požadován. Podle § 19 (1) cizineckého zákona mohou cizinci včetně uprchlíků získat povolení k usazení po minimálně tříletém pobytu v Polsku, který počal okamžitě před podáním žádosti a byl založen na

68

§ 16, Zákon o cizincích, Sbírka zákonů č. 114, část 739, z 25. června 1997, vstoupila v platnost v prosinci 1997 (neoficiální anglický překlad UNHCR). 69

§ 18 a 43, Zákon o cizincích, Sbírka zákonů č. 114, část 739, z 25. června 1997, vstoupila v platnost v prosinci 1997 (neoficiální anglický překlad UNHCR). 70

§ 45, Zákon o cizincích, Sbírka zákonů č. 114, část 739, z 25. června 1997, vstoupila v platnost v prosinci 1997 (neoficiální anglický překlad UNHCR). 71

§ 45 a 18, Zákon o cizincích, Sbírka zákonů č. 114, část 739, z 25. června 1997, vstoupila v platnost v prosinci 1997 (neoficiální anglický překlad UNHCR). 72

§ 85 (6), Zákon o cizincích, Sbírka zákonů č. 114, část 739, z 25. června 1997, vstoupila v platnost v prosinci 1997 (neoficiální anglický překlad UNHCR).

povolení k pobytu určeném na specifickou periodu.73 Žadatel musí navíc prokázat, že disponuje dostačujícím ubytováním a zabezpečením v Polsku a má permanentní stálé rodinné nebo ekonomické vztahy k hostitelské zemi. Jakmile získá povolení k usazení, požívá stejných zvláštních výhod garantujících trvalost tohoto povolení k usazení a jeho bývalého residenčního statutu, takže nemůže být zrušen v případě zrušení uprchlického statusu.74 Ačkoliv neobdrží povolení k usazení (tj. trvalý pobyt) automaticky, mají uznaní uprchlíci možnost užívat mnohá z práv spojených s trvalým pobytem včetně pracovního povolení, sociální pomoci a zdravotní péče. Avšak, jak bude dále analyzováno, není jim umožněna udělení státního občanství, ke které je nutno mít nejprve povolení k usídlení. •

Udělení státního občanství

Podle polského zákona o občanství je nutno splnit podmínku pětiletého pobytu v Polsku, aby pak cizinec mohl žádat o polské občanství.75 Nejvyšší správní soud rozhodl, že v tomto případě „pobytu“ jde o „pobyt trvalý“. Toto je zvláště významné, neboť uznaný uprchlík obdrží pouze povolení k pobytu na specifickou dobu a žádnému ještě nebylo uděleno povolení k usídlení (tj. trvalý pobyt). Navíc, jak již bylo výše zmíněno, jsou současné podmínky k udělení trvalého pobytu natolik těžko splnitelné, že je velmi obtížné, aby uznaný uprchlík tohoto statutu dosáhnul, a tak je udělení státního občanství uprchlíkům značně vzdálená. Za takovýchto podmínek je tudíž pravděpodobné, že bude trvat mnohem déle než minimálních osm let (tj. minimum tříletého pobytu potřebného k oprávnění žádat o pobyt trvalý a dalších pět let umožňujících žádost o udělení státního občanství) potřebných uprchlíkům k oprávnění žádat o udělení státního občanství. Krom požadavků potřebných k umožnění pobytu požaduje navíc zákon o občanství trestní rejstřík ze země původu a stanovuje, že „udělení polského občanství může odviset od předložení potvrzení o pozbytí nebo vyvázání z cizího státního občanství“.76 UNHCR zaznamenalo, že tento požadavek vytváří v případě uznaných uprchlíků značné problémy, které je velmi obtížné řešit. Ačkoliv se zdá, že toto opatření činí prostor pro netrvání na tomto požadavku ze strany úřadů, tak v praxi je však tento požadavek striktně aplikován.

73

Je nutno poznamenat, že ačkoliv uprchlíci nebyli schopni využívat výhod takovéto praxe, existuje dočasná výjimka k výše zmíněnému § 19. Specifičtěji, § 110 (4) Zákona o cizincích určuje, že v tříměsíční periodě od vejítí tohoto zákona v platnost nemají být užívány ustanovení § 19, odst. 1, para 3 (které se vztahují k požadované periodě residence nutné k získání povolení k usazení). Tzn. že během této periody je pro cizince dostačující jednoduše ukázat dokumenty prokazující jejich nepřetržitý tříletý pobyt v Polsku. Tudíž po omezenou dobu tak mohl uprchlík užít periodu svého legálního pobytu v Polsku během trvání azylové procedury k podpoře své žádosti o povolení k usazení. 74

§ 19 a 45 Zákon o cizincích, Sbírka zákonů č. 114, část 739, z 25. června 1997, vstoupila v platnost v prosinci 1997 (neoficiální anglický překlad UNHCR). 75

§ 8.1, polský Zákon o občanství, Sbírka zákonů č. 10, část 49, z 15. února 1962.

76

§ 8.3, polský Zákon o občanství, Sbírka zákonů č. 10, část 49, z 15. února 1962.

V praxi to rovněž znamená, že dle ustanovení polského zákona o občanství nemůže být polský občan uznán jako občan jiného státu.77 Z důvodu potřeby regulace tohoto problému na bilaterálních základech byla uzavřena řada smluv s různými státy, podle kterých se musí občan s dvojím občanstvím rozhodnout pro jedno z nich.78 Děti spadající pod pravomoc rodičů jsou automaticky včleněny, pokud jejich rodiče získají polské občanství, avšak souhlas dítěte je požadován po dosažení 16 let.79 Zvláštní důležitost má pro uznaného uprchlíka, který ještě neobdržel trvalý pobyt, ustanovení zákona o občanství, které povoluje některé výjimky, týkající se požadavku pětiletého trvalého pobytu ve „specificky odůvodněných případech“.80 Toto v podstatě znamená případné urychlení naturalizační procedury. Aby mohl užívat výhod tohoto ustanovení, musí uznaný uprchlík tak jako jiný cizinec prokázat, že jeho případ je vskutku „specificky odůvodněný“ a zasluhující si výjimku vedoucí k udělení trvalého pobytu. UNHCR je znám pouze jediný případ udělení státního občanství uznaného uprchlíka v Polsku, který byl založen na žádosti o tuto zvláštní urychlenou proceduru. Mimo obecné procedury udělování občanství existují další opatření, která umožňují získání polského občanství v případě osob bez občanství a pro osoby polského původu.81 S ohledem na již uvedené uvádí § 9.1 zákona o občanství možnost získání občanství „uznáním“, tedy procedurou, ve které osoba bez občanství nebo jejíž občanství není určeno, může být uznána za polského občana za podmínky, že její pobyt v Polsku byl nejméně pětiletý. •

Asimilace

Současný cizinecký zákon, který se týká azylu, neobsahuje žádné ustanovení poukazující na obecnou povinnost státu umožňovat integraci uznaných uprchlíků. Avšak polský zákon o sociální pomoci, novelizovaný v r. 1996, umožňuje supervizi integračních aktivit sociálními službami, a je to tudíž úkol vojvodství (tj. místních vládních úřadů) na poli sociálních služeb, tj. koordinace s integrací souvisejících snah o integraci uznaných uprchlíků.82 Toto opatření mělo vytvořit právní základnu pro budoucí integrační programy. Avšak, jak bude detailněji dále vysvětleno, v r. 1999 bylo rozhodnuto, že toto opatření k uvedenému záměru nestačí.

77

§ 2, polský Zákon o občanství, Sbírka zákonů č. 10, část 49, z 15. února 1962.

78

Polsko uzavřelo bilaterální úmluvy na toto téma s takovými zeměmi jako je Bulharsko, Mongolsko a bývalý Sovětský svaz a bývalé Československo.

79

§ 8.4–8, 8.6 a 8 in fine, polský Zákon o občanství, Sbírka zákonů č. 10, část 49, z 15. února 1962. 80

§ 8.2, polský Zákon o občanství, Sbírka zákonů č. 10, část 49, z 15. února 1962.

81

§ 109 polského Cizineckého zákona umožňuje zvláštní urychlenou proceduru uznání polského občanství osob polské národnosti nebo polského původu s tím, že podali tento typ žádosti do 31. prosince 1998 a splňují další podmínky dané tímto paragrafem. Avšak UNHCR není znám ani jeden případ, který by se takto týkal uznaného uprchlíka a pro něž by toto ustanovení bylo relevantní. (§ 109 (3) (1), Zákon o cizincích, Sbírka zákonů č. 114, část 739, z 25. června 1997, vstoupil v platnost v prosinci 1997). 82

§ 12, Zákon o sociální pomoci, z 29. listopadu 1990, ve znění novely z 14. června 1996.

Zvláštní vládou financovaný integrační program pomoci pro uznané uprchlíky probíhal od března 1996 do srpna 1998. Ačkoliv byl naprosto úspěšný, byl po uplynutí tohoto období zrušen. Avšak od března 1999 vláda uvažovala o novém věcném záměru „Nařízení o integraci uprchlíků“, které by umožňovalo hlavně finanční pomoc, ale též by obsahovalo další formy pomoci včetně právního a psychologického poradenství, jazykových kurzů, služeb v oblasti jednání s institucemi a vládními úřady a taktéž poradenství v oblasti bydlení a zaměstnanosti.83 Věcný záměr Nařízení též umožňoval administrativním distriktům svěřit integraci uprchlíků široké škále organizací včetně církevních, nadacím, sdružením, zaměstnavatelům a fyzickým osobám,84 a umožňoval, že plán integrace, tj. dohoda s jednotlivými uprchlíky, může být svěřen Centru sociální pomoci k přípravě a vyřízení. Podle současnější informace, poskytnuté UNHCR v říjnu 1999, však nebyl tento věcný záměr Nařízení doporučen Právním odborem Rady ministrů, protože neobsahoval adekvátní právní ustanovení. Zatímco, jak bylo zmíněno výše, Zákon o sociálním zabezpečení obsahuje ustanovení vážící se k integraci, konkrétně § 12 tento nebyl seznán jako dostačující právní důvod, podle kterého mohlo být Nařízení schváleno. Poté vláda doporučila novelu zákona o sociálním zabezpečení, která by umožňovala jasné vymezení vládní integrační pomoci pro uznané uprchlíky a dále ustavila jasný právní rámec pro přijetí budoucího nařízení o integraci. Ačkoliv v současné době mají uprchlíci právo na služby státních sociálních úřadů, není tato pomoc dostatečná, zvláště uvážíme-li nedostatečnou pomoc v případě jazykové asistence a zajištění bydlení. Nicméně je nutno poznamenat, že město Varšava v r. 1998 finančně podpořilo Polskou humanitární akci, ve které bylo UNHCR partnerskou organizací, za účelem pomoci uprchlíkům v bytové oblasti. Tato asistence byla užita pro pomoc omezenému počtu uprchlíků s placením nájmů za tržních podmínek bytového hospodaření v hlavním městě.

5. Rumunsko •

Legální pobyt a k němu se vážící práva

§ 15 (a) uprchlického zákona85 stanoví, že uprchlík má právo „pobývat na rumunském území a obdržet dokumenty nutné k prokazování totožnosti a překračování hranic“. Uznaný uprchlík tudíž obdrží průkaz totožnosti, který slouží též jako povolení k pobytu a obnovuje se obvykle každých šest měsíců.

83

Věcný záměr Nařízení rady ministrů, týkající se definování detailních principů poskytování finančních zdrojů sociální pomoci v rámci vládních programů za účelem ochrany životní úrovně uprchlíků; verze datovaná leden 1999. (dále jen Věcný záměr Nařízení o integraci uprchlíků) (neoficiální anglický překlad UNHCR) 84 85

§ 13 (1), Věcný záměr Nařízení o integraci uprchlíků, supra poznámka 83.

§ 15 (a), Zákona o statutu a podmínkách uprchlíků v Rumunsku č. 15 Sbírky zákonů č. 59, z 2. dubna 1996 (dále jen rumunský Uprchlický zákon) (neoficiální anglický překlad UNHCR).

Ačkoliv je toto opatření v praxi nepříliš funkční, Uprchlický zákon umožňuje, že během pobytu na rumunském území může být uprchlíku poskytnuto povolení k získání domovského práva v Rumunsku, tedy rozhodnutí, které je v souladu s podmínkami cizineckého zákona a které také závisí na míře uprchlíkovy integrace do rumunské společnosti.86 V případě, že je uprchlíkovi uděleno domovské právo v Rumunsku, je jeho status uprchlíka zrušen.87 Avšak v praxi nezískává žádostí o udělení domovského práva uprchlík žádné výhody, neboť by jako cizinec s domovským právem požíval méně práv, než když podrží status uprchlíka. Výhodné by to bylo pouze v situaci, kdyby se dosáhlo určeného pětiletého omezení, které je dáno uprchlickým zákonem. V takovém případě by získání domovského práva alespoň umožnilo dotčené osobě zůstat legálně v Rumunsku. Podle ministerstva vnitra nebylo žádnému cizímu státnímu příslušníkovi uděleno v Rumunsku uděleno domovské právo od prosince 1989, ačkoliv bylo podáno 4000 platných žádostí. Problém se jeví v tom, že Rada státu, která je jediným tělesem udělujícím domovské právo, byla zrušena v prosinci 1989. Věcný záměr cizineckého zákona se s tímto problémem vyrovnává tím, že určuje zodpovědnost ministerstva vnitra za uvážení a schválení takovýchto žádostí. Zůstává však nejisté, kdy bude tento zákon přijat. Časové omezení uprchlického statusu Nejdůležitějším omezením právního a residenčního statutu udělovanému uznaným uprchlíkům v Rumunsku spočívá v tom, že sám uprchlický status je učiněn dočasným, neboť je určen na dobu tří let. Po uplynutí této doby přechází pod cizinecký režim, pokud není prodloužen.88 Podle toho samého ustanovení může být časové omezení statusu uprchlíka prodlouženo na další dva roky, a to po prozkoumání případu za stejných podmínek, jak byla zkoumána původní žádost (uprchlíka). V praxi se jeví, že ty případy, kde vypršela tříletá lhůta, bylo pak vskutku po prozkoumání Rozhodovací komisí poskytnuto dvouleté prodloužení. Ačkoliv žádné právní ustanovení explicitně neurčuje další prodloužení, v praxi Rozhodovací komise prodloužila platnost uprchlických statusů i více než na pět let, a to na základě Úmluvy z r. 1951 a po žádosti dotčených uprchlíků. V důsledku toho nebylo k dnešnímu datu UNHCR osloveno žádnými uprchlíky, kteří by obdrželi negativní odpověď na takovouto žádost. Avšak přes tuto pozitivní praxi89 má v principu toto časové omezení statutu uprchlíka vážné důsledky, a to nejen pouze co se týče práv a efektivní ochrany poskytnuté uznaným uprchlíkům, která bude dále diskutována, ale též s ohledem na možnost žádosti o udělení státního občanství a koneckonců i na sám integrační proces. Doufejme tedy, že novelizace uprchlického zákona, která se očekává v blízké budoucnosti, bude obsahovat ustanovení odstraňující časové omezení uprchlického statusu.

86

§ 25 rumunského Uprchlického zákona supra poznámka 85.

87

§ 17 (g) rumunského Uprchlického zákona supra poznámka 85.

88

§ 22 rumunského Uprchlického zákona supra poznámka 85.

89

Je nutno připomenout, že ačkoliv rumunské úřady vskutku v praxi prodlužovaly tento statut, nejde o automatický proces, ale o proces na základě precedentu daného Úmluvou z r. 1951.

Právní analýzy Jak bylo argumentováno ze strany UNHCR, v minulosti případů obdobného ustanovení v českém právním řádu,90 toto rumunské opatření zbavuje ve svém důsledku uznané uprchlíky jejich statusu, aniž jim umožňuje nabýt alternativního statusu zajišťujícího jejich bezpečnost, ochranu a pokračující residenci, jak ji předpokládají mezinárodní úmluvy. Koneckonců tento koncept uprchlického statusu, který má automatickou výpovědní lhůtu, je naprosto cizí Úmluvě z r. 1951 a odpovídá smíšené klauzuli vypršení/zrušení v rozporu s mezinárodním právem. Jakmile uprchlík ztratí status uprchlíka uplatněním takovéto klauzule, přechází pod cizinecký režim, za jehož podmínek může zůstat v Rumunsku s různým typem cizineckého statusu v případě, že dokáže splnit všechny speciální požadavky, požadované pro takovýto typ residence jako je např. prokázání dostačujících finančních prostředků, zabezpečené bydlení, cestovní doklady a čistý trestní rejstřík. Navíc k podmínkám stanovujícím pobyt uprchlíka na území státu, tedy podmínkám bez jakéhokoliv vztahu k obavě z pronásledování a k potřebě ochrany, jež může uprchlík stále pociťovat, nemůže pobyt za podmínek cizineckého režimu fakticky umožňovat aspekty ochrany a trvání pobytu zaručených uprchlickým statusem. Jakmile je status uprchlíka uznán, pak podle Úmluvy z r. 1951 spadá zrušení takovéhoto statusu pod podmínky dané zrušovací klauzulí obsaženou v § 1 (c), který obsahuje restriktivní a vyčerpávající výpočet možností zrušení uprchlického statusu. Kritéria zrušení statusu jsou založena na změně v situaci uprchlíka, při které již není potřeba uplatňovat mezinárodní ochranu. Tato kritéria jsou omezena na následující: Dobrovolné znovuzavedení ochrany ze strany země původu; dobrovolné znovunabytí původního občanství, poté co je uprchlík ztratil; nabytí nového občanství; dobrovolné znovuusídlení v zemi původu, a nakonec závažné změny v zemi kde se uprchlík obával persekuce, a proto vyhledal mezinárodní ochranu, která již není nutná ani důvodná. Na základě žádných jiných možností nemůže dojít k zrušení uprchlického statusu, ačkoliv smí být zrušen v případě, kdy je zjištěno, že byl uprchlický status udělen na základě nepravdivé interpretace materielních faktů nebo pokud je uplatněna jedna z vylučovacích klauzulí daná Úmluvou z r. 1951 a kdy byla známa všechna relevantní fakta v momentu determinace statusu uprchlíka. To, že možnosti zrušení statusu jsou vyčerpávajícím způsobem vyčísleny, je zdůrazněno v § 42 Úmluvy z r. 1951, která jasně stanoví, že není možno uplatňovat výjimky v případě § 1. Navíc k tomu, aby mohla být užita jedna z těchto klauzulí, je požadované individuální přezkoumání případu, aby se zajistilo, že podmínky dané dotyčnou klauzulí budou splněny předtím než bude zrušena ochrana daná uprchlíkovi.92 V současné době nesplňuje rumunské opatření umožňující automatické zrušení uprchlického statusu ani jednu z dotyčných podmínek a jako takové je v jasném rozporu se standarty Úmluvy z r. 1951.

90

Viz individuální profily jednotlivých zemí, sekce České republiky v této kapitole.

92

Memorandum supra note 38 ad 2.

•

Udělení státního občanství

Žádosti o rumunské občanství jsou regulovány rumunským zákonem o občanství,93 který ustanovuje, že občanství může být uděleno cizímu občanovi nebo osobě bez občanství, která inter alia pobývá v Rumunsku nejméně pět let (nebo tři roky, pokud je sezdána s rumunským občanem), má oprávněné prostředky k obživě, mluví rumunsky, má čistý trestní rejstřík a prokáže vztah k Rumunsku. Taktéž dítě ve věku do 18 let nabývá rumunského občanství zároveň se svými rodiči.94 Neexistuje žádné zvláštní opatření umožňující urychlení naturalizačního procesu v případě uznaných uprchlíků. A ačkoliv má § 9 in fine možnost časově omezit požadavek trvalého pobytu „v dobře odůvodnitelných případech“, nebylo této možnosti v případě uprchlíků ještě nikdy použito. § 9 zákona o občanství uvádí: Rumunské občanství může být uděleno na základě žádosti cizímu občanovi nebo osobě bez občanství, která: a) v čase podání žádosti byla narozena nebo pobývá na území Rumunska nebo, ačkoliv nebyla narozena na tomto území, na něm pobývá nejméně pět let nebo v případě, že je tato osoba sezdána s rumunským občanem, pak nejméně tři roky; b) prokazuje svým chováním a postojem pozitivní vztah k rumunskému státu a lidu; c) dosáhla věku 18 let; d) požívá oprávněné prostředky k obživě; e) má prokazatelně dobré mravy a nebyla odsouzena na území státu nebo v cizině za čin, jež ji činí nehodnou rumunského občanství; f)

dostatečně ovládá rumunský jazyk, aby se mohla integrovat do společenského života. (sic)

V oprávněných případech mohou být časová období daná odstavcem (1) a pododstavcem (a) omezena. Pokud je UNHCR známo, bylo od prosince r. 1989 uděleno rumunské občanství pouze dvěma uprchlíkům, a to do října r. 1999, ačkoliv několik žádostí bylo již řadu let podáno.95 Od r. 1996 rumunská Komise pro občanství neuplatnila požadavek čistého trestního rejstříku ze země

93

§ 9, Zákon o rumunském občanství, č. 21/1991 Sbírka zákonů, část I, č. 44, 1. březen 1991, vstoupil v platnost 6. dubna 1991. 94

§ 10, Zákon o rumunském občanství, č. 21/1991 Sbírka zákonů, část I, č. 44, 1. březen 1991, vstoupil v platnost 6. dubna 1991. 95

K prosinci r. 1996 bylo UNHCR informováno Komisí pro občanství Ministerstva spravedlnosti, že je podáno 5 žádostí o udělení občanství uprchlíky, kteří jsou v současnosti všichni sezdáni s rumunskými občany. V r. 1999 však může UNHCR potvrdit pouze 3 takovéto žádosti.

původu v případě žadatelů z řad uprchlíků, kteří takovéto potvrzení nebyli s to dodat, takže v praxi se toto nestalo překážkou udělení státního občanství.96 K průtahům v proceduře nabývání občanství a k dalším překážkám, které mohou ohrozit nabytí rumunského občanství uznanými uprchlíky, můžeme přidat nejzávažnější překážku, která v současnosti spočívá v tříleté (max. pětileté) lhůtě trvalosti statusu uprchlíka, neboť současný zákon o občanství požaduje minimálně pětiletý pobyt v Rumunsku, který poté umožňuje udělení státního občanství. Jak bylo uvedeno výše, ti, kteří jsou sezdáni s rumunskými občany nebo ti, kteří jsou s to po přezkoumání jejich případu získat alespoň dvouleté prodloužení, nejsou pak tímto restriktivním omezením postihnuti. Avšak uznaní uprchlíci, kteří nespadají do těchto kategorií, pak přecházejí pod cizinecký režim, jakmile jejich uprchlický statut vyprší. Tento režim, jak již bylo zmíněno, může znamenat takové požadavky na uprchlíky, které pak tito nejsou schopni splnit a tímto jim neumožňuje udržet legalitu pobytu v hostitelské zemi a stát se oprávněnými žadateli o udělení státního občanství. Jako takoví pak nejsou schopni prodloužit svůj status uprchlíka na minimálně další dva roky nebo jinak změnit svůj legální statut v zemi a toto časové omezení uprchlického statutu má přímý vliv na jejich pobyt v Rumunsku a jejich eventuální integraci v případě udělení státního občanství. V této souvislosti může věcný záměr návrhu zákona o občanství,97 pokud je přijat, ještě více zhoršit tento problém rozšířením požadavku trvalého pobytu (tj. legálního pobytu) vedoucího k udělení státního občanství z pěti na sedm let (a pěti let pro žadatele sezdané s rumunskými občany). Takováto změna by ještě více rozšířila nepoměr mezi v současnosti platným trváním uprchlického statutu daného v Zákoně o uprchlících a periodou pobytu požadovanou v případě žádosti o občanství. Doufejme, že úřad pro uprchlíky a další relevantní ministerstva prokážou snahu sjednotit zákony v ohledu udělení státního občanství tak, aby byly vstřícné k uznaným uprchlíkům a zabezpečily tak trvalou ochranu osobám, jejichž uprchlický status již vypršel nebo brzy vyprší. •

Asimilace

Neexistuje žádné opatření v zákonech nebo dekretech, které by zajišťovalo povinnost státu urychlovat integraci uznaných uprchlíků, ačkoliv existují požadavky týkající se nabytí občanství a domovského práva včetně průkaznosti osobní integrace do rumunské společnosti, jejich pozitivního vztahu k rumunskému státu a lidu a znalost rumunského jazyka.98 Navíc, jak již bylo výše diskutováno, opatření umožňující automatické vypršení statutu uprchlíka zůstávají vážnou objektivní a taktéž subjektivní bariérou integračního procesu.

96

§ 9 (e), Zákon o rumunském občanství, č. 21/1991 Sbírka zákonů, část I, č. 44, 1. březen 1991, vstoupil v platnost 6. dubna 1991. 97

Věcný záměr návrhu Zákona o občanství, verze platná do května 1998, zvažovaná stále do července 1999. 98

§ 9 Zákon o rumunském občanství, č. 21/1991 Sbírka zákonů, část I, č. 44, 1. březen 1991, vstoupil v platnost 6. dubna 1991.

6. Slovensko •

Legální pobyt a kněmu se vážící práva

Po poskytnutí statusu uprchlíka obdrží uprchlíci automaticky statut trvalého pobytu99 a získají tak tentýž statut jako občané Slovenské republiky, pokud zvláštní opatření nestanoví jinak.100 Tudíž, pokud legislativa nestanoví jinak, pak § 18 uprchlického zákona dává uprchlíkům táž práva jako občanům ve všech případech. Výjimky k rovným právům s občany obsahují právo volit a výjimku z všeobecné branné povinnosti. Jiná zvláštní ustanovení nebo regulace vztahující se na uznané uprchlíky se týkají povinné školní docházky, zaměstnání a práva na sociální zabezpečení, ačkoliv tyto regulace ve svém důsledku poskytují uprchlíkům stejné standardy zacházení jako ostatním občanům.101 Zatímco uznaní uprchlíci obdrží automaticky trvalý pobyt, v minulosti měli někteří uprchlíci obtíže při prokazování svého statutu trvalého pobytu vzhledem k administrativním problémům při získávání průkazů totožnosti, který dosvědčuje jejich statut trvalého pobytu. Uznaní uprchlíci jsou subjektem stejných požadavků prokazování jako Slováci, tedy musejí se zaregistrovat a být schopni prokázat inter alia, že mají „trvalý pobyt“ nebo místo pobytu102 na Slovensku předtím, než je jim vydán průkaz totožnosti. Nemožnost prokázat se trvalou adresou a tak následně získat průkaz totožnosti, který prokazoval jejich trvalý pobyt, vedla v minulosti k tomu, že bylo pro některé uznané uprchlíky prakticky nemožné získat legálně zaměstnání, sociální dávky nebo uplatňovat jiná základní práva, která jim byla zaručena. Tento problém se nyní jeví úspěšně zvládnut, zvláště díky pomoci ze strany NNO při žádostech o průkazy totožnosti a díky státnímu programu pomoci v oblasti bydlení. Detailněji je toto zpracováno v kapitole 3 týkající se bydlení a v kapitole 7 týkající se průkazů totožnosti a cestovních dokumentů daných Úmluvou z r. 1951. •

Udělení státního občanství

Část 7 slovenského zákona o občanství103 ustanovuje, že cizinci mohou získat občanství, pokud pobývali nepřetržitě nejméně pět let na území Slovenské republiky, mluví slovensky a nebyli souzeni za úmyslný trestný čin. Ve výjimečných případech může být občanství uděleno i při nesplnění těchto podmínek, například v případě žadatele, který je sezdán se slovenským

99

§ 17 (1), Uprchlický zákon č. 283/1995, z 14. listopadu 1995, vstoupil v platnost 1. ledna 1996 (neoficiální anglický překlad UNHCR). 100

§ 18 (1) Uprchlický zákon č. 283/1995, z 14. listopadu 1995, vstoupil v platnost 1. ledna 1996 (neoficiální anglický překlad UNHCR). 101

§ 18, 19 a 20, Uprchlický zákon č. 283/1995, z 14. listopadu 1995, vstoupil v platnost 1. ledna 1996 (neoficiální anglický překlad UNHCR). 102

Jak občanský průkaz, tak průkaz totožnosti trvalého pobytu obsahuje kolonku nazvanou ”domicile” (tam, kde osoba pobývá permanentně, tj. více než po dobu jednoho roku), která musí být vyplněna.

103

§ 7, Zákon Slovenské národní rady o občanství Slovenské republiky, 19. ledna 1993, vstoupil v platnost 15. února 1993.

občanem anebo v případě státního zájmu. Krom těchto výše zmíněných podmínek umožňuje 2. odstavec tohoto opatření, že má být uváženo „ve prospěch osoby žádající o udělení občanství Slovenské republiky“, pokud není občanem jiné země anebo může prokázat, že se vzdala jiného občanství. Slovensko nicméně uznává dvojí občanství. Nedospělým dětem zmíněným v žádosti rodičů je uděleno slovenského občanství společně s rodiči. Neexistuje žádné zvláštní opatření v příbuzných zákonech, které by urychlovalo naturalizační proceduru nebo snižovalo administrativní poplatky v případě žádostí uznaných uprchlíků. Podle slovenského migračního úřadu bylo v říjnu 1999 uděleno slovenské občanství 41 uznaným uprchlíkům, z toho 9 je obdrželo v r. 1999, 21 v r. 1998, 8 v r. 1997 a 3 v r. 1996. •

Asimilace

Ve slovenském azylovém zákoně není žádné zvláštní opatření vztahující se k obecné povinnosti státu urychlit integrační proces uprchlíků. Slovenská vláda však implicitně uznala tuto povinnost v jiných vládních dokumentech včetně Usnesení vlády č. 105 z února r. 1996, kterým bylo přijato „Komplexní řešení integrace cizinců, kterým byl udělen statut uprchlíka do společnosti“. Tento dokument uvádí, že vláda by měla každoročně vyčleňovat finanční prostředky na integraci, a to jako součást rozpočtu ministerstva vnitra. Taktéž stanoví, že ve spolupráci s dalšími ministerstvy, samosprávami, UNHCR a nevládními organizacemi má ministerstvo vnitra jednat o následovných záležitostech týkajících se uznaných uprchlíků: identifikace příležitostí k zaměstnání; sociální bydlení; kurzy slovenského jazyka; organizování vzdělávacích a rekvalifikačních kurzů; sociální zabezpečení a zdravotní péče; a vytvoření podmínek pro přijetí uprchlíků v místních komunitách a ve vybraných lokalitách. Tyto aktivity mají započít dle výše uvedeného rozpisu. Další integrační opatření jsou detailně popsána v tomto dokumentu a stejně tak v dalších dokumentech, vydaných migračním úřadem v září 1996, nazvaných „Koncepce integrace uprchlíků do společnosti“.

7. Slovinsko •

Legální pobyt a k němu se vážící práva

Situace k 13. srpnu 1999 Status uznaného uprchlíka je ve Slovinsku platný jako trvalý pobyt podle § 3 nařízení o implementaci práv cizinců, kterým byl uznán status uprchlíka.104 Tento trvalý pobyt nemusí být obnovován, pokud není zrušen status uprchlíka. Držitel trvalého pobytu má v podstatě táž práva jako občan. K dnešnímu datu není znám žádný případ bariér při získávání trvalého pobytu, který je automaticky udělován společně s uprchlickým statusem. Pro srovnání, podle novely

104

Nařízení vlády Slovinské republiky o implementaci práv cizinců, kterým byl uznán statut uprchlíka, č. 260-03/96-4/1-8, 25. července 1996, (dále jen Nařízení o právech uprchlíků z r. 1996); a § 2, Zákon o vládě Slovinské republiky, Sbírka zákonů Slovinské republiky č. 4/93 a číslo 23/96.

cizineckého zákona je po jiných cizincích požadována perioda osmi let ve srovnání s předchozí periodou tří let, která opravňuje k získání povolení k trvalému pobytu.105 Nový Azylový zákon platný od 14. srpna 1999 Nový azylový zákon umožňuje uznaným uprchlíkům požívat stejných práv k trvalému pobytu ve Slovinsku, která získali na základě rozhodnutí o udělení statusu uprchlíka.106 •

Udělení státního občanství

Podle zákona o občanství je požadováno deset let pobytu pro možnost žádosti o občanství po všech cizincích. Neexistují žádná ustanovení zkracující proces udělení státního občanství, snižující náklady nebo jinak urychlující udělení státního občanství uznaným uprchlíkům, jak je požadováno dle § 34 Úmluvy z r. 1951. Ačkoliv opatření snižující požadavek z deseti na pět let v případě uznaných uprchlíků a vyjímající uprchlíky z jistých dalších požadavků bylo součástí návrhu nového azylového zákona, nebylo toto opatření nakonec schváleno. Vzhledem k dlouhé periodě pobytu požadované pro udělení státního občanství není znám ještě žádný případ uprchlíka žádajícího o slovinské občanství. Navíc existuje v současné době velké množství nevyřízených žádostí o udělení státního občanství, takže v případě příštích možných žádostí ze strany uprchlíků může být proces ještě zdlouhavější, tj. že vyřizování takového žádosti může trvat až čtyři roky. Krom požadavků týkajících se trvalého pobytu určuje zákon o občanství také další požadavky pro udělení státního občanství včetně toho, že žadatel: prokáže své materiální zajištění; má znalost slovinského jazyka; nebyl odsouzen nebo uvězněn po dobu delší než jeden rok v zemi původu za trestný čin, který je trestný jak v zemi, jejíž občanství má, tak ve Slovinsku; nebyl mu ve Slovinsku odepřen pobyt, nepředstavuje ohrožení veřejného pořádku nebo bezpečnosti země a nakonec pozbyl nebo je jisté, že pozbude bývalého občanství.107 Slovinsko neuznává dvojí občanství. Tato poslední podmínka je zvláště zaznamenáníhodná, uvážíme-li její obtížnost pro ty uprchlíky, kteří nejsou schopni získat propuštění z bývalého občanského svazku, jako tomu bylo v případě osob s jiným statusem z bývalých jugoslávských republik nebo ze zemí Společenství nezávislých států (dále je SNS). Uprchlík nemusí být ochoten a nemělo by být po něm požadováno kontaktovat úřady země původu, aby mu poskytly takovéto služby; tato situace je též aplikovatelná u požadavku prokázání čistého trestního rejstříku ze země původu.

105

Cizinecký zákon, Sbírka zákonů Slovenské republiky č. 1/91-I, vstoupil v platnost 25. června 1991, ve znění novely z července 1997. 106

§ 47 a 49, Azylový zákon, Sbírka zákonů Slovinské republiky č. 61/99, 30. července 1999, vstoupil v platnost 14. srpna 1999 (neoficiální anglický překlad UNHCR). 107

§ 10, Zákon o občanství Slovinské republiky, Sbírka zákonů Slovinské republiky č. 1-8/91, vstoupil v platnost 25. června 1991.

•

Asimilace

Situace k 13. srpnu 1999 Ačkoliv Úmluva z r. 1951 v § 34 požaduje, aby byly vlády povinny umožňovat integrační proces, slovinská legislativa neobsahuje žádné opatření nebo prohlášení explicitně uznávající tuto obecnou povinnost nebo zaručující uprchlíkům zvláštní integrační pomoc. Nový Azylový zákon platný od 14. srpna 1999 Tato situace se však velmi zlepšila přijetím nového azylového zákona, který umožňuje, aby se integračním záležitostem věnovala zvláštní pozornost, a stanoví, že uznaní uprchlíci mají právo na „pomoc při integraci“.108 Jednotlivosti týkající se této pomoci jsou pak dále rozvedeny v § 19 tohoto zákona, který stanoví následující: Slovinská republika vytvoří podmínky pro integraci uprchlíků do kulturního, ekonomického a společenského života. Takto činíc bude zvláštní pozornost věnována:

108

•

pořádání kurzů slovinského jazyka pro uprchlíky;

•

pořádání kurzů vzdělávání a profesního školení pro uprchlíky

•

informování uprchlíků o slovinské historii, kultuře a ústavě.

§ 47 Azylového zákona, Sbírka zákonů Slovinské republiky č. 61/99, 30. července 1999, vstoupil v platnost 14. srpna 1999 (neoficiální anglický překlad UNHCR).

Hlavní mezinárodní standardy Úmluva o právním postavení uprchlíků sjednaná dne 28. července 1951 Článek 17 Placená zaměstnání 1. Smluvní státy poskytnou uprchlíkům, kteří se zákonně nacházejí na jejich území, co nejpříznivější zacházení poskytované za stejných okolností cizincům, pokud jde o právo přijmout zaměstnání za mzdu. 2. Omezující opatření platná pro cizince nebo pro zaměstnávání cizinců s ohledem na ochranu vnitrostátního pracovního trhu, nebudou v žádném případě uplatňována na uprchlíka, který z nich byl vyňat již v době vstupu této úmluvy v platnost pro příslušný smluvní stát, nebo který splňuje jednu z následujících podmínek: a) dokončil tři roky trvalého pobytu v zemi, b) nachází se v manželském svazku se státním příslušníkem země svého pobytu; uprchlík však nemůže vyžadovat výhody tohoto ustanovení, jestliže opustil svého partnera, c) má jedno nebo více dětí, která jsou státními příslušníky země jeho trvalého pobytu. 3. Smluvní státy se zavazují příznivě posuzovat asimilaci práv všech uprchlíků, která se týkají zaměstnání za mzdu, s právy svých vlastních občanů, a zejména těch uprchlíků, kteří přišli na jejich území při realizaci programů náborů pracovníků nebo programů přistěhovalectví.

Čl.18 Samostatné podnikání Smluvní státy se zavazují poskytovat uprchlíku zákonně se zdržujícímu na jejich území zacházení co nejpříznivější, a v žádném případě ne méně příznivé, než jaké je poskytováno obecně cizincům za stejných okolností, pokud jde o právo pracovat samostatně v zemědělství, průmyslu, řemesle a obchodu a zřizovat obchodní a průmyslové společnosti.

Čl. 19 Svobodná povolání 1. Každý smluvní stát poskytne uprchlíkům zákonně se nacházejícím na jeho území, kteří jsou nositeli diplomů uznaných příslušnými úřady tohoto státu, a kteří mají v úmyslu vykonávat svobodné povolání, co nejpříznivější zacházení a v každém případě neméně příznivé než ostatním cizincům za stejných okolností. 2. Smluvní státy učiní vše proto, v souladu se svými zákony a ústavami, aby zajistily usazování takových uprchlíků na všech územích mimo vlastního státního území, za jejichž mezinárodní vztahy jsou odpovědny.

Mezinárodní pakt o hospodářských, sociálních a kulturních právech z roku 1966 Čl. 6 1. Státy, smluvní strany Paktu, uznávají právo na práci, které zahrnuje právo každého na příležitost vydělávat si na živobytí svojí prací, kterou si svobodně vybere nebo přijme, a učiní příslušné kroky k ochraně tohoto práva. 2. Opatření, jež mají být učiněna státy, smluvními stranami Paktu, k dosažení plného uskutečnění tohoto práva, budou zahrnovat programy technického a odborného zaškolení a výcviku, plány a prostředky k dosažení stálého hospodářského, sociálního a kulturního rozvoje a plné a produktivní zaměstnanosti za podmínek, zajišťujících jednotlivci základní politické a hospodářské svobody.

Všeobecná deklarace lidských práv z roku 1948 Čl. 23 1. Každý má právo na práci, na svobodnou volbu zaměstnání, na spravedlivé a uspokojivé pracovní podmínky a na ochranu proti nezaměstnanosti. 2. Každý, bez jakéhokoli rozlišování, má nárok na stejný plat za stejnou práci. 3. Každý pracující má právo na spravedlivou a uspokojivou odměnu, která by zajišťovala jemu samému a jeho rodině živobytí odpovídající lidské důstojnosti a která by byla doplněna, kdyby toho bylo třeba, jinými prostředky sociální ochrany. 4. Každý má právo na ochranu svých zájmů má každý právo zakládat s jinými odborové organizace a přistupovat k nim.

KAPITOLA II. ZAMĚSTNANOST ČÁST I: PLACENÁ ZAMĚSTNÁNÍ, SAMOSTATNÉ PODNIKÁNÍ, SVOBODNÁ POVOLÁNÍ

1. Mezinárodní standardy •

Placená zaměstnání

1. Smluvní státy poskytnou uprchlíkům, kteří se zákonně nacházejí na jejich území, co nejpříznivější zacházení poskytované za stejných okolností cizincům, pokud jde o právo přijmout zaměstnání za mzdu. 2. Omezující opatření platná pro cizince nebo pro zaměstnávání cizinců s ohledem na ochranu vnitrostátního pracovního trhu, nebudou v žádném případě uplatňována na uprchlíka, který z nich byl vyňat již v době vstupu této úmluvy v platnost pro příslušný smluvní stát, nebo který splňuje jednu z následujících podmínek: a) dokončil tři roky trvalého pobytu v zemi, b) nachází se v manželském svazku se státním příslušníkem země svého pobytu; uprchlík však nemůže vyžadovat výhody tohoto ustanovení, jestliže opustil svého partnera, c) má jedno nebo více dětí, která jsou státními příslušníky země jeho trvalého pobytu. 3. Smluvní státy se zavazují příznivě posuzovat asimilaci práv všech uprchlíků, která se týkají zaměstnání za mzdu, s právy svých vlastních občanů, a zejména těch uprchlíků, kteří přišli na jejich území při realizaci programů náborů pracovníků nebo programů přistěhovalectví. Úmluva o právním postavení uprchlíků z roku 1951, Čl. 17: Placená zaměstnání Úmluva z roku 1951 obsahuje tři ustanovení týkající se práva na práci, a to práva na placené zaměstnání, samostatné podnikání a svobodné povolání.1 Z tohoto hlediska představuje nejvyšší standard článek 17 týkající se placeného zaměstnání. Úmluva z roku 1951 neobsahuje definici „placených zaměstnání“, ale ta by podle ní měla být „... chápána v co nejširším smyslu“ a zahrnovat všechny formy legálního zaměstnání, které nejsou

1

Čl. 7,18 a 19, Úmluva o právním postavení uprchlíků, UNTS číslo 2545, 28. července 1951, vstoupila v platnost 22. dubna 1954 a Protokol týkající se právního postavení uprchlíků, UNTS číslo 8791, 31. ledna 1967, vstoupil v platnost 4. října 1967.

v kategorii samostatného podnikání nebo svobodného povolání.2 Toto závazné nařízení garantuje uprchlíkům co nejpříznivější zacházení, nikoli pouze stejné zacházení jako náleží jiným cizincům za stejných okolností. Výlučné zacházení vysvětluje skutečnost, že uprchlíci narozdíl od cizinců obecně nemohou spoléhat na státní orgány svých zemí.3 Proto by měli mít možnost využít co nejpříznivější podmínky garantované cizím příslušníkům jakékoliv jiné země, ať už na základě smlouvy nebo běžné praxe.4To zahrnuje přednostní zacházení garantované cizincům na základě ujednání hostitelské země s danými státy.5 Tato otázka je zvlášť významná v Evropě: Členské státy Evropské unie by měly uprchlíků zajistit stejné zacházení jako příslušníkům ostatních států EU.6 Termín „za stejných podmínek“ vychází ze skutečnosti, že uprchlík musí splnit všechny požadavky, jakým je délka a podmínky pobytu, které by kdokoliv, kdo není uprchlíkem, musel splnit , aby měl z tohoto práva užitek. Výjimkou jsou samozřejmě požadavky, které kvůli jejich charakteru uprchlík splnit nemůže. Odstavec 2 stanoví více příznivé zacházení uprchlíkům, kteří jsou speciálně vázání k přijímací zemi. Zahrnuje uprchlíky, kteří žili tři roky v hostující zemi, jsou oddáni se státním příslušníkem nebo mají dítě, které je státním příslušníkem této země. Na takové osoby nebudou uplatněny omezující opatření platná pro cizince, která jsou jinak běžně využívaná k ochraně vnitrostátního pracovního trhu. Omezení, která se nevztahují k ochraně vnitrostátního pracovního trhu (např. normy, které stanoví, že ve státní správě mohou pracovat jenom státní občané daného státu), nejsou tímto ustanovením dotčena.7 V kontextu tohoto odstavce se doporučuje, aby byl termín „pobyt“ vykládán co nejšíře. Může tak zahrnovat fyzickou přítomnost v zemi bez ohledu na to, jestli zde dotčená osoba byla pobývá jako uprchlík nebo v jiném postavení a dokonce bez ohledu na to, jestli tato přítomnost byla legální. U doby8 pobytu by mělo platit, že relativně krátká období zahraničních cest nejsou považována za přerušení pobytu. Výjimka uvedená v bodu 2(b) by obdobně měla být vykládána co nejšířeji, takže by se měla vztahovat i na uprchlíka, který je oddán za státního příslušníka hostující země, i když žijí

2

N. ROBINSON, dříve uvedená poznámka 11 / 96.

3

A. GRAHL-MADSEN, dříve uvedená poznámka 8 / 70.

4

Všimněte si, prosím, že se článek 17 nezabývá podmínkami práce, které jsou zahrnuty v článku 24 o pracovním právu a sociálním zabezpečení Úmluvy z roku 1951. 5

J.A. Dent, Výzkum o sociálních a ekonomických právech cizinců v Evropě na 49 (listopad 1998) (Evropská rada pro uprchlíky a emigranty).

6

J. A. Dent, dříve uvedená poznámka 111 / 49.

7

J.A. Dent, dříve uvedená poznámka 111 / 50.

8

A. GRAHL-MADSEN, dříve uvedená poznámka 8 / 72.

odděleně, za některých okolností, i když byli rozloučeni. Po rozvodu nebo pokud uprchlík svého partnera opustil ale nemůže již dále tohoto privilegia užívat.9 Pokud jde o část 2(c), delegáti ustanovené komise se shodli na tom, že této výjimky je zapotřebí. Bylo v národním zájmu, aby byl uprchlík-rodič schopen pracovat za účelem zabezpečení své rodiny. Toto ustanovení se použije bez ohledu na to, zda se dítě narodilo v manželství nebo mimo něj.10 Přesto bude muset uprchlík, který bude chtít využít výjimek uvedených v bodech 2(b) a 2(c), za některých okolností prokázat skutečnou vazbu ke svému partnerovi či dítěti. Tato výjimka nemůže být jednoduše požadována bez ohledu na okolnosti a například neschopnost uprchlíka-rodiče prokázat zájem či zabezpečování dítěte bude vzata v úvahu. Doporučuje se, aby byla tato ustanovení vykládána tak, že pokud uprchlík jednou těchto výhod užíval, mělo by tomu tak být i nadále s výjimkou osoby, která opustila svého partnera.11 Po dvou odstavcích týkajících se standardů zacházení s uprchlíky požaduje odstavec 3 tohoto předpisu, aby smluvní státy zaručily v oblasti zaměstnání příznivé posouzení garance stejných práv uprchlíkům jako vlastním občanům. Termín „příznivé posouzení“ použitý v tomto odstavci je analogický k termínu „příznivě nakloněné posouzení“, třebaže jistě ponechává prostor volnému uvážení. Naznačuje však závazek smluvních stran přednést tento požadavek a uvést důvody v případě neúspěchu.12 Jiné mezinárodní nástroje Všeobecná deklarace lidských práv i Mezinárodní pakt o hospodářských, sociálních a kulturních právech (dále ICESCR) také obsahují právo každého bez rozdílu na práci a možnost volby zaměstnání.13 Oba dokumenty obsahují ustanovení, která tato právo dále chrání. V praxi ovšem platí, že státní orgány často těm, kteří na území státu nemají trvalý pobyt, omezují volný přístup k pracovnímu trhu. Rozvojové země vítají zvláštní ustanovení ICESCR, která jim v zájmu ochrany národních ekonomik dovolují hospodářská práva „nerezidentů“ omezovat.14 Výbor pro hospodářská, sociální a kontrolní práva, který je kontrolních mechanismem patku, dosud nedokázal prosadit přesvědčivé stanovisko, které by dané ustanovení paktu vyložilo v souvislosti

9

A. GRAHL-MADSEN, dříve uvedená poznámka 8 / 72-73. V případě právní či faktické rozluky je autorem doporučováno, aby uprchlík, který se tohoto ustanovení dovolává, prokázal, že stále existuje „mezi nimi určitá oblast zájmů“ . Příkladem může být případ, kdy uprchlík stále svého partnera podporuje. 10

A. GRAHL-MADSEN, dříve uvedená poznámka 8 / 73.

11

A. GRAHL-MADSEN, dříve uvedená poznámka 8 / 74.

12

N. ROBINSON, dříve uvedená poznámka 11 / 83.

13

Čl. 23, Mezinárodní deklarace lidských práv, G.A. Res. 217 A (III), 10. prosince 1948; čl. 6, Mezinárodní dohoda o ekonomických, sociálních a kulturních právech, G.A. Res. 2200 A (XXI), 16. prosince 1966. 14

Čl. 2(3), Mezinárodní dohoda o ekonomických, sociálních a kulturních právech, G.A. Res. 2200 A (XXI), 16. prosince 1966.

s obecným principem nediskriminace. Podobně ani Komise pro lidská práv (dále HRC) dosud výslovně nenavrhla projednání článku 26 (zákaz diskriminace) Mezinárodního paktu o občanských a politických právech.15 Doporučuje se proto, aby případná omezení plně odpovídala čl 4 Mezinárodního paktu o hospodářských, sociálních a kulturních právech, který jasně stanoví, že smluvní stát může práva garantovaná paktem omezit pouze zákonem, a to pouze pokud takové omezení může být slučitelné s povahou těchto práv a výhradně za účelem podpory obecného blaha v demokratické společnosti. 16 Pokud principy ICESCR nabízejí všem osobám včetně cizinců a uprchlíků vyšší standard zacházení s ohledem na právo na práci než Úmluva z roku 1951, v praxi se pak státům jeví, že mají nepřímý prostor k odlišování ve prospěch svých občanů. Princip stejného zacházení se státními příslušníky s ohledem na zaměstnání a pracovní podmínky stanoví po určité době práce a pobytu v zemi17 i některé úmluvy Mezinárodní organizace práce (dále ILO) vztahující se k zaměstnanosti a migraci, např. úmluvy z let 1949 a 197518 týkající se uprchlíků splňujících definici přistěhovalého pracovníka19. Ženy, které žádají o azyl nebo jim byl azyl udělen, mají v tomto směru oporu ještě v opatřeních vyplývajících z Úmluvy o odstranění všech forem diskriminace žen. Ta zaručuje všem ženám zvláštní ochranu v oblasti zaměstnanosti a pracovních podmínek, zejména pak za účelem prevence diskriminace kvůli rodinnému stavu či mateřství.20 Regionální nástroje Další opatření vztahující se k právu na práci obsahuje také Evropská sociální charta (dále ESC) a Evropská úmluva o právním postavení migrujících pracovníků (dále EMW). Obě migrantům zaručují právo na stejnou práci a zaměstnanecké podmínky jako mají státní příslušníci21 a

15

J.A. Dent, dříve uvedená poznámka 111 / 46.

16

J.A. Dent, dříve uvedená poznámka 111 / 46-47.

17

J.A. Dent, dříve uvedená poznámka 111 / 56.

18

Viz ILO Úmluva týkající se migrace pro zaměstnání, číslo 97, 1949, vstoupila v platnost 22. ledna 1952; a ILO Úmluva týkající se migrace za urážlivých podmínek a Podpora rovných příležitostí a zacházení s přistěhovalými pracovníky, číslo 143, 1975, vstoupila v platnost 9. prosince 1978. 19

Článek 11 Úmluvy týkající se migrace pro zaměstnání, číslo 97, 1949, definuje přistěhovalého pracovníka jako „osobu, která se stěhuje z jedné země do druhé s vyhlídkou zaměstnání v jiné podobě než na vlastní účet a zahrnuje všechny osoby pravidelně uznané jako přistěhovalec pro zaměstnání.“ 20

Čl. 11(1) Úmluvy v oblasti eliminace všech forem diskriminace žen, UNTS číslo 20378, 18. prosince 1979, vstoupila v platnost 3. září 1981. 21

Čl. 2,3 a 19, Evropská sociální charta, ETS číslo 35, 18. října 1961, vstoupila v platnost 26. února 1965; a čl. 16(1), Evropská úmluva legálního statutu přistěhovalých pracovníkům ETS číslo 93, 24. listopad 1977, vstoupila v platnost 1. května 1983.

smluvním stranám ukládají zlepšovat možnosti zaměstnání občanů stejně jako zahraničních pracovníků.22 Tyto nástroje jsou však použitelné obecně jen na státní příslušníky smluvních států. Zároveň lze ale usoudit, že z těchto států pochází jen velmi málo uprchlíků, a jejich význam je proto pouze okrajový.23 Právo Evropské unie zakládá princip volného pohybu pracovní síly a odstranění jakékoliv diskriminace mezi pracovníky z členských států. Je ale jen velmi málo pravděpodobné, že by se tento princip aplikoval na uprchlíky, kteří nejsou státními příslušníky členských zemí EU.24 I když opatření hlavní části ESC nemá pro většinu uprchlíků význam, samotná Charta přesto jistý vliv na jejich postavení má. Práva uznaných uprchlíků, které se týkají oblasti zaměstnání a které obsahuje Úmluva z roku 1951, jsou v Chartě jednoznačně začleněné, a umožňují uprchlíkům využít kontrolních mechanismů Charty k vymáhání některých práv vyplývajících z Úmluvy z roku 1951.25 Otázce pracovních podmínek se věnuje důkladněji i kapitola V. o sociálním zabezpečení. Za zmínku stojí ale i negativně vymezená práva, jako je právo nepracovat za urážlivých podmínek, zákaz otroctví, náboru na nucené práce či zákaz diskriminace v zaměstnání. •

Samostatné podnikání

Smluvní státy se zavazují poskytovat uprchlíku zákonně se zdržujícímu na jejich území zacházení co nejpříznivější, a v žádném případě ne méně příznivé, než jaké je poskytováno obecně cizincům za stejných okolností, pokud jde o právo pracovat samostatně v zemědělství, průmyslu, řemesle a obchodu a zřizovat obchodní a průmyslové společnosti. Úmluva o právním postavení uprchlíků z roku 1951, Čl. 18: Samostatné podnikání Standard ochrany práva uprchlíků na samostatné podnikání obsahuje Úmluva z roku 1951 v menší míře než právo na placené zaměstnání. Článek 18 stanoví závazek zacházet s uprchlíky co nejpříznivěji, v žádném případě ne méně příznivě než s cizinci. „Co nejpříznivější zacházení“ ale zahrnuje pozitivní úsilí na straně státu ulehčit samostatné podnikání a zejména zrušit omezení pro uprchlíky. Znamená to také, že by uprchlíci měli požívat přinejmenším práv

22

Čl. 1 a 18, Evropská sociální charta, ETS číslo 35, 18. října 1961, vstoupila v platnost 26. února 1965 23

J.A. Dent, dříve uvedená poznámka 111 / 59.

24

J.A. Dent, dříve uvedená poznámka 111 / 61.

25

„Dodatek sociální charty“, Evropská sociální charta, ETS číslo 35, 18. října 1961, vstoupila v platnost 26. února 1965

běžně garantovaných cizincům, i když toto ustanovení výslovně neimplikuje zvláštní zacházení zvýhodňovaným cizincům.26 Článek 18 požaduje, aby uprchlík na území daného státu pobýval legálně. V případě, že podniká mimo území daného státu, vztahuje se na něj ustanovení článku 7(1), které garantuje stejné zacházení jako cizincům obecně.V praxi tak může dojít k tomu, že uprchlík žádné zvláštní postavení v tomto směru požívat nebude, a zapojí se do samostatného podnikání jenom pokud to zákon obecně cizincům sídlícím v zahraničí umožňuje.27 Výčet oblastí samostatného podnikání podle článku 18 musí být interpretován co nejšíře.28

26

J.A. Dent, dříve uvedená poznámka 111 / 51.

27

N. ROBINSON, dříve uvedená poznámka 11 / 98.

28

A. GRAHL-MADSEN, dříve uvedená poznámka 8 / 76.

•

Svobodná povolání

1. Každý smluvní stát poskytne uprchlíkům zákonně se nacházejícím na jeho území, kteří jsou nositeli diplomů uznaných příslušnými úřady tohoto státu, a kteří mají v úmyslu vykonávat svobodné povolání, co nejpříznivější zacházení a v každém případě neméně příznivé než ostatním cizincům za stejných okolností. 2. Smluvní státy učiní vše proto, v souladu se svými zákony a ústavami, aby zajistily usazování takových uprchlíků na všech územích mimo území hlavního města, za jejichž mezinárodní vztahy jsou odpovědny. Úmluva o právním postavení uprchlíků z roku 1951, Čl. 19: Svobodná povolání Toto ustanovení dává uprchlíkům stejná práva a možnosti, jako příslušná ustanovení platná pro oblast samostatného podnikání. Požadavkem navíc může být diplom, který musí být uznán přijímajícím státem. Uprchlíkům se tak dostane přinejmenším stejného zacházení jako za daných podmínek cizincům obecně, a ještě mohou využít závazku smluvních států garantovat uprchlíkům „co nejpříznivější zacházení“. Má se tomu rozumět tak, že státy jsou zavázány minimalizovat veškerá omezení uvalená na uprchlíky, kteří si přejí pracovat ve své profesi nebo začít vlastní podnikání. V tomto smyslu mohou uprchlíci získat větší práva a možnosti uplatnit se ve svobodném povolání, než je tomu u ostatních cizinců. Vzhledem k tomu, že termín „svobodné povolání“ nebyl specificky definován, výklad Úmluvy z roku 1951 doporučuje, aby zahrnoval profese jako je právník, lékař, architekt, zubař, farmaceut, inženýr, veterinář, umělec a pravděpodobně i další profese, jako je účetní, překladatel, vědec atd. Pokud „profese“ ukazuje na určitou kvalifikaci, jako je například diplom nebo licence, termín „svobodná“ předpokládá, že tento odborník pracuje sám, spíše než jako zaměstnanec se mzdou či státní zaměstnanec.29 V praxi pak může někdy být těžké rozlišovat mezi svobodným povoláním a samostatným podnikáním či zaměstnáním a tato kategorizace do značné míry závisí na povaze dané profese či činnosti, stejně jako na rozhodnutí úřadů. V praktické rovině nicméně nemá velký význam osobu klasifikovat jako „odborníka“ nebo osobu „samostatně výdělečně činnou“, protože je oběma kategoriím přiznán stejný standard zacházení. Naopak, vzhledem k liberálnějšímu přístupu ke kategorii zaměstnanců může mít rozlišení mezi touto kategorií a kategorií „odborníka“ značný význam.30 Termín „diplom“ by neměl být interpretován úzce, ale měl by být chápán jako „jakýkoliv titul, zkouška, přijetí, autorizace nebo dokončení kurzu, který je požadován k výkonu profese“31. Pokud byl diplom vystaven mimo přijímací zemi, pak bude považován za uznaný, pokud již příslušné orgány vytvořily obecná pravidla pro uznání diplomů z konkrétních univerzit, nebo

29

A. GRAHL-MADSEN, dříve uvedená poznámka 8 / 78.

30

N. ROBINSON, dříve uvedená poznámka 11 / 99-100.

31

A. GRAHL-MADSEN, dříve uvedená poznámka 8 / 77-78.

pravidla pro uznání ekvivalentu konkrétního diplomu, nutného pro výkon daného svobodného povolání v přijímací zemi.32 Vzhledem k obtížím, které obvykle provází uprchlíky při získání přístupu k svobodným povoláním v zemi azylu, není toto ustanovení považováno za příliš nápomocné, mimo jiné i proto, že stanovuje pouze minimální standard zacházení a rozhodnutí o uznání kvalifikace ponechává zcela na svévoli státu.

2. Srovnávací analýza Kromě popisu příslušné legislativy pro oblast zaměstnanosti uznaných uprchlíků nabízí tato kapitola také přehled nejčastějších bariér, které uprchlíkům brání domoci se svých práv, a také přehled různých programů pomoci v oblasti zaměstnanosti (vládních i nevládních), které byly doposud ve zde uváděných zemích zavedeny. Jelikož nemalý význam pro lepší pracovní perspektivy uprchlíků má i jazykové vzdělávání, bude pozornost věnována i této otázce. Vzhledem k velkému množství zaměstnaneckých programů a objemu cenných zkušeností s jejich zaváděním, nashromážděných některými ze zainteresovaných organizací, není možné tuto problematiku v detailu popsat v rámci jediné kapitoly. Bližší informace jsou proto obsaženy v rámci individuálních profilů jednotlivých zemí, v druhé části této kapitoly. •

Krátká historie zaměstnanosti uprchlíků v regionu

Navzdory významu zaměstnání pro dosažení integrace a přes vcelku velkorysá ustanovení, která již jsou v zemích studie v platnosti33, začalo být v mnoha těchto zemích skutečné právo na práci pro uznané uprchlíky v praxi dostupné teprve nedávno. Například v Rumunsku, mají uprchlíci právo pracovat až od roku 1997, kdy byly zrušeny předchozí požadavky na pracovní povolení, protože uprchlíci nebyli ve skutečnosti schopni povolení získat. Obdobně v Bulharsku první uznaní uprchlíci (1996) neměli skutečný přístup k legálnímu zaměstnání až do roku 1997, kdy získali průkaz sociálního zabezpečení, který jim to umožnil. V Maďarsku a ve Slovinsku je dosud velmi málo zkušeností se zaměstnáváním uznaných uprchlíků, především neevropských uprchlíků v případě Maďarska. Mandátní uprchlíci34 nemohli v Maďarsku pracovat, dokud nebyl jejich status změněn v roce 1998 nově platným uprchlickým zákonem, který zrušil předchozí geografická omezení, umožňující v Maďarsku přijímat pouze evropské uprchlíky. I když Maďarsko má zkušenosti s uznanými uprchlíky (a s uprchlíky z bývalé Jugoslávie, kteří požívají dočasné ochrany), tito uprchlíci byli převážně etnickými Maďary a představovali tak velice odlišnou skupinu uprchlíků, ve srovnání s neevropskými uprchlíky, kteří budou pravděpodobně získávat v Maďarsku azyl nyní. Ve

32

A. GRAHL-MADSEN, dříve uvedená poznámka 8 / 78.

33

Výjimkou je Česká republika, i když se předpokládá, že návrh uprchlického zákona by mohl být přijat začátkem roku 2000. 34

Mandátní uprchlíci byli neevropští uprchlíci uznaní ze strany UHCR.

Slovinsku uznaní uprchlíci mají právo pracovat, ale jejich počet je příliš malý na to, aby bylo možné vyvodit jakékoli závěry či zkušenosti.35 Na obecnější úrovni musíme vzít v úvahu, že vybrané země regionu začaly s uznáváním uprchlíků podle statutu Úmluvy z roku 1951 teprve v posledních deseti letech, Bulharsko a Slovinsko dokonce pouze v posledních pěti letech. Ve většině zde uváděných zemí proto uznaní uprchlíci měli jenom krátkou dobu na to, aby našli své místo v zemi azylu, začali pracovat na dosažení soběstačnosti a vytvořili zavedené modely zaměstnanosti a sítí pomoci. •

Právo na práci a platná omezení

Placené zaměstnání Právo přístupu k zaměstnání K srpnu 1999 lze konstatovat, že šest ze sedmi zde uváděných zemí umožňuje uznaným uprchlíkům přístup k práci v zásadě za stejných podmínek jako svým státním příslušníkům. V současnosti je jedinou výjimkou Česká republika, což se má velmi brzy změnit přijetím nového návrhu uprchlického zákona, který uděluje uznaným uprchlíkům trvalý pobyt, tedy status poskytující v zásadě stejná práva, jaká mají čeští občané, včetně práva na práci. V této souvislosti musí být poznamenáno, že s platností od 1 října 1999 byl přijat pozměňovací návrh zaměstnaneckého zákona, udělující žadatelům o azyl a uznaným uprchlíkům právo na práci bez pracovního povolení, což zlepšilo pracovní situaci uprchlíků ještě před přijetím nového návrhu azylového zákona.36 Co se týká Rumunska, mělo by být řečeno, že vágní znění zákonných ustanovení pracovního práva může být interpretováno tak, že dovoluje orgánům státní správy přijímat restriktivní opatření v otázce zaměstnanosti uprchlíků. Ustanovení ve slovenském uprchlickém zákoně také určují, že na zaměstnávání uznaných uprchlíků mohou být použity speciální regulace, i když v tomto případě jde o ustanovení pro uprchlíky spíše příznivá než omezující, jelikož ruší požadavek získání pracovního povolení. Přednost při rozdělování pracovních míst Pokud mají uprchlíci stejná práva jako státní příslušníci, znamená to, že na ně nemohou být uvalena omezení normálně užívaná pro ochranu národních ekonomik. Takováto omezení zahrnují přednost státním příslušníkům při rozdělování pracovních míst, což znamená, že místo musí být nejdříve dáno k dispozici občanům a poté je teprve nabídnuto cizinci.

35

Osoby s dočasnou ochranou na Slovensku mají jen velmi omezené právo na práci v této zemi. Protože mohou přijmout jen dočasné nebo příležitostné zaměstnání, jejich situace a zkušenost s přístupem k zaměstnání není nutně analogická k uznaným uprchlíkům. 36

Čl. 2 (d)(a), Zákon o zaměstnanosti, číslo 1/1991 Sb., 12. prosince 1990, v platnosti od 1. února 1991 doplněný zákonem číslo 167/1999, č13. července 1999, vstoupil v platnost 1. října 1999.

Slovinsko teprve přednedávnem přestalo uplatňovat na uprchlíky takováto omezení v souvislosti s přijetím nového azylového zákona (garantujícího uprchlíkům stejná práva jako mají občané).37 Podle současného českého uprchlického zákona mají státní občané i nadále přednost před neobčany včetně uznaných uprchlíků38, což by se mělo změnit přijetím nového návrhu uprchlického zákona. Omezení specifická pro určitá pracovní místa ve veřejném sektoru Bez ohledu na skutečnost, že všechny vybrané země v současnosti již garantují (nebo již brzy budou) stejný přístup k uprchlíkům v oblasti zaměstnanosti, některá specifická omezení pro určitá pracovní místa zůstávají. Tato omezení jsou obecně použitelná v případě cizinců a zahrnují následující: místa ve státní administrativě či veřejném sektoru; místa či profese, u kterých je požadováno občanství nebo v případě cizinců speciální vládní povolení (kromě požadavků na kvalifikaci, vyplývajících ze zákona); zastávání veřejného úřadu; a pracovní místa v armádě nebo místa jinak související s bezpečností státu a veřejným pořádkem. Zatímco některá z těchto omezení jsou v praxi běžná po celém světě, je nutné vzít v úvahu, že v ekonomice mnoha ze zde uváděných zemí hraje státní sektor obzvláště důležitou roli. V některých zemích, jako je Rumunsko nebo Polsko, se tudíž tato omezení týkají velkého počtu pracovních míst ve veřejném sektoru, včetně takových povolání jako jsou učitelé, zdravotní sestry, či porodní asistentky, a také profesí v lékařské a právnické oblasti. Pracovní povolení K říjnu 1999 jenom Slovinsko požadovalo, aby uprchlíci získávali pracovní povolení předtím, než mohou legálně získat zaměstnání. V dalších šesti zemích není pracovní povolení nutné a je přípustné, aby uprchlíci začali pracovat okamžitě. Na rozdíl od obecné praxe v regionu nový slovinský azylový zákon i nadále určuje, že uprchlíkům bude uděleno pracovní povolení (pravděpodobně automaticky, jelikož jeho udělení má být spojeno s rozhodnutím o udělení statutu uprchlíka), i když zákon zároveň určuje, že uprchlíkům budou poskytnuta stejná práva jako občanům. V případě České republiky výše zmiňovaná nejnovější změna Zákona o zaměstnanosti uděluje od 1. října 1999 uprchlíkům a žadatelům o azyl právo na práci v České republice bez pracovního povolení. Samostatně výdělečná činnost a svobodné profese Ve všech uvedených zemích mají uprchlíci právo zabývat se samostatně výdělečnými aktivitami stejně jako i svobodným zaměstnáním. V těchto kategoriích zaměstnání jsou často zajištěny stejné standardy v zacházení jaké jsou v zaměstnaneckém poměru. To je případ Slovinska, Rumunska a Maďarska, kde mají uprchlíci stejná práva ve všech typech zaměstnávání.

37

Podle předchozího Slovinského zákona měli Slovinští občané přednost před uprchlíky a uprchlíci před ostatními cizinci. 38

Nicméně úřady práce jsou někdy v tomto ohledu flexibilní.

Standardy pro oba uvedené typy zaměstnání jsou nicméně jiné v České republice a na Slovensku, kde mají uprchlíci stejná práva jako cizinci s trvalým pobytem39. Co se týče svobodných profesí, výjimku tvoří Česká republika, kde je v současnosti s uprchlíky zacházeno jako s cizinci v obecném slova smyslu. Stojí ovšem za zmínku, že tento standard pro svobodné profese byl možná ovlivněn nedávným pozměňovacím návrhem zaměstnaneckého zákona, jež ruší povinnost pracovního povolení pro uznané uprchlíky. Další změny jsou očekávány s přijetím nového návrhu azylového zákona, který poskytuje uznaným uprchlíkům práva osob s trvalým pobytem pro všechny typy zaměstnání. V Polsku byla v roce 1998 ustanovení týkající se samostatně výdělečné činnosti interpretována liberálněji za účelem zpřístupnění tohoto typu zaměstnávání uprchlíkům, jelikož jim byly poskytnuty stejné standardy týkající se svobodných profesí jako cizincům s trvalým pobytem. Přesto existují praktická omezení. Nejčastěji se v oblasti samostatně výdělečné činnosti setkáváme s odlišným přístupem k uprchlíkům (a samozřejmě k cizincům obecně) v oblasti zakládání společností a problémem je často také nedostatek dokladů o nutné kvalifikaci pro určitý typ činnosti či pro konkrétní profese. Zajištění přístupu ke svobodným profesím, nebo přinejmenším k některým jejich typům, může být obtížné díky široké škále faktorů. Patří mezi ně například: nepřítomnost dokladů o kvalifikaci nebo (pokud jsou tyto dostupné) neuznání vzdělání získaného v zahraničí příslušnými úřady; přísné doplňující požadavky připojené k odborným osvědčením, a to především v tradičních profesích; a dále potřeba státního občanství pro vybraná povolání, výčet kterých může být značně rozsáhlý v zemích, v jejichž ekonomikách hraje veřejný sektor stále velkou roli. Požadavek na státní občanství je běžný u profesí v oblasti práva a lékařství, ozbrojených sil a bezpečnostních složek, ale v některých zemích je nutné tento požadavek splnit i k výkonu povolání zdravotní sestry, porodní asistentky a učitele. V jiných případech, kde státní občanství není podmínkou, musí cizinci obdržet speciální povolení od příslušného ministerstva, kromě toho že musí splňovat zákonný požadavek na profesionální kvalifikaci. V zemích s vysokou nezaměstnaností se kromě toho setkáme s tím, že i kvalifikovaní uprchlíci, kteří splňují všechny dané podmínky, obecně nejsou schopni praktikovat své povolání. •

Obecné překážky v zaměstnávání

Některé nesnáze, se kterými se uprchlíci setkávají při získávání zaměstnání, jsou velmi specifické pro danou zemi a její zákony. Takováto situace nastává v řadě zemí (například Slovensko a Rumunsko), které vydávají krátkodobé identifikační průkazy. Tento status staví teoreticky uprchlíky do znevýhodněné pozice na pracovním trhu vzhledem k tomu, že délka platnosti pracovní smlouvy zpravidla nesmí překročit platnost jejich identifikačního průkazu. Uvedená skutečnost ovlivňuje nejen jejich jistotu v zaměstnání, ale i jejich schopnost získat práci vyžadující dlouhodobý závazek. Někteří zaměstnavatelé nemusí být schopni zajistit krátkodobý zaměstnanecký poměr pro uprchlíky, kteří mají jen několikaměsíční platnost identifikačního průkazu.

39

Ve skutečnosti mají uznaní uprchlíci v podstatě stejná práva jako státní příslušníci, jelikož příslušná legislativa nečiní rozdíl mezi cizinci a státními příslušníky.

Nicméně v mnoha zemích regionu jsou běžné i další překážky při zaměstnávání uznaných uprchlíků, jenž nejsou způsobeny byrokratickými nebo legislativními bariérami. Mezi běžné překážky patří: omezené znalosti cizího jazyka v hostitelské zemi; obecně vysoká míra nezaměstnanosti a speciálně problém získávání bydlení v místě zaměstnání; a nedostatek přiměřené kvalifikace pro současný pracovní trh. Určité podmínky také podporují zaměstnávání uprchlíků v neoficiální ekonomické sféře. Tato situace vystavuje uprchlíky možnému zneužívání jejich pracovní síly a činí je nezpůsobilými pro získání mnoha státních příspěvků. V minulosti takové okolnosti zahrnovaly objektivní pracovní překážky, které trvaly i po uznání uprchlického statutu, například: složité byrokratické procedury a neschopnost obstarání náležitých dokladů (identifikační karta, pracovní povolení atd.) nezbytných pro uzavření legálního pracovního poměru. Načrtnutá situace přetrvávala ve vybraných zemích do poměrně nedávné doby. Jiné okolnosti nutí uprchlíky k přijetí zaměstnání v neoficiální ekonomické sféře v období předcházející uznání jejich statusu. V zemích, kde jsou žadatelé o azyl vystaveni jak zákazu legálního zaměstnání, tak dlouhým procedurám žádosti o azyl, během nichž mají zajištěnu pouze nedostatečnou nebo vůbec žádnou státní pomoc, se někteří žadatelé o azyl nevyhnutelně stávají součástí nelegální ekonomiky, v níž mají tendenci setrvávat i určitý čas po získání uprchlického statutu. Popsaná specifická situace je stále vážná například v Rumunsku a Bulharsku. Kromě toho v mnoha zemích zahrnutých do studie je dalším důvodem pro existenci velkého nelegálního ekonomického sektoru i touha místních podnikatelů po levné pracovní síle a vyhnutí se vysokým daním. Samozřejmě že v mnoha případech zaměstnavatelé na černém pracovním trhu zaměstnávají pouze uprchlíky, kteří souhlasí s horšími podmínkami pracovního vztahu, což je následně i důvodem, proč mají obecně uprchlíci menší pravomoci při vyjednávání ohledně svého zaměstnání. Z tohoto důvodu je nutné, kdykoli je to možné, minimalizovat překážky, které tlačí uprchlíky směrem k nelegálnímu pracovnímu trhu. Zároveň je nutné poskytovat poradenství týkající se alternativních typů legálních forem zaměstnávání, které mají často jiné daňové důsledky •

Programy pomoci týkající se zaměstnání

Vládní pomoc Přístup k rekvalifikačním a státním zaměstnaneckým programům a agentury zajišťující umisťování do zaměstnání Práva uprchlíků mít prospěch ze státních programů podpory zaměstnanosti (obvykle nabízených nezaměstnaným), jako například z agentur zajišťujících umisťování do zaměstnání nebo z rekvalifikačních kurzů, jsou zpravidla odvozena od jejich obecněji definovaných práv na práci. Z tohoto úhlu pohledu mají uznaní uprchlíci ve sledovaných zemích40 zpravidla stejné podmínky k zařazení do těchto programů jako státní příslušníci. Jak uvidíme později, toto shrnutí musí být

40

V České republice, kde uprchlíci podle platného uprchlického zákona nemají stejná práva na zaměstnání jako občané, mají přesto stejný status jako občané ve všeobecném nařízení obsaženém ve stejném zákoně. Z tohoto nařízení vyplývá, že mají zaručeno právo na participaci ve státních zaměstnaneckých programech. Toto právo je zachováno v návrhu uprchlického zákona.

upřesněno faktem, že k tomuto datu neexistuje žádný úzus v případě Slovinska, a že uprchlíci v Rumunsku ještě nejsou schopni účastnit se státních zaměstnaneckých programů. Přestože mají uprchlíci v případě Slovinska právo participovat na státních zaměstnaneckých programech zakotveno jak ve starém, tak i v novém azylovém zákonu platném od 14. srpna 1999, neexistuje žádný mechanizmus uvádějící teorii do praxe. Nový zákon se staví k problematice pozitivněji, přičemž zaručuje uprchlíkům stejná práva týkající se zaměstnávání jako státním příslušníkům včetně „zahrnování do programů pro aktivní vyhledávání zaměstnávání“.41 V Rumunsku uznaní uprchlíci nemají přístup k těmto státním programům pomoci, protože nejsou schopni naplnit požadované podmínky (popsáno v Charakteristice jednotlivých států v této kapitole), které jsou striktně dodržovány. Bohužel vyjednávání mezi kanceláří UNHCR v Bukurešti a Ministerstvem práce a sociální ochrany (vedená v letech 1996-97), podle nichž by se určité kurzy placené z prostředků UNHCR otevřely uznaným uprchlíkům, byla neúspěšná. Tudíž navzdory skutečnosti, že vybrané státy zaručují uznaným uprchlíkům přístup ke státním zaměstnaneckým a rekvalifikačním programům za stejných podmínek, jako státním příslušníkům, několik problémů brání v účasti uprchlíků v těchto programech stejně jako v jejich úspěšnosti. V některých případech nemohou být určité podmínky pro účast na profesních kurzech splněny nově uznanými uprchlíky již z jejich podstaty. Například když je jednou z podmínek požadavek na určitou minimální odpracovanou dobu v hostitelské zemi. V jiných případech nejsou uprchlíci schopni čerpat z výhod státních programů z důvodu nedostatku postačujících jazykových znalostí, nemožností dokázat předepsané vzdělání nebo předchozí praxi anebo z důvodu neexistence potřebných ověřených dokladů. Kromě toho, i když příslušné úřady projevují při aplikování pravidel týkajících se uprchlíků určitou shovívavost, uprchlíci často nejsou schopni získat po ukončení profesních kurzů náležité doklady o jejich absolvování, jelikož nemohou uspokojit další požadavky, kupříkladu doložit úroveň dosaženého vzdělání (vysvědčení ze střední školy a podobně). Další důležité problémy se státními zaměstnaneckými programy souvisí s nedostatkem publicity, jehož výsledkem je, že o nich ví jen malý počet lidí. Kromě toho jsou kurzy často nedostatečně financovány a tudíž neadekvátní s ohledem na potřeby pracovního trhu země. Navzdory výše zmíněným problémům se UNHCR a nevládní organizace v mnoha vybraných zemích rozhodli, že ukončí nebo výrazně zredukují počet programů specificky nabízených uprchlíkům, aby tak mohli uprchlíci požívat výhod nabízených v podobě státních zaměstnaneckých programů a v některých případech i profesních kurzů nabízených v soukromém sektoru. Toto je důsledek nedostatečné úspěšnosti programů zaměřených na uprchlíky stejně jako snahy některých organizací povzbudit uprchlíky v participaci na hlavním proudu soukromých a státních programů. Zdá se, že UNHCR se svými partnery upřednostňuje tento nový přístup42 například v České republice, Maďarsku, Bulharsku a Rumunsku.

41

Článek 47, Uprchlický zákon, Oficiální věstník Slovinské republiky, Číslo 61/99, 30/07/1999, efektivní od 14/08/1999 (neoficiální anglický překlad UNHCR) 42

V případě České republiky PPI a UNHCR učinili rozhodnutí přijmout tuto politiku. Někteří pracovníci v Menedeku (výkonný partner v Maďarsku) také zastávají tento přístup. UNHCR

Zdá se, že ve stejné době vzniká nový trend, podle něhož vlády v mnoha vybraných zemích v tomto regionu stále více přijímají zodpovědnost za nabízení zaměstnaneckých programů, jazykových kurzů a další pomoci uprchlíkům v kontextu jejich rozšiřujících se integračních úkolů. Nárůst odpovědnosti státu za speciální zaměstnanecké programy a za jazykové kurzy pro uprchlíky Kromě poskytování služeb státních pracovních úřadů a rekvalifikačních kurzů se setkáváme s tím, že mnohé vlády zde uváděných zemí vykazují vzrůstající zodpovědnost za nabídku zvláštní pomoci pro uznané uprchlíky při hledání zaměstnání či nabídku státem hrazených jazykových kurzů, což je nezbytné pro budoucí růst pracovního potenciálu uprchlíků. V nově přijatém uprchlickém zákoně Slovinska na sebe vláda přebírá odpovědnost nejenom za usnadnění přístupu uznaných uprchlíků ke státnímu pracovnímu trhu, ale také nabízí uprchlíkům jazykové kurzy, další vzdělávání a školení, stejně jako i obecnou pomoc při integraci do ekonomického života země. V případě Maďarska jsou státem financované jazykové kurzy zajištěny těm, na něž se vztahuje uprchlický zákon. Vládní nařízení o sociální péči z roku 1998 umožňuje státu najít subdodavatele (nejrůznější organizace a asociace) pro činnosti spojené s integrací uprchlíků, jako například profesní a zaměstnanecké kurzy. Nicméně ještě v listopadu 1999 žádná z těchto činností nebyla zadána jiné organizaci jako subdodavateli. Realizace jazykových kurzů, které byly zadány maďarským jazykovým školám, se však neukázala jako uspokojivá, částečně díky nedostatku návaznosti na znalosti získané v jazykových kurzech. Alternativní jazykové programy jsou však v současnosti zvažovány. Této skutečnosti se také týká fakt, že žádné systematické jazykové programy nejsou nabízeny žadatelům o azyl během rozhodovacího procesu o udělení statusu uprchlíka, takže i když žadatelé nakonec status získají, jsou automaticky na trhu práce znevýhodněni. Agentura pro uprchlíky v Bulharsku během několika uplynulých let značně přispěla k realizaci integračních a zaměstnaneckých programů, speciálně v souvislosti s Integračním centrem (založil jej UNHCR), díky tomu, že převzala některé provozní náklady (zajistila například místa konání těchto programů a pomocný personál). Agentura pro uprchlíky (jako výkonný partner UNHCR) asistovala při zajišťování jazykových kurzů, zaměstnaneckých školení a učňovských programů, stejně jako při poskytování pomoci při zaměstnávání, při níž byli její sociální pracovníci ve spojení s pracovními úřady. Avšak v roce 1999 byly zaměstnanecké výukové programy redukovány tak radikálně, že v současnosti jsou přístupné pouze ty, které pracují pod hlavičkou Integračního centra pro ženy. V rámci nového uprchlického zákona v Bulharsku, který vstoupil v platnost 1. srpna 1999, jsou role jak Agentury pro uprchlíky, tak integračního centra pro uprchlíky oficiálně uznány. Zajímavé je, že v oblasti jazykových kurzů, školení, programů pomoci a podpůrných ekonomických a pracovních aktivit je zákon mnohem specifičtější v případě žadatelů o azyl, než v případě uznaných uprchlíků. Detaily pomoci při integraci, kterou se stát zavazuje poskytovat uprchlíkům,

v Bulharsku zastavilo financování profesních zaměstnaneckých programů pro uprchlíky (s výjimkou kurzů nabízených v rámci Integračního centra pro ženy) za účelem jejich začlenění do existujících státních profesních kurzů. A UNHCR v Rumunsku se pokusilo vyjednat dohodu s rumunskou vládou, podle níž by úřad platil státní zaměstnanecké kurzy pod podmínkou, že by se pro ně otevřely. Tato vyjednávání však byla nakonec neúspěšná.

jsou vágní a pro využití v praxi neurčité. Například jazykové kurzy jsou vlastně specificky garantovány v tomto zákoně pouze žadatelům o azyl. Pokud jde o Českou republiku, přestože vláda explicitně nemá zvláštní povinnosti při zajišťování zaměstnaneckých programů pro uprchlíky, v současné i navrhované podobě zákona garantuje přístup k českým jazykovým kurzům. Kromě toho jak státní sociální pracovníci působící v integračních centrech, tak i sociální pracovníci Poradny pro uprchlíky (nevládní organizace provádějící integrační politiku vlády na státní zakázku), nabízejí poradenské služby pro oblast zaměstnanosti. Podobně podle slovenského uprchlického zákona vláda zajišťuje jazykové kurzy uznaným uprchlíkům, ale není jim poskytována žádná speciální pomoc v otázkách zaměstnání, kromě pomoci poskytované v rámci státního programu zaměstnanosti všem občanům. Na rozdíl od výše uvedeného, v rumunské a polské legislativě neexistuje žádné ustanovení pro speciální státní zaměstnanecké programy nebo jazykové kurzy pro uprchlíky. Je však nutno dodat, že návrh vyhlášky o integraci uprchlíků, který byl zvažován vládou v tomto roce (1999), ale dodatečně nebyl přijat z technických důvodů (nyní jsou vedeny kroky k jejich odstranění a následné ratifikaci), zmiňoval také státem financované kurzy polského jazyka a pomoc pro uprchlíky při získávání zaměstnání, i když žádné další podrobnosti nebyly uvedeny. Nestátní zaměstnanecké asistenční programy Ve většině zde uváděných zemí byly zavedeny různé druhy zaměstnaneckých programů, které finančně podporuje UNHCR nebo nevládní organizace. Tyto programy zahrnují některé z následujících aktivit: poradenská činnost pro oblast zaměstnanosti; zaměstnanecké výukové programy zaměřené na uprchlíky; učňovské studium, asistenční programy pro umisťování do zaměstnání (z nichž některé jsou nabízeny zaměstnavateli, kteří podporují zaměstnávání a výcvik uprchlíků); a dále speciální profesní kurzy týkající se zakládání a řízení malých podniků, coby právnických osob. Jiné programy ve sledovaném regionu, které přispívají přímo či nepřímo k řešení problému zaměstnávání jsou: jazykové kurzy; určení rozhodujících faktorů pro zaměstnávání žen z řad uprchlíků; projekty na podporu rozvoje uprchlických komunit; finanční pomoc při placení registračních poplatků, materiálu a výdajů na dopravu spojených s účastí uprchlíků ve výukových programech; a zřízení Integračního centra pro ženy v Bulharsku. Jak již bylo doloženo příklady zaměstnaneckých výukových kurzů a některých programů na podporu zakládání malých podniků, ne všechny tyto aktivity se setkaly s úspěchem. I když v některých zemích UNHCR nadále pokračuje s nabídkou řady aktivit pro pomoc při hledání zaměstnání, v jiných byly tyto aktivity významně zredukovány. Kromě toho v zemích jako je Polsko a Slovensko je počet příjemců takovéto podpory a pomoci celkem malý. V České republice byl učiněn závěr, že speciální zaměstnanecké výukové kurzy a grantové programy na zakládání podniků, nabízené nevládními organizacemi za podpory UNHCR, nebyly úspěšné a měly jen malý počet účastníků. Z toho důvodu bylo jejich financování ze strany UNHCR v roce 1998 ukončeno. Na Slovensku UNHCR stále financuje různé programy pomoci a pokouší se propojovat konkrétní nabídky práce, které je nutno nejdříve nalézt, s jednotlivými výukovými kurzy. V rámci těchto programů jsou hrazeny náklady na profesní přípravu uprchlíků ve firmách, které jsou perspektivními zaměstnavateli, a náklady na kurzy, které by vedly k získání dovedností, požadovaných specifickým zaměstnavatelem (například autoškola, výuka cizího jazyka, základní počítačové znalosti). I když počet účastníků v těchto programech byl poměrně malý a žádné

komplexní vyhodnocení dopadu této pomoci nebylo zpracováno, výsledky roku 1998, alespoň v oblasti zaměstnaneckých výukových kurzů, byly povzbudivé. Kancelář UNHCR ve Varšavě také financuje určitý počet zaměstnaneckých asistenčních projektů, ale stejně jako na Slovensku je počet příjemců malý a žádný odhad jejich účinnosti nebyl k dnešnímu dni proveden. Například program drobných úvěrů a program pracovních umístěnek jsou jenom na konci své zkušební fáze. Nová strategie iniciovaná UNHCR spočívá v kontaktování ambasád s požadavkem, aby u svých obchodních komor aktivně propagovaly podporu zaměstnávání uznaných uprchlíků. V případě Slovinska dostávají oba uznaní uprchlíci, kteří v současnosti v zemi žijí, běžnou pomoc od UNHCR, i když žádný specifický program pro ně nebyl vytvořen. V Rumunsku zahrnují aktivity financované ze strany UNHCR pomoc uprchlíkům s umisťováním do zaměstnání, což obnáší spolupráci pracovníků nevládních organizací se státními pracovními úřady a potenciálními zaměstnavateli ze soukromého sektoru. Ti jsou motivováni subvencemi na platy, vybavením a dalšími výhodami v případě, že poskytnou uprchlíkům zaměstnání nebo profesní přípravu. Vybraný pracovník nevládní organizace se také specificky věnuje problematice zaměstnávání žen, aby bylo možné zohlednit veškerá specifika této skupiny uprchlíků. K dnešnímu dni nebyl v Rumunsku program na podporu nově vznikajících firem úspěšný a navzdory změnám z roku 1998 jsou výsledky stále zklamáním plynoucím z krachu mnoha takto vzniklých firem. Očekává se, že tento program bude ukončen v roce 2000. Nízký stupeň úspěšnosti pro tyto podnikatelské projekty je ve velké míře přisuzován problémům spojeným se soukromým podnikáním v Rumunsku jako takovým, konkrétně s vysokými daněmi a souhrnem nařízení a požadavků, se kterými se většina malých soukromých firem nemůže vypořádat. Vzhledem k uvedenému se namísto této pomoci bude UNHCR zaměřovat na alternativní strategii motivace zaměstnavatelů k zaměstnávání a profesní přípravě uprchlíků a další slibné programy. Iniciativy UNHCR, díky nimž byla z řad uznaných uprchlíků vytvořena síť, zajišťují poradenskou činnost a obecnou pomoc žadatelům o azyl a dalším uznaným uprchlíkům (účastnící této sítě jsou odměňováni měsíčním platem), také přináší nepřímé zlepšení v oblasti zaměstnání. Vzniká tak totiž „zaměstnání“ (i když v omezené míře) pro uprchlíky samotné a také je podporováno vytváření neformálních sociálních sítí, které jsou v rámci uprchlické komunity jedním ze základních zdrojů pracovních příležitostí. S maďarským uprchlickým zákonem platným od března 1998, jenž uvolnil původní omezení, podle něhož byli v Maďarsku přijímání pouze uprchlíci z Evropy, nabídli výkonní partneři UNHCR uznaným uprchlíkům43 poradenskou činnost v oblasti zaměstnanosti, pomoc při zajišťování zaměstnaneckých a podnikatelských výukových kurzů a program podpory vzniku malých firem. Zákon byl později modifikován v roce 1998 za účelem zhodnocení nabytých zkušeností s uprchlíky pod ochranou UNHCR a přechodnými uprchlíky. Některé z těchto programů (nejzřetelněji půjčky pro vznik malých firem a zaměstnanecké programy nabízené uprchlíkům pod ochranou UNHCR a přechodným uprchlíkům) zasluhují zvláštní pozornost, stejně jako ji zasluhuje maďarská zkušenost s financováním zemědělských a dalších programů zaměřených na venkov. Navzdory tomu, že tyto programy byly ušité na míru specifickým

43

Toto zahrnuje uprchlíky pod ochranou UNHCR, jejichž status byl podle nového zákona změněn na status uznaných (dohodou) uprchlíků.

okolnostem a potřebám konkrétních kategorií uprchlíků, stojí individuální profil Maďarska v této kapitole za pozornost, jelikož maďarské zkušenosti mohou otevřít cestu podobným projektům v ostatních zemích. V Bulharsku se programy pomoci v oblasti zaměstnání týkají poradenské služby, jazykových kurzů a projektů půjček malým firmám, pracujících na principu dlouhodobého financování po malých částkách. Dále jsou organizovány zaměstnanecké výukové kurzy44 a v poslední době je pozornost věnována především snaze umístnit účastníky těchto programů do konkrétního zaměstnání. Kromě toho Integrační centrum pro ženy, které provádí různé integrační aktivity, je primárně zaměřeno na poskytování profesních výukových kurzů a činností, které by ženám umožnily tvorbu příjmů. Mimoto se během několika uplynulých let UNHCR zaměřovalo na motivování uprchlíků k životu mimo Sofii pomocí půjček na zakládání malých firem a podpory vyššího vzdělání. Pro možnou realizaci v roce 2000 je zvažována také nová strategie, pomocí níž by více zvýhodňující finanční pomoc byla udělena osobám, které souhlasí s přemístěním mimo hlavní město. Jestli bude tato strategie realizována, může trvat rok nebo dva, než bude možné učinit konkrétní závěry. Nicméně vzhledem k vysoké nezaměstnanosti mimo Sofii a délce trvání takovéto formy pomoci (jmenovitě 2 roky pro příjemce žijící na venkově), by nebezpečí vzniku závislosti (i když podpora UNHCR nebude dostatečná k pokrytí všech životních nákladů) a přilákání nevhodných žadatelů nemělo být podceněno. Z tohoto důvodu by měl být program doprovázen monitorovacím procesem, zjišťujícím přiměřenost žadatelů (například osoby s vesnickým původem nebo s přímými vazbami na konkrétní město či vesnici) a aktivní pomocí, která by uprchlíkům pomáhala osvojit si dovednosti či zakládat podniky, přímo související s daným místem (klasickým příkladem je zemědělství). Jiným typem klientů pro tento typ programu pomoci by byli nechránění uprchlíci, u nichž je malá pravděpodobnost nalezení tradičního zaměstnání, jelikož nízké životní náklady na venkově by jim snad mohly lépe zaručit dosažení životního minima. Některé z výše zmíněných bulharských programů na podporu zaměstnání stojí za podrobnější rozbor. Především se zde lze poučit o činnosti Integračního centra pro ženy, které, navzdory problémům s nedostatkem zájmu o některé kurzy, poskytuje integrovanou pomoc v oblasti zaměstnanosti tím, že nabízí jazykové kurzy, profesní kurzy, učňovské pozice, poradenství, drobné pracovní příležitosti a pečovatelskou službu pro děti – to vše pod jednou střechou. Program půjček na zakládání malých firem je také zajímavý, i když bohužel, podobně jako v Rumunsku,45 je procento úspěchu těchto podniků nízké. Za zmínku stojí také způsob, kterým se bulharská státní agentura pro uprchlíky podílí na realizaci mnoha z programů UHNCR, čímž získává značné zkušenosti v oblasti integrace uprchlíků. Významné je to zejména z toho důvodu, že bulharská vláda, stejně jako ostatní vlády ve sledovaném regionu, na sebe do budoucna bere vzrůstající podíl zodpovědnosti v oblasti integrace uprchlíků (jak nakonec doporučuje nový bulharský uprchlický zákon), přičemž je bez pochyby, že státní orgány budou využívat cenných zkušeností, získaných v této oblasti.

44

Zaměstnanecké výukové kurzy financované UNHCR nabízené mimo rámec Integračního centra pro ženy byly ukončeny také v roce 1999, takže uprchlíci jsou nyní odkázáni na běžnou nabídku státních kurzů. 45

Rozdíl přesto přetrvává v tom, že rumunský program byl založen na systému dotací, zatímco bulharský na systému půjček.

Tabulka 3: Právo na práci pro uznané uprchlíky46

Bulharsko

Právo na mzdu – získání Požadavek zaměstnání za pracovního stejných povolení podmínek jako státní příslušníci*

Právo na samostatně výdělečnou činnost za stejných podmínek jako státní příslušníci

Právo na svobodné profese za stejných podmínek jako státní příslušníci°

Ano

Ano

Ano

Ne

Zákon: Ne Zákon: Ne

Návrh: Ano Česká republika

Ne, k 1. říjnu 1999 (Zákon Zákon: Ano Pozn.: Zákon o o zaměstnanos Návrh: Ano zaměstnanos ti) ti

Všeobecně zacházeno jako s cizinci Návrh: Ano

z 1. října 1999

Maďarsko

Ano

Ne

Ano

Ano

Polsko

Ano

Ne

Ne,

Ano

46

Tabulka popisuje situaci v říjnu 1999 a zahrnuje proto nový slovinský a bulharský zákon o poskytování azylu, pozměňovací návrh s platností od 1. října 1999 k českému zákonu o zaměstnanosti a návrh českého uprchlického zákona.

i když zlepšeno 1998 Ano

Ano

Pozn.: s kvalifikací

Pozn.: s kvalifikací

Rumunsko

Ano

Ne

Slovensko

Ano

Ne

Ano

Slovinsko

Ano

Ano

Ano

° Povšimněte si, prosím, že v mnoha případech legislativní opatření přiznávají uprchlíkům stejná práva jako cizincům s trvalým pobytem, spíše než jako státním občanům. Cizinci s trvalým pobytem mají ve vybraných zemích regionu v podstatě stejná práva jako státní občané, nicméně v tabulce je v zájmu zjednodušení (dáno množstvím právních formulací) popis standardů pro státní občany.

3. Doporučení Schopnost dosáhnout ekonomické soběstačnosti je nepochybně jedním ze základních kamenů úspěšného začlenění uznaných uprchlíků do příslušné hostitelské země. Kromě konkrétní finanční pomoci a pracovních míst hraje klíčovou roli v úspěšně postupujícím procesu sociální integrace uprchlíků zdokonalování jejich jazykových znalostí, podpora vytváření nových přátelských i profesionálních kontaktů s hostitelskou populací a obecně pomoc při přijetí místní komunitou. Jak je uvedeno výše, uznaní uprchlíci stále čelí při vstupu na domácí trh práce překážkám, principiálně kvůli faktorům běžným ve většině nebo ve všech vybraných zemích spíše než kvůli specifickým domácím právním omezením. Jak je možné vidět v sekci Profilů jednotlivých zemí, tyto faktory zahrnují: jazykovou bariéru; sociálně-kulturní rozdíly, které jsou často významné v pracovní sféře, těžkosti se zajištěním bydlení v závislosti na pracovních příležitostech a další překážkou je i domácí ekonomika trpící relativně vysokou nezaměstnaností. Níže jsou uvedeny některé obecné návody, založené na nově vznikajících trendech, a běžné problémy vztahující se k zaměstnání uznaných uprchlíků, kteří byli v regionu zaregistrováni.

•

Překonávání objektivních překážek

Právní překážky Základní prioritou je odstranění všech objektivních překážek i omezení zaměstnání uznaných uprchlíků. To běžně zahrnuje legislativní a regulační omezení. Patří sem např. požadavek pracovního povolení a jiné obtížné byrokratické procedury, stejně jako upřednostňování státních příslušníků před cizinci a uprchlíky v rámci podpory využití pracovních příležitostí. Přestože takové podmínky na zaměstnání uprchlíků některé země v minulosti uložily, tato formální právní omezení obecně už nejsou problémem v zemích studie,47 zvláště z pohledu nové slovinské legislativy a českého zákona o práci a návrhu uprchlického zákona. Očekáváme, že slovinský požadavek pracovního povolení (Slovinsko je jediná země, která stále trvá na tomto požadavku) bude uplatňován v liberálním duchu. Jiné překážky Jiná objektivní omezení aktuálních problémů týkajících se přístupu k zaměstnání uprchlíků nicméně zůstávají. Zahrnují: určité podmínky, činící uprchlíky neschopnými účastnit se státních rekvalifikačních programů a zaměstnaneckých kurzů, výdej občanských průkazů/ povolení trvalého pobytu (které jsou nezbytné pro nastoupení do zaměstnání) s relativně krátkodobou platností – pro uprchlíky přináší značnou nevýhodu na trhu práce a překážku v bezpečnosti práce – a požadavek státního občanství nebo speciálního povolení k zastávání pozice v terciálním sektoru a pro profese, které se netýkají národní bezpečnosti nebo veřejného pořádku, jež by nemusely být brány v úvahu v případě uznaných uprchlíků. Důležitost získání občanského průkazu/povolení k trvalému pobytu Obtíže při získávání občanského průkazu/ povolení k trvalému pobytu, které nastaly zejména kvůli nemožnosti poskytnout adresu trvalého bydliště v hostitelské zemi, v této oblasti představují velký problém pro uprchlíky, kteří bez těchto potvrzení nemohou být legálně zaměstnáni. Situace na Slovensku v minulosti byla pro tento potenciální problém ilustrativní. Kvůli menší dostupnosti bydlení v tomto regionu a stejným požadavkům na doklad o trvalém bydlišti pro vydání povolení k trvalému pobytu je to potenciální problém i v jiných vybraných zemích a měl by být sledován. Komplexní řešení tohoto problému zahrnuje programy na ubytování uprchlíků, občanské průkazy s delší platností a přijímání de facto adres trvalého bydliště spíše než dokladu o formálním pronájmu a potvrzení od majitele. To vše je podrobněji rozebráno v 7. kapitole o identifikaci a běžných cestovních dokumentech. Nedostatek písemných dokladů o vzdělání a odborné kvalifikaci Další objektivní bariérou v zaměstnání uprchlíků je nedostatek písemných dokladů o vzdělání a odborné kvalifikaci. Pokud jsou k dispozici překlady těchto dokladů, měly by být poskytnuty a měla by být uprchlíkům nabídnuta asistence při získávání národních potvrzení nebo ekvivalentů diplomu, a to buď státem, nebo jinými organizacemi. Pokud tato potvrzení vůbec nejsou k dispozici, měly by být získány podrobné informace o vzdělání a odborné kvalifikaci dané osoby. Pokud jsou přezkoušení nebo doplňkové kurzy a školení nezbytná pro naplnění

47

V této souvislosti se, prosím, podívejte na doporučení náležící k odpovídajícím předpisům v Římském uprchlickém zákoně, viz pozn. 85

národních kritérií, měla by být poskytnuta asistence uprchlíkům, kteří toto podstupují. Pokud uprchlíkům vyhovuje kontaktovat vzdělávací instituce nebo bývalé zaměstnavatele v zemi jejich původu nebo v jiných zemích, v nichž studoval či pracoval) kvůli vyžádání písemné evidence, měla by být v případě potřeby poskytnuta finanční nebo logistická asistence. Nicméně takový kontakt s uprchlíkovou zemí původu nesmí být samozřejmě nikdy očekáván nebo vyžadován. V některých případech může podpora uznaných uprchlíků k rovnocenným pracovním možnostem znamenat, že by určité požadavky, kladené na státní příslušníky, neměly být v případě uprchlíků brány v úvahu (speciálně u nově uznaných uprchlíků), jako například, když kvůli jejich speciální situaci nebo statutu uprchlíka nemohou splnit některé podmínky. To je případ minimálně požadované doby zaměstnání v hostitelské zemi, důležité pro povolení využití zaměstnaneckých kurzů, nebo když je nezbytnou podmínkou účasti na těchto kurzech doklad o předchozím dosaženém vzdělání – to jsou podmínky, které uprchlíci často nemohou splnit. Odstraňování objektivních bariér v zaměstnání umožňuje uprchlíkům nejen volný přístup na trh práce a do programů práce ve státní sféře, ale také jim často zároveň nabízí zvýšení pracovní mobility a větší šance zajištění bezpečnosti práce, tedy dvojnásobný podstatný přínos v ekonomikách trpících vysokou nezaměstnaností. Prosazování co nejspravedlivějších a otevřených podmínek pro zaměstnání uprchlíků je samozřejmě také důležité, aby se předcházelo jejich vstupu na nelegální trh práce. Mluvíme o oblasti, kde mnohé domácí ekonomiky stále procházejí rozsáhlou restrukturalizací, a proto trpí nejen vysokou nezaměstnaností, ale také nedostatkem sítě sociálního zabezpečení, schopné nabídnout základní životní standarty. Zde uprchlíci, kteří jsou často jedna z nejvíce zranitelných sociálních skupin v zemi, musí mít stejnou možnost zabezpečit si živobytí jako státní příslušníci. •

Nabídka jazykových kurzů

Jazyk je ve všech zemích uveden ve studii jako jedna z největších překážek v potenciálním zaměstnání uprchlíků. Uprchlíkům by měla být nabídnuta každá možnost získání vzdělání či doporučení, kde získat znalost místního jazyka, který stačí pro jejich každodenní potřeby, ale také pro potřeby zaměstnání, které může samozřejmě velmi záviset na vzdělání a pracovních zkušenostech i na zázemí dané osoby. V ideálním případě by měly být státem organizované jazykové kurzy nabídnuty jak žadatelům o azyl během jejich RSD procedury (v některých případech může trvat i několik let, během kterých mají obecně víc možností, než když jsou obvykle bez pracovního povolení), tak uznaným uprchlíkům. Měl by být vypsán aspoň jeden kurz začátečnický, jeden pro středně pokročilé a jeden kurz pro pokročilé. Pokud vláda nedisponuje zdroji na zorganizování kurzů, měla by sponzorovat uprchlíky, aby si je zaplatili u jiné instituce – státní nebo soukromé – nebo se domluvit s NGO, aby zařadila jazykový program. V každém případě by měla být zajištěna řádná návaznost, aby se daly stanovit úspěch a vhodnost kurzů. Ministerstva školství a ministerstvo práce a sociálních věcí mohou také spolupracovat – mohou nabízet doplňkové zdroje a programy. Například mohou nabízet jazykové kurzy jako součást státních rekvalifikačních a pracovních programů. V návaznosti na státní jazykové programy může být nutné (a vlastně často je) nabídnout žadatelům o azyl a uprchlíkům doplňkové jazykové kurzy. Ty mohou být organizovány UNHCR a NGO; zaplní možné mezery ve státem organizovaných programech a pomohou uspokojit specifické jazykové potřeby jednotlivých uprchlíků.

Jazykové školicí programy pro uprchlíky by měly být v co nejvyšší možné míře intenzivní (např. šestiměsíční večerní kurzy měly vysoký počet těch, co z kurzu odešli), ale také dost flexibilní na to, aby vzaly v úvahu finanční potřeby i časová omezení účastníků školení. Konkrétně by měla být brána v potaz ztráta mzdy během tohoto období. Proto rozvrh, dovolující uprchlíkům pracovat na částečný úvazek a nabídka doplňkové finanční asistence během této doby, mohou představovat mnohem přitažlivější a realističtější strategii. Kdykoli je to uskutečnitelné, měla by být denní péče vestavěna do těchto jazykových programů stejně jako jiné speciální potřeby uprchlých žen, jako např. obecný rozvrh a kulturní programy, které mohou zahrnovat nabídku kurzů během doby, kdy jsou jejich děti ve škole, a nabídka speciálních kurzů, ve kterých se mohou cítit pohodlněji. •

Bydlení slučitelné s pracovními příležitostmi

Bydlení a zaměstnání jsou dvě nejzákladnější potřeby uprchlíků, nicméně přestavují nejnaléhavější problémy stejně jako pro uprchlíky samotné, tak i pro organizace, které mají mandát jim asistovat. Jsou problematické samy o sobě, ale společně také představují výzvu, jejíž vyřešení smaže najednou dvě nejžhavější a denní starosti uprchlíků. Jinými slovy, programy na bydlení a zaměstnání by měly být vzájemně co nejvíce integrovány. Neschopnost tohoto vzájemného propojení činí uprchlíky náchylné k dalšímu ocejchování a přehlížení. Žít v oblastech s vysokou nezaměstnaností nebo být nezaměstnaný může posílit už tak negativní náhled na ně jako na cizince nebo je asimilovat do už přehlížené skupiny v rámci společnosti. Může to také podpořit vývoj syndromu závislosti a izolace kvůli nedostatku sociálních kontaktů, které se běžně vytvářejí na pracovišti. Státní orgány, organizace na pomoc uprchlíkům a sponzorské agentury včetně UNHCR by proto měly podporovat programy bydlení pro uprchlíky, kteří pokládají zaměstnání za podmínku podpory. Konkrétně, stimuly pro uznané uprchlíky přestěhovat se do oblastí s nízkými cenami, jako je venkov (nápad, který může fungovat u uprchlíků, kteří pocházejí z venkovského prostředí), by měly být v ideálním případě nabídnuty, pokud tam existují výhledy na přijatelnou práci nebo byla v tomto směru rozvinuta strategie. •

Důraz na podporu individuálních iniciativ a účasti uprchlíků

Představa, že větší zúčastněnost uprchlíků jim zajistí vysněnou asistenci příslušných organizací místo asistence v zaměstnání (o kterou nestojí), byla potvrzena výzkumem PPI z roku 1998, českou NGO specializující se na integraci uznaných uprchlíků. V tomto průzkumu pouze 11 % respondentů uvedlo pomoc různých organizací (včetně NGO) při hledání zaměstnání. Navíc tento dojem byl přítomný, i když asistence byla prokazatelně poskytnuta. To značí, že poskytnutá asistence nebyla taková, jakou si uprchlíci přáli, nebo že se nedostatečně podílela na procesu hledání práce. Níže jsou návrhy způsobu, jakým by se uprchlíci mohli více zapojit do tohoto procesu a do hlavních programů. Podpora možnosti hlavních vzdělávacích, pracovních i rekvalifikačních školení pro uprchlíky Jak je uvedeno v kapitole komparativní analýzy, objevuje se v této oblasti rostoucí trend, odkazující uprchlíky na státní pracovní a rekvalifikační kurzy, místo pokračování speciálních UNHCR a NGO sponzorovaných školicích programů určených přímo pro uprchlíky.

V zemích, kde jsou uprchlíci schopni účastnit se snadno takových kurzů, to může být vlastně nejefektivnější přístup k pracovním školením. Také to má výhodu zajištění školicích certifikátů pro uprchlíky od známé instituce spíše než z neznámého NGO programu. Ve většině vybraných zemí se toto řešení jeví jako lepší než kurzy nabízené uprchlíkům UNHCR. Tyto kurzy uskutečňované NGO se v minulosti ukázaly jako neúspěšné, nebo ještě nebyly posouzené. Navíc přestože národní programy jsou v některých zemích regionu bez finančních prostředků a neodpovídají potřebám pracovní síly, mohou být stále pro uprchlíky nejefektivnějšími kurzy – a to ze tří základních důvodů. Za prvé, poskytuje to národním vládám příležitost, aby se ujaly své odpovědnosti v této oblasti, např. zajistily uprchlíkům skutečný přístup k těmto programům. NGO asistující uprchlíkům mají důležitou roli při podpoře školení a doprovodných rozhodnutí odpovídajících úřadů vlády. Diskuse by měla být i o daném čase, např. před zápisem s odpovědnými státními autoritami dohlížejícími, zda bude uprchlík schopen získat certifikát po ukončení školení. Pokud je toto problém, může být nutná asistence NGO nebo jiných organizací. To zajistí co nejlepší předpoklady pro uprchlíky, aby v získání certifikátu po ukončení kurzu uspěli. Za druhé, uprchlíci se při účasti na hlavních kurzech také setkávají s místní většinovou společností, vytvářejí si kontakty a procvičují si místní řeč místo izolace v programech určených jen uprchlíkům. A za třetí, fondy původně přidružené k NGO uskutečňující neúspěšné speciální programy pro uprchlíky, mohou být přeorientovány na podporu jednotlivých uprchlických iniciativ vztahujících se k zaměstnání. Tam, kde nejsou státní kurzy k dispozici, nebo nejsou zadarmo či jsou příliš intenzivní na to, aby dovolovali dané osobě souběžně pracovat, mělo by být rozhodnuto o finanční pomoci. To by umožnilo konkrétní osobě absolvovat školení, a to i v soukromých institucích. Nicméně je navrženo, aby účast uprchlíka, finanční či jiná, byla základní podmínkou asistence. K finančnímu příspěvku, který by mohl být procentem celkových nákladů založených na finanční kapacitě uprchlíka, by měla být vyžadována demonstrace vážnosti jeho záměru. A to prozkoumáním daných institucí a programů (včetně státních), představením nákladů a detailů smlouvy s odpovídající institucí, provedením prověření vhodnosti zvolené instituce a sestavením životopisu. Forma standardního životopisu by měla být poskytnuta těm uprchlíkům, kteří s tím nemají žádnou předchozí zkušenost. Podobné podmínky by se měly vztahovat i na studia na univerzitní úrovni, přestože by měly navrhované požadavky samozřejmě být upraveny pro různé situace a také by měly dovolovat určité výjimky. V některých případech mohou být osloveny soukromé instituce pod vlivem NGO, UNHCR nebo hostitelské země, aby nabídly pro uprchlíky místa zadarmo nebo za zjednodušených podmínek. Jak je uvedeno výše, stát a nevládní organizace by měly uprchlíkům asistovat při procesu získávání diplomů a profesionálních zkušeností v oblasti, kterou znají. Tato alternativa je samozřejmě lepší než rekvalifikační kurzy. Důraz by proto měl být kladen na asistenci uprchlíkům, v zájmu získání výhod v hlavních školeních, a na podporu individuálních iniciativ vytvářených samotnými uprchlíky. Toto řešení se jeví lepší než nabídka příliš mnoha již předem existujících speciálních školicích programů pro uprchlíky. Nicméně za určitých okolností mohou samozřejmě být speciální pracovní a rekvalifikační programy pro uprchlíky lepší a vlastně jedinou alternativou, zvláště pokud uprchlíci nemají

skutečný přístup ke státem financovaným pracovním kurzům a programy NGO představují nabízejí finančně efektivnější alternativu soukromým institucím. Lepší strategií zabezpečení pravidelnější docházky je přiblížení pracovních školení potřebám trhu práce a zájmům uprchlíků. Také je lepší zaměřit školení blíže na specifické pracovní příležitosti. Některé návody na tyto problémy už NGO v některých zemích regionu začlenily. Příklady je možno nalézt v Profilu jednotlivých zemí. Zvláštní výhodou by mělo být zajištění pracovního školení pro uprchlé ženy. Prosím, podívejte se na detaily uvedené níže. Jiné programy pracovní asistence včetně programů pro malé podnikání Jak je navrženo výše, důraz by měl být kladen na individuální iniciativu a účast uprchlíků v procesu asistence. Určitě se někteří uprchlíci budou obracet na sociální pracovníky jako na svůj základní zdroj informací a záruku v novém prostředí. Mělo by být naprosto zřetelné a jasné, že individuální iniciativa a návrhy jsou vítány a že asistence je efektivnější, když jde o pomoc při uskutečnění plánu již navrženého samotným uprchlíkem. Malé počáteční podpory podnikání nebo půjčky jsou programem, který tento druh vlastní iniciativy vyžaduje. Často se dokonce nabízí zisk navíc ze znásobeného účinku, pokud mohou uprchlíci najmout jiné uprchlíky nebo rodinné příslušníky, a také obvykle je tu pomoc při podpoře jejich rodiny. Malé podnikatelské granty a půjčky Pestrost těchto podnikatelských programů byla již převzata ve většině zemích této studie, přestože pečlivě navržení průvodci a podmínky nebyly vždy úspěšné. Zde jsou některé návrhy, které vzešly z cenných zkušeností ověřených úřady NGO a UNHCR v regionu. Měl by být vytvořen životopis nebo detailní výčet vzdělání a pracovního zázemí dané osoby spolu s realistickým návrhem podnikání s očekávanými náklady a příjmy, přestože by to mělo být ve zjednodušeném, lehce vyplnitelném formátu. Půjčka nebo grant by měl neměl zahrnovat všechny náklady, ale měl by naopak vyžadovat investici uprchlíka do určité části celkového obnosu. Ten by měl přitom brát v úvahu své finanční možnosti. Každá finanční část grantu nebo půjčky by měla v podstatě být podmíněna úspěšným zakončením předchozích úkolů a podmínek. Finanční asistence by měla být nejvyšší možnou měrou uhrazena ve formě přímých plateb dodavatelům, majitelům a na nákup vybavení. Detaily, které by měly být uprchlíkem poskytnuty, by měly poukazovat na to, že provedl výzkum a je rozhodnut pro jeho podnikatelskou aktivitu. Navíc organizace starající se o finanční asistenci pro tyto podnikatelské projekty by měly stále prozkoumávat typy podnikatelských návrhů, které se v minulosti ukázaly jako neúspěšné nebo problematické. I při rozdílech mezi jednotlivými zeměmi zahrnovaly problematické podnikatelské aktivity venkovní trhy a směnárenské služby. Relativně nízké obnosy obecně poskytované finanční asistence znamenají, že pouze malé podnikatelské akce (např. aktivity na trhu) jsou možné. Rozhodnutí, která činí takové podnikání životaschopnějším, může způsobit jeho celkové vyřazení z grantového programu. Pro uprchlíky, kteří pocházejí z venkovského prostředí a mají zkušenosti se zemědělstvím, by měly být brány do úvahy nabízené granty tohoto sektoru. Na tomto poli by mohla pomoct zkušenost UNHCR v Maďarsku. Za účelem pomoci profesionalizovat některé z těchto podnikatelských aktivit bylo navrženo ustavení „podnikatelského klubu“. Tam by se členové mohli jednou za měsíc setkat, aby dostali radu v praktických věcech, jako je podnikový management a odpovídající právní témata nebo podnikatelský kurz.

Nicméně možná nejdůležitější je, aby UNHCR a jiné organizace, zajímající se o začátek takového programu, řídily ve své zemi vývoj domácích podmínek pro sektor malého podnikání. To vyžaduje ohled na daně, zákony a odpovídající nařízení. Účelem je stanovit šanci na úspěch. Bylo by také výhodné poskytnout možným kandidátům rady s ohledem na jejich očekávání a potřeby současného trhu práce i zákaznického trhu. Pro podrobnější informace o těchto bodech se prosím podívejte do sekce Profilů jednotlivých zemí, konkrétně Maďarsko, Rumunsko a Bulharsko. Podněty pro budoucí zaměstnavatele Již nabízené stimulující programy pro školení budoucích zaměstnanců nebo pro najímání uprchlíků v některých zemích této studie představují další příklad toho, jak vlastní iniciativa na straně uprchlíka může zvýšit naději na úspěch. Uprchlíci by měli být co nejvíce povzbuzováni, aby navrhli zaměstnavatele, kterého si přejí, a kontaktovali nejprve jeho. Asistence může pak být poskytnuta ve stadiu dohadování možné smlouvy. •

Ulehčení neformálních sítí

Běžná realita procesu určení a zajištění práce jsou neformální sítě přátel, známých a členů rodiny a komunity. Ty jsou často mnohem účinnější než institucionální procedury a dohody. To bylo potvrzeno i výzkumem PPI, který zjistil, že dvě třetiny respondentů si našly práci samy nebo s pomocí přátel spíše než s pomocí organizací (11 %) a úřadů práce (3 %). Proto by snaha měla být zaměřena na podporu vývoje takových sítí. Toho může být dosaženo několika způsoby včetně podpory příležitostí kontaktu mezi uprchlíky, imigrantskými komunitami a hostitelskou populací a podporou vytvoření uprchlických a imigrantských organizací a struktur zahrnujících centra pro pomoc komunitě. •

Podpora preventivních opatření proti zapojení se do nelegální ekonomiky

Jak je popsáno v kapitole Komparativní analýzy, některé podmínky vedou uprchlíky k práci v nelegálních sektorech ekonomiky. Mezi těmito podmínky patří nedostatečná nebo žádná finanční podpora státu během RSD procedury, během níž je žadatelům o azyl zakázáno pracovat; nedostatečné jazykové dovednosti pro účinné prosazení se na trhu práce; nedočkavost některých zaměstnavatelů najmout uprchlíky nelegálně, vyhnout se tak placení jejich podílu na příspěvcích a využít levné pracovní síly; a nízká úroveň prospěchu kvůli daním. Některá doporučení výše se týkají vybraných témat, hlavně s ohledem na jazyk a neadekvátní pomoc během RSD procedury. Navíc rady uprchlíkům by měly být poskytovány s ohledem na právní, sociální a finanční důsledky (ve smyslu jejich vhodnosti pro určité druhy státní pomoci, jako je zdravotní péče) práce na nelegálním trhu práce. Měly by jim být nabídnuty jiné způsoby zaměstnání a v tomto směru by se mělo pomáhat a diskutovat. •

Pomoc a podpora vládám, které převzaly odpovědnost za integraci

V souvislosti se zvyšující se odpovědností převzatou státem ohledně integrace v mnoha zemích studie (buď zakotvením v domácí legislativě nebo v již existujících programech) by UNHCR a jiné uprchlické organizace měly sdílet svá zjištění, posudky a analýzy potřeb s ohledem na své zkušenosti s pomocí uprchlíkům v práci. Potřebné se to jeví zejména v případě pracovních a rekvalifikačních školení. Tato školení mnohé vlády regionu zařadily do své legislativy na pomoc integraci a NGO a UNHCR s nimi mají značné zkušenosti. Školení, výměny a pomoc

s ustavením takových programů by měly být nabídnuty státním autoritám, které mají v některých případech malou nebo nemají žádnou zkušenost v oblasti integrace. Partnerství mezi UNHCR a státními autoritami v poskytování pomoci při integraci a specifičtější pomoci vztahující se k zaměstnání je jeden ze způsobů předání zkušeností a maximalizace zdrojů. Jsou to např. vládní dohody s NGO pro realizaci takových programů – dvě strategie, které už mají precedens v tomto regionu. Přirozeně, posudky by měly být činěny s ohledem na dodatečnou pomoc, kterou může poskytovat UNHCR, NGO a jiné subjekty, doplňující vládní pracovní programy. •

Nezbytné téma - program pro uprchlé ženy a jejich zaměstnání

Protože jsou uprchlé ženy často pečovatelkami v cizích rodinách a mohou mít speciální potřeby v pomoci s prací, je vhodné, aby pracovní programy zahrnovaly nezbytné téma programu pro uprchlé ženy. Tento program by měl zahrnovat analýzu potřeb a ujištění, že jakmile je to možné, jsou učiněna opatření na eliminaci překážek pro ženy, které si přejí najít zaměstnání, učení, školení nebo jazykové kurzy. Jak je zmíněno výše, takovými opatřeními mohou být: braní v potaz jejich rodinných povinností nabídkou kurzů během doby, kdy jsou děti ve škole nebo poskytováním denní péče. Ženy mohou také potřebovat pomoc při formulaci podnikatelských návrhů nebo převzetí hledání práce, pokud mají na trhu práce malou zkušenost. Mimo reakcí na speciální potřeby uprchlých žen ústředním tématem může být pomoc při identifikaci a vývoji příjmových možností, které pramení z dílčích zájmů a schopností, které žena prokáže. Tyto oblasti zájmu, které neprofesionální ženy tradičně zahrnovaly, jsou např. šití, úprava vlasů, ruční práce a péče o krásu. Ty jim do budoucnosti nabízejí malé podnikatelské aktivity a jiné možnosti nezávislé práce s nízkými náklady. Definování základního tématu a poskytování speciální pomoci uprchlicím bylo už iniciováno v některých zemích včetně Rumunska a Bulharska. •

Diskriminace uprchlíků v práci

Přestože je téma diskriminace uprchlíků v práci mimo rámec naší studie, doporučujeme, aby aktéři na poli uprchlické lobby (skrz informační kampaně a aktivní jednání) jako vládní i nevládní organizace pro lidská práva v hostitelské zemi zahrnuly potírání diskriminace uprchlíků do své pracovní náplně. Měly by řešit takové případy jako nedílnou součást jejich práce v oblasti lidských práv. Uprchlíci, kteří se stali obětmi diskriminace by měli být podpořeni stejnou právní nebo jinou pomocí, která náleží státním příslušníkům. Organizace pomáhající uprchlíkům musí proto učinit skupiny a instituce pro lidská práva vnímavějšími pro problémy a práva uprchlíků v hostitelské zemi. Podobný proces by měl být převzat relevantními ministerstvy, hlavně ministerstvem práce a sociálních věcí a pracovními úřady vlády, aby jejich zaměstnanci také rozuměli právům a speciálním potřebám uprchlíků. •

Pozměňovací návrh rumunského uprchlického zákona

Ustanovení o zaměstnání, jmenovitě čl. 15c v rumunském uprchlickém zákoně, by měl být pozměněn, aby blíže specifikoval úroveň péče aplikované na zaměstnání uznaných uprchlíků. Ustanovení nyní říká, že uznaní uprchlíci mají právo vyzkoušet si několik kategorií zaměstnání „se zákonnými podmínkami“, bez dalšího upřesnění, o jaký zákon jde. Záležitost týkající se vágní formulace tohoto ustanovení může vést k restriktivní interpretaci, které se dá předejít,

jestliže se pozmění ve specifikaci např. stejných práv pro uprchlíky v zaměstnání jako pro cizince s trvalým pobytem nebo rumunské občany.

Část druhá: Profily jednotlivých zemí

1. Bulharsko •

Zaměstnání, samostatně výdělečná činnost a svobodná povolání Stav k 31. červenci 1999

Uznaní uprchlíci mají v podstatě právo pracovat za stejných podmínek jako bulharští občané a mají stejná práva jako oni i co se týče pracovních a smluvních vztahů. Ve skutečnosti mají uznaní uprchlíci podle Výnosu o uprchlících (platném do konce července 1999) minimálně stejný statut jako lidé s trvalým pobytem, přičemž zákon o zajištění v nezaměstnanosti z roku 1997 potvrzuje, že jsou zproštěni jakýchkoli požadavků na pracovní povolení.156 Nový zákon o uprchlících k 1. srpnu 1999 Podle nového zákona o uprchlících mají uznaní uprchlíci stejná práva a povinnosti jako bulharští občané, a proto je jim i nadále garantováno stejné právo pracovat jako občanům, aniž je po nich bylo vyžadováno pracovní povolení. Jedinou významnou výjimkou z této normy je možnost pracovat ve státní administrativě na místech, pro něž je vyžadováno bulharské občanství, a sloužit v bulharské armádě.157 Na základě toho tedy mají uprchlíci právo účastnit se všech druhů výdělečné činnosti, tzn. práce za mzdu, samostatně výdělečné činnosti a svobodných povolání za stejných podmínek jako státní příslušníci. Uznaní uprchlíci mají též stejně jako bulharští občané přístup k národním vzdělávacím programům. Kromě toho jsou jim vládou a dalšími organizacemi nabízena některá speciálně určená školení a pracovní programy. Nový zákon o uprchlících vlastně integračnímu centru a vládní Agentuře pro uprchlíky přiznává roli poskytovatelů a organizátorů jazykových a odborných kurzů, jakož i podpůrnou ekonomickou a asistenční činnost. Ač je množství těchto speciálních činností v novém zákoně směřováno k žadatelům o azyl, mohou být též poskytovány uznaným uprchlíkům, kteří těží ze zákonem daných nařízení o vládní podpoře integrace na obecnějším základě.158 Více detailů naleznete níže v oddíle věnovaném Programům podpory zaměstnanosti.

156

Odst. 98, par. 2, Zákon o zajištění v nezaměstnanosti, prosinec 1997

157

Odst. 28 (1), Zákon o uprchlících (neoficiální anglický překlad UNHCR), XXXVIII schůze parlamentu Bulharské republiky, 27. 5. 1999, v účinnost vstupující k 1. 8. 1997. Dalšími dvěma výjimkami, jež se přímo netýkají zaměstnanosti, patří právo volit a být volen a další omezení, jež jsou stanovena zákonem. 158

Odst. 25(6), 36(6) a 39 zákona u upchlících. Zákon též určuje role ostatních ministerstev, mezinárodních organizací a nevládních organizací a Agentury pro uprchlíky v těchto činnostech.

•

Specifické otázky zaměstnanosti v případě uznaných uprchlíků

Navzdory existenci velkorysých zákonných podmínek neměli první v Bulharsku roku 1996 uznaní uprchlíci až do konce roku 1997 prakticky žádný přístup k legálnímu zaměstnání, protože neobdrželi tzv. čísla sociální ochrany – social security numbers. Protože získat legální zaměstnání je v Bulharsku bez těchto čísel nemožné, nemohli uprchlíci do té doby ani legálně pracovat, ani pobírat sociální podporu. Protože měli uprchlíci a žadatelé o azyl nedostatek prostředků, jak se v hostitelské zemi uživit, běžně využívali nelegálního pracovního trhu. Tento fenomén je možné vysvětlit kombinací dlouhé azylové procedury (RSD procedure) trvající několik let, nedostatečností finanční pomoci během této procedury poskytované a též zpožděním v přidělování čísel sociální ochrany uznaným uprchlíkům. Zatímco ty skupiny, které mají v Bulharsku dobře zajištěné komunity, mají snazší přístup k legální i stínové ekonomice, uprchlíky, kteří takovou síť a příležitosti ve stínové ekonomice postrádají, je pro zaměstnavatele zase snazší zaměstnat, protože za ně nemusejí odvádět sociální a zdravotní pojištění a mohou jim nabídnout velmi nízké mzdy. Tyto faktory spolu s vysokou mírou nezaměstnanosti v Bulharsku vysvětlují, proč je pro uprchlíky i nadále obtížné získat zaměstnání na legálním pracovním trhu, a mít tak možnost pobírat z toho vyplývající sociální podporu. Jakmile se uprchlíci ocitnou ve sféře nelegálního pracovního trhu (ať již během azylové procedury nebo kvůli praktickým překážkám v uplatnění svého práva na práci), je zde přirozená tendence zůstat zde i tehdy, kdy se jim dostane statusu uprchlíka nebo je jim umožněn skutečný přístup na pracovní trh. To je zvláště pravdou vzhledem ke složitému kontextu bulharské ekonomiky, kde je vysoká nezaměstnanost obecnou překážkou zaměstnanecké mobility. Navíc mnoho uprchlíků postrádá pro současný pracovní trh náležitou kvalifikaci. V některých případech tomu tak nemusí být proto, že by byli nevzdělaní, ale naopak, že jejich kvalifikace je vyšší, než je potřeba pro práci, která je zrovna k dispozici. Různé skupiny uznaných uprchlíků, a to i ze stejné země původu, také vykazují rozdílné integrační a pracovní modely. Např. skupiny Afghánců, kteří přišli do Bulharska během 80. let jako studenti nebo obchodníci a kteří později obdrželi status uprchlíka, jsou obecně dobře začleněni do bulharské společnosti, umějí jazyk, vytvořili si vlastní podpůrnou síť a jsou dostatečně kvalifikovaní nebo vzdělaní. Oproti tomu Afghánci, kteří přišli později, během 90. let, nemají pochopitelně výhodu předešlého pobytu a studia v zemi, jsou směsí kvalifikovaných i nekvalifikovaných osob, potýkají se s jazykovou bariérou a obecně čelí větším těžkostem při snaze o integraci. Z této skupiny jsou to ženy s velkými rodinami, jež prožívají zvláště těžké časy během adaptace na nové prostředí a často se spoléhají na tradiční rodinnou strukturu, zůstávají doma, tudíž nijak významně nekomunikují s Bulhary a ani se neučí jazyk. •

Speciální programy pro uprchlíky

Od roku 1996, kdy Bulharsko poprvé přijalo významnější počet uprchlíků, podporoval UNHCR ze svých fondů řadu programů, jež byly realizovány jeho partnery z nevládních neziskových organizací (NNO) nebo Agenturou pro uprchlíky, která pro některé z těchto aktivit též poskytovala pracovníky a prostory. K lepšímu zajištění vhodného integračního programu vypracoval UNHCR řadu průzkumů, analýz a studií jako průzkum trendů na trhu práce, preference uprchlíků týkající se odborných školení, empirický sociologický výzkum uprchlíků v Bulharsku a zprávu o ženách – uprchlicích z Afghánistánu.

Zde jsou některé speciální programy, které byly postupně založeny a realizovány: odborná školení, projekt drobných obchodních půjček, integrační centrum se primárně soustředilo na poskytování odborných kurzů a výdělečné aktivity žen – uprchlic, všeobecná zaměstnanost a sociální poradenství a kursy bulharského jazyka. Roku 1999 UNHCR kladl obnovený důraz na asistenci partnerských NNO při zajišťování pracovního uplatnění a zvláště na rozvoj následných mechanismů pro účastníky vzdělávacích programů. Všechny z výše zmíněných aktivit jsou i nadále v běhu, s výjimkou odborných kurzů, z nichž jsou dosud realizovány jen ty, jež jsou součástí projektu Ženského integračního centra. Pozoruhodná je vládní spolupráce a podíl na některých z těchto programů, zvláště pak na aktivitách, probíhajících v rámci Ženského integračního centra v Sofii, a v oblasti poradenství, pro něž vláda poskytuje rozsáhlý personál (hlavně sociální pracovníky) a úhrady provozních nákladů. Během posledních několika let vyvinula UNHCR úsilí povzbudit uprchlíky, aby se odstěhovali ze Sofie, a pomoci těm uprchlíkům a žadatelům o azyl, kteří již žijí v jiných částech země, nalézt zaměstnání. V této souvislosti UNHCR diskutovala možnost zahájení nového programu pomoci pro rok 2000, který by podporoval uprchlíky žijícící mimo Sofii, kde jsou životní náklady sice mnohem nižší, avšak je zde též méně pracovních příležitostí. Ve srovnání s ostatními uprchlíky, kteří by dostávali přídavky na bydlení jen po první tři měsíce, po nichž by se započal program pohyblivých poplatků, by uprchlíci na venkově dostávali přídavky během celých dvou let. Více detailů najdete ve 3. kapitole o bydlení. •

Vzdělávací činnost

Zatímco od roku 1996 financoval UNHCR vzdělávací činnost realizovanou Agenturou pro uprchlíky159, od roku 1998 byly tyto aktivity postupně utlumovány. Tak, zatím co před rokem 1998 byly tyto kurzy otevřeny jak pro žadatele o azyl, tak pro uznané uprchlíky, po tomto datu byly k dispozici jen pro druhé z nich. Roku 1999 pak byly tyto aktivity zcela zastaveny (kromě těch, jež poskytovalo Ženské integrační centrum), aby se uznaní uprchlíci začlenili do všeobecného státního programu odborného vzdělávání nabízeného vládou. V současnosti jsou UNHCR částečně financovány jen kurzy pořádané Ženským integračním centrem (které se stalo součástí zvláštního programu). UNHCR hradí náklady na materiální vybavení a školitele, zatímco Agentura pro uprchlíky hradí provozní náklady. Ukončení podpory ostatních speciálních školení pro uprchlíky bylo způsobeno především faktem, že se neukázaly být příliš úspěšné, zvláště vzhledem k jejich původnímu účelu, jímž bylo vytvořit pracovní příležitosti pro uznané uprchlíky. Mělo se zato, že jsou obecně příliš povrchní a krátké a že obvyklé státem pořádané programy budou vhodnější a finančně efektivnější alternativou. Dalšími běžně se během odborných školení vyskytujícími problémy byla nedostatečná účast a jazykové schopnosti, jež částečně ovlivnily řidičské a počítačové kurzy. Do dnešního dne však nebylo provedené žádné zhodnocení účinnosti nebo úspěšnosti těchto odborných školení.

159

Odborné kursy v roce 1996 zahrnovaly především kursy šití, počítačová školení, účetnictví, učení v oboru kadeřnictví a školení pro získání speciálních řidičských průkazů pro celkem 86 klientů. Roku 1997 k tomu přibyly kursy a školení v kosmetice, drobného podnikání a eletrotechnice pro 120 klientů. V srpnu 1998 se odborných školení a kursů účastnilo 151 klientů.

•

Integrační centra pro ženy

Roku 1997 byl otevřením dvou integračních center iniciován projekt speciální integrace žen – uprchlic, zaměřený především na nabídku činností, které by vedly k zajištění vlastního příjmu a sebedůvěry. My budeme hovořit pouze o centru, které řídí Agentura pro uprchlíky v Sofii, protože druhé centrum v Plovdivu nikdy nezačalo skutečně fungovat.160 Rozličná školení a kurzy se týkají jak kadeřnictví a kosmetiky, tak šití, pletení a tkaní. Toto integrované centrum navíc obsahuje i dětský klub a denní stacionář, kde mohou ženy ponechat své děti, řemeslnické centrum, poradnu pro zaměstnání a zdravotnické služby. Řemeslnické dílny jsou dobře vybaveny moderním zařízením a kvalifikovanými školiteli z technických institutů či v některých případech samotnými uprchlíky se zkušenostmi v dané oblasti, kteří nabízejí kvalitní výuku. Kromě toho se v tomto centru aktivity rozšířily i o výuku bulharského jazyka a také o speciální doučování dětí. Ač jsou tímto centrem nabízená odborná školení z principu k dispozici pouze uznaným uprchlíkům (na základě žádosti), mohou i žadatelé o azyl využívat dalších zařízení a služeb centra.161 Zajímavostí též je, že zodpovědnost vlády za činnost Integračního centra je nyní oficiálně zakotvena v rámci nového zákona o uprchlícíh.162 V roce 1997 ukončilo odborné školení na profesionální švadleny dvacet čtyři žen, hlavně z Afghánistánu, Palestiny a Konžské demokratické republiky. Po tomto školení dostaly příležitost další praxe v Ženském integračním centru a některé z nich byly schopny získat menší pracovní úvazky. Celkem 17 dalších žen ukončilo školení na kadeřnice a kosmetičky, čtyři ukončily počítačové kurzy a další čtyři kurz autoškoly pro profesionály. Během let 1997/98 dvě ženy také dostaly drobné obchodní půjčky. Jak však bylo řečeno výše, UNHCR zjistil, že ne vždy odborná školení dokázala přilákat dostatečné množství účastníků a že problémem je též pravidelná účast. Proto jsou tyto kurzy nyní poskytovány pouze na základě žádosti. •

Spojení odborných školení a výdělečných aktivit

přes tyto potíže je zvýšené úsilí o spojení odborných školení a výdělečných aktivit v rámci integračního centra jistým příslibem. Kosmetické a kadeřnické kurzy měly mezi ženami obzvláštní úspěch, protože v jejich očích nabízely budoucí perspektivní kariéru, na kterou si posléze budou moci vzít drobnou obchodní půjčku. Krejčovské kurzy nebo školení na švadleny také nabízejí perspektivu zajištění příjmu, zvláště, když šicí stroje splňují kritéria profesionální kvality, a některé z nich jsou dokonce přenosné, takže si je ženy mohou brát domů, aby ušily oblečení pro své rodiny nebo pro budoucí prodej na trhu. Roku 1998 vedlo pět uznaných

160

Centrum v Plovdivu bylo řízeno partnerskou NNO UNHCR Help the Needy Foundation, smlouva s níž byla později ukončena. 161

Integrační centrum v Sofii, které se nachází ve stejné budově jako Agentura pro uprchlíky je zvláště vhodné pro využívání těmi žadateli o azyl, kteří žijí v zařízeních Agenturu pro uprchlíky. 162

Odst. 36(6), Zákon o uprchlících

uprchlíků v centru odborná oddělení a dostávalo od Agentury pro uprchlíky odměnu. Postupně se tak integrační centrum pro uprchlíky stalo zdrojem zaměstnání a alternativních příjmů. Podle nového zákona o uprchlících má Agentura pro uprchlíky oficiální pravomoc organizovat „podpůrné ekonomické a pracovní činnosti“ kromě programů odborné výuky. Protože organizace těchto podpůrných ekonomických a pracovních činností je určena žadatelům o azyl, příležitost zůstat aktivním a získávat nové dovednosti během azylové procedury bezpochyby zvýší zaměstnanost a vyhlídky na úspěšnou integraci i těch, kteří eventuálně obdrží status uprchlíka. Současně s tím by měla Agentura pro uprchlíky pokračovat v zaměstnávání kvalifikovaných uprchlíků, kteří by tato školení, kurzy a další služby zajišťovali. •

Program drobných obchodních půjček

Tento projekt v některých případech podporuje uznané uprchlíky a zvláště pak ty, kteří mají předcházející podnikatelskou zkušenost (zejména v Bulharsku), a kteří předloží solidní a realistické návrhy. Od začátku roku 1997 prokazovali uprchlíci o tento program velký zájem, zvláště, když bylo představeno schéma pohyblivých sazeb (příspěvků od UNHCR). Žádosti a obchodní plány jsou posuzovány Obchodním výborem (Business Commitee) skládajícím se z představitelů partnerských organizací včetně Agentury pro uprchlíky, která s žadateli také pořádá osobní pohovory. Maximální částkou určenou pro takové půjčky jsou 2000 USD, avšak průměrná hodnota půjček je 1000 USD. Bezúročné půjčky pocházejí z oběhového fondu163 a tyto peníze jsou obvykle přesouvány z účtu UNHCR k určeným majitelům a dodavatelům. Každý jednotlivý splátkový kalendář je podmíněn úspěšným plněním podmínek probíhajících splátek. Během roku 1998 byly půjčky poskytnuty 21 klientům hlavně v Sofii a dvě byly zcela splaceny. Půjčky byly využívány k podpoře drobného podnikání a obchodní činnosti (čisticí prostředky, kosmetika, oděvy a pečivo) a jedna byla využita jako investice do zemědělského projektu. Jednou z výhod projektu drobných obchodních půjček je jejich násobící potenciál, protože uprchlíci mají sklon najímat další uprchlíky a tyto obchody jsou často schopny uživit celou rodinu spíše než jednotlivec, který půjčku obdržel. Prospěšné jsou také kursy obchodování provozované Agenturou pro uprchlíky, a to zvláště pro klienty, kteří dostali půjčku. Bohužel vzhledem k informacím, které poskytla UNHCR v říjnu 1999, nebyl program obchodních půjček zcela úspěšný, zejména proto, že jen malé procento půjček bylo skutečně splaceno. Někteří uprchlíci půjčky využili k opuštění země, ovšem jiní měli k nedodržení svých závazků závažnější důvody. V této souvislosti bylo diskutováno, zda by v kontextu Bulharska nebyly realističtější a efektivnější grantové programy než půjčky. •

Kursy bulharského jazyka

Kurzy bulharského jazyka jsou nabízeny žadatelům o azyl i uznaným uprchlíkům. Služba pro uprchlíky Bulharského Červeného kříže ve spolupráci s Agenturou pro uprchlíky organizují kurzy bulharštiny pro začátečníky a pokročilé. Zahrnují dvouleté kurzy pro studenty středních škol a uprchlíky, kteří si přejí získat vyšší vzdělání, a také kurzy pro uprchlíky navštěvující odborná

163

Individuální obchodní projekty se rozbíhají ihned, jakmile je návrh přijat a podepsána dohoda o půjčce. Klient dostává tříměsíční odklad předtím, než začne probíhat splácení půjčky.

školení. Mnohé kurzy se konají v Ženském integračním centru, kde je rodičům, kteří se účastní školení poskytována i péče o jejich děti. •

Poradní činnost v otázkách zaměstnání

Kromě poradenství poskytovaného NNO jsou sociální pracovníci Agentury pro uprchlíky v pravidelném týdenním styku s výborem pro zaměstnanost a pracovní příležitosti.

2. Česká republika •

Zaměstnání

Stav k 30. září 1999 Většinou jsou uznaní uprchlíci posuzováni jako držitelé stejného „právního postavení jako občané České republiky“ nebo jako cizinci s trvalým pobytem.164 Avšak v případě zaměstnání za mzdu je k nim přistupováno jako k cizincům s dlouhodobým pobytem (každoročně prodloužitelným), což znamená, že mohou získat legální zaměstnání jen na základě pracovního povolení. Odstavec 19 (1) zákona o uprchlících říká, že uprchlíci mohou „provozovat výdělečnou činnost jen za podmínek přesně stanovených v pravidlech pro práci cizinců“, které jsou určeny zákonem z roku 1991 o zaměstnanosti.165 Pracovní povolení nelze získat automaticky, nýbrž se o něj musí zažádat a je vázáno ke konkrétnímu zaměstnání, zaměstnavateli a regionu. Navíc mají občané z principu přednost před cizinci, takže předtím, než je cizinci uděleno pracovní povolení pro určitou práci, musí být toto místo nabízeno po tři měsíce, aniž se o ně uchází český občan. Ač tato omezení zřejmě nevytvářejí zjevnou bariéru zaměstnanosti a české úřady práce vykazovaly jistý stupeň flexibility vzhledem k prioritě, jíž je zaměstnávání občanů, způsobují zaměstnavatelům a uprchlíkům značné průtahy a na bedra uznaných uprchlíků ukládá břemeno zdlouhavé byrokratické procedury, když musejí žádat o pracovní povolení pokaždé, když změní zaměstnavatele. Výjimkou ze shora zmíněných podmínek jsou uprchlíci, kteří splňují odstavec 17(2) ženevské konvence (např. ti, kdo již v zemi trvale žijí tři roky, jsou oddáni za českého občana nebo mají děti, jež jsou občany atd.), kterým je umožněno pracovat bez pracovního povolení, a nejsou tedy dále vystaveni pravidlům ochraňujícím národní trh práce. Stav k 1. 10. 1999 a návrh nového zákona o azylu

164

Odst. 19 (1), Zákon o azylu, č. 498/1990, 16. listopadu 1990, uveden v platnost 1. ledna 1991, pozměněn zákonem č. 317/1993, který vešel v platnost 1. 1. 1994 a zákonem č. 150/1996, 26. 4. 1996, vešel v platnost 1. 4. 1996. 165

Odst. 3 (a) zákona o zaměstnanosti, č. 1/1991, 12. 12. 1990, vešel v platnost 1. 2. 1991

Novela zákona zaměstnanosti, jež vešla v platnost 1. 10. 1999 těsně před dokončením této studie, ruší podmínku pracovního povolení pro žadatele o azyl a uznané uprchlíky ještě před schválením navrhovaného zákona o azylu.166 Navrhovaný zákon o azylu slibuje vítaný pokrok v zaměstnaneckých právech uznaných uprchlíků tím, že jim bude přiznán stejný status a práva jako cizincům s trvalým pobytem.167 Jako cizinci s trvalým pobytem budou mít možnost získat zaměstnání za zcela stejných podmínek jako čeští občané a nebudou mít podle stávajícího zákona o zaměstnanosti povinnost žádat o pracovní povolení a nebudou dále nijak omezováni restrikcemi uplatňovanými v případě jiných cizinců. Tento zákon také předpokládá pokračování státem hrazených kursů českého jazyka pro uprchlíky.168 •

Samostatně výdělečná činnost a svobodná povolání

Uznaní uprchlíci, kteří chtějí samostatně podnikat, jsou podrobeni zcela stejnému postupu jako čeští občané.169 Musí si zažádat o živnostenský list, který osvědčuje jejich kvalifikaci, zkušenost a druh podnikání. Pro svobodná povolání jsou jim garantovány stejné podmínky jako ostatním cizincům, avšak od 1. 10. 1999 již nemusejí žádat o pracovní povolení. Jak je řečeno výše, je jejich status jakožto cizinců s trvalým pobytem podle návrhu zákona o azylu možno využít i při těchto druzích činnosti, ale určitá svobodná povolání jsou samozřejmě podřízena dalším zákonným podmínkám. •

Programy podpory zaměstnanosti

Kromě poradenství poskytovanému státními sociálními pracovníky v integračních střediscích170 a NNO Poradnou pro integraci využívají uprchlíci v České republice stejných státních programů určených občanům s ohledem na pomoc při získání zaměstnání. Jakmile uprchlíci obdrží azyl, musejí se nahlásit na Cizinecké policii a zaregistrovat na úřadu práce. Pokud úřad práce nemůže uprchlíkovi nabídnout vhodné zaměstnání, zaregistruje se na odboru sociální péče. Zřídkakdy je uprchlíkovi nabídnuto ihned jiné místo než manuální práce. Jednou z velkých překážek při hledání práce je obvykle nedostatek odpovídající jazykové průpravy. Když klient nedostane hned řádné zaměstnání, dostává sociální dávky, může navštěvovat kurzy češtiny nabízené integračními středisky a využívat služeb sociálních pracovníků Poradny pro integraci, kteří ho seznamují s rozdílnými druhy zaměstnání, postupem při překladech a nostrifikacích diplomů a mohou mu poskytnout informace o nabídce rekvalifikačních kurzů.

166

Odst. 2 (d) zákona o zaměstnanosti č. 1/1991, 12. 12. 1990, novela č. 167/1999 vešla v platnost 1. 10. 1999 167

Odst. 50 a 76, návrh zákona o azylu

168

Odst. 68 a 70, návrh zákona o azylu

169

Odst. 5 (4) obchodního zákoníku č. 455/1991, uveden v platnost 1. 1. 1992

170

Integrační střediska v České republice slouží jako přechodné ubytovny pro uznané uprchlíky. Viz 3. kapitolu o bydlení

Státní programy podpory zaměstnanosti Ač jsou uprchlíci oprávněni účastnit se státem organizovaných rekvalifikačních kursů nebo odborných školení za stejných podmínek jako občané, ukazuje se, že přístup k nim je obtížný i pro Čechy, protože mají slabou publicitu. Přístup k těmto kursům je navíc znemožněn těm uprchlíkům, kteří nemohou prokázat ukončené středoškolské vzdělání, což je běžným kritériem kvalifikace. Nejčastěji jsou nabízeny počítačové kurzy, ale rozsah zřídka nabízených kursů a jejich kvalita a dostupnost se liší region od regionu. Ačkoli jsou tyto kurzy obecně považovány za nedostatečné a nepřinášející uspokojivé výsledky narozdíl od programů podporovaných UNHCR (viz níže), někteří pracovníci NNO poukazují, že i tak jsou státní kurzy potřebnější. To je způsobeno faktem, že vzhledem k postavení obecních úřadů práce jsou státní kurzy spjaty s vyhledáváním zaměstnání a podporou v nezaměstnanosti. Někteří odborníci také zdůrazňují, že ačkoli přístup k státním programům podpory zaměstnanosti nezaručují ještě nalezení práce, těží uprchlíci alespoň ze vzrůstající znalosti prostředí, jež jim usnadňuje i jednání a hájení svých práv ve styku se státními úřady. Nevládní programy podpory zaměstnanosti pro urpchlíky Odborná školení Před rokem 1998 byly uznaným uprchlíkům k dispozici i odborné kurzy financované UNHCR.171 Slabinou těchto programů provozovaných partnerskými NNO byla jejich nedostatečná provázanost se systémem nabídek budoucích pracovních příležitostí, jak je tomu u místních úřadů práce. Tyto kurzy tak nebyly vnímány jako úspěšný prostředek nalezení zaměstnání. Další kritika těchto programů tkvěla ve faktu, že příliš často byli jejich účastníci již zaměstnaní uprchlíci, kteří si prostě jen chtěli rozšířit spektrum svých dovedností, aniž obvykle nějak souvisely s jejich prací. Tak tomu např. bylo s řidičskými kurzy. Výsledkem nedostatečné účinnosti těchto školení bylo roku 1998 rozhodnutí UNHCR tyto programy zrušit a ponechat uprchlíky, aby s pomocí PPI využívali běžných, státem poskytovaných kurzů. Program drobných obchodních grantů Také krátká zkušenost UNHCR s programem drobných obchodních grantů v roce 1997 se nesetkala s uspokojivými výsledky, jak co do množství, tak i do obsahu došlých žádostí. Partnerské NNO obdržely méně než pět žádostí a navíc se tyto projekty často týkaly rozšíření již stávajícího úspěšného podnikání, místo aby financovaly počáteční náklady spojené s rozjezdem nového podnikání, jak bylo záměrem tohoto programu. Sociální pracovníci přisuzovali nedostatečný zájem o program nadmíru složitému formuláři žádosti a nedostatečné známosti programu mezi uprchlíky. Tak od roku 1997 žádný program drobných obchodních grantů UNHCR neexistuje.

171

Mezi těmito kursy byly. publikační činnost, počítačové účetnictví, management, pohostinská činnost, elektrotechnická školení, řidičské kursy a rukodělná výroba

•

Statistiky týkající se zaměstnanosti uznaných uprchlíků

Zaměstnanost je společně s bydlením terénními pracovníky vnímána jako nejtíživější problém uprchlíků v České republice. Z vyčerpávajícího výzkumu mezi uznanými uprchlíky provedeného Poradnou pro integraci a publikovaného v prosinci 1998 vyplývá, že 42 % respondentů bylo zaměstnáno, 16,5 % podnikalo, 11 % bylo žen v domácnosti, 4 % byla studentů a 4 % byla v důchodu. Tak přibližně 58 – 60 % uznaných uprchlíků bylo výdělečně činných, ale odhaduje se, že přibližně 35 % z nich mělo zkušenosti s vážnými potížemi při shánění zaměstnání. Z 60 % zaměstnaných vyjádřilo 81 % spokojenost se svou prací i přes fakt, že 44 % uvedla, že jejich zaměstnání neodpovídá úrovni jejich vzdělání. To ukazuje, že většina uprchlíků byla prostě ráda, že má práci. Na druhou stranu zaměstnání ne vždy znamená též uspokojivou finanční situaci. Ze zaměstnaných uprchlíků bylo se svou finanční situací spokojeno jen 31 %.172 Pokud jde o asistenci při hledání zaměstnání, dvě třetiny respondentů uvedly, že je dokázaly nalézt sami či s pomocí přátel, zatímco pouhým 11 % pomohly různé organizace (včetně PPI) a 3 % úřady práce.173 Proto se neoficiální sféra ukazuje jako daleko efektivnější než úsilí vládních i nevládních organizací, jež uprchlíci vnímají při hledání zaměstnání jako ne příliš užitečné. Přesto bylo poznamenáno, že toto vnímání je přítomné i v případech, kdy byla pomoc prokazatelně poskytnuta. To může znamenat, že klient nebyl zcela dostatečně seznámen s celým procesem nebo mu byla poskytnuta pomoc, kterou nevyžadoval.174 •

Doporučení Poradny pro integraci na základě výsledků výzkumu

Na základě těchto výsledků PPI vyjádřila dvě doporučení. 1. úřady práce by neměly uprchlíky pouze registrovat, ale posuzovat je jako osoby vyžadující zvláštní pozornost a poskytnout jim aktivní pomoc při výběru vhodného zaměstnání. 2. Organizace pomáhající uprchlíkům by měly požadovat větší osobní zainteresovanost uprchlíků v procesu poskytování asistence tak, aby jim byla poskytována jen pomoc, kterou skutečně chtějí.175

3. Maďarsko •

Zaměstnání

Uznaní uprchlíci požívají stejného práva na práci jako občané, a není po nich tudíž vyžadováno pracovní povolení. Odstavec 17 zákona o uprchlících, který uprchlíkům zaručuje práva a povinnosti maďarských občanů a odstavec 7 (2)176 zákoníku práce, který zvlášť zaručují

172

Upchlíci v České republice: Výzkum dotazníkovou metodou, Poradna pro integraci

173

21% respondentů na tuto otázku neodpovědělo: Uprchlíci v České republice

174

Uprchlíci v ČR

175

Uprchlíci v ČR

176

Odst. 7 (2), schválený 1991, vešel v platnost 1. 3. 1991 a novelizován odst. 2 29. 11. 1997, který vešel v platnost 1. 1: 1998

uprchlíkům právo na práci bez požadavku pracovního povolení, jsou dostatečnými zákonnými opatřeními. Výjimkou z této praxe je situace, kdy by měl uprchlík zastávat úřad nebo postavení, které mají být podle zákona obsazeny jen maďarskými občany.177 Zákon o uprchlících zaručuje uznaným uprchlíkům zdarma poskytované kurzy maďarského jazyka jako nezbytný krok ke zvýšení perspektivy získání zaměstnání. Kromě jazykové bariéry však důvodem, proč uprchlíci budou i nadále pracovat spíše nelegálně nebo jako konzultanti, může být fakt, že přibližně 40 % mzdy (při plném pracovním úvazku) je odváděno na sociální a zdravotní pojištění. Pak ale v mnoha případech ztrácejí možnost pobírat dávky sociální péče. •

Samostatně výdělečná činnost a svobodná povolání

Stejná pravidla jsou uplatňována i v případě samostatně výdělečné činnosti a svobodných povolání, kdy jsou uprchlíkům garantována stejná práva a povinnosti jako občanům. •

Programy podpory zaměstnanosti

Státní program podpory zaměstnanosti Uznaní uprchlíci využívají stejně jako občané veškerých programů, které nabízejí státní agentury práce, jako jsou služby při hledání zaměstnání, odborné nebo rekvalifikační kurzy. Maďarská vláda nenabízí žádné pracovní programy určené zvláště uprchlíkům. Avšak to se může do budoucna změnit vzhledem k tomu, že odstavec 30 vládního nařízení o sociální péči z roku 1998 státu umožňuje uzavřít smlouvu jak s radničními, tak nevládními organizacemi včetně charit, nadací, sdružení a církví o činnostech spojených s integrací. Avšak ještě v listopadu 1999 stát žádné takové smlouvy neuzavřel. Kromě toho mohou podle vládního nařízení z roku 1998 o péči o uprchlíky uznaní uprchlíci dostávat speciální příspěvky na studium a s tím spojené příspěvky na cestování, pokud navštěvují odborné školy a odborná učiliště.178 Základem podpory zaměstnanosti jsou jazyková školení, která jsou zmíněna výše a jsou poskytována maďarskou vládou zdarma.179 Bohužel realizace jazykových kurzů, jež byly maďarskou vládou zadány jazykovým školám, se neukázaly jako uspokojující, zčásti díky nedostatečné kontrole jejich výsledků. Tak bylo v listopadu 1999 rozhodnuto o zavedení alternativních jazykových programů. Zajímavá je také skutečnost, že v Maďarsku nejsou žádné systematické jazykové kurzy nabízeny žadatelům o azyl během azylové procedury, což uprchlíky, kteří eventuálně dostanou azyl, značně znevýhodňuje na trhu práce. Nevládní programy na podporu zaměstnanosti

177

Odst. 17 (2), zákon o azylu, č. 1997:CXXXIX, 9. 12. 1997, v platnost vešel 1. 3. 1998

178

Odst. 18, vládní nařízení upravující péči o uprchlíky

179

Odst. 18, vládní nařízení upravující péči o uprchlíky

UNHCR se na druhé straně prostřednictvím svých partnerů snaží přizpůsobit programy a cvičení podle zkušeností z minulosti potřebám bývalých dočasných a mandátních uprchlíků (mandate refugees),180 kteří byli uznáni podle nového zákona o uprchlících, který v březnu 1998 zrušil geografická omezení evropských uprchlíků. S podporou UNHCR nabízí maďarská asociace pro migraci Menedek poradenství pro zaměstnání a obchod a pomoc v odborném a podnikatelském vzdělávání. Ve světle zkušeností s UNHCR financovaným programem drobných obchodních grantů pro dočasné uprchlíky byl tento upraven a pro svůj úspěch byl na podzim 1998 zpřístupněn všem uznaným uprchlíkům. Na základě tohoto programu Menedek nabízí každému perspektivnímu žadateli poradenství, během něhož jsou prodiskutovávána jeho očekávání a situace na trhu práce. Tím se zvyšují jeho šance, neboť schváleny mohou být jen realistické a skutečně obchodnické návrhy. •

Přehled a analýza programů podpory zaměstnanosti realizovaných v minulosti

V minulosti žádné programy podpory zaměstnanosti u uznaných uprchlíků prakticky neexistovaly jak ze strany vlády, tak ze strany UNHCR. Z velké části tomu tak bylo pro geografická omezení evropských uprchlíků v Maďarsku do roku 1998, kdy většina uznaných uprchlíků byla nejen z Evropy, ale především šlo o lidi maďarské národnosti, kteří čelili jen malým překážkám při hledání zaměstnání a dalších aspektech integrace. Z toho důvodu se pro účely tohoto oddílu zaměříme na programy určené osobám se statusem dočasného útočiště ze zemí bývalé Jugoslávie a mandátním uprchlíkům UNHCR, kteří měli povolení zůstat na území Maďarska po dobu jednoho roku, ale byla jim odepřena většina ostatních práv včetně práva pracovat. Program drobných obchodních grantů181 Od roku 1995 do roku 1997 realizoval UNHCR program drobných obchodních grantů, jehož hodnotící analýzy díky své rozsáhlosti i dobře stanoveným postupům odpovídají rozdílným lokálním faktorům. Ač jsou klienty tohoto programu lidé se statutem dočasného útočiště z bývalé Jugoslávie a úspěch programu může být ovlivněn dílčími lokálními podmínkami, příklad maďarského projektu může poskytnout vhled do vývoje drobných obchodních programů v rámci celého regionu. UNHCR tento program představilo v roce 1995 s úsilím podpořit soběstačnost rozsáhlé populace lidí s dočasným útočištěm z bývalé Jugoslávie, kteří byli podrobeni nejistému právnímu a ekonomickému postavení v Maďarsku často i po čtyři roky. Dvě třetiny z nich byly ubytovány v soukromí, a protože v rámci svého statusu neměli možnost pracovat, byly závislé na velmi omezené finanční podpoře od vlády (podle zákona 33% minimálního příjmu). Na základě představení tohoto programu UNHCR ukončilo (kromě zvláště potřebných) podporu bydlení a vybavení, kterou původně nabízelo jako doplněk k vládní pomoci. Místo toho UNHCR

180

UNHCR Budapešť užívá pro současné uprchlíky termín „vysídlenci„, ale pro účel této studie užíváme staršího výrazu 181

Níže poskytnuté informace pocházejí od P. Labreveuxe: „Self- Sufficiency through SelfEmployment: The Bussiness Grant Project in Hungary (1995 - 1997), in „UNHCR Regional Bureau for Europe, 3rd International Symposium on the Protection of Refugees in Central Europe, 23 - 25. 4. 1997, Budapešť, vol. 3, č. 2 (1997)

zpřístupnilo možnost drobných obchodních grantů, které byly uděleny těm projektům, u nichž se zdálo, že zajistí dostatečné příjmy, tzn. že přinesou ekvivalent průměrného ročního příjmu. Pravidla programu Obecně byly tedy zamítnuty žádosti, pokud jejich navrhované kalkulace celkového příjmu nedosahovaly průměrného příjmu a výši grantu plus 35 %, což je úvěrová míra běžně účtovaná bankami. Stropní částkou grantu bylo 210 000 HUF (2 000 USD v roce 1995, ale jen 1200 USD roku 1997), ale tento strop nebyl publikován, aby se vyloučily žádosti o maximální výši bez ohledu na potřeby projektu. Nakonec UNHCR udělilo mnoho grantů pod podmínkou, že si dočasní uprchlíci obstarají povolení k nezávislé činnosti, k čemuž UNHCR poskytlo právníky. Na opatrně sestavený formulář žádosti bylo pohlíženo jako na kritický bod celého programu. Formuláře vycházející ze standardních žádostí o úvěr byly zjednodušeny a upraveny tak, aby braly na zřetel žadatelovu předešlou pracovní zkušenost. Poslední verze formuláře obsahovala oddíl, v němž mohl žadatel sepsat vybavení, které požadoval, aby za něj UNHCR obstaralo, společně s cenou, obchodní značkou a jménem prodejce. Na tyto detaily se kladla pozornost proto, aby se snáze mohla zhodnotit spolehlivost klienta, aby se ověřilo, zda žadatel učinil skutečně seriozní průzkum, a že po UNHCR skutečně žádá jen to, co potřebuje. Kromě toho zajištění nového zařízení neusnadňovalo klientům pouze produkci zisku v Maďarsku, ale zajišťovalo také, že po své repatriaci budou mít prostředky k životu, což pomůže i jejich reintegraci do původních komunit. Jednotlivé profily žadatelů byly posuzovány během hodnocení návrhů. Jedinci s předchozí zkušeností v navrhované činnosti často granty obdrželi, zatímco ti, u nichž se usoudilo, že již soběstační jsou, byli odmítnuti nehledě na kvalitu jejich obchodního plánu. Žadatelům považovaným za potřebné, tzn. rodinám s více jak pěti či šesti členy nebo rodičům – samoživitelům byla poskytnuta výjimka podle životaschopnosti jejich projektů. Mladí žadatelé byli nasměrováni na školení, jež by je přivedla k založení společných podniků. Citlivé posuzování jednotlivých případů potřebnosti těch, kteří požívali statutu dočasného útočiště, ze strany UNHCR bylo ovlivněno zejména dvěma základními aspekty. 1. UNHCR se rozhodlo realizovat projekt přímo namísto pověření svých partnerů, aby se tak předešlo zpožděním s rozjezdem projektu a získala se zkušenost z první ruky s jeho zaváděním. Sociální pracovníci v regionu byli pověřeni sebrat informace o sociální a ekonomické situaci všech žadatelů, jež byly užity při hodnocení návrhů, a byli pověřeni i nabídnout pomoc žadatelům během každého stadia šetření. 2. Přednost měly granty před půjčkami, zčásti kvůli minimalizaci administrativních požadavků, které by vyžadovaly partnerskou spolupráci nějaké finanční instituce. Ačkoli půjčky bezpochyby nabízejí jisté výhody tím, že vytvářejí tlak na ekonomickou disciplínu klientů, při absenci tradice tržního kreditu byly úvěry, ať již tržního (35% úvěrová míra) či preferenčního (20 – 25% míra) druhu zváženy jako pro uprchlíky příliš obtížné. Spuštěné druhy obchodních aktivit Program byl úspěšný zejména v oblastech jako zemědělství, živočišná výroba, tedy v oblastech blízkých uprchlíkům, kteří přišli z venkovského prostředí. Do konce března 1997 bylo 263 z 559 udělených grantů přiděleno do těchto oblastí. Životaschopnost těchto typů podnikání zajistily zvláště příhodné podmínky jako dostupnost volné půdy a nájemních prostor. Kromě toho od roku 1989 produkce tohoto sektoru klesala, takže na trhu byla velká poptávka. A navíc, drobní producenti nebyli v této oblasti příliš nebo vůbec podrobeni státní kontrole a zdanění. Tyto

projekty se nakonec ukázaly být i docela ziskovými, protože návratnost investičního grantu dosáhla nejméně 100 % a v průměru 150 %. Zbytek udělených grantů se skládal z drobných služeb nezávislých zčásti či zcela vyučených pracovníků v různých oborech. Škála služeb se pohybuje mezi konstruktérstvím, metalurgií přes krejčovství až po uklízení. Jedinou činností formálně vyřazenou byl obchod. Právě klienti ze sektoru služeb žádali a dostali nová zařízení, ze kterých se staly zvláště cenné věci při návratu uprchlíků do svých domovů. Nakonec UNHCR nabídlo ženám v domácnosti šicí stroje, i když neměly dostatečné obchodní plány. Doufalo se, že po počátečním šití pro sebe a svou rodinou postupně proniknou i na trh. Program obchodních grantů pokračoval i po Daytonských dohodách, kdy nabyl nového významu v kontextu repatriace. Získání prostředků, které by měly uprchlíkům pomoci získat potřebný kapitál na zaplacení výloh spojených s návratem domů a rekonstrukcemi domů v bývalé Jugoslávii nahradily původní záměr zajištění jejich soběstačnosti v Maďarsku. Podle oficiálních statistik zůstalo v Maďarsku ze 76 000 příchozích pouhých 6 %. Slabý úspěch u uprchlíků s odlišným profilem Ačkoli se tento program setkal se zřejmým úspěchem u uprchlíků se statutem dočasného útočiště, střetl se UNHCR s jistými těžkostmi při zavádění stejného modelu u mandátních uprchlíků žijících v Budapešti, jejichž profil vycházel z odlišného geografického, ekonomického a sociálního kontextu. Těch jen několik málo předložených návrhů se výhradně zaměřovalo na obchod, navzdory faktu, že všichni žadatelé postrádali v této oblasti zkušenosti. Také ekonomické aspirace těchto žadatelů byly zřetelně ambicióznější než u těch z bývalé Jugoslávie. To se dá vysvětlit jistým stupněm vyšších životních nákladů v metropoli. UNHCR také zaznamenalo, že tyto obchodní plány byly často nerealistické, neodpovídající žadatelově vzdělání a zkušenosti nebo pracovním příležitostem v Maďarsku. Proto nebyl program drobných obchodních grantů v případě mandátních uprchlíků posouzen jako úspěšný, ačkoli u uprchlíků z Jugoslávie šlo o dominantní a nejúspěšnější způsob pomoci ze strany UNHCR. V této souvislosti je nutno dodat, že značná část exjugoslávských uprchlíků (na rozdíl od neevropských uprchlíků) byla maďarské národnosti, a tak hovořila maďarsky. Jak bylo uvedeno výše, program drobných obchodních grantů byl upraven ve světle zkušenosti získané u obou skupin a stal se na podzim 1998 přístupným pro všechny uznané uprchlíky. Odborná školení Odborná školení jak pro uprchlíky s dočasným útočištěm tak pro mandátní uprchlíky byla nabízena na základě žádosti a zásadně byla hrazena UNHCR s občasným podílem Mezinárodní organizace pro migraci (IOM). Dočasní uprchlíci, zvláště ti v uprchlických táborech, se obecně o odborná školení velmi zajímali, zatímco mandátní uprchlíci o ně nejevili žádný zájem. Zčásti kvůli tomu, že mnozí z nich již pracovali na nelegálním trhu nebo měli nerealistická očekávání, a v zemi se tak dostávali do hluboké nejistoty ústící do velmi nejistého právního statutu. Odborná školení dočasných uprchlíků se týkala těchto oblastí: sváření, počítačová technologie, strojní mechanika, kadeřnictví, elektrotechnika, automechanika, obchodní management, bankovnictví, kurzy na prodavače (-ku), šití, truhlářství, kuchařství a řízení nákladního auta. Většina kurzů sloužila k výcviku činností, u nichž byla naděje, že je uprchlíci užijí během rekonstrukcí po svém návratu domů. Odborná školení pro dočasné uprchlíky byla úspěšná v tom, že je nedokončilo jen velmi málo klientů a většina účastníků kurzy ukončila úspěšně.

Jedním z důvodů úspěchu může být fakt, že účast na kurzech byla dobrovolná, a že odpovídaly oborům, o něž měli uprchlíci velký zájem. Mandátní uprchlíci byli (s výjimkou počítačových kurzů) povinni určité kurzy navštěvovat. Aspekt nucené přítomnosti se ukázal mít přesně opačný efekt a vyústil do nedostatečné návštěvnosti. I s respektem k těmto školením byl dalším problémem jazyk, když někteří z mandátních uprchlíků, narozdíl od dočasných, nerozuměla dobře anglicky ani maďarsky, přičemž jen v těchto jazycích kurzy probíhaly. Míru účinnosti odborných školení neprověřila žádná studie, a ač sociální pracovníci maďarské Maltézské charity pomáhali dočasným uprchlíkům nalézt práci, žádné programy podpory zaměstnání pro účastníky odborných školení dále nenásledovaly. Je také těžké posoudit úspěšnost odborných školení při vytváření pracovních příležitostí u mandátních uprchlíků, protože ti neměli právo pracovat. Dočasní uprchlíci v Maďarsku také neměli do 1. 1. 1998 právo pracovat (s výjimkou zemědělství). Navíc mnoho dočasných uprchlíků navštěvujících tato školení Maďarsko opustilo kvůli repatriaci nebo odcestovalo do třetí země. Protože se mandátní uprchlíci stali podle nového zákona uprchlíky uznanými, mají nyní právo pracovat a očekává se, že jim budou odborná školení nabídnuta v budoucnosti znovu.

4. Polsko •

Výdělečné zaměstnání

Uznaní uprchlíci mají právo - automaticky po uznání – na zaměstnání bez pracovního povolení. Obecně může být toto právo uplatněno za stejných podmínek, jaké platí pro občany, a to s výjimkou určitých profesí, které budou zmíněny později. Zákon o zaměstnání a nezaměstnanosti z roku 1994182 vyhrazuje, že zaměstnavatel může zaměstnat nebo svěřit jiné výdělečné povolání cizinci, který vlastní povolení k trvalému pobytu v Polsku nebo v Polsku požívá status uprchlíka. Zákon se právu na zaměstnání těchto osob podrobněji nevěnuje a nestanoví žádné další podmínky jejich zaměstnávání. Cizinci s trvalým pobytem a uznaní uprchlíci tedy mají na trh práce stejný přístup jako občané a stejně tak mají i stejné podmínky vzniku nároku na sociální zabezpečení. Jazyková bariéra a absence odborné kvalifikace ale spolu s dalšími faktory působí mnohým uprchlíkům značné obtíže v hledání zaměstnání. •

Samostatně výdělečná činnost

V roce 1998 dosáhlo UNHCR a polská vláda dohody, která otevřela cestu volnější interpretaci opatření, které stanoví podmínky výkonu samostatně výdělečné činnosti, a ministerstvo vnitra nyní povoluje uznaným uprchlíkům možnost samostatně výdělečné činnosti. V souladu s Obchodním zákoníkem z roku 1988 registrují osoby samostatně výdělečně činné obchodní rejstříky daných obecních úřadů. Politika ministerstva vnitra se tak značně přiblížila standardu, který obsahuje Úmluva z roku 1951.

182

§ 2, Zákon o zaměstnání, č. 387/1996, Prosinec 11, 1996, v platnosti od 1.1. 1997

Uznaní uprchlíci jsou přesto omezováni při vytváření obchodních subjektů, neboť obecně platí, že opatření Obchodního zákoníku se vztahují pouze na polské občany a cizince s trvalým pobytem. Uprchlíci proto mohou pouze v omezené míře zakládat společnosti s ručením omezeným a akciové společnosti povolené zákonem o společnostech se zahraniční účastí. •

Svobodné profese

Platný předpis je stejný jako ten, který se vztahuje k výdělečnému zaměstnání. Podle zákona o zaměstnáni a nezaměstnanosti mají uprchlíci stejné podmínky jako cizinci s trvalým pobytem v Polsku. Cizinci, včetně uprchlíků, jsou omezeni při výkonu určitých profesí, které vyžadují státní příslušnost. Mezi takové profese patří zdravotní sestry, porodní asistentky, učitelé, práce u soudu, na státním zastupitelství, u policie nebo v armádě. Problémy se ale objevují i při výkonu profesí, pro něž není státní občanství podmínkou. Tato kategorie zahrnuje lékaře a farmaceuty. Kromě prokázání odborné kvalifikace, kterou zákon vyžaduje, musí zájemce získat povolení ministerstva zdravotnictví a sociálního zabezpečení a prokázat plynulou znalost polštiny.

•

Zaměstnanecký asistenční program

Státní zaměstnanecký asistenční program Při hledání práce mohou uprchlíci využít služeb místních úřadů práce a mohou se u nich registrovat jako zájemci o zaměstnání. Registrace je zároveň podmínkou vzniku nároku na finanční pomoc a je nedílnou součástí vládního Programu pro individuální adaptaci (dále jen PIA), který běžel od roku 1996 do roku 1998183. Na základě principu rovnosti pomáhají úřady práce uprchlíkům v hledání zaměstnaneckých příležitostí za stejných podmínek jako mají ostatní občané. Ostatní všeobecné služby, které tyto úřady uprchlíkům poskytují, zahrnují kursy a školení za účelem zvýšení kvalifikace a odborných dovedností, úvěry v počátku ekonomického podnikání, nabídka zaměstnání formou veřejných prací. Zpráva PIA ukázala, že uznaní uprchlíci se nemohou spoléhat na podporu místních úřadů práce. Do budoucna je nutné počítat s možnou pomocí se začleněním prostřednictvím speciální zaměstnanecké asistence184. Podle návrhu integračního projektu zmíněného výše by se součástí integračního plánu měla stát i zvláštní pomoc uznaným uprchlíkům při získávání zaměstnání. Návrh ale neobsahoval žádné podrobnější informace a navíc nebyl kvůli právním a technickým nesrovnalostem schválen185.

183

§ 10, Návrh zákona o integraci uprchlíků

184

Zpráva o realizaci programu individuální adaptce uprchlíků v Polsku v době od 15.3. do 28.února 1998 (Březen 1998, Varšava) (Přijímací středisko pro uprchlíky v Podkowě)

185

§8 Návrh zákona o integraci uprchlíků

Nevládní zaměstnanecký asistenční program Kromě služeb nabízených úřady práce v kontextu národního zaměstnaneckého asistenčního programu, UNHCR také podporuje některé programy zaměřené na uprchlíky. Prostřednictvím realizujících partnerů UNHCR pomáhá uprchlíkům v přístupu do existujících center profesního školení, finančně pokrývá pilotní mikro-úvěrový programy, který by měl přispívat malému počtu obchodních iniciativ, podporuje program pomoci při hledání zaměstnání ve Varšavě a nabízí profesní školení specificky zaměřené na uprchlíky. Jeden takový kurs nabízí speciální kursy PC pro ženy uprchlice. Dosud však nejsou žádná podstatná vyhodnocení v souvislosti s úspěchem státních rekvalifikačních kursů či programu pro uprchlíky zajišťovaného UNHCR, který je stále ještě v pilotní fázi. Pilotní Micro – úvěrový program První mikro – úvěrový program byl zacílen na financování malých obchodních plánů uznaných uprchlíků a byl zahájen během léta 1998 a realizován Polskou Humanitární Akcí (dále jen PAH), která je největším partnerem Varšavského UNHCR. Podmínky pro účast zahrnují pozitivní stanovení životaschopnosti obchodního návrhu (od UNHCR a PAH) a spolehlivost žadatele. Počáteční půjčky byly omezeny na dobu 5 a 6 měsíců a maximální částka na 500 dolarů. Vyžaduje se, aby účastníci vrátili dohodnutou část půjčky k určenému datu. Za splnění těchto podmínek je zůstávající část půjčky prominuta. Podmínkou úspěšnosti tohoto počátečního projektu musí být zahrnutí další finanční a materiální pomoci účastníkům. Aktivity zahrnuté do tohoto sytému závisí na specifických dovednostech účastníků a zahrnují africké umělecké předměty, kiosky a překladatelství. Nedostatek jazykových dovedností Jak již bylo řečeno, jazykové bariéry staví překážky k potenciálnímu zaměstnávání uprchlíků. Nyní neexistují žádná právní opatření garantující uprchlíkům jazykové kursy zdarma. Malý počet příjemců/ Nová iniciativa ve spolupráci s ambasádami Navzdory pokusům iniciovat nové pilotní projekty s cílem poskytnout pomoc se zaměstnáním uznaným uprchlíkům, počet příjemců takových programů je minimální. S úsilím vyzkoušet nové strategie v souvislosti se zaměstnáním, UNHCR se nedávno začalo s přiblížením tohoto problému ambasádám, vyžadujíce, aby aktivně zapojily své obchodní zástupce do diskuse o možnosti zaměstnávání uznaných uprchlíků. K dnešnímu dni pouze americká ambasáda dala pozitivní odpověď.

5. Rumunsko •

Výdělečné zaměstnání

Podle článku 15 (c ) Zákona o uprchlících z roku 1996, uznaní uprchlíci mají právo „ být zaměstnáváni jako fyzické a právnické osoby, provozovat svobodné profese, účastnit se obchodních a právních jednání, za zákonem stanovených podmínek.“ Od června 1997 pracovní

povolení není již vyžadováno186. Stojí však za povšimnutí, že vyjádření „ zákonem stanovených podmínek“ v tomto nařízení nespecifikuje konkrétní zákon. Tak může být interpretováno jako prostor dovolující státu přizpůsobit různé standardy smlouvy pro občany a uznané uprchlíky, ačkoliv by se měli držet standardů z Úmluvy z roku 1951, která byla inkorporována do rumunského práva v roce 1991187. Obecné překážky zaměstnávání Jako cizincům není uprchlíkům povoleni zastávat „veřejný úřad“, např. práci ve veřejné administrativě a státním sektoru, s výjimkou povolených speciálním povolením. Rámec termínu „ veřejný úřad“ obsaženého v článku 16 Ústavy není dosud definován, ale v ekonomii, kde státní sektor stále hraje velkou roli, může být toto omezení široké, zahrnujíce učitele, doktory a další profese. Další faktor zabraňující uprchlíkům v získání zaměstnání je obtížnost v přesvědčování zaměstnavatelů o jejich schopnostech a zájmu o prodloužení pobytu v zemi, jiným ztěžujícím faktorem je krátká platnost dob (např. 6 měsíců) označená na jejich průkazu identity/pobytu. Někteří uprchlíci pracují s oficiální smlouvou a jiní mohou získat jen takové místo jako je umývání aut, ochranka, atd. Naneštěstí, podle UNHCR, nebezpečí zaměstnání v nelegálním sektoru často znamená, že uprchlíci, kteří ztratí svou práci nemají žádnou jinou alternativu než se vrátit zpět k pomoci UNHCR. UNHCR a nevládní organizace pomáhající uprchlíkům odhadují, že zatímco průměrný měsíční plat v Rumunsku je 100 dolarů, průměrný plat pro uznané uprchlíky může být pouze polovina této částky. •

Samostatně výdělečná činnost

Článek 15 (c ) Zákona o uprchlících zmíněný výše, je také opatřením vzhledem k právu uprchlíků podnikat. Jak bylo vysvětleno výše, toto opatření, které zajišťuje právo „být přijat do zaměstnání a dalších právních jednáních za zákonem stanovených podmínek“ nespecifikuje jaký zákon je vhodný a proto se zde objevuje možnost různých měřítek/norem smluv pro uprchlíky. V roce 1998 legislativa vztahující se k zakládání obchodních společností, která v minulosti ukládala vyšší registrační poplatky cizincům, včetně uprchlíků, byla doplněna tak, aby cizinci a občané měli stejné registrační poplatky.

186

Tento požadavek byl vyzdvižen článkem 2 vládního rozhodnutí 207 vydaného 19.5. 1997. Následovalo rozhodnutí zrušit požadavek pracovních povolení pro uznané uprchlíky a Ministerstvo práce a sociálních věcí také vydalo dopis úřadům práce informujíce je o změně a žádajíce je o pomoc uprchlíkům při hledání práce. Stojí za povšimnutí že před touto změnou v praxi žádnému uprchlíku nebyla poskytnuta pomoc v získání pracovního povolení l (v době kdy bylo vyžadováno) a procedura byla vysoce neúčinná a centralizována. 187

Zákon č. 46/1991

•

Svobodné profese

Ještě jednou, článek 15 ( c ) Zákona o uprchlících je platným předpisem a předtím zmíněné komentáře související s nedostatkem odkazů k platnému zákonu zde rovněž platí. V praxi, právě kvalifikovaní uznaní uprchlíci mají těžkosti v hledání vhodného zaměstnání či své profese kvůli takovým faktorům jako je vysoká nezaměstnanost, slabá ekonomika nabízející málo zaměstnavatelů a příležitostí a požadavek rumunského občanství u mnoha profesí jako například u doktorů nebo učitelů. •

Zaměstnanecký asistenční program

Státní zaměstnanecký asistenční program Neexistuje žádný vládní program usnadňující na obecné úrovni integraci uznaných uprchlíků nebo poskytující jazykové kursy či pomoc při hledání zaměstnání. Státem sponzorované programy profesních školení nejsou přístupné uznaným uprchlíkům. Tyto státní rekvalifikační kursy jsou poskytovány pouze osobám, které pobírají podporu v nezaměstnanosti a které již dříve přispívaly do Nezaměstnaneckého fondu pro tyto účely. Navíc, podmínky pro možnost získání této podpory a rekvalifikačních kursů jsou přísné, tak aby osoba, která je zodpovědná za to, že se stala nezaměstnanou, nemohla tuto podporu či kursy získat. Za úsilí překonat tento přísný požadavek státního kritéria pro účast na těchto programech, které většina uznaných uprchlíků nemůže splnit ( když předtím v Rumunsku nepracovali) v letech 1996 – 1997 UNHCR vedlo jednání s Ministerstvem práce a sociální ochrany o tom, že by UNHCR platilo za právo pro uprchlíky navštěvovat tyto kursy. Nicméně jednání nebyla úspěšná188. Nevládní zaměstnanecké asistenční programy Jako alternativu ke státním kursům, UNHCR vyjednalo se soukromými společnostmi aby poskytly rekvalifikační kursy pro uprchlíky v účtování, řízení, sekretářských dovednostech a výrobě hraček. Prostřednictvím svých realizujících partnerů UNHCR také poskytuje možnosti dalších zaměstnaneckých asistenčních programů pro uprchlíky, včetně pomoci s nalezením místa, malých obchodních granty, třídy rumunského jazyka a kursy u Obchodní komory pro příjemce obchodních grantů. Umístění,vyučení a ústřední bod pro ženy – uprchlice Na základě formulářů, které uprchlíci vyplní, popisující své kvalifikace a praxi, poradce z nevládní organizace, Rumunské rady pro uprchlíky (dále jen RNCR),189 spolupracuje se

188

Navíc, nemožnost vlastnit buď vyžadovanou kvalifikaci nebo dokumenty osvědčující absolvované školení může také znamenat, že přesto že bude uprchlíkům povoleno navštěvovat státní odborná školení, bude těžké či nemožné získat certifikáty po zakončení kursu. 189

Název změněn v roce 1999. Dříve se nazývala Centrum sociálního poradenství pro uprchlíky.

státními úřady práce i s potenciálními zaměstnavateli. Konkrétně, podněty pro možné zaměstnavatele ve formě podpory mzdy, vybavení a dalších výhod, které jsou nabídnuty za najmutí si či poskytnutí profesního školení pro uznané uprchlíky. V roce 1998 sociální pracovník s RNCR byl označen jako ústřední článek pro ženy – uprchlice v oblasti zaměstnání, který může nalézt lepší odpověď na konkrétní potřeby žen týkající se zaměstnání a kursů. Program počátečních podnikatelských grantů Program počátečních podnikatelských grantů byl další iniciativou UNHCR ke zjednodušení zaměstnávání uprchlíků. Na základě zklamání z výsledků prvního programu obchodních grantů UNHCR udělalo některé změny v programu a realizovalo nový projekt obchodních grantů v roce 1998. Přísná kriteria byla přizpůsobena výdajům, které byly od 1 000 do 2 000 dolarů, tak aby návrhy zahrnující například pouliční prodej nebyly přijaty. Výsledky tohoto nového grantového projektu nebyly uspokojivé, neboť znamenaly nezdary mnoha obchodníků a očekává se, že program bude v roce 2000 přerušen190. Malý úspěch těchto obchodních projektů můžeme přičíst z velké části obtížnostem vlastním sektoru drobného podnikání v Rumunsku a konkrétně, vysokým daňovým sazbám, zákonům a požadavků, které většina drobných podnikatelů není schopna zvládnout. Namísto těchto grantů, uvažuje v budoucnu UNHCR o zaměření se více na alternativní strategii nabízející stimuly zaměstnavatelům najímat si a školit uprchlíky, program, který se ukazuje více slibným. Souběžně organizace také diskutuje malý program který by byl zaměřena na integraci uznaných uprchlíků zajímajících se o farmaření ve venkovských oblastech. Uznaní uprchlíci jako poradci Kromě těchto zaměstnaneckých asistenčních programů UNHCR také podporuje zakládání „ projektu komunitního rozvoje“ který poskytuje pracovní příležitosti pro uprchlíky. Prostřednictvím tohoto projektu byla vytvořena síť uznaných uprchlíků žijících v Bukurešti, aby poskytli asistenci žadatelům o azyl a uznaným uprchlíkům. Pracujíce hlavně v uprchlických táborech, tito komunitní pracovníci zajišťují poradenství, tlumočení a pomáhají s mnoha jinými věcmi při různých procedurách, které uprchlíky provázejí a tisknou brožuru kde jsou kompletně vyznačena jejich práva. Oni jsou měsíčně placeni z UNHCR za tuto práci.

6. Slovensko •

Výdělečné zaměstnání

Jako výjimka k všeobecnému standardu zacházení s uprchlíky podle slovenského zákona o uprchlících, který uděluje uznaným uprchlíkům v podstatě stejná práva jako občanům191, článek 19 zajišťuje speciální pravidla zaměstnávání uprchlíků. Platný předpis v tomto případě nicméně, jednoduše zajišťuje, že uznaní uprchlíci nepotřebují pracovní povolení a mohou pracovat za

190 191

Výsledky jsou vztaženy k červnu 1999.

Čl. 18, Zákon o uprchlících, č. 283/1995, 14.11.1999, v platnosti od 1.1. 1996 (neoficiální překlad)

stejných podmínek jako občané192. Právo na práci také zahrnuje právo přístupu k státní asistenci týkající se zaměstnání jako je pomoc s umístěním a vyhledáváním místa, rekvalifikace a profesní školení stejně jako příspěvky v nezaměstnanosti. •

Samostatně výdělečná činnost

Jako cizincům s trvalým pobytem je uznaným uprchlíkům zajištěno alespoň stejné zacházení s ohledem na podnikání a svobodné profese jaké je garantováno ostatním cizincům s trvalým pobytem, které pro mnoho účelů znamená, že mají v podstatě stejná práva jako občané. Navíc, právní opatření regulující právo na podnikání nerozlišují mezi občany a cizinci. Například podle Obchodního zákoníku, obchod může být veden osobou nebo právním subjektem za předpokladu, že požadavky zákona jsou uspokojeny193. Obecné požadavky uložené zákonem jsou dovršení 18 let, svéprávnost a v případě odborníků potřebné kvalifikace. •

Svobodné profese

Na základě stejného zdůvodnění jako výše, uznaní uprchlíci mají v podstatě stejné právo jako občané vykonávat svobodné profese, v případě podmínky, že jsou akceptovány jejich odborné kvalifikace194. Některá povolání vyžadují slovenské občanství včetně soudce a státního zástupce. •

Zaměstnanecký asistenční program

Státní zaměstnanecký asistenční program Není zde žádny takový program specificky zaměřen na uprchlíky podporovaný slovenskou vládou, vzhledem k tomu, že uprchlíci mají stejný přístup ke státním službám týkajícím se zaměstnání jako občané. Nevládní zaměstnanecký asistenční program Pomoc s vyhledáváním práce specificky zaměřená na uprchlíky je poskytována UNHCR. Je realizována partnerskými NGOs a zahrnuje poradenství uprchlíkům (speciálně na vyhledávání místa, přístup k státnímu asistenčnímu programu) a pomoc k získání rekvalifikačních kursů a školení prostřednictvím místních úřadů práce či soukromých firem. V mnoha případech jsou uprchlíci schopni podrobit se době učení se společností nabízející pracovní příležitost. UNHCR pokrývá náklady této doby učení v takových případech stejně jako náklady na kursy zaměřené na poskytnutí dovedností, které zaměstnavatelé vyžadují, jako je řidičský průkaz, kursy cizích jazyků, kursy základů s PC. Profesní školení běžící pod úřady práce, které nejsou zdarma, jsou pokryty partnery UNHCR z řad NGOs

192

čl. 116, Zákon o zaměstnání, č. 387/1996

193

čl. 5(1), zákon o obchodu, č.455/1991

194

Zákon o advokacii, č. 182/1990, zákon o autorském právu a zákon o inventarizaci, č.527/190

Navzdory mnoha asistenčních programům týkajících se zaměstnání, počet příjemců je relativně malý. Očekávalo se, že přibližně 80 uznaných uprchlíků, se zúčastní profesních školení podporovaných UNHCR a Úřadem práce v roce 1998, ve skutečnosti ke konci toho roku, UNHCR zaznamenalo pouze celkem 30 příjemců skutečně obdrželo profesní školení. Z tohoto počtu 23 uprchlíků bylo schopno získat či znovu získat zaměstnání. Těmto osobám byla poskytnuta jednorázová dávka zahrnující náklady na registrační poplatky, místní dopravu, pomoc s hledáním práce a materiály či vybavení na školení od partnerů UNHCR. Kromě těchto kursů výše zmíněných existují další profesní školení a kursy zahrnujíce techniky a metody vyhledávání práce na Slovensku. Kursy jsou rozvíjeny s ohledem na schopnosti uprchlíků, potřeby trhu práce a požadavků pro nové pracovní příležitosti. Sociální pracovníci se snaží vést pracovní příležitosti s vhodným školením. Jak jsme mohli poznat, žádný program odborného školení nabízených UNHCR nebo státem neměl dosud větší dopad či úspěch. Konečně, stát poskytuje slovenské jazykové kursy zdarma uprchlíkům a žadatelům o azyl zatímco zůstávají v uprchlických táborech. Pro nově uznané uprchlíky to jednoduše znamená že mohou pokračovat v státem podporovaných slovenských jazykových kursech které jsou poskytovány na základě uprchlického zákona 15 dní po které je dovoleno zůstat v táboře po uznání uprchlického statutu. UNHCR pokrývá náklady na jazykové kursy následně po těchto. Uprchlíci mohou proto navštěvovat více slovenských jazykových kursů v Integračním centru ve Zvoleni. UNHCR zaznamenalo, že v roce 1998 38 uprchlíků profitovalo z těchto jazykových programů. •

Překážky k získání zaměstnání

Kromě vysoké národní nezaměstnanosti odhadované na 18.63 % v říjnu 1999 je překážkou počáteční jazyková bariéra, několik dalších faktorů včetně umístění programů na bydlení pro uprchlíky, činí zaměstnanecká situace uprchlíků složitá na Slovensku. Navzdory snahám jak vládní tak nevládní strany pomoci ubytovat uprchlíky v lokalitách s nižší mírou nezaměstnanosti, v praxi programy na bydlení migračního úřadu pokračují v koncentraci do oblastí s vysokou mírou nezaměstnanosti. Další informace je poskytnuta v kapitole III o Bydlení. Navíc omezená platnost občanských průkazů a průkazů k pobytu u uznaných uprchlíků, která je obvykle předmětem ročního obnovování, jim poskytuje nevýhodu na trhu práce. Za prvé, zaměstnanecké smlouvy jsou obecně omezeny platností těchto průkazů, uprchlíci trpí absencí bezpečností práce, která jim neumožňuje uzavřít smlouvy na delší dobu či na neurčitou dobu. Zaměstnavatelé nemají důvod očekávat, že uprchlík bude schopen zůstat v zemi za určenou dobu. Za druhé, pokud uprchlíci mají pouze krátkodobou platnost těchto průkazů, když hledají nové místo, mohou být vyloučeni z určitých míst neboť někteří zaměstnavatelé neudělují krátkodobé smlouvy na méně než 5 měsíců. Takové případy zaznamenalo UNHCR v 1999. Také ve vztahu k těmto průkazům, neschopnost některých uznaných uprchlíků v minulosti získat tyt průkazy ( kvůli skutečnosti že nemohli poskytnout formální domácí adresu) ovlivnila negativně některé z jejich základních práv včetně práva na práci pokud nemohli být legálně zaměstnáni bez průkazu k pobytu. Tento problém je nadále zhoršen skutečností že může být opakován po roce, kdy se musí platnost průkazu obnovit. Zdálo by se, že nyní je tento problém úspěšně řešen na praktické úrovni prostřednictvím pomoci sociálních pracovníků z NGO a

programem uprchlického bydlení, ačkoliv nadále platí tento předpis a vyhnout se mu znamená v budoucnu problém.

7. Slovinsko Situace do 13.8 1999 Uznaní uprchlíci mají okamžitě automaticky jednou za rok obnovované pracovní povolení bez žádných omezení a jsou registrování u slovinského úřadu práce aby našli práci. Nicméně slovinští občané mají přednost při hledání zaměstnání před uznanými uprchlíky a ostatními cizinci195. Navzdory nedostatku zkušeností s takovými programy uznaní uprchlíci získávají rekvalifikační a profesní školení nabízené ze zákona nezaměstnaným osobám. Neexistují zde specifická domácí opatření s ohledem na podnikání nebo svobodné profese. Stejné standardy a pracovní povolení jako u zaměstnání za mzdu jsou u podnikání, zatímco svobodné profese vyžadují určité podmínky. U požadavků pro samostatně výdělečnou činnost se objevují potenciální těžkosti pro uznané uprchlíky, od znalosti slovinského jazyka po relevantní diplom jenž je vyžadován. K dnešnímu dni je zde velmi malý počet uprchlíků196, a je zde nedostatečná zkušenost, ze které by mohly vést závěry s ohledem na praxi ve vztahu k otázkám zaměstnání. UNHCR a relevantní NGOs poskytují obecnou asistenci při integraci uznaných uprchlíků, a neexistuje v současnosti specifický program pomáhající při hledání zaměstnání. Nový zákon o azylu: situace od 14.8.1999 Situace uprchlíků s ohledem na zaměstnání se mnohem zlepšila v nedávno přijatém zákoně o azylu který zajišťuje, aby uznaní uprchlíci a jejich blízcí rodinní členové měli stejná práva na zaměstnání jako slovinští občané. To zahrnuje právo na přístup ke státním programům na asistenci při zaměstnání. Jediná výjimka k tomuto standardu zacházení je ta, na rozdíl od občanů uprchlíci musí mít pracovní povolení. Podle zákona nicméně, je jim pracovní osobní povolení vydáno na základě konečného rozhodnutí udělující jim uprchlický status.197 V kontextu nových integračních povinností státu v tomto novém zákoně, uznaným uprchlíkům je nabízena možnost „ kursů a dalších forem dalšího vzdělávání a profesního školení“ jazykové

195

články 6 a 12, Zákona o zaměstnávání cizinců

196

Celkem zde byli dva uznaní uprchlíci v listopadu 1998, ačkoliv v země hostila 15 000 uprchlíků a dalších osob spadající pod ochranu, zahrnujíce žadatele o azyl, osoby s dočasnou ochranou a osoby bez legálního statutu. Poslední kategorie osob mají ale velmi omezené či žádné právo pracovat. 197

články 54(1), 47 a 54 (2), Zákona o azylu, z oficiálního oznámení Slovinské republiky, č. 61/99, 30.6.1999, v platnosti od 14.8. 1999 (neoficiální překlad)

kursy a obecná asistence v integraci do kulturního, ekonomického a společenského života ve Slovinsku198.

198

článek 19, zákon o azylu, z oficiálního oznámení Slovinské republiky, č. 61/99, 30.6.1999, v platnosti od 14.8. 1999 (neoficiální překlad)

HLAVNÍ MEZINÁRODNÍ STANDARDY

Úmluva o právním postavení uprchlíků, podepsaná 28. července 1951 Článek 21 Bydlení Pokud jde o bydlení, smluvní státy, je-li tato oblast upravena zákony nebo předpisy nebo je předmětem kontroly veřejných úřadů, poskytnou uprchlíkům zákonně se nacházejícím na jejich území co nejpříznivější zacházení, a v žádném případě ne méně příznivé, než jaké je poskytováno obecně cizincům za stejných okolností.

Mezinárodní úmluva o ekonomických, sociálních a kulturních právech, podepsaná 16. prosince 1966 Článek 11 (1) Státy, smluvní strany Paktu, uznávají právo každého jednotlivce na přiměřenou životní úroveň pro něj a jeho rodinu, zahrnujíce v to dostatečnou výživu, šatstvo, byt, a na neustálé zlepšování životních podmínek. Smluvní státy podniknou odpovídající kroky, aby zajistily uskutečnění tohoto práva, uznávajíce pro dosažení tohoto cíle zásadní důležitost mezinárodní spolupráce, založené na svobodném souhlasu. …

Všeobecná deklarace Článek 25 (1)

lidských

práv,

podepsaná

10.

prosince

1948

Každý má právo na takovou životní úroveň, která by byla s to zajistit jeho zdraví a blahobyt i zdraví a blahobyt jeho rodiny, počítajíc v to zejména výživu, šatstvo, byt a lékařskou péči, jakož i nezbytná sociální opatření; má právo na zabezpečení v nezaměstnanosti, v nemoci, při nezpůsobilosti k práci, při ovdovění, ve stáří nebo v ostatních případech ztráty výdělečných možností, nastalé v důsledku okolností nezávislých na jeho vůli.

KAPITOLA III. BYDLENÍ ČÁST I: BYDLENÍ

1. Mezinárodní standardy Pokud jde o bydlení, smluvní státy, je-li tato oblast upravena zákony nebo předpisy nebo je předmětem kontroly veřejných úřadů, poskytnou uprchlíkům zákonně se nacházejícím na jejich území co nejpříznivější zacházení, a v žádném případě ne méně příznivé, než jaké je poskytováno obecně cizincům za stejných okolností. Úmluva z roku 1951, Článek 21, Bydlení Tento článek Úmluvy se zabývá otázkou kontroly nájemného, přidělování bytů a jiných bytových prostor a účastí v programech výstavby bytů. Závazek respektovat tento standard se vztahuje na vládu, stejně jako na další příslušné orgány, jakými jsou regionální administrativy nebo obce. Podle jedné z interpretací článku 21, pokud je bydlení v daném státě zcela založeno na principu soukromého podnikání, stát nemá závazek přijímat nové zákony, které by specificky zajišťovaly vhodné bydlení pro uprchlíky. Nicméně pokud bydlení je předmětem zákonné regulace nebo veřejné kontroly, stát musí zaručit, že tyto zákony poskytnou uprchlíkům co nejlepší podmínky, v každém případě podmínky ne horší, než jakých se dostává cizím státním příslušníkům obecně. Toto opatření proto představuje standard, který jde nad rámec negativní povinnosti nediskriminovat uprchlíky.1 V případě, že je otázka bydlení předmětem jak této Úmluvy, tak jiné mezinárodní dohody, jíž je daná země signatářem, uprchlíkům by se mělo dostat práv podle té dohody, která je pro ně nejvýhodnější.2 Jedna z konvencí Mezinárodní organizace práce (MOP, č. 97), týkající se migrace z důvodu zaměstnání, kupříkladu obsahuje mnohem výhodnější standard3 a zaručuje legálně pracujícím imigrantům (mezi něž mohou patřit také uprchlíci, kteří kromě hledání ochrany vyhovují definici legálně pracujícího imigranta) stejný přístup k ubytování, jaký mají občané dané země.4 Toto opatření nicméně nezahrnuje stejný přístup v otázce zisku vlastnických práv nebo přístupu k ubytování v rámci veřejné bytové výstavby.5 Toto opatření

1

A.GRAHL-MADSEN, supra note 8, at 84.

2

N. ROBINSON, supra note 11, at 102.

3

Čl. 6, Úmluva MOP o migraci za prací, č. 97, 1949, v platnost vstoupila 22. ledna 1952.

4

Další detaily viz J.A. Dent, supra note 111, at 112; a oddíl o Mezinárodních standardech v Kap.2. 5

J.A. Dent, supra note 111, at 112.

musí být prováděno bez jakékoli diskriminace z důvodu národnosti, rasy, náboženství nebo pohlaví a podobně jako výše zmíněný článek 21 je aplikovatelné pouze, pokud je bydlení předmětem zákonné regulace nebo veřejné kontroly.6 Další rozdíl mezí konvencí MOP z roku 1949 a Úmluvou z roku 1951 spočívá v tom, že Úmluva používá místo termínu „ubytování“ širší termín „bydlení“, který může být kromě prostého přístupu k ubytovacím prostorám interpretován také jako účast na různých bytových programech (například státem financovaná či podporovaná výstavba bytů).7 Jak Všeobecná deklarace lidských práv, tak Mezinárodní úmluva o ekonomických, sociálních a kulturních právech zahrnují velice podobná opatření, která specificky zmiňují právo každého bez rozdílu na adekvátní životní standard včetně adekvátního bydlení.8 Kontrolní výbor této úmluvy, stejně jako HRC mohou nicméně povolit vládám určitou možnost činit rozdíly ve prospěch vlastních občanů, pokud tato diferenciace nejde nad rámec rozumných opatření.9 Je zajímavé, že je právo na bydlení jediným právem v rámci Mezinárodní úmluvy o ekonomických, sociálních a kulturních právech, ke kterému vydal její kontrolní výbor obecný komentář. V obecném komentáři č. 4 výbor zdůraznil, že právo na bydlení „by nemělo být interpretováno v úzkém nebo restriktivním smyslu, kdy je bydlení považováno za pouhou střechu nad hlavou, nebo naopak vnímáno výlučně jako komodita. Mělo by být spíše interpretováno jako právo na život v bezpečných, klidných a důstojných podmínkách.“10 Některé aspekty práva na bydlení, na které se výbor soustředil, zahrnují mimo jiné práva nájemníků, potřebu výstavby sociálních bytů a problematiku nedostatku zákonných úprav pro případy porušení práva na bydlení a práva na ochranu před diskriminací. Výbor kromě toho zvážil následující státní opatření jako oprávněná: možnost legální ochrany a kompenzace v případě nezákonného vystěhování, možnost stížnosti na majitele domu v otázce výše nájemného, údržbu domů a zajištění adekvátních životních podmínek, zamezení diskriminace v přístupu k bydlení.11 Úmluva o odstranění všech forem diskriminace vůči ženám (dále CEDAW), která zahrnuje všechny ženy, včetně uznaných uprchlíků, obsahuje opatření, konkrétně článek 14, které zaručuje všem ženám ve venkovských oblastech právo na adekvátní bydlení v širším kontextu práva na adekvátní životní podmínky. V případě dětí, článek 27 Úmluvy o právech dětí (dále CRC) požaduje, aby stát zajistil adekvátní bydlení pro děti, které potřebují hmotnou pomoc.

6

A.GRAHL-MADSEN, supra note 8, at 84.

7

A.GRAHL-MADSEN, supra note 8, at 84.

8

Čl. 2 a 25 Všeobecné deklarace lidských práv.

9

J.A. Dent, supra note 111, at 108.

10

J.A. Dent, supra note 111, at 108, citace Výboru pro soc., ekon. a kult. práva, Obecná poznámka 4, odst.7. 11

J.A. Dent, supra note 111, at 109-110.

Na evropské úrovni, i když Evropská úmluva o ochraně lidských práv a základních svobod (dále ECHR) neobsahuje právo na bydlení, se Evropská komise i Evropský soud už v několika případech zabývaly problematikou bydlení.12 Komise rozhodla, že úřady nesmí připustit, aby byl kdokoli nucen žít v nesnesitelných životních podmínkách. Podle rozhodnutí Evropského soudu článek 1 Protokolu 1 o právu na klidné užívání majetku nevylučuje opatření, jako je regulace nájemného, jejichž cílem je zajištění větší sociální spravedlnosti. Komise ale zároveň prohlásila, že stát ze zákona nemá povinnost zajišťovat svým občanům bydlení.13 Jak už je zřejmé z předchozí kapitoly, Evropská sociální charta obsahuje prostřednictvím Dodatku také standardy obsažené v Úmluvě z roku 1951, stejně jako další mezinárodní nástroje uplatnitelné na uprchlíky a dále prohlašuje, že signatářské země mají obecně uprchlíkům zaručit co nejlepší možná práva.14 V případě potřeby mohou tudíž uprchlíci využít mechanismů kontroly a odvolání, které Charta nabízí, a zajistit tak pro sebe práva vyplývající z Úmluvy z roku 1951. Kromě práv obsažených v Dodatku, zahrnuje hlavní text Charty také článek 13 o právu na sociální pomoc, který, i když to v něm není explicitně zmíněno, může ve výkladu obsahovat i oblast bydlení, a článek 19(4)(c), požadující stejný přístup v otázce ubytování jak u občanů, tak u pracujících imigrantů, kteří jsou občany signatářských států. Nicméně, jak už bylo diskutováno v Kapitole II, práva obsažená v hlavním textu Charty se týkají jenom uprchlíků, kteří jsou občany signatářské země a legálně bydlí nebo pracují v této zemi. Jelikož jsou tyto případy zřídkavé, tato opatření s největší pravděpodobností nebudou pro většinu uprchlíků relevantní.15 Podobná situace existuje vzhledem k Evropské úmluvě o legálním statutu cizích pracovníků, která se v zásadě vztahuje pouze na občany signatářských zemí, což uznaní uprchlíci s největší pravděpodobností nejsou.

2. Komparativní analýza Kromě otázky, zda jsou standardy zacházení s uprchlíky ve smyslu výše zmíněných mezinárodních úmluv v dané zemi dodržovány, se v této kapitole budeme zabývat také dalšími aspekty problematiky bydlení. Patří sem diskuse o jakýchkoli právních opatřeních nebo specifické státní pomoci, které by uprchlíkům pomohly zajistit jak dočasné, tak trvalé ubytování v hostitelské zemi, a dále prozkoumání obecných problémů spojených s bydlením v daném regionu a bližší pohled na to, jak tyto problémy ovlivňují postavení uznaných uprchlíků. V reakci na obtíže spojené s nedostatkem ubytovacích možností ve zde uváděných zemích bylo přistoupeno také ke speciálním programům bydlení pro uprchlíky včetně projektů, na nichž se společně podílely vláda dané země a UNHCR. Některé z těchto projektů budou v této kapitole také analyzovány, a to včetně jejich praktického provedení, metod a jejich silných i slabých

12

Viz také J.A. Dent, supra note 111, at 114.

13

J.A. Dent, supra note 111, at 114.

14

Odst. 2, Dodatek “Rozsah Sociální charty ve smyslu chráněných osob”, Evropská sociální charta, 1961, v platnosti od 1965. 15

J.A. Dent, supra note 111, at 114.

stránek. Detailní informace o těchto projektech naleznete v individuálních profilech jednotlivých zemí. •

Zákonné standardy ve vztahu k otázce bydlení

Všech sedm zemí vybraných pro tuto studii zajišťuje uznaným uprchlíkům přístup k bydlení za stejných podmínek, jako je tomu u občanů16, což je standard, který převyšuje minimální požadavky obsažené v článku 21 Úmluvy z roku 1951. S výjimkou poskytnutí ubytování přímo pro uprchlíky a programů, které nabízejí některé vlády, žádná z legislativ těchto zemí neuzákoňuje k občanům a k uprchlíkům v otázce bydlení rozdílný přístup. Proto mohou uznaní uprchlíci v principu žádat o přidělení obytných prostor v rámci státem regulovaného bytového fondu nebo v rámci projektů sociálního bydlení stejně jako občané. Nicméně vzhledem k nedostatku tohoto typu bydlení, což je situace, která převažuje v celém tomto regionu, mají uprchlíci minimální šanci v praxi si sami zajistit dostupné bydlení. Jako další důvody omezující přístup uprchlíků k bydlení jsou uváděny komplikované byrokratické postupy a dlouhé čekací lhůty i velký počet lidí, kteří tento typ bydlení potřebují naléhavěji. •

Zákonná opatření, zaručující uznaným uprchlíkům v otázce bydlení zvláštní pomoc

Při vědomí tíživé situace v oblasti bydlení, především chronického nedostatku cenově dostupných bytů, zahrnuly některé vlády z tohoto regionu do své legislativy také specifickou pomoc uprchlíkům v otázce bydlení. Zákonná opatření tohoto druhu byla přijata v maďarském a slovinském azylovém zákoně a jsou také součástí českého návrhu tohoto zákona. Vlády těchto zemí se tudíž zavázaly poskytnout uznaným uprchlíkům trvalou pomoc v otázce bydlení. Tato pomoc je poskytována mimo rámec dočasného ubytování v uprchlických střediscích, což je řešení dočasné, které uprchlíkům okamžitě po uznání jejich statusu zajišťuje většina zde uváděných zemí. Abychom byli konkrétní, podle nového slovinského azylového zákona mají uprchlíci právo na přidělení základního bydlení, avšak toto právo ztrácejí, pokud nabízené bydlení odmítnou. V českém návrhu azylového zákona je stávající program bydlení pro uprchlíky oficiálně začleněn do zákona a také obnáší jednu vládní nabídku ubytování. Jak ale uvidíme níže, i přes podobná zákonná opatření nejsou skutečné programy v žádném jiném ohledu shodné. V Maďarsku jsou speciální programy pomoci uprchlíkům výsledkem jak azylového zákona, tak Výnosu o péči a podpoře a mnohé z těchto programů se týkají právě bydlení. K této pomoci patří: příspěvky na životní náklady; jednorázové půjčky; stavební půjčky a další pomoc uprchlíkům, splňujícím určité přesně vymezené podmínky. Na rozdíl od toho slovenská a polská legislativa zaručuje jenom dočasné ubytování okamžitě po udělení statusu uprchlíka. Zákonné opatření slovenského azylového zákona zaručuje prodloužený pobyt v uprchlických střediscích pouze po nezbytně nutnou dobu, během níž musí uprchlík, pokud je zaměstnán, hradit své náklady. Polský cizinecký zákon obsahuje podobné

16

Většina zde uváděných zemí poskytuje uprchlíkům trvalý pobyt, nikoli občanství. Nicméně osoby s trvalým pobytem mají všechna práva občanů ( s výjimkou práva volit a být volen a bez povinnosti vojenské služby). Týká se to i práva na bydlení.

opatření, podle kterého můžou být ve výjimečných případech po dobu do tří měsíců uprchlíkům poskytnuty základní životní nezbytnosti včetně ubytování v uprchlickém táboře. Legislativy Rumunska a Bulharska neobsahují žádná specifická opatření v otázce dočasného nebo trvalého ubytování pro uznané uprchlíky. •

Praktické překážky při zajištění bydlení

I když uznaní uprchlíci mohou v otázce bydlení požívat stejných práv jako občané, získat dokonce přístup ke státním bytům a v některých zemích využívat i opatření, která jim zaručují zvláštní péči, bydlení i nadále představuje pro uprchlíky největší problém. Kromě nedostatku státem regulovaného nebo alternativního dostupného bydlení patří k problémům s bydlením zejména následující: nedostatek bytů obecně, což má za následek vysoké nájmy a kupní ceny, především ve velkých městech; nedostatek dostupného bydlení v místech s pracovními příležitostmi, absence účinné kontroly nájmů na volném trhu, požadavek vysokých záloh ze strany majitelů domů, neochota nebo odmítnutí majitelů domů podepisovat oficiální smlouvy o pronájmu nebo zaregistrovat nájemce u místních úřadů. Především první dva zmíněné problémy se týkají uprchlíků v celém zde uváděném regionu. Uprchlíci ve velkých městech, kde mají největší šanci najít si práci, často zjistí, že jejich příjem nepostačuje k pokrytí základních potřeb vzhledem k vysokým nájmům. Uprchlíci v malých městech a na venkově mohou mít nižší životní náklady, ale také mnohem omezenější možnost najít si zaměstnání. Demografické složení uprchlíků v daném regionu se mezi jednotlivými zeměmi značně liší. V Bulharsku a Rumunsku se zdá, že velká většina uprchlíků žije v hlavním městě, zatímco na Slovensku se jenom asi 15 % uprchlíků zdržuje v Bratislavě a v České republice žije asi 30 % uznaných uprchlíků ve třech největších městech. Jak uvidíme níže, o tomto složení rozhodují různé faktory včetně programů bydlení. Vysoké nájmy, typické pro volný trh s byty v celém regionu, především ve městech, jsou bez výjimky v příkrém protikladu k výši mezd nebo sociálních dávek. Kupříkladu v Polsku je nejnižší nájem za jednopokojový byt na volném trhu ve Varšavě zhruba 400 USD, zatímco průměrný měsíční plat činí 300 až 350 USD. V České republice stojí jednopokojový byt v Praze měsíčně asi 260 USD, zatímco průměrný plat je 400 USD a v Rumunsku lze srovnatelné bydlení pořídit za 100 USD, zatímco průměrná mzda je asi 92 USD. Na rozdíl od domácích občanů, kteří často i nadále profitují z toho, že bydlí v původně státních bytech, které často obývají už po několik generací, a navíc se v případě nouze mohou spolehnout na pomocnou síť příbuzných a přátel, uprchlíci takovéto možnosti nemají. Tudíž i pro uprchlíky, kteří jsou zaměstnáni, je téměř nemožné dosáhnout ekonomické soběstačnosti, pokud pro ně není k dispozici dostupné bydlení. Dalším specifickým problémem pro uprchlíky je obtížné získávání oficiálních nájemních smluv a neochota majitelů zaregistrovat nájemníky u místních úřadů. Důvodem je na straně majitelů snaha vyhnout se daním, ale také vyhnout se povinnosti zajistit svým nájemníkům příslušná práva, vyplývající ze zákona.17 Samozřejmě jako cizí státní příslušníci podléhají uprchlíci často tvrdším předpisům v otázce registrace místa pobytu a v otázce vydávání a prodlužování

17

Majitelé bytů (obytných domů) na Slovensku a v České republice musí pro nájemníky, s nimiž chtějí ukončit nájemní smlouvu, najít adekvátní bydlení. V praxi je to jeden z hlavních důvodů, proč majitelé nejsou ochotni pronajímat byty na základě formálních smluv.

povolení k pobytu, pro které je stálá oficiální adresa nezbytná. Bez oficiálního bydliště může být pro uprchlíky nemožné získat identifikační průkaz nebo potvrzení o pobytu, což jim znemožňuje využívat svá základní práva (jako je právo na zaměstnání nebo na sociální pomoc), jelikož identifikační průkaz je důkazem jejich legálního statutu v dané zemi. I když občané musí také plnit podobné požadavky, na rozdíl od uprchlíků mají výhodu v tom, že se mohou spolehnout na předchozí místo pobytu, i když mezitím změnili adresu. O tomto problému se v minulosti mluvilo především v souvislosti s Polskem a Slovenskem, ale potenciální je tento problém všude tam, kde si musí uprchlíci zajistit bydlení na volném trhu s byty, jelikož v zásadě stejný postup při registraci bydliště a vydávání identifikačních průkazů platí ve všech zde uváděných zemích. Kromě otázky zajištění bydlení jako takového je zde proto ještě další důvod k tomu, aby byl rozvoj programů bydlení pro uprchlíky do budoucna prioritou. •

Vládní praxe a programy

I když je bydlení, především bydlení v oblastech s pracovními příležitostmi, jedním z nejchroničtějších problémů, bránících integraci uprchlíků v regionu, v této oblasti poskytují vlády relativně velice malou pomoc. Žádný státem financovaný program trvalého bydlení pro uprchlíky zatím neexistuje v Bulharsku, Polsku a Rumunsku. V Polsku je jedinou pomocí uznaným uprchlíkům v otázce bydlení možnost prodlouženého dočasného ubytování v uprchlických střediscích. Tato možnost v praxi existovala také v Rumunsku, a to do začátku roku 1999, kdy byl uzavřen uprchlický tábor v Gociu. V Polsku a Rumunsku jsou nicméně návrhy na zavedení pomoci uprchlíkům v otázce ubytování ve stadiu přípravy. V Rumunsku by měl společný projekt UNHCR a rumunské vlády na renovaci státní obytné budovy v Bukurešti vytvořit ubytovací kapacity pro 350 lidí se státem regulovanými nájmy. Polovina těchto bytů by měla být nabídnuta žadatelům o azyl a druhá polovina uznaným uprchlíkům, přičemž přednost dostanou ohroženější uprchlíci. Podle představitelů UNHCR bude toto zařízení vhodné v zásadě jako dočasné ubytování pro uznané uprchlíky. Proto budou na rumunskou vládu naléhat, aby tento projekt nechápala jako řešení problému trvalého bydlení pro uprchlíky. Obnova budovy by měla být dokončena během roku 2000. V rámci diskuse o pomoci v otázce bydlení se v Polsku objevily tyto alternativy volného trhu: střediska dočasného pobytu pod správou humanitárních organizací, zajišťující ubytování po dobu prvních dvanácti měsíců, ubytovací střediska pro uznané uprchlíky, spojené s výukou polštiny, poradenskými a dalšími službami a renovace obecních nemovitostí, které by pak sloužily jako dostupné bydlení pro uprchlíky. Nicméně zatím nebylo dosaženo žádných závěrů a nebyly ani vytyčeny žádné konkrétní plány. Podle našich poznatků neexistují žádné bezprostřední plány pomoci uprchlíkům v oblasti bydlení ani v Bulharsku. Vlastně jedinou nepřímou pomocí je to, že uprchlíci po uznání statusu mohou i nadále obývat ubytovnu, kterou jim vláda poskytovala v době, kdy byli žadateli o azyl, za podmínky, že uhradí nájem.18 Už nějakou dobu se pracuje na přípravě návrhu projektu Phare, , který by měl být ve spolupráci s UNHCR zaměřený na financování dostupného bydlení pro

18

Bulharská vláda zavedla program bydlení, v jehož rámci má být pro žadatele o azyl nalezeno dostupné bydlení. Nicméně tento program nemá dostatek prostředků na to, aby poptávce po tomto druhu bydlení vyhověl.

uznané uprchlíky a sociálně slabé bulharské rodiny. Nicméně není jisté, jestli bude vypracování tohoto návrhu dotaženo do konce. Ve Slovinsku, přes skutečnost, že azylový zákon obsahuje také právo na základní ubytování pro uznané uprchlíky, nebyly vypracovány ani uvedeny do praxe žádné programy bydlení a vzhledem k zatím velice omezenému počtu uznaných uprchlíků v zemi zřejmě ani uvedeny nebudou. V minulosti byla uznaným uprchlíkům jednoduše nabídnuta místnost v ubytovně pro zahraniční dělníky na okraji hlavního města, kde ovšem není k dispozici žádná další pomoc vedoucí k integraci. Zatím tuto nabídku nepřijal nikdo z uprchlíků, kteří proto místo toho obdrželi příspěvek na bydlení ve výši asi 35 USD měsíčně a s další finanční podporou od UNHCR byli schopni získat v Lublani jiné ubytování. Vzhledem k omezeným zkušenostem s pomocí uprchlíkům v otázce bydlení nelze v případě Slovinska mluvit v této věci o definovatelné praxi nebo zavedeném programu. Česká republika, Slovensko a Maďarsko jsou zatím vskutku jedinými zeměmi, ve kterých byl zaveden funkční program bydlení pro uprchlíky. Z nich se zdá být nejefektivnějším státním programem a nejdlouhodobějším praktickým opatřením v celém regionu program České republiky. Vlády těchto tří zemí poskytují v oblasti bydlení pomoc dočasnou i trvalou a to v různých formách. Níže uvádíme některá důležitá fakta o těchto programech státní pomoci. Česká republika Česká republika, která začala uznaným uprchlíkům poskytovat pomoc v oblasti bydlení i další pomoc vedoucí k integraci už v roce 1991,19 má v regionu nejenom jeden z nejstarších programů bydlení pro uprchlíky, ale tento program je v rámci programů tohoto typu také nejúspěšnější. Tento úspěch je v nemalé míře výsledkem nepřerušeného financování programu vládou a také výsledkem snahy vlády tento program zlepšovat a zdokonalovat. Okamžitě po uznání jsou uprchlíci ubytováni v jednom ze čtyř existujících integračních středisek. Výše nájmu je zde regulovaná, uprchlíci zde mohou zůstat po dobu šesti měsíců (obecně je však toto období delší) a mají k dispozici bezplatné jazykové kurzy a poradenskou službu. Tuto podporu a pomoc při orientaci v české společnosti poskytují jak vláda, tak sociální pracovníci PPI (????). Během pobytu v integračním středisku začínají uprchlíci opět žít samostatně, hledají si zaměstnání, nebo, v případě že okamžité zaměstnání nenajdou, mohou zažádat o sociální dávky. Hledají si rovněž trvalé bydlení. Obecně mohou uprchlíci v integračních střediscích zůstat až do doby, kdy si najdou vlastní soukromé ubytování, nebo kdy jim je v rámci programu pomoci jiné bydlení nabídnuto, což je proces, který většinou trvá asi rok, i když tato doba se značně liší v závislosti na konkrétních potřebách uprchlíků a jejich rodin a na typu nabízeného bydlení. V rámci programu trvalého bydlení je každému uznanému uprchlíkovi a jeho rodině nabídnuto bydlení, ať už v bytě nebo v domě. Pokud nabídku přijme, může uprchlík využívat právo na užívání těchto ubytovacích prostor po dobu maximálně deseti let, přičemž platí z vlastních prostředků státem regulovaný nájem.

19

Ještě v dobách Československa.

Proces zajištění a financování bydlení v rámci tohoto programu je podrobně popsán v profilu České republiky v této kapitole. Zde stačí uvést, že ubytovací prostory se obvykle získávají prostřednictvím nabídek od obcí náhradou za finanční přispění státu. Část státního příspěvku je investována do celkové infrastruktury v obci a další část do opravy či rekonstrukce ubytovacích prostor, případně do fondu oprav, který pak místní samospráva využívá dle vlastního uvážení. Program, který byl upraven v roce 1994, v zásadě vedl k programu uplatňovanému dnes, i když se pokračovalo v dalších zlepšeních. Jedním z nich bylo podstatné zvýšení státního finančního příspěvku obcím nebo jedincům, kteří nabídli ubytovací kapacity v kontextu tohoto programu, a také zavedení větší flexibility v otázce konkrétního využití těchto prostředků. Mezi další významné změny patřil přesun praktické realizace programu z vlády na PPI v roce 1998 a formální zařazení tohoto programu do návrhu zákona o uprchlících, který by měl být přijat na konci roku 1999 nebo počátkem roku 2000. Skutečnost, že je účast obcí a místních komunit v tomto programu dobrovolná a že je část státního příspěvku použita na zlepšení infrastruktury těchto komunit, je také vnímána jako pozitivní aspekt, jelikož navozuje ve vztahu mezi uprchlíky a místními komunitami spíše atmosféru vzájemného porozumění než nevraživosti. Jak je diskutováno v individuálním profilu České republiky, objevily se i názory, že ve větších městech s dostatkem pracovních příležitostí by měly být zavedeny povinné kvóty nabídek bydlení pro uprchlíky. Právě v těchto městech jsou totiž místní samosprávy i jedinci méně ochotni nabídnout ubytovací možnosti na bázi dobrovolnosti. Nový přístup PPI, která podporuje uprchlíky v tom, aby byli aktivní a hledali si vlastní bydlení, by mohl přinést další zlepšení, navíc s tou výhodou, že takovéto bydlení je často propojeno s pracovními příležitostmi a společenskými vazbami. Jak už bylo uvedeno, od roku 1998 je program trvalého bydlení implementován PPI, a ne ministerstvem vnitra. Podle tohoto programu má PPI na starosti vytipování a získání vhodných objektů, přidělování bydlení konkrétním uprchlíkům a předkládání návrhů vládě. Přesun implementace programu z vlády na PPI zatím přinesl jenom pozitivní výsledky, především podstatný nárůst počtu domů a bytů zajištěných pro tento program, včetně zvýšené nabídky ubytovacích kapacit také ve velkých městech. Kromě toho, jelikož má PPI výlučný mandát k práci na integraci uznaných uprchlíků, mohou tito profitovat z individuálních a specializovaných služeb sociálních pracovníků, kteří jsou schopni sledovat všechny stránky integračního procesu od základní orientace přes specifické potřeby až po ubytování a zaměstnání. Zajištění bydlení v místech s pracovními příležitostmi je pro sociální pracovníky PPI i nadále velikou výzvou a zároveň nejtíživějším integračním problémem pro uprchlíky samotné, jelikož většina ubytovacích kapacit nabízených obcemi a soukromými osobami se nachází na vesnicích a malých městech, kde je míra nezaměstnanosti obecně vyšší. Situace se však za poslední dva roky významně zlepšila, především díky intenzivnějšímu úsilí při jednání se zastupitelstvími velkých měst a také díky atraktivnějším finančním podmínkám. Zdá se, že pozitivní trend z roku 1997 pokračuje. V letech 1998 a 1999 se opět podařilo zajistit více bytů v Praze, Brně, Plzni a v Ústí nad Labem. Schopnost programu naplnit potřebu ubytovacích kapacit také významně vzrostla. Jenom v letech 1998 a 1999 bylo pro tento program zajištěno 109 bytů,20 takže celkově stoupl počet

20

Pro rok 1999 jsou čísla k dispozici pouze do listopadu. Povšimněte si, že Program bydlení poskytuje bydlení postiženým obyvatelům Bosny (kteří byli původně pod dočasnou ochranou) a uznaným uprchlíkům.

bytů zařazených od roku 1994 do programu na 210. Do roku 1998 činily celkové státní výdaje na tento program 27 270 000 korun (779 143 USD). Příslušní odborníci přišli s několika doporučeními, jak program bydlení pro uprchlíky dále vylepšit. Ta jsou diskutována v profilu České republiky na konci této kapitoly, kde také naleznete detailnější popis a analýzu tohoto programu. Čtenáři, kteří se zajímají o problematiku programů bydlení pro uprchlíky, by se měli právě na tento profil zaměřit, aby lépe pochopili program, který v daném regionu představuje zatím nejúspěšnější model. Kromě tohoto specifického programu mohou uznaní uprchlíci v České republice v případě nouze požívat také státní příspěvek na bydlení, který je součástí celkového systému sociálních dávek, a to za stejných podmínek jako čeští občané. Slovensko Na Slovensku mohou uprchlíci, kteří potřebují po uznání statusu uprchlíka pomoc, po dobu šesti měsíců i nadále bydlet v jednom ze dvou středisek (středisko pro uprchlíky a integrační středisko), která spravuje imigrační úřad. Kromě tohoto dočasného ubytování mohou uprchlíci využít také program bydlení, který je podobný programu v České republice a jehož záměrem je poskytovat rekonstruované státní byty, uvolněné obcemi, za něž uprchlíci platí z vlastních zdrojů státem regulovaný nájem. Tento program zahájil v roce 1996 imigrační úřad společně s UNHCR, který v letech 1996-1999 uhradil na tento program významnou část nákladů, konkrétně 14 977 667 SLK ve srovnání s 5 977 318 SLK, které ve stejném období uhradila slovenská vláda. Tento program zatím není přesto zcela úspěšný, přičemž jedním z mnoha důvodů je také neochota obyvatel jedné z vybraných obcí program tolerovat. Program byl zahájen ve městě Lučenec v roce 1997 a o rok později následovaly další rekonstrukce ve stejném městě poté, co už výše zmíněné problémy vystoupily na povrch. Vedlo to k vysoké koncentraci rekonstruovaných bytů pro uprchlíky ve stejné ulici v tomtéž městě, jehož obyvatelé s projektem nesympatizovali. V roce 1999 byl Lučenec stále městem s nejvyšší koncentrací bytů zajištěných pro uprchlíky v rámci tohoto projektu, i když z dvaadvaceti bytů bylo obývaných jenom šest, z důvodu neochoty uprchlíků stěhovat se právě sem. Nešťastnou skutečností také je, že těchto dvacet dva bytů představuje významný podíl z celkem padesáti devíti bytů, které byly uprchlíkům v rámci programu zpřístupněny v letech 1996 – 1999. Kromě problémů, které projekt přinesl v tomto konkrétním městě lze další jeho slabost vidět ve způsobu provedení rekonstrukce zajištěných bytů v regionech, které trpí jedním z nejvyšších procent nezaměstnanosti v celé zemi, a také v nedostatečných směrnicích a výběrových kritériích pro celý program jako takový. Vypracování takovýchto směrnic je obzvláště nezbytné vzhledem k pravidlům pro přerozdělení fondu bytových rekonstrukcí a pro proces výběru vhodných bytů a vhodných regionů a proces přidělování bytů konkrétním uprchlíkům. Také je důležité vypracovat kvalitní kontrolní mechanismus pro dozor nad průběhem rekonstrukce těchto bytů. Navíc by k bližší účasti na výše zmíněných procesech a rozhodnutích měli být přizváni také UNHCR, nevládní organizace a uprchlíci samotní. Program bydlení také odhalil omezené možnosti při poskytování dostatečných bytových kapacit co do počtu bytů i jejich velikosti vzhledem k potřebám populace uznaných uprchlíků na území Slovenska. Je zřejmé, že padesát devět bytů (z nichž dvacet dva je v nevhodné komunitě), které jsou v rámci programu k dispozici uznaným uprchlíkům, může pomoci jenom malé části z 330 – 340 uznaných uprchlíků, kteří se k listopadu 1999 na Slovensku nacházeli. Kromě toho, i když byl v roce 1999 v Bratislavě dokončen projekt obnovy deseti bytů, tyto byty jsou velice malé,

takže jsou vhodné pro jedinou osobu, a ne pro uprchlické rodiny, které by zřejmě nejvíc profitovaly z přítomnosti v hlavním městě, kde by jim vyšší míra pracovních příležitostí umožnila lepší finanční zajištění rodinných příslušníků. Nadějnějším je projekt renovace 17 bytů v Košicích, na němž se společně podílí místní samospráva, imigrační úřad, UNHCR a místní nevládní organizace. Košice, druhé největší slovenské město, údajně zaručuje pro uprchlíky relativně dobré integrační podmínky. Obnova bytů by měla být dokončena v polovině roku 2000. Maďarsko Podobně jako několik dalších zde uváděných zemí, Maďarsko zaručuje nově uznaným uprchlíkům dočasné ubytování po dobu šesti měsíců v přijímacích střediscích pro žadatele o azyl. Toto období může být s povolením příslušných maďarských úřadů prodlouženo o dalších šest měsíců, nebo i o delší dobu. Na druhé straně pomoc v otázce trvalého bydlení se velice liší od modelu, uplatňovaného v České republice a na Slovensku. Zde se tato pomoc soustředí na poskytování finanční pomoci, namísto nabídky konkrétního bydlení. Jakmile uprchlík opustí přijímací středisko, má nárok na různé formy vládní finanční pomoci, z nichž většina má za cíl přímo nebo nepřímo pomoci v otázce bydlení a začátku života v nové zemi. Podle zákona o sociální péči z roku 1998 mají uprchlíci, kteří se ocitnou ve finanční tísni, nárok na pravidelné státní sociální příspěvky po dobu až pěti let, stejně jako na pravidelné měsíční příspěvky na bydlení, které lze přidělit na dobu šesti měsíců (i více) a jejichž účelem je pokrýt významnou část měsíčního nájmu. Podle stejného zákona mohou imigrační úřady také jednorázově nabídnout možnost bydlení, pokud o to uprchlík požádá. O tuto nabídku lze požádat do šesti měsíců od uznání statusu uprchlíka, stejně jako při narození dítěte nebo příjezdu nejbližšího člena rodiny a také při opuštění přijímacího střediska. Uprchlíci mají také nárok na pomoc pro vytvoření domova ve formě jednorázové bezúročné půjčky, která má uprchlíkům pomoci zakoupit, postavit nebo zrenovovat dům nebo byt. Půjčka může být rozložena na období jednoho až patnácti roků a v zásadě nesmí přesáhnout 70 % celkových nákladů na koupi nebo rekonstrukci, přičemž maximální výše půjčky je 700 000 forintů (2800 USD) na čtyřčlennou rodinu. Kromě těchto programů, specificky zaměřených právě na pomoc uprchlíkům, mají uznaní uprchlíci také nárok na sociální podporu podle stejných podmínek jako maďarští občané včetně programů bydlení. Velký počet uprchlických rodin, většinou etnických Maďarů, v minulosti využil možností těchto programů, především půjček a grantů pro vytvoření domova, což znamená, že tyto programy jsou potřebné a také že maďarská vláda je ochotna takovéto programy v praxi provádět. Je zde tudíž naděje, že tento program bude stejně úspěšný i vzhledem k novým ne-evropským uprchlíkům, uznaným podle nového maďarského azylového zákona. Je zřejmé, že státní programy pomoci uprchlíkům v otázce bydlení se mezi jednotlivými zeměmi značně liší; některé programy nabízí pouze dočasné ubytování, zatímco jiné, jako je Maďarsko, nabízí také finanční a materiální pomoc za účelem vytvoření trvalého domova, nebo v případě České republiky a Slovenska poskytují uznaným uprchlíkům dostupné bydlení ve formě specificky připravených bytů nebo domů. Nicméně i přes existenci státních programů bydlení je pomoc poskytovaná v této věci nevládními organizacemi a vysokým komisařem ve všech zde

uváděných zemích i nadále velice důležitá, ať už je doplňkem vládních programů nebo jedinou možnou pomocí v otázce bydlení, k jaké mají uprchlíci přístup. •

Programy UNHCR a nevládních organizací

Nejdůležitějšími nevládními organizacemi, které ve zde zmiňovaných zemích poskytují uprchlíkům pomoc v otázce bydlení, jsou partneři UNHCR. Příležitostně pomáhají také církve a další dobročinné organizace, především formou dočasného nebo nouzového ubytování v útulcích. Pomoc nevládních organizací a UNHCR se většinou skládá z finanční pomoci a pomoci při hledání vhodného bydlení. Tam, kde se uplatňují vládní programy pomoci, tedy v České republice, Maďarsku a na Slovensku, je pomoc nevládních organizací samozřejmě zaměřena mnohem úžeji a jejím cílem je pomoci s těmi aspekty bydlení, které vládní programy dostatečně neřeší. V mnoha zde uváděných zemích, především tam, kde vlády poskytují minimální nebo žádnou pomoc, je bydlení zřejmě nejsvízelnějším problémem integrace, který odčerpává nejvíce energie a zdrojů jak na straně uprchlíků, tak na straně nevládních organizací. Jak už bylo zmíněno, v České republice provádí nevládní organizace PPI jak státní program bydlení, tak nevládní projekty pomoci při integraci, včetně těch, které financuje UNHCR. Jeden z těchto projektů poskytuje „příspěvek na přestěhování“, jehož účelem je pomoci uprchlíkům s náklady na založení domova, kupříkladu s nákupem základního nábytku. Na Slovensku UNHCR také financuje pořizovací nebo „nájemné“ granty, jejichž účelem je pomoci uhradit náklady na bydlení u těch uprchlíků, kterým se předtím nedostalo podobné podpory od ministerstva vnitra, například ve formě studentských stipendií nebo trvalého ubytování v rámci programu bydlení. Jelikož program pomoci slovenské vlády není dostatečně rozsáhlý na to, aby zaručil všem uznaným uprchlíkům ubytování, nevládní organizace zde nabízejí také konkrétní pomoc při vyhledávání vhodného bydlení v rámci své obecné poradenské činnosti. Vzhledem k finanční pomoci maďarské vlády poskytují místní nevládní organizace pomoc především při vyhledávání dostupného bydlení. Ve Slovinsku zajišťuje UNHCR dodatečnou finanční pomoc uznaným uprchlíkům, kteří se rozhodli odmítnout vládní nabídku ubytování a našli si bydlení vlastními silami. Programy nevládních organizací, financované ze zdrojů UNHCR, ve zbytku zde uváděných zemí, tedy v Bulharsku, Polsku a Rumunsku, nabízí finanční pomoc a pomoc při hledání dostupného bydlení, především na volném trhu s byty, jelikož je vzhledem k ohromné poptávce a omezené nabídce téměř nemožné získat obecní byty s regulovaným nájmem. Jak už bylo výše zmíněno, v těchto zemích zatím neexistuje žádný funkční vládní program bydlení pro uprchlíky. V Bulharsku proto pomáhají nevládní organizace s vyhledáváním vhodného bydlení a také s financováním v rámci programu pomoci na principu pohyblivé stupnice, který, i když není specificky zamýšlen pro náklady na bydlení, může být použit také k uhrazení těchto nákladů. UNHCR zkoumá možnost rozdělování grantů na ubytování a možnosti restrukturalizace celkové finanční pomoci tak, aby byli uprchlíci motivování usazovat se na venkově, mimo Sofii, kde jsou životní náklady mnohem nižší. Podle tohoto nového plánu, jehož realizace by měla být zahájena v roce 2000, by byly uprchlíkům nabídnuty tři různé balíčky pomoci. Uprchlíci, kteří by se rozhodli žít mimo Sofii, tj. v malých městech a na venkově, by obdrželi výhodnější balíček finanční pomoci včetně štědřejších příplatků na bydlení, které by pro obyvatele venkova byly zaručeny na dobu dvou let, zatímco uprchlíci v hlavním městě by měli na finanční pomoc spojenou s bydlením nárok pouze po dobu tří měsíců.

Uprchlíci v Polsku také dostávají omezenou finanční pomoc od UNHCR, která je prostřednictvím nevládních organizací určena na částečné pokrytí nájmů a zařízení. Nevládní organizace pomáhají také při vyhledávání vhodného bydlení, opět většinou na volném trhu s byty. V Rumunsku probíhá podobný program, kdy se uprchlíkům dostává pomoci při vyhledávání vhodného bydlení a také formou jednorázových grantů a materiální pomoci, které jim pomohou s nákupem základního vybavení a splácením nájmu po dobu několika prvních měsíců. Program v Rumunsku klade největší důraz na poskytnutí bydlení uprchlickým rodinám, protože splnit jejich ubytovací nároky je často obtížnější, než poskytnout stejnou pomoc jednotlivcům. Program také upřednostňuje uznané uprchlíky, kteří prokážou ochotu integrovat se do rumunské společnosti splněním dalších podmínek, jako je dohled nad pravidelnou školní docházkou svých dětí, registrace na pracovním úřadě, účast na pracovních programech, které organizují nevládní organizace a také navštěvování jazykových kurzů. Ke konci roku 1998 bylo uprchlickým rodinám v celkovém počtu 360 osob rozděleno 170 grantů. Pro mnoho nevládních organizací v regionu, které se zabývají integrací uprchlíků, představuje největší zátěž, ať už přímo či nepřímo, otázka bydlení. V regionu, kde nedostatek dostupného městského bydlení je chronickým problémem, jsou pro zajištění i minimální pomoci uprchlíkům v této otázce nezbytné značné prostředky. Nicméně je potřebné především více koordinované úsilí. Je to důležité především z důvodů pokračující privatizace, očekávaného zvyšování nájmů ve státních i soukromých bytech a neochoty některých vlád přijmout důkladná opatření pro ochranu nájemníků v soukromém sektoru. Vzhledem ke všem těmto skutečnostem jsou výhledy na zlepšení situace uprchlíků v otázce bydlení v krátkém a střednědobém horizontu neradostné. Pokud má být dosaženo situace, kdy zde uváděné státy budou schopny poskytnout dostupné bydlení rostoucímu počtu uznaných uprchlíků, bude nevyhnutné přijít s ucelenými strategiemi řešení tohoto problému, nikoliv jej řešit ad hoc, jak tomu bylo doposud.

Tabulka 4: Právo na bydlení pro uznané uprchlíky21

PŘÍSTUP SPECIFICKÁ STÁTNÍ BĚŽNÉ PROBLÉMY V OTÁZCE BYDLENÍ K POMOC BYDLENÍ UPRCHLÍKUM1 Dočasné Trvalé Vysoké Nedostate Dostupné bydlení ubytování ubytování nájmy ve k městech dostupné pouze v oblastec ho h bydlení s vysokou nezaměst naností

Priorita / problém pro uznané uprchlíky?

Bulharsko Ano

Ne

Ne

Ano

Ano

Ano

Ano

Česká republika2

Ano

Ano

Ano

Ano

Ano

Ano

Maďarsko Ano

Ano

Ano

Ano

Ano

Ano

Ano

Polsko

Ano

Jen Ne výjimečně

Ano

Ano

Ano

Ano

Rumunsk o

Ano

Ne

Ne

Ano

Ano

Ano

Ano

Slovensk o

Ano

Ano

Ano

Ano

Ano

Ano

Ano

Slovinsko Ano

Ano

Ano

IR4

IR

IR

IR

Stejná práva jako občané22

2

2,3

21

Berte prosím v úvahu, že zde uvedené informace odrážejí situaci k srpnu 1999 a proto zahrnují nový slovinský a bulharský azylový zákon, které vstoupily v platnost právě během srpna. 22

Zatímco většina zde uváděných zemí zaručuje uprchlíkům trvalý pobyt a práva s ním spojená spíše než občanství, tato práva se od práv občanů v podstatě neliší (s obvyklou výjimkou práva volit a být volen a bez povinnosti vojenské služby). Platí to také o právu na bydlení.

2,3

1. Pomoc také zahrnuje společné programy vlády a UNHCR, které využívají finanční zdroje UNHCR. Specifická pomoc pro uprchlíky v otázce bydlení je součástí legislativy těchto zemí. V případě České republiky je obsažena v návrhu nového azylového zákona. Nabídku bydlení nelze charakterizovat ani jako dočasnou, ani jako trvalou. IR znamená irelevantní. Vzhledem k velice nízkému počtu uznaných uprchlíků ve Slovinsku neexistuje dostatek relevantních informací o jejich problémech s bydlením, i když lze očekávat, že situace v otázce bydlení je ve Slovinsku značně podobná situaci v ostatních zde uváděných zemích.

3. Doporučení Dostupné bydlení, především v místech s pracovními příležitostmi, je pro uznané uprchlíky v regionu bezesporu jedním z nejpalčivějších problémů, který ovlivňuje jejich schopnost dosáhnout soběstačnosti a odčerpává energii i zdroje jak uprchlíků samých, tak organizací, které jim s integračním procesem pomáhají. Vysoké náklady na bydlení ve srovnání s mzdou obecně uprchlíkům brání zajistit si živobytí, i když se jim podaří získat zaměstnání. Vzhledem k danému nedostatku dostupného bydlení (především ve městech), který je skutečností ve všech zde uváděných zemích, lze namítat, že bez dobře definovaných a efektivních státních i nevládních programů bydlení může být ohrožena samotná instituce azylu, kdy žadatelé i uznaní uprchlíci pohlíží na tento region jenom jako na tranzitní oblast na cestě na západ. Jinými slovy, zde uváděné země budou ze strany uprchlíků vnímány jako země, kde získání azylu je z ekonomických důvodů neschůdné. Tento problém je zajisté ještě více vyhrocen požadavkem většiny zde uváděných zemí uvést v žádosti o identifikační průkaz nebo doklad o pobytu adresu trvalého bydliště. Právě tyto doklady jsou však důkazem o legálním statutu uprchlíka v zemi. Bez nich uprchlík nemá možnost uplatňovat ani svá nejzákladnější práva, jako je právo na zaměstnání a na přístup k sociální pomoci. Bez formální adresy bydliště uprchlíci obecně nemají možnost získat identifikační průkaz a / nebo doklad o legálním pobytu. Je tudíž nezbytné, aby na otázku bydlení bylo pohlíženo jako na prioritu číslo jedna v uprchlické politice zde uváděných zemí, pokud má být v blízké a středně dlouhé době zajištěn jejich statut cílových azylových zemí. Nedostatek dostupného bydlení, stejně jako bydlení v oblastech s pracovními příležitostmi, byl z pohledu UNHCR a nevládních organizací vyhodnocen jako jedna z největších, ne-li zcela největší překážka v integraci uznaných uprchlíků s výjimkou Slovinska, kde velice nízký počet uznaných uprchlíků neumožňuje relevantní srovnání. Dokonce i v České republice, jejíž program bydlení pro uprchlíky je doposud ze všech zde uváděných zemí nejlepší, představuje zajištění bydlení v oblastech s pracovními příležitostmi i nadále vážný problém, i když přístup k dostupnému bydlení problémem není.

Následují některá doporučení, specifická pro problematiku bydlení pro uznané uprchlíky ve zde uváděných zemích. •

Potřeba ucelené studie, věnované strategiím udržitelných programů bydlení pro uprchlíky

Objednání studie, která by se specificky zabývala problematikou bydlení ve zde uváděných zemích, by pomohlo zainteresovaným organizacím i vládám identifikovat řešení problému. Studie by vycházela ze stávající situace a posoudila by další vývoj této problematiky (období příštích 15 let) s ohledem na právní předpisy, tržní signály a demografický vývoj v celé zemi. Studie by také prozkoumala nejmodernější přístupy k otázce dostupného bydlení pro uprchlíky a sociálně slabé skupiny, jak ve zde uváděném regionu, tak v jiných částech světa. Aby byla zajištěna vhodnost navrhovaného projektu pro danou oblast, musí být vzaty v úvahu omezené finanční možnosti příslušných vlád, celková situace v oblasti zaměstnanosti v každé z zemí a možný marginalizační efekt některých tradičních programů dostupného bydlení, což je faktor, který by neměl být podceňován a jemuž je nutné se vyhnout. Studie by také navrhla směrnice pro spolupráci mezi vládami a jinými partnery na společných projektech bydlení. Takovouto studii by měli vypracovat poradci, obeznámení s daným regionem, s problematikou bydlení a také s místními projekty obnovy včetně projektů dostupného bydlení. Studie by pak mohla posloužit jako základ pro vypracování programů dostupného bydlení pro uprchlíky a další sociálně slabé nebo marginalizované skupiny, ať už v rámci celého regionu nebo jednotlivých zemí. Jelikož metropole a velká města vůbec jsou v daném regionu přeplněna z důvodu migrace vesnického obyvatelstva za pracovními příležitostmi, budou programy bydlení a místní obnovy v budoucnu vyžadovat větší pozornost vlád. Tento výzkum, jeho závěry a pilotní projekty na něm založené (určené pro řešení problému bydlení pro uprchlíky), by vlády mohly uplatnit také ve vztahu k jiným potřebným skupinám obyvatel. Nedílnou součástí výzkumu by mělo být také prozkoumání možných zdrojů financování těchto projektů. Měly by také být pečlivě zhodnoceny programy probíhající na Slovensku, v České republice a v Maďarsku, aby bylo možné určit dlouhodobé výhody a účinnost různých typů pomoci, od pomoci čistě finanční (jako je tomu v Maďarsku), až po samotné nabídky dostupného bydlení, jako je tomu u dvou dříve zmíněných zemí. Měly by také být vyhodnoceny dlouhodobé náklady a proveditelnost navrhovaného bulharského programu finanční motivace a podpory uprchlíků při přestěhování se z velkých měst na venkov. •

Inspirace českým modelem;

Ať už v souvislosti s výše zmiňovanou studií nebo nezávisle na ní, současný státní program bydlení pro uprchlíky v České republice včetně metod jeho provádění, probíhajících diskusí o něm a návrhů na jeho zlepšení, by mohl zajímat vlády a instituce i v ostatních zemích regionu. Čtenáři se zájmem o další informace a analýzu tohoto programu mohou nahlédnout do individuálního profilu České republiky na konci této kapitoly. •

Dočasné ubytování okamžitě po přiznání statusu uprchlíka

Zatímco trvalé bydlení není pro nově uznané uprchlíky okamžitě k dispozici, je nutné, aby pro ně vlády zajistily ubytování dočasné. Kromě střechy nad hlavou je ubytování v tomto regionu důležité také proto, že bez trvalé adresy a příslušných dokumentů (které bez trvalé adresy nelze

získat) nemohou uprchlíci uplatňovat základní práva, která jim zaručují domácí i mezinárodní standardy pro zacházení s uprchlíky. Dočasné ubytování by mělo být poskytnuto na dobu dostatečně dlouhou na to, aby si uprchlík mohl najít a zajistit trvalé bydlení. Vzhledem k situaci na trhu s byty v regionu se doporučuje období minimálně šesti měsíců s možností prodloužení, během nichž bude nájem regulován státem, nebo aby stát poskytoval odpovídající výši sociálních dávek či nástupních mezd. Ubytování během tohoto přechodného období by se nemělo nacházet v izolovaných oblastech, ale v relativně velkých městech, nebo alespoň v oblastech s relativně dobrým a dostupným přístupem do měst, aby měli uprchlíci možnost hledat trvalé bydlení a pracovní příležitosti. Pokud je to možné, je lepší nabízet uznaným uprchlíkům ubytování mimo přijímacích / uprchlických táborů, v prostředí, které by umožňovalo nezávislý způsob života, ale zároveň jim s integrací pomáhat prostřednictvím poradenských služeb a jazykových kurzů. V zemích s omezenými finančními zdroji, v nichž ani neexistují adekvátní ubytovací zařízení pro žadatele o azyl a nově uznané uprchlíky, bude možná nutné zavést program bydlení, který by řešil problémy obou těchto skupin. V takovémto případě by ale měl být pro nově uznané uprchlíky zaveden také program aktivní pomoci v oblasti trvalého bydlení, přičemž by doba jejich pobytu ve společném zařízení s žadateli o azyl nepřekročila šest až dvanáct měsíců a během této doby by byla podporována jejich snaha o nezávislý život. rovněž by platili určitý nájem. •

Programy trvalého bydlení by se měly snažit prosazovat následující:

1) Dostupné bydlení v místech s možností zaměstnání: prosazovat obecný požadavek na společnou strategii v obou těchto otázkách. Dárci finanční pomoci a vlády by měli požadovat, aby návrhy všech projektů bydlení automaticky zahrnovaly analýzu zaměstnanosti nebo strategii, která by zajistila řádné vyhodnocení realizovatelnosti těchto projektů z hlediska dlouhodobé integrace uprchlíků. Také by měla být zvážena další programová rozhodnutí týkající se otázky, zda konkrétní program nabízí integrovaný přístup k problému bydlení a zaměstnání. Jak se kupříkladu ukázalo v případě nevládní organizace PPI v České republice, výhodou integrovaného programu pro uznané uprchlíky, prováděného jedinou specializovanou organizací, je to, že nabízí ucelené služby, takže v době, kdy se v praxi uplatňuje program bydlení, je zároveň možné zvážit a nabídnout i adekvátní pomoc v otázce zaměstnání. Další detaily o vztahu problematiky bydlení a zaměstnání naleznete také v Kapitole II, věnované zaměstnání. 2) Dlouhodobé řešení otázky bydlení pro uprchlíky, nabízející zajištěné bydlení po dobu minimálně pěti let, ale dle možností déle. 3) Možnost výměny bytů mezi uprchlíky a ve výjimečných případech možnost žádat o změnu ubytování z naléhavých důvodů, jako je zvýšení počtu členů rodiny. 4) Vyhýbat se tomu, aby vedlejším efektem projektu bydlení a výběru míst jejich realizace nebylo určité vyčlenění a vytváření ghett. Je třeba se také vyhýbat přílišné koncentraci uprchlíků v jedné oblasti.

5) Zavádět programy, které jsou v rámci možností přispěním i pro místní komunitu a těší se místní podpoře spíše než nevraživosti. Namísto přímé finanční pomoci uprchlíkům jsou dobrými příklady takovéto strategie projekty obnovy, které vytváří nové možností bydlení, místo aby je odebíraly místním obyvatelům, nebo programy uplatňované v České republice, jejichž součástí je také příspěvek zúčastněným obcím na infrastrukturu a spolupráce s místní samosprávou. Je to obzvláště důležité vzhledem ke skutečnosti, že nedostatek bytů ve všech zde uváděných zemích tíživě dopadá také na místní obyvatele. 6) Spolupráce státních agentur pro uprchlíky, místních komunit, UNHCR a nevládních organizací na provádění programů bydlení, především v otázce vytipování a výběru konkrétních míst a budov a také při jednáních s místními úřady a s uprchlíky. Při rozhodování o vhodnosti konkrétních míst a projektů vzhledem k dlouhodobým integračním možnostem by měly být skutečně přítomny všechny výše zmíněné strany. Kromě sociálních a ekonomických hledisek by měl být také zvážen vztah místních obyvatel k cizincům a k uprchlíkům. •

Dotace na vytvoření domova a zařízení domácnosti

Dotace na získání nebo pronajmutí bydlení Dotace na získání bydlení musí být nabízeny i nadále, nejlépe národními vládami (pokud to není možné, tak agenturami, které se zabývají pomocí uprchlíkům), jelikož tento typ pomoci hraje při zajišťování bydlení pro uprchlíky důležitou roli. Je to v zásadě výsledkem skutečnosti, že uprchlíci obecně nedisponují dostatečně vysokými úsporami k tomu, aby vlastními silami dokázali přejít od uprchlického tábora k vlastnímu ubytování a soběstačnému životu. Kromě toho na soukromém trhu s byty majitelé často požadují vysoké zálohy, a to především od cizinců. Dotace jsou proto velice často jediným zdrojem pomoci, který uprchlíkům umožní překonat počátečné obtíže a vytvořit pro sebe domov. Vybavení domácnosti Nábytek a další vybavení domácnosti představují pro uprchlíky značnou finanční zátěž, ale zároveň představují ideální předmět různých sbírek a darů. To je třeba využít, jelikož speciální programy pro tento účel jsou s největší pravděpodobností proveditelné ve všech zde uváděných zemích. Do těchto programů lze zapojit ambasády jiných zemí nebo jejich zaměstnance, kteří se na svých postech obměňují, dále velké společnosti, výrobce a prodejce nábytku, obchodní domy a soukromé osoby včetně cizinců, kteří by mohli přispět svým nábytkem při odjezdu ze země. Je možné celoročně pronajmout pro tento účel skladové prostory, ale spíše se doporučuje zorganizovat jednou ročně asi měsíc trvající kampaň za pomoci dobrovolníků, kteří by pomohli s propagací a dopravou získaných věcí. •

Trvalá adresa / Místo bydliště

Možné způsoby, jak řešit problém poskytnutí formální adresy nebo místa bydliště, kupříkladu poskytováním delší doby platnosti dokumentů, nebo akceptováním adresy skutečného místa pobytu, jsou uvedeny v Kapitolách 1 a 7.

ČÁST II: PROFILY JEDNOTLIVÝCH ZEMÍ 1. Bulharsko •

Dočasné ubytování

V Bulharsku zatím neexistuje žádná forma státní pomoci v otázce dočasného ubytování pro nově uznané uprchlíky. UNHCR je proto hlavním zdrojem pomoci prostřednictvím programu pohyblivé stupnice, jenž je popsán níže. •

Trvalé bydlení

I když žádné vnitřní opatření přímo nezaručuje uznaným uprchlíkům právo na přístup k bydlení, obecněji aplikovatelná opatření zaručují toto právo za stejných podmínek, jako je tomu u bulharských občanů, a to v rámci Výnosu o uprchlickém statusu, který uprchlíkům zaručuje stejná práva, jako mají osoby s trvalým pobytem23, a také podle nového Zákona o uprchlících, podle kterého mají uprchlíci stejná práva a povinnosti jako občané, pokud zákon nestanoví jinak.24 Nový Zákon o uprchlících také stanovuje povinnost místních správ a úřadů “přijmout a řádně zaregistrovat na svém území uprchlíky, jimž byl přiznán oficiální status, a jejich rodiny.”25 •

V praxi

I přes deklarovaná stejná práva se ukazuje, že v praxi většina uprchlíků nemůže získat přístup k bytům pro sociálně slabé, které poskytují obce rodinám ve finanční tísni a je o ně velký zájem. I když mnoho uznaných uprchlíků lze zajisté považovat za osoby „v nouzi“, podle UNHCR některé obce trvají na tom, že jistá část rumunských občanů má ještě méně zdrojů (kupříkladu staří lidé), a proto by při přidělování sociálních bytů měli mít přednost. Takže i když v oblasti bydlení neexistují žádné legislativní bariéry, vnitřní faktory domácího trhu s byty, jako jsou vysoké nájmy a nedostatek dostupného bydlení, představují pro integraci uprchlíků závažnou překážku. Tato situace je déle komplikovaná skutečností, že v současnosti v Bulharsku neexistuje žádná efektivní zákonná ochrana nebo kontrola nájmů při pronajímání bytů na volném trhu. Nemovitosti ve vlastnictví vlády nebo obcí samozřejmě podléhají regulaci nájmů, ale jak už bylo výše uvedeno, dostupnost státních bytů je velice omezená.

23

Čl. 2 a 23, Nařízení o uprchlících, supra note 28.

24

Čl. 28, Zákon o uprchlících, v platnosti od 1. srpna 1999.

25

§ 4, Dodatečná opatření, Zákon o uprchlících, v platnosti od 1. srpna 1999.

•

Programy bydlení

Vládní program S výjimkou pomoci ad hoc v některých konkrétních případech neexistuje vládní program bydlení pro uznané uprchlíky a neexistují ani žádná individuální nebo kolektivní ubytovací zařízení pro uprchlíky.26 Nicméně vládní agentura pro uprchlíky provádí program bydlení pro žadatele o azyl, v jehož rámci na požádání vytipovává ubytování u soukromých osob. Agentura přijímá a zpracovává žádosti o pomoc, vyhledává majitele nemovitostí a podepisuje s nimi nájemní smlouvy a také přímo těmto majitelům platí nájem. Jakmile získá žadatel status uznaného uprchlíka a přeje si bydlet na stejném místě i nadále, je mu to umožněno, pokud je schopen platit nájem z vlastních prostředků. Program ubytování pro žadatele o azyl je financován společným úsilím vlády a UNHCR (každá strana přispívá 50 %), i když vláda nepřispívá v případě uznaných uprchlíků ničím.27 Bohužel tento program nemůže žadatelům o azyl v současné tíživé situaci na trhu s byty vyhovovat. Nevládní programy Zásadním zdrojem pomoci v otázce bydlení pro uznané uprchlíky je tudíž UNHCR a jeho program poradenské a finanční pomoci. I když program finanční pomoci, založený na principu pohyblivé stupnice, není specificky zamýšlen pro náhradu nákladů na bydlení a nestačí k pokrytí nájmu za celý byt nebo pokoj, může být použit k pokrytí alespoň části nákladů na bydlení.28 Jakmile získá uprchlík oficiální statut, pomoc v rámci tohoto programu je pro něj omezena o 20 % z původní částky na dobu šesti měsíců a o 50 % z původní částky na dobu dalších šesti měsíců.

26

Jedinou pomocí, kterou bulharská vláda poskytuje, jsou vládní přijímací střediska, většinou nabízející krátkou logistickou pomoc žadatelům o azyl přijíždějícím z Turecka a směřujícím do Sofie a vybudování Agentury pro uprchlíky, která od roku 1998 ubytovala asi 200 žadatelů o azyl a několik uprchlíků, jímž bylo umožněno zůstat poté, co jim byl udělen oficiální statut.

27

I když UNHCR přivítal toto opatření jako prostředek určitého zmírnění daného problému, Agentura pro uprchlíky nemá dostatečné kapacity na to, aby vyhověla současné úrovni poptávky po dostupném bydlení, především když vezmeme v úvahu počet přijatých žádostí a rozpočtová omezení, která agenturu nutí vyhledávat jenom to opravdu nejlevnější bydlení. Kromě toho skutečnost, že je to vláda, kdo platí nájem (a většinou také inkaso) přímo majiteli nemovitosti, vzniká zde byrokratický proces, který se majitelům nelíbí a který je odrazuje od účasti v tomto programu. Výsledkem je, že majitelé odstupují od nájemních smluv a nutí žadatele o azyl k vystěhování. Následkem toho musí žadatelé často měnit místo pobytu, což je obzvláště nepříjemné u rodin s dětmi, které takto musí také měnit školu. Vzhledem ke slabostem tohoto programu může jenom málo uznaných uprchlíků profitovat z toho, že po přiznání statutu zůstanou bydlet ve stejném místě. 28

Další detaily o programu pohyblivé stupnice naleznete v profilu Bulharska v rámci Kapitoly V.

Pro rok 2000 UNHCR diskutuje možnost nahrazení výše zmíněného programu jiným, jenž by uznaným uprchlíkům nabízel tři různé „balíčky“ pomoci s cílem podpořit je v usazování se mimo hlavní město. První balíček by byl určen pro uprchlíky žijící v Sofii, zatímco druhý a třetí balíček, oba mnohem štědřejší, by byly určeny uprchlíkům, kteří se rozhodli žít v menších městech nebo na venkově. Poslední balíček by byl velice velkorysý především v otázce příspěvku na bydlení. Zatímco v Sofii by uznaný uprchlík obdržel příspěvek na bydlení na dobu tří měsíců a poté by byl uplatněn princip pohyblivé stupnice, uprchlík žijící na venkově by příspěvek na bydlení dostával po dobu celých dvou let. Pro funkčnost tohoto programu je důležitá spolupráce vlády, především na úrovni obcí, které budou UNHCR pomáhat při vytipování a zajištění dostupného bydlení v konkrétních oblastech. Vzhledem k vysoké míře nezaměstnanosti mimo velká města bylo nicméně navrženo, aby byly nejvýhodnější balíčky pomoci nabízeny sociálně nejslabším uprchlíkům, kteří by s největší pravděpodobností nebyli schopni získat a vykonávat pravidelné zaměstnání, a ve venkovských oblastech by alespoň měli výhody nízkých životních nákladů. Kromě výše uvedeného poskytují pomoc uprchlíkům také partnerské organizace UNHCR, především při vytipovávání dostupného ubytování, což je zásadní služba, vzhledem k napjaté situaci na trhu s byty v Sofii a okolí, kde se soustřeďuje většina uprchlíků. Projekty do budoucna K říjnu 1999 měla bulharská vláda s podporou UNHCR připravit podklady pro program bydlení financovaný z prostředků Phare. Cílem projektu je poskytnout dostupné bydlení (tj. státem regulované nájmy) sociálně slabým bulharským rodinám a rodinám uprchlíků ve stejném poměru. Budova pro tento projekt už byla v Sofii vybrána a částečně zrekonstruována, vláda teď hledá prostředky na její dokončení.

2. Česká republika •

Dočasné ubytování

Česká vláda poskytuje nově uznaným uprchlíkům dočasné ubytování ve čtyřech integračních střediscích po dobu šesti měsíců, i když v praxi je jim obecně umožněno zůstat zde až do doby, kdy jsou schopni sami si bydlení zajistit, nebo je jim bydlení nabídnuto prostřednictvím vládního programu. Další detaily viz níže. •

Trvalé bydlení

I když se současné české zákony nezmiňují specificky o právu na bydlení pro uprchlíky, článek 19 (1) českého azylového zákona, podle kterého mají uprchlíci stejná práva jako státní občané, se vztahuje také na oblast bydlení. Nicméně návrh nového zákona o uprchlících slibuje tuto věc změnit tak, že již existující státní program bydlení pro uprchlíky (formálně nazývaný „Státní integrační program“) oficiálně začlení do zákona a formálně jej uzná jako jednu ze základních částí celkové zodpovědnosti vlády v oblasti integrace uprchlíků. V návrhu zákona se píše:

Státní integrační program je program zaměřený na pomoc poskytovanou uznaným uprchlíkům, za účelem zajistit jejich integraci do společnosti.29 Dále se zde píše: Státní integrační program v oblasti trvalého bydlení bude prováděn formou jednorázové nabídky bydlení uznaným uprchlíkům ze strany Ministerstva.30 Kromě práva účastnit se tohoto speciálního programu mohou uznaní uprchlíci podle stejného návrhu zákona v otázce přístupu k bydlení využívat také všechna práva občanů. •

Obecné informace o problematice bydlení v České republice

K srpnu 1999 PPI odhadovala, že asi 11 % ze všech uznaných uprchlíků žije v Praze, 7 % v Brně a 13 % v Ústí nad Labem, což jsou tři z největších měst v zemi. Navíc činil odhadovaný nájem na volném trhu s byty (včetně inkasa) v Praze asi 9000 Kč (260 USD) za jednopokojový a 15000 Kč (430 USD) za třípokojový byt, zatímco na venkově to byly částky 5000 Kč (140 USD) za jednopokojový a 8000 Kč (230 USD) za třípokojový byt, což je jenom o málo víc než polovina ve srovnání s Prahou. Výše státem regulovaných nájmů představují asi jednu třetinu výše nájmů na volném trhu v Praze a asi polovinu výše nájmů na venkově. Třípokojový byt s regulovaným nájmem v Praze proto stojí asi 5000 Kč (140 USD) ve srovnání s 15000 Kč (430 USD) na volném trhu.31 •

Státní program bydlení

Základní informace Bývalé Československo jako první ze zde uváděných zemí zavedlo vládou financovaný program integrace, jehož cílem je ve spolupráci s obcemi zajistit bydlení pro uznané uprchlíky, po ukončení jejich pobytu ve státem zřizovaných integračních střediscích. Program byl poprvé zřízen Vyhláškou z prosince 1991, kdy vyšlo najevo, že uprchlíkům chybí základní podmínky pro integraci, především s ohledem na bydlení, ale také s ohledem na výuku jazyka a kulturní bariéry. Původního programu, kdy vláda garantovala příspěvek 20000 Kč (570 USD) každé obci za každého uprchlíka, který zde obdržel bydlení ve státním bytě, využilo asi 100 uprchlíků. Bylo odhaleno několik zásadních nedostatků, které omezovaly efektivitu programu: nedostatečná

29

Čl. 68, Návrh azylového zákona, supra note 26.

30

Čl. 68, Návrh azylového zákona, supra note 26.

31

Všechny uváděné výše nájmu zahrnují také inkaso a především v případě venkova tvoří jenom hrubý odhad, jelikož tržní ceny se velice liší v závislosti na lokalitě.

definice jasných podmínek pro účel využití státního příspěvku, stejně jako nejasné podmínky týkající se typu bydlení, které mohlo být pronajato.32 Výsledkem bylo, že po rozdělení Československa přistoupila česká vláda k vypracování uceleného a strukturovaného integračního programu, který byl uveden do praxe v polovině roku 199433 a dodnes tvoří základ stávajícího programu pomoci uprchlíkům. Program bydlení, jenž byl od té doby zaveden má v zásadě stejnou formu, i když v únoru 1997 bylo zavedeno několik změn a v roce 1998 přešla zodpovědnost za praktické provádění programu z vlády na nevládní organizaci PPI. Integrační střediska Okamžitě po přiznání statutu se mohou uprchlíci přestěhovat s uprchlického tábora do jednoho ze čtyř integračních středisek, kde se jim dostane krátkodobé kolektivní pomoci. V těchto střediscích mají nárok na různé služby, jako je obecné a právní poradenství, poradenství v otázce bydlení a poučení o právech spojených se statutem uznaného uprchlíka. Obecné poradenství provádí státní sociální pracovníci, zatímco zbytek služeb je v rukou nevládní organizace PPI. Uprchlíci nicméně v těchto střediscích žijí nezávisle, sami si nakupují a vaří a mají možnost bezplatně navštěvovat jazykové kurzy. Musí zde platit státem regulovaný nájem a očekává se od nich, že si budou hledat trvalé ubytování a zaměstnání. Program trvalého bydlení pro uznané uprchlíky Obytné prostory v rámci tohoto vládou financovaného programu nabízí Ministerstvu vnitra obce, právnické osoby a osoby soukromé. Ministerstvo pak tyto prostory pronajímá, aby je učinilo dostupnými pro uprchlíky a jejich rodiny po dobu deseti let.34 Státem regulovaný nájem může nájemník – uprchlík platit přímo majiteli budovy. Fungování programu spoléhá na vnitřní motivační mechanismus, kdy vláda nabízí značné finanční příspěvky výměnou za účast v tomto programu ze strany obcí nebo soukromých osob. Výše těchto příspěvků byla v roce 1998 navýšena35 z důvodu inflace, takže v té době vláda nabízela 150 000 Kč (4286 USD) na každého člena domácnosti výměnou za nabídku bytu nebo domu (plus dalších 50 000Kč, neboli 1430 USD za každého uprchlíka, který by byt sdílel

32

Dušan Drbohlav, “Integrace migrantů a uprchlíků” (ČR versus současné trendy), III. mezinárodní sympozium o ochraně uprchlíků ve Střední Evropě, 23-25 dubna 1997, Evropská serie, sv. 3, č. 2, prosinec 1997, vydal Evropský úřad UNHCR. 33

Státní integrační program byl zaveden vyhláškou v prosinci 1993.

34

Právně se jedná o období deset let plus jeden den.

35

Výměnou za závazek zrenovovat neobyvatelné byty a nabídnout je uprchlíkům za státem regulovaný nájem původně Ministerstvo financí nabídlo 100000 Kč (2860 USD) za uprchlíka – nájemce (hlavu domácnosti) a 50000 Kč (1430 USD) za každého dalšího uprchlíka ve společné domácnosti. Vláda navíc přispívala další částkou obci (50000, neboli 1430 USD, Kč na nájemce – hlavu domácnosti a 10000 Kč, neboli 286 USD, na další členy domácnosti) na rozvoj infrastruktury, konkrétně na místní bytové programy a programy zaměstnanosti.

s hlavou rodiny) a příspěvek 100000 Kč (2860 USD) na celkové zlepšení infrastruktury (plus dalších 10000 Kč, neboli 286 USD za každého dalšího podnájemníka).36 Kromě toho, jako součást programových změn zavedených v roce 1997, jejichž účelem bylo, aby byl program flexibilnější a více odrážel potřeby místních komunit, byl liberalizován původní požadavek, aby byla částka 150 000 Kč (4286 USD) použita pouze na rekonstrukci konkrétního nabízeného bytu. Takto může být tento příspěvek vložen do fondu oprav, který může obec využívat podle vlastního uvážení na zlepšení stavu místního bytového fondu. Kromě toho mají uprchlíci také nárok na umístění do novostaveb, zatímco v počátcích programu byli většinou umísťováni do starých bytů, jež bylo nejdříve nutné zrekonstruovat, což značně prodlužovalo celý proces získání bydlení. Konečně, po úspěšném lobování ze strany nevládních organizací, byl vládní program bydlení rozšířen také na uprchlíky, jejichž statut byl uznán před lednem 1994, a proto původně byli z programu vyloučeni. Během období 1994 až 1997 bylo v rámci tohoto vládního projektu zajištěno pro uprchlíky celkem 101 bytů nebo domů. Toto číslo se prudce zvýšilo v roce 1998, kdy praktické provádění projektu převzala od vlády nevládní organizace PPI a za jediný rok bylo získáno 53 bytů. Podle stejných oficiálních čísel, poskytnutých Ministerstvem vnitra, bylo ve stejném čtyřletém období vynaloženo na program bydlení pro uprchlíky celkem 27 270 000 Kč (779 143 USD).37 Bytové prostory zpřístupněné v rámci projektu se nacházejí v různých částech země, ale nejvíc jsou soustředěny v malých městech. V roce 1997 a v první polovině roku 1998 bylo nejvíce bytů nabídnuto a přijato v severních a středních Čechách a na Jižní Moravě. Nicméně od roku 1997 byl zaznamenán pozitivní trend zajišťování bytů také ve větších městech38 a zdá se, že pod správou PPI tento trend pokračuje, jelikož jsou od roku 1998 hlášeny další byty v Praze, Brně, Plzni a Ústí nad Labem. K listopadu 1999 bylo podle informací PPI a Ministerstva vnitra od roku 1994 celkem zajištěno 210 bytů.39 Jenom v letech 1998 – 1999 (listopad) bylo v rámci programu přiděleno bydlení celkem 174 uznaným uprchlíkům.40

36

Výnos Ministerstva vnitra č. U-51/98, únor 1998. Viz také Dušan Drbohlav, “Integrace uprchlíků a příbuzná témata” Současné trendy v ČR (předneseno na konferenci UNHCR, léto 1998). 37

Čísla poskytnuta pražské kanceláři UNHCR Ministerstvem vnitra, oddělením pro uprchlíky a integraci cizinců v roce 1998. Rozdělené tohoto počtu pro jednotlivé roky je následující: 84 v roce 1994, 120 v roce 1995, 44 v roce 1996, 54 v roce 1997. Během stejného období bylo na specifické výdaje spojené s bydlením pro uprchlíky vynaloženo celkem 20.150.000 Kč (575.714 USD), zatímco na fond infrastruktury pro zúčastněné obce bylo vynaloženo celkem 7.120.000 Kč (203.429 USD). 38

Během roku 1997 získalo 11% zúčastněných uprchlíků byty v Praze a 25% v Brně, druhém největším městě v zemi, podle D. Drbohlava, Integrace uprchlíků (1998), viz poznámka 233.

39

Čísla poskytnuta pražské kanceláři UNHCR Ministerstvem vnitra, oddělením pro uprchlíky a integraci cizinců v roce 1998 a PPI v listopadu 1999. Rozdělené tohoto počtu pro jednotlivé roky je následující: 84 v roce 1994, 120 v roce 1995, 44 v roce 1996, 54 v roce 1997. Mělo by být

Poslední novinky a zlepšení v rámci programu Program bydlení pro uprchlíky se déle vyvíjí pod vedením PPI, která jej provádí coby placenou službu pro Ministerstvo vnitra, konkrétně pro Oddělení pro integraci cizinců. Úlohou PPI je především řízení a zprostředkování kontaktů mezi všemi zúčastněnými stranami a provádění všech nezbytných administrativních kroků, které předchází podepsaní smluv. Mezi její specifické úkoly patří: poskytování informací o programu a dojednávání konkrétních nabídek ubytovacích prostor, hodnocení individuálních potřeb uprchlíků a jejich rodin, hodnocení nabízených bytových prostor a v případě akceptace jejich formální přidělování konkrétním uprchlíkům a vypracovávání zpráv k jednotlivým případům (ty obsahují lokalitu, fyzický popis bytu či domu a doporučení o jeho vhodnosti z pohledu konkrétních uprchlíků a jejich rodin). Ve snaze získat ke spolupráci větší obce, především velká města s dostatkem pracovních příležitostí, rozeslala PPI jenom v roce 1998 dopisy do více než 400 obcí, aby tamní zástupce informovala o programu a získala informace o možnostech bydlení pro uprchlíky. PPI, jako prováděcí organizace vládního programu bydlení pro uprchlíky, klade důraz především na ucelený (holistický) přístup k dané problematice. Stejný pracovník, který radí konkrétnímu uprchlíkovi v otázce jeho nároků na sociální dávky nebo možnosti získat zaměstnání, zároveň spolupracuje s obcemi na tom, aby pro stejného uprchlíka získal bydlení v oblasti s dobrými pracovními příležitostmi. Integrační pomoc, kterou PPI poskytuje, je tak individuální, ale zároveň ucelená. Rozhodnutí vlády najmout na provádění programu bydlení nevládní organizaci41 a zásadní zvýšení státních příspěvků na tento program v roce 1998 proto přinesly významné zlepšení. Tyto změny jsou bezpochyby jedním z důvodů rekordního zvýšení počtu bytů, které se pro uprchlíky podařilo zajistit v letech 1998 a 1999. Mezi další důležitá zlepšení patří nová flexibilita v nakládání se státními příspěvky a pravidla umožňující obcím tyto příspěvky kombinovat, možnost zajišťovat v rámci programu také byty vyšší kategorie a byty nové, možnost převádět nevyužité státní příspěvky do dalšího roku, pokud je tento převod s předstihem naplánován, pozitivní trend rostoucího počtu zajištěných bytů v Praze a dalších velkých městech ve srovnání s předchozími lety a, jak už bylo zmíněno, nový návrh zákona o uprchlících, který konečně přiznává uprchlíkům právo účastnit se státního integračního programu.42 Kritika programu Přes všechny důležité změny programu zde i nadále přetrvávají určité slabiny a nedostatky, jejichž výsledkem je pokračující problém s bydlením pro uznané uprchlíky. Podle některých

zaznamenáno, že určitý počet bytů zajištěných v rámci tohoto programu (především ty v Praze) byl také přidělen postiženým uprchlíkům z Bosny. 40

Podle PPI získalo dalších 64 postižených uprchlíků z Bosny bydlení v roce 1998 a dalších 19 do listopadu 1999. 41

V roce 1998 poskytla vláda na podporu činnosti PPI 1.200.000 Kč (34.285 USD). D. Drbohlav, Integrace uprchlíků (1998), viz poznámka 233. 42

Viz také Dušan Drbohlav, “Integrace migrantů a uprchlíků” (ČR versus současné trendy), III. mezinárodní sympozium o ochraně uprchlíků ve Střední Evropě, 23-25 dubna 1997, Evropská serie, sv. 3, č. 2, prosinec 1997, vydal Evropský úřad UNHCR.

odborníků je nejdůležitějším problémem omezený počet nabídek bytových prostor ve srovnání s aktuální potřebou,43 i když se tato situace v roce 1998 výrazně zlepšila. Podle informací poskytnutých ze strany PPI to už dokonce nepředstavuje významný problém, s výjimkou Prahy, kde nabídka je i nadále nedostatečná, a také s výjimkou ubytování pro jednotlivce a malé rodiny.44 Další slabinou programu je přemíra nabídek z oblastí, které nejsou příliš vhodné z hlediska integračních potřeb většiny uprchlíků. Příliš velký počet nabídek přichází z malých měst, kde jsou pracovní příležitosti vzácné.45 Je škoda, že tomu tak je právě v České republice, kde je celková míra nezaměstnanosti nejnižší v celém regionu a pracovních příležitostí v mnoha větších městech je dostatek. Výsledkem je doporučení, aby byl zaveden povinný systém kvót, který by především velká města zavazoval k nabídce určitého minimálního počtu bytů pro účely tohoto programu. Alespoň ve vztahu k těmto městům by takovéto opatření účinně nahradilo současný systém dobrovolné účasti obcí.46 Další mezerou ve stávajícím programu je neexistence jakékoli systematické finanční pomoci ve formě jednorázového příspěvku „do začátku“ nebo příspěvku na vytvoření domova pro uznané uprchlíky, kteří často nedisponují finančními prostředky na zařízení přidělených bytů nebo na pokrytí různých nákladů spojených se stěhováním. Dalším problémem, vyplývajícím ze struktury stávajícího programu, je skutečnost, že nabídka bytových prostor obsahuje příliš mnoho velkých bytů, zatímco bytů pro menší rodiny a jednotlivce je nedostatek.47 Zároveň je velice obtížné, ne-li nemožné, byty vyměňovat, a získat tak v případě potřeby, kupříkladu pro zvětšující se rodiny, větší byt. Také se objevily názory, že by program neměl vyřazovat uprchlíky, kteří v České republice žijí déle než pět let a mají české občanství, jelikož tito lidé mohou i nadále čelit nevyřešené či nestabilní bytové situaci.48 Kromě výše uvedeného se také objevily názory, že program i nadále podléhá příliš přísným podmínkám, které by měly být uvolněny tak, aby program efektivněji řešil bytové potřeby uznaných uprchlíků. Jedním z obzvláště přísných opatření je vyloučení z programu u těch uprchlíků, kteří odmítnou jednorázovou nabídku bydlení. V praxi nicméně toto opatření nepředstavuje tak zásadní problém, jelikož provádění programu převzala PPI, uplatňující při výběru bydlení individuální přístup.

43

Dušan Drbohlav, “Integrace migrantů a uprchlíků” (1998), note 233, at 11.

44

Vzhledem ke skutečnosti, že vládní příspěvky jsou výrazně vyšší u velkých rodin, obce většinou nabízí velké byty namísto malých , které by pomohly jednotlivcům bez rodin. 45

Byty nabízené v Praze jsou často, a oprávněně, rezervovány pro postižené uprchlíky z Bosny, již jsou také zahrnuti do programu a potřebují bydlet ve městě, aby měli lepší přístup ke všem potřebným službám.

46

Dušan Drbohlav, “Integrace migrantů a uprchlíků” (1998), note 233, at 12.

47

Je to z důvodu, že čím více lidí je ubytováno, tím větší je státní příspěvek majiteli bytu / domu.

48

Dušan Drbohlav, “Integrace migrantů a uprchlíků” (1998), note 233, at 12, 13.

Proces zajištění bydlení v rámci tohoto programu může být v některých případech značně zdlouhavý, vzhledem ke komplikovanosti administrativních procedur a době potřebné k provedení rekonstrukce. V komplexním procesu výběru vhodného bydlení nehraje roli jenom základní kriterium, tedy obyvatelnost bytu, ale také je nutné zvážit pracovní příležitosti v daném místě a specifické potřeby té které konkrétní rodiny. Vzhledem k těmto početným proměnným není lehké odhadnout průměrnou dobu, kterou uprchlík stráví v integračním středisku, než se přestěhuje do svého bytu. Některé případy jsou vyřešeny rychle, ale často trvá přinejmenším rok, než je uprchlík schopen přestěhovat se do bytu, získaného prostřednictvím programu. Někteří odborníci zastávají názor, že by bylo z integračního hlediska mnohem vhodnější zavést ještě individuálnější proces výběru vhodného bydlení, v jehož rámci by měli uprchlíci možnost nejdříve navštívit svá potenciální bydliště a seznámit se s konkrétním městem, takže by se o jeho vhodnosti mohli rozhodnout ještě předtím, než by jim byla učiněna formální nabídka ze strany ministerstva. Mohl by být taské povolen limit několika odmítnutí, i když by to zřejmě prodloužilo celý proces o několik měsíců. Další strategií, která by mohla zvýšit kvalitu programu a zároveň celou proceduru zkrátit, by mohla být podpora aktivnějšího přístupu uprchlíků samotných při vyhledávání vhodných obcí, s nimiž by pak jednala PPI. Tento přístupu zastává také PPI, při vědomí skutečnosti, že uprchlíci samotní mohou nejlépe určit své preference a potřeby. •

Další podpora bydlení ve formě finanční pomoci

Kromě pomoci při vytipování bytů je v malém rozsahu uprchlíkům nabízena také finanční pomoc, a to jak ze strany vlády, tak ze strany UNHCR. Uprchlíci, stejně jako státní občané, mají nárok na státní příspěvek na bydlení v rámci sociálních dávek nabízených pod kolonkou “sociální minimum”, které rozdělují místní správy sociálního zapezpečení. Podle návrhu uprchlického zákona budou mít uprchlíci i nadále nárok na tyto dávky díky skutečnosti, že jim bude přiznán trvalý pobyt na území České republiky. UNHCR také poskytuje příspěvek na stěhování, který přiděluje PPI a jež slouží k nákupu základního vybavení nových domácností. PPI v současnosti apeluje na vládu, aby vzala zodpovědnost za tyto dávky na sebe a nabídla uprchlíkům příspěvek “do začátku”, který by se v podstatě nelišil od příspěvků poskytovaných v současnosti vysokým komisařem.

3. Maďarsko •

Dočasné ubytování

Podle vládní Vyhlášky o péči o uprchlíky (dále Vyhláška) z roku 1998 mohou být nově uznaní uprchlíci ubytováni i nadále v přijímacích střediscích po dobu šesti měsíců po obdržení statusu.49 Toto období může být ředitelem střediska prodlouženo o dalších šest měsíců, avšak případné další prodloužení podléhá schválení Úřadu pro uprchlíky a migraci. Uprchlíci bydlící v těchto střediscích musí v závislosti na svých příjmech nebo majetku hradit stravu a další pomoc, jako jsou toaletní potřeby a ošacení. I když většina uprchlíků bydlí v soukromí, k březnu 1998 obývalo přijímací střediska 101 uznaných uprchlíků.

49

Čl. 9, Vládní nařízení o péči o uprchlíky, supra note 66.

•

Trvalé bydlení

Článek 17 azylového zákona z roku 1997 zaručuje uprchlíkům stejná práva a povinnosti, jako mají státní občané, pokud vláda svým nařízením nerozhodne jinak. Uznaní uprchlíci mají tudíž ze zákona obecně právo na přístup k bydlení včetně programů pomoci a nároku na bydlení ve státem regulovaných bytech za stejných podmínek jako státní občané. Článek 18(b) stejného zákona dále uprchlíkům zaručuje specifickou “pomoc, péči a příspěvky v rozsahu a podle podmínek určených zákonem a nařízením vlády.” Toto nařízení se týká několika programů hmotné pomoci určené výhradně pro uprchlíky, přičemž mnoho z těchto programů je zamířeno právě na problematiku bydlení a jsou popsány níže. •

Problémy spojené s bydlením

V současné době žije asi 70 % uznaných uprchlíků v Budapešti, kde je nejvíce pracovních příležitostí. Nicméně hlavní bariérou jsou i nadále potíže při zajištění dostupného bydlení v místech s pracovními příležitostmi. Ilustruje to také fakt, že průměrný nájem v Budapešti se pohybuje v rozmezí 20.000 – 30.000 HUF (80 – 120 USD), zatímco na venkově, kde je pracovních příležitostí mnohem méně, je to pouze 10.000 – 15.000 HUF (40 – 60 USD). Kromě toho, i když mohou uznaní uprchlíci využívat státem regulované nájmy stejně jako státní občané, ve skutečnosti je takovýchto bytů dostupných jenom velice málo. Podle Maďarské asociace pro uprchlíky (dále Menedek), což je jedna z organizací, provádějící v Maďarsku programy UNHCR, bude nutné shromáždit informace o dostupném bydlení a prozkoumat různé možnosti zlepšení bytové situace uznaných uprchlíků, včetně možnosti určitého typu domluvy s komerčními realitními kancelářemi. •

Programy pomoci

Nevládní programy Pomoc při vytypování vhodného bydlení poskytují nevládní organizace, zatímco maďarská vláda nabízí různé formy programů pomoci, jak obecných, tak speciálně určených pro uprchlíky, v rámci nichž financuje nebo přispívá na bydlení. V roce 1998 začal UNHCR poprvé financovat poradenské programy, prováděné partnerskými nevládními organizacemi, které mimo jiné nabízejí všem uznaným uprchlíkům (spíše než jenom mandátním uprchlíkům) také pomoc při získání dostupného bydlení. Za tento program je zodpovědná hlavně organizace Menedek, i když jiné nevládní organizace, jako je MEJOK a Hnutí Mahátma Gándího za lidská práva také nabízejí pomoc při hledání soukromého ubytování. Vládní program pomoci v otázce bydlení Pomoc specificky zaměřená na uprchlíky V otázce vládní pomoci jsme viděli, že Vyhláška z roku 1998 zahrnuje také příspěvky, jejichž účelem je přímo i nepřímo pomoci uprchlíkům s náklady na bydlení. Ve formě nepřímé pomoci poskytuje vláda uprchlíkům pravidelné příspěvky na životní náklady po dobu pěti let od získání statusu za podmínky, že uprchlík nevlastní žádný majetek a jeho

měsíční příjem ani jednou nepřesáhne výši starobního důchodu.50 Detaily o těchto měsíčních dávkách jsou popsány v profilu Maďarska v Kapitole 5. Mezi přímou pomoc patří měsíční příspěvky na bydlení, jednorázový příspěvek na přestěhování a jednorázový příspěvek na zřízení domácnosti. Všechny tyto příspěvky se udělují po volném uvážení konkrétních případů.51 Měsíční příspěvky na bydlení jsou poskytovány po dobu šesti měsíců uprchlíkům, jejichž ubytovací prostory nepřesahují co do velikosti a kvality minimum běžné v tamní komunitě. Výše tohoto příspěvku může dosáhnout až 50 % nájmu (v případech nejvyšší nutnosti až 70 %) a jeho lhůta může být nejvýše dvakrát prodloužena o dalších šest měsíců rozhodnutím Úřadu pro uprchlíky a migraci. Úřad může na žádost uprchlíka přiznat také jednorázový příspěvek na přestěhování. Tento příspěvek nesmí přesáhnout šestinásobek minimálního důchodu a lze o něj požádat do šesti měsíců po získání statusu uprchlíka z důvodu příjezdu přímého příbuzného, narození dítěte nebo opuštění přijímacího střediska. Příspěvek na zřízení domácnosti představuje další finanční pomoc, jednorázově dostupnou plnoletým uprchlíkům. Žádost o příspěvek lze podat do pěti let od získání statusu uprchlíka a poskytuje se na nákup, stavbu nebo rekonstrukci bytu nebo domu. Příspěvek má formu bezúročné půjčky na dobu jednoho až patnácti let. Výška příspěvku nesmí překročit 70 % celkových nákladů na nákup nebo rekonstrukci a liší se podle počtu rodinných příslušníků. Maximální výše příspěvku, o nějž může žádat čtyřčlenná rodina, je 700.000 HUF (2800 USD). Pomoc v otázce bydlení v rámci národních programů Konečně, jelikož uprchlíci obecně požívají stejných práv jako občené, mají také právo na sociální pomoc včetně programů zaměřených na problematiku bydlení. Podle Zákona o sociální pomoci a sociálních službách z roku 1993 má na příspěvek na bydlení nárok osoba nebo rodina, jejíž rozumné náklady na život přesahují 35 % společných příjmů všech výdělečných členů domácnosti, za předpokladu, že její měsíční příjem na hlavu nikdy nepřesáhne dvojnásobek minimálního starobního důchodu.52 Vládní praxe Pokud vezmeme v úvahu další finanční výpomoc, která je uprchlíkům k dispozici, celková pomoc, na niž mají uprchlíci ze zákona nárok, tvoří značnou část nákladů na bydlení, stejně jako celkových nákladů spojených se začátkem nového života v Maďarsku. Podle informací UNHCR z května 1999 mají uznaní uprchlíci obecně dobrý přístup jak ke státnímu systému sociální pomoci, tak ke specifickým příspěvkům určeným pouze pro ně, i když přístup k jednorázovým, individuálně přidělovaným příspěvkům, které tvoří většinu výše popsaných příspěvků na bydlení, je obtížnější.

50

Čl. 17, Zákon o azylu, platí od 1998.

51

Čl. 27, 21 a 22, Vládní nařízení o péči o uprchlíky, supra note 66.

52

Články 38 a 39 Zákona o sociální pomoci a sociálních službách, 1993.

Čísla představující celkový objem pomoci uznaným uprchlíkům (většinou se jednalo o etnické Maďary z Rumunska a bývalé Jugoslávie) za období 1989 – 1998 poukazují na vysokou poptávku po těchto programech materiální pomoci.53 Přibližně 3600 rodin obdrželo příspěvek na vytvoření domova ve formě bezúročných půjček na dobu 10 až 15 let. Jedná se zhruba o částky 280 000 až 300 000 HUF (1120 – 1200 USD) na jednu půjčku. Příspěvky na bydlení, pokrývající v průměru 50 % nájmu, byly přiděleny asi 800 – 900 rodinám, zatímce ve stejném období obdrželo asi 500 – 600 rodin jednorázový příspěvek na přestěhování.54

4. Polsko •

Dočasné ubytování

Podle cizineckého zákona mohou uprchlíci (ve výjimečných případech) po dobu tří měsíců po získání statusu požívat stejná práva jako žadatelé o azyl na ubytování, stravu, lékařskou péči, materiální pomoc a finanční pomoc.55 V těchto případech mohou být uprchlíci dočasně ubytovaní v uprchlických střediscích pro žadatele o azyl. •

Trvalé bydlení

Lidé se statusem uprchlíka mají obecně přístup k bydlení, včetně bytů státních, za stejných podmínek jako občané, ale vzhledem k nedostatku bytů a vysoké poptávce má v praxi přístup k dostupnému bydlení jenom velice malá část uprchlíků. Kromě nedostatku státních bytů je zde ještě komplikovaná procedura vyřizování žádostí, kdy seznamy čekatelů i doba vyřízení jsou velice dlouhé. Kromě toho žádosti uznaných uprchlíků o byty nejnižších kategorií, vyžadujících renovaci, vede k obtížím, jelikož mnoho obcí nemá na tyto renovace prostředky a v Polsku neexistuje státní program pomoci pro uprchlíky, který by v tomto smyslu mohl pomoci. •

Programy pomoci v otázce bydlení

Pozitivní vývoj představují nové vládní návrhy programů integrace a bydlení pro uprchlíky, stejně jako značné finanční příspěvky varšavského vojvodství (zastupitelství) po roce 1998 na účet nevládní organizace Polská humanitární akce, za účelem vyplácení příspěvků na bydlení pro uprchlíky. Nicméně ještě stále neexistuje systematický vládní program bydlení, speciálně zaměřený na uznané uprchlíky. V současnosti představují jedinou pomoc příspěvky UNHCR nevládním organizacím, které pomáhají uprchlíkům získat byty na volném trhu a poskytují také omezenou finanční pomoc za účelem pokrytí alespoň části nájmů a dalších nákladů včetně nákladů na energie.

53

Čísla poskytl UNHCR a týkají se celkem 4.284 uznaných uprchlíků od roku 1989.

54

Tato čísla poskytla organizace Menedek, 1998.

55

Čl. 40, Cizinecký zákon, v platnost vstoupil v prosinci 1997

•

Problémy v otázce bydlení a návrhy na programy bydlení do budoucna

Obecný nedostatek bytů a vysoké nájmy ovlivňují celou polskou společnost. Tím víc tento tlak pociťují uprchlíci, kteří se obvykle nemohou opřít o pomoc svých rodin a přátel a jenom zřídka mohou využít státních bytů s regulovanými nájmy, po nichž je vysoká poptávka. Výsledkem je, že si uprchlíci musí pronajímat bydlení na volném trhu. Nejnižší nájem za jednopokojový byt na volném trhu ve Varšavě je zhruba 400 USD, zatímco průměrný plat činí 300 – 350 USD. Kromě vysokých nájmů požadují majitelé bytů vysoké zálohy a nejsou ochotni oficiálně své nájemníky zaregistrovat u úřadů (aby se vyhnuli daním), což pro uznané uprchlíky znamená problém získání trvalé adresy. K dispozici nejsou žádná data týkající se počtu uznaných uprchlíků žijících ve Varšavě nebo na venkově. Obecně lze ale říci, že pouze velká města představují místa, kde je k dispozici nejenom bydlení, ale lze tam najít i práci. Vláda i nevládní organizace diskutují o různých návrzích programů na pomoc uprchlíkům v otázce bydlení. Kupříkladu jako alternativa k hledání bytů na volném trhu a také k bývalému Programu individuální adaptace uprchlíků (PIA) je jednou z možností použití středisek dočasného ubytování, řízených organizacemi pro sociální pomoc, kde by uprchlíci mohli bydlet po dobu prvních 12 měsíců na bázi společné zodpovědnosti a společné správy. V rámci programu PIA už několik lidí využilo možnost levnějšího bydlení a snadnějšího přístupu k výuce jazyka. Jednou z výhrad k této možnosti je nicméně možný efekt gheta, který by se v těchto mohl střediscích vytvořit. Mezi další nápady, jak řešit otázku bydlení pro uprchlíky, patří vytvoření ubytovacích středisek pro nově uznané uprchlíky, kde by také byly k dispozici poradenské služby jazykové, kulturní a psychologické, nebo oprava starých státních bytů, jež by pak byly uprchlíkům nabídnuty za snížený nájem.56 Návrh výnosu o integračním programu pro uznané uprchlíky, který byl zvažován ještě v březnu 1999, ale později ho nepodpořilo právní oddělení Rady ministrů, protože neměl oporu v zákoně (nešlo o jeho obsah)57 obsahoval také zmínky o pomoci v otázce bydlení, avšak bez jakýchkoli dalších detailů o přesné povaze této pomoci. Tento návrh také obsahoval finanční pomoc pro uznané uprchlíky, jež měla být mnohem vyšší než pomoc poskytovaná v rámci bývalého programu PIA, takže pokud bude tento program nakonec schválen, mohl by uznaným uprchlíkům pomoci pokrýt větší část nákladu na bydlení. •

Bydlení v rámci bývalého programu PIA

V rámci bývalého programu polské vlády PIA pro uznané uprchlíky, který probíhal od března 1996 do srpna 1998, měli uprchlíci nárok na maximálně 15 měsíců finanční pomoci a nevysoký jednorázový příspěvek na přestěhování. Z něj mohla být část použita také na pokrytí nákladů spojených s bydlením. Nicméně program nelze považovat za úspěšný vzhledem k tomu, že u 40 % přijatých účastníků byla jejich smlouva zrušena a navíc se nepodařilo přizpůsobit výši dávek tempu inflace, následkem čehož tato pomoc nebyla schopna pokrýt životní náklady

56

Tyto návrhy byly diskutovány v rámci dvoudenního workshopu o integraci v říjnu 1998, za účasti nevládních organizací, ministerstev a místních úřadů. Akci financoval UNHCR a program Odysseus v rámci EU. 57

§ 8(2), Návrh nařízení o integraci uprchlíků, supra note 83.

účastníků programu. Co se týká bydlení, i když poskytovaná pomoc obesně umožnila rodinám uprchlíků, které sdílely pomoc přidělenou jednotlivým členům rodiny, pronajmout si levný byt, jednotlivci se museli spojovat do skupin nebo si pronajmout místo ve společných bytech. Z 272 účastníků programu PIA nejsou o 106 žádná data, zatímco 94 jich žilo ve Varšavě, 18 v Bielsku Biale, 12 v Poznani a 11 v Lublinu.58 Další informace o programu PIA najdete v individuálním profilu Polska v Kapitole V.

5. Rumunsko •

Dočasné ubytování

V Rumunsku zatím neexistuje žádný státní program pomoci nově uznaným uprchlíkům v otázce dočasného ubytování. V minulosti zůstalo asi 75 uprchlíků bydlet v táboře pro žadatele o azyl v Gociu i poté, co jim byl přiznán status uprchlíků, ale nebylo to výsledkem žádného formálního opatření. Aby mohli i nadále bydlet v táboře, museli tito uprchlíci prokázat, že nejsou schopni zajistit si soukromé bydlení. Tento tábot byl nicméně v roce 1999 uzavřen a v nově otevřeném středisku pro uprchlíky možnost dlouhodobějšího setrvání není. Po uzavření tábora v Gociu poskytl UNHCR jednorázový příspěvek všem uznaným uprchlíkům, kteří museli upostit tábor, a také poskytl bydlení nebo materiální pomoc osobám oznančeným za sociálně slabé.59 •

Trvalé bydlení

I když neexistuje žádné specifické legislativní opatření vymezující práva uprchlíků v otázce bydlení, ani žádný vládní program pomoci v této otázce,60 uprchlíci mají přístup k volnému trhu s byty za stejných podmínek jako občané. V zásadě mohou také žádat o přidělení státních bytů nebo se účastnit státních programů bydlení, jelikož stávající legislativa nerozlišuje mezi státními občany a osobami bez státního občanství. Nicméně v praxi znamená konstantní nedostatek dostupného bydlení pro uprchlíky jenom jedno – minimální šanci získat tento typ dostupného bydlení. Častým výsledkem této situace je, že úroveň příjmů nestačí u uprchlíků pokrýt jejich základní potřeby. Alespoň částečnou pomoc se zvládnutím nákladů na bydlení v prvních šesti až devíti měsících po získání statusu nabízí splatná půjčka, přiznávaná podle rumunského uprchlického zákona, i když ji nelze považovat za specifickou vládní pomoc v otázce bydlení. Další detaily o této formě půjčky a také o bývalé státní pomoci uznaným uprchlíkům naleznete v individuálním profilu Rumunska Kapitole V.

58

Zpráva PIA, supra note 183, at 15.

59

Mezi těmi, kterým pomohl UNHCR, bylo 32 afghánských uznaných uprchlíků dočasně ubytováno v motelu.

60

Uznaným uprchlíkům bylo zaručeno 9 měsíců bezplatného ubytování podle rozhodnutí vlády, ale toto rozhodnutí nikdy nebylo realizováno a brzy na to byl přijat Zákon o uprchlících.

•

Nevládní programy pomoci uprchlíkům v otázce bydlení

Rumunská národní rada pro uprchlíky, jež je výkonným partnerem UNHCR, poskytuje pomoc při vytypovávání vhodného byldení a spolupracuje s některými realitními agenturami, na které odkazuje uprchlíky. Podle názoru Rady předsatvuje bydlení největší problém v integračním procesu uprchlíků, vzhledem k tomu, že asi 80 % problémů, s kterými se uprchlíci na Radu obracejí, souvisí s bydlením. Obzvláště vážnými problémy jsou nalezení vhodného bydlení a vysoké nájmy, zcela neúměrné výši příjmů nebo sociálním dávkám. Prostřednictvím stejné nevládní organizace nabízí UNHCR také jednorázové příspěvky na přestěhování, a to jak uprchlíkům, kteří předtím bydleli v táboře, tak uprchlíkům původně bydlícím v soukromí. Záměrem tohoto příspěvku je pokrýt prvotní náklady na přestěhování, včetně nájmu po několi prvních měsíců, plateb za energie a pořízení základního vybavení. Stropem pro tyto příspěvky je 450 USD na osobu a 560 USD pro čtyřčlennou rodinu. O výšce příspěvku i formě platby je rozhodováno případ od případu, v závislosti na konkrétních potřebách a dalších kritériích. Přednost mají rodiny a uprchlíci splňující další integrační podmínky, jako je dohled nad pravidelnou školní docházkou svých dětí, registrace na úřadu práce, účast na nevládních programech zaměstnanosti a navštěvování kurzů rumunského jazyka. Aby získali nárok na příspěvek, musí uprchlíci jednoduše projevit snahu integrovat se do rumunské společnosti. Do konce roku 1998 bylo přiznáno celkem 170 těchto příspěvků pro 360 uznaných uprchlíků. •

Problémy v otázce bydlení

Ubytování je v Rumunsku pro uprchlíky jedním z největších problémů a představuje zásadní překážku na jejich cestě k soběstačnosti a nezávislosti na programech UNHCR. Tržní nájem za jednopokojový byt na okraji Bukurešti je asi 100 USD a minimálně 50 USD na venkově, kde jsou další možnosti pronajmout si za přijatelnou cenu taky kousek půdy. Za energie se měsíčně vynaloží asi 20 – 30 USD. Kromě toho je většinou požadována záloha ve výši tříměsíčního nájmu, což představuje pro uznané uprchlíky zásadní problém, jelikož jejich úspory na to většinou nestačí. Situaci dále zhoršuje i to, že uprchlíci jsou někdy vnímáni prostě jako cizinci a proto jim někteří majitelé účtují vyšší nájem. Finanční obtíže uprchlíků v Rumunsku spojené s bydlením si lze nejlépe představit při pohledu na rumunskou minimální mzdu, která činila v červnu 1999 přibližně 450.000 Lei (25 USD). I když náklady na bydlení a život obecně jsou nižší v malých městech a na venkově, míra nezaměstnanosti v těchto oblastech vpodstatě vylučuje možnost začít nový život právě tam. •

Programy bydlení do budoucna

I když v Rumunsku i nadále neexistuje žádný systematický vládní program, který by uznaným uprchlíkům pomáhal získat dostupné bydlení, v brzké budoucnosti by se uprchlíkům v Rumunsku mělo dostat v otázce bydlení přímé pomoci. Výsledkem společného projektu rumunské vlády a UNHCR, za finančního přispění druhého z partnerů,61 je v současnosti

61

UNHCR přispěl částkou 120.000 USD.

v Bukurešti renovována státní budova, ve které by po dokončení mělo naít bydlení 350 osob. Polovina kapacity by měla být nabídnuta žadatelům o azyl a druhá polovina uznaným uprchlíkům, přičemž přednost by měli sociálně slabší. Projekt by měl být dokončen v roce 2000. Jestliže bude projekt úspěšný, uprchlíci budou platiti nájmy určené Ministerstvem vnitra, které by měly být podstatně nižší než nájmy tržní. Z pohledu UNHCR je žádoucí, aby uznaní uprchlíci využívali tuto budovu jenom jako dočasné ubytování v přechodném období po udělení statusu uprchlíků.

6. Slovensko •

Dočasné ubytování

Podle Článku 24(2) uprchlického zákona má uprchlík nárok na ubytování v uprchlickém středisku “po nezbytně nutnou dobu”; pokud je uprchlík během ní zaměstnán, musí hradit své náklady. V praxi zůstávají nově uznaní uprchlíci, pokud tuto pomoc potřebují, po dobu maximálně šesti měsíců v integračním středisku ve Zvolenu. Středisko řídí imigrační úřad a je zde několik jedno a dvoupojových bytů s celkovou kapacitou 40 osob. Po tomto období pomáhají sociální pracovníci uprchlíkům nalézt vhodné ubytování. •

Trvalé bydlení

Na Slovensku neexistuje zákon, který by specifikoval práva uprchlíků na přístup k bydlení. Nicméně, vzhledem k udělení trvalého pobytu a vzhledem k článku 18 uprchlického zákona, jenž přiznává uprchlíkům stejný statut jako občanům, pokud není jiným ustanovením určeno jinak, mají uprchlíci přístup na trh s bydlením za stejných podmínek jako slovenští občané. •

Praktické problémy v otázce bydlení

Hlavními bariérami pro uznané uprchlíky při jejich snaze najít na Slovensku bydlení je nedostatek bytů a vysoké nájmy a prodejní ceny, především ve městech, a také obtíže při zajištění bydlení v oblastech s dostatkem pracovních příležitostí. Dostupné bydlení je na Slovensku obecně k dispozici v oblastech s vysokou nezaměstnaností, takže uprchlíci se ocitají v bludném kruhu a jejich cesta k soběstačnosti a plné integraci je velice nejistá. Jak uvidíme dále, stejný problém se odráží také v programu bydlení pro uprchlíky, jenž trpí podobnými obtížemi při vytipovávání státních nebo obecních bytů v lokalitách vhodných pro integraci uprchlíků. Dostupné byty, které byly rekonstruovány v rámci tohoto programu se z větší části nachází v relativně malých městech s vysokou mírou nezaměstnanosti. Většina uprchlíky by nicméně ráda zůstala v Bratislavě, kde je mnohem lepší nabídka pracovních míst. Zajištění bytů v Bratislavě je i nadále prakticky nemožné, i když nedávno zde bylo v rámci programu získáno 10 malých bytů. Proto se v současnosti odhaduje, že pouze 15 % uznaných uprchlíků je schopno najít si nějaký druh bydlení v hlavním městě.

K září 1998 byly průměrné nájmy na volném trhu na Slovensku následující:62 Hlavní město:

jednopokojový byt: 5.000 SLK (119 USD) dvoupokojový byt: 10.000 SLK (238 USD) třípokojový byt: 18.000 SLK (429 USD)

Venkov:

malý byt 4.500 – 5.500 SLK (107 – 131 USD)

Nicméně, pokud je uznaný uprchlík schopen zajistit si nájem ve státním nebo obecním bytě, regulovaný nájem činí jenom 1700-2800 SLK (40 – 67 USD) pro celé území Slovenska. Podle UNHCR někteří uprchlící uvádějí jako problém i to, že v některých částech Slovenska přetrvává nedůvěra k cizincům a že je zde tendence účtovat jim vyšší nájmy než místním obyvatelům. •

Problémy s prokázáním trvalého bydliště a získáním identifikačního průkazu

Obzvláště velkým problémem je na Slovensku získat pomoc při zajištění bydlení s regulovaným nájmem a při získání identifikačního průkazu (místa bydliště), bez kterého uprchlíci v podstatě ztrácejí možnost uplatňovat svá základní práva. Tak jako v mnoha dalších zde uváděných zemích hraje identifikační (občanský) průkaz stěžejní roli v každodenním životě občanů včetně uprchlíků. Tento průkaz je důkazem legálního statutu jedince v zemi a jeho práv a používá se při uplatňování i těch nejzákladnějších práv, jako je právo na zaměstnání a právo na sociální podporu. K vydání průkazu je nicméně nutné uvést adresu trvalého bydliště. Tento požadavek v minulosti mnoho uprchlíků nemohlo splnit vzhledem k neochotě majitelů bytů, v nichž uprchlíci bydleli. Tito majitelé se zdráhají podepisovat oficiální nájemní smlouvy a formálně autorizovat adresu bydliště ze dvou důvodů: 1. snaží se vyhnout placení daní z nájmu; 2. snaží se vyhnout zodpovědnosti, která pro ně z oficiálních nájemních smluv vyplývá vzhledem k občanskému zákoníku. I když tento problém postihuje i slovenské občany, pro uprchlíky je obzvláště nepříjemný, jelikož nemohou využít adresu předchozího bydliště (tuto metodu používají slovenští občané), nemohou se spoléhat na pomoc příbuzných a přátel a kromě toho jsou nuceni často prodlužovat či obnovovat platnost svých dokumentů. Vzhledem k tomu, že uznaní uprchlíci musí své dokumenty obnovovat jednou ročně a pokaždé musí uvést potvrzení o trvalé adrese, stejný problém řeší každý rok. Z tohoto důvodu mají zavedení uprchlíci větší problémy než čerstvě uznaní uprchlíci, kteří jdou z uprchlického tábora přímo do integračního centra, jehož adresu pak uvádějí jako svou adresu trvalého pobytu.

62

Odhady, které poskytl UNHCR k září 1998.

Podle informací UNHCR z roku 1999 se nicméně zdá, že tento problém začíná být úspěšně řešen. Částečně je to díky pomoci nevládních organizací v oblasti získávaní a obnovovaní osobních dokumntů, částečně díky programu bydlení včetně dočasného ubytování, která je uprchlíkům přiděleno okamžitě po získání statusu. Kromě toho nový zákon o trvalém pobytu (přijatý 1. července 1998; vstup v platnost se očekává v roce 2001) také umožňuje určité výjimky ze standardu o prokazování adresy trvalého bydliště u osob narozených mimo území Slovenské republiky. Nicméně problémy, jimž v minulosti čelili někteří uprchlíci, jasně ilustrují úzkou souvislost mezi problematikami bydlení, identifikačních průkazů a účinného uplatňování základních práv nejenom na Slovensku, ale i v dalších zde uváděných zemích. •

Projekt rekonstrukce bytového fondu pro uprchlíky

V roce 1997 zahájilo UNHCR společně s imigračním úřadem a Ministerstvem vnitra společně financovaný projekt , jehož cílem je zajistit uprchlíkům dostupné bydlení v nově rekonstruovaných bytech. V některých ohledech je tento projekt podobný původnímu programu bydlení pro uprchlíky uplatňovanému v České republice. Slovenský program zahrnuje rekonstrukci státních bytů, poskytnutých obcemi, a jejich pronajmutí rodinám uprchlíků za regulované nájmy. Uprchlík je po přidělení bytu zodpovědný za nájemní smlouvu s majitelem a za placení nájmu. Tento projekt zatím není z různých důvodů příliš úspěšný. Především je zde vážný problém s blokem dvaceti renovovaných bytů ve městě Lučenec. Kromě vysoké míry nezaměstnanosti ve městě (23 %) je zde problém umístění těchto bytů ve zdevastované čtvrti, jejíž stálí obyvatelé jsou z pohledu ostatních obyvatel předmětem pohrdání. Když se v roce 1998 začali první uprchlíci do města stěhovat, nevhodnost této lokality byla potvrzena také nepřátelskými reakcemi ze strany místních obyvatel. Projekt obnovy, který byl v Lučenci zahájen v roce 1997 byl naneštěstí v roce 1998 rozšířen o rekonstrukci dalšího bloku, i když o výše zmíněných problémech se už vědělo. Vedlo to k vysoké koncentraci renovovaných bytů na jediné ulici ve stejném nepřejícím městě. Ještě v roce 1999 byl Lučenec městem s nejvyšší koncentrací bytů, rekonstruovaných v rámci zde zmiňovaného projektu. V té době zde bylo k dispozici 22 renovovaných bytů, ale jenom 6 z nich bylo obýváno, vzhledem k tomu, že někteří z původě přistěhovaných uprchlíků se odstěhovali a noví uprchlíci se do tohoto místa nastěhovat odmítli. Na rozdíl od toho je 27 bytů v jiných oblastech země téměř plně obsazeno. Dvacet dva bytů v Lučenci představuje bohužel významný podíl z celkového počtu 59 bytů, které byly doposud v letech 1996 – 1999 v rámci projektu zrekonstruovány.63 Kromě problémů, které projekt přinesl v tomto konkrétním městě, lze další jeho slabost vidět ve způsobu provedení rekonstrukce zajištěných bytů v regionech, jež trpí jedním z nejvyšších procent nezaměstnanosti v celé zemi, a také v nedostatečných směrnicích a výběrových kritériích pro celý program jako takový. Vypracování takovýchto směrnic je obzvláště nezbytné

63

Čísla jsou odvozena z tabulky “Rekonstrukce bytů pro uprchlíky na Slovensku, 1996-99”, kterou UNHCR poskytl k říjnu 1999. Podle této tabulky je 22 bytů k dispozici v Lučenci, 27 v různých městech na Středním Slovensku (14 ,bytů v Ružomberku, 4 byty ve Zvolenu) a 10 malých bytů v Bratislavě (byly dokončeny 1. října 1999 a v současnosti jsou přidělovány), což je celkem 59 bytů.

vzhledem k pravidlům pro přerozdělení fondu bytových rekonstrukcí a pro proces výběru vhodných bytů a vhodných regionů a proces přidělování bytů konkrétním uprchlíkům. Také je důležité vypracovat kvalitní kontrolní mechanismus pro dozor nad průběhem rekonstrukce těchto bytů. Navíc by k bližší účasti na výše zmíněných procesech a rozhodnutích měli být přizváni také UNHCR a nevládní organizace. V tomto smyslu je povzbudivá spolupráce mezi imigračním úřadem, UNHCR a místní nevládní organizací na Východním Slovensku při procesu výběru další oblasti bytové obnovy v Košicích v roce 1999. Kromě skutečnosti, že se procesu aktivně zúčastnily všechny tři výše zmíněné strany,64 představuje tento konkrétní projekt na rozdíl od projektů předešlých také lepší integrační vyhlídky. Košice jsou druhým největším slovenským městem, míra nezaměstnanosti je zde 15 – 16 %, což ve srovnání s jinými lokalitami zahrnutými do projektu nabízí uprchlíkům dobré pracovní příležitosti a město je také považováno za vhodnou komunitu z mnoha jiných důvodů. Projekt by měl být dokončen v polovině roku 2000 a nově uznaným uprchlíkům nabídne 17 bytů. Program bydlení také odhalil vzhledem k potřebám populace uznaných uprchlíků na území Slovenska omezené možnosti při poskytování dostatečných bytových kapacit co do počtu bytů i jejich velikosti. Je zřejmé, že padesát devět bytů (z nichž dvacet dva je v nevhodné komunitě), které jsou v rámci programu k dispozici uznaným uprchlíkům, může pomoci jenom malé části z 330 – 340 uznaných uprchlíků, kteří se k listopadu 1999 na Slovensku nacházeli.65 Tato omezená kapacita se navíc projeví ještě více v budoucnu, pokud Slovensko otevře svůj azylový systém většímu počtu žadatelů, jichž bylo v nedávné minulosti poměrně málo.66 Kromě toho, i když byl v roce 1999 v Bratislavě dokončen projekt obnovy deseti bytů, tyto byty jsou velice malé, takže jsou vhodné pro jedinou osobu, a ne pro uprchlické rodiny, které by zřejmě nejvíc profitovaly z přítomnosti v hlavním městě, kde by jim vyšší míra pracovních příležitostí umožnila lepší finanční zajištění rodinných příslušníků. Výše zmíněný nový projekt v Košicích je nicméně pozitivním signálem vůle slovenské vlády v programu bydlení pro uprchlíky pokračovat. Podle informací UNHCR bylo na tento program v letech 1996 – 1999 vynaloženo celkem 14 977 667 Sk (356 611 USD) ze strany UNHCR a 5 977 318 Sk (142 317 USD) ze strany slovenské vlády.67

64

Budovu vytipovala místní nevládní organizace a její fyzickou obhlídku provedl migrační úředník se zástupcem UNHCR, za přítomnosti místních úřadů. 65

Mělo by být zdůrazněno, že ze 480 osob, které k říjnu 1999 získali status uprchlíka, zůstalo v zemi podle informací UNHCR pouze 330-340. 66

Počty žadatelů o azyl a uznaných uprchlíků jsou následující: 506 resp. 49 v roce 1998 a 1.031 resp. 25 v roce 1999 (ke konci října 1999). Údaje poskytl UNHCR. 67

Z tabulky “Rekonstrukce bytů pro uprchlíky na Slovensku, 1996-99”, kterou UNHCR poskytl k říjnu 1999.

•

Nevládní program bydlení

Pomoc při vytipovávání vhodného bydlení nabízí ve spolupráci s UNHCR nevládní organizace v rámci svých obecných poradenských služeb. Další formou integrační pomoci je příspěvek na přestěhování ve výši 40 000 SLK (952 USD), poskytovaný ze zdrojů UNHCR a udělovaný imigračním úřadem. Příspěvky jsou udělovány na individuálním základě podle rozhodnutí komise, v níž zasedají zástupci imigračního úřadu, slovenského Ministerstva práce a sociálních věcí, UNHCR a nevládních organizací. Jelikož první výsledky ukázaly, že příspěvky nebyly vždy použity na svůj původní účel, v roce 1997 byla zavedena přísnější kritéria pro jejich udělování. Příspěvek mohou obdržet pouze uprchlíci opouštějící zařízení spravované imigračním úřadem a jsou-li schopni prokázat platnou nájemní smlouvu a identifikační průkaz. Ve výjimečných případech mohou tento příspěvek obdržet také uprchlíci, kteří prokážou, že jsou závislí na základních sociálních dávkách. Vyloučeni jsou nicméně uprchlíci, kteří dostávají finanční pomoc z jiných zdrojů, kupříkladu studenti pobírající stipendium od nevládních organizací nebo uprchlíci, jimž bylo imigračním úřadem poskytnuto trvalé ubytování. Příspěvek se uděluje jednorázově, i když bylo v minulosti uděláno několik výjimek.68

7. Slovinsko •

Legislativní situace ke 13. srpnu 1999

Dočasné ubytování Podle cizineckého zákona (v platnost vstoupil 25. června 1999) má uprchlík právo na nabídku bydlení od vlády, i když v zákoně není specifikováno, zda jde o bydlení dočasné nebo trvalé. Trvalé bydlení Uznaní uprchlíci mají co do přístupu k bydlení práva osob s trvalým pobytem, jež jsou stejná jako práva slovinských občanů. Podle cizineckého zákona mají uprchlíci v situaci nouze také nárok na specifickou pomoc spočívající v nabídce bydlení v objektu určeném vládou. Podle článku 39 tohoto zákona má uprchlík právo na ubytování a podporu po dobu maximálně dvou let. Nicméně v případě osob, které nejsou schopny zajistit si živobytí lze udělat výjimku. Nařízením z roku 1996 vznikl Úřad pro imigraci a uprchlíky jako orgán, který rozhoduje o základním ubytování pro uprchlíky po udělení statusu. Nařízení dále umožňuje, aby uprchlík toto ubytování využíval také šest měsíců poté, co prokáže svoji finanční nezávislost, pokud platí nájem a energie.69

68

V roce 1997 Bjornsonova společnost a OPU vyplácely malé podpůrné granty uprchlíkům, kteří už v roce 1995 obdrželi integrační grant. 69

Čl. 2, Výnos o právech uznaných uprchlíků, supra note 97.

Uznaní uprchlíci mohou kromě toho obdržet příspěvek na bydlení v rámci státního systému sociálního zabezpečení. Kritéria pro udělení a výši této pomoci určuje výkonná rada Národního shromáždění Slovinské republiky.70 •

Nový azylový zákon, platný od 14. srpna 1999

Tento nový zákon i nadále zaručuje uznaným uprchlíkům statut trvalého pobytu, takže uprchlíci mají i nadále stejná práva a přístup k bydlení jako za předchozího zákona. Nový zákon také nabízí specifickou pomoc pro uprchlíky v otázce bydlení. Článek 51 říká, že „uprchlíkovi bude přiděleno základní bydlení, ale pokud jej odmítne, ztratí nárok na státní pomoc a bude si muset vyhledat bydlení na vlastní náklady.“71 Uznaní uprchlíci bez příjmů mají i nadále nárok na příspěvek na bydlení v rámci systému sociálního zabezpečení. V tomto smyslu stojí za zmínku, že podle nového zákona je nárok na finanční pomoc omezen obdobím tří let, zatímco podle předchozího zákona to byly jenom dva roky. •

V praxi

V praktických termínech spočívala v minulosti pomoc v otázce bydlení v nabídce pokoje v ubytovně pro zahraniční dělníky nedaleko Lublaně, bez nabídky jakékoli pomoci ze strany vlády nebo nevládních organizací. Uprchlíci, kteří tuto nabídku odmítli, obdrželi příspěvek na bydlení ve výši asi 35 USD měsíčně. Dva uznaní uprchlíci, kteří i nadále žijí ve Slovinsku, si našli bydlení vlastním úsilím a za finanční pomoci UNHCR. Příspěvky na bydlení a další finanční pomoc pro uznané uprchlíky v rámci státního systému sociálního zabezpečení distribuují místní střediska sociální správy a následně je proplácí Úřad pro imigraci a uprchlíky. Od přijetí nového azylového zákona v roce 1999 nejsou o programech bydlení pro uprchlíky žádné další informace.

70

Čl. 40, Cizinecký zákon, v platnost vstoupil 25. června 1991, ve znění úprav z července 1997. Další detaily v Kap. V. 71

Čl. 51, Azylový zákon, v platnost vstoupil 14. srpna 1999.

HLAVNÍ MEZINÁRODNÍ STANDARDY

Úmluva o právním postavení uprchlíků, přijatá dne 28. července 1951 Článek 22 Vzdělávání 1. Ve vztahu k základnímu vzdělání poskytnou smluvní státy uprchlíkům stejné zacházení jako všem ostatním občanům. 2. Smluvní státy poskytnou uprchlíkům co nejpříznivější zacházení,a v žádném případě ne méně příznivé, než jaké je poskytováno obecně cizincům za stejných okolností, pokud jde o jiné než základní školní vzdělání, a zejména pokud jde o přístup ke studiu, uznávání cizích školních vysvědčení, diplomů a titulů, promíjení školného a poplatků a udělování stipendií.

Mezinárodní pakt o hospodářských, sociálních a kulturních právech, přijatý dne 16. prosince 1966 Články 13 (1) a 13 (2) 1. Státy, smluvní strany Paktu, uznávají právo každého na vzdělání. Souhlasí, že vzdělání bude směřovat k plnému rozvoji lidské osobnosti a smyslu pro její důstojnost a posílení úcty k lidským právům a základním svobodám. Souhlasí, že vzdělání má umožnit všem osobám účinnou účast ve svobodné společnosti, napomáhat k vzájemnému porozumění, snášenlivosti a přátelství mezi všemi národy a všemi rasovými, etnickými a náboženskými skupinami, jakož i k rozvoji činnosti Organizace spojených národů pro zachování míru. 2. Státy, smluvní strany Paktu, uznávají, že se zřetelem na dosažení plného uskutečnění tohoto práva: a) základní vzdělání bude povinné a svobodně přístupné pro všechny; b) středoškolské vzdělání ve svých různých formách, zahrnujíc v to technické a odborné středoškolské vzdělání, bude všeobecně umožněno a zpřístupněno pro všechny všemi vhodnými prostředky a zejména postupným zaváděním bezplatného vzdělání; c) vyšší vzdělání bude rovněž zpřístupněno pro všechny, a to podle schopností všemi vhodnými prostředky a zejména postupným zaváděním bezplatného vzdělání; d) elementární vzdělání osob, které nezískaly nebo nedokončily základní vzdělání, bude pokud možno povzbuzováno nebo zintenzívněno; e) bude na všech stupních aktivně usilováno o rozvoj školského systému, bude zaveden přiměřený systém stipendií a soustavně budou zlepšovány materiální podmínky vyučujících. Dodatkový protokol evropské Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod, sjednaný dne 20. března 1952 Článek 2

Nikomu nesmí být odepřeno právo na vzdělání. Při výkonu jakýchkoli funkcí v oblasti výchovy a výuky, které stát vykonává, bude respektovat právo rodičů zajišťovat tuto výchovu a vzdělání ve shodě s jejich vlastním náboženským a filozofickým přesvědčením.

Úmluva o právech dítěte, přijatá dne 20. listopadu 1989 Článek 28 1. Signatářské státy uznávají právo dítěte na vzdělání, a aby toto právo bylo naplněno na základě principu stejných příležitostí se zavazují především k následujícímu: a) Učinit základní školství povinným a bezplatným; b) Podporovat rozvoj různých forem středních škol, včetně škol všeobecných a odborných, které budou přístupné každému dítěti, a podniknout kroky k zavedení bezplatného středoškolského vzdělání a nabídce finanční pomoci v případech nouze. c) Všemi prostředky usilovat o zpřístupnění vyššího vzdělání všem, s ohledem na kapacitu; d) Zpřístupnit všem dětem informace v oblasti vzdělávání a volby povolání; e) Podniknout kroky k podpoře pravidelné školní docházky a snížení počtu žáků, kteří školy předčasně opouští; 2. Signatářské státy podniknou vhodné kroky k zajištění toho, aby udržování disciplíny na školách nebylo v rozporu se zajištěním lidské důstojnosti dětí a odpovídalo podmínkám této Konvence. 3. Signatářské státy budou podporovat mezinárodní spolupráci v oblasti vzdělání, především s ohledem na odstranění nevzdělanosti a negramotnosti na celém světě a ve snaze zpřístupnit všem vědecké a technické poznatky a moderní vyučovací metody. V tomto směru bude obzvláště velká pozornost věnována rozvojovým zemím.

KAPITOLA IV. VZDĚLÁNÍ ČÁST I: ZÁKLADNÍ, STŘEDNÍ A VYŠŠÍ VZDĚLÁNÍ A JAZYKOVÁ PŘÍPRAVA

1. Mezinárodní standardy 1. Ve vztahu k základnímu vzdělání poskytnou smluvní státy uprchlíkům stejné zacházení jako všem ostatním občanům. 2. Smluvní státy poskytnou uprchlíkům co nejpříznivější zacházení,a v žádném případě ne méně příznivé, než jaké je poskytováno obecně cizincům za stejných okolností, pokud jde o jiné než základní školní vzdělání, a zejména pokud jde o přístup ke studiu, uznávání cizích školních vysvědčení, diplomů a titulů, promíjení školného a poplatků a udělování stipendií. Úmluva z roku 1951, Článek 21, Vzdělání •

Úmluva z roku 1951

Jak už napovídá název, záměr tohoto článku se týká pouze vzdělání poskytovaného státními 1 úřady a financovaného z veřejných prostředků, nikoli soukromých škol. Důležité také je, že článek neklade žádné nároky v otázce zákonného pobytu a vztahuje se jednoduše na „uprchlíky“ bez jakýchkoli dalších podmínek. Důležitost zajištění základního vzdělání pro všechny děti je vyjádřena v prvním odstavci tohoto článku, který zajišťuje uprchlíkům stejná práva, jakým se těší občané. Toto právo je dále potvrzeno také Výkonným výborem UNHCR (dále EXCOM), jenž ve svém Závěru č. 47 vyzývá státy, aby zajistily, že „se vše dětem uprchlíků dostane vzdělání dostatečné kvality, respektující 2 jejich kulturní identitu a směřující k porozumění země azylu.“ Rozlišení mezi „základním“ a vyšším vzděláním záleží na definici, kterou použijí jednotlivé signatářské státy.3 Co se týká vzdělání vyššího než základního, včetně všeobecného vyššího

1

N. ROBINSON supra note 11, at103.

2

Závěr EXCOM č. 47 (XXXVIII), Děti uprchlíků, 38. zasedání, 1987, v Závěrech o mezinárodní ocgraně uprchlíků: Přijato Výkonným výborem programu UNHCR, at 105 (UNHCR, 1991). 3

N. ROBINSON supra note 11, at103.

vzdělání a vzdělání odborného (učňovského),4 signatářské státy musí podle Konvence z roku 1951 zajistit uprchlíkům co nejlepší podmínky. Nicméně, jelikož toto obecné sdělení postrádá měřitelný standard, minimálním závazkem je to, aby se uprchlíkům v přístupu k vyššímu vzdělání dostalo stejných podmínek jako jiným cizincům. Je velice důležité, aby se toto opatření vztahovalo na děti uprchlíků, stejně tak jako na uprchlíky 5 samotné. Samozřejmě princip, podle kterého se práva přiznaná cizincům rozšiřují také na členy jejich rodin, je obsažen také v Doporučení B závěrečného komuniké z 28. července 1951, kde je zaznamenáno, že tuto interpretaci podporují také komentáře Zvláštního výboru pro otázky 6 pozbytí státního občanství. Přirozeně, pokud má dítě z důvodu odlišného statusu více práv než jeho rodiče, musí se mu těchto práv dostat v plné míře. Zmínka v Úmluvě z roku 1951 o uznání cizích certifikátů, diplomů a titulů má za cíl umožnit 7 přijetí k vyššímu studiu, které vyžaduje získání předchozího diplomu, certifikátu nebo titulu. Je také důležité zaznamenat, že v otázce odpuštění školného a jiných poplatků by tento článek měl být posuzován společně s výhodnějšími opatřeními, obsaženými v Článku 29, který v mnoha 8 případech převáží nad Článkem 22. Podle Článku 29 mají uprchlíci nárok na stejné podmínky jako občané v oblasti jakýchkoli finančních povinností, poplatků a daní, požadovaných státem. •

Další relevantní mezinárodní a regionální nástroje

Ve srovnání s opatřeními jiných mezinárodních a regionálních úmluv o dodržování lidských práv, konkrétně ICESR, CRC a ECHR, jsou záruky obsažené v Úmluvě z roku 1951 relativně minimální. Uznaným uprchlíkům, a samozřejmě ne-občanům obecně, zaručují tyto úmluvy význačně širší a lépe definovaná práva na vzdělání, a to jak práva pozitivní, tak neintervenční. Tyto standardy nejsou pouze obecně vyšší a detailněji propracovány, především v oblasti středoškolského a vyššího vzdělání, ale jejich další výhodou je také to, že podléhají kontrolním mechanismům, jako je Komise pro dohled a HRC ve vztahu k právům zajišťovaným ICESCR a Evropský soud pro lidská práva ve vztahu k ICESCR. Toto je obzvláště hodné pozornosti ve vztahu k právu na vzdělání, vzhledem k závazné povaze rozhodnutí Evropského soudu a také vzhledem k existenci značného počtu soudních případů z této oblasti. Toto právo je také považováno za jedno z více žalovatelných v rámci ICESCR, jehož části Výbor považuje za

4

A. GRAHL-MADSEN, supra note 8, at 87.

5

V tomto spojení prosím vezměte v potaz, že výrazy „děti – uprchlíci“ a „děti uprchlíků“ jsou zde zaměnitelné a zahrnují obě tyto skupiny dětí. 6

A. GRAHL-MADSEN, supra note 8, at 86.

7

A. GRAHL-MADSEN, supra note 8, at 87.

8

A. GRAHL-MADSEN, supra note 8, at 87.

9

„schopné okamžité aplikace soudními a dalšími orgány v mnoha právních systémech.“ Kromě toho je nepravděpodobné, že by Komise pro dohled a HRC ponechaly státům mnoho prostoru pro zvýhodňování svých občanů, za předpokladu že právo na vzdělání není ne-občanům 10 obecně odpíráno. Základní souhlas s právem na vzdělání potvrdili také komentáře článku 13 ICESCR, i když Komise pro dohled se k této oblasti nevyjádřila. Tento základní souhlas obsahuje následující opatření: právo na neomezený přístup k existujícím veřejným vzdělávacím institucím; k povinnému a bezplatnému základnímu vzdělání; ke svobodné volbě vzdělání bez zásahu státu nebo třetí osoby; a právo na vzdělání ve zvoleném jazyce v institucích mimo oficiální veřejný 11 vzdělávací systém. Základní vzdělání Zatímco Úmluva z roku 1951 jednoduše zaručuje v otázce základního vzdělání uprchlíkům stejná práva jako občanům (ať už jsou jakákoli), ICESCR, CRC a Všeobecná deklarace dále specifikují, že právo na základní vzdělání se týká vzdělání, jež má být povinné, bezplatné a 12 stejné pro každého. Především Komise pro dohled ICESCR interpretovala tento požadavek velice přísně a prohlásila, že účtování poplatků za základní vzdělání oponuje tomuto opatření a 13 nemůže být ospravedlněno ani z ekonomických důvodů. Jak už jsme viděli, komentátoři také došli k závěru, že bezplatné a povinné základní vzdělání, stejně tak jako právo na stejný přístup k existujícím veřejným vzdělávacím institucím, jsou součástí základního souhlasu s právem na vzdělání v rámci této mezinárodní úmluvy. Úmluva navíc podporuje rozšíření a intenzifikaci 14 základního vzdělání také u osob, které neukončily základní školní docházku.

9

J.A. Dent, supra note 111, at 95. Ve svém Obecném komentáři Výbor naznačil, že především články 13(2)(a), 13(3) a 13(4) by byly schopny okamžité aplikace v mnoha právních systémech. 10

J.A. Dent, supra note 111, at 93

11

J.A. Dent, supra note 111, at 95, týká se primárně definice základního souhlasu s právem na vzdělání jak jej vypracoval F. Coomans: „Objasnění základního souhlasu s právem na vzdělání,“ v Právo stížnosti na ekonomická, sociální a kulturní práva.

12

Články 2 a 26 Všeobecné deklarace lidských práv, 10. prosinec 1948; články 2(2) a 13 Mezinárodní úmluvy o ekonomických, sociálních a kulturních právech, 16. prosinec 1966, v platnost vstoupilo 3. ledna 1976; články 28 a 28 Konvence o právech dítěte, 20. listopad 1989, v platnost vstoupilo 2. září 1990. 13 14

J.A. Dent, supra note 111, at 94.

Článek 13(2)(d) Mezinárodní úmluvy o ekonomických, sociálních a kulturních právech, 16. prosinec 1966, v platnost vstoupilo 3. ledna 1976.

Konvence UNESCO proti diskriminaci ve vzdělání také zakazuje jakoukoli formu diskriminace, která by omezovala stejný přístup ke vzdělání jakéhokoli typu nebo úrovně, a zároveň znovu 15 zdůrazňuje principy bezplatného a povinného základního vzdělání. Na rozdíl od výše zmíněných mezinárodních úmluv vymezuje ECHR právo na vzdělání úzce a jako právo negativní. V článku 2 Protokolu 1 se píše:

Žádné osobě nebude odepřeno právo na vzdělání. Při jakýchkoli úkonech spojených se vzděláním bude stát respektovat právo rodičů zajistit svým dětem vzdělání ve shodě s jejich náboženským nebo světonázorovým přesvědčením. Na jedné straně přijetím negativní formulace, tedy závazkem signatářských zemí neupírat nikomu právo na vzdělání, ECHR potvrzuje princip nediskriminace v přístupu k existujícím vzdělávacím institucím. Na straně druhé nezavazuje signatářské země k vytváření nebo 16 financování konkrétních typů nebo úrovní vzdělání. Další důležitou součástí práva na vzdělání, zahrnutou ve všech třech výše zmíněných úmluvách, je závazek signatářských států respektovat náboženské, kulturní, morální a světonázorové cítění dítěte a / nebo jeho rodičů. Úmluva z roku 1951 žádné takovéto opatření neobsahuje, i když opatření o svobodě náboženství obsahuje v menším rozsahu podobné záruky, a sice že státy musí pro uprchlíky zajistit stejné podmínky jako pro občany a to včetně náboženské výchovy jejich dětí. Závěr UNHCR EXCOM č. 47 také doporučuje, aby vzdělání uprchlíků respektovalo jejich kulturní identitu. V ICESCR je toto právo formulováno jako závazek státu respektovat svobodu rodičů při výběru škol pro jejich děti, a to i škol jiných než státních (i když tyto školy musí odpovídat minimálním, státem stanoveným standardům), a „zajistit náboženské a morální vzdělání dětí odpovídající 17 jejich přesvědčení."“ Podobně požaduje článek 29(1)(c) CRC následující: Signatářské

státy

souhlasí,

že

vzdělání

dětí

bude

zaměřeno

na:

… Podporu respektu k rodičům dítěte, k jejich kulturní identitě, jazyku a hodnotám, k národním hodnotám země, v níž dítě žije, i země, z níž pochází, a k civilizacím jiným, než je civilizace, z níž dítě pochází; Toto opatření je obzvláště relevantní u uprchlíků a cizinců obecně a komentátoři dospěli k závěru, že v případě dětských uprchlíků to implikuje také právo na poznání vlastní původní 18 kultury, stejně tak jako na znalosti o zemi azylu.

15

Články 1 a 4 Konvence UNESCO proti diskriminaci ve školství, 14. prosinec 1960.

16

J.A. Dent, supra note 111, at 104.

17

Článek 13(3) Mezinárodní úmluvy o ekonomických, sociálních a kulturních právech, 16. prosinec 1966, v platnost vstoupilo 3. ledna 1976. 18

J.A. Dent, supra note 111, at 103, zmiňuje Van Buerena.

Je vhodné upozornit, že příslušné opatření v ECHR se primárně zaměřuje na závazek státu respektovat názory rodičů na vzdělání jejich dětí, především v otázce náboženského a světonázorového přesvědčení.19 Evropská komise a Evropský soud už toto opatření použily v procesním právu. V případě Sexuální výchovy na dánských školách soud toto opatření interpretoval jako požadavek vůči státu respektovat přesvědčení rodičů a zakázat jakoukoli formu indoktrinace. Komentátoři tento přístup rozvinuli a podle nich toto opatření vyžaduje také zavedení pozitivních opatření na státních školách, kupříkladu povolení výjimečné neúčasti studentů v některých předmětech.20 Evropská komise pro lidská práva také prohlásila, že z článku 2 Druhého protokolu lze odvodit také právo na zakládání soukromých vzdělávacích institucí, i když nedošla k závěru, že státy mají povinnost takovéto instituce financovat.21 Stejným způsobem došel soud k závěru, že toto opatření nezahrnuje právo na státem financované vzdělání v jazyku, který si zvolí děti nebo rodiče.22 Opatření obsažená ve výše zmíněných úmluvách jsou tudíž rozsáhlejší, než ta, která vyplývají z Úmluvy z roku 1951. Kupříkladu zahrnují také respekt k jinému než náboženskému přesvědčení a jsou určitější vzhledem k závazkům signatářských států, jelikož zaručují specifická práva a ne pouze standardní přístup. Opatření obsažená v dalších úmluvách také potenciálně poskytují určité záruky ve vztahu ke 23 vzdělání uprchlíků a cizinců. Týká se to těchto úmluv: Konvence ILO; Evropská konvence o 24 legálním statutu zahraničních dělníků; a Konvence o odstranění diskriminace vůči ženám,

19

Článek 2, Protokol č. 1 Evropské konvence o ochraně lidských práv a základních svobod, 20. březen 1952, v platnost vstoupilo 18. května 1954. 20

J.A. Dent, supra note 111, at 105.

21

J.A. Dent, supra note 111, at 105.

22

J.A. Dent, supra note 111, at 105, zmiňuje případ Belgické lingvistiky

23

Kupříkladu článek 12(f) Konvence Mezinárodní organizace práce (č.143) týkající se podpory rovných příležitostí pro zahraniční pracovníky státy zavazuje, aby zachovávaly národní a etnickou identitu zahraničních pracovníků a jejich kulturní vazby na původní vlast, včetně možností pro jejich děti osvojit si znalost rodného jazyka. I když primárním důvodem uprchlíků k příjezdu do hostitelské země je hledání ochrany, mohou také splňovat definici zahraničního pracovníka. J.A. Dent, supra note 111, at 99-100. 24

Článek 14 stanovuje princip rovnoprávnosti mezi občany a zahraničními pracovníky původem ze signatářských států ve vztahu k obecnému i odbornému vzdělání. Aby mohli využívat práva obsažena v EMW, musí být uznaní uprchlíci občany signatářského státu a musí mít povolení pracovat v jiném signatářském státě. Vzhledem k tomu, že minimum uprchlíků pochází ze signatářské země, má EMW jenom okrajový význam. J.A. Dent, supra note 111, at 106-107.

která zaručuje ženám v otázce školství stejná práva, jako mají muži, a poskytuje důležitá práva 25 především ženám ve venkovských oblastech. Střední a vyšší vzdělání

Připomeňme si, že podle Úmluvy z roku 1951 se má uprchlíkům dostat co nejlepších podmínek, každopádně podmínek ne horších, než jakých se dostává ostatním cizím státním příslušníkům. Proto mohou těžit ze všech práv, která jsou běžně rozšířena také na cizince, ale nemohou 26 požadovat práva, přiznávaná zvýhodněným cizincům, jako jsou občané EU. Na rozdíl od toho nabízí ICESCR a CRC ne-občanům více specifické záruky tím, že na státech požaduje zpřístupnění středního školství všem dětem a přístup na vysoké školy pro všechny – 27 s ohledem na kapacitu. V kontextu těchto dvou úmluv zahrnuje střední školství všeobecné, stejně jako odborné a učňovské školy. Články 13(2)(b) a (c) úmluvy ICASCR zní: Signatářské státy uznávají, že ve snaze dosáhnout plného uplatnění tohoto práva: (…) (b) Středoškolské vzdělání, včetně odborných a učňovských středních škol, bude učiněno všeobecně dostupným pro všechny, a to všemi vhodnými prostředky, především zaváděním bezplatného školství; (c) Vyšší vzdělání bude také učiněno stejně přístupným pro všechny, s ohledem na kapacitu, a to všemi vhodnými prostředky, především zaváděním bezplatného školství; Obzvláště stojí za zmínku, že na rozdíl od základního vzdělání obsahují opatření týkající se v těchto úmluvách středoškolského a vyššího vzdělání prvky progresivního uplatňování, což znamená, že závazky států mohou být více flexibilní, především ve vztahu k určitým konkrétním 28 požadavkům. Tudíž je na jedné straně pravděpodobné, že princip rovnosti přístupu ke vzdělání, především vzdělání středoškolskému, bude vnímán jako otázka vyžadující okamžité řešení. Tento výklad je podpořen skutečností, že právo na vzdělání nebývá běžně ne-občanům upíráno, takže je nepravděpodobné, že by Komise pro dozor nebo HRC ponechali státům mnoho prostoru pro upřednostňování svých občanů. Na druhé straně, závazku signatářských států vzhledem jak k CRC, tak k ICESCR pracovat na progresivním zavedení bezplatného

25

Články 10 a 14 Konvence o eliminaci všech forem diskriminace proti ženám, 18. prosinec 1979, v platnost vstoupilo 3. září 1981. 26

J.A. Dent, supra note 111, at 97.

27

Článek 28(1)(b) a (c) Konvence o právech dítěte, 20. listopad 1989, v platnost vstoupilo 2. září 1990; článek 13(3) Mezinárodní úmluvy o ekonomických, sociálních a kulturních právech, 16. prosinec 1966, v platnost vstoupilo 3. ledna 1976. 28

297 J.A. Dent, supra note 111, at 94.

středního školství se spíše dostane flexibility, charakteristické pro práva podléhající progresivní 29 realizaci. Opatření o vzdělání obsažené v ECHR stanovuje, že žádné osobě nebude odepřeno právo na vzdělání, avšak nespecifikuje konkrétní úroveň tohoto vzdělání a proto musí být chápáno jako právo na stejný přístup k existujícím veřejným vzdělávacím institucím na všech úrovních. Konvence UNESCO proti diskriminaci ve vzdělání také zakazuje jakoukoli formu diskriminace v přístupu ke studiu nebo jeho kvalitě u škol všech typů a úrovní. Kromě toho podporuje stejné principy jako CRC a ICESCR, konkrétně že středoškolské vzdělání má být obecně přístupné pro 30 všechny a vyšší vzdělání také, s ohledem na studijní výsledky. U všech výše zmíněných úmluv, s výjimkou Úmluvy z roku 1951, se co do přístupu vyšší vzdělání těší stejným zárukám jako vzdělání středoškolské, jež má být založeno na principu nediskriminace. Rozdíl je v tom, že stejný přístup k vyššímu vzdělání je dále kvalifikován v tom smyslu, že je omezen vzhledem ke kapacitě nebo studijním výsledkům. ICESCR také zaručuje progresivní zavádění bezplatného vyššího vzdělání. Mezi potenciálně relevantní opatření v oblasti vyššího vzdělání patří: článek 6(1)(a)(i) Konvence ILO z roku 1949 o migraci za prací 31 (č.97), zaručující zahraničním pracovníkům stejný přístup k odborné přípravě; CEDAW, jehož opatření v oblasti vzdělání usilují o zaručení stejného přístupu ke vzdělání pro muže i ženy; a opatření Evropské sociální charty, podobně jako Evropské konvence o legálním statutu 32 zahraničních pracovníků, týkající se profesní přípravy.

2. Srovnávací analýza Tato kapitola má za cíl poskytnout analýzu rozsahu, ve kterém vybrané země regionu splňují mezinárodní standardy, a také popsat praxi a existující programy v oblasti vzdělání. Také se zabývá problematikou jazykové přípravy, vzhledem k její ústřední důležitosti pro proces integrace, a samozřejmě také otázkou vzdělávání uprchlíků. Co se týká odborných škol a profesní přípravy, budeme se zde zabývat pouze kurzy, nabízenými v rámci veřejných

29

J.A. Dent, supra note 111, at 94.

30

Články 1 a 4 Konvence UNESCO proti diskriminaci ve školství, 14. prosinec 1960.

31

J.A. Dent, supra note 111, at 100.

32

Článek 10 Evropské sociální charty, ETS č.35, 18. říjen 1961, v platnost vstoupilo 26. února 1965; článek 14 Evropské konvence o legálním postavení zahraničních pracovníků, ETS č.93, 24. listopad 1977, v platnost vstoupilo 1. května 1983. Osobní rozměr konvencí Mezinárodní organizace práce, ESC a EMW, stejně jako jejich relevance v případě uznaných uprchlíků, je diskutována v části o mezinárodních standardech v předchozích kapitolách. V tomto kontextu je nutné si uvědomit, že použitelnost ESC a EMW na situaci uznaných uprchlíků je okrajová. Další detaily o osobním rozměru, implementaci a relevanci těchto úmluv pro situaci uznaných uprchlíků viz J.A. Dent, supra note 111, at 24-29, 35-40. Viz také UNHCR regionální úřad pro Evropu, Manuál pro nevládní organizace o mezinárodních a regionálních úmluvách týkajících se uprchlíků a lidských práv, svazek 4, č.2 (1998), at 330-335.

vzdělávacích institucí, nikoli těmi, jež jsou nabízené v rámci programů pomoci uprchlíkům v oblasti zaměstnání a o nichž se zmiňuje Kapitola II věnovaná zaměstnanosti. Programy podpory vzdělávání dětí jsou často zaměřeny na všechny děti, ať už jde o děti žadatelů o azyl, dočasných uprchlíků nebo uprchlíků trvalých. Tyto programy jsou tudíž v této kapitole diskutovány stejným způsobem. •

Základní vzdělání

Všechny zde uváděné země dodržují standardy obsažené v Úmluvě z roku 1951 v otázce přístupu k základnímu vzdělání. Děti uznaných uprchlíků mají tudíž přístup k základnímu školství za stejných podmínek, jako děti státních občanů, což na této úrovni znamená, že škola je bezplatná a povinná. Způsob, kterým různé země toto právo realizují, je různý. V některých případech, konkrétně ve Slovinsku, České republice a Rumunsku, je toto právo explicitně obsaženo v azylovém zákoně, zatímco v jiných zemích, jako je Slovensko, Maďarsko a Bulharsko, toto právy vyplývá z obecných opatření zaručujících uznaným uprchlíkům stejná práva či statut jako občanům, aniž zde existuje možnost výjimky. V některých případech, jako je Slovensko a Bulharsko, potvrzují další zákony to, že práva státních občanů týkající se základního školství se vztahují také na cizince anebo na uznané uprchlíky. Jediným problémem v oblasti základního školství je jeho relativně krátká doba trvání v případě Rumunska, kde je povinná školní docházka omezena na celkově čtyři roky (věk šest až deset let). Kromě skutečnosti, že to neodpovídá evropským standardům o minimální délce trvání bezplatné základní školní docházky v rozmezí šest až sedm let, jsou děti uprchlíků obzvláště poškozeny tím, že na rozdíl od rumunských dětí nemají právo na bezplatné středoškolské vzdělání. •

Středoškolské vzdělání včetně odborných škol a profesní přípravy

S výjimkou Rumunska a Polska poskytují všechny ostatní země dětem uprchlíků právo pokračovat ve studiu na střední škole za stejných podmínek jako státní občané. Vzdělávací systém samotný a jeho nároky se samozřejmě u jednotlivých zemí liší, stejně tak jako se liší délka trvání studia, otázka jeho povinnosti a také podmínky přijetí, jelikož v některých zemích jsou zavedeny přijímací zkoušky. Děti uprchlíků mají tudíž v různých zemích různé podmínky, jež jsou detailněji popsány v individuálních profilech jednotlivých zemí. Co se týká Slovenska, stojí za zmínku, že vyhláška ministerstva školství z roku 1984 uvádí, že v případě dětí cizinců s trvalým nebo dlouhodobým pobytem na Slovensku je povinné pouze základní vzdělání. Nicméně tato vyhláška není uplatňována vůči uznaným uprchlíkům restriktivně, jelikož se podle azylového zákona tito těší stejným právům jako občané, pokud není zvláštními předpisy určeno jinak. Na rozdíl od výše zmíněných pěti zemí jsou děti uprchlíků v Polsku a Rumunsku ve značné nevýhodě, protože podle zákona je s nimi zacházeno jako s cizinci, a proto musí na středních školách platit školné. Uznaným uprchlíkům se v otázce přístupu ke středoškolskému vzdělání dostává stejných práv až poté, co získají povolení „usadit se“ v Polsku. O toto povolení mohou žádat až po třech letech pobytu v zemi a navíc je v praxi velice obtížné jej získat. Děti uprchlíků v Rumunsku podle zákona rovněž podléhají platbě školného, které v průměru činí 250 USD měsíčně, což je asi osminásobek minimální mzdy. Podle informací UNHCR se zdá, že v praxi nelze požadovat, aby uprchlíci za své děti školné platili a v obou zemích jsou od této povinnosti osvobozeni. Nicméně toto rozhodnutí záleží na příslušných úřadech.

•

Vyšší vzdělání

Podobně jako u středoškolského vzdělání mají uznaní uprchlíci ve většině zde uváděných zemí zákonem zaručený přístup k vyššímu vzdělání, včetně profesní přípravy a univerzitního studia, za stejných podmínek jako státní občané. Konkrétně jde o Slovinsko, Českou republiku, Slovensko, Maďarsko a Bulharsko. Kromě toho je v některých těchto zemích studium na většině či všech státních univerzitách i nadále bezplatné, i když v tomto směru se očekávají velké změny. V otázce vládní pomoci studentům a udělování stipendií neexistuje dost informací k tomu, aby bylo možné vyvodit spolehlivé závěry a praxi v jednotlivých zemích. Nicméně, vzhledem k tomu, že ve všech výše zmíněných zemích mají uprchlíci zaručena stejná práva jako státní občané, měl by být tento princip uplatňován i v oblasti vyššího vzdělání, pokud není zvláštními předpisy určeno jinak. Kupříkladu víme, že v České republice mají uznaní uprchlíci zaručená stejná práva na sociální pomoc jako čeští studenti a že na Slovensku může být stipendium uděleno jak občanům, tak osobám s trvalým pobytem, což se vztahuje i na uprchlíky. Uznaní uprchlíci musí v zásadě platit školné na univerzitách v Polsku a Rumunsku. V praxi mají vysokoškolští rektoři v Polsku právo snížit školné nebo jej zcela zrušit v závislosti na finanční situaci uchazeče a zdá se, že alespoň v některých případech byla tato možnost využita také ve prospěch uprchlíků. Jak už bylo zmíněno, pokud obdrží uprchlík povolení usadit se v Polsku, získá také právo přístupu na školy všech úrovní a to v zásadě za stejných podmínek jako státní občané. Až donedávna měli uznaní uprchlíci v Rumunsku, alespoň co se praxe týče (i když ne zákona), zaručen přístup k vysokoškolskému vzdělání za stejných podmínek jako občané za předpokladu, že absolvovali přijímací zkoušky. Od poloviny roku 1998 se už ale tyto výjimky nepovolují a neví se o jediném případu upuštění od platby školného i přes skutečnost, že školné činí asi 350 USD měsíčně. •

Uznávání zahraničních diplomů

V otázce uznávání zahraničních certifikátů o studiu, diplomů a titulů neexistuje dost informací k tomu, aby bylo možné vyvodit spolehlivé závěry o praxi v jednotlivých zemích. Kromě toho je proces získání akademického uznání různý nejenom v různých zemích, ale také na půdě různých škol ve stejné zemi. Nicméně víme, že ať už pro účely zaměstnání nebo dalšího studia, potřebují uprchlíci často pomoc při absolvování úředních procedur, spojených se získáním uznání pro zahraniční diplom, a také finanční pomoc, umožňující překlad příslušných dokumentů a někdy dokonce i diplomové práce. •

Praxe a programy

Dodatečná vládní pomoc v oblasti vzdělání je obecně omezená, s výjimkou v případě některých zemí, jazykových kurzů. Proto je v tomto regionu hlavním poskytovatelem pomoci v oblasti vzdělávání uprchlíků a jejich dětí UNHCR ve spolupráci s nevládními organizacemi. S výjimkou Slovinska působí ve všech zde uváděných zemích místní kanceláře UNHCR, které financují podpůrné vzdělávací programy pro různé věkové skupiny, jazykové kurzy a také další formy pomoci školákům a udělují také vysokoškolské granty. Mělo by být zaznamenáno, že co se týká pomoci školákům, většina programů nerozlišuje mezi dětmi žadatelů o azyl a dětmi uznaných uprchlíků.

Základní a středoškolské vzdělání Programy pro studenty základních, středních a odborných škol, financované ze zdrojů UNHCR, zahrnují: příspěvky na dopravu, učebnice a další vzdělávací materiály a v případě potřeby příspěvky na školné; organizace vzdělávacích, mimoškolních a oddechových aktivit, jako jsou letní tábory a denní výlety; zajištění doučování a jazykové výuky; pomoc ve spolupráci se školními úřady při včasném zapsání dětí do školy. V Rumunsku, Bulharsku a Maďarsku jsou nevládní organizace spokojeny s rozsahem a kvalitou spolupráce s úřady a také s se vzdělávacími programy pro děti obecně. Tato spolupráce byla obzvláště prospěšná v případě Rumunska a stěžejní roli sehrála při řešení některých problémů, týkajících se školní docházky dětí některých uprchlíků. V těchto případech začala hlavní nevládní organizace pro pomoc uprchlíkům společně s učiteli a školními úřady sledovat školní docházku dětí uprchlíků a také spojila některé formy pomoci rodičům s úrovní školní docházky jejich dětí. Kromě toho v Rumunsku, a především v Bulharsku, vzhledem k přísným jazykovým požadavkům na děti ve školním věku (devítiměsíční a roční jazykový kurz, nebo absolvování zkoušky před nástupem do školy), museli UNHCR, nevládní organizace a příslušné úřady poskytnout speciální pomoc, aby bylo zajištěno, že tyto děti zvládnou nároky na úroveň jazyka a jejich nástup do školy nebude oddálen. V Maďarsku vedla iniciativa nevládních organizací, především Červeného kříže, k vytvoření sítě dobrovolníků, kteří dětem uprchlíků pomáhají s domácími úkoly, doučováním a zvládnutím maďarského jazyka. V tomto kontextu stojí za zmínku projekt spolupráce s Americkou školou v Budapešti, a to i přes skutečnost, že z logistických důvodů je prospěšný především pro děti žadatelů o azyl. Tento projekt poskytuje dětem příležitost účastnit se jednou týdně výuky na této škole, díky čemuž se dostanou do jiného vzdělávacího a kulturního prostředí. Následuje také výuka v angličtině, kterou dobrovolně zajišťují místní učitelé dvakrát týdně v uprchlickém táboře. Za zmínku stojí také vládní program specifické pomoci uprchlíkům v oblasti základního a středoškolského vzdělání, obsažený ve Výnosu vlády o sociální péči, ve formě „příspěvku na nástup do školy“ ve výši 50 % minimálního důchodu. Tato finanční pomoc je určena potřebným rodinám, které už od imigračního úřadu dostávají příspěvky na pokrytí životních nákladů. Podle stejného Výnosu je poskytovaná také další pomoc ve formě příspěvků na cestovní a další výdaje pro uprchlíky, kteří se účastní profesní přípravy nebo jazykových kurzů. Závažné obavy nicméně vzbuzuje skutečnost, že děti žadatelů o azyl nemají v Maďarsku přiznané žádné právo na vzdělání. Vyšší vzdělání Pomoc v oblasti vyššího vzdělání včetně studia po střední škole a studia univerzitního poskytuje UNHCR a v některých zemích, nejvýrazněji v Maďarsku, také tamní úřady. Podle našich poznatků je Maďarsko jedinou ze zde uváděných zemí, která poskytuje specifický program finanční pomoci studentům – uprchlíkům v rámci Výnosu vlády o sociální péči. Podle tohoto výnosu mohou studenti z řad uprchlíků, pokud prokáží finanční nouzi, žádat na imigračním úřadu o „grant na vyšší vzdělání“, týkající se vzdělání na úrovni vyšší než středoškolské a na úrovni univerzitní, na pokrytí školného. Výše zmíněný příspěvek na nástup do školy, nabízený podle stejného výnosu, je k dispozici také při nástupu na profesní nebo

učňovské školy. Nicméně nejsou k dispozici žádné statistiky o počtu žádostí a přidělených grantů. V Polsku úřady v minulosti spolupracovali v tom smyslu, že umožňovali studentům z řad uprchlíků odpuštění školného i přes to, že uprchlíci nemají ze zákona právo na bezplatné vysokoškolské vzdělání. V České republice mohou studenti z řad uprchlíků využít stejný program sociální pomoci jako čeští studenti ve věku do 26 let, pokud prokážou, že jsou ve finanční tísni. Ve snaze pomoci uprchlíkům dále studovat poskytuje UNHCR, stejně jako některé nevládní organizace, také univerzitní stipendia, i když ta jsou ve většině případů velice skromná. Jejich účelem je pomoci pokrýt část nákladů na studium, jako je nákup učebnic a dalších materiálů, platba školného nebo náklady na bydlení, ale nepředstavují plné stipendium. Navíc jsou tato stipendia ve všech případech založena na doložení finanční tísně, ne pouze na akademických výsledcích. V Bulharsku běžel až do roku 1998 pod správou místní kanceláře UNHCR stipendijní program DAFI jako doplněk jejího vlastního, mnohem skromnějšího programu, který běží i nadále. I přes dobrý přístup k vyššímu vzdělání, na nějž mají uprchlíci nárok ve většině zde uváděných zemí, jsou tito nicméně v soutěži s občany velice často v nevýhodě. Hlavní nevýhodou je jazyková bariéra, která ovlivňuje nejenom průběh jejich studia, ale už jejich výkon u přijímacích zkoušek, jež jsou nezbytné pro získání bezplatného, nebo alespoň stejného přístupu na univerzitu, jaký mají státní občané. Pokud u přijímacích zkoušek neuspějí, musí studenti většinou platit plné školné (i když občané nemusí) buď na státních univerzitách, nebo v soukromých vzdělávacích institucích. Proto v praxi studenti – uprchlíci často nemohou využít zákonných opatření, která jim zaručují stejný přístup k vyššímu vzdělání, jako mají občané. Tato situace, stejně jako skutečnost, že vlády zavádějí na státních univerzitách v mnohem větší míře školné, poukazuje na nezbytnost existence specifických stipendijních programů pro uprchlíky. Jazykové kurzy I přesto, že jsou jazykové kurzy zcela zásadní pro integrační proces, stejně jako pro další vzdělávání uprchlíků v zemi azylu, nejsou formální součástí azylových zákonů ani jedné ze zde uváděných zemí. V současnosti pouze uznaní uprchlíci ve Slovinsku, České republice a Maďarsku mají specificky zaručené právo na bezplatné jazykové kurzy. Kromě toho byla v případě Maďarska a Slovinska takováto opatření přijata pouze v kontextu poměrně nových azylových zákonů, takže v tomto ohledu zatím neexistuje skoro žádná, nebo jenom velice omezená praxe. V případě Slovenska jsou podle uprchlického zákona jazykové kurzy poskytované státem v uprchlických střediscích. Tyto kurzy jsou proto primárně určeny žadatelům o azyl, i když nově uznaní uprchlíci, kteří mohou ve střediscích zůstat po dobu 15 dnů po získání statutu, mohou v této době kurzy také navštěvovat. V Polsku a Rumunsku neexistují ani praktická ani zákonná opatření pro poskytování jazykových kurzů uprchlíkům, zatímco v Bulharsku se situace poněkud zlepšila opatřením o právu žadatelů o azyl na navštěvování jazykových kurzů, jež je součástí nového azylového zákona, platného od srpna 1999. Pomoc UNHCR a nevládních organizací při zajišťování jazykových kurzů pro žadatele o azyl a uznané uprchlíky zůstává i nadále nezbytnou složkou integračních programů v regionu, ať už jako doplněk existujících státem financovaných programů, nebo jako základní rámec bezplatné jazykové přípravy pro uprchlíky v zemích, kde žádné vládní programy k dispozici nejsou. I

v případech, že uprchlíci mají přístup ke státem financovaným programům, jsou tyto často nedostatečné, nebo nejsou doplněny o následné pokročilejší kurzy. V jiných případech jsou kurzy poskytovány pouze v uprchlických táborech, takže pro uznané uprchlíky žijící samostatně je nutné poskytnout alternativní zdroj jazykové přípravy.

Tabulka 5 Právo na vzdělání pro uznané uprchlíky33 Stejná práva jako občané Středoškolské vzdělání

Vyšší vzdělání

Zákonné opatření zaručuje právo na státní jazykové kurzy

Ano

Ano

Ano

Ne

Česká republika Ano

Ano

Ano

Ano

Maďarsko

Ano

Ano

Ano

Ano

Polsko

Ano

Ne

Ne

Ne

Rumunsko

Ano

Ne

Ne

Ne

Slovensko

Ano

Ano

Ano

Ano (omezené)

Slovinsko

Ano

Ano

Ano

Ano

Základní vzdělání (bezplatné povinné) Bulharsko

9 Ano

33

a

8 Ne

Prosím vezměte v potaz, že informace uvedené v tabulce odráží situaci k prosinci 1999 a zahrnují proto také nové azylové zákony Slovinska a Bulharska, které vešli v platnost v srpnu 1999. Také byl vzat do úvahy jak stávající, tak navrhovaný azylový zákon v České republice.

3. Doporučení •

Základní vzdělání

Všech sedm zde uváděných zemí splňuje závazek poskytnout dětem uprchlíků přístup k bezplatnému a povinnému základnímu školství za stejných podmínek, jaké mají státní občané. Dále uvádíme několik témat, týkajících se základního školství, jež si i nadále zaslouží pozornost: 1. Vzhledem k velice krátké době trvání povinné školní docházky v Rumunsku (celkem čtyři roky), je doporučováno schválení dodatku k současným zákonům, jež by dětem uprchlíků umožňoval přístup k bezplatnému středoškolskému vzdělání. Tímto způsobem by se doba bezplatné školní docházky pro tyto děti prodloužila. Z právnického pohledu a také z pohledu integrace je toto řešení lepší než požadavek na prodloužení povinné školní docházky pro děti uprchlíků, nebo dokonce pro všechny děti. Kromě toho vydáním formálního souhlasu k bezplatnému studiu dětí uprchlíků na středních školách za stejných podmínek, jako mají občané, by rumunská vláda potvrdila svoji současnou praxi a zároveň by sladila své zákony se zákony většiny zde uváděných zemí. 2. I když to zatím nebylo v regionu prezentováno jako problém, zvláštní pozornost by měla být věnována případům dětí uprchlíků, u nichž je doporučováno umístění do „zvláštních škol“ (tj. škol pro děti s poruchami učení nebo zvláštními potřebami), aby výsledkem nebylo takovéto zacházení s většinou dětí uprchlíků, jež čelí jazykové bariéře a problému kulturní adaptace. 3. Na programové úrovni hrají důležitou roli pro zajištění prospěchu a dobré integrace do nového společenského prostředí také podpůrné vzdělávací aktivity, především v prvních letech školní docházky. Především by měly být zajištěny jazykové kurzy a mimoškolní výuka. I když některé činnosti nejlépe zajistí učitelé v kontextu formálního vzdělávání, velkou část této pomoci mohou poskytnout také dobrovolníci (jak už jsme to viděli na příkladu Maďarska nebo na příkladu programů „Velký bratr“, „Velká sestra“, jak je známe ze Spojených států). 4. Finanční pomoc na nákup školních pomůcek, na krytí cestovních výloh nebo jiných nákladů spojených se školní docházkou bude zřejmě i nadále nutností u dětí nově uznaných uprchlíků, vzhledem k často omezeným pracovním možnostem jejich rodičů do doby, než zvládnou jazyk hostitelské země. 5. Neměla by být podceňována důležitost mimoškolských a oddechových aktivit, především v prvních letech školy, protože dětem uprchlíků se tak nabízí možnost vytvořit si blízký vztah se svými vrstevníky a novou kulturou. Kromě toho mohou tyto aktivity lehce vykonávat i dobrovolníci a jsou přitažlivé pro netradiční sponzory, jako jsou firmy a občanská sdružení. Neměl by být podceňován ani pozitivní dopad těchto činností na často přetížené pracovníky nevládních organizací a dobrovolníky, kteří tak mohou pocítit zadostiučinění a nepovolit ve svém úsilí pomáhat. Pokud by tyto aktivity probíhaly pravidelně, pomohlo by to dětem těch uprchlíků, kteří už bydlí samostatně a nemají přístup k informacím o akcích pořádaných v uprchlických táborech a integračních centrech. O těchto aktivitách by se také měly objevit informace na místech, kde se často pohybují nově uznaní uprchlíci nebo v informačních materiálech pro uprchlíky. Podporu by měly mít také letní tábory, jako jsou například ty v Bulharsku, které společně navštěvují děti

uprchlíků i děti bulharské a kde je těžištěm zdokonalení jazykových schopností. Nevládní organizace by se měly snažit vytipovat pro tento typ aktivit vhodné alternativní zdroje financování. •

Středoškolské vzdělání 1. Rumunsko a Polsko potřebují doplnit své zákony tak, aby poskytly dětem uprchlíků právo na přístup k bezplatnému středoškolskému vzdělání za stejných podmínek, jaké mají občané, a sladily tak své zákonodárství s praxí v ostatních zemích regionu a vyhověly mezinárodním závazkům, vyplývajícím z CRC a ICESCR. Vzhledem k úrovni mezd v těchto zemích představuje výše školného, především v Rumunsku, skutečnou bariéru, takže odpuštění školného by nemělo být ponecháno na rozhodnutí školních úřadů. Těmto vládám by mělo být připomenuto, že uprchlíci bez možnosti dokončit středoškolské vzdělání se velice pravděpodobně ocitnou na okraji společnosti, což není situace žádoucí ani pro ně, ani pro hostitelský stát. 2. Výše uvedená doporučení 3 – 5 jsou stejně uplatnitelná také u středoškolských studentů.

•

Právo na vzdělání u žadatelů o azyl

Ve snaze dostát mezinárodním závazkům, diskutovaným v této kapitole, by měly hostitelské země zaručit dětem žadatelů o azyl právo na základní a středoškolské vzdělání za stejných podmínek, jaké mají občané. Proto vzbuzuje vážné obavy případ Maďarska, které i přes své mezinárodní závazky nezaručuje práva těchto dětí. V tomto smyslu je potřebné neodkladné rozšíření příslušných zákonů. •

Univerzitní a jiné formy vyššího vzdělání 1. Přístup na normálně dostupná vzdělávací zařízení, především v kontextu čím dál tím úspěšnějších ekonomik zemí Střední Evropy, může zahrnovat také studium na univerzitní úrovni. Proto se Polsku a Rumunsku vážně doporučuje zaručit uznaným uprchlíkům právo přístupu k vysokoškolskému vzdělání za stejných podmínek, jaké mají občané, a srovnat tak svojí legislativu i praxi se standardem ostatních zemí regionu. 2. V ostatních zde uváděných zemích může být v některých případech nezbytné informovat vedení vysokých škol o právech uprchlíků, jelikož byly zaznamenány případy, kdy bylo na uprchlících žádáno zaplacení stejného školného, jako je tomu u jiných cizinců. V tomto směru může sehrát pozitivní roli vláda, především ministerstvo školství, prostřednictvím interních nařízení. Stejné instituce by také měly řešit otázku zápisů či přihlášek uprchlíků na vysoké školy. 3. Finanční a jiné typy podpory univerzitního, profesního nebo rekvalifikačního studia jsou diskutovány v kapitole II o zaměstnanosti. Zatímco UNHCR by mělo i nadále financovat granty na podporu vysokoškolského vzdělání, nevládní organizace by měly aktivně hledat také alternativní zdroje financování těchto programů a v rámci možností také lobovat u vlády a školních úřadů za možnost upuštění od školného a poskytování stipendií v případě uprchlíků. Zvláštní pozornost by měla být věnována uprchlíkům, kteří musí podporovat členy své rodiny, nebo jejichž studium je součástí profesionální rekvalifikace, snahy získat osvědčení, nebo pokračováním v již započatých studiích.

•

Jazyk 1. Po zajištění základní materiální pomoci a bydlení je jazyková příprava další nejdůležitější částí integrační pomoci, kterou je nutné poskytnout. Proto by mělo být zajištění jazykové přípravy podle článku 34 Úmluvy z roku 1951, zavazující stát k podpoře integračního procesu uznaných uprchlíků, jednou ze základních povinností hostitelských států. Proto by měly o zajištění tohoto práva usilovat i země s omezenými zdroji na integrační pomoc. Především azylové zákony Rumunska, Bulharska, Polska a Slovenska by měly být doplněny tak, aby zajistily uprchlíkům státem financované jazykové kurzy, i když tyto kurzy musí být později doplněny kurzy pokročilejšími, jež už mohou poskytnout jiné organizace. 2. Jazyková příprava by měla být poskytnuta také žadatelům o azyl v období vyřizování jejich žádosti, jelikož jazykové znalosti usnadní integraci těch žadatelů, kterým bude statut uznaného uprchlíka udělen. 3. Co se týká dalších doporučení v oblasti jazykové přípravy, nahlédněte do doporučení v Kapitole II věnované problematice zaměstnání.

ČÁST II: PROFILY JEDNOTLIVÝCH ZEMÍ

1. Bulharsko •

Základní a středoškolské vzdělání

V Bulharsku mají děti uznaných uprchlíků přístup k bezplatnému základnímu a středoškolskému vzdělání za stejných podmínek jako občané. Školní docházka je povinná od sedmi do šestnácti 34 let. Tento stav je podpořen Výnosem o přihlašování cizinců do státních a obecních škol, který poskytuje cizincům explicitní právo přihlásit se do veřejných škol za stejných podmínek jako bulharský občan. Do 30. července 1999 35

Článek 2 Výnosu o uprchlících, jenž byl v platnosti do 31. července 1999, zajišťoval uznaným uprchlíků právo na trvalý pobyt, jenž obnáší v podstatě stejná práva, jaká mají cizinci. Nový uprchlický zákon, platný od 1. srpna 1999 Od výše uvedeného data je právo na vzdělání zaručeno novým uprchlickým zákonem, podle něhož mají uznaní uprchlíci stejná práva a povinnosti jako občané, pokud není zákonem určeno 36 jinak. Státní praxe a programy pro uprchlíky V otázce přístupu k těmto úrovním vzdělání nebyly v praxi zjištěny žádné problémy. Děti nově příchozích uprchlíků absolvují devítiměsíční kurz bulharštiny a poté se mohou zapsat na normální školu, kde je nejdříve zhodnocena jejich znalostní úroveň. Jakmile navštěvují školu, mohou děti využívat také vzdělávací programy, které organizuje Agentura pro uprchlíky a bulharský Červený kříž a jež zahrnují bezplatnou mimoškolní výuku přizpůsobenou potřebám nebo zájmům dětí. Obě organizace také nabízejí dvouletý kurz jazyka pro studenty středních škol a pro studenty, kteří se připravují k vysokoškolskému studiu. Obecně platí, že se školní docházkou nejsou problémy a uprchlíci se zde dobře adaptují a dosahují dobrých výsledků. Nevládní organizace, UNHCR i Červený kříž udržují kontakty

34

Článek 2, bod 4; článek 5, odst.2; článek 8, Výnos o přihlašování cizinců do státních a obecních škol. 35 36

Článek 2, Výnos o uprchlících, supra note 28.

Článek 28, Zákon o uprchlících (neoficiální anglický překlad UNHCR), Národní shromáždění Bulharské republiky, 27. květen 1999, v platnost vstoupilo 1. srpna 1999.

s učiteli a školními úřady ve snaze pomoci se specifickými problémy a potřebami dětí uprchlíků. Největší výzvou zdá se být zvládnutí bulharského jazyka. Výsledkem kontaktu mezi učiteli a ČK je to, že byly připraveny další programy s cílem pečovat o ty potřeby dětí, jež byly předtím zanedbávány. S pomocí UNHCR je poskytována také finanční pomoc na nákup učebnic, cvičebních úborů pro tělesnou výchovu a občerstvení. V minulosti bulharský ČK organizoval také třítýdenní letní tábory, až do roku 1998 financované ze zdrojů UNHCR, kde společně trávily čas bulharské děti a děti uprchlíků, které si zde zlepšovaly znalosti bulharštiny. Od roku 1998 tyto tábory finančně podporuje španělský ČK. •

Vyšší vzdělání

Uznaní uprchlíci mají přístup k vyššímu vzdělání a profesní přípravě za stejných podmínek jako občané. Do 31. července 1999 měli uprchlíci zaručený podle vládního Výnosu o uprchlících trvalý pobyt, což jim zajišťovalo stejná práva, jaká mají bulharští občané, a to i v oblasti vzdělání. Toto právo je zajištěno také podle nového azylového zákona, který je v platnosti od srpna 1999. Navíc je zde nařízení ministerstva školství z roku 1994, podle něhož mají uznaní uprchlíci nárok 37 přihlásit se a být přijati na vysoké školy za stejných podmínek jako bulharští občané. Praxe Přes všechna tato velkorysá opatření uprchlíci v praxi někdy narážejí na diskriminaci, když na nich univerzity požadují zaplacení školného pro cizince, a nikoli minimálních poplatků, určených 38 pro bulharské občany. V těchto případech zasáhla kancelář UNHCR nebo nevládní organizace, které se sešly s představiteli školy a vysvětlily jim opatření, týkající se uprchlíků. Kromě toho musí uprchlíci stejně jako občané absolvovat přijímací zkoušky, aby mohli být přijati k bezplatnému studiu. V některých případech je to problém pro ty uprchlíky, kteří ještě nezvládli dokonale bulharský jazyk, a jsou tudíž ve srovnání s bulharskými kolegy v nevýhodě. Výsledkem je, že musí za svá studia platit, což je zátěž, kterou se UNHCR snaží odstranit nabídkou vlastních stipendií a prováděním programu DAFI (tento fond je řízen ústředím UNHCR 39 v Ženevě), jenž byl ukončen v roce 1998.

37

Další nařízení bulharského Ministerstva školství, 22. březen 1994.

38

V praxi je školné na univerzitách účtováno bulharským občanům od počátku 90. let.

39

Bulharská kancelář UNHCR začala provádět stipendijní program DAFI (Německá akademická iniciativa na pomoc uprchlíkům, pojmenovaná po Albertu Einsteinovi) v roce 1996 a během školního roku 1997/98 podporovala celkem 17 studentů, 8 z nich na postgraduálním studiu medicíny a ochrany životního prostředí a 9 na studiu přírodních věd (medicína, chemie). Většina těchto studentů pochází z Afghánistánu a z Konga. V roce 1998 nicméně tento program přestal přijímat další přihlášky.

V mnohem skromnější míře, než tomu bylo u programu DAFI, financuje UNHCR granty na školné a náklady na život. Výše těchto grantů závisí na konkrétních potřebách a nákladech. •

Jazykové kurzy

Ve Výnosu o uprchlících, který platil do 31. července 1999, neexistovalo opatření, které by uprchlíkům specificky zajišťovalo státem financované kurzy bulharštiny. V novém azylovém zákonu došlo jenom k částečné nápravě, jelikož podle článku 37(1) mají na poskytnutí jazykových kurzů explicitní právo pouze žadatelé o azyl. Za této situace poskytuje UNHCR prostředky na bezplatné jazykové kurzy pro uznané uprchlíky, které na požádání zajišťuje bulharský ČK. Je skutečností, že díky různým programům jazykové přípravy jsou kurzy přístupné pro uznané uprchlíky i žadatelé o azyl. Obecné jazykové kurzy jsou poskytovány na půdě Agentury pro uprchlíky (ve střediscích v Sofii a Banji) a speciální kurzy jsou organizovány pro děti jako součást školní výuky. Kromě toho jsou ve střediscích k dispozici místa pro děti s učitelem a vychovatelem, což jejich rodičům umožňuje navštěvovat jazykové kurzy. Vyučují zde profesionální učitelé. Po roku 1998 už namísto UNHCR hradí platy učitelů Agentura pro uprchlíky. Po vstupu nového azylového zákona v platnost není nicméně jasné, které úkoly na sebe Agentura převezme, protože zatím není dostatek informací o plánovaných programech a opatřeních. Výše zmíněný letní dětský tábor měl také za cíl zlepšit jazykové schopnosti dětí uprchlíků a zahrnoval také intenzivní jazykové kurzy. U dětí uprchlíků je podporován také zájem o jejich vlastní jazyk a kulturu. Jedna z afghánských žen vyučuje v ženském integračním středisku paštúnský jazyk a kulturu a historii Afghánistánu.

2. Česká republika •

Povinné vzdělání

V otázce povinné školní docházky mají děti uprchlíků stejná práva jako občané. Článek 19(3) českého azylového zákona zaručuje právo uprchlíků na bezplatné vzdělání po celou dobu povinné školní docházky, tedy až po devátou třídu. •

Vyšší vzdělání

Podle článku 19(1) českého azylového zákona mají uznaní uprchlíci stejný statut jako čeští občané (s výjimkami vyjmenovanými ve stejném zákoně), takže v principu mají přístup na státní vysoké školy za stejných podmínek jako občané. Právo občanů na vzdělání je zakotveno v článku 33 České charty (?), která jim zaručuje právo na bezplatné základní a středoškolské vzdělání a v závislosti na schopnostech jednotlivce a možnostech společnosti také na vzdělání 40 vysokoškolské.

40

Mezi další relevantní zákonná opatření patří Vzdělávací zákon č.29/1984 a Zákon o vysokých školách č.172/1990.

Uznaní uprchlíci, kteří úspěšně složí přijímací zkoušky na střední a vysoké školy (resp. na ty, jež nepožadují školné), mohou stejně jako čeští občané získat přístup k bezplatnému vysokoškolskému vzdělání. Jinak platí stejné školné jako Češi. V případě nouze a absence jakýchkoli jiných prostředků mají studenti – uprchlíci do věku 26 let – nárok na sociální dávky za stejných podmínek jako čeští studenti. •

Jazykové kurzy

Podle článku 19(3) českého azylového zákona mají uznaní uprchlíci právo na bezplatné kurzy češtiny. Vláda musí uprchlíkům zajistit 75 hodin základní výuky češtiny buď v integračních střediscích, nebo v rámci obce. Účast není povinná. Uznaní uprchlíci nemají právo na další výuku mimo střediska, ale nevládní organizace někdy platí za místa v jazykových školách. •

Návrh azylového zákona 41

Tento návrh ponechává povinnost státu zajistit kurzy češtiny a zaručuje uznaným uprchlíkům stejná práva v přístupu ke vzdělání, jako mají osoby s trvalým pobytem. Vzhledem k tomu, že osoby s trvalým pobytem se těší v zásadě stejným právům jako občané, zůstane situace uprchlíků stejná jako za stávajícího zákona, takže budou mít i nadále přístup ke vzdělání stejný jako občané. •

Vzdělávací programy, jazyková příprava a příslušné statistiky

UNHCR financuje několik menších vzdělávacích projektů, z nichž většinu provádí Poradna pro integraci. Tyto programy spočívají většinou ve financování nákladů spojených se studiem u těch studentů – uprchlíků, kteří to potřebují. Zahrnují také pomoc středoškolákům (nákup učebních 42 pomůcek a hrazení cestovních výloh) a vysokoškolákům (částečné krytí nákladů na studium). Vysokoškolské granty jsou poskytované studentům, kteří prokážou potřebu finanční pomoci, jenž je obzvláště aktuální u studentů starších 26 let, kteří už nemohou využívat studentské sociální dávky. UNHCR také nabízí program výuky češtiny, opět provozovaný Poradnou pro integraci, jenž je doplňkem výuky poskytované státem. Uznaní uprchlíci, jejichž jazykové schopnosti po absolvování státního kurzu nejsou dostatečné, mohou proto pokračovat ve studiu na těchto 43 doplňkových intenzivních kurzech. V rámci průzkumu mezi uznanými uprchlíky v roce 1998 Poradna pro integraci zjistila, že 83 % oslovených osob mělo pocit, že jejich znalost češtiny je na dobré úrovni. Češtině nejlépe

41

Články 68 a 70 návrhu azylového zákona, supra note 26.

42

V roce 1990 byla finanční pomoc poskytnuta asi 15 středoškolákům a bylo přiznáno 10 vysokoškolských stipendií. 43

V roce 1998 mělo těmito kurzy češtiny (financovanými ze zdrojů UNHCR) projít 40 uznaných uprchlíků.

44

rozumějí uprchlíci z bývalého Sovětského svazu, lidé ve věku 18 – 30 let a zaměstnaní. Na druhé straně problémy z češtinou mají většinou osoby z Asie, osoby starší 46 let, osoby s pouze 45 základním vzděláním, nekvalifikovaní dělníci, pomocní dělníci a ženy v domácnosti. Jenom čtvrtina respondentů navštěvovala po získání statusu jazykové kurzy, většina z nich kurzy financované státem, zatímco mnohem menší procento navštěvovalo kurzy nabízené 46 dvěma nevládními organizacemi. Nejčastěji tyto kurzy využily osoby z Afriky, osoby starší 46 let, absolventi vysokých škol, specialisté a nezaměstnaní. Na otázku proč nenavštěvovali po získání statusu jazykové kurzy dotazování odpovídali, že je nechtěli nebo nepotřebovali, že jim žádné nebyly nabídnuty, nebo že nevěděli, že takové kurzy existují. V otázce co nejefektivnější výuky jazyka uvedlo nejvíce respondentů (44 %), že se nejvíce naučili každodenním kontaktem s Čechy, zatímco 18 % mělo pocit, že se nejvíce naučilo během studií nebo z médií (17 %) a pouze 15 % považovalo jazykové kurzy za efektivní způsob výuky jazyka.

Efektivita metod výuky jazyka 50 45 40 35 30 % 25 20 15 10 5 0

44

18

17

15 6

Kontakt s lidmi

Škola

Vliv médií

Jazykové kurzy

Jiné

Tento graf byl převzat ze Zprávy o uprchlících (Poradna pro integraci, 1998, str. 30)

44

96, 91 a 92 procent. Uprchlíci v České republice, supra note 172, at 28.

45

Uprchlíci v České republice, supra note 172, at 28.

46

Uprchlíci v České republice, supra note 172, at 29.

3. Maďarsko •

Základní, středoškolské a vyšší vzdělání

Děti uznaných uprchlíků mají přístup k bezplatnému základnímu a středoškolskému vzdělání za stejných podmínek jako občané. Azylový zákon zaručuje uprchlíkům stejná práva, jako mají 47 občané, pokud není vládním nařízením určeno jinak. V případě práva na vzdělání neexistují žádné výjimky, které by omezovaly přístup uprchlíků ke vzdělání. Děti uprchlíků jsou tudíž přijímány na maďarské základní a střední školy bezplatně a škola je pro ně povinná do věku 16 48 let. Podle stejného ustanovení azylového zákona mají uprchlíci také právo na přístup k vyššímu vzdělání, i když univerzitní vzdělání v Maďarsku není bezplatné a uznaní uprchlíci musí platit školné stejně jako občané. •

Jazykové kurzy

Podle článku 18 azylového zákona mají uprchlíci právo navštěvovat bezplatně jazykové kurzy. 49 Vládní výnos o péči o uprchlíky navíc stanovuje, že základní jazykový kurz nebo kurz pro zdokonalení stávajících znalostí bude provozován institucí, kterou zřídí a bude financovat imigrační úřad. Kurzy by měly probíhat v přijímacích centrech, ale pro uznané uprchlíky bydlící samostatně mohou být organizovány i na jiných místech. Opatření o kurzech maďarského jazyka je obzvláště vítáno, jelikož předchozí azylový zákon toto právo uprchlíkům nezajišťoval. Bohužel provádění jazykových kurzů, které bylo zatím maďarskou vládou zadáno jazykovým školám, se nezdá být uspokojivé, částečně z důvodu neexistence následných kurzů, a už v listopadu 1999 bylo uvažováno o alternativních jazykových programech. Problémem je také skutečnost, že žadatelům o azyl není během vyřizování jejich žádosti nabídnuta žádná jazyková příprava, takže žadatelé, kteří nakonec uspějí, mají okamžitě nevýhodu na trhu práce. •

Programy 50

Vládní výnos o péči o uprchlíky stanovuje, že uprchlíci mohou žádat imigrační úřad o grant na pokrytí školného na „vyšší vzdělání jakožto první profesní přípravy po dobu ne delší, než je doba nutná k získání dané kvalifikace“. Vyšším vzděláním se zde myslí studium na vysokých nebo vyšších odborných školách. Tyto granty budou rozdělovány těm, kdo předložením potvrzení o výši svých příjmů a hodnotě svého majetku doloží potřebu finanční pomoci. Ohledně těchto žádostí zatím není k dispozici žádná statistika.

47

Článek 17, Azylový zákon, 9. prosinec 1997, v platnost vstoupilo 1. března 1998.

48

F. LIEBAUT, Zákonné a sociální podmínky pro žadatele o azyl a uprchlíky ve Střední a Východní Evropě, at98 (Dánská rada pro uprchlíky, 1999). 49

Článek 16, Vládní výnos o péči o uprchlíky, supra note 66.

50

Článek 15(1), Vládní výnos o péči o uprchlíky, supra note 66.

Podle stejného výnosu mají děti při nástupu na základní a střední školu nárok na dávky ve výši 50% minimálního důchodu, pokud jejich rodiče pravidelně pobírají od imigračního úřadu 51 příspěvky na životní náklady. Tyto dávky mohou obdržet také uprchlíci při nástupu na učňovské školy. Kromě toho vládní 52 výnos zaručuje příspěvky na dopravní výdaje spojené s navštěvováním profesních nebo jazykových kurzů. Nevládní organizace ve spolupráci s UNHCR nabízí dětem uprchlíků také vzdělávací, rekreační a kulturní programy. Červený kříž považuje vzdělávací programy pro tyto děti za jeden ze svých největších úspěchů. Mimo jiné se vytvořily dobré vztahy se vzdělávacími středisky v blízkosti uprchlických táborů, takže po příjezdu nových uprchlíků jsou jejich děti umístěny do školy během jediného týdne. Byla také vytvořena síť dobrovolníků, kteří pomáhají dětem s domácími úkoly a zvládnutím maďarštiny. Jedním ze zajímavých příkladů je společný projekt s Americkou školou v Budapešti. Dobrovolníci Americké školy jednou týdně zajistí po vyučování dopravu dětí do této instituce a umožní jim účast ve výuce. Ta probíhá v angličtině, takže děti se zlepšují v tomto jazyce a navíc mohou navázat kontakt s jinými cizinci a s ředitelem školy, který je navštěvuje každé čtyři měsíce. Dvakrát týdně vyučují dobrovolníci z této školy v angličtině na půdě uprchlického 53 tábora.

4. Polsko •

Základní, středoškolské a vyšší vzdělání

Uprchlíci a jejich děti (kteří po uznání statusu obdrží „povolení k pobytu na stanovenou dobu“) mají právo na bezplatné a povinné základní vzdělání, nikoli však na vzdělání středoškolské a vyšší. Podle informací UNHCR z prosince 1999 se zdá, že rodiče nemusí za své děti na středních školách platit školné, i když v minulosti byla praxe zřejmě taková, že rodiče, jež si nemohli dovolit školné zaplatit, museli žádat ředitele školy o výjimku a rozhodnutí bylo plně na něm. Co se týká univerzit, rektoři mají v praxi značné pravomoci v rozhodování o tom, zda školné snížit nebo odpustit v závislosti na materiální situaci uprchlíka. Podle UNHCR se zdá, že doposud převládá názor, podle kterého by se uprchlíkům těchto výjimek mělo dostávat. Díky tomu mohlo několik uprchlíků pokračovat v univerzitním studiu a někteří z nich zahájili vědeckou kariéru na odborných pracovištích.

51

Článek 19, Vládní výnos o péči o uprchlíky, supra note 66.

52

Článek 18, Vládní výnos o péči o uprchlíky, supra note 66.

53

Nejsou informace o tom, zda z těchto programů těží jak děti žadatelů o azyl, tak děti uprchlíků.

Univerzitní diplomy jsou uznávány na základě dvoustranných mezistátních dohod, i když v případech, kdy takováto dohoda neexistuje, musí být diplom potvrzen a uznán představiteli příslušné akademické obce. Na rozdíl od výše zmíněného uprchlíci, kteří obdrželi „povolení usadit se“, mají mít stejná práva jako občané, a tudíž stejný přístup k bezplatnému studiu na základní, středoškolské a vyšší úrovni. Nicméně z Kapitoly I víme, že po udělení statusu dostane uprchlík pouze „povolení k pobytu na stanovenou dobu“, to znamená dočasný pobyt na dobu do dvou let s možností prodloužení. O povolení usadit se může uprchlík požádat až po třech letech pobytu v Polsku. V praxi neví UNHCR o žádných uprchlících, kteří tímto postupem získali povolení usadit se. •

Jazykové kurzy

Neexistují žádná právní opatření zaručující uprchlíkům právo na bezplatné kurzy polštiny. Nicméně UNHCR na požádání financuje a organizuje bezplatné kurzy prostřednictvím nevládních organizací.

5. Rumunsko •

Základní vzdělání 54

Podle uprchlického zákona z roku 1996 mají děti uznaných uprchlíků právo „navštěvovat základní školu za podmínek, které zákon vymezuje rumunským občanům, a ostatní školy za podmínek platných pro cizince“. Tento zákon je méně shovívavý než předchozí uprchlický 55 režim, podle kterého mohly děti uprchlíků bezplatně navštěvovat základní i střední školy. Podle současného zákona mají děti uprchlíků právo pouze na bezplatnou základní školní docházku, tedy první čtyři roky ve věku 6 až 10 let a poté, včetně středoškolské úrovně, podléhají stejným standardům jako cizinci. Před nástupem do školy musí navíc absolvovat roční přípravný kurz rumunštiny nebo absolvovat zkoušku, která potvrdí jejich plynnou znalost 56 jazyka. •

Středoškolské a vyšší vzdělání

Pro občany je vzdělání na všech úrovních bezplatné. Pro děti uprchlíků činí nicméně školné na středních školách až 250 USD měsíčně, což odpovídá asi 2,5 násobku průměrné měsíční čisté mzdy a osminásobku mzdy minimální. Jak už bylo zmíněno, děti uprchlíků nemají stejné právo na středoškolské a vyšší vzdělání jako občané. Naštěstí se ministerstvo školství zatím rozhodlo neuplatňovat tato restriktivní opatření a v případě středních škol upouští od povinnosti platit školné.

54

Článek 15(e), rumunský azylový zákon, supra note 85.

55

Zřízeno vládním rozhodnutím 28/1994.

56

F. LIEBAUT, supra note 316, at 170.

Školné na univerzitách je ještě vyšší, asi 350 USD měsíčně. Navíc podle poznatků UNHCR nebyly zatím uprchlíkům uděleny žádné výjimky. Během roku 1997 až do poloviny roku 1996 měli mít uznaní uprchlíci v principu přístup na univerzity za stejných podmínek jako rumunští občané, pokud uspěli v přijímacích zkouškách. Nicméně tento přístup se později změnil a tyto výjimky se již neudělují. Vzhledem k výšce školného pro cizince se bude UNHCR i nadále snažit dohodnout se s ministerstvem školství na tom, aby bylo v případě uprchlíků od školného upouštěno. •

Jazykové kurzy

Neexistují ani zákonná ani praktická opatření, zajišťující uznaným uprchlíkům právo na bezplatné kurzy rumunštiny. Během roku 1998 nicméně ministerstvo školství povolilo jazykové třídy v některých veřejných školách jako součást programu UNHCR nabízejícího jazykové kurzy uznaným uprchlíkům. V rámci tohoto programu existují jazykové kurzy na třech různých úrovních a v roce 1998 je navštěvovalo 68 osob. •

Vzdělávací programy 57

Partner UNHCR, Rumunská národní rada pro uprchlíky pomáhá středoškolským studentům s dopravou do školy, krytím nákladů na školní pomůcky a organizuje mimoškolní aktivity a výlety. Úroveň spolupráce mezi Radou a rumunskými úřady v daných školách (které navštěvují děti uprchlíků) je výborná. Reakcí na přetrvávající problémy se školní docházkou a zápisy do škol u některých obyvatel bývalého uprchlického tábora je spojení Rady, představitelů školy, učitelů a rodičů při řešení všech problémů, což vede ke zlepšení školní docházky i studijních výsledků dětí. Rada také organizuje výuku pro děti, jejichž nedostatečná znalost rumunského jazyka jim neumožňuje účast v normálních třídách. Kromě toho je zde organizace Zachraňte děti, která organizuje vzdělávací a rekreační programy. Tyto programy byly vyhodnoceny jako dlouhodobě nejúspěšnější programy nevládních sociálních pracovníků. Za posledních několik let udělil UNHCR v rámci svého stipendijního programu dva jednoroční 58 granty na vzdělání po střední škole, i když v roce 1999 už tohoto programu využíval pouze jediný student. Třetímu uprchlíkovi poskytla plné vysokoškolské stipendium rumunská organizace „Kulturní nadace“. Co se týká jazykových kurzů, UNHCR je jediným poskytovatelem jak pro žadatele o azyl, tak pro uznané uprchlíky. Jak už bylo zmíněno, v květnu 1998 bylo dosaženo dohody s Ministerstvem školství o nových jazykových kurzech pro dospělé, podle které bude UNHCR hradit platy učitelů a státní úřady poskytnou zařízení, především učebny.

57

Před rokem 1999 se Rumunská národní rada pro uprchlíky jmenovala Středisko podpory a poradenství pro uprchlíky. 58

Tyto granty byly poskytnuty studentům práv a medicíny.

6. Slovensko •

Základní a středoškolské vzdělání

Děti uprchlíků, stejně jako slovenských občanů, mají právo na bezplatné a povinné základní a středoškolské vzdělání po dobu deseti let nebo do věku šestnácti let. Uprchlický zákon zaručuje 59 uprchlíkům stejný statut, jako mají občané, pokud není jinými předpisy určeno jinak (v tomto případě jsou lex specialis Výnos č. 29/1984 o školách a Rozhodnutí Ministerstva školství SSR č. 143/1984). I když podle Výnosu o školách je základní a středoškolské vzdělání bezplatné pro státní občany, ve skutečnosti ani tento výnos ani Rozhodnutí z roku 1984 nijak neomezují práva dětí uznaných uprchlíků, takže se na ně vztahuje stejný standard. Musí být nicméně zmíněno, že podle článku 18(4) uprchlického zákona se povinné školní docházky týká zvláštní režim. Rozhodnutí z roku 1984 totiž říká, že v případě dětí cizinců s trvalým nebo dočasným pobytem na území Slovenska je povinná pouze docházka do základní školy. Nicméně toto rozhodnutí není uplatňováno restriktivně, takže děti uprchlíků, které chtějí pokračovat ve studiu na střední škole, tak mohou učinit za stejných podmínek jako státní občané. Ředitelé škol mají právo rozhodnout o tom, zda budou děti uprchlíků společně v oddělené třídě a při tomto rozhodování mohou vzít v úvahu také původ žáků a jejich znalost slovenského jazyka. Pokud je v dané škole dostatečně velký počet dětí uprchlíků, může pro ně ředitel ve spolupráci s imigračním úřadem a nevládními organizacemi zorganizovat speciální výuku. Ta probíhá mimo normální vyučovací hodiny a je zaměřena na zlepšení znalostí slovenského jazyka. V praxi zatím takováto výuka probíhá na jediné škole. •

Vyšší vzdělání

Uznaní uprchlíci mají přístup k vyššímu vzdělání za stejných podmínek jako státní občané nebo 60 osoby s trvalým pobytem. Jak už bylo uvedeno, podle uprchlického zákona mají uprchlíci stejný statut jako občané a podle slovenské ústavy mají občané, inter alia, právo na 61

bezplatné vyšší vzdělání s ohledem na jejich schopnosti a možnosti státu. Kromě toho se 62 žádná další opatření nezmiňují o rozdílném přístupu k uprchlíkům v této otázce, takže lze předpokládat, že na vysokých školách nemusí platit školné.

59

Článek 18, Zákon o uprchlících, č.283, 14. listopad 1995, vstoupilo v platnost 1. ledna 1996 (neoficiální anglický překlad UNHCR). 60

Článek 18(1), článek 18, Zákon o uprchlících, č.283, 14. listopad 1995, vstoupilo v platnost 1. ledna 1996 (neoficiální anglický překlad UNHCR).

61

Ústava Slovenské republiky, září 1992, článek 42.

62

Především zákon č.172/1990 o vysokých školách.

63

To je dále potvrzeno Rozhodnutím ministerstva školství č. 358/1991 týkající se povinnosti cizinců platit školné, podle něhož se tato povinnost nevztahuje na cizince s trvalým pobytem na území Slovenska. Navíc podle Rozhodnutí z roku 1990 o vysokoškolských stipendiích mohou být tato přiznána občanům Slovenské republiky nebo cizincům s trvalým pobytem na území 64 Slovenska. Podle informací UNHCR mají uprchlíci i v praxi přístup na školy všech úrovní, za předpokladu, že jejich znalost slovenského jazyka je dostatečná. •

Jazykové kurzy

Článek 18(3) uprchlického zákona přiznává uprchlíkům a žadatelům o azyl právo navštěvovat během pobytu v uprchlických střediscích bezplatné jazykové kurzy. Jde tudíž o opatření, primárně zaměřené na žadatele o azyl. Pro nově uznané uprchlíky to jednoduše znamená, že mohou pokračovat v navštěvování kurzů po dobu 15 dnů, kdy jim je po získání statutu dovoleno ve středisku zůstat. Uprchlíci pak mohou navštěvovat další kurzy po přestěhování do integračního střediska ve Zvoleně, i když tyto kurzy nejsou financovány státem. •

Vzdělávací programy

Prostřednictvím svých partnerů poskytuje UNHCR pomoc ve formě školních pomůcek, poradenství a podpory vzdělávacích aktivit na všech úrovních. Nicméně počet osob, které z těchto programů těží, je i nadále nízký. K 1. červnu 1998 obdrželi tři žáci základní školy finanční pomoc ve formě uhrazení cestovních výloh spojených s dojížděním do školy, školným a dalšími výdaji, a jedno dítě obdrželo učební materiály. Pomoc také obdrželi dva studenti střední odborné školy. Kromě toho byly organizovány kulturní a oddechové aktivity a byla zřízena zařízení pro děti v předškolním věku, která umožnila rodičům dětí a především svobodným maminkám účastnit se profesních kurzů. V roce 1998 pomohly nevládní organizace a UNHCR ve spolupráci s ministerstvem školství devětadvaceti uprchlíkům studovat na slovenských vysokých školách. Stipendium UNHCR dosáhlo výše 30 000 SK (714 USD) na studenta a bylo určeno k pokrytí nákladů během školního roku včetně stravování, registračních poplatků a dalších nákladů. Dalších 3000 SK (71 USD) obdrželi studenti na nákup učebnic. Tato finanční pomoc měla být doplňkem státní sociální pomoci, která není dostačující. Třináct z výše zmíněných studentů v roce 1998 završilo studium nebo školu opustilo, takže v roce 1999 UNHCR i nadále finančně podporovalo 16 studentů.

63

Odst.1 a 3, Rozhodnutí Ministerstva školství Slovenské republiky o omezení povinnosti cizích státních příslušníků platiti školné, č.358/1991. 64

Odst.1, Rozhodnutí Ministerstva školství Slovenské republiky o vysokoškolských stipendiích, č.326/1990.

7. Slovinsko Situace do 13. srpna 1999 Podle článku 36 cizineckého zákona mají děti uznaných uprchlíků do věku 18 let stejná práva jako jejich rodiče a poté jsou brány jako osoby s dočasným pobytem. Tudíž coby osoby s trvalým pobytem mají uznaní uprchlíci a jejich nezletilé děti v principu stejný přístup ke 65 slovinskému vzdělávacímu systému jako slovinští občané. Článek 10 slovinského školského zákona navíc explicitně stanovuje, že děti cizinců a osob bez státního občanství na území Slovinska mají právo na základní vzdělání za stejných podmínek jako slovinští občané. Základní školství je ve Slovinku bezplatné a povinné po dobu osmi let, v zásadě do čtrnáctého roku dítěte. Nicméně, vzhledem k neexistenci jakýchkoli jiných specifických opatření v otázce práva uznaných uprchlíků na vzdělání a vzhledem k nulové praxi (zatím se žádný uznaný uprchlík nepotřeboval začlenit do slovinského vzdělávacího systému) neexistují dostatečné informace 66 k tomu, aby byly učiněny jakékoli závěry v otázce dalších úrovní vzdělání. V otázce státních jazykových kurzů pro uznané uprchlíky neexistují žádná zákonná opatření ani praktické kroky. Nadace GEA 2000 a nevládní organizace však mohou pokrýt náklady na kurzy slovinského jazyka, pokud by vznikla potřeba. Nový azylový zákon platný od 14. srpna 1999 Nový azylový zákon napravuje výše zmíněné legislativní nedostatky v otázce práva uprchlíků na vzdělání a navštěvování jazykových kurzů. Podle nového zákona mají uznaní uprchlíci a jejich rodinní příslušníci „stejná práva v přístupu na základní, střední a vysoké školy jako slovinští 67 občané“. V rámci zodpovědnosti za integraci uprchlíků nový zákon také určuje, že vláda bude věnovat „zvláštní pozornost“ organizování kurzů slovinského jazyka pro uprchlíky a také dalším vzdělávacím aktivitám a profesní přípravě a bude také uprchlíky vzdělávat v oblasti slovinské 68 historie, kultury a ústavy.

65

Ukončení těchto práv ve věku 18 let může odporovat Doporučení B Závěrečného dokumentu z 28. července 1951, který doporučuje, aby práva uprchlíků byla rozšířena také na členy jejich rodiny.

66

Snad lze učinit závěry z přístupu, kterého se dostává dětem rodičů pod dočasnou ochranou. Ke konci roku 1998 nastoupilo bezplatně na slovinské základní školy 914 dětí z Bosny a Hercegoviny, většinou pod dočasnou ochranou. Studenti na středních a vyšších školách dostávali na pokrytí školného finanční pomoc od UNHCR a Ministerstva školství. 67

336 Článek 53, Zákon o azylu č.61/99, 30. červenec 1999, v platnost vstoupilo 14. srpna 1999 (neoficiální anglický překlad UNHCR). 68

Článek 19, Zákon o azylu č.61/99, 30. červenec 1999, v platnost vstoupilo 14. srpna 1999 (neoficiální anglický překlad UNHCR).

Od přijetí nového zákona nejsou žádné nové informace o právu uprchlíků na vzdělání nebo o vzdělávacích programech obecně.

HLAVNÍ MEZINÁRODNÍ STANDARDY

Úmluva o právním postavení uprchlíků, podepsaná 28. července 1951. Článek 23 Veřejná podpora Smluvní státy se zavazují zaručit uprchlíkům zákonně se nacházejícím na jejich území stejné zacházení ve vztahu k možnosti získat veřejnou pomoc a podporu jako svým vlastním občanům.

Mezinárodní úmluva o ekonomických, sociálních a kulturních právech, podepsaná 16. prosince 1966. Článek 11 (1) Státy, smluvní strany Paktu, uznávají právo každého jednotlivce na přiměřenou životní úroveň pro něj a jeho rodinu, zahrnujíce v to dostatečnou výživu, šatstvo, byt, a na neustálé zlepšování životních podmínek. Smluvní státy podniknou odpovídající kroky, aby zajistily uskutečnění tohoto práva, uznávajíce pro dosažení tohoto cíle zásadní důležitost mezinárodní spolupráce, založené na svobodném souhlasu.

Mezinárodní pakt o občanských a politických právech Článek 6(1) Každá lidská bytost má právo na život. Toto právo je chráněno zákonem. Nikdo nebude svévolně zbaven života.

KAPITOLA V. STÁTNÍ POMOC A SOCIÁLNÍ ZABEZPEČENÍ Část I: STÁTNÍ POMOC A ZDRAVOTNÍ PÉČE

1. Mezinárodní standardy Smluvní státy se zavazují zaručit uprchlíkům zákonně se nacházejícím na jejich území stejné zacházení ve vztahu k možnosti získat veřejnou pomoc a podporu jako svým vlastním občanům. Úmluva z roku 1951, Článek 23, Veřejná podpora Toto mandatorní opatření má zajistit, aby měli uznaní uprchlíci nárok na přístup ke státnímu systému sociální pomoci a podpory stejně, jako ho mají státní občané, i když tito uprchlíci nesplňují podmínky trvalého či jiného pobytu, které musí splňovat státní občané.1 Takovéto opatření je o to důležitější ve světle skutečnosti, že Úmluva z roku 1951 umožňuje určité omezující podmínky týkající se výdělečné činnosti uprchlíků. Diskuse Zvláštního výboru, odpovědného za vypracování Úmluvy z roku 1951, potvrzují, že tomuto článku se musí dostat širší interpretace, což inter alia zahrnuje také pomoc včetně lékařské péče osobám potřebným z důvodů nemoci, stáří, fyzického nebo duševního postižení nebo z důvodu jiných okolností. Uprchlíci bez vlastních dostatečných zdrojů mají tudíž nárok na sociální pomoc a zdravotní péči za stejných podmínek jako státní občané.2 Způsob poskytování takovéto pomoci se může u uprchlíků lišit, za podmínky, že obdrží stejnou pomoc a za stejných podmínek jako státní občané.3 Vzhledem k tomu, že Úmluva neobsahuje definici „státní pomoci a zabezpečení“, bude úroveň pomoci pro uprchlíky stejně jako pro všechny její příjemce záviset na konkrétní situaci jednotlivých signatářských zemí. V některých zemích se podpora v nezaměstnanosti vyplácí v rámci systému sociálního pojištění, zatímco v jiných je přidělována jako součást programů státní pomoci. I když podle názorů některých členů Zvláštního výboru se tento článek nezabývá pomocí nezaměstnaným, obecně se předpokládá, že Článek 23 se týká také otázky nezaměstnanosti v případech, kdy podpora v nezaměstnanosti není hrazena ze sociálního pojištění.4 Kromě toho Úmluva zamezuje

1

N. ROBINSON, supra note 11, 104, v poukazu na porozumění tomuto opatření, vyjádřeném Zvláštním výborem během procesu přípravy dokumentu. 2

A. GRAHL-MADSEN, supra note 8, 89.

3

A. GRAHL-MADSEN, supra note 8, 89.

4

N. ROBINSON, supra note 11, pozn. pod čarou 191, 105.

případným problémům při rozlišení mezi státní pomocí a sociálním pojištěním tím, že v obou případech zajišťuje stejný přístup, s výjimkou Článku 24(1)(b)(i) a (ii).5 Vzhledem k vysokému standardu, který v oblasti státní pomoci a sociálního zabezpečení zaručuje Úmluva z roku 1951, měl by tento dokument zůstat v dané oblasti základním referenčním nástrojem. Nicméně jsou tato práva uznávána také několika dalšími mezinárodními a regionálními dokumenty v oblasti lidských práv, z nichž některé nabízí důležitou výhodu kontrolních mechanismů, jež mohou sloužit buď k zajištění těchto práv, nebo k jejich lepší definici. Nástroje, které vůči signatářským státům specifikují požadavky ve vztahu k obsahu těchto práv a nutí je k jejich progresivnímu uplatňování, jsou samozřejmě také užitečné pro všeobecnou podporu a propagaci těchto práv. Podle Článku 25 Všeobecné deklarace má každý právo na životní úroveň, zajišťující jemu i jeho rodině zdraví a blahobyt včetně výživy, ošacení, bydlení, lékařské péče a nezbytných sociálních služeb, jako i právo na zajištění v případě nezaměstnanosti, nemoci, pracovní neschopnosti, ovdovění, stáří nebo v jiných případech nezaviněné nouze. Podobně Mezinárodní úmluva o ekonomických, sociálních a kulturních právech zajišťuje každému právo na adekvátní životní standard pro něho i jeho rodinu včetně adekvátní výživy, oblečení a bydlení.6 A přece, i přes závazek signatářských států zajistit pomoc potřebným, nebyla nabídnuta žádná definice ani vzorec, jak vyhodnotit, co představuje „adekvátní“ životní standard. Specificky ve vztahu ke zdravotní péči Článek 12 výše zmíněné úmluvy uznává právo každého na co nejvyšší standard fyzického a duševního zdraví včetně lékařské péče a prevence. Právo na život, obsažené v Článku 6 Mezinárodní úmluvy o občanských a politických právech, byl Vysokým komisařem také interpretován v tom smyslu, že signatářské země zavazuje k aktivním opatřením, jako je odstranění problému podvýživy a snížení novorozenecké úmrtnosti.7 Kromě skutečnosti, že se výše zmíněné nástroje ochrany lidských práv týkají všech lidí a nejsou omezeny pouze na státní občany, obsahují také protidiskriminační opatření.8 Určují totiž, že práva obsažená v těchto nástrojích mají být uplatňována bez jakékoli diskriminace či rozlišení včetně rozlišení na základě národnosti, sociálního původu nebo jakéhokoli jiného důvodu pro diskriminaci. Podle některých komentátorů zde patří také státní příslušnost, ale v této otázce nepanuje shoda.9

5

N. ROBINSON, supra note 11, 105.

6

Čl. 11, Mezinárodní úmluva o ekonomických, sociálních a kulturních právech, 16. prosinec 1966. 7

J.A. Dent, supra note 111, 82.

8

Čl. 2, Všeobecná deklarace lidských práv, 10. prosinec 1948; Čl. 2(2) Mezinárodní úmluva o ekonomických, sociálních a kulturních právech, podepsaná 16. prosince 1966, v platnost vstoupila 3. ledna 1976; Čl. 2(1) Mezinárodní úmluvy o občanských a politických právech, podepsaná 16. prosince 1966, v platnost vstoupila 23. března 1976. 9

J.A. Dent, supra note 111, 8.

Nehledě na výše uvedené, Článek 23 Úmluvy z roku 1951 zajišťuje uprchlíkům jednoznačné záruky a nejvyšší standardy, jelikož požadavek poskytnout uprchlíkům právo na sociální pomoc na úrovni „standardní státní sociální pomoci“ podléhá okamžité a bezpodmínečné realizaci, bez možnosti zavedení diferenciačního přístupu. Na druhé straně při interpretaci příslušných opatření v rámci ICESCR mohou Výbor i Vysoký komisař povolit státům v oblasti sociální pomoci určitý prostor pro diferenciaci ve prospěch vlastních občanů, i když tato diferenciace nesmí být neracionální. Kromě toho, i když ne-občané využívají „minimální základní obsah“ práv obsažených v ICESCR, její monitorovací výbor nedefinoval tento obsah pro oblast sociální pomoci a práva na zdravotní péči.10 Tudíž diferenciace mezi občany a ne-občany v oblasti těchto práv by s největší pravděpodobností byla přijatelná, pokud by nebyla shledána neracionální nebo pokud by neohrozila zdraví ne-občana.11 Úmluva o odstranění diskriminace žen, týkající se všech žen bez rozdílu, a tedy i uprchlic, zajišťuje základní práva a právo ne-diskriminace v oblastech sociální pomoci, adekvátních životních podmínek a rovnosti v přístupu ke zdravotní péči.12 Úmluva o právech dítěte, jež se také vztahuje na všechny děti bez rozdílu, vyžaduje, aby stát zajistil v rámci možností přežití a rozvoj dítěte a ve zvláštním opatření tato úmluva zajišťuje dětem právo na adekvátní životní standard, jenž zahrnuje také duševní, duchovní, morální a sociální aspekty rozvoje dětské osobnosti.13 Zatímco podle Článku 27 mají rodiče primární odpovědnost za vývoj dítěte, signatářské státy mají přijmout vhodná opatření na pomoc rodičům a v případě potřeby poskytnout materiální pomoc, především v oblasti základních potřeb, jako jsou bydlení, jídlo a oblečení. Práva dítěte na zdravotní péči jsou rozpracovaná v Článku 24 stejné úmluvy, který je vzhledem ke svému širokému přístupu k otázce zdraví a vzhledem k požadavkům, jež obsahuje, považován za velice progresivní opatření v rámci mezinárodního práva a překonává i ochranu, kterou poskytuje ICESCR.14 Za zmínku stojí především záruka přístupu ke zdravotní péči při léčbě nemocí a rehabilitaci, důraz na rozvoj primární zdravotní péče, informovanosti a prevence, důraz na boj proti nemocím a podvýživě a na zavedení opatření, jež by zamezila tradičním praktikám ohrožujícím zdraví dítěte, jako je kupříkladu ženská obřízka. Evropská konvence o sociální a zdravotnické pomoci15 zajišťuje na evropské úrovni rovnocennost státních občanů dané země a občanů ostatních signatářských zemí za podmínky,

10

J.A. Dent, supra note 111, 63 a 80.

11

J.A. Dent, supra note 111, 63 a 80.

12

Čl. 13, 14, 12, Úmluva o odstranění všech forem diskriminace žen, 18. prosinec 1979, vstup v platnost 3. září 1981. 13

Čl. 6(2) a 27, Úmluva o právech dítěte, 20. listopad 1989, vstup v platnost 2. září 1990.

14

J.A. Dent, supra note 111, 87.

15

Tato Konvence zaručuje občanům jiných signatářských zemí, kteří jsou zákonně na území dané země, v případě potřeby nárok na sociální a lékařskou pomoc za stejných podmínek, jaké mají občané dané země. Tato práva jsou rozšířená také na uznané uprchlíky vzhledem k obsahu Článku 2 Protokolu této Konvence. Viz J.A. Dent, supra note 111, 40 a 77.

že pobývají na území hostitelské země zákonně a jsou bez dostatečných prostředků. Uprchlíci uznaní podle Úmluvy z roku 1951 požívají této ochrany vzhledem k obsahu Protokolu této úmluvy.16 Uznaní uprchlíci pobývající na území účastnického státu mají nárok na standardní sociální zabezpečení také na území jakéhokoli jiného účastnického státu.17 Na druhé straně práva zaručována Evropskou sociální chartou, včetně Článku 13, který garantuje práva na sociální a lékařskou pomoc na reciproké bázi, mají pro uprchlíky pouze okrajový význam, jelikož se vztahují pouze na ty uprchlíky, kteří jsou občany jednoho z signatářských států, což je u většiny z nich málo pravděpodobné.18 Skutečný význam Charty pro uprchlíky spočívá samozřejmě v něčem jiném, konkrétně ve skutečnosti, že její Dodatek s titulem „Rozsah osob chráněných Sociální chartou“ zároveň zavazuje signatářské státy zaručit uprchlíkům stejné zacházení, jaké požaduje Úmluva z roku 1951. Následkem toho tento Dodatek, jenž do Charty zahrnuje všechna ekonomická, sociální a kulturní práva uprchlíků, obsažena v Úmluvě z roku 1951, tudíž uprchlíkům umožňuje využívat kontrolních mechanismů Charty a zajistit si tak tato práva.19 Uprchlíci mohou také využívat záruk, které poskytuje ECHR, jelikož tato úmluva je aplikovatelná u všech osob podléhajících pravomoci účastnických států. A zatímco ECHR a její Protokoly neobsahují žádná opatření přímo se vztahující ke státní pomoci jako takové, vychází z nich určité precedenty, jež mají na tyto práva vliv. Jedním z těchto precedentů je usnesení Soudu pro lidská práva, jehož rozhodnutí jsou závazná, že právo na spravedlivý soud, obsažené v ECHR, se uplatňuje také v oblasti práva na sociální pojištění, a dokonce i práva na sociální pomoc, jestliže jsou tato práva na domácí úrovni chráněna jako práva statutární, což poskytuje pojistku proti možné diskriminaci a svévolnosti v procesu přidělování takovéto pomoci.20

2. Srovnávací analýza •

Státní pomoc21

Právní standardy postavení uznaných uprchlíků.

16

J.A. Dent, supra note 111, 40. Článek 2 Protokolu říká: “Opatření Sekce 1 Úmluvy o pomoci budou uplatňovány v případě uprchlíků za stejných podmínek jako je tomu u občanů účastnických zemí.” 17

J.A. Dent, supra note 111, 40.

18

J.A. Dent, supra note 111, 74.

19

J.A. Dent, supra note 111, 22.

20

J.A. Dent, supra note 111, 73-74.

21

V této studii jsou zaměnitelné termíny “sociální pomoc” a “sociální dávky”. Na druhé straně “sociální zabezpečení” bude označováno právě jenom tímto termínem.

Na legislativní úrovni zaručují všechny vybrané země regionu uznaným uprchlíkům právo na přístup ke státnímu systému sociální pomoci za stejných podmínek jako občanům s možnou výjimkou Slovinska. Slovinský azylový zákon specifikuje, že uznaní uprchlíci nemohou dostávat finanční pomoc po dobu delší než tří let po udělení azylu. Vzhledem k absenci dlouhodobější vládní praxe v této oblasti a také vzhledem k nedávnému přijetí nového azylového zákona je stále nejasné, zda bude toto opatření vykládáno jako opatření restriktivní, nebo zvýhodňující. Nicméně místní úřad UNHCR věří, že tříleté období je slovinskou vládou zamýšleno jako pozitivní opatření, jehož účelem je dočasně zajistit uprchlíkům liberálnější přístup k sociální pomoci, než jaký mají slovinští občané, kteří, zdá se, podléhají přísnějším podmínkám. Ve většině zde uváděných zemí je uprchlíkům zaručeno právo na přístup ke státnímu systému sociální pomoci prostřednictvím příslušných opatření v azylovém zákoně; tato opatření se buď specificky věnují otázce sociální pomoci, nebo jde o obecněji formulovaná opatření, která uvádějí, že pokud není zákonem stanoveno jinak, mají uprchlíci stejná práva a povinnosti jako občané nebo osoby s trvalým pobytem (kteří mají v tomto regionu v zásadě stejná práva jako občané). Tato opatření se pak stávají základem práva uprchlíků na sociální pomoc. V jiných zemích sekundární legislativa týkající se sociální pomoci explicitně zahrnuje uznané uprchlíky, což je kupříkladu případ Polska a Bulharska, i když v případě Bulharska nový azylový zákon také potvrzuje, že uprchlíci mají stejná práva jako bulharští občané, pokud zákon nestanoví jinak. Typy dostupné sociální pomoci a její výše se mezi jednotlivými zeměmi značně liší a podléhá také různým podmínkám a metodám rozdělení. Detailní informace o jednotlivých zemích jsou uvedeny v individuálních profilech na konci této kapitoly. Efektivní přístup Pokud se na legislativní úrovni zdají být zde hodnocené země ve shodě s mezinárodními normami, skutečné uplatňování těchto práv není vždy zcela přímočaré. Výjimkou, která stojí za povšimnutí, je snad Česká republika, kde, obecně řečeno, přístup uprchlíků k sociální pomoci už určitou dobu nepředstavuje významný problém a kde v této oblasti existují spolehlivé praktické zkušenosti. V případě Slovinska měli oba uznaní uprchlíci přístup ke státnímu systému sociální pomoci, ale z těchto omezených zkušeností nelze vyvodit žádné významné závěry. V Maďarsku nebyly podle UNHCR zaznamenány žádné překážky ve využívání těchto práv ze strany uznaných uprchlíků, především poté, co byly vyřešeny obtíže spojené se zkušebním obdobím pro zavedení nového zákona o uprchlících. V minulosti se vyskytly vážné překážky při uplatňování práva na sociální pomoc v případech Polska, Slovenska a Bulharska. Za těmito obtížemi stálo několik důvodů, včetně přesouvání zodpovědnosti uvnitř vlád a skutečnosti, že uprchlíci nedisponovali identifikačními průkazy či čísly sociálního pojištění. Problémy těchto tří zemí už byly nicméně z větší části vyřešeny nebo se úspěšně řeší ve spolupráci s nevládními organizacemi, takže uprchlíci v současné době mohou uplatňovat své právo na přístup k sociální pomoci za stejných podmínek jako občané – s výjimkou Bulharska, jak bude vysvětleno níže. Shrnuto: i když se problémy menšího rozsahu mohou vyskytnout na Slovensku a v Polsku, UNHCR má za to, že tyto obtíže lze spíše přičíst širším problémům těchto zemí a jejich omezených finančních možností. To se týká především některých sociálních dávek, přidělovaných podle individuálního uvážení, které, i když jsou v zákonu uvedeny, stát ve skutečnosti nedistribuuje.

Proto až do relativně nedávné doby uznaní uprchlíci v některých zemích zažívali období, během nichž byl přístup ke státnímu systému sociální pomoci obtížný nebo zcela nemožný pro některé nebo i všechny uprchlíky. Nicméně situace v Bulharsku a Rumunsku, kde podle poznatků UNHCR doslova žádný z uznaných uprchlíků zatím neobdržel od státu sociální pomoc, si zasluhuje zvláštní poznámku. Přes určitá pozitivní opatření bulharské vlády z posledních let se podle informací UNHCR dostalo v praxi sociální pomoci pouze velice malému počtu uprchlíků, přičemž ve dvou případech, v roce 1999, šlo o chronicky nemocné osoby. UNHCR ale zároveň uvádí, že přes velice nízký počet uprchlíků, kterým byla prokazatelně poskytnuta sociální pomoc, nebyly zaznamenány případy, kdyby příslušné úřady zamítly žádost o tuto pomoc. I přes nedostatek přesvědčivých důkazů se zdá, že přístup ke státní sociální pomoci obecně, a to se týká i občanů těchto států, je i nadále obtížný, především z důvodu finančních obtíží obou vlád. Výsledkem této skutečnosti jsou různé problémy, kupříkladu značná zdržení při distribuci pomoci, nebo stanovování priorit, kdy vláda rozděluje omezené zdroje především lidem, jež považuje za nejvíce potřebné, tj. důchodcům. V praxi je to UNHCR, kdo i nadále poskytuje pravidelnou finanční pomoc uznaným uprchlíkům. Snad je to částečně z důvodu obtížného přístupu ke státnímu systému sociální pomoci a také z důvodu nespolehlivosti tohoto systému, ale v největší míře může také souviset se skutečností, že uprchlíci teprve nedávno získali vůbec právo na přístup k tomuto systému. Neexistence sekundární legislativy, specificky zajišťující uznaným uprchlíkům tato práva, neznalost problematiky uprchlíků ze strany vlád, a až do roku 1997 neschopnost vydat uprchlíkům identifikace nebo čísla sociálního pojištění, to vše vedlo samozřejmě k situaci, kdy uprchlíci nemohli až do roku 1998 účinně uplatnit svá práva vůči státnímu systému sociální pomoci. V současnosti se proto uprchlíci nacházejí v jakémsi přechodném období, během něhož poskytuje UNHCR i nadále pomoc, ale zároveň je nabádá k tomu, aby se zaregistrovali na úřadech sociálního zabezpečení a na úřadech práce. V Rumunsku, podle informací UNHCR, se ještě žádnému uprchlíkovi nepodařilo získat přístup k sociální pomoci. Namísto této pomoci zavedla v roce 1998 rumunská vláda pro uznané uprchlíky nový systém splatných půjček, který jim po získání statusu umožňuje po dobu šesti (maximálně devíti) měsíců čerpat od státu finanční podporu. Jak uvádí cizinecký zákon, výše této půjčky měla původně dosahovat úrovně minimální měsíční mzdy, což je mnohem víc, než výše sociálních dávek, ale půjčky byly později zredukovány na zhruba polovinu této sumy. Bohužel byla tato pomoc navíc poskytována s mnohaměsíčním zpožděním, přičemž během této doby neměli uprchlíci přístup ani ke státnímu systému sociální pomoci ani k žádné jiné formě finanční pomoci od státu. S výjimkou současného systému půjček v Rumunsku neexistovala žádná forma finanční pomoci uprchlíkům už od roku 1995, kdy vláda zastavila vyplácení nevelké podpory několika uznaným uprchlíkům žijícím v Gociu, budově sloužící jako ubytovací středisko pro uprchlíky a žadatele o azyl. Ve stejném roce vláda schválila opatření, zajišťující uprchlíkům pomoc po dobu devíti měsíců včetně ubytování a stravy, ale toto opatření nebylo nikdy uvedeno do praxe a později bylo nahrazeno výše zmíněným systémem půjček. V minulosti bylo proto UNHCR skutečně jediným zdrojem finanční pomoci uznaným uprchlíkům v Rumunsku. Uvidí se, zda bude tato situace pokračovat také u uprchlíků, jimž vyprší šesti či devítiměsíční období půjčky a zda bude těmto uprchlíkům přiznáno právo účinného přístupu ke státnímu systému sociální pomoci. K listopadu 1999 UNHCR nemělo žádné informace o takovýchto případech.

Nedostatečná míra podpory v rámci státního systému sociální pomoci Kromě otázky účinného přístupu ke státnímu systému sociální pomoci, kde nastalo především po roce 1998 významné zlepšení, ve většině zde uváděných zemí (s důležitou výjimkou Rumunska a Bulharska) je při určení jejich současné i budoucí integrační kapacity neméně klíčovou otázkou také úroveň pomoci, přiznávané v rámci tohoto systému. I když lze o všech zde uváděných zemích obecně říci, že současná úroveň podpory, garantovaná v rámci státního systému sociální pomoci, nepostačuje ani k pouhému přežití, nejvážnější je situace v případě uprchlíků zcela odkázaných na tuto pomoc v Rumunsku a Bulharsku. Vzhledem k rozsahu této studie není možné poskytnout přesnou ekonomickou analýzu toho, do jaké míry odráží výše sociální podpory v tomto regionu skutečné minimální životní náklady. Podobně není možné poskytnout srovnávací analýzu, která by v tomto ohledu přidělovala zde uváděným zemím určité pořadí. Ve skutečnosti existuje názor, že v nejlépe prosperujících zemích tohoto výběru jsou dávky na úrovni životního minima srovnatelné (v přepočtu k reálným životním nákladům) s dávkami poskytovanými v některých západoevropských zemích, které v posledním desetiletí přistoupily v této oblasti ke značně restriktivní politice. Co je však zřejmé i bez propracované analýzy, je skutečnost, že nejchudší země, jako jsou Rumunsko a Bulharsko, nabízejí jenom minimální, prakticky zanedbatelnou sociální záchrannou síť. Tuto situaci navíc komplikuje to, že skutečné náklady na život, především ve velkých městech, jsou relativně vysoké, stejně jako míra nezaměstnanosti. Proto i když je určitě důležitým a klíčovým prvním krokem pro vlády Rumunska a Bulharska postarat se o zajištění účinného přístupu uprchlíků ke státnímu systému sociální pomoci, většina uprchlíků bude s největší pravděpodobností potřebovat další pomoc, pokud má být pro ně integrace v těchto zemích životaschopnou volbou. Proto se jeví zřejmým, že zajištění přístupu ke státnímu systému sociální pomoci v blízké a středně vzdálené budoucnosti samo o sobě nepomůže ani situaci jednotlivých uprchlíků, ani obrazu těchto zemí, které jsou stále ve větší míře vnímány jako země tranzitní. Kromě toho, jelikož zde mluvíme o zemích, jejichž ekonomiky se nachází v přechodném období a jejichž systémy sociální pomoci prochází procesem transformace, nejenom že je zde výše sociální pomoci nedostatečná, ale podmínky pro získání této pomoci budou postupně podléhat nové, přísnější regulaci. Z těchto důvodů mohou při rozhodování o poskytnutí sociální pomoci a určení její výše hrát roli i jiné úvahy, než pouhé srovnání příjmů a základních potřeb jedince, jak to lze vidět v legislativě některých zemí. Kupříkladu ve Slovinsku a na Slovensku mohou příslušné orgány zvažovat také „subjektivní důvody“ a faktor osobní zodpovědnosti za situaci, ve které se žadatel o sociální podporu nachází. Specifické programy státní finanční pomoci uprchlíkům S vědomím skutečnosti, že uznaní uprchlíci mají často na začátku svého života v hostitelské zemi přístup k osobním a finančním zdrojům v mnohem menší míře než občané, vlády Maďarska, Rumunska a Polska vytvořily specifické programy státní finanční pomoci uprchlíkům. V případě Maďarska je pomoc, kterou lze získat v rámci tohoto programu, doplňkem, nikoli náhradou zdrojů ze státního systému sociální pomoci. Na druhé straně současný specifický program pomoci pro uprchlíky v Rumunsku, který má formu šesti až devítiměsíčních půjček, stejně jako kdysi program pro individuální adaptaci uprchlíků v Polsku, vede k tomu, že uprchlík, jenž jej využívá, zároveň ztrácí nárok na podporu v rámci státního systému sociální pomoci.

Polský program byl původně vytvořen za tím účelem, aby měli uprchlíci na začátku nového života v hostitelské zemi alespoň dočasně lepší finanční podmínky, než jaké by jim zajistil standardní systém sociální pomoci. Tento záměr ale v zásadě nebyl splněn, podle mnoha názorů především proto, že výše pomoci nebyla přizpůsobována inflaci a reálným životním nákladům. Program pro individuální adaptaci uprchlíků, který probíhal po dobu čtyřiadvaceti měsíců v letech 1996 – 1998, nabízel uprchlíkům finanční pomoc na dobu patnácti měsíců. Byl založen na systému dobrovolných dohod mezi uprchlíkem a prováděcím vládním střediskem pro uprchlíky. Tyto dohody byly uzavřeny s 85 % všech uchazečů. A přece neúspěch programu ilustruje už skutečnost, že téměř polovina z nich smlouvu vypověděla, takže celkem 55 % ze všech uznaných uprchlíků (včetně 15 % odmítnutých uchazečů) tento program nepokrýval. V Rumunsku, i když ještě nejsou k dispozici žádné konečné závěry u účinku programu půjček, vede omezená doba trvání pomoci a také fakt, že jde u půjčku, kterou je nutné splatit, k mínění, že tento program se jenom stěží stane životaschopnou a úspěšnou alternativou za státní systém sociální pomoci. Nedostatek praktických zkušeností s vytvořením efektivního přístupu uznaných uprchlíků ke státnímu systému sociální pomoci jenom o to více podtrhuje skutečnost, že jakmile budou půjčky vyčerpány, uprchlíci budou mít i nadále potenciální problém s přístupem ke státnímu systému sociální pomoci. Kromě toho nabídku půjčky jako jediné formy státní pomoci uznaným uprchlíkům bez jakýchkoli dalších zdrojů a bez efektivního přístupu ke státnímu systému sociální pomoci nelze vůbec doporučit, jelikož vede pouze k zadlužení těchto osob, aniž jim nabídne dlouhodobé řešení. Nabídnout obě kategorie státní pomoci, tedy jak přístup ke státnímu systému sociální pomoci, tak půjčky či granty, by snad vytvořilo slibnější a zcela jistě přijatelnější strategii. Program v Maďarsku přijal právě tento typ strategie, konkrétně poskytnout po určitou dobu a za určitých podmínek zároveň přístup ke státnímu systému sociální pomoci a současně nabídnout specifickou pomoc v rámci programu péče o uprchlíky. Z tohoto programu jsou hrazena měsíční stipendia, pravidelné příspěvky na životní náklady a další různé dávky, jako jsou příspěvky na dojíždění či na zápisné do škol, stejně jako příspěvky spojené s bydlením a stěhováním, které jsou ale přidělovány podle individuálních kritérií. Skutečný praktický přístup uprchlíků k výhodám tohoto programu je podle UNHCR dobrý, i když získat individuální dávky je už obtížnější. Nevládní finanční pomoc. Ve většině zde uváděných zemí, s výjimkou Rumunska a Bulharska, lze nevládní finanční pomoc, především pomoc financovanou ze zdrojů UNHCR, obecně charakterizovat jako pomoc doplňkovou, tedy pomoc, kterou mají uprchlíci k dispozici jako doplněk k jakékoli státní pomoci, již obdrželi. Nicméně, jak už bylo výše uvedeno, dokonce i země, které v současnosti poskytují uprchlíkům efektivní přístup ke státnímu systému sociální pomoci měly během několika uplynulých let výpadky, v jejichž rámci nebyla pro uprchlíky k dispozici žádná státní pomoc a UNHCR bylo nuceno převzít zodpovědnost za základní potřeby těchto uprchlíků. Bez ohledu na tuto nouzovou pomoc v minulých letech má dnes pomoc poskytovaná ze strany UNHCR a dalších nevládních organizací často formu grantů do začátku, nouzových jednorázových dávek, balíčků základních potřeb a dalších forem materiální pomoci. Jednou z důležitějších forem pomoci uprchlíkům ze strany nevládních organizací je pomoc nemateriální; je to jejich role při zajištění přístupu uprchlíků k jejich právům. Nevládní organizace sehrávají důležitou funkci při zasvěcení relevantních vládních organizací do problémů, potřeb a práv uprchlíků a při pomoci uprchlíkům zvládnout byrokratické procesy

spojené s přístupem ke státnímu systému sociální pomoci, a to buď formou poradenství a školení, nebo v případě potřeby individuální pomocí. Na druhé straně, vzhledem k nedostatku zkušeností se zajištěním efektivního přístupu ke státnímu systému sociální pomoci pro uprchlíky a vzhledem k obtížným ekonomickým a životním podmínkám v Bulharsku a Rumunsku, muselo UNHCR převzít primární zodpovědnost za péči o potřebné uprchlíky formou pravidelné finanční a jiné materiální pomoci. Z výše diskutovaných důvodů jsou uznaní uprchlíci v Bulharsku stále primárně závislí na programu finanční pomoci UNHCR na principu pohyblivé stupnice i přes to, že UNHCR v současnosti aktivně vyžaduje, aby se uprchlíci registrovali na úřadech sociálního zabezpečení a na úřadech práce. Před rokem 1998, kdy rumunská vláda zavedla program půjček pro uprchlíky, mělo na sobě UNHCR také základní zodpovědnost za poskytování pravidelných měsíčních příspěvků pro uznané uprchlíky a v několika případech muselo dokonce zajistit i nouzové dodávky potravin. Stalo se tak v roce 1995 a opět v roce 1998, kdy vláda zrušila nebo nebyla schopna poskytnout jakoukoli pomoc obyvatelům ubytovacího střediska pro žadatele o azyl v Gociu, v němž v té době stále bydleli někteří uznaní uprchlíci. Vzhledem ke krátkodobosti programu půjček a nedostatečné výši měsíčních půjček pokračuje UNHCR i nadále v programu pravidelné finanční pomoci.

Tabulka 6: Právo uznaných uprchlíků na přístup ke státnímu systému sociální pomoci22

STÁTNÍ SOCIÁLNÍ POMOC*

Program měsíčních finančních dávek ze zdrojů UNHCR

Právo na přístup ke státnímu systému sociální pomoci za stejných podmínek jako občané

Státem financovaný specifický program pomoci uprchlíkům

Současná praxe v otázce přístupu uprchlíků ke státní sociální pomoci

ANO

NE

Jenom velice ANO málo UU obdrželo pomoc.

Česká republika ANO

NE

Přístup potvrzen. NE

Bulharsko

ANO

22

-

Informace v této kapitole odrážejí situaci k říjnu 1999 a zahrnují nové azylové zákony Bulharska a Slovinska, které vstoupily v platnost v srpnu stejného roku , a také jak stávající český azylový zákon, tak jeho nový návrh.

ANO Maďarsko

Poskytovaná Přístup potvrzen. NE jako doplněk státní sociální pomoci.

Polsko

ANO

NE

Rumunsko

ANO

ANO - Od roku Žádný 1998 ve formě neobdržel půjček. pomoc.

Slovensko

ANO

NE

Přístup potvrzen. NE

ANO

NE

Přístup potvrzen. NE

Slovinsko

Přístup potvrzen. NE

UU ANO

Státní finanční pomoc podle azylového zákona omezená na dobu 3 let. Zatím neexistuje definitivní interpretace tohoto opatření.

UU = Uznaný uprchlík * Termín státní sociální pomoc zde má nejširší význam. Míní se tím základní úroveň pomoci (životní minimum), kterou stát garantuje bez ohledu na příspěvky z jiných zdrojů. •

Zdravotní péče

Legální nárok a přístup k systému státního zdravotnictví

Na legislativní úrovni mají uznaní uprchlíci zaručené právo na zdravotní péči za stejných podmínek jako občané ve všech sedmi zde uváděných zemích, nejčastěji na základě skutečnosti, že je jim přiznán trvalý pobyt a všechna práva s ním související, nebo proto, že mají podle azylového zákona stejná práva jako občané.23 Systémy státního zdravotnictví nicméně procházejí v mnoha těchto zemích zásadními reformami a v několika případech se nacházejí v situaci, kterou lze popsat jako krizovou z důvodu neschopnosti vlád i nadále financovat adekvátní zdravotnické služby a zařízení. Všeobecně dostupná zdravotní péče je proto postupně nahrazovaná různými systémy zdravotního pojištění, takže dostupnost a rozsah zdravotní péče už nejsou pro všechny stejné. Kromě toho zavádění těchto nových systémů není bez problémů a vzhledem ke krátké době jejich existence je v některých zemích nelze považovat za plně funkční. Vzhledem k období reforem a také vzhledem ke složitosti systémů zdravotnictví mají informace uvedené v individuálních profilech jednotlivých zemí za cíl pouze poskytnout náhled na to, na jakou úroveň zdravotní péče mají uprchlíci nárok a jaký mají skutečný přístup ke státnímu zdravotnictví. Dalším cílem je poukázat na případné mezery v zákonech, které by mohly mít pro uprchlíky negativní dopad. Budou také diskutována zvláštní opatření v oblasti zdravotní péče, ať už zaváděna vládami nebo ze strany UNHCR. Rozsah této studie nicméně neumožňuje zevrubný popis systémů zdravotního pojištění ve zde uváděných zemích. Výsledkem těchto změn, stejně tak jako výsledkem celkové krize sektoru státního zdravotnictví, může být přístup ke zdravotní péči problémem jak pro občany, tak pro uznané uprchlíky, především v případech, kdy nová legislativa a systémy zdravotního pojištění obsahují mezery, následkem kterých zůstávají určité skupiny obyvatel vně jakékoli dostupné péče. Z důvodu specifické situace nově uznaných uprchlíků, kteří nejčastěji nebyli legálně zaměstnáni před získáním statusu uprchlíka a málokdy získají zaměstnání okamžitě po něm, mohou nové systémy zdravotního pojištění, zajišťující péči pouze osobám zaměstnaným, nebo osobám zaměstnaným v předchozím období, zbavit uprchlíky přístupu k jakékoli zdravotní péči. Taková je kupříkladu situace v Polsku, kde podle nového systému zdravotního pojištění (vstoupil v platnost 9. září 1999) osoby, které nebyly nikdy legálně zaměstnané na území Polska, nemají nárok na zdravotní péči v rámci tohoto systému.24 Pro nově uznané uprchlíky, na něž se nárok na státní péči v naprosté většině případů zřejmě vztahovat nebude, je pak jedinou dostupnou péčí lékařská pohotovost v nouzových případech. V některých zemích podnikly vlády kroky k zajištění zdravotní péče pro uznané uprchlíky, kteří by na ni jinak neměli nárok. Například ve Slovinsku sice uznaní uprchlíci podléhají zákonu o povinném zdravotním pojištění, ale v praxi, pokud je uprchlík nezaměstnaný, jeho pojištění hradí Úřad pro imigraci a uprchlíky. Uprchlíci v České republice mají přístup ke státnímu zdravotnictví za stejných podmínek jako občané, ale z důvodu mezery v zákoně se toto právo nevztahuje na děti uprchlíků narozené v České republice, které tudíž ještě neobdržely status uprchlíka a s tím související trvalý pobyt. Rodiče proto mohou být nuceni zaplatiti náklady na léčbu dítěte, včetně nákladů spojených s porodem. Tento problém je nicméně řešen v novém návrhu zákona o

23

Podledně zmíněné opatření obecně znamená, že uprchlík má práva, neboli “status” občana, pokud zákon neurčí jinak. 24

S určitými výjimkami, jako jsou studenti, kteří tuto péči využívat mohou.

uprchlících, podle kterého je z důvodu zdravotního pojištění dětem, které se narodí uznaným uprchlíkům, udělován trvalý pobyt až do doby, než získají status uprchlíka. I přes to, že v Bulharsku a Rumunsku mají uznaní uprchlíci v rámci systému státního zdravotnictví zaručená stejná práva jako občané, jejich skutečný přístup k lékařské péči si vyžádal zvláštní zásah vládních orgánů a UNHCR, kdy byly uzavřeny dohody s určitými nemocnicemi. Mělo to několik důvodů, včetně celkové finanční krize ve zdravotnictví obou zemí, skutečnosti, že tyto systémy procházejí procesem reformy, a také neznalosti práv uprchlíků, což mělo za následek, že uprchlíkům byly za lékařskou péči účtovány stejné ceny jako běžným cizincům – tento problém se ostatně vyskytnul i v jiných zde uváděných zemích. Další detaily o zvláštních opatřeních v Bulharsku a Rumunsku jsou uvedeny níže. Jak už bylo uvedeno, obě země jsou v procesu zavádění nového systému zdravotního pojištění, který v případě Bulharska stojí za pozornost, jelikož nabízí ochranu také ohroženým osobám, jež nejsou schopny přispívat do státního fondu zdravotního pojištění. Nevládní pomoc v oblasti lékařské péče Jelikož většina zde uváděných zemí zaručuje uznaným uprchlíkům ze zákona i v praxi stejné právo na zdravotní péči jako občanům, s již zmíněnými výjimkami Bulharska a Rumunska, UNHCR nemuselo zavést vlastní programy zdravotní péče. UNHCR a jeho výkonné nevládní organizace proto poskytují jenom příležitostní pomoc, většinou tím, že v praxi zajišťují skutečný přístup ke státem garantované péči, nebo v jednotlivých mimořádných případech, především u takových výkonů nebo pacientů, kteří by nespadali pod systém státního zdravotnictví. Projekt zdravotní péče pro uprchlíky v České republice, který financuje UNHCR a v praxi jej provádí nevládní Organizace pro pomoc uprchlíkům, stojí za zmínku především proto, že by mohl být bez potíží zaveden také v jiných zemích. Projekt byl zahájen v roce 1998 po předchozí analýze a v současnosti poskytuje materiální podporu, individuální i skupinové poradenství a školení na taková témata, jako zdravotní prevence, plánované rodičovství, výchova a péče o děti, nebezpečí drog apod. Programu se účastní sociální pracovníci a odborníci z oblasti zdravotnictví na bázi dobrovolnosti. Byla vytvořena databáze odborníků, ochotných na tomto projektu spolupracovat, byly uzavřeny dohody a smlouvy s různými zdravotnickými institucemi, například se střední zdravotní školou v Praze a připravují se informační letáky o výše zmíněných tématech v několika jazycích. Materiálními dary do tohoto projektu přispěly různé podniky a organizace, které dodaly kupříkladu prenatální vitaminy, kondomy, těhotenské testy, vzdělávací letáky a potraviny, hračky a oblečení pro děti. Úspěch zaznamenaly přednášky o zdraví a hygieně žen a o prevenci drogových závislostí, které byly také přeloženy do několika jazyků. Prostřednictvím tohoto projektu byla také identifikována potřeba speciální přípravy zdravotnických pracovnic v oblasti kulturních norem, zvláštních potřeb a citlivých míst různých etnických a náboženských skupin, především žen. V Bulharsku a Rumunsku vedly výše zmíněné praktické obtíže k vytvoření zvláštních programů, jejichž cílem je zlepšit dostupnost a úroveň zdravotní péče pro uznané uprchlíky v rámci systému státního zdravotnictví.

V Bulharsku zašlo UNHCR ještě dál a lepší dostupnost zdravotní péče pro uznané uprchlíky zajistilo uzavřením smluv s dvěma významnými nemocnicemi. Podle těchto smluv poskytnou nemocnice bezplatnou léčbu žadatelům o azyl a uznaným uprchlíkům výměnou za pravidelné

finanční dotace, sloužící k modernizaci laboratoří, získání nových přístrojů a nákupu sanitek. Smlouvy určují, že zajistit zdravotní péči pro uprchlíky je povinností vlády, ale bulharští občané zároveň mohou využívat pomoc, určenou pro jejich nemocnice. Další formou zvláštní pomoci ze strany UNHCR a nevládních organizací v Bulharsku jsou platby za lékařské zásahy, zubní ošetření a psychiatrické poradenství. Co se týče léků, pokud požadovaný lék není v nemocnici k dispozici zdarma nebo za nízkou cenu, UNHCR má program dodatečné pomoci, v jehož rámci může hradit 100 % nákladů na daný lék ve vybraných případech (u chronických nemocí, u dětí do pěti let, u starších osob a u rodin s jediným rodičem) a 50 % nákladů v dalších kategoriích. K dispozici je také zvláštní pomoc pro pokrytí nákladů na zubní léčbu, jelikož je přístup k zubní léčbě v rámci systému státního zdravotnictví komplikován dlouhými čekacími lhůtami. Lékař psychiatrické kliniky v Sofii pak jednou týdně poskytuje uprchlíkům a žadatelům o azyl poradenství v zařízení bulharského Červeného kříže, který je výkonným partnerem UNHCR, a psycholog Agentury pro uprchlíky poskytuje podobné služby ve vládních zařízeních pro uprchlíky. V případě Rumunska to bylo ministerstvo vnitra, které uzavřelo s ministerstvem zdravotnictví dohodu, na jejímž základě budou vybraná oddělení tří nemocnic v Bukurešti poskytovat uprchlíkům lékařskou péči zdarma. Pokud bude muset být uprchlík poslán na jiné oddělení, UNHCR poskytne pomoc a uhradí náklady a materiál s takovýmto případem spojené. Kromě toho je součástí projektu pomoci UNHCR také jeden lékař, který je zaměstnán na plný úvazek v zařízení bulharského Červeného kříže.

Tabulka 7: Právo uznaných uprchlíků na zdravotní péči25

ZDRAVOTNÍ PÉČE

opatření / Právo na zdravotní péči za Zvláštní stejných podmínek jako programy pro UU ze strany státu nebo UNHCR občané

Bulharsko

25

ANO

ANO

Informace v této kapitole odrážejí situaci k říjnu 1999 a zahrnují nové azylové zákony Bulharska a Slovinska, které vstoupily v platnost v srpnu stejného roku , a také jak stávající český azylový zákon, tak jeho nový návrh.

Česká republika

ANO

NE

Maďarsko

ANO

NE

Polsko

ANO

NE

Rumunsko

ANO

ANO

Slovensko

ANO

NE

Slovinsko

ANO

NE

UU = Uznaní uprchlíci

3. Doporučení •

Sociální péče

I přes skutečnost, že legislativa v sedmi zde uváděných zemích zaručuje uznaným uprchlíkům právo na přístup ke státnímu systému sociální péče za stejných podmínek jako občanům (s výše zmíněným omezením v případě Slovinska), uprchlíci v Bulharsku26 a Rumunsku zatím v zásadě nemají přístup k sociální pomoci a, obecně vzato, stávající úroveň vládní pomoci ve všech těchto zemích znamená, že uprchlíci se na začátku nového života v hostitelské zemi setkávají s významnými obtížemi. Tato situace, společně s problémy vysoké nezaměstnanosti a vysokých nákladů na bydlení, pokud nebude řešena, bude i nadále brzdit efektivní integraci uznaných uprchlíků v mnoha ze zde uváděných zemí. V některých zemích jsou integrační podmínky a finanční pomoc na tak nízké úrovni, že u uprchlíků, kteří nemají dostatek vlastních prostředků na to, aby důstojně přežívali v hostitelské zemi, je vůbec otázkou mluvit o účinné mezinárodní ochraně, kterou by jim měl status uprchlíků zajistit. Následkem této hluboké ekonomické nejistoty přetrvává u uprchlíků pohled na tyto země jako na země ekonomicky neživotaschopné a coby místo azylu nevhodné. I přes dohody o třetích bezpečných zemích budou zde uváděné státy i nadále spíše státy tranzitními než cílovými a k rozdělení uprchlických vln v rámci Evropy tento region úspěšně nepřispěje. Navíc, jak už se do určité míry ukázalo, rozdíly ve vnímání uprchlíků a v integračních podmínkách v rámci těchto sedmi států povedou ke zvýšení míry nepravidelné migrace žadatelů o azyl, a dokonce i uznaných uprchlíků mezi těmito státy. Následují základní návrhy a doporučení v oblasti státní sociální péče a pomoci uprchlíkům dosáhnout alespoň základního životního standardu. Doplňkové, spíše než náhradní formy finanční pomoci. Specifická finanční pomoc pro uprchlíky, ať už ji hradí UNHCR nebo stát, by měla být za ideálních podmínek doplňkem ke státní sociální pomoci, a nikoli její náhražkou či alternativou. Tento přístup nabízí několik výhod. V neposlední řadě to umožní jak úřadům sociálního zabezpečení, tak uznaným uprchlíkům získat zkušenosti a seznámit se s rozsahem uplatňovaných práv ještě předtím, než uprchlíci vyčerpají specifickou, jenom pro ně určenou pomoc. Následná jednání při získání přístupu ke státnímu systému sociální pomoci se pak obejdou bez přílišných obtíží a zdržení. V Polsku byl tento přechod od specifického programu pro uprchlíky ke státnímu systému sociální pomoci v roce 1998 velice obtížný, a tak tomu zřejmě bude i v Rumunsku, až tam bude vyčerpán program půjček pro uprchlíky. Až takovéto obtíže a zdržení nastanou, uprchlíci se na určité přechodné období mohou dostat do situace, kdy se ocitnou bez jakékoli státní pomoci. Tomu lze předejít právě tím, že budou uprchlíci zařazeni do státního systému sociální pomoci co nejdříve. Doplňková finanční pomoc navíc uprchlíkům umožní ověřit si přesnou výši sociálních dávek a lépe se připravit na dobu poté, co bude vyplácení této pomoci zastaveno. Tato výhoda je

26

Jak už bylo zmíněno, UNHCR může potvrdit přístup k sociální pomoci jenom u malého počtu uprchlíků, přičemž ve dvou případech se jednalo o chronicky nemocné osoby.

ztracena v případě náhradních programů, kdy uprchlíci nezískají představu o tom, jak nízké jsou sociální dávky a jak obtížné může být je získat. Jak vládní tak nevládní doplňková finanční pomoc by měla být v principu spojena s požadavkem, že uprchlík se prokáže registrací u úřadu sociálního zabezpečení a pracovního úřadu. Umožní to snadné monitorování přístupu uprchlíků k těmto právům a také včasnou identifikaci případných problémů a překážek, které lze takto vyřešit a odstranit ještě předtím, než skončí vyplácení doplňkové finanční pomoci. Doplňková finanční pomoc se doporučuje minimálně na období jednoho roku, i když v Rumunsku a Bulharsku by toto období mělo být delší. Maďarsko nabízí zajímavý model specifické doplňkové pomoci – detaily obsahuje individuální profil této země v části IV této kapitoly. Nabídka prodloužené doplňkové pomoci poté, co si uprchlík zajistí zaměstnání Tato doplňková pomoc by také měla být dočasně prodloužena u uprchlíků, kteří získají legální zaměstnání, jako motiv k získání větší finanční nezávislosti a pracovní zkušenosti, ale také jako doplněk mzdy, která je u uznaných uprchlíků nižší, než činí státní průměr. Rozhodnutí o prodloužení pomoci musí přirozeně vzít do úvahy také případné jiné příjmy. Podmínkou prodloužené doplňkové pomoci musí být každopádně legální zaměstnání. Nepřímé formy pomoci jako kompenzace nízké úrovně státních sociálních dávek Vzhledem k nedostatečné výši dávek, zaručených v rámci státního systému sociální pomoci, jednou z možností jak tuto situaci zlepšit, je pomoci uprchlíkům zajisit si dostupné bydlení v místech s pracovními příležitostmi. Tímto způsobem by náklady na bydlení byly alespoň srovnatelné s výší sociálních dávek (což pro bydlení v soukromém sektoru neplatí). Větší míra pracovních příležitostí může zároveň zkrátit období, během něhož jsou uprchlíci zcela odkázáni na sociální pomoc, což by jim umožnilo vyhnout se spirále směrem k marginalizaci a bídě. V ideálním případě by období, během něhož uprchlíci pobírají sociální dávky a zároveň hledají zaměstnání, bylo také obdobím, kdy dostávají doplňkovou pomoc, ať už od vlády nebo od UNHCR, a získají dostupné bydlení. Vládní směrnice a období odložení určitých podmínek, ovlivňujících vhodnost kandidáta pro přidělení sociálních dávek V zemích, kde vhodnost kandidáta pro přístup ke státnímu systému sociální pomoci podléhá dalšímu zvažování (kupříkladu subjektivních důvodů či osobní zodpovědnosti za situaci uprchlíka, jako je tomu, zdá se, na Slovensku a ve Slovinsku), by uprchlíkům mělo být ze začátku umožněno odložení těchto podmínek na určitou dobu. Vlády by měly minimálně vydat směrnice pro místní úřady sociální péče a přimět je vzít do úvahy případy nově uznaných uprchlíků. Jednorázový příspěvek hostitelské vlády na vytvoření domova Tam, kde je to finančně možné, by měly hostitelské vlády nabízet jednorázový příspěvek na vytvoření domova v rámci specifických integračních programů nebo programů finanční pomoci uprchlíkům. Účelem příspěvku by bylo pomoci nově uznaným uprchlíkům s výdaji na nákup nezbytného nábytku, zařízení domácnosti a dalších nákladů spojených s vytvořením nového domova. V současnosti tyto náklady pokrývá UNHCR, i když v České republice se lobbovací

úsilí nevládních organizací vůči vládním úřadům zaměřilo i tímto směrem. Jak už bylo diskutováno v doporučeních v Kapitole II o zaměstnanosti, nevládní organizace a UNHCR také mohou poskytovat pomoc ve formě zařízení získaného v dobročinných sbírkách jako doplněk vládních jednorázových příspěvků. Sledování realizace slovinského opatření o tříletém časovém limitu na poskytování státní sociální pomoci Pro uprchlíky výhodná interpretace, kterou by podle UNHCR mohl mít tříletý časový limit na poskytování státní sociální pomoci, obsažený v novém slovinském azylovém zákonu (článek 50), musí být monitorována a v praxi potvrzena relevantní nevládní organizací nebo UNHCR. Vzhledem k potenciálně zavádějící a omezující formulaci tohoto opatření by mělo být na příslušných vládních úřadech požadováno, aby poskytly místním pobočkám úřadu sociální péče jasné instrukce, které by vedly k jednotné a pro uprchlíky výhodné interpretaci tohoto opatření. Zrušení povinnosti splácet půjčky přidělené uprchlíkům v Rumunsku a nahrazení této formy státní pomoci V Rumunsku je vláda nabádána k tomu, aby oficiálně odpustila splácení půjček, které do této doby poskytla uznaným uprchlíkům. Také bylo doporučeno, aby byl tento program pomoci nahrazen trvalejším a realističtějším řešením, jelikož není příliš pravděpodobné, že budou uprchlíci v blízké budoucnosti schopni půjčky splácet. Tento program půjček, kromě toho, že zadlužuje uprchlíky, kteří nemají žádné jiné zdroje příjmů, ani efektivní přístup ke státnímu systému sociální pomoci, může mít i další škodlivé následky. Tváří v tvář neschopnosti splatit půjčky se uprchlíci mohou vyhýbat snaze získat přístup ke státnímu systému sociální pomoci, aby se vyhnuli vymáhání dluhů, což může vést k jejich rozhodnutí opustit hostitelskou zemi. Rumunsko a Bulharsko potřebují souběžné akční plány Svízelné finanční a integrační podmínky uznaných uprchlíků v Rumunsku a Bulharsku zřejmě vyžadují největší úsilí všech zúčastněných stran, včetně hráčů na evropské úrovni. První a zásadní prioritou je to, aby byly vlády těchto zemí vyzvány k zajištění přístupu uznaných uprchlíků ke státnímu systému sociální pomoci včetně vládních směrnic a dalších kroků, které by přístup k sociální pomoci zajistily především na místní úrovni. UNHCR a nevládní organizace by měly tento proces sledovat a pomáhat mu, jednak poskytováním pomoci uznaným uprchlíkům – účastníkům procesu a také nabídkou poradenských služeb pro příslušné úřady. Asi nejdůležitějším bude prosadit u obou vlád posílení politické vůle v této oblasti a identifikace nových řešení, které by zajistili uznaným uprchlíkům v obou zemích přijatelnou minimální životní úroveň. Takováto řešení mohou vyžadovat širší spolupráci s evropskými institucemi a UNHCR, stejně jako zavedení doplňkových programů pomoci v různých formách včetně výše zmíněné pomoci při zajištění dostupného bydlení. Hodnocení programů finanční pomoci, podmíněných integračním úsilím Měla by být provedena analýza výsledků a zkušeností s programy finanční pomoci, které jsou podmíněny integračním úsilím uprchlíků. Tuto analýzu by měly provést především ty úřady UNHCR, jež tyto programy provádí (Rumunsko) a závěry by měly být k dispozici ostatním úřadům v regionu.

•

Zdravotní péče

Zvláštní pozornost musí být věnována situaci nově uznaných uprchlíků vzhledem k jejich přístupu ke zdravotní péči, především vzhledem k tomu, že systém zdravotního pojištění a sektor zdravotnictví vůbec procházejí v mnoha z těchto zemí zásadními reformami. I když občané, kteří nejsou schopni hradit si zdravotní pojištění, mohou být v podobné situaci, obzvláště postiženi jsou nově uznaní uprchlíci, jelikož se nemohou prokázat ani předchozím zaměstnáním a příspěvky do fondu pojištění, na něž by mohli spoléhat. Přijetí zákonných opatření, zajišťujících zdravotní péči pro nově uznané uprchlíky a jejich rodiny V zemích, kde reforma zdravotnictví postihla nebo pravděpodobně postihne uznané uprchlíky, by příslušné vlády, nevládní organizace a UNHCR měly najít řešení, které by bralo do úvahy specifické postavení a potřeby uprchlíků. Vlády by měly především přijmout zákonná opatření a praktická nařízení, jež by zajistila zdravotní péči pro nově uznané uprchlíky (a jejich nejbližší příbuzné), kteří by jinak přístup k této péči neměli, a to buď do doby, než uprchlík získá zdravotní pojištění prostřednictvím zaměstnání, nebo po dobu dostatečně dlouhou k tomu, aby uprchlík zvládl jazyk a zajistil si zaměstnání. Ohrožení jedinci, jako osoby neschopné zaměstnání nebo rodiny s jedním rodičem, by měli mít nárok na zvláštní zdravotní pojištění. Alternativní opatření pro případy nedostatků v nových zákonech, jejichž následkem je nedostupnost zdravotní péče Pokud nedojde k přijetí takovýchto opatření, nebo pokud není zajištěno pokračování přístupu ke zdravotní péči i poté, co vyprší původní období, mělo by být rozhodnuto o podobném řešení jaké nabízí Bulharsko a Rumunsko pro ty uprchlíky, kterým by byl jinak odepřen přístup k bezplatné zdravotní péči. Detaily tohoto řešení jsou popsány v profilech jednotlivých zemí na konci této kapitoly. Poskytování informací o změně pravidel přístupu ke státní zdravotní péči Jako součást informačních schůzek, na kterých se uprchlíci dozví více o hostitelské zemi, by měly být předloženy také informace o pravidlech, týkajících se státního sytému zdravotní péče a vlivu práce na neformálním trhu práce na přístup uprchlíka k tomuto systému. Takovéto informativní schůzky, doplněné písemnými materiály, jsou obzvláště nezbytné v kontextu probíhajících zdravotnických reforem, jejichž výsledkem jsou v mnoha zemích zpřísňující se podmínky pro přístup ke státnímu systému zdravotní péče. Uznaní uprchlíci navíc většinou nemají předchozí zkušenosti s tímto systémem, jelikož jako žadatelům o azyl je jim automaticky přiznáno právo na zdravotní péči nebo na zvláštní pomoc ze strany UNHCR. Program zdravotní prevence a vzdělávací a kulturní aspekty problematiky zdravotní péče Příkladem zde může být projekt, jehož se dostalo žadatelům o azyl v České republice. Klienti mají nárok na osobní i skupinové poradenství a materiální pomoc v oblasti zdravotní prevence, plánovaného rodičovství, výchovy a péče o děti, nebezpečí drog apod. Programu se účastní sociální pracovníci a odborníci z oblasti zdravotnictví na bázi dobrovolnosti. Takovéto projekty lze doporučit i v jiných zemích, zejména ve fázi, kdy je uprchlíky jednoduché oslovit jako skupinu v integračních střediscích nebo během úvodních informativních schůzek po udělení statusu uznaného uprchlíka.

V rámci těchto projektů by obzvláště velká pozornost měla být věnována ženám a také zaškolení zdravotního personálu v otázkách kulturních rozdílů, etnických odlišností a náboženských praktik. Tyto ohledy jsou nezbytné u uprchlických rodin, především žen a dětí, které často ztrácejí normální příbuzenský systém podpory, včetně tradičního kulturního a společenského referenčního systému v širším smyslu, jenž by jim za normálních okolností poskytl návod ke zvládnutí nelehkých situací. Zátěž kulturní a geografické vykořeněnosti, společně s nutností zajistit si přežití ve zcela novém prostředí, navíc často vede k psychickým problémům a ke snížené schopnosti rodičů pomoci svým dětem s řešením problémů. Tato situace může samozřejmě vést ke zhroucení tradičních rolí v rodině, kdy děti (které se rychleji naučí jazyk hostitelské země) přebírají za rodiče část úkolů a zodpovědnosti, ale na druhé straně je nikdo nevede. Pokud budou programy, jako je ten v České republice, správně přizpůsobeny konkrétní uprchlické populaci a podmínkám v dané zemi, mohou vytvořit kulturní most k řešení těch nejnitřnějších osobních problémů, které zcela zásadním způsobem ovlivňují integraci uprchlíků do nové společnosti.

HLAVNÍ MEZINÁRODNÍ STANDARDY

Úmluva o statusu uprchlíků z 28. července 1951, Článek 24 Pracovní zákonodárství a sociální zabezpečení 1. Smluvní státy se zavazují zaručit uprchlíkům, kteří se zákonně nacházejí na jejich území, stejné zacházení jako svým vlastním občanům v následujících případech: a) pokud jsou tyto záležitost podrobeny zákonům a nařízením nebo podléhají kontrole správních úřadů: plat, včetně rodinných přídavků, pokud jsou obsaženy v platu, pracovní doba, práce přes čas, placená dovolená, omezení domácké práce, minimální věková hranice pro vstup do zaměstnání, učňovské školství a výcvik, práce žen a mladistvých a využívání výhod kolektivního vyjednávání; b) sociální zabezpečení (zákonná ustanovení se zřetelem na pracovní úrazy, nemoci z povolání, mateřské dovolené, pracovní neschopnost, zabezpečení ve stáří, smrt, nezaměstnanost, rodinné povinnosti a všechny ostatní možné případy, které spadají podle vnitrostátních zákonů nebo nařízení pod sociální zabezpečení) s výjimkou následujících omezení: i) příslušná opatření týkající se zachování práv již nabytých či jejich nabývání, ii) zákony nebo nařízení země pobytu mohou stanovit zvláštní opatření týkající se výhod či částečných výhod, jež mohou být plně hrazeny z veřejných prostředků, jakož i příspěvků poskytovaných osobám, které nesplnily všechny požadované podmínky předepsané k vyplácení normálního důchodu. 2. Právo na náhradu za úmrtí uprchlíka, které bylo zaviněno pracovním úrazem nebo nemocí z povolání, nesmí být dotčeno skutečností, že bydliště oprávněného leží mimo území smluvního státu. 3. Smluvní státy se zavazují rozšířit na uprchlíky výhody vyplývající z dohod již uzavřených mezi nimi nebo těch, které by mohly být v budoucnu uzavřeny, jež se týkají zachování práv již nabytých nebo nabývaných v oblasti sociálního zabezpečení, pokud uprchlíci splňují podmínky vztahující se na občany států, které podepsaly dotyčné dohody. 4. Smluvní státy budou příznivě posuzovat možnost co největšího rozšíření výhod, vyplývajících z dohod platných v kteroukoliv dobu mezi nimi a státy, které nejsou smluvními stranami Úmluvy, na uprchlíky.

Mezinárodní úmluva o ekonomických, sociálních a kulturních právech z 16. prosince 1966, Článek 7 Státy, smluvní strany Paktu, uznávají právo každého člověka na spravedlivé a uspokojivé pracovní podmínky, které zajišťují zejména: a) odměnu, která poskytuje jako minimum všem pracovníkům: (i) spravedlivou mzdu a stejnou odměnu za práci stejné hodnoty bez jakéhokoli rozlišování, přičemž zvláště ženám jsou zaručeny pracovní podmínky ne horší než jaké mají muži, se stejnou odměnou za stejnou práci; (ii) slušný život pro ně a jejich rodiny, v souladu s ustanoveními tohoto Paktu; b) bezpečné a zdravotně nezávadné pracovní podmínky; c) stejnou příležitost pro všechny dosáhnout v zaměstnání povýšení na odpovídající vyšší stupeň, přičemž nebudou uplatňována jiná kritéria, než délka zaměstnání a schopnosti; d) odpočinek, zotavení a rozumné vymezení pracovních hodin a pravidelná placená dovolená, jakož i odměna ve dnech veřejných svátků

Článek 9 Státy, smluvní strany Paktu, uznávají právo každého na sociální zabezpečení, zahrnujíc v to právo na sociální pojištění

ČÁST II: SOCIÁLNÍ ZABEZPEČENÍ A PRACOVNÍ ZÁKONODÁRSTVÍ

1. Mezinárodní standardy 1. Smluvní státy se zavazují zaručit uprchlíkům, kteří se zákonně nacházejí na jejich území, stejné zacházení jako svým vlastním občanům v následujících případech: a) pokud jsou tyto záležitost podrobeny zákonům a nařízením nebo podléhají kontrole správních úřadů: plat, včetně rodinných přídavků, pokud jsou obsaženy v platu, pracovní doba, práce přes čas, placená dovolená, omezení domácké práce, minimální věková hranice pro vstup do zaměstnání, učňovské školství a výcvik, práce žen a mladistvých a využívání výhod kolektivního vyjednávání; b) sociální zabezpečení (zákonná ustanovení se zřetelem na pracovní úrazy, nemoci z povolání, mateřské dovolené, pracovní neschopnost, zabezpečení ve stáří, smrt, nezaměstnanost, rodinné povinnosti a všechny ostatní možné případy, které spadají podle vnitrostátních zákonů nebo nařízení pod sociální zabezpečení) s výjimkou následujících omezení: i) příslušná opatření týkající se zachování práv již nabytých či jejich nabývání, ii) zákony nebo nařízení země pobytu mohou stanovit zvláštní opatření týkající se výhod či částečných výhod, jež mohou být plně hrazeny z veřejných prostředků, jakož i příspěvků poskytovaných osobám, které nesplnily všechny požadované podmínky předepsané k vyplácení normálního důchodu. 2. Právo na náhradu za úmrtí uprchlíka, které bylo zaviněno pracovním úrazem nebo nemocí z povolání, nesmí být dotčeno skutečností, že bydliště oprávněného leží mimo území smluvního státu. 3. Smluvní státy se zavazují rozšířit na uprchlíky výhody vyplývající z dohod již uzavřených mezi nimi nebo těch, které by mohly být v budoucnu uzavřeny, jež se týkají zachování práv již nabytých nebo nabývaných v oblasti sociálního zabezpečení, pokud uprchlíci splňují podmínky vztahující se na občany států, které podepsaly dotyčné dohody. 4. Smluvní státy budou příznivě posuzovat možnost co největšího rozšíření výhod, vyplývajících z dohod platných v kteroukoliv dobu mezi nimi a státy, které nejsou smluvními stranami Úmluvy, na uprchlíky. Úmluva z roku 1951, Článek 24, Pracovní zákonodárství a sociální zabezpečení Tento článek se zabývá pracovními zákony a sociálním zabezpečením a požaduje, aby se uprchlíkům dostalo stejného zacházení jako občanům. Jak lze vidět z bodů 1(a) a (b) článku, tato opatření se netýkají práva na zaměstnání jako takového, ale spíše základních práv legálně zaměstnaných pracovníků. Podobně sociální zabezpečení ve smyslu Úmluvy z roku 1951 neznamená jenom sociální pomoc v případech nouze, ale spíše systém sociálního zabezpečení, který je často (i když ne vždy) založen na příspěvkovém principu, takže nečerpá prostředky

získané výběrem daní. Tyto pojmy a koncepce, především rozlišení mezi veřejnou sociální péčí a systémem sociálního zabezpečení, mohou být problematické, nejenom proto, že se v běžném jazyce často zaměňují, nebo že mají různý význam v různých zemích, ale také proto, že státní systémy sociální pomoci nejsou nezbytně postaveny podle pečlivě vytyčených kategorií, jak je popisuje Úmluva z roku 1951. Standardní zacházení s uprchlíky, jak je požaduje Článek 24, se kromě zachování principu rovnosti zdá být také odůvodněnou ochranou zájmů občanů – zaměstnanců, jelikož cizinci, jimž se v oblasti mzdy, pracovních podmínek a sociálního zabezpečení dostane stejného zacházení jako občanům, nepředstavují pro místní pracovní sílu vážnou konkurenci.27 Nicméně bod 24(1)(b) se zabývá dvěmi situacemi, kdy může stát vůči uprchlíkům použít jiný postup. První výjimka odpovídá bodu (b)(i) a týká se situace, kdy uprchlík přichází do země na základě bilaterální nebo multilaterální smlouvy, jež mu zaručuje práva, nabytá (nebo právě nabývána) v jiné zemi. V tomto případě aktuální země pobytu nemá povinnost uznávat práva, která uprchlík nabyl jinde.28 Nicméně podle jedné z interpretací tohoto bodu, tam, kde se žádné takovéto mezinárodní smlouvy neuplatní, by uprchlík měl podle obecných pravidel mít právo na stejné zacházení jako občan.29 Druhá výjimka, tj. (b)(ii) se týká podílu sociálních dávek (výdajů) pocházejících zcela z veřejných fondů a dávek přiznaných namísto penze (tj. pokud osoba podle pravidel dané země na svou penzi ještě nemá nárok). V případě těchto kategorií sociálních dávek se signatářské státy mohou rozhodnout uplatnit obvyklé požadavky týkající se uprchlíků jenom částečně nebo je neuplatnit vůbec. Nicméně, i když výsledkem tohoto opatření může být, že uprchlíci obdrží menší sociální dávky než občané, neznamená to, že vlády mohou na tomto základě úplně odmítnout všechny sociální dávky.30 Na rozdíl od dvou výše zmíněných výjimek, druhý odstavec Článku 24 poukazuje na další výjimku, tentokrát ve prospěch uprchlíků, kdy závislé osoby mají nárok na kompenzaci za smrt uprchlíka způsobenou pracovním úrazem nebo nemocí z povolání, i když mají bydliště mimo území smluvního státu. Mají také právo na to, aby byla tato kompenzace převedena do země, kde bydlí. Za zmínku stojí také komentáře k odstavcům 3 a 4 tohoto článku. Odstavec 3 se týká práv, která uprchlík nabyl ve smluvním státě, kde získal azyl, a která by teď rád uplatnil v jiném smluvním státě. Podle tohoto opatření má uprchlík právo na stejné zacházení jako občan země, v níž získal původně azyl.31 Další odstavec se zabývá právy, získanými v původní azylové zemi, která

27

A. GRAHL-MADSEN, supra note 8, 91.

28

Viz diskusi k subsekci 24(1)(b)(i), v A. GRAHL-MADSEN, supra note 8, 94; a N.ROBINSON, supra note 11, 107. 29

A. GRAHL-MADSEN, supra note 8, 95. Takovéto případy by ale normálně spadaly pod podparagraf (b)(ii), který představuje druhou výjimku z pravidla o stejných právech uprchlíků a občanů. 30

A. GRAHL-MADSEN, supra note 8, 96.

31

N. ROBINSON, supra note 11, 107-108.

není smluvním státem, a doporučuje druhé azylové zemi, která je smluvním státem, zacházet s uprchlíkem jako s občanem původní azylové země, kde získal uprchlík první azyl.32 Mezi další mezinárodní nástroje, zaručující ne-občanům a uprchlíkům právo na sociální zabezpečení patří Úmluva o rovnosti občanů a ne-občanů v otázce sociálního zabezpečení z roku 1962,33 která v Článku 10 určuje, že tato Úmluva se vztahuje na uprchlíky a osoby bez státní příslušnosti bez jakýchkoli podmínek reciprocity. Tato Úmluva zaručuje stejné zacházení pro zaměstnance občany i ne-občany, i když nepříspěvková sociální pomoc podléhá požadavku trvalého pobytu.34 Kromě toho v rozsahu, v němž tato Úmluva nabízí pro uprchlíky lepší podmínky, bude mít přednost před opatřeními Úmluvy z roku 1951.35 Úmluvy Mezinárodní organizace práce o právech migrujících pracovníků jsou dalším zdrojem ochrany uprchlíků v oblasti sociálního zabezpečení. Patří sem Úmluva o migraci za prací z roku 1949 a pozdější Úmluva z roku 1975 o migraci v nevyhovujících podmínkách a o posílení rovnosti příležitostí a stejného zacházení s migrujícími pracovníky. Tato Úmluva rozšiřuje úmluvu předchozí a na smluvních státech požaduje, aby na svém území prosazovaly záruky stejných příležitostí a stejného zacházení v otázkách sociálního zabezpečení, odborů a zaměstnanosti.36 Kromě toho, zatímco Úmluva z roku 1949 definuje sociální zabezpečení velice úzce – pouze jako účast na příspěvkovém systému, pozdější úmluva vyžaduje, aby se migrujícím pracovníkům dostalo stejného zacházení jako občanům dokonce i ve vztahu k nepříspěvkovému typu sociálního zabezpečení.37 Obě Úmluvy definují migrujícího pracovníka jako „osobu, která migruje z jedné země do jiné s cílem získat zaměstnání (ne samostatně podnikat), což zahrnuje jakoukoli osobu, jež byla coby migrant zákonně přijata do zaměstnání.“38 Uprchlíci vyhovující této definici mohou tudíž využívat také opatření těchto dvou Úmluv. Všeobecná deklarace, jejíž opatření se vztahují na každého bez rozdílu, zaručuje právo všech na sociální zabezpečení, veřejnou péči, spravedlivé a příznivé pracovní podmínky a právo zakládat odbory a stát se jejich členem.39 Mezinárodní úmluva o ekonomických, sociálních a kulturních právech obsahuje podobná opatření ve vztahu k právu na spravedlivé a příznivé pracovní podmínky a k právu každého na

32

N. ROBINSON, supra note 11, 108.

33

Úmluva Mezinárodní organizace práce o rovnosti občanů a ne-občanů v otázce sociálního zabezpečení, č. 118, 1962. V platnost vstoupila 25. dubna 1964. 34

J.A. Dent, supra note 111, 69.

35

A. GRAHL-MADSEN, supra note 8, 91.

36

J.A. Dent, supra note 111, 27.

37

J.A. Dent, supra note 111, 69.

38

J.A. Dent, supra note 111, 69.

39

Čl. 22 – 25, Všeobecná deklarace lidských práv, 10. prosinec 1948.

sociální zabezpečení, včetně sociálního pojištění.40 Posledně zmíněné opatření se specificky zmiňuje o systémech podpořených platbou pojistného ze strany zaměstnanců (toto zabezpečení pak zahrnuje podporu v nezaměstnanosti, nemocenskou, penzi, invalidní důchod, mateřské příspěvky a zdravotní péči) a ne o systémech veřejné či státní péče pro osoby, které se ocitly v nesnázích.41 Ve srovnání s právem na sociální pomoc je právo na sociální zabezpečení pro ne-občany pevnou součástí této úmluvy, takže signatářským státům nezůstává mnoho prostoru pro diferenciaci mezi občany a ne-občany.42 Kromě toho je minimální obsah práv obsažených v této Úmluvě zcela jednoznačně garantován také ne-občanům, i když, jak už bylo zmíněno, monitorovací výbor Úmluvy zatím nedefinoval obsah práva na sociální zabezpečení a sociální pomoc. Ohrožené osoby, především ženy a děti, jsou samozřejmě předmětem zvláštní ochrany v obou úmluvách Mezinárodní organizace práce a také v domácí legislativě a je jim věnována zvláštní pozornost, především v otázce sociálního zabezpečení. Úmluva o právech dítěte proto požaduje na smluvních státech aby uznaly a zajistily plné uplatnění práv dítěte na sociální zabezpečení, ve shodě s domácí legislativou, i když pro minimální rozsah těchto práv bohužel nebyly vypracovány žádné standardy. Článek 11(1)(e) Úmluvy o odstranění diskriminace žen požaduje na smluvních státech, aby ženám zajistily stejná práva na sociální zabezpečení (spojené se zaměstnáním) jako mají muži, především s ohledem na takové příspěvky, jako je penze, podpora v nezaměstnanosti, nemocenská, invalidní důchod, placená dovolená a jiné náhrady spojené s pracovní neschopností. Článek 13 dále usiluje o zajištění stejných práv žen na sociální pomoc nezávislou na zaměstnání, jako je přístup k rodinným přídavkům a další formy finanční pomoci, kupříkladu bankovní půjčky nebo účast na rekreačních a kulturních činnostech. Ženám ve vesnických oblastech je věnovaná zvláštní pozornost, především jejich ochraně před diskriminací ve vztahu ke státním programům sociálního zabezpečení, i když tyto programy nejsou přesně definovány.43 Evropská úmluva o sociálním zabezpečení zajišťuje multilaterální koordinaci legislativy v oblasti sociálního zabezpečení a potvrzuje princip rovnosti mezi občany smluvních států.44 Tato úmluva se vztahuje také na uprchlíky uznané podle Úmluvy z roku 1951, kteří podléhají legislativě a žijí na území smluvního státu, stejně jako na jejich rodiny a potomky.45 Týká se následujících oblastí sociálního zabezpečení: podpora v nezaměstnanosti, nemoc, invalidní důchod a mateřské

40

Čl. 7 a 9, Mezinárodní úmluva o ekonomických, sociálních a kulturních právech, 16. prosinec 1966, v platnost vstoupila 3. ledna 1976. 41

J.A. Dent, supra note 111, 63.

42

J.A. Dent, supra note 111, 63.

43

J.A. Dent, supra note 111, 70 a 71.

44

Evropská úmluva o sociálním zabezpečení, 14. prosinec 1972, v platnost vstoupila 1. března 1977. Viz Preambule a Čl. 4. 45

Čl. 4(1)(a), Evropská úmluva o sociálním zabezpečení, 14. prosinec 1972, v platnost vstoupila 1. března 1977.

příspěvky, starobní a sirotčí důchod, náhrada za úmrtí a rodinné dávky. Navíc se vztahuje na všechny obecné systémy sociálního zabezpečení, včetně systému speciálních, ať už jsou založeny na příspěvkové bázi nebo ne.46 Díky skutečnosti, že tato Úmluva se vztahuje i na uprchlíky, žijící na území smluvního státu, mají tyto osoby vzhledem k sociálnímu zabezpečení nárok na stejné zacházení v jakémkoli dalším smluvním státě.47 Jak už bylo diskutováno v předchozí části o sociální péči, právo na sociální zabezpečení, tak jak jej specifikuje Článek 12 Evropské sociální charty,48 stejně jako další práva obsažená v jejím textu, mají pro uprchlíky pouze okrajový význam, protože se vztahuje pouze na občany signatářských zemí, což u drtivé většiny uprchlíků není pravděpodobné. Skutečný význam Charty proto spočívá ve skutečnosti, že v zhledem k jejímu Dodatku jsou do ní začleněna také práva uprchlíků, zaručena Úmluvou z roku 1951, což přenáší závazky plynoucí z této Úmluvy také na signatářské země Charty a dává uprchlíkům prostor pro prosazování svých práv prostřednictvím kontrolních mechanismů Charty. Jak už bylo zmíněno, Evropská úmluva o ochraně lidských práv a základních svobod a její Protokoly, i když neobsahují žádná opatření přímo se týkající sociálního zabezpečení jako takového, byla v pozadí několika precedentů, jež tyto práva ovlivňují. Mezi relevantní precedenty patří případ Gaygusuz versus Rakousko, potvrzující právo ne-občana na nediskriminaci49 ve vztahu k právu na mírumilovné užívání majetku,50 tj. sociálních dávek. Důležité je také rozhodnutí Soudu pro lidská práva v tom smyslu, že právo na spravedlivý proces v rámci výše zmíněné úmluvy se vztahuje také na oblast práva na sociální zabezpečení, a dokonce i práva na sociální pomoc (jestliže jsou tato práva chráněna jako základní práva na domácí úrovni, což poskytuje pojistku proti možné diskriminaci a svévolnosti při rozdělování sociální pomoci).51

2. Komparativní analýza •

Sociální zabezpečení

Legální standardy zacházení s uznanými uprchlíky Podobně jako u sociální péče, všechny zde uvedené země zaručují uznaným uprchlíkům právo na sociální zabezpečení za stejných podmínek jako svým vlastním občanům. Nárok na přístup

46

Čl. 2(1) a (2), Evropská úmluva o sociálním zabezpečení, 14. prosinec 1972, v platnost vstoupila 1. března 1977. 47

J.A. Dent, supra note 111, 40.

48

Evropská sociální charta, 18. říjen 1961, v platnost vstoupila 26. února 1965.

49

Čl. 14, Evropská úmluva o ochraně lidských práv a základních svobod, 4.listopad 1950, v platnost vstoupila 3. září 1953. 50

Čl. 1, Protokol č.1, Evropská úmluva o ochraně lidských práv a základních svobod, 4.listopad 1950, v platnost vstoupila 3. září 1953. 51

J.A. Dent, supra note 111, 73 a 74.

ke státnímu systému sociálního zabezpečení je nejčastěji odvozen od skutečnosti, že uznaní uprchlíci získávají na území hostitelské země trvalý pobyt, nebo je výsledkem opatření, podle kterého mají uprchlíci stejná práva jako občané (pokud zákon neurčí jinak). V některých případech je toto právo uprchlíkům přiznáno prostřednictvím zvláštní zmínky v příslušném zákoně sekundární legislativy, kupříkladu v zákonu o pojištění pro případ ztráty zaměstnání. Skutečnost, že uznaní uprchlíci mohou využívat stejný standard zacházení jako občané ve vztahu jak k systému sociální péče, tak k systému sociálního zabezpečení na jedné straně, odpovídá Úmluvě z roku 1951, ale na straně druhé představuje potenciálně velice složitou problematiku technického odlišení (nebo jeho absence) mezi oběma kategoriemi státní pomoci v rámci domácí legislativy všech sedmi zemí. Efektivní přístup k státnímu systému sociálního zabezpečení Podle informací, poskytnutých UNHCR v době vzniku této studie, uprchlíci ve většině vybraných zemí neměli významné problémy v praktickém využívání těchto svých práv. Nicméně musí být zmíněno, že vládní praxe v mnoha zde uvedených zemích je v tomto ohledu značně omezena a podle poznatků UNHCR prakticky neexistuje v Bulharsku a Rumunsku, kde neexistují ani zprávy o uprchlících, kteří by obdrželi pomoc, ani zprávy o odmítnutých žádostech o tuto pomoc. Tato omezená nebo nulová vládní praxe v některých zemích je výsledkem několika faktorů, včetně skutečnosti, že dokonce i uprchlíci, kteří jsou legálně zaměstnáni, nemají přístup ke všem sociálním dávkám, vzhledem k podmínkám, jimž některé z těchto dávek podléhají. Kupříkladu pouze osoby, které ztratily zaměstnání z důvodů specifikovaných zákonem (v nové legislativě se tyto důvody postupně zpřísňují), nebo které pracovaly zákonem vymezenou dobu (často v rozsahu šest měsíců až jeden a půl roku) mají nárok na podporu v nezaměstnanosti. V některých zemích tyto podmínky splňuje pouze minimum uprchlíků. Stačí připomenout informace z Kapitoly II o zaměstnanosti – v mnoha zde uvedených zemích bylo uznaným uprchlíkům přiznáno právo na legální zaměstnání pouze nedávno. Kromě toho uprchlíci pracující nezávisle nebo na neformálním trhu práce nepřispívají do fondu sociálního zabezpečení, takže z něj ani nemohou čerpat. •

Pracovní zákonodárství

Legální standardy přiznané uznaným uprchlíkům Všechny vybrané země v regionu zaručují uznaným uprchlíkům stejnou ochranu v oblasti pracovního zákonodárství jako svým vlastním občanům. Ve většině případů místní legislativa, tj. Zákoník práce, nerozlišuje mezi občany a ne-občany (včetně uprchlíků), ale požaduje pouze, aby byla osoba zaměstnaná legálně. Kromě toho v hostitelských zemích, ve kterých získávají uznaní uprchlíci trvalý pobyt nebo jsou jim přiznána stejná práva jako občanům, automaticky spadají pod domácí legislativu, pokud jiný specifický zákon nebo opatření neurčí jinak. V praxi O pracovních podmínkách a praktické zákonné ochraně zaměstnaných uprchlíků je jenom málo informací, i když UNHCR nezaznamenal v tomto ohledu žádné zvláštní obtíže.

Tabulka 8: Právo na sociální zabezpečení a pracovní zákonodárství pro uznané uprchlíky52

SOCIÁLNÍ ZABEZPEČENÍ*

PRACOVNÍ ZÁKONODÁRSTVÍ#

praxe Stejná práva Právo na sociální Státní občané zabezpečení za v zajištění stejných podmínek efektivního přístupu jako občané

52

jako

Informace v této kapitole odrážejí situaci k říjnu 1999 a zahrnují nové azylové zákony Bulharska a Slovinska, které vstoupily v platnost v srpnu stejného roku , a také jak stávající český azylový zákon, tak jeho nový návrh.

Bulharsko

ANO

Zatím žádná známá ANO praxe

Česká republika

ANO

ANO

ANO

Maďarsko

ANO

ANO

ANO

Polsko

ANO

ANO

ANO

Rumunsko

ANO

Zatím žádná známá ANO praxe

Slovensko

ANO

ANO

ANO

Státní praxe příliš omezena na vyvození ANO závěrů

Slovinsko

ANO

* Sociální zabezpečení ve smyslu Článku 24 Úmluvy z roku 1951 zahrnuje inter alia nezaměstnanost, stáří, postižení, mateřskou, nemoc a pracovní úraz v rámci státního systému sociálního zabezpečení. Přehled o sociální pomoci pro osoby v obtížné situaci je v tabulce o sociální péči.

#

Pracovní zákonodárství ve smyslu Článku 24 Úmluvy z roku 1951se týká podmínek oficiálního zaměstnání, tedy, inter alia, mzdy, pracovní doby, placené dovolené, minimálního věku atd…

3. Doporučení •

Sociální zabezpečení

Pokračující potřeba monitorování, podpory a aktivních opatření s cílem zajistit efektivní přístup Přístup uznaných uprchlíků ke státnímu systému sociálního zabezpečení musí být i nadále monitorován a podporován příslušnými organizacemi a hostitelské vlády musí přijmout aktivní opatření na zajištění efektivního přístupu k tomuto systému především tam, kde v této věci existují jenom omezené nebo žádné zkušenosti, tedy v Rumunsku a Bulharsku. Poskytování informací o podmínkách a pravidlech týkajících se sociálního zabezpečení, především podpory v nezaměstnanosti Vzhledem ke vzrůstajícímu omezení obecných podmínek přístupu k sociálnímu zabezpečení, a především k podpoře v nezaměstnanosti v legislativě mnoha zde uváděných zemí by měli být uznaní uprchlíci o těchto omezeních informováni v rámci informačních schůzek, nejlépe ihned po získání statusu uprchlíka. Potřeba právnické pomoci, spolupráce a směrnic pro přístup k sociálním dávkám a příspěvkům, získaným v původní vlasti uprchlíka nebo v zemi jeho předchozího pobytu I když vzhledem k rozsahu této studie nebylo možné zvážit složitou problematiku přístupu k sociálním dávkám a příspěvkům, získaným v původní vlasti uprchlíka, je zde zřejmě potřeba určitých směrnic, především směrnic vypracovaných ze strany UNHCR, o postupu v takovýchto případech. Vzhledem k obecnému nedostatku zkušeností v této věci na straně hostitelských států i na straně UNHCR jsou zapotřebí směrnice o tom, jak postupovat (za zachování důvěrnosti) při snaze pomoci uznaným uprchlíkům získat přístup k těmto právům, především pokud jde o invalidní nebo starobní důchod. Takovéto instrukce by měly především vymezit oblasti zodpovědnosti vlád, UNHCR a dalších stran. •

Pracovní zákonodárství

Potřeba informovanosti o výhodách legálního zaměstnání a základních pracovních právech v hostitelské zemi Nevládní organizace a UNHCR by měly zahrnout tyto informace do programu informativních schůzek, poskytovaných nově uznaným uprchlíkům. Mělo by být také zváženo vytvoření informačního letáku, přeloženého do různých jazyků, o výhodách legálního zaměstnání (včetně zdravotního pojištění) a vysvětlení základních pracovních práv v hostitelské zemi, jako je minimální mzda, omezení týkající se maxima pracovních hodin, pravidla bezpečnosti práce a zvláštní ochrana některých skupin osob včetně těhotných žen.

ČÁST III: PROFILY JEDNOTLIVÝCH ZEMÍ

1. Bulharsko •

Sociální péče a zdravotní péče

Sociální péče Podle předchozích nařízení o sociální pomoci z roku 199653 a také podle nového Zákona o sociální péči, schváleného v roce 1998,54 je uznaným uprchlíkům explicitně zaručený přístup ke státnímu systému sociální péče za stejných podmínek, jako bulharským občanům. Podle Zákona o sociální péči mají uznaní uprchlíci legálně pobývající na území Bulharska nárok na stejnou sociální pomoc jako bulharští občané, „pokud to určuje zákon nebo mezinárodní dohoda, jíž je Bulharsko signatářským státem.“55 Článek 3 navíc specificky určuje, že osoby, které si nejsou schopny vlastními silami, nebo za pomoci jiných ze zákona zodpovědných osob, zajistit nezbytné prostředky k životu, a to z důvodu nemoci, stáří, nebo sociálních či jiných okolností, mají právo na sociální pomoc. Zatímco nařízení, zaručující uprchlíkům právo na přístup ke státnímu systému sociální péče existovaly i v minulosti, Zákon o sociální péči z roku 1998 je prvním případem sekundární legislativy, který specificky zaručuje práva uznaných uprchlíků. Od 1. srpna 1999 jsou práva uprchlíků na stejný standard zacházení, jakému se těší občané, navíc pojištěna novým Zákonem o uprchlících, podle něhož mají uznaní uprchlíci stejná práva a povinnosti jako občané, pokud zákon nestanoví jinak.56 V praxi Podle poznatků UNHCR obdržel k listopadu 1999 jenom velice malý počet uznaných uprchlíků sociální pomoc a navíc se zřejmě většinou jednalo o „výjimečné případy“ v tom smyslu, že minimálně o některých z nich se ví, že trpí chronickým onemocněním. I přes tento skutečný nedostatek vládní praxe UNHCR zaznamenal, že stejně tak nemá žádné zprávy o uprchlících, jimž by byla pomoc odepřena. Má se samozřejmě za to, že jenom velice málo uprchlíků žádalo o státní sociální pomoc, jelikož veliká většina z nich i nadále pobírá pomoc od UNHCR, kterou distribuuje jeho partnerská organizace, bulharský Červený kříž, a jejíž výše zhruba odpovídá výši státních sociálních dávek (i když, jak bude vysvětleno níže, tato pomoc podléhá principu pohyblivé stupnice). K březnu 1999 činila

53

Výnos o omezeních, týkajících se žádostí o sociální pomoc, květen 1996.

54

Čl. 3 a 4, Zákon o sociální péči, Úřední list Bulharské republiky č. 56, 1998.

55

Čl. 4, Zákon o sociální péči, Úřední list Bulharské republiky č. 56, 1998.

56

Článek 28, Zákon o uprchlících (neoficiální anglický překlad pro účely UNHCR), Národní shromáždění Bulharské republiky, 27. květen 1999, v platnost vstoupilo 1. srpna 1999.

výše státních sociálních dávek měsíčně 19 USD na dospělou osobu a 67 USD na čtyřčlennou rodinu (rodiče a dvě děti). Před rokem 1998 byl přístup uznaných uprchlíků ke státní pomoci obtížný z několika důvodů: nedostatečná sekundární legislativa s ohledem na uprchlíky, především v oblasti sociální péče (tuto situaci zlepšil Zákon o sociální péči z roku 1998);57 nedostatek znalostí o právech uprchlíků ze strany příslušných úřadů a další problémy v prováděcí fázi, jako byla skutečnost, že uprchlíkům nebyla až do roku 1997 vydána čísla sociálního pojištění a identifikační průkazy (nezbytné pro uplatnění nároku na státní sociální pomoc). Tyto problémy byly nicméně v zásadě vyřešeny, částečně díky přijetí sekundárních zákonů a také díky informačním a vzdělávacím „pracovním dílnám“, které s cílem informovat místní úřady a příslušná ministerstva o obecných právech uprchlíků a relevantních zákonech organizovala bulharská vláda a tamní Červený kříž. I přes tato opatření je přístup ke státním sociálním dávkám obtížný nejenom pro uprchlíky, ale také pro bulharské občany. Důvodem je také to, že státní systém sociální pomoci zatím nefunguje zcela bez chyb a že počet potřebných osob je v Bulharsku jednoduše příliš velký na omezené finanční možnosti státu, takže v praxi dostávají přednost ti nejpotřebnější, kupříkladu důchodci. V minulosti se také objevily problémy s distribucí sociálních dávek, například až šestiměsíční zpoždění jejich vyplácení, i když uprchlíci tímto údajně postiženi nebyli.58 Jeden z největších problémů osob závislých na státním systému sociální péče je to, že i přes významná zvýšení dávek od roku 1996 je i nadále nemožné přežít pouze na sociálních dávkách, což je také suma, kterou uznaní uprchlíci dostávají od UNHCR, i když na základě principu pohyblivé stupnice. Nevládní programy pomoci pro uprchlíky Jelikož zatím neexistuje spolehlivá praxe při zajišťování státních sociálních dávek pro uprchlíky, UNHCR financuje a prostřednictvím svého partnera, bulharského Červeného kříže, distribuuje fixní měsíční příspěvky na jídlo pro žadatele o azyl a uprchlíky. V případě uznaných uprchlíků podléhá tato pomoc, která má stejnou výšku jako státní sociální dávky, principu pohyblivé stupnice, kdy výše dávky je snížená o 20% během prvních šesti měsíců po získání statutu uprchlíka a o 50% v období dalších šesti měsíců. Po jednom roku je vyplácení této pomoci ukončeno úplně. Od uznaných uprchlíků se očekává, že po roce už budou soběstační a pomoc budou hledat pouze u vlády, buď prostřednictvím úřadů sociální péče, nebo úřadů práce. Výše měsíčního příspěvku byla v roce 1998 zhruba 8 USD na člena rodiny a 12 USD na jednotlivou osobu. V roce 1998 už u některých uprchlíků vypršel rok pobírání pomoci podle principu pohyblivé stupnice a zatímco někteří projevili značnou iniciativu, jiní nenašli ani žádné řešení své situace, ani nepodnikli nezbytné kroky k získání státních sociálních dávek. Výsledkem je, že UNHCR

57

Příslušné zákony, kupříkladu zákon o sociální pomoci, předtím neobsahovaly specifické zmínky o uznaných uprchlících a spoléhaly v této věci spíše na různá nařízení. Tato situace se nicméně zlepšila v roce 1998, kdy některé klíčové zákony, včetně Zákona o sociální péči, specificky zaručily práva uprchlíků na sociální pomoc. 58

Tento problém postihl nejvíc některé části bulharské populace, kupříkladu Romy.

nyní během roku vyplácení pomoci požaduje důkazy o tom, že uprchlíci jsou zaregistrováni na úřadech sociální péče a pracovních úřadech, ještě před vyplacením samotných dávek. Současnou situaci lze proto snad vidět jako přechodné období, během něhož bude UNHCR postupně pracovat na přenesení finanční zodpovědnosti za pomoc uprchlíkům na své partnery v bulharské vládě. K roku 2000 UNHCR očekává nahrazení výše zmíněného programu na principu pohyblivé stupnice jiným programem, který uznaným uprchlíkům nabídne tři různé „balíčky“ finanční pomoci, zaměřené na doporučení uprchlíkům, aby se usazovali mimo hlavní město, kde jsou náklady na život mnohem nižší. První balíček je určen pro uprchlíky žijící v Sofii, druhý a třetí, mnohem výhodnější, jsou určeny pro uprchlíky, kteří se rozhodnou žít ve městech mimo metropoli nebo ne venkově. Poslední balíček bude nabízet nejštědřejší pomoc, především s ohledem na příspěvek na bydlení, což bude nový aspekt pomoci UNHCR uprchlíkům v Bulharsku. Zatímco v Sofii budou mít uprchlíci zaručen příspěvek na bydlení jenom na dobu přibližně tří měsíců, po níž bude uplatněn princip pohyblivé stupnice, uprchlík žijící na venkově může v zásadě dostávat příspěvek na bydlení po dobu plných dvou let. Tento navrhovaný program bude nicméně možný jenom pokud budou úřady schopny zajistit pro uprchlíky dostupné bydlení, což je záležitost, která je v době vzniku tohoto textu ještě ve fázi vyjednávání. UNHCR také poskytuje další dodatkovou pomoc ve formě cestovného, které umožňuje uprchlíkům navštěvovat jazykové a profesní kurzy,59 nebo ve formě zdravotní péče, poskytované prostřednictvím partnerských organizací a smluvně vázaných nemocnic. Zdravotní péče Podle článku 33(3) Zákona o zdravotním pojištění mají uznaní uprchlíci, stejně jako bulharští občané, povinnost být pojištěni v rámci státního fondu zdravotního pojištění, který měl být zřízen 1. července 1999. Je důležité, že Zákon o zdravotním pojištění také poskytuje určitou ochranu osobám, které nejsou schopny přispívat do fondu pojištění. Zahrnuje seznam ohrožených osob jako jsou nezaměstnaní, důchodci, sociálně slabí občané, nemocní a těhotné ženy, za něž je měsíční pojistné hrazeno ze státního nebo místních rozpočtů.60 Kromě toho, jak už bylo uvedeno, nový Zákon o uprchlících také v obecnější rovině potvrzuje, že uprchlíkům mají být zaručena stejná práva jako bulharským občanům. V předchozím období, tedy před přijetím nových zákonů o zdravotním pojištění a o uprchlících, měli uprchlíci také nárok na stejnou zdravotní péči jako bulharští občané.61 V praxi Obecně nízká úroveň zdravotní péče v zemi a případy, kdy bylo s uprchlíky zacházeno jako s cizinci a za poskytnutou péči od nich byly požadovány poplatky, vedly UNHCR k tomu, že uzavřel dohody se dvěmi významnými bulharskými nemocnicemi, aby zajistil lepší přístup

59

K roku 1998 byla tato pomoc poskytována pouze uprchlíkům bydlícím mimo Sofii.

60

Čl. 40 a 41, Zákon o zdravotním pojištění.

61

Vládní nařízení o uprchlících, jež bylo později nahrazeno Zákonem o uprchlících (1. srpna 1999), zaručovalo uznaným uprchlíkům minimálně stejný legální statut jako mají osoby s trvalým pobytem, které mají v zásadě stejná práva jako občané, a to také v oblasti zdravotní péče.

uprchlíků ke zdravotní péči. Podle těchto dohod bude UNHCR každoročně přispívat na nákup zařízení a materiálu pro tyto nemocnice a ty budou na oplátku poskytovat zdarma zdravotní péči žadatelům o azyl a uprchlíkům. Toto řešení klade důraz na skutečnost, že poskytnout zdravotní péči uprchlíkům je zodpovědností vlády, ale zároveň umožňuje bulharským občanům využívat nově zakoupená zařízení těchto nemocnic. Uznaní uprchlíci mají i přes existenci výše zmíněných dohod povinnost zaregistrovat se u praktického lékaře ve svém obvodu. Další formou zvláštní pomoci ze strany UNHCR a nevládních organizací v Bulharsku jsou platby za lékařské zásahy, zubní ošetření a psychiatrické poradenství. Ve výše zmíněných nemocnicích si mohou uprchlíci zakoupit léky se značnou slevou nebo, pokud je pacient hospitalizován, lék poskytne zdarma nemocnice, pokud jej má k dispozici. Jinak má UNHCR program dodatečné pomoci, v jehož rámci může bulharský Červený kříž hradit 100% nákladů na daný lék ve vybraných případech (u chronických nemocí, u dětí do pěti let, u starších osob a u rodin s jediným rodičem) a 50% nákladů v dalších kategoriích. K dispozici je také zvláštní pomoc pro pokrytí nákladů na zubní léčbu, jelikož přístup k zubní léčbě v rámci systému státního zdravotnictví je komplikován dlouhými čekacími lhůtami. Lékař psychiatrické kliniky v Sofii pak jednou týdně poskytuje uprchlíkům a žadatelům o azyl poradenství v zařízení bulharského Červeného kříže, který je partnerskou organizací UNHCR, a psycholog Agentury pro uprchlíky poskytuje podobné služby ve vládních zařízeních pro uprchlíky. •

Sociální zabezpečení a pracovní zákonodárství

Podle Zákona o ochraně před nezaměstnaností (prosinec 1997) a příslušných Prováděcích předpisů (1998)62 mají uznaní uprchlíci právo na sociální zabezpečení a specificky na podporu v nezaměstnanosti za stejných podmínek jako občané. Článek 8 Prováděcích předpisů specificky zaručuje uznaným uprchlíkům právo na podporu v nezaměstnanosti za podmínky, že jsou registrováni na úřadu práce. Co se týká státní sociální péče, UNHCR nemá žádné zprávy o tom, zda byl v praxi uprchlíkům zaručen efektivní přístup ke státní sociální pomoci, i když neexistují ani stížnosti o tom, že by žádosti uprchlíků o tuto pomoc byly odmítnuty. UNHCR každopádně odhaduje, že zatím o tuto pomoc požádalo pouze velice málo uprchlíků, pokud vůbec nějací. Vzhledem k pracovnímu zákonodárství mají uprchlíci stejná práva a výhody jako bulharští občané. I když uznaní uprchlíci nejsou v příslušných zákonech sekundární legislativy specificky zmiňováni, neexistují bulharské zákony, které by odporovaly opatřením Úmluvy z roku 1951, zaručující uprchlíkům stejnou úroveň práv, jaké se těší občané. Zákoník práce samozřejmě chrání všechny zaměstnance a zahrnuje také zvláštní ochranu pro ženy a těhotné ženy, aniž by zmiňoval státní příslušnost.

62

Prováděcí předpisy pro prosazení Zákona o ochraně proti nezaměstnanosti, 1998.

2. Česká republika •

Sociální péče a zdravotní péče

I když mají uznaní uprchlíci podle českého Zákona o uprchlících stejný „statut“ jako čeští občané, Článek 19(2) stejného zákona dále specifikuje, že ve vztahu k sociálnímu zabezpečení a státnímu systému zdravotní péče mají být uprchlíci považováni za cizince s trvalým pobytem na území ČR. Toto rozdělení je zde nicméně irelevantní, jelikož osoby s trvalým pobytem mají v České republice přístup k státnímu systému sociální pomoci zaručený za stejných podmínek, jako čeští občané. I když to není explicitně specifikováno, právo na sociální péči je zahrnuto pod výše uvedenou kategorii „sociálního zabezpečení“, což je obecný termín, používaný v zákonech pro oba typy pomoci. Podle nového návrhu Zákona o uprchlících má být uznaným uprchlíkům pro všechny účely poskytnut statut osoby s trvalým pobytem, aby jejich práva na sociální péči, zdravotní péči a sociální zabezpečení zůstala stejná.63 Vzhledem ke zdravotní péči návrh zákona také obsahuje opatření, které významně zlepší situaci uprchlických rodin, jimž se v České republice narodí dítě. Toto opatření určuje, že pro účely zdravotního pojištění je dítě, které se narodí v České republice osobě, jíž byl přiznán azyl, považováno za cizince s trvalým pobytem na českém území až do doby získání azylu nebo jiného pobytového statutu.64 Po vstupu tohoto zákona v platnost už uprchlické rodiny nebudou povinny po dobu přechodného období hradit náklady na zdravotní péči pro své děti. V praxi Po získání statutu uznaného uprchlíka se tito musí zaregistrovat u cizinecké policie a na pracovním úřadě. Pokud pro ně pracovní úřad nemá vhodné zaměstnání, jsou zaregistrováni pro příjem sociálních dávek. Na sociální dávky mají nárok osoby, jejichž osobní příjem je pod předepsanou hranicí životního minima. Výše základních sociálních dávek je rovna rozdílu mezi výší osobních příjmů a aktuální výší životního minima. K srpnu 1999 byla maximální výše sociálních dávek pro osoby s nulovým příjmem následující: Jednotlivec: 3.430 Kč (98 USD) Rodina (dva dospělí, dvě děti do šesti let): 9.490 Kč (271 USD) Nicméně, celkové množství přiznaných sociálních dávek bude samozřejmě záviset na velikosti rodiny a jejích jakýchkoli dalších příjmech.65 Kromě těchto základních sociálních dávek existují i další formy sociální pomoci, spojené s dalšími podmínkami. Patří zde: příspěvek na bydlení; rodičovské dávky pro rodiny s jediným

63

Čl. 50 a 76, návrh Zákona o azylu, supra note 26.

64

Čl. 90, návrh Zákona o azylu, supra note 26.

65

V tomto ohledu by mělo být uvedeno, že rodiny s příjmy ve výši zhruba dvojnásobku životního minima mohou mít také nárok na určité sociální dávky.

rodičem; státní vyrovnávací příspěvek pro důchodce a pro osoby pobírající příspěvky na děti; jednorázové mimořádné příspěvky pro těhotné ženy, děti jako závislé osoby a jejich rodiče.66 Studenti do věku 26 let mají také nárok na minimální sociální dávky, pokud prokážou potřebu těchto dávek a to, že nemají žádné další finanční zdroje. Uznaní uprchlíci mají na posledně zmíněné dávky nárok za stejných podmínek jako občané. Sytém sociálních dávek, o něž lze žádat u příslušných místních úřadů, je nicméně komplikovaný a sociální pracovníci z Poradny pro integraci musí uprchlíkům často pomáhat při vyplnění žádostí a absolvování celé procedury. Poradna organizuje pro nově uznané uprchlíky informativní schůzky o jejich sociálních a ekonomických právech a o stejných věcech informuje také příslušné sociální a pracovní úřady. V rámci průzkumu integračních možností, který Poradna provedla v roce 1998, považovalo 69% tázaných uprchlíků své schopnosti sjednat si přístup k systému sociální pomoci za dobré nebo adekvátní. Tři instituce, které uprchlíci podle této studie navštěvují najčastěji, jsou městské úřady, úřady práce a místní pobočky úřadu sociálního zabezpečení, zatímco 24% respondentů uvedlo, že nenavštěvují žádnou z těchto institucí.67 Nebyly zaznamenány žádné významné problémy v přístupu uznaných uprchlíků k systému sociálního zabezpečení. Platí to také pro přístup k systému zdravotní péče. Iniciativa nevládních organizací: Program preventivní zdravotní péče Projekt preventivní zdravotní péče pro uprchlíky v České republice, který financuje UNHCR a v praxi jej provádí nevládní Organizace pro pomoc uprchlíkům, stojí za zmínku, i když v současnosti neslouží uznaným uprchlíkům. Projekt byl zahájen v roce 1998 po předchozí analýze a v současnosti poskytuje materiální podporu, individuální i skupinové poradenství a školení na taková témata, jako zdravotní prevence, plánované rodičovství, výchova a péče o děti, nebezpečí drog apod. Byla vytvořena databáze odborníků, ochotných na tomto projektu spolupracovat, byly uzavřeny dohody a smlouvy s různými zdravotnickými institucemi, například Střední zdravotní školou v Praze a připravují se informační letáky o výše zmíněných tématech v několika jazycích. Materiálními dary do tohoto projektu přispěly různé podniky a organizace, které dodaly kupříkladu prenatální vitamíny, kondomy, těhotenské testy, vzdělávací letáky a potraviny, hračky a oblečení pro děti. Úspěch zaznamenaly přednášky o zdraví a hygieně žen a o prevenci drogových závislostí, které byly také přeloženy do několika jazyků. Prostřednictvím tohoto projektu byla také identifikována potřeba speciální přípravy zdravotnických pracovnic v oblasti kulturních norem, zvláštních potřeb a citlivých míst různých etnických a náboženských skupin, především žen. •

Sociální zabezpečení a pracovní zákonodárství

Jak už bylo specifikováno výše, podle Článku 19(2) Zákona o uprchlících mají uznaní uprchlíci stejné právo na sociální zabezpečení jako osoby s trvalým pobytem, které mají v zásadě stejná práva jako čeští občané. Práva uznaných uprchlíků na sociální zabezpečení budou podle všeho

66

Tento příspěvek dosahoval v roce 1998 výše 10.000 Kč (286 USD).

67

Uprchlíci v České republice, supra note 172, 21 a 23.

po přijetí nového Zákona o uprchlících nezměněna, jelikož jim tento zákon zaručuje statut osoby s trvalým pobytem. Nárok na získání podpory v nezaměstnanosti, jejíž výše tvoří určité procento z průměrné mzdy žadatele, je podmíněna alespoň jedním předchozím odpracovaným rokem na území České republiky. Podle Zákoníka práce mají uznaní uprchlíci ve vztahu k pracovním zákonům stejná práva jako občané.

3. Maďarsko •

Sociální péče a zdravotní péče

Sociální péče Osoby se statutem uprchlíka mají v Maďarsku přístup ke státnímu systému sociální pomoci za stejných podmínek, jako maďarští občané. Článek 17 Zákona o azylu explicitně uvádí, že pokud jiné zákony nebo vládní nařízení neurčí jinak, mají uprchlíci stejná práva jako maďarští občané.68 Podle informací ze zdrojů UNHCR zahrnují hlavní formy dostupné sociální pomoci podle relevantních zákonů69 následující: základní sociální dávky pro osoby ve věku 18 – 62 let, které jsou nezaměstnané a nemají nárok na žádnou jinou formu sociální pomoci; starobní příspěvek pro osoby starší 62 let; příspěvky na bydlení pro osoby/rodiny, jejichž náklady na bydlení přesahují 35% jejich měsíčních příjmů; a dočasná pomoc ve výjimečných případech. K dispozici je také několik typů sociálních dávek pro děti ve školním a předškolním věku. Patří sem: příspěvek na děti, přiznáván rodiči s nejméně třemi nezletilými dětmi, jehož příjem na hlavu nepřevyšuje 23.000 HUF (92 USD); pravidelné příspěvky na děti pro rodiny, jejichž příjem je pod předepsaným životním minimem; a příspěvky pro rodiny pečující doma o postižené nebo trvale nemocné dítě.

68

Před přijetím současného Zákona o azylu a Nařízení z roku 1998 o péči o uprchlíky byla práva evropských uprchlíků definovaná Nařízením 19 z roku 1989, podle kterého byli uprchlíci považováni za maďarské občany a měli stejná práva, především vzhledem k pracovním zákonům, sociálnímu zabezpečení a sociální péči a zdravotní péči. Kromě přístupu ke státnímu systému sociální pomoci byly sociální dávky pro evropské uprchlíky, z nichž většina byla maďarského původu, hrazeny Úřadem pro uprchlíky a imigraci na základě Vládního usnesení 129/1996. Podle tohoto postupu dostávali uprchlíci v Maďarsku jenom velice omezenou sociální a finanční pomoc, jejímž záměrem bylo umožnit uprchlíkům získat zaměstnání a zajistit si bydlení. Neevropští uprchlíci měli pouze všeobecná práva cizinců a jako tací nebyli zahrnuti do státního pogramu sociální pomoci ani do specifických programů pro uprchlíky a nemohli využívat ani “fond pro vytvoření domova”. Při hrazení nákladů na zdravotní péči se tito uprchlíci spoléhali na UNHCR. 69

Zákon o poskytování sociální péče a sociálních služeb, č. III, 1993; Zákon o ochraně nezletilých a o poručnictví, č. XXXI, 1997.

Jak lze vidět, zatímco mnohé ze sociálních dávek jsou počítány jako procento minimálního starobního důchodu,70 jiné, jako pravidelné příspěvky na životní náklady, jsou podmíněny důkazem, že uprchlík nemá žádný majetek a jeho měsíční příjmy nepřekračují výši starobního důchodu. I když byly v minulosti zaznamenány určité obtíže při získávání přístupu k sociálním dávkám, zdá se, že byly spíše výsledkem nedostatečné informovanosti o uprchlickém zákoně a brzy byly vyřešeny. Podle informací UNHCR z května 1999 nebyly v tomto ohledu zaznamenány žádné problémy. Programy státní specifické pomoci pro uprchlíky Kromě zajištění přístupu ke státnímu systému sociální pomoci nabízí Článek 18 Zákona o azylu také dodatečnou, specificky pro uprchlíky určenou pomoc. Podle tohoto článku má „uprchlík nárok na péči/pomoc a příspěvky v rozsahu a za podmínek definovaných tímto zákonem a nařízením vlády.“ Pod tento program spadají různé dávky a příspěvky:71 měsíční dávky pro žadatele o azyl a uprchlíky počínaje třetím měsícem jejich pobytu v přijímacím středisku; pravidelné příspěvky na životní náklady pro uprchlíky bez majetku, jejichž příjmy nedosahují předepsané výše (tyto příspěvky mohou být vypláceny až po dobu pěti let po získání statutu uprchlíka);72 a různé další dávky, jako příspěvky na cestovné, umožňující navštěvovat jazykové a profesní kurzy, zápisné do škol pro děti i dospělé a proplácení poplatků za překlad určitých dokumentů. Série dalších příspěvků, podléhajících mnohem detailnějším kritériím, má za cíl poskytnout uprchlíkům zvláštní pomoc v oblasti bydlení a vytvoření domova. Patří zde jednorázový příspěvek na vytvoření domova v maximální výši 82.200 HUF (329 USD) a příspěvek na nájemné, omezený na dobu šesti měsíců. Velice zajímavá je pomoc při vytvoření domova ve formě bezúročné půjčky na období od jednoho do patnácti let, kterou je možné použít na nákup, stavbu nebo opravu bytu nebo domu. Objem půjčky záleží na velikosti rodiny, ale nesmí přesáhnout 70% celkových nákladů, takže čtyřčlenná rodina má nárok na 700.000 HUF (2.800 USD) a jednotlivec na 400.000 HUF (1.600 USD).73 Tato pomoc je dostupná pouze uprchlíkům, kteří o ni zažádají do pěti let po získání statutu. K období května 1999 byl podle UNHCR praktický přístup ke specifické pomoci pro uprchlíky obecně dobrý, i když získat příspěvky z druhé zde uváděné kategorie se ukázalo být obtížnější. Zdravotní péče Uprchlíci mají přístup ke státnímu systému zdravotní péče, hrazenému z fondu zdravotního pojištění, za stejných podmínek jako maďarští občané.

70

V květnu 1999 byla výše minimálního důchodu 15.350 HUF (61 USD).

71

Nařízení vlády o péči o uprchlíky, supra note 66.

72

Na jaře 1998 činila výše těchto příspěvků 7.000 až 11.000 HUF (28 až 44 USD).

73

Zde citovaná čísla uvádí F. LIEBAUT, supra note 316, 95-6.

•

Sociální zabezpečení a pracovní zákonodárství

Podobně jako u sociální péče mají uznaní uprchlíci přístup ke státnímu systému sociálního zabezpečení za stejných podmínek jako maďarští občané. Podle UNHCR neexistují praktické problémy v přístupu uprchlíků k tomuto systému. Podle zákona o podpoře v nezaměstnanosti má na podporu nárok pouze osoba, která v Maďarsku odpracovala alespoň půl roku a přispívala určitou částí svých příjmů do příslušného fondu. Maďarské pracovní zákonodárství zaručuje uznaným uprchlíkům stejná práva a výhody jako maďarským občanům.

4. Polsko •

Sociální péče a zdravotní péče

Sociální péče Uznaní uprchlíci mají přístup ke státnímu systému sociální péče za stejných podmínek jako polští občané na základě zvláštní poznámky v Zákoně o sociální pomoci.74 Podle tohoto zákona je sociální pomoc poskytována potřebným osobám nebo rodinám, které mají polské občanství a trvalý pobyt na území Polska, a také cizincům s trvalým pobytem nebo statutem uprchlíka, pokud mezinárodní smlouvy neurčí jinak. Rozhodnutí o přiznání sociální pomoci a její distribuce je v působnosti příslušných úřadů sociální péče.. Na sociální příspěvky má nárok osoba, jejíž příjmy jsou pod předepsanou minimální hranicí, pravidelně hodnocenou příslušnými úřady. V roce 1999 byla měsíční výše příspěvků pro jednu osobu následující:75 pravidelné příspěvky: 250PZL (63 USD) sociální dávky: 250 PZL (63 USD) doplňkový příspěvek: minimálně 10 PZL (2.50 USD) dočasný sociální příspěvek: 275 PZL (69 USD) Příspěvky jsou nicméně upravovány podle materiální a rodinné situace uprchlíka, takže jejich výsledná výše se různí. Minimální mzda v Polsku dosahovala v lednu 1999 výše 650 PZL (163 USD).

74

Čl. 2(b), Zákon o sociální pomoci, Sbírka zákonů č. 64, položka 414, listopad 1990, ve smyslu dalších dodatků. Viz také Zákon o systému sociálního pojištění, 13. říjen 1998, který lze v některých případech rovněž aplikovat. 75

Údaje podle posledního dodatku (č. 99-20-170) Zákona o sociální pomoci, Sbírka zákonů č. 64, položka 414, listopad 1990, ve smyslu dalších dodatků.

Kromě toho, jak lze vidět z níže uvedených údajů, státní sociální příspěvky jsou významně nižší, než byla pomoc poskytovaná v rámci Programu individuální adaptace uprchlíků, což byl vládní program finanční pomoci uprchlíkům, ukončený v roce 1998. Zdravotní péče Podle Zákona o všeobecném zdravotním pojištění mají uznaní uprchlíci přístup ke státnímu systému zdravotní péče a k programu povinného pojištění za stejných podmínek, jako osoby s trvalým pobytem a občané.76 Na nezaměstnané osoby registrované podle Zákona o zaměstnanosti se povinné pojištění vztahuje také. Po dobu nezaměstnanosti platí za nezaměstnané příspěvky úřad práce. V případě osob neschopných pracovat, které ještě nejsou v důchodovém věku nebo nemohou čerpat z penzijního fondu, jsou příspěvky vypláceny z invalidního důchodu, který tyto osoby dostávají v rámci státního systému sociální péče. Nicméně od 9. září 1999, kdy začal fungovat nový systém zdravotního pojištění, nemohou využívat služeb státní zdravotní péče osoby, které nikdy legálně nepracovaly na území Polska,77 včetně uznaných uprchlíků. Zdravotní péče se týká pouze osob, které jsou v Polsku zaměstnané nebo v minulosti zaměstnané byly. Osoby, které na státní zdravotní péči nemají nárok, mohou lékařskou pomoc obdržet jenom v naléhavých případech v rámci pohotovostní služby. Kromě toho jsou služby, které státní systém zdravotního pojištění nehradí a které si musí hradit sami i polští občané. V případě žadatelů a azyl a uprchlíků, kteří by podobné služby potřebovali, může ve výjimečných případech pomoci UNHCR. V praxi Podle UNHCR problémy s přístupem ke státnímu systému zdravotní péče, které se v minulosti u uprchlíků často vyskytovaly, byly vyřešeny, takže v praxi mají uprchlíci k tomuto systému stejně efektivní přístup, jako občané.78 Nicméně pomoc poskytovaná v rámci systému státní sociální péče obecně nepostačuje k pokrytí základních životních potřeb uprchlíků v Polsku, především vzhledem k tomu, že tito nemají

76

Zákon o všeobecném zdravotním pojištění, 26. března 1997.

77

S některými výjimkami, jako jsou studenti, kteří nárok na zdravotní péči mají.

78

Od března 1996 do srpna 1998 (datum, kdy byl zahájem poslední případ pod Programem individuální adaptace) poskytoval vládní program pomoci pod Ministerstvem vnitra s názvem Program pro individuální adaptaci finanční pomoc nově uznaným uprchlíkům. Počátkem roku 1998 byla zodpovědnost za integrační programy a uznané uprchlíky přenesena na Ministerstvo práce, které mělo zahájit poskytování pomoci uznaným uprchlíkům v rámci státního systému sociální pomoci prostřednictvím místních sociálních úřadů. Nicméně oto ministerstvo začalo uprchlíkům systematicky poskytovat pomoc až v září 1998. Následkem toho se se během většiny roku 1998 museli nově uznaní uprchlíci spoléhat výhradně na materiální pomoc ze strany UNHCR a nevládních organizací. Tato absence státní podpory vedla k tomu, že mnoho uprchlíků v tomto období spontánně opustilo území Polska.

nárok na jakékoli příspěvky na bydlení a na jazykové kurzy a také tím, že omezené finanční možnosti státu v praxi také ovlivňují distribuci některých dávek. Programy Navrhovaný program vládní pomoci V době vzniku tohoto textu (březen 1999) byl v Polsku zvažován návrh Výnosu o Integračním programu pro uznané uprchlíky, jehož hlavní částí byl program finanční pomoci.79 UNHCR posléze zaznamenal, že z důvodu nedostatku adekvátních opravňujících zákonných opatření Výnos nebyl podpořen právním oddělením Rady ministrů. Nicméně, vzhledem k tomu, že návrh Výnosu nebyl nepřijat na základě jeho kvalit a že jsou prováděny kroky k přijetí adekvátních opravňujících zákonných opatření, které by zajistily jeho schválení, zaslouží si tento integrační program zmínku. Podle tohoto Výnosu budou mít uprchlíci nárok na měsíční finančním pomoc po dobu 12 měsíců, která, podobně jako u předchozího programu integrace, bude podléhat určitým požadavkům, včetně podepsané individuální dohody s uprchlíkem a několika specifickým požadavkům, jak je registrace místa bydliště a registrace u pracovního úřadu. Podobně jako u předchozího programu bude pomoc poskytována na principu pohyblivé stupnice, takže její výše bude po prvních 6 měsících snížena. Nově navrhovaný program obsahuje proti původnímu programu významné rozdíly, stejně tak jako některé úplně nové aspekty. Kupříkladu kromě podpisu smlouvy by podmínkou získání pomoci bylo také absolvování tříměsíčního intenzivního kurzu polštiny v uprchlickém středisku. Maximální výše dávek v novém návrhu je mnohem vyšší než v předchozím programu, i když nový program nenabízí příspěvek na vytvoření domova. Podobně významné je opatření zmiňující možnost, že podpora integrace a praktické provádění tohoto programu (jenž má zahrnovat také oblasti bydlení, zaměstnání, legislativních problémů a psychologického poradenství) by mohly být převedeny na vládní střediska sociální pomoci (v případě oblastí uvedených v závorce) a na nevládní organizace, církve, nadace, asociace, zaměstnavatele a jednotlivce v případě činností, spojených obecně s procesem integrace. Uprchlíci, kteří žili na území Polska už před lednem 1998 a u nichž se neočekává, že budou žádat integrační pomoc, stejně jako uprchlíci, kteří uzavřeli sňatek s polským občanem / občankou, jsou z nového programu vyloučeni. Pokud toto opatření bude schváleno, tuto výjimku bude možné považovat za porušení Článku 3 Úmluvy z roku 1951, který zakazuje diskriminaci mezi uprchlíky, jelikož by znevýhodňovalo uprchlíky, kteří uzavřeli sňatek s polským občanem / občankou, aniž by bralo do úvahy jejich skutečné potřeby.

79

Návrh Výnosu o integraci uprchlíků, supra note 83. UNHCR později informoval, že Výnos nebyl podpořen právním oddělením Rady ministrů z důvodu nedostatku adekvátních opravňujících zákonných opatření. I když Zákon o sociální pomoci obsahuje opatření týkající se integrace, konkrétně Článek 12, toto opatření nebylo považováno za dostatečné pro účely výše zmíněného Výnosu. Vláda od té doby navrhla dodatek Zákona o sociální pomoci, jenž by tak posloužil jako jasný základ pro vládní integrační pomoc uznaným uprchlíkům a jako právní základ pro budoucí přijetí Výnosu o integraci.

Zdá se, že uprchlíci využívající tento program nebudou moci zároveň využívat státní systém sociální pomoci. Bývalý Program individuální adaptace (PIA, 1996-1998) Po období dvou let, během něhož spolupráce polské vlády a UNHCR při provádění integračního programu pro uprchlíky nepřinesla uspokojivé výsledky, zahájila polská vláda vlastní program finanční pomoci uznaným uprchlíkům. Tento „Program individuální adaptace“ (PIA) probíhal po dobu čtyřiadvaceti měsíců v letech 1996 – 1998 a nabízel uprchlíkům, kteří opustili vládou sponzorovaná střediska, finanční pomoc na dobu patnácti měsíců, která měla pokrýt základní náklady na bydlení, stravu a další základní potřeby. Program byl základním zdrojem pomoci i po získání statutu uznaného uprchlíka, jelikož jenom málo z nich dostalo povolení zůstat v jednom z pěti přijímacích středisek. PIA byl financován výhradně polskou vládou, konkrétně Ministerstvem pro vnitřní záležitosti a administrativu a byl prováděn prostřednictvím Střediska pro uprchlíky v Debaku u Varšavy. Tento program pomoci byl charakterizován dobrovolně podepsanou smlouvou mezi uprchlíkem a střediskem. Jelikož přístup k programu podléhal výběrovému procesu a dodržování určitých podmínek, pomoc nebyla automaticky dostupná pro všechny uprchlíky. Kromě toho dávky nebyly dostatečně vysoké na to, aby pokryly náklady na bydlení. UNHCR proto financoval několik nevládních organizací, konkrétně Polskou humanitární akci, polský Červený kříž a Charitu, ve snaze doplnit pomoc poskytovanou státem další finanční a materiální pomocí, včetně poradenství. I když se zdá, že některé místní sociální úřady poskytovaly v některých případech pomoc, v praxi většina uprchlíků, kteří souhlasili se svou účastí v programu PIA, nemělo přístup ke státnímu systému sociální podpory. Aby mohli program využívat, museli se uprchlíci přihlásit ke Komisi PIA, v jejíž pravomoci bylo rozhodnout, kteří uprchlíci a v jaké výši pomoc obdrží. Pokud byli žadatelé přijati, a 85% jich přijatých bylo, vstoupili do smlouvy v níž souhlasili, že budou po dobu patnácti měsíců dodržovat tři podmínky: (1) bydlet v řádně registrovaném místě bydliště; (2) začít s hledáním zaměstnání, čehož výsledkem by mělo být skutečné zaměstnání nebo alespoň registrace na místním pracovním úřadě; (3) spolupracovat se sociálním pracovníkem, pověřeným Komisí. Účastníci dostávali příspěvky na stravu a bydlení po dobu devíti měsíců a tato doba poté mohla být prodloužena o dalších šest měsíců. Výše příspěvků závisela na rodinné situaci uprchlíka a na době, po kterou se účastnil programu. Každý účastník měl potenciální nárok na finanční příspěvek na vytvoření domova a také na pomoc při hrazení specifických potřeb, jako byly náklady na vzdělání a nemocenská. Podle principu pohyblivé stupnice byl základní měsíční příspěvek postupně snižován po šesti měsících, roce a na dobu posledních tří měsíců. Kromě toho měli účastníci programu nárok na jednorázový příspěvek na vytvoření domova.80 Závěry týkající se bývalého programu PIA

80

Během prvních šesti měsíců dostávali první a druhý člen rodiny 450 zlotých (113 USD) každý, třetí člen dostával 400 zlotých (100 USD) a čtvrtý až šestý 350 zlotých (88 USD). Jednorázový příspěvek na vytvoření domova byl 300 zlotých (75 USD) pro prvního a druhého člena rodiny. F. LIEBAUT, supra note 316, 153-154.

Program byl ukončen po téměř dvou a půl letech a níže uvedená čísla poněkud zpochybňují jeho účinnost. Od 15. března 1996 do 28. února 1998 bylo předloženo 329 žádostí a 285 jich bylo schváleno, což představuje 85% osob, které měly v té době statut uznaného uprchlíka. Z 285 původně schválených žádostí 131 uchazečů svoji smlouvu zrušilo. Společně s 15% uprchlíků, jejichž žádost byla zamítnuta, to znamená, že program nebyl schopen pomoci asi 55% všech uprchlíků. Podle vládní zprávy nicméně finanční pomoc v rámci programu pomohla mnoha uprchlíkům začít nezávislý život.81 Platilo to zejména o uprchlických rodinách, které byly schopny díky příspěvkům všech členů rodiny shromáždit dostatek prostředků na pronájem levného bytu. Jednotlivci byli na druhé straně nuceni sdružovat se do skupin nebo si najmout místo ve společném bytě. Ve stejné zprávě z roku 1998 vláda přiznává, že neschopnost překonat práh sociálních dávek vytvořený v roce 1995 o 15-20%, což by umožnilo držet krok s inflací a rostoucími životními náklady, omezila účinnost programu. •

Sociální zabezpečení a pracovní zákonodárství

Ve vztahu k sociálnímu zabezpečení a pracovnímu zákonodárství mají cizinci, včetně uznaných uprchlíků, stejné postavení jako občané. Zákon o sociálním zabezpečení určuje, že „všechny zaměstnané osoby mají nárok na účast v systému sociálního zabezpečení.“82 Kromě toho Zákon o zaměstnanosti a boji proti nezaměstnanosti,83 který definuje povinnosti státu při řešení problému nezaměstnanosti, specificky určuje, že se vztahuje na všechny osoby, které v Polsku obdržely statut uprchlíka. Stejný zákon v Článku 12 (odstavec 2) určuje, že služby spojené se získáním zaměstnání jsou regionálními pracovními úřady poskytovány zdarma a jsou založeny na čtyřech operačních principech, včetně: dostupnosti těchto služeb; dobrovolnosti; rovnosti, tedy ne-diskriminace; a otevřenosti, což znamená, že všechna dostupná pracovní místa, postoupena úřadu, jsou zveřejňována. Podle tohoto zákona mohou uznaní uprchlíci, stejně jako občané, využívat podporu v nezaměstnanosti a příspěvky na rekvalifikaci.84 Na podporu v nezaměstnanosti mají nicméně nárok pouze osoby, které byly během 18 měsíců před registrací na úřadě práce zaměstnány po dobu minimálně 365 dnů. K říjnu 1999 byla měsíční výše podpory v nezaměstnanosti na osobu 260 zlotých (65 USD). Podle Zákoníku práce musí být pracovní zákony uplatňovány u všech kategorií zaměstnanců či pracovníků, které nelze klasifikovat jako „ilegální“.85 S uznanými uprchlíky proto musí být zacházeno stejně jako s občany, s výjimkou plynoucí z článku 24 (odd.2) Úmluvy z roku 1951.

81

Zpráva o PIA, supra note 183, 20.

82

Článek 4, Zákon o organizaci a financování systému sociálního zabezpečení, Sbírka zákonů č.137, položka 887, 25. listopad 1998.

83

Zákon o zaměstnanosti a boji proti nezaměstnanosti, Sbírka zákonů č.12, položka 14, 14. prosinec 1994. 84

Zákon o zaměstnanosti a boji proti nezaměstnanosti, Sbírka zákonů č.12, položka 14, 14. prosinec 1994. 85

Zákoník práce, Sbírka zákonů č.24, položka 141, 1974, ve znění pozdějších dodatků.

Toto opatření se zabývá právem na kompenzaci v případě úmrtí uprchlíka následkem pracovního úrazu nebo nemoci z povolání a určuje, že toto právo nemůže být ovlivněno skutečností, že pozůstalí žijí trvale mimo území smluvního státu, v tomto případě Polska. Opatření doposud nebylo v praxi využito.

5. Rumunsko •

Sociální péče a zdravotní péče

Sociální péče Od srpna 1995 mají uznaní uprchlíci legální nárok na sociální pomoc za stejných podmínek jako rumunští občané. Vyplývá to ze Zákona o sociální pomoci, který zaručuje přístup k sociální pomoci rumunským občanům, cizím státním příslušníkům a osobám bez státního občanství, legálně pobývajícím na území Rumunska. 86 K červnu 1999 dosahovala minimální měsíční dávka výše 151.000 Lei (8,4 USD) pro jednu osobu a 476.000 Lei (26 USD) pro čtyřčlennou rodinu. Nicméně v praxi nebyl do této doby žádný uprchlík schopen získat přístup k sociální pomoci a místo toho byl uprchlíkům nabídnut níže popsaný systém půjček. Uprchlíci ve skutečnosti nemají přístup ke státní sociální pomoci, pokud jsou účastníky systému půjček, který jim nabízí více prostředků, ale jenom na základě půjčky a na omezenou dobu.87 Podobně jako občané, mají i uprchlíci v principu nárok na dětské příspěvky pro děti nad sedm let, které navštěvují školu. Podle zákona o dětských příspěvcích,88 mají děti s cizím nebo žádným státním občanstvím legálně pobývající na území Rumunska nárok na stejné příspěvky jako děti rumunské. Nicméně je nárok na tyto příspěvky spojen s obtížemi. Pokud dítě není narozeno v Rumunsku, nebo jeden z rodičů není rumunským občanem, většině uprchlíků schází určité dokumenty, kupříkladu rodný list, umožňující o tyto příspěvky žádat. Je také možné získat tyto příspěvky od školy, kterou dítě navštěvuje. UNHCR a nevládní organizace vedou rozhovory s jednou ze škol, kterou navštěvuje většina dětí uprchlíků, ve snaze pomoci s registrační procedurou potřebnou pro získání těchto příspěvků, i přesto, že tito uprchlíci nemají všechny potřebné dokumenty. Program splatných půjček V rámci tohoto programu mají uznaní uprchlíci nárok „získat na požádání, v rámci finančních možností státu, vratnou finanční pomoc ve výši minimální mzdy na dobu šesti měsíců, pokud z objektivních příčin postrádají nezbytné prostředky k přežití; v případě závažných důvodů může

86

Čl. 2 a 4, Zákon o sociální pomoci, “Monitorul Official” č.67, 1995.

87

K červnu 1999 měly na sociální pomoc nárok pouze osoby, jejichž měsíční příjem nepřekračoval 151.000 Lei (8,4 USD). Jelikož výše nabízených půjček tuto sumu překračuje, a z pohledu pravidel o přidělování sociální pomoci jsou tyto půjčky považovány za “příjmy”, uznaní uprchlíci nemají nárok na přístup ke státnímu systému sociální pomoci. 88

Čl.2, Zákon o systému státních příspěvků na děti, “Monitorul Official” č.61, 1993.

být doba půjček prodloužena o další tři měsíce.“89 K červnu 1999 činila výše půjčky 263.000 Lei (15 USD) měsíčně,90 oproti sociálním dávkám v rámci státního systému sociální péče ve výši přibližně 151.000 Lei (8 USD). Nicméně výše pomoci ve formě půjček představuje významné omezení původní výše pomoci, obsažené v příslušném článku uprchlického zákona, podle něhož měly půjčky dosáhnout výše minimální měsíční mzdy, která k červnu 1999 činila asi 450.000 Lei (25 USD). Půjčky jsou schvalovány na základě prošetření sociálních poměrů Ministerstvem pro sociální ochranu a musí být splaceny do jednoho roku za předpokladu, že to příjmy uprchlíka umožní. Jak už bylo zmíněno, období půjčky může být ze závažných důvodů prodlouženo až o tři měsíce. Pokud uprchlík není práceneschopný znamená to, že se musí zaregistrovat na úřadě práce a prokázat, že neodmítnul žádnou nabízenou práci. Počátkem roku 1998 vláda obdržela žádosti a podepsala smlouvy o půjčkách asi s polovinou všech uznaných uprchlíků (včetně téměř všech těch, kteří žili v přijímacích táborech), načež Ministerstvo práce a sociální ochrany provedlo prošetření sociálních poměrů žadatelů.91 Nicméně první platby proběhly až v červenci 1998 po značných odkladech, způsobených jejich závislostí na schválení státního rozpočtu. Takže i když mají podle zákona uprchlíci nárok na státní sociální pomoc za stejných podmínek jako občané, v praxi se zatím jedinou formou skutečně dostupné pomoci zdá být výše zmíněný systém půjček.92 V praxi Vzhledem k obtížným ekonomickým a životním podmínkám v Rumunsku na sebe UNHCR převzal v minulosti značnou zodpovědnost za péči o uprchlíky, především ve formě finanční pomoci, distribuované prostřednictvím své partnerské nevládní organizace – Rumunské národní rady pro uprchlíky. Tato pomoc byla klíčová především v obdobích, kdy i omezený program vládní pomoci, i když měl být teoreticky uplatňován, ve skutečnosti nefungoval.93 A i když úsilí

89

Čl. 15(i), Rumunský Zákon o uprchlících, supra note 85.

90

Čl. 12, Rozhodnutí č.173/1998 týkající se Opatření o sociální ochraně, umožňuje zvýšení půjček o 2,5% měsíčně po dubnu 1998. 91

Podle informací UNHCR dostávali uznaní uprchlíci, kteří bydlei neformálně v Gociu, měsíčně pouze 150.000 Lei (8 USD), což byla výše půjčky po odečtení nájemného.

92

Mělo by být zmíněno, že předtím, než vstoupil současný Zákon o uprchlících v roce 1996 v platnost, řídilo se přijetí uprchlíků a žadatelů o azyl vládním Rozhodnutím č.417/1991. Podle tohoto Rozhodnutí měli mít uprchlíci nárok na příspěvky na bydlení a potraviny po dobu do devíti měsíců, s možností rozšíření této pomoci o příspěvek na bydlení ve výjimečných případech. V praxi ale tato pomoc nebyla nikdy zavedena a s nástupen nového Zákona o uprchlících a několika výnosů a rozhodnutí vlády (Rozhodnutí č.182/1996, Výjimečný výnos č.47/1997 a Rozhodnutí č.173/1998) bylo mnoho opatření původního rozhodnutí zastaveno. Ti uznaní uprchlíci, kteří žili v táboře v Gociu, zde mohli i nadále zůstat zdarma, ale poré, co byl tábor uzavřen, neměli tito uprchlíci, stejně jako ostatní, už žádné právo na bezplatné ubytování a měli nárok pouze na 263.000 Lei (15 USD) měsíčně ve formě půjčky. 93

Před zavedením programu půjček v červnu 1998 byla pomoc uprchlíkům ještě omezenější a v roce 1995 ji vláda zastavila úplně. Gociu, hotel v Bukurešti, sloužil jako jediné ubytovací

UNHCR bude i nadále zaměřeno na to, aby zodpovědnost za uprchlíky přešla úplně na rumunskou vládu, existuje jenom málo náznaků, že vláda bez vnější finanční pomoci vytvoří program adekvátní pomoci pro zoufalé uprchlíky, kteří (kromě programu půjček, trvajícího šest až devět měsíců) neměli podle informací UNHCR k červnu 1999 žádný praktický přístup ke státnímu systému sociální péče. K listopadu 1999 obdrželi podle informací UNHCR někteří uprchlíci vyrozumění o částkách, které dluží vládě, i když žádné další kroky podniknuty nebyly. Ke stejnému termínu neměl UNHCR žádné další zprávy o tom, zda uprchlíci, kteří vyčerpali své půjčky, získali následně přístup státnímu systému sociální péče. Finanční pomoc UNHCR Až do ledna 1998 poskytoval UNHCR pravidelnou finanční pomoc všem uznaným uprchlíkům ve formě měsíčních příspěvků stejné výše, která pro jednotlivce činila přibližně 60 USD. Od té doby byl ale program pomoci změněn, takže namísto stejných částek je pomoc přidělována podle určitých fixních kritérií, jako jsou náklady na bydlení, délka pobytu žadatele v Rumunsku, skutečnost, jestli je zaměstnán a další faktory související se specifickými potřebami a situací jedince nebo rodiny. Kromě toho je tato pomoc, sloužící jako doplněk vládního programu půjček, podmíněna integračním úsilím uprchlíků (účast v jazykových kurzech a hledání práce). Jako další motiv a také doplněk obecně nízkých příjmů uprchlíků poskytuje UNHCR dočasnou finanční pomoc uprchlíkům, kteří si našli práci, i když tato pomoc samozřejmě závisí na konkrétní výši příjmů uprchlíka. V minulosti musel UNHCR také zasahovat v mimořádných situacích, kupříkladu v roce 1998, kdy poskytl potravinovou pomoc žadatelům o azyl a uznaným uprchlíkům, především rodinám, ubytovaným v Gociu, jelikož těmto přestala být vládou vyplácena jakákoli sociální podpora. V květnu 1999 poskytl UNHCR individuální finanční pomoc ve výši asi tříměsíčního nájmu uznaným uprchlíkům, vystěhovaným ze střediska Gociu po jeho definitivním uzavření. Zdravotní péče Zákon o uprchlících neobsahuje žádné opatření v oblasti přístupu uprchlíků ke státnímu systému zdravotní péče. Nicméně Zákon č.145/1997 určuje, že rumunští občané a cizinci s trvalým pobytem v Rumunsku musí mít sociální pojištění,

středisko pro uznané uprchlíky i žadatele o azyl. Až do konce roku 1994 platil Úřad pro uprchlíky za ubytování pro asi 100 uprchlíků a žadatelů o azyl, i když vláda nenabídla žádnou pomoc asi 900 uprchlíkům, žijícím mimo tábor, ubytovaná u soukromých subjektů. UNHCR mezitím nabídl dodatečnou pomoc oběma skupinám. V roce 1995 bylo přijato opatření, podle kterého měli uprchlíci nárok na devět měsíců státní pomoci s ubytováním a stravou, ale k praktickému uplatnění tohoto opatření nikdy nedošlo. Ve stejném roce vláda zastavila jakoukoli pomoc obyvatelům Gocia a musel zasáhnout UNHCR, který hradil nájmy a poskytoval materiální pomoc. I když vláda souhlasila, že od začátku roku 1998 převezme zodpovědnost, první platby proběhly velice pozdě coby výsledek byrokratických zmatků a neschopnosti schválit státní rozpočet. UNHCR proto opět zasáhl a poskytl nouzové dodávky potravin pro obyvatele hotela Gociu, kde mezi žadateli o azyl neformálně žilo také 75 uznaných uprchlíků.

na něž přispívá jejich zaměstnavatel také částkou specificky definovanou jako zdravotní pojištění.94 Vedení resortu zdravotnictví také vydalo příkaz, podle něhož mají uprchlíci se zaplaceným zdravotním pojištěním nárok na bezplatnou státní zdravotní péči. A přece měl nedostatek informací o uprchlících a jejich právech za následek, že státní nemocnice a polikliniky žádaly na uprchlících stejné poplatky jako u cizinců. Kromě toho výše zmíněný zákon z roku 1997 o povinném zdravotním pojištění nebyl plně uveden v platnost ještě v červnu 1999. Výsledkem byly určité obtíže v přístupu ke zdravotní péči, které byly v některých případech vyřešeny až po intervenci zdravotnických pracovníků rumunské Národní rady pro uprchlíky, což je nevládní partnerská organizace UNHCR. Ve snaze pomoci této situaci se představitelé Ministerstva vnitra domluvili s resortem zdravotnictví na tom, že uprchlíkům bude k dispozici bezplatná zdravotní péče na vybraných odděleních tří nemocnic v Bukurešti.95 Jestliže musí být uprchlík poslán na jiné oddělení, UNHCR obvykle poskytuje další finanční pomoc a kryje výdaje na zařízení a materiál, kupříkladu rentgenové desky, které nemocnice nemůže uhradit. UNHCR pomáhá také tím, že na plný úvazek zaměstnává lékaře v prostorách své partnerské nevládní organizace. •

Sociální zabezpečení a pracovní zákonodárství

Podle zákona o uprchlících má uznaný uprchlík právo „pobírat mzdu a využívat jiná hmotná práva, spojená s pracovní činností, stejně jako práva na sociální zabezpečení, podle zákonných podmínek.“96 Kromě toho legislativa v oblasti sociálního zabezpečení nerozlišuje mezi rumunským občanem a cizincem s trvalým pobytem na území Rumunska.97 Nicméně v praxi podle poznatků UNHCR nelze potvrdit, že kdokoli z uznaných uprchlíků sociální pomoc obdržel. Je to z větší části z toho důvodu, že uprchlíci v období vyřizování azylové procedury nesměli pracovat a proto po získání statutu nesplňují jednu z hlavních podmínek pro obdržení sociální pomoci a sice předchozí zaměstnání po dobu zákonem vymezenou, nebo ukončení školy. Vzhledem ke znění zákona nemohou uznaní uprchlíci podle UNHCR splnit ani další podmínky, které by jim zajistily přístup k bezplatné profesní přípravě a k podpoře v nezaměstnanosti.98 Pouze osoby, které přispívaly do fondu nezaměstnanosti a nemají vinu za ztrátu zaměstnání, nýbrž byly propuštěny kupříkladu z důvodu restrukturalizace podniku, mají nárok na maximálně devět měsíců podpory v nezaměstnanosti a na bezplatné rekvalifikační kurzy.

94

Zákon č.145/1997. Čl. 54 stejného zákona se týká příspěvků nezávislých pracovníků.

95

Podle UNHCR se Národní radě pro uprchlíky podařilo na základě Rozhodnutí č.56/1974 domluvit bezplatnou zdravotní péči a léky také mimo hlavním město. 96

Čl. 15(d), rumunský Zákon o uprchlících, supra note 85.

97

Zákon o sociální ochraně nezaměstnaných osob a jejich reintegraci, č. 1/1991.

98

Další detaily o profesní přípravě jsou k nalezení v sekci “Programy na podporu zaměstnanosti” v Kapitole II o zaměstnanosti.

Ze značně omezených zkušeností lze učinit závěr, že i uprchlíci, kteří jsou v pozici žádat o takovouto podporu naráží v praxi na mnoho překážek. Podle své zprávy bude UNHCR i nadále vyjednávat s rumunskými úřady o přístupu uprchlíků k podpoře v nezaměstnanosti a bezplatným rekvalifikačním kurzům. Podle Zákona o důchodech a sociální pomoci z roku 1977 mají uznaní uprchlíci, a samozřejmě všichni cizinci, kteří v Rumunsku pracovali v rámci pracovní smlouvy a za něž jejich zaměstnavatel přispíval do státního fondu sociálního pojištění, nárok na pobírání důchodu od rumunského státu.99 Vzhledem k požadavkům Úmluvy z roku 1951 mají v oblasti pracovních zákonů uznaní uprchlíci stejná práva jako rumunští občané.100

6. Slovensko •

Sociální péče a zdravotní péče

Sociální péče Podle Článku 20 Zákona o uprchlících „podléhá nárok na sociální pomoc pro uprchlíky žijící na území Slovenské republiky zvláštním úpravám.“ Nicméně žádné takovéto zvláštní úpravy nebyly přijaty, takže uznaní uprchlíci mají stejná práva na sociální pomoc jako slovenští občané. Příslušná legislativa zahrnuje Zákon o sociálním zabezpečení z roku 1988, Zákon o životním minimu z roku 1998 a Zákon o sociální pomoci ze stejného roku,101 jenž obsahuje opatření výslovně se týkající uprchlíků. Nezdá se, že by existovala závazná interpretace toho, zda se Článek 20 týká jak sociální péče, tak sociálního zabezpečení, jak tyto termíny chápe Úmluva z roku 1951. Nicméně skutečnost, že výše zmíněné zákony nezmiňují rozdílný přístup k uprchlíkům znamená, že vzhledem k Článku 18, který zaručuje uprchlíkům stejná práva jako občanům, a vzhledem k Článku 20 mají uznaní uprchlíci nárok na obě tyto kategorie pomoci za stejných podmínek jako slovenští občané. K září 1998 měly základní sociální dávky výši 3.000 Sk (71 USD) jako minimum pro jednu dospělou osobu a 2.100 Sk (50 USD) pro druhou dospělou osobu. Další pomoc tvoří rodinné příspěvky (pro rodiny s dětmi mladšími tří let) a příspěvky na děti. Určité dávky mohou úřady u konkrétních uprchlíků snížit ze „subjektivních důvodů“. Například Zákon o sociální pomoci umožňuje z těchto důvodů snížení příspěvků až na 50% životního minima, i když zároveň umožňuje jejich zvýšení až na 120% životního minima.

99

Zákon o důchodech a sociální pomoci, č. 3/ 1977.

100 101

Zákon č. 10/1972 (Zákoník práce) nerozlišuje mezi rumunskými občany a cizinci.

Zákon o sociálním zabezpečení, č. 100/1998; Zákon o životním minimu, č. 125/1998; Čl. 4(b) Zákon o sociální pomoci, č. 195/1998.

I když někteří uznaní uprchlíci měli v minulosti potíže při získání státních sociálních dávek z toho důvodu, že nebyli schopni předložit doklad o trvalém bydlišti a získat identifikační průkaz (tato záležitost je vysvětlena v předchozích kapitolách), UNHCR k říjnu 1999 potvrdil, že toto už není překážkou a že nejsou žádné informace o případech, kdy by byl uprchlíkům odepřen přístup k sociálním dávkám a sociálnímu zabezpečení. Nevládní programy pomoci Kromě státní pomoci poskytuje specificky pro uprchlíky pomoc také UNHCR, prostřednictvím Imigračního úřadu a partnerských nevládních organizací. Pomoc je poskytována především ve formě balíčků základních potřeb pro nově uznané uprchlíky (obsahuje opravdu základní věci, jako přikrývku, příbor, atd…), dále ve formě příspěvku na přestěhování, sloužící k úhradě prvotních nákladů, jako je nájemné, a také ve formě jednorázových mimořádných příspěvků pro případy nouze. K dispozici jsou také vysokoškolská stipendia, o nichž je řeč v Kapitole IV o vzdělání. Zdravotní péče Uznaní uprchlíci mají stejný přístup ke státnímu systému zdravotní péče jako slovenští občané. Ústava zajišťuje právo občanů na bezplatnou zdravotní péči a pomůcky pro zdravotně postižené prostřednictvím zdravotního pojištění.102 Článek 18 Zákona o uprchlících toto právo rozšiřuje také na uznané uprchlíky. Kromě toho Zákon o zdravotním pojištění určuje, že uznaní uprchlíci jsou povinně pojištěni. V případě, že je uprchlík nezaměstnaný, stejný zákon určuje, že platby za jeho zdravotní pojištění hradí stát.103 Podle UNHCR se zdá, že v praxi, kromě problémů v minulosti při získávání identifikačních průkazů a potvrzení o trvalém bydlišti, nebyly zaznamenány žádné překážky v přístupu uprchlíků ke státnímu systému zdravotní péče. •

Sociální zabezpečení a pracovní zákonodárství

Sociální péče Podle Článku 20 Zákona o uprchlících podléhá nárok na sociální pomoc pro uprchlíky zvláštním úpravám. Jako příklad se uvádí Zákon o sociálním zabezpečení, který řeší problematiku sociálních dávek, závislých na příspěvcích osoby dávky pobírající.104 Příslušné zákony o sociálním zabezpečení nicméně nespecifikují rozdílný režim pro uznané uprchlíky, takže vzhledem ke Článku 18(1) Zákona o uprchlících, který uprchlíkům zaručuje stejný statut jako mají občané, mají uprchlíci také nárok na přístup k sociálním dávkám za podmínek stejných jako občané. Neexistují žádné programy specifické vládní pomoci uprchlíkům, takže sociální dávky a případná sociální pomoc jsou vypláceny v rámci státního systému sociálního zabezpečení. V praxi UNHCR neví o žádných případech, kdy by byl uprchlíkům odepřen přístup k sociálnímu zabezpečení.

102

Slovenská ústava, září 1992, Čl. 40.

103

§ 3 a 10, Zákon o zdravotním pojištění, č. 273/1994.

104

Zákon o sociálním zabezpečení, č. 100/1988, a následné úpravy.

Pracovní zákonodárství Uznaní uprchlíci mají stejná práva jako občané v oblasti pracovních podmínek a dalších pracovních práv. Zákoník práce nerozlišuje mezi právy občanů a cizích zaměstnanců. Slovenská ústava zaručuje tato práva všem, včetně práva na adekvátní bezpečnost práce, omezenou maximální pracovní dobu, kolektivní smlouvy a zakládání odborů, přičemž zvláštní ochraně se těší ženy, nezletilí a zdravotně postižení.105 Kromě toho, jak už bylo uvedeno, zaručuje Zákon o uprchlících v Článku 18 stejná práva uznaným uprchlíkům jako občanům, pokud zákony nestanoví jinak.

7. Slovinsko •

Sociální péče a zdravotní péče

Situace do 13. srpna 1999 Podle Článku 39 cizineckého zákona mají uznaní uprchlíci právo na základní podmínky pro život, bydlení, základní prostředky a zdravotní péči do té doby, než budou schopni samostatnosti, nejdéle však po dobu dvou let po získání statutu uprchlíka. I přes tento specifický časový limit může být doba vyplácení pomoci neomezená u osob, které se vlastními silami nedokáží uživit. Směrnice z roku 1996 o realizaci práv uznaných uprchlíků,106 podobně jako Zákon o zdravotní péči a zdravotním pojištění, jsou také relevantními zákonnými opatřeními. K listopadu 1998 dostávali uprchlíci měsíční sociální dávky ve výši přibližně 60 USD na dospělou osobu, což je také výše dávek na úrovni životního minima, na něž mají nárok slovinští občané.107 Kromě základních sociálních dávek dostávají uprchlíci příspěvky na bydlení a na zdravotní péči. Kritéria pro přístup ke státnímu systému zdravotní péče a k finanční pomoci na bydlení definuje výkonná rada Shromáždění (parlamentu) Slovinské republiky.108 Zatímco uprchlíci nemusí dokazovat svoji finanční tíseň, aby se jim dostalo bezplatné zdravotní péče, podle Směrnice z roku 1996 musí k získání základních sociálních dávek a příspěvku na bydlení uprchlík doložit, že nemá bydlení, příjem, majetek, nebo někoho, kdo by byl schopen a / nebo zavázán mu pomoci. Na uznané uprchlíky se vztahuje povinné zdravotní pojištění a pokud se nemoc nebo zranění vyskytne u uprchlíka nezaměstnaného, náklady na léčbu hradí Úřad pro imigraci a uprchlíky.109

105

Slovenská ústava, září 1992, Čl. 36-38, 41.

106

Směrnice o realizaci práv uznaných uprchlíků, supra note 97.

107

Směrnice o právech uznaných uprchlíků, supra note 97.

108

Čl. 40, Cizinecký zákon, č. 1/91-I, v platnost vstoupil 25. června 1991, ve znění dodatku z července 1997. 109

Čl. 7, Zákon o zdravotní péči a zdravotním pojištění; 1996 Směrnice o právech uznaných uprchlíků, supra note 97.

Jiní cizinci musí náklady na svou léčbu hradit ze svého vlastního pojištění nebo prostřednictvím dvoustranné smlouvy mezi jejich zemí a Slovinskem. Podobně jako občané musí i uprchlíci za zdravotní připojištění platiti z vlastních prostředků. Sociální dávky, na něž mají uprchlíci nárok, jsou součástí zvláštního opatření a i když jsou distribuovány prostřednictvím běžných místních poboček úřadu sociálního zabezpečení, jsou vypláceny z rozpočtu Úřadu pro imigraci a uprchlíky. V praxi Oba dva uznaní uprchlíci, kteří zůstali na území Slovinska, získali přístup ke státním sociálním dávkám. Nicméně, jelikož výše dávek je minimální a dávky nejsou doplněny žádnou další integrační pomocí, musí se oba uprchlíci spoléhat na vlastní zdroje a na omezenou dodatečnou pomoc ze strany UNHCR a nevládních organizací. Nový zákon o azylu, platný od 14. srpna 1999 Podle nového Zákona o azylu mají uprchlíci i nadále nárok na finanční pomoc a zdravotní péči.110 Podle tohoto zákona mají uprchlíci a jejich rodinní příslušníci navíc nárok na zdravotní péči podle obecných podmínek, specifikovaných v Zákoně o zdravotní péči a zdravotním pojištění.111 Co se týká finanční pomoci, zatímco Zákon o azylu skutečně určuje, že uprchlíci mají nárok na sociální pomoc ve shodě se Zákonem o sociálním zabezpečení, stanovuje také zvláštní podmínky, týkající se specificky uprchlíků. Podobně jako v minulosti podléhají práva uznaných uprchlíků na státní sociální pomoc zvláštním podmínkám, především Článku 50, v němž se píše: (Výňatek) Uprchlík, který nemá vlastní příjem, nevlastní majetek a nemá nikoho, kdo by byl schopen a / nebo zavázán jej podporovat ve shodě se zákony Slovinské republiky, bude mít nárok na finanční pomoc ve shodě se Zákonem o sociálním zabezpečení. Uprchlík bude mít právo pobírat finanční pomoc zmíněnou v odstavci 1 tohoto článku po dobu neexistence vlastních příjmů, ale ne po dobu delší než tří let od získání statutu uprchlíka. Opatření tohoto odstavce se nevztahují na uprchlíky, kteří jsou podle Zákona o sociálním zabezpečení uznání práce neschopnými.

Uprchlík, který odmítne nabídku zaměstnání, nebo odmítne účast na jiných formách aktivní zaměstnanecké politiky, ztratí nárok na finanční pomoc.

110

Čl. 47 a 50, Zákon o azylu, č. 61/99, 30. čevenec 1999, vstoupil v platnost v srpnu 1999 (neoficiální anglický překlad pro potřeby UNHCR). 111

Čl. 47 a 50, Zákon o azylu, č. 61/99, 30. čevenec 1999, vstoupil v platnost v srpnu 1999 (neoficiální anglický překlad pro potřeby UNHCR).

Takže podle tohoto opatření mohou uprchlíci dostávat pomoc po dobu tří let, tedy o rok déle, než tomu bylo podle předchozího zákona. Tento časový limit se nicméně nevztahuje na uprchlíky, kteří jsou podle Zákona o sociálním zabezpečení uznání práce neschopnými.112 Podle Článku 50 mají navíc rodinní příslušníci, kteří s uprchlíkem bydlí na území Slovinska,113 také nárok na finanční pomoc, i když pouze ve výši 60% dávek dospělého uprchlíka. Kromě toho „finanční pomoc přidělená rodinným příslušníkům uprchlíka závisí na oprávnění uprchlíka pobírat sociální dávky a na době trvání jejich vyplácení.“114 Ve všech případech jsou k rozhodnutí o nároku uprchlíka na vyplácení sociálních dávek kompetentní místní střediska sociální péče. Podobně jako u předešlého zákona by i v případě nového azylového zákona mohla být speciální opatření pro přístup uprchlíků k sociální pomoci, především časové omezení jejich vyplácení na tři roky, zdrojem určitých obav. Tato opatření by jistě mohla být interpretována negativně, jako možnost přiznat uprchlíkům méně práv než občanům či dokonce jiným cizincům. V takovémto případě by se jednalo o porušení článků 23 a 24 Úmluvy z roku 1951, podle kterých mají v oblasti sociální péče a sociálního zabezpečení uprchlíci stejná práva jako občané. Nicméně podle zpráv UNHCR se zdá, že opatření o tříletém limitu na vyplácení sociálních dávek může být ve skutečnosti spíše zamýšleno jako opatření pro uprchlíky přínosné; uprchlíci budou mít během těchto prvních tří let přístup ke štědřejším sociálním dávkám než občané, kteří navíc při žádosti o sociální pomoc podléhají přísnějším podmínkám. Takže spíše než o případ negativní diskriminace proti uprchlíkům je toto opatření podle výše zmíněné interpretace spíše zárukou výhodnějších podmínek pro uprchlíky po dobu prvních tří let, kdy ještě na trhu práce nejsou příliš konkurenceschopní. Nicméně musí být zdůrazněno, že tuto interpretaci Článku 50 ověří až praxe, které zatím není dostatek pro učinění jakýchkoli závěrů. V praxi Viz situace ve Slovinsku před 13. srpnem 1999, jelikož od přijetí nového Zákona o uprchlících nejsou k dispozici žádné nové informace. •

Sociální zabezpečení a pracovní zákonodárství

Situace před 13. srpnem 1999

112

Toto opatření se vztahuje k Zákonu o sociálním zabezpečení, č. 54/92, 14. listopad 1992, včetně následných dodatků. 113 114

Podle UNHCR se toto opatření vztahuje na rodinné příslušníky, kteří nemají statut uprchlíka.

Čl. 47 a 50, Zákon o azylu, č. 61/99, 30. čevenec 1999, vstoupil v platnost v srpnu 1999 (neoficiální anglický překlad pro potřeby UNHCR).

Uznaní uprchlíci mají v oblasti sociální pomoci přiznaná stejná práva jako občané v rámci relevantních zákonů, včetně Zákona o zaměstnanosti a pojištění pro případ ztráty zaměstnání.115 Aby měla osoba nárok na podporu v nezaměstnanosti, musí mít ve Slovinsku odpracovanou zákonem stanovenou dobu a nesmí být odpovědna za ztrátu svého zaměstnání. Maximální doba vyplácení podpory v nezaměstnanosti je 24 měsíců. Vzhledem k pracovním zákonům mají uprchlíci nárok na stejnou právní ochranu jako občané. Nový Zákon o azylu: Situace ke 14. srpnu 1999. Práva uznaných uprchlíků v oblasti sociálního zabezpečení a pracovních zákonů zůstala v rámci nového Zákona o azylu nezměněna.

115

Zákona o zaměstnanosti a pojištění pro případ ztráty zaměstnání, č. 5/91, včetně následných doplňků.

HLAVNÍ MEZINÁRODNÍ STANDARDY

Evropská Úmluva o ochraně lidských práv a základních svobod z roku 1950 Čl. 8 Právo na respektování rodinného a soukromého života 1. Každý má právo na respektování svého soukromého a rodinného života, obydlí a korespondence. 2. Státní orgán nemůže do výkonu tohoto práva zasahovat kromě případů, kdy je to v souladu se zákonem a nezbytné v demokratické společnosti v zájmu národní bezpečnosti, veřejné bezpečnosti, hospodářského blahobytu země, předcházení nepokojům a zločinnosti, ochrany zdraví nebo morálky nebo ochrany práv a svobod jiných.

Mezinárodní pakt o občanských a politických právech z roku 1966 Článek 17 (1) 1. Nikdo nesmí být vystaven svévolnému zasahování do soukromého života, do rodiny, domova nebo korespondence ani útokům na svou čest a pověst.

KAPITOLA VI. POSPOLITOST RODINY A JEJÍ SJEDNOCENÍ Část I: Pospolitost rodiny a její sjednocení

1. Mezinárodní standardy Klíčovou otázkou integrace uprchlíků do nové společnosti je jejich rodinný život. Státy poskytující azyl by měly přijmout odpovídající právní opatření a metody, které ochraňují jednotu rodiny a všech jejích členů v azylové zemi a umožňují sjednocení rodiny, pokud je stále rozdělena. Tato možnost by měla být součástí integrační asistence a státy by ji měly uznaným uprchlíkům nabídnout. 453 Úmluva z roku 1951 neobsahuje žádná specifická opatření týkající se formy ochrany rodin uprchlíků. Také žádný mezinárodní či regionální právní nástroj na ochranu lidských práv se specifickou problematikou práva na pospolitost rodiny nezabývá. Přesto však některé z těchto právních nástrojů obsahují opatření ochraňující obecnější právo na rodinný život, čehož se nepřímo užívá při vznášení požadavků na sjednocení rodiny a k získání povolení ke vstupu a pobytu v zemi i pro členy rodiny. Jak je podrobněji rozpracováno níže, zákon vztahující se k článku 8 Evropské úmluvy o lidských právech, který zajišťuje právo na svobodu rodinného života, byl v tomto ohledu velmi úspěšný. Evropský soudní dvůr pro lidská práva na základě tohoto opatření a základního precedenčního práva postupně oživil význam a rozsah principu sjednocení rodiny a rovněž obecnější právo na rodinný život. Jak potvrdil ECHR, nejdůležitějším faktem je, že opatření jiných zákonných instrumentů, týkající se ochrany rodiny, se vztahují i na cizince pobývající na území státu. Navíc bylo k těmto opatřením Výkonným výborem UNHCR přijato několik závěrů a rovněž byla přijata doporučení, která se přímo zabývají problematikou sjednocení a pospolitosti rodin uprchlíků. Ty často řeší konkrétní problémy, které se k tomuto tématu vztahují a definují základní prvky principu sjednocení a pospolitosti. Závěry Výkonného výboru UNHCR číslo 9 a 24 jsou takovými zdroji zákonů k zmiňované problematice. Několik doporučení k řešení problémů stanovuje konkrétně závěr č. 24. Ta zabraňují sjednocení rozdělené rodiny uprchlíků: státy, které dohodu podepsaly, mají prokázat flexibilitu v rámci požadované dokumentace dokazující formální platnost sňatku či příbuzenství dětí a mají se v maximální míře snažit vyhledat rodiče či jiné příbuzné nedoprovázeného nezletilého dítěte před i po usazení v zemi. Mají zajistit blízkým rodinným příslušníkům doprovázejícím uznaného uprchlíka stejný právní status a podmínky, aby se tak v azylové zemi usnadnila rychlá integrace

453

V této kapitole analyzujeme princip pospolitosti rodiny ze dvou perspektiv: první se týká uprchlických rodin, které již žijí spolu v azylové zemi (o čemž zde hovoříme jako o principu "pospolitosti rodiny"), zatímco druhá se týká případů, kdy rozdělené rodiny požadují možnost sjednocení v azylové zemi (dále jen princip "sjednocení rodiny").

uprchlické rodiny. V případě potřeby mají rovněž poskytnout speciální asistenci hlavě rodiny, aby se předešlo finančním problémům a problémům s bydlením, které zabraňují a brzdí ostatní členy rodiny k získání azylu.454 Jsou ustanovena další doporučení, která se týkají poskytování výjezdních víz ze země původu a aplikaci liberálních kritérií pro identifikaci členů rodiny, kteří mohou být přijati do azylové země. Přijímající země tak mohou podpořit celé sjednocení rodiny. Předchozí závěr Výkonného výboru č. 9 zdůrazňuje základní význam principu sjednocení rodiny a potvrzuje koordinační roli UNHCR spolu s vládami a mezivládními a nevládními organizacemi.455 Dalším zdrojem pro mezinárodní podporu ochrany rodin uprchlíků je Doporučení o principu rodinné pospolitosti, které je obsaženo v závěrečném dokumentu konference Spojených národů v roce 1951, kdy byla přijata Úmluva. Konference doporučuje vládám, aby provedly nezbytná opatření na ochranu rodin uprchlíků, zajistily jejich pospolitost a ochraňovaly uprchlické děti, zvláště nedoprovázené děti a dívky, a sledovaly případy chráněných či osvojených dětí. Doporučení stanoví: Uvědomujeme si, že pospolitost rodiny, přirozené a základní skupiny společnosti, je základním právem uprchlíka a že je tato pospolitost neustále ohrožována, a zaznamenáváme s uspokojením, že podle oficiálního výkladu ad hoc Komise pro řešení problémů uprchlíků je potvrzeno, že práva uprchlíků se vztahují na rodinné příslušníky. Vládám se doporučuje, aby zavedly nezbytná opatření na ochranu rodiny uprchlíka, zejména: 1) zajistily, aby pospolitost rodiny byla zachována v těch případech, kdy hlava rodiny splňuje nezbytné podmínky k přijetí do konkrétní země. 2) zajistily ochranu nezletilých uprchlíků, zejména nedoprovázených dětí a dívek, a zvláštní pozornost věnovaly případům opatrovnictví a osvojení.456 Příručka UNHCR o procedurálním postupu a kritériích pro určení statusu uprchlíků (dále jen příručka) rovněž připomíná, že ačkoli otázka pospolitosti rodiny není zahrnuta v Úmluvě z roku 1951, většina států se přesto řídí výše zmíněnými doporučeními konference Spojených národů. Příručka, interpretační a praktický návod pro Úmluvu z roku 1951, poskytuje důležitou doktrinální podporu a návod jak zacházet s touto problematikou. Příručka explicitně stanoví, že princip ochrany pospolitosti rodiny se týká partnerů a nezletilých dětí, kterým je na tomto základě udělen status uprchlíka. Ostatní závislé osoby, které s

454

EXCOM conslusion No. 24 (XXXII), Family Reunification, 32nd Session,, 1981, v Conclusions on the International Protection of Refugees, supra note 270, at 55-56.

455

EXCOM conslusion No. 9 (XXVII), Family Reunion, 28th Session, 1977, v Conclusions on the International Protection of Refugees, supra note 270, at 19. 456

§ IV (B), Final Act of the United Nations Conference of Plenipotentiaries on the Status of Refugees and Stateless Persons, in Handbook on Procedures and Criteria for Determining Refugee Status under the 1951 Convention and the 1967 Protocol relating to the Status of Refugees, Annex 1, at 55-56 (UNHCR, reedited January 1992) [dále jen příručka UNHCR].

uprchlíkem žijí, jako např. staří rodiče, jsou za obvyklých podmínek do tohoto okruhu rovněž zahrnuty. Princip sjednocení je potvrzen v příručce následujícím prohlášením:

Princip pospolitosti rodiny není omezen pouze na případ, kdy se rodinní příslušníci stali uprchlíky zároveň. Týká se stejně tak případů, kdy je rodinná pospolitost průběžně narušována útěkem jednoho či více svých členů.457 Pokud již jednou rodinný příslušník získal status uprchlíka, je mu ve většině případů ponechán. Výjimku tvoří osoby, kterých se týká podmínka přerušení nebo které už nemají důvody k tomu, aby jim byl ponechán status uprchlíka, kromě svého osobního přesvědčení nebo osoby, které si již nepřejí být považovány za uprchlíky.458 Všeobecná deklarace lidských práv a svobod, Úmluva o občanských a politických právech a Úmluva OSN o právech dítěte patří k dalším mezinárodním nástrojům na ochranu lidských práv, které obsahují opatření na ochranu pospolitosti rodiny. První dva nástroje obsahují opatření týkající se ochrany všech osob před svévolným či nezákonným zasahováním do rodinného života a zároveň zajišťující právo rodiny na ochranu ze strany státu a společnosti. Ve vztahu k právům uprchlíků stanovila Komise pro lidská práva ve Smlouvě o občanských a politických právech, že termín „rodina“ musí být celkově interpretován tak, aby „zahrnoval všechny členy rodiny, jak je společností rozuměna v zúčastněné zemi.“459 Ve zvláštním memorandu rovněž stanovila, že vyloučení „osoby ze země, kde žijí členové její rodiny, může být považováno za zásah do rodiny ve smyslu článku 17 (1). Principiálně se článku 17 (1) užívá i v případě, kdy je partner cizinec.“460 Ve všeobecném memorandu č. 19 z roku 1990 Komise pro lidská práva nejpřesněji definovala škálu důležitých opatření v Mezinárodní úmluvě o občanských a politických právech. Zde se stanoví: Možnost společného života rodiny vyžaduje přijmout vhodná opatření jednak na vnitrostátní úrovni a rovněž, jak tomu může být v mnoha případech, ve spolupráci s ostatními státy, aby se tak zajistilo sjednocení rodin, jejichž příslušníci žijí odděleně z politických, ekonomických či podobných důvodů.461

457

Příručka UNHCR, supra note 455, par. 186, str. 44.

458

Příručka UNHCR, supra note 455, par. 183-188, str. 43-44.

459

General Comment 16/32 (Privacy), par. 5, viz Plender, R.: "The European Convention and Other Protection Instruments," in R. Da Costa (ed.), The European Convention on Human Rights and Other International Protection Mechanisms: Selected texts from the Seminar, 20-22. November, Prague, at 40 (1997). 460

Communication 35/1978 Aumeerudy-Cziffra v. Mauritius, par.9.2(b), see Plender, R., supra note 458, at 461

UNHCR Regional Bureau for Europe, NGO Manual on International and Regional Instrumens Concerning Refugees and Human Rights, Vol. 4, No. 2 (1998) at 177.

Navíc byla přijata zvláštní opatření na ochranu uprchlických dětí.462 Úmluva OSN o právech dítěte zajišťuje dítěti ochranu jeho práva na život v rodině. Článek 9 stanoví, že dítě nemá být odděleno od svých rodičů proti své vůli, pokud ovšem není toto oddělení nezbytné pro ochranu a je v nejvyšším zájmu dítěte. Článek 10 Úmluvy dále stanoví, že pokud děti nebo rodiče podají žádost, aby mohli vstoupit či opustit zúčastněnou zemi z důvodu sjednocení rodiny, bude s jejich žádostí zacházeno „pozitivně, humánně a promptně“. Národní regionální nástroje na ochranu lidských práv nabízejí další důležitý zdroj ochrany rodinného života. Velmi významně ji podporuje článek 8 ECHRC: 1) Každý má právo na soukromý a rodinný život, domov a korespondenci. 2) Toto právo nemůže být narušováno žádnou veřejnou autoritou, kromě nezbytných případů, kdy je podle zákonů nutno ochránit v demokratické společnosti národní bezpečnost, bezpečnost veřejnosti a její ekonomické blaho, kdy je třeba zabránit nepokojům nebo zločinu, zajisti ochranu zdraví a morálky, nebo zajistit ochranu práv a svobod ostatních občanů. Evropský soudní dvůr pro lidská práva rozhodl podle článku 8 v případech Golder a Airey a stanovil, že vedle negativní povinnosti státu nezasahovat do života rodiny má stát za určitých okolností rovněž pozitivní povinnost uplatnit opatření, aby zajistil efektivní naplnění tohoto práva. Na druhé straně však právo není absolutní a mohou být učiněny výjimky v souladu s paragrafem 2 tohoto opatření.463 V roce 1985 potvrdil soudní dvůr v případu Abdulaziz platnost principu mezinárodního práva, pomocí něhož mají státy právo kontrolovat vstup a pobyt cizinců na svém území. Dále rozhodl, že článek 8 neukládá zúčastněným státům povinnost respektovat volbu oddaných párů pro jejich společné bydliště nebo přijímat cizího partnera, aby se v zemi usadil. Soud to vysvětluje tak, že v daném případě žadatelé dostatečně neprokázali, že by v jejich zemi existovaly překážky zabraňující jejich společnému životu.464 Na základě tohoto odůvodnění lze argumentovat, že v případě uznaných uprchlíků, pro které není vhodné vracet se do své země nebo do jiné země, aby znovu založili rodinu, má podle článku 8 azylový stát povinnost umožnit rodině její sjednocení na svém území. V rámci téhož opatření rozhodl Soudní dvůr v případě Marckx v. Belgie, že „rodinný život“ v sobě zahrnuje „famille naturelle“, a nerozlišuje tudíž mezi „legitimní rodinou“ a situací, kdy spolu lidé žijí či kdy jde o „nelegitimní rodinu“. Dále stanovil, že „rodinný život“ by podle článku 8 mohl zahrnovat vazby mezi blízkými příbuznými, jako mezi vnoučaty a prarodiči. Přesto však přijal restriktivnější interpretaci v případu S a S v. Velká Británie, kde rozhodl, že článek 8 nemusí

462

Článek 22, Úmluva o právech dítěte, G.A. Res. 44/25, 20. listopad, 1989, vstoupila v platnost 2. září 1990. 463

Viz Mucha, J.: "Article 8 of the European Court of Human Rights: The Right to Private and Family Life," in R. Da Costa (ed.), supra note 458, at 47-48. 464

Mucha, J., supra note 462, at 51.

nezbytně ochraňovat dospělé děti a jejich rodiče, pokud mezi nimi neexistuje jiná závislost, než je obvyklé emocionální pouto.465 V souvislosti s aplikací článku 8 vůči cizincům se vyskytlo mnoho precedenčních případů týkajících se sjednocení rodiny, imigrace a vydání. Vzniká tak slibný právní nástroj, který má obhajovat, rozvíjet a upevňovat práva rodin uprchlíků. Tento proces rovněž podporuje právo na individuální žádost a závazný charakter rozhodnutí Evropského soudního dvoru pro lidská práva.

2. Komparativní analýza •

Pospolitost rodiny

Většina zmíněných států oficiálně uznala důležitost ochrany rodiny uprchlíků a přijala zákonná opatření, která garantují rodinným příslušníkům uprchlíka, pobývajícím na území azylové země, v podstatě stejná práva a legální pobyt v hostitelské zemi. Jak však uvidíme v následujícím případě, princip sjednocení rodiny, která je stále rozdělena, není právně ošetřen na odpovídající úrovni. Ačkoli se opatření v jednotlivých zemích liší, všechny země uváděné v této studii kromě Slovenska466 ochraňují pospolitost rodiny tak, že garantují status uprchlíka a s tím související práva pro blízké příbuzné, kteří jsou přítomni v hostící zemi. Děje se tak buď automaticky, nebo na základě žádosti. Znění tohoto opatření poskytuje v českém azylovém zákonu širší prostor pro interpretaci, v praxi je však status uprchlíka udělován automaticky i těmto osobám.467 Ve všech zmíněných zemích stanoví definice rodiny pro účel rodinné pospolitosti nejbližší rodinné členy – partnera a nezletilé děti uprchlíka. Důkazem zlepšující se situace v rámci uplatňování principu rodinné pospolitosti je nový azylový zákon Slovinska ze srpna 1999. V původním zákoně byla opatření, která umožňovala dětem uprchlíků získat stejná práva jako rodičům pouze do 18 let. Po dosažení plnoletosti spadaly pod cizinecký režim. Docházelo tak k narušení integrity rodiny. Nové opatření nařizuje, že právo na azyl bude uznáno všem blízkým členům rodiny, například partnerovi a nezletilým dětem, a neobsahuje žádnou klauzuli stanovující zákonný věk dětí. Slovenský zákon o uprchlících neobsahuje žádné zákonné opatření, které by explicitně zajišťovalo rodině uznaného uprchlíka speciální ochranu a pobyt v zemi. Přesto však obsahuje

465

Viz Plender, R., supra note 458, at 38-39.

466

Samotný slovenský Zákon o uprchlících nezaručuje rodinným příslušníkům uprchlíka udělení statusu na základě principu rodinné pospolitosti. Ovšem článek 7 Zákona o uprchlících umožňuje získat status uprchlíka na základě humanitárních důvodů. Toto opatření se v praxi využívá. 467

Článek 3 českého Zákona o uprchlících stanoví, že "status uprchlíka může být udělen" partnerovi nebo nezletilým dětem cizince, kterému byl udělen status uprchlíka [zdůraznil autor].Výjimku tvoří případy, kdy příbuzní obdrželi uprchlický status na základě humanitárních důvodů. Ti pak získávají trvalý pobyt.

možnost uznání statusu uprchlíka z humanitárních důvodů, jejímž příkladem je rodinná pospolitost. V praxi je toho pak užíváno k udělování statusu uprchlíka a trvalého pobytu na Slovensku pro partnera a nezletilé děti. Bylo by prospěšné připojit ke slovenskému zákonu o uprchlících nové mandatorní opatření, které by zaručovalo status uprchlíka a trvalý pobyt i pro členy rodiny, jak to vyplývá z práva uprchlíka na pospolitost rodiny. Tato změna by posunula slovenskou legislativu blíže k mezinárodním a regionálním standardním praktikám. Navzdory legislativnímu nedostatku je zkušenost s implementací principu rodinné pospolitosti uprchlických rodin a udělování azylu na Slovensku pozitivní a v žádné z vybraných zemí se do dnešního dne nevyskytly významné problémy. 468 •

Sjednocení rodiny

Zvláštní opatření S výjimkou Polska a Bulharska nebylo v žádné zemi, která je pojata do naší studie, zavedeno legislativní opatření týkající se principu sjednocení rodiny uznaných uprchlíků. Opatření, která přijalo Polsko, nejsou obsažena v samém zákoně o cizincích, ale v doprovodných předpisech. Stanoví se v nich, že příslušné autority by měly uznaným uprchlíkům nabídnout asistenci při získávání povolení ke vstupu do Polska pro partnera a nezletilé děti v rámci existujících možností. Princip sjednocení rodiny tedy není formulován přímo jako právo, ale jako výraz dobré vůle, který ukládá státním autoritám pouze vágně definovanou a limitovanou povinnost asistovat za jistých okolností příslušníkům rodiny při získávání povolení ke vstupu do Polska. Nejvíce explicitní opatření zajišťující uprchlíkům právo na sjednocení rodiny zavedlo Bulharsko. Toto opatření je obsaženo jednak v předpisech týkajících se uprchlíků, platných do 30. července 1999, a dále v novém zákoně o uprchlících, který nahradil předpis od vypršení data platnosti. Na rozdíl od předchozích je znění nového opatření striktnější a dává menší možnost rozličných interpretací. Rumunský zákon o uprchlících neobsahuje žádné opatření, které by se týkalo konkrétní podpory sjednocení rodiny. Přesto obsahuje dvě opatření, z kterých může být toto právo odvozeno. Implicitně je možnost sjednocení rodiny dána kombinací článku 3 a článku 6. Článek 3 stanoví, že na základě žádosti je status uprchlíka zaručen automaticky (jako v případě cestovních dokumentů vážících se k Úmluvě z roku 1951, které umožňují vstoupit a vycestovat z Rumunska) partnerovi a nezletilému dítěti uprchlíka. Článek 6 poskytuje možnost žádat o status uprchlíka na ambasádách v zahraničí. Tato opatření jsou v praxi užitečná, ovšem jako zákonná opatření se jeví neadekvátní. Všechny ostatní země, které jsou ve studii uvedeny, užívají efektivně opatření týkající se zajištění statusu uprchlíka pro všechny členy rodiny (o čemž hovoříme jako o opatření ochraňujícím pospolitost rodiny) a jako právní východisko pro sjednocení rodiny. Opatření se v praxi ujala velmi dobře, přesto by však bylo žádoucí, aby se přijalo opatření, které explicitně ukládá povinnost hostitelské země opravdu ulehčit proces sjednocení rodiny pro ty, kteří ještě

468

V případě Slovinska neexistuje žádná státní praxe, která by zohledňovala princip pospolitosti rodiny. Z tohoto důvodu je ve Slovinsku velmi malý počet uznaných uprchlíků.

žijí odděleně. V případě Slovinska, kde má stát jen malou praxi a také nový azylový zákon byl přijat teprve nedávno, je velmi těžké s jistotou určit, zda článek 3, který zaručuje blízkým členům rodiny „právo na azyl“, bude rovněž praktikován a zda bude sloužit jako východisko pro sjednocení rodiny. Ke cti většiny zmíněných zemí je nutno zdůraznit, že princip sjednocení rodiny obecně respektují v praxi. Na druhé straně však absence legislativních opatření a zejména nedostatečně ošetřený standardní administrativní postup způsobují, že většina případů se řeší ad hoc. Jak uvidíme dále, tato skutečnost občas ztěžovala uprchlíkům možnost obnovit rodinný život v azylové zemi. Definice rodiny Definice rodiny pro účely sjednocení rodiny v azylových podmínkách je omezena na partnera a nezletilé děti uznaného uprchlíka ve všech vybraných zemích kromě Bulharska. Lze tedy s politováním konstatovat, že většina zemí nepřijala mezinárodní doporučení včetně doporučení Výkonného výboru, která požadují přívětivější zacházení umožňující sjednocení rodiny ve větší míře. Výjimkou je Bulharsko, které v nově přijatém zákoně rozšiřuje princip sjednocení rodiny na závislé rodiče každého z partnerů. Podobné humanitární opatření bylo předloženo v návrhu slovinského azylového zákona, ale bohužel nebylo přijato do finálního znění zákona. Proces sjednocení rodiny Jedna ze zemí naší studie, Česká republika, přijala opatření týkající se procesu sjednocení uprchlických rodin, které určuje jednotlivé kroky postupu při přijímání a zpracování těchto žádostí. Tento postup je patrně nejlepší v celé sledované skupině zemí. Jiné země sice také sledují určitý postup, přesto se však často děje na základě ad hoc. V Bulharsku je základní postup obsažen v zákoně. Stanoví, že Úřad pro uprchlíky má odpovědnost za zajištění povolení pro sjednocení rodiny a za uvědomění zastupitelských úřadů v zahraničí pro udělování víz rodinným žadatelům. V zásadě toto uvědomění Úřadem pro uprchlíky vede k vydání vstupního víza pro členy rodiny, které je sice povinné, ale v minulosti se objevily případy, kdy úředníci uplatňovali nejasná a libovolná měřítka pro udělení víza.469 Podle rumunského zákona musejí rodinní příslušníci uznaného uprchlíka nejdříve žádat na konzulárních úřadech v zemi původu. Pokud jsou přijati, což by principiálně být měli, je pak s jejich žádostí nakládáno podle předpisů na vydávání cestovních dokladů, které se vážou k Úmluvě z roku 1951 (dále CTD), a je jim umožněn vstup do Rumunska. To samo o sobě však nemůže být chápáno jako proces sjednocení rodiny. Opatření, které umožňuje osobám žádat o status uprchlíka na konzulárních úřadech v cizině, je užitečným mechanismem pro rodinné příslušníky, kteří se snaží dosáhnout možnosti společného života s partnerem v azylové zemi. Přesto to však nebyl primární a explicitní záměr opatření. Nedostatek informací na straně konzulárních úřadů a nedostatky v zákoně o uprchlících obecně několikrát vyústily do odepření možnosti sjednocení rodiny a udělení vstupního víza. V těchto případech uprchlíci museli kontaktovat UNHCR, aby zasáhlo v jejich prospěch.

469

To se může změnit podle nového Zákona o uprchlících. Opatření v dřívějších předpisech poskytovala Úřadu pro uprchlíky více prostoru pro interpretaci při udělování povolení ke sjednocení rodiny.

V Polsku, kde se tyto případy řeší ad hoc, je celý proces sjednocení rodiny iniciován Úřadem pro uprchlíky, který obratem postupuje žádost úřadům střežícím státní hranice. Když tyto úřady obdrží pozitivní vyjádření k případu, postoupí ho příslušnému konzulárnímu úřadu v zahraničí, který je odpovědný za udělení víza a v jistých případech i cestovního dokumentu. Na rozdíl od výše uvedených zemí, které řeší kauzy spojené s požadavkem sjednocení rodiny ad hoc, je jakýmsi vzorovým modelem postupu při sjednocování uprchlických rodin Česká republika. V dohodě, která byla podepsána relevantními vládními odbory v srpnu 1998, jsou zakotveny všechny kroky postupu od přijetí žádosti po koordinaci komunikace, která se musí odehrát mezi jednotlivými úřady, cizineckou policií, zahraničními diplomatickými misemi, UNHCR a rodinou uznaného uprchlíka.470 Doufáme, že i se ostatní země, které již několik let sjednocují uprchlické rodiny na principu ad hoc, nechají oslovit tímto modelem administrativně zpracované procedury.

Spolupráce úřadů v azylových zemích S ohledem na dosavadní stupeň kooperace národních úřadů, umožňující sjednocení rodiny uprchlíků (jako např. udělení vstupních víz), a celkovou vysokou úspěšnost v řešení žádostí je praxe v České republice dobrým příkladem. Konkrétně jde o celkovou kooperaci jednání mezi UNHCR, žadatelem a úřady včetně hrazení cestovních výdajů. Pokud uprchlík nemá finanční prostředky, aby uhradil cestovní náklady své rodiny, podílí se na placení často odbor azylové a migrační politiky (oddělení státní správy a integrace uprchlíků a krajanů???) a/nebo UNHCR a uznaný uprchlík. Navíc byla v těchto případech zapojena také IOM (Mezinárodní organizace pro migraci), která občas v takových případech nabízela možnost nákupu zlevněných jízdenek či letenek. Ačkoli není možno získat přesný počet případů sjednocení uprchlických rodin ve všech těchto zemích...

470

Odbor azylové a migrační politiky, Správa uprchlických zařízení Ministerstva vnitra a Policie ČR podepsaly v srpnu 1998 dohodu, která stanoví, že žádost přijímá Odbor azylové a migrační politiky, ta se poté postupuje cizinecké policii a dalším relevantním úřadům. Úřad pro uprchlíky rovněž informuje žadatele písemně o tom, že jejich případ předal cizinecké policii a dále žádá, aby uprchlík podal informaci o příjezdu své rodiny. Úřady UNHCR v zemi, odkud uprchlíci pocházejí, mohou asistovat při technickém zajištění vycestování a při komunikaci s příslušnými úřady v azylové zemi, jako například s Úřadem UNHCR v Praze. Po obdržení žádosti je povinností cizinecké policie provést příslušná opatření k vydání vstupních víz na příslušných diplomatických misích a zajistit, aby žadatelé byli informování o druhu a platnosti viza apod. Důležitým faktem celého procesu je, že všechny úřady informují své partnerské úřady o jednotlivých krocích, čímž je zajištěn správný postup.

KAPITOLA VII. PRŮKAZY TOTOŽNOSTI A CESTOVNÍ DOKLADY V RÁMCI ÚMLUVY Část I: Průkazy totožnosti

1. Mezinárodní norma Smluvní státy vystaví osobní doklad každému uprchlíkovi, který se nachází na jejich území a nemá platný cestovní doklad. Úmluva o právním postavení uprchlíků z roku 1951, článek č.27, Osobní doklady Komentáře Úmluvy poskytují cenné informace k pochopení obecného významu a reálného dopadu opatření týkajících se průkazů totožnosti pro uprchlíky. V komentářích se rovněž rozebírá aplikace těchto opatření v jednotlivých postkomunistických státech, což je náplní celé této studie. Na rozdíl od ostatních článků Úmluvy se článek č.27 vztahuje na „každého uprchlíka na svém území“, z čehož vyplývá, že uprchlík nemusí být v zemi legálně, aby měl právo na doklad totožnosti. Stát se vydáním takového dokladu totožnosti nezavazuje, že uprchlíka na svém území ponechá. Doklady totožnosti popsané v článku č.27 na rozdíl od cestovních dokladů jejich držitele k ničemu neopravňují, ale jednoduše slouží k identifikaci uprchlíka. Toto opatření vychází z předpokladu, že každý uprchlík, ať už se v zemi zdržuje legálně či nelegálně, by měl být nositelem alespoň „provizorního dokladu“. Provizorní doklad by měl sloužit jako doklad totožnosti pro případ policejní kontroly nebo i pro jiné případy. Nositeli tohoto dokladu se tak prostě umožňuje přizpůsobit se zákonům a opatřením země, která vyžaduje, aby její obyvatelé vždy u sebe podobný doklad nosili nebo ho po nich žádá za určitých okolností. Úmluva navíc nepožaduje, aby průkaz totožnosti měl nějakou konkrétní podobu nebo sloužil k jinému účelu než k prostému určení totožnosti. Proto v zemích, které nepožadují po svých obyvatelích průkaz totožnosti, k identifikaci zcela postačí řidičský průkaz, doklad o imigrantově přibytí do země nebo dokonce jen doklad o bydlišti. Zvláštní průkaz totožnosti se tak stává nadbytečným. V jiných zemích, například v zemích Evropy a zvláště v zemích kterými se zde zabýváme, naopak existuje dlouhá tradice průkazů totožnosti a občanům ze zákona vyplývá povinnost takový doklad u sebe nosit. V těchto zemích je vydavatelem průkazu totožnosti stát a průkaz musí splňovat konkrétní oficiální parametry. Proto se závazky vyplývající státu z článku č.27 do značné míry řídí tím, jestli je v zemi zvykem vyžadovat průkaz totožnosti. V zemích, kde nošení průkazu totožnosti vyplývá občanům ze zákona, je stát povinen uprchlíkovi tento doklad vydat. V ostatních zemích lze tento závazek jednoduše řešit vydáním jakéhokoliv dokladu, který v případě potřeby může sloužit k určení uprchlíkovy totožnosti. Jak uvidíme později, většina států obsažených v této studii nejen vyžaduje, aby u sebe průkaz totožnosti nosili právoplatní občané, cizinci i uprchlíci, ale tento průkaz rovněž slouží jako doklad o trvalém pobytu nebo o legálním pobytu v zemi. Z toho vyplývá, že tyto průkazy mají větší

formální váhu a neslouží pouze k identifikaci, přestože Úmluva žádný jiný účel než identifikační nevyžaduje. V případě, že uprchlík nedisponuje platnými cestovními doklady, je závazek vystavit průkaz totožnosti na základě článku č.27 imperativní. Termínu "cestovní doklady" se v tomto případě užívá v daleko širším smyslu, než jak je specifikován v rámci Úmluvy. Tímto cestovním dokladem může být cizinecký pas, pokud obsahuje požadovaná víza; jiný cestovní doklad, který vydaly úřady země, ve které uprchlík pobývá, nebo úřady jiné cizí země; a dokonce i cestovní doklad, který byl uprchlíkovi vydán ještě před rokem 1951 v době platnosti předešlých mezinárodních smluv. Uprchlík nedisponuje platnými cestovními doklady v následujících případech: pokud mu žádný takový doklad nebyl vydán; pokud jeho doklad pozbyl platnosti nebo je neplatný na území dané země (na vině je obvykle chybějící razítko nebo vízum); a případně i tehdy, když si jeho cestovní doklad dočasně ponechají úřady, aby jej prodloužily za účelem vydání víza.

2.Srovnávací analýza Je značný rozdíl mezi tím, jaké minimální požadavky má na průkaz totožnosti Úmluva, která jej vyžaduje pouze jako prostředek identifikace, a tím, jaká je ve skutečnosti praxe. V tomto regionu se průkazu totožnosti přikládá daleko větší význam a důležitost. Státní občané i cizinci mají obecně povinnost nosit u sebe průkaz totožnosti, který je z mnoha důvodů nezbytný v běžném životě. Tato skutečnost současně zavazuje smluvní státy, aby uprchlíky vybavily platnými doklady. Ve vybraných zemích je průkaz totožnosti současně dokladem o trvalém pobytu nositele a zárukou jeho práv a svobod - například ho opravňuje k výkonu zaměstnání, jakož i ke státní podpoře. Součástí dokladu může být i číslo sociálního pojištění, které držitele opravňuje k uplatňování výše uvedených práv. Vzhledem k dvojí funkci těchto dokladů je nazýváme průkazy totožnosti a trvalého pobytu. V prostředí, ve kterém průkaz totožnosti současně plní funkci dokladu o trvalém pobytu a ve kterém je občan nucen se jím prokazovat při uplatňování základních práv, se uprchlík nalézá ve velmi vážné situaci. Pokud se totiž vydání průkazu neúměrně prodlužuje, uprchlík vedle toho, že nemůže prokázat svou totožnost, čelí řadě dalších problémů. •

Právní ustanovení upravující vydání průkazu totožnosti

Důkazem dlouhodobé praxe vydávání průkazů totožnosti v tomto regionu je skutečnost, že součástí azylových zákonů všech zemí zahrnutých do této studie jsou konkrétní klauzule a jiná právní ustanovení upravující právo uznaných uprchlíků na průkaz totožnosti. Na zákonodárné úrovni tedy všechny zkoumané státy splňují požadavky Úmluvy. Nadto se v poslední době podařilo odstranit většinu překážek, v jejichž důsledku docházelo ke zdržování vydání průkazu totožnosti a k dalším komplikacím. •

Obtíže při získávání průkazu totožnosti, jejich dopad a nedávná řešení

V roce 1998 se ve Slovinsku konečně začaly vydávat průkazy totožnosti uprchlíkům. Stalo se tak po několikaletém váhání, které bylo způsobeno nedostatečnými vědomostmi a zkušenostmi příslušných orgánů ve věcech uprchlíků. Také v Maďarsku se problémy s vydáváním průkazů totožnosti uprchlíkům vyřešily poměrně nedávno - konkrétně v březnu 1999 - a to dodatkem k

vládnímu ustanovení o průkazech totožnosti. Uprchlíci žádající o průkaz totožnosti, který je zároveň důkazem o trvalém pobytu, jím byli zproštěni povinnosti přikládat k žádosti originál rodného a oddacího listu. Někteří uprchlíci totiž nemohli tuto podmínku splnit. V Bulharsku se uznaným uprchlíkům začaly průkazy totožnosti vydávat v roce 1997. Problém vězel v čísle sociálního pojištění, které je součástí průkazu, a bez kterého držitel nemůže být legálně zaměstnán a nemá nárok na státní podporu. Na Slovensku se dříve nevystavovaly průkazy totožnosti těm uprchlíkům, kteří nemohli doložit adresu trvalého bydliště. (Tento problém byl úzce spjat s trhem nemovitostí v osobním vlastnictví.) Doklad o trvalém bydlišti je v této oblasti běžný požadavek a bez něj byli uprchlíci připraveni o některá základní práva, jako např. právo vykonávat zaměstnání a pobírat sociální podporu. Podle UNHCR se momentálně zdá, že je tento problém úspěšně vyřešen. Hlavní zásluhu na tom mají neziskové organizace, které vypomáhají s vydáváním průkazů totožnosti, a rovněž program příspěvků na dočasné a trvalé bydlení. Od roku 1998 se také snížil počet žadatelů o azyl přijatých do řízení na získání statusu uprchlíka a současně se snížil počet těch, kteří status získali. V roce 1998 bylo na Slovensku pouze čtyřicet devět oficiálně uznaných uprchlíků. Vzhledem k menším počtům uprchlíků je snazší zajistit pro všechny ubytování. Pokud by se výrazně zvýšil počet oficiálně uznaných uprchlíků, pak by zřejmě problémy spojené s ubytováním a průkazem totožnosti a trvalého pobytu znovu vypluly na povrch, a to především díky omezeným možnostem stávajícího programu bytové podpory. •

Doba platnosti

Doba platnosti průkazů totožnosti se v jednotlivých zemích výrazně liší. Například příslušná klauzule nového slovinského azylového zákona uvádí, že průkaz totožnosti má být platný po tu dobu, po kterou má jeho držitel status uprchlíka. Z toho vyplývá, že se průkaz vydává na dobu neurčitou. Zatím je však tento zákon natolik čerstvý, že není jisté, zda se neprosadí pravidelné prodlužování platnosti průkazu. V Maďarsku závisí platnost průkazu na věku držitele, takže pro uprchlíky od dvaceti do padesáti let se vystavuje na patnáct let a od padesáti let věku se vystavuje na dobu neurčitou. Uprchlíkům, kteří ještě nedosáhli věku dvaceti let, se průkaz vystavuje na nejkratší dobu platnosti, jíž je šest let. Takto dlouhé období platnosti průkazu totožnosti oficiálně uznaného uprchlíka, které se dle našeho názoru přiměřeně blíží statusu trvalého pobytu, se ovšem praktikuje pouze v těchto dvou zemích. Ostatní země vystavují průkazy totožnosti na podstatně kratší období. V České republice a na Slovensku se průkazy obecně prodlužují každý rok a v Polsku je to každé dva roky. Nový bulharský azylový zákon sice zmiňuje, že mohou být platné až tři roky, ale v praxi tomu zatím nic nenasvědčuje. Stojí za zmínku, že v návrhu českého zákona o uprchlících by se doba platnosti měla prodloužit na dva roky. Zdaleka nejpřísnější pravidla však panují v Rumunsku, kde se průkazy prodlužují každých šest měsíců. Zatímco v některých zemích je doba platnosti průkazu pro všechny uprchlíky stejná, v jiných zemích udržují příslušné vládní orgány na místní úrovni tyto informace do určité míry v tajnosti. V individuálních případech je možné, že se průkaz vydá na delší dobu než je minimální doba platnosti platná pro ostatní. Je prokázáno, že krátká doba platnosti průkazu má pro oficiálně uznané uprchlíky velmi špatné následky, především kvůli zaměstnání. Krátká doba platnosti průkazu znemožňuje uprchlíkům uzavřít pracovní smlouvu na dobu přesahující datum vyznačené na průkazu totožnosti a trvalého pobytu. Uprchlíci proto žijí ve stavu trvalého pocitu nejistoty a navíc jsou de facto nuceni opakovaně se hlásit úřadům a procházet byrokratickou mašinerií například při hlášení trvalého

pobytu. Krátká platnost průkazu uprchlíkům rovněž potencionálně ztěžuje dlouhodobou činnost včetně podnikání v hostitelské zemi, protože věřitelé a obchodní partneři mohou vyžadovat záruku, že uprchlíkův pobyt nebude přerušen. Zdá se, že všechny tyto důvody přispěly k momentálnímu novému trendu v zákonodárství v tomto regionu, jímž je vystavování průkazů s delší dobou platnosti. Nedávné azylové zákony ve Slovinsku a v Bulharsku a návrh zákona v Česku tomu alespoň nasvědčují. Doufejme, že bulharský a slovinský azylový zákon bude stejně liberální i v praxi.

3. Doporučení Jak je uvedeno výše, všechny vybrané země v daném regionu přijaly právní opatření opravňující uprchlíky k vydání průkazu totožnosti a trvalého pobytu. Problémy se získáváním průkazů, které se vyskytovaly v minulosti, se v tuto chvíli zdají být zažehnány. V souvislosti s průkazy totožnosti si ovšem smluvní státy musí být vědomy mimořádného významu, který se v tomto regionu průkazům totožnosti přikládá. Jejich zásadní povaha je zřejmá ze skutečnosti, že státy tohoto regionu průkazy obecně vystavují, běžně je po držiteli požadují, když chce užít některých svých základních práv, a současně jsou tyto průkazy dokladem o legálním pobytu uznaných uprchlíků. Ve většině států obsažených v této studii je tedy pro uprchlíka nezbytné, aby disponoval průkazem totožnosti a trvalého pobytu, protože bez něj by se nemohl domáhat svých základních práv. Následující doporučení vycházejí z této skutečnosti: •

Zjednodušení požadavků k vystavení průkazu totožnosti

Přestože se situace ve většině vybraných států v poslední době vylepšila, státní orgány spolu s neziskovými organizacemi nesmí polevit ve svém snažení vydat průkaz totožnosti a trvalého pobytu uznaným uprchlíkům okamžitě a nebo zkrátit dobu čekání na minimum. Za tímto účelem je nezbytné, aby se eliminovala neúměrná zdržení a obecně situace, které by znemožňovaly vydání průkazu. Konkrétně by se neměly vyžadovat doklady (jako např. originál rodného listu), které uprchlík objektivně nemůže doložit. Pokud se přesto vyžadují, pak by pro uprchlíky měla existovat alternativní řešení, jako např. možnost osvobození od této povinnosti nebo vydání náhradních dokladů. Stejně důležité je, aby uprchlíci měli kdykoliv možnost využít asistence při plnění požadavků, které pro ně mohou být těžko plnitelné, jako např. doložení trvalého bydliště. Vzhledem k dlouhotrvajícím problémům v oblasti bydlení, které v tomto regionu přetrvávají, je naprosto nezbytné věnovat nejvyšší pozornost ubytování uprchlíků a doložení jejich trvalého pobytu. •

Dlouhá doba platnosti průkazů totožnosti

Vzhledem k tomu, že v tomto regionu plní průkaz totožnosti současně funkci dokladu o legálním pobytu v hostitelské zemi, doba jeho platnosti může ovlivnit i další oblasti, jako např. zaměstnanost. Smlouvy o zaměstnání bývají omezeny na dobu platnosti vyznačenou na průkazu totožnosti a trvalého pobytu. Tato skutečnost nejen ohrožuje trvalost zaměstnání, ale může stát v cestě i potencionálním pracovním příležitostem. Někteří zaměstnavatelé totiž mohou narazit na byrokratické překážky, chtějí-li někoho zaměstnat na krátkodobý pracovní poměr. Nejhůře postižení tím jsou samozřejmě právě uprchlíci, jejichž průkazy už brzy vyprší. Je nám

rovněž známo, že doba platnosti průkazu totožnosti může ohrozit i další oblasti života uprchlíků. Má nepříznivý vliv na pocit příslušnosti k hostitelské zemi a znemožňuje, aby se uprchlík pustil do dlouhotrvajících aktivit nebo podniků, protože ty mohou být závislé na době platnosti legálního pobytu vyznačeném na průkazu. Z této skutečnosti dále vyplývá, že v zemích, kde uprchlíci získávají status trvalého nebo dlouhodobého pobytu, by bylo na místě uprchlíkům vystavovat průkazy totožnosti a trvalého pobytu s vyznačením jejich statusu. To se vztahuje například na Maďarsko. Proto doporučujeme, aby státní orgány vystavovaly průkazy totožnosti a trvalého pobytu s dlouhou dobou platnosti, t.j. minimálně na dvouleté období. To platí zvláště pro Slovensko a Rumunsko, které momentálně vystavují průkazy pouze na jeden rok a na šest měsíců. Je na místě, aby svůj postup co nejdříve upravily a prodloužily dobu platnosti průkazů. Co se týče České republiky, ta již podobné kroky podnikla v rámci návrhu nového zákona o uprchlících. Výsledkem by měly být průkazy totožnosti s dvouletou dobou platnosti. Současně apelujeme na Slovinsko a Bulharsko, aby v praxi pokud možno liberálně naplnily příslušná opatření svých nových azylových zákonů, která se zatím zdají být uspokojivá. •

Právní ustanovení upravující minimální dobu platnosti

Je nezbytné, aby příslušná opatření v legislativě vztahující se k průkazům totožnosti jasně označovala minimální dobu platnosti, na kterou se uznaným uprchlíkům průkaz vystavuje. Měla by se tak omezit stávající nejistota v životě uprchlíků a také sklony úřadů na místní úrovni zákon volně vykládat a tím přispívat k odchýlení praxe od předpisu.

Část II: Cestovní doklady

1. Mezinárodní norma 1. Smluvní státy vystaví uprchlíkům, kteří se nacházejí zákonně na jejich území, cestovní doklady, které jim umožní cestování mimo jejich území, pokud tomu nebrání závažné důvody státní bezpečnosti nebo veřejného pořádku; předpisy uvedené v dodatku k této úmluvě se vztahují na tyto průkazy. Smluvní státy mohou vystavit cestovní doklad každému jinému uprchlíkovi, který se nachází na jejich území, a musí zejména příznivě posuzovat vystavení takového cestovního dokladu uprchlíkům na svém území, kteří nemají možnost obdržet cestovní průkaz od země jejich zákonného pobytu. 2. Cestovní doklady vystavené uprchlíkům podle předcházejících mezinárodních dohod mezi smluvními stranami, musí být smluvní státy uznávány a považovány za stejně platné jako doklady, které byly vydány uprchlíkovi na základě tohoto článku. Úmluva o právním postavení uprchlíků z roku 1951, čl. 28 Prvním závazkem smluvních stran vyplývajícím z první věty článku č.28 je vystavit cestovní doklad každému uprchlíku, který na jejich území pobývá legálně, a který chce cestovat do zahraničí. Tento závazek je platný s jednou výjimkou. Doklad nemusí být vystaven ze závažných

důvodů, jako je ohrožení národní bezpečnosti nebo veřejného pořádku. V praxi tato výjimka znamená, že státy mají právo znemožnit uprchlíkovi vycestování ze země tím, že mu z důvodu ohrožení státní bezpečnosti nebo veřejného pořádku nevystaví cestovní doklady. Za normálních okolností není možné bez cestovního dokladu opustit zemi. Tuto výjimku je však možné uplatňovat pouze "ze závažných důvodů" ohrožení národní bezpečnosti nebo veřejného pořádku, čímž je dána míra závažnosti důvodů k zamítnutí. Jedině na základě takto závažných důvodů je možné ospravedlnit zamítnutí uprchlíkovy žádosti. Druhá věta článku č. 28 neobsahuje závazek, ale spíše oprávnění vystavit cestovní doklad ostatním uprchlíkům zdržujícím se na daném území. Tím jsou míněni nelegálně se zdržující uprchlíci nebo tací, kteří se zde vyskytují pouze dočasně. Rozhodnutí stran vystavení cestovních dokladů těmto uprchlíkům se nechává na kompetenci jednotlivých států. Nicméně existuje zvláštní klauzule vztahující se k potřebám uprchlíků, kteří potřebují cestovní doklady, ale nemohou je získat v zemi, kde se zdržují. Tato klauzule obsahuje návrh, aby se podobným případům dostalo příznivého slyšení. Druhý odstavec rozšiřuje platnost článku č. 28 na cestovní doklady vystavené uprchlíkům v rámci mezinárodních smluv platných před Úmluvou z roku 1951. Účelem tohoto opatření je vyhnout se nahrazování dříve vydaných cestovních dokladů novými. Aby se předešlo takovým výměnám, smluvní strany se zavazují, že budou se starými cestovními doklady nakládat, jakoby byly vystaveny v rámci článku č. 28. V článku č. 28 se dále dovídáme, že článek je kompletní s Dodatkem k Úmluvě, kde se mimo jiné nalézají podrobné informace stran obsahu, formy, hraniční a časové platnosti, obnovení, prodloužení a uznání cestovního dokladu v rámci zemí Úmluvy. Jedním z požadavků jmenovaných v Dodatku je, aby doklad byl vystaven alespoň ve dvou jazycích, z nichž jeden musí být buď angličtina nebo francouzština. Až na výjimečné případy by doklad měl být platný ve značném geografickém areálu a vystaven na jeden až dva roky. Diplomatické a konzulární úřady v zahraničí jsou oprávněny prodloužit platnost dokladu na dobu nepřesahující šest měsíců. Státy Úmluvy by měly uznat cestovní doklady uprchlíka vydané v hostitelských zemích a opatřit je vízy, pokud je to nutné. V době platnosti dokladu jsou dále hostitelské země povinny uprchlíkovi kdykoliv umožnit vstup do země. Význam cestovních dokladů pro uprchlíky, kteří chtějí dočasně vycestovat mimo svou hostitelskou zemi nebo se chtějí usadit v jiné zemi, potvrzují vedle opatření uvedených v Dodatku také Ustanovení výkonné rady UNHCR. Ustanovení dále nabádají státy Úmluvy, aby se řídily doporučeními článku č. 28 a různými dalšími opatřeními obsaženými v Dodatku a Doplňku, a upozorňují na ty významné. Následuje Ustanovení výkonné rady UNHCR z roku 1978 č. 13: Výňatek Výkonná rada doporučuje, aby: c) cestovní doklady v rámci Úmluvy měly značnou platnost, jak geografickou, tak časovou, a aby obsahovaly klauzuli o možnosti návratu se stejnou dobou platnosti (jak se píše v 13. odstavci dodatku) pro případ ztráty velmi zásadních dokumentů, jako např. samotného cestovního dokladu. d) se nevyžadoval uprchlíkův návrat do země, která vystavila cestovní doklad, v případě, že si uprchlík chce doklad prodloužit nebo obnovit. Je třeba pokud možno omezit zbytečné útrapy uprchlíka. Uprchlík by měl mít možnost obnovy nebo prodloužení

dokladu, a to i na delší dobu než šesti měsíců, skrze diplomatické nebo konzulární úřady státu, který doklad vystavil. e) státy Úmluvy přijaly patřičná opatření, včetně uzavření dvoustranných nebo vícestranných dohod, v jejichž rámci by bylo možné, aby zodpovědnost za vystavení cestovního dokladu přešla do rukou jiného státu než toho, který doklad původně vystavil. Taková opatření se přijímají proto, aby se předešlo různému výkladu šestého a jedenáctého odstavce, a aby se zabránilo zbytečným útrapám uprchlíka. Výkonná rada vyjádřila naději, že: f) státy Úmluvy zavázané dvoustrannou nebo vícestrannou dohodou, jejímž účelem je zjednodušení cestování jejich státních příslušníků, a to např. snížením požadavků k vystavení víz nebo odpuštěním vízového poplatku, rovněž zohlední potřeby uprchlíků legálně pobývajících na jejich území. Doporučení týkající se vízových povinností popsaná v posledním odstavci se nezmiňují v Dodatku k Úmluvě z roku 1951, ale pro uprchlíky v některých zemích tohoto regionu mají zvláštní důležitost přihlédneme-li k tomu, že vízová povinnost stěžuje cestování i v rámci Evropy. Kromě doporučení, aby se uprchlíkům s cestovními doklady v rámci Úmluvy daly stejné podmínky k získání víz jako státním příslušníkům té které země, existuje v rámci Evropské dohody o zrušení vízové povinnosti pro uprchlíky z roku 1959 možnost vzájemného prominutí vízové povinnosti uprchlíkům, na které se Dohoda vztahuje. V roce 1987 přijala výkonná rada UNHCR ustanovení č. 49, ve kterém se vrací k doporučením obsaženým ve výše uvedeném ustanovení č. 13. Upozorňuje zde na to, že zatímco většina států Úmluvy tato opatření v rámci Úmluvy z roku 1951 a ustanovení výkonné rady UNHCR naplnila nebo i překonala, v některých zemích stále přetrvávají problémy s vystavováním cestovních dokladů v rámci Úmluvy. V následujícím výňatku z ustanovení výkonné rady UNHCR č. 49 z roku 1987 se uvádějí problémy a návrhy jejich řešení zvláště platné pro tento region.

Výňatek Výkonná rada c) zaznamenala, že v některých zemích stále přetrvávají problémy s cestovními doklady v rámci Úmluvy, konkrétně s jejich vystavováním, jejich geografickou a časovou platností, možností návratu, jejich prodlužováním a obnovováním, převedením zodpovědnosti za jejich vystavení a se získáváním víz. d) vyzývá všechny země vázané Úmluvou z roku 1951 a Protokolem z roku 1967, aby, pokud tak ještě neučinily, neprodleně přijaly patřičná legislativní nebo administrativní opatření nutná k tomu, aby obsah těchto dokumentů byl uveden do praxe (vystavování cestovních dokladů v rámci Úmluvy, článek č. 28, Dodatek, Doplněk). Je nezbytné, aby tyto země daly státním úřadům pověřeným vystavováním, obnovováním a prodlužováním cestovních dokladů a vystavováním víz držitelům cestovních dokladů v rámci Úmluvy jasné instrukce;

2. Srovnávací analýza •

Právní opatření upravující cestovní doklady v rámci Úmluvy

Podobně jako v případě průkazů totožnosti se právo uznaných uprchlíků na cestovní doklady upravuje zákonem jednotlivých států, což ve většině zemí znamená, že se vystavují na uprchlíkovu žádost. Některé země, jako např. Maďarsko nebo Bulharsko, dále specifikují, že uprchlíkům se cestovní doklad vydává na základě Úmluvy z roku 1951 a jejích Dodatků. •

Vystavování cestovních dokladů v praxi

Dle informací místních poboček UNHCR v daném regionu nedochází k zamítnutí vystavení cestovních dokladů. V minulosti docházelo k jistým komplikacím se získáváním těchto dokladů ve Slovinsku, které bylo způsobeno tím, že patřičné vládní úřady neměly k dispozici odpovídající informace. Tento problém je však již odstraněn. Příležitostně nastávají problémy se zpožděním vystavování dokladů, jako například v Polsku. Kromě občasných zpoždění se tedy nezdá, že by ve zkoumaných zemích vystavování cestovních dokladů v rámci Úmluvy v praxi představovalo nějaký významný problém. •

Dodržování požadavků Dodatku k Úmluvě z roku 1951

Dodržování požadavků Dodatku má zvláštní důležitost v regionech. Jedná se o požadavky, které ustanovují časovou a geografickou platnost dokumentu, jazyková specifika, uznání cestovních dokladů v rámci Úmluvy ostatními státy Úmluvy, prodloužení dokladu v zahraničí diplomatickou nebo konzulární cestou a opětovné přijetí uprchlíka s platným cestovním dokladem v rámci Úmluvy. Přestože většina zemí v zásadě dodržuje většinu požadavků Dodatku, existují výjimky. K těm výraznějším patří Česká republika, která praktikuje zvláště omezenou geografickou a časovou platnost dokladu. (Tento problém by se měl odstranit návrhem nového zákona o uprchlících.) Slovensko nesplňuje jazykové požadavky dodatku a několik dalších zemí prozatím nedisponuje právním ustanovením ani státní praxí, které by opravňovaly diplomatické a konzulární úřady v zahraničí k prodlužování cestovních dokladů v rámci Úmluvy. Podrobnější informace o stávající praxi v tomto regionu následují v další části. Časová platnost Všechny státy tohoto regionu s výjimkou České republiky splňují požadavek Dodatku na minimální platnost cestovního dokladu jeden až dva roky. Slovensko, Polsko a Maďarsko vystavuje doklady s dvouletou platností a předpokládá se, že Česko bude brzy následovat vzhledem k připravovanému zákonu o uprchlících. Donedávna se vystavovaly doklady s dvouletou platností také v Bulharsku. V rámci nového azylového zákona se ale upřesňuje, že cestovní doklady nemohou mít delší platnost než průkaz totožnosti, jehož maximální platnost je tři roky. V Rumunsku má cestovní doklad platnost jeden rok. Jeho držitel se na stejně dlouhou dobu stává držitelem obnovitelného pobytového víza, které je v tomto dokumentu vyznačeno. Největší benevolenci stran délky platnosti cestovních dokladů v rámci Úmluvy zatím projevilo Slovinsko v rámci svého nového azylového zákona. Tento zákon zajišťuje, že cestovní doklad má stejnou platnost jako držitelův status uprchlíka, a že je obnovitelný každých deset let.

Naopak nejpřísnější opatření praktikuje Česká republika za stávajícího cizineckého zákona, který možnost výjezdu do zahraničí omezuje na nejdéle 180 dní, což je doba nezbytná k naplnění účelu konkrétní cesty. V této chvíli je Česko jedinou zemí v daném regionu, která nesplňuje požadavky stran cestovních dokladů specifikované v Dodatku a v doporučeních příslušného opatření výkonného výboru UNHCR. Předpokládá se ovšem, že Česko tuto situaci napraví připravovaným zákonem o uprchlících (viz výše), který má vstoupit v platnost z kraje roku 2000. Geografická platnost V této chvíli Česká republika uplatňuje nejpřísnější opatření rovněž stran geografické platnosti cestovních dokladů, která je stejně jako časová platnost omezená pouze na účely konkrétní cesty. Dle informací UNHCR donedávna prokazovalo jistý zmatek a administrativní pochybení také Slovinsko. Všechny ostatní země však v souladu s Dodatkem vystavují cestovní doklady v rámci Úmluvy se širokou geografickou platností, což ve většině případů znamená "všechny země světa" kromě země uprchlíkova původu. Očekává se, že Česká republika se zařadí mezi tyto země, jakmile připravovaný zákon o uprchlících vstoupí v platnost. Jazykové požadavky Cestovní doklady v rámci Úmluvy vystavované zkoumanými zeměmi se vydávají minimálně ve dvou jazycích, z nichž podle Dodatku jeden musí být angličtina nebo francouzština, někdy oba. Jisté obtíže se vyskytly v případě Slovenska, které cestovní doklady vystavuje pouze ve slovenštině. Hraniční policie tím pádem nemohla přes jazykovou bariéru zjistit, jaká jsou geografická omezení dokladu. Uznání cestovního dokladu ostatními zeměmi a opětovný vstup uprchlíka do hostitelské země UNHCR si není vědomo žádných problémů, které by nastaly s uznáním cestovních dokladů vydaných vybranými hostitelskými státy tohoto regionu. Uznávají je jak ostatní země, tak státy Úmluvy. Rovněž se do dnešní doby nevyskytl žádný problém s opětovným přijetím uprchlíka do země, ve které získal status uprchlíka a platné cestovní doklady. Oprávnění diplomatických a konzulárních úřadů v zahraničí k prodloužení cestovních dokladů Tyto informace byly těžko dostupné. To může být způsobeno jednak tím, že není snadné získat spolehlivé informace týkající se jednotlivých případů, jednak tím, že státní postup v tomto ohledu je v tomto regionu dost omezený, a rovněž tím, že ve většině zkoumaných zemí neexistuje zákon, který by podobné oprávnění umožňoval. Bulharsko je jedinou zemí, která má tuto eventualitu právně ošetřenu. Bulharský azylový zákon uvádí, že platnost dokladu lze prodloužit o šest měsíců po konzultaci s ministrestvem vnitra. Dle informací UNHCR má ale v tomto ohledu zaběhnutou praxi také Maďarsko, Slovinsko a Česká republika. V této souvislosti je zajímavé, že návrh českého zákona o uprchlících sice nehovoří konkrétně o možnosti prodloužení cestovních dokladů v zahraničí, ale obsahuje klauzuli pro případ ztráty dokladů. V takovém případě vystaví diplomatické nebo konzulární úřady " Cestovní průkaz totožnosti". Co se týče Slovenska a Rumunska, UNHCR nemá žádné informace o tom, že by doposud něco takového provozovali a k dispozici nejsou ani žádné záznamy o podobné žádosti u diplomatické mise v zahraničí. V případě Polska UNHCR potrvdilo, že k dnešnímu dni neexistuje zákonem daná možnost prodloužení cestovních dokladů v zahraničí skrze diplomatické nebo konzulární úřady. V rámci zjednudušení návratu do země se ojediněle vystavují provizorní jednosměrné

cestovní doklady, ale v zahraničí se cestovní doklady v rámci Úmluvy ani jiné polské doklady totožnosti neprodlužují. •

Obecné problémy týkající se cestování uznaných uprchlíků

Je zřejmé, že nejběžnějším problémem spojeným s cestováním uznaných uprchlíků jsou obtíže se získáváním víz požadovaných cílovými zeměmi. Většina států stále vyžaduje víza od cestujících z tohoto regionu, takže i cestování v rámci Evropy se stává obtížným. Ačkoliv v ustanovení č. 13 výkonná rada UNHCR doporučuje, aby se na uprchlíky vybavené cestovními doklady Úmluvy kladly stejné požadavky ohledně vízové povinnosti jako na cizí státní příslušníky, realita je jiná. Ukazuje se, že některé ze zkoumaných zemí požadují od uprchlíků víza i tehdy, kdy pro občany uprchlíkovy hostitelské země vízová povinnost neexistuje. Stran vízové povinnosti se tedy uprchlíkům obecně dostává dostává horšího zacházení. Důkazem je i to, že od června roku 1998 zavedly všechny členské země EU kromě Německa závaznou vízovou povinnost pro uprchlíky s cestovními doklady v rámci Úmluvy. Tato přísná opatření se obvykle připisují obavám cílových zemí, že uprchlíci u nich zažádají o azyl a nebo v zemi zůstanou nelegálně. Situaci dále komplikují cestovní doklady s krátkodobou platností, zvláště ty vystavené jen na jeden rok, jak je tomu v Rumunsku, protože některé evropské země odmítají vystavit víza na cestovní doklady s menší než tříměsíční platností. Další problémy s užíváním cestovních dokladů v rámci Úmluvy jsou hlášeny ze Slovenska, kde došlo k určitým komplikacím díky nesprávnému vyplění dokladů slovenskými úřady.

Tabulka č. 10:

Průkazy totožnosti a cestovní doklady v rámci Úmluvy Průkazy totožnosti

Cestovní doklady v rámci Úmluvy

Doba platnostic Zákonné ustanovení pro vydání identifikační karty

Zákonné ustanovení vydání cestovního dokladu

Doba platnosti pro cestovního dokladu

Bulharsko

9

Až 3 roky

9

Max. po dobu platnosti průkazu identity

Česká Republika

9

V současné době: 1 rok Návrh zákona: 2 roky

9

V současné době: max. 180 dnů + po dobu trvání konkrétní cesty Návrh zákona: 2 roky

Maďarsko

9

Závislé na věku: pod 20 let = 6 let 20–50 = 15 let 50 a více = neomezeno

9

2 roky

Polsko

9

2 roky

9

2 roky

Rumunsko

9

6 měsíců

9

1 rok

Slovensko

9

1 rok

9

2 roky

Slovinsko

9

Platí po dobu užívání statutu uprchlíka (ačkoli není známo, zda to bývá v praxi využito)

9

10 let

9 Ano

8 Ne

uvedená doba platnosti se vztahuje na běžnou praxi a nebere v úvahu možné rozdíly v individuálních případech. Tuto dobu je ve všech zemích možno prodloužit. c

3. Doporučení Většina zemí tohoto výběru přijala zákonná opatření ohledně vystavování cestovních dokladů v rámci Úmluvy. Následující doporučení se týkají některých odchylek od požadavků obsažených v Dodatku k Úmluvě z roku 1951 a dalších problémů spojených s užíváním cestovních dokladů uprchlíky. •

Dlouhá doba platnosti

Aby se uprchlíkům zjednodušilo cestování, je třeba cestovní doklady v rámci Úmluvy vystavovat s dlouhou platností, minimálně však na dva roky. Většina zkoumaných zemí již tento postup uvedla do praxe. Kratší doba platnosti dokladu způsobuje komplikace a může uprchlíkovi cestování znemožnit. Apelujeme zvláště na Českou republiku a Rumunsko, aby přijaly zákonná opatření za účelem prodloužení platnosti vystavovaných cestovních dokladů. Tato možnost se již rýsuje v rámci připravovaného českého zákona o uprchlících. •

Široká geografická platnost

Ze stejných důvodů je záhodno, aby cestovní doklady v rámci Úmluvy měly také širokou geografickou platnost, konkrétně "pro všechny země světa" s výjimkou země uprchlíkova původu. Většina zemí již tento postup praktikuje a toto doporučení je tedy míněno zvláště pro Českou republiku a Slovinsko. S potěšením jsme zaznamenaly, že návrh českého zákona o uprchlících již tuto klauzuli obsahuje. Slovinsko mělo doposud jisté problémy s uvedením opatření do praxe. •

Vyplnění dokladu ve světovém jazyce

Samotné cestovní doklady v rámci Úmluvy splňují požadavky Dodatku, ale k nesrovnalostem dochází při vyplňování volných rubrik. Státní orgány pověřené vyplňováním dokladů musí dohlédnout na to, aby se rubriky jako např. geografická platnost dokladu vyplňovaly ve světovém jazyce (anglicky nebo francouzsky) a nikoliv v jazyce místním. Tato výhrada se týká především Slovenska, které nesprávným vyplněním dokladů v minulosti způsobovalo uprchlíkům potíže. •

Přijetí opatření k prodlužování cestovních dokladů v zahraničí

Pro uprchlíky vybavené cestovním dokladem v rámci Úmluvy je potencionálně nejvážnějším problémem skutečnost, že v některých ze zkoumaných zemích neexistuje zákonné opatření ani zavedená praxe, které by umožňovaly prodloužení nebo obnovení dokladu v zahraničí. Bulharský azylový zákon je momentálně jediný, který tento postup právně upravuje, i když i další země mají v tomto ohledu zavedenou praxi. Vypršení uprchlíkova cestovního dokladu pro něj může mít vážné následky, konkrétně že se nebude moci vrátit do hostitelské země. Z tohoto důvodu doporučujeme všem vybraným státům z tohoto regionu, aby po vzoru Bulharska zavedly konkrétní opatření pro tento případ a pokud možno jej učinily součástí svých azylových zákonů. Toto opatření má umožnit prodloužení nebo obnovení cestovního dokladu během návštěvy v zahraničí mimo zemi, která uprchlíkovi poskytla azyl. Z Dodatku k Úmluvě z roku 1951 vyplývá, že diplomatické a konzulární úřady mají být o této eventualitě řádně spraveny a náležitě instruovány.

Z ustanovení výkonné rady UNHCR č. 13 a 49 dále vyplývá, že je důležité, aby bylo možné cestovní doklady obnovit v zahraničí i po jejich vypršení, přinejmenším proto, aby se uprchlík mohl navrátit do země, která mu poskytla azyl. Kromě toho, že tak státy naplní své závazky k osobě, které poskytly azyl a ochranu, by toto opatření mohlo dále zjednodušit uprchlíkovu situaci. Takto zavedená praxe by totiž mohla posílit důvěru cílových zemí, že země, která azyl poskytla, přijme uznaného uprchlíka zpět, i když jeho cestovní doklad již vypršel. Na základě takového přesvědčení by mohla mít menší skrupule při vystavování patřičných víz. •

Plnění dalších doporučení

Dále nabádáme vlády jednotlivých zemí, aby v rámci ustanovení výkonné rady UNHCR č. 13 a 49 plnily i další doporučení zde obsažené. Konkrétně se jedná o ta doporučení, která se týkají zahrnutí klauzule o návratu do cestovních dokladů v rámci Úmluvy, prodloužení a obnovení cestovních dokladů a pověření příslušných úřadů v zahraničí jejich vydáním. •

Liberálnější vízová povinnost

Navrhujeme, aby úřady UNHCR, neziskové organizace a úřady hostitelských států nabádaly státy Úmluvy k naplnění požadavků obsažených v ustanovení výkonné rady UNHCR č. 13. Konkrétně se jedná o to, aby se na uprchlíky vybavené cestovním dokladem v rámci Úmluvy vztahovaly stejné požadavky stran vízové povinnosti, jako na občany země, která mu poskytla azyl.

Část III: Portréty jednotlivých zemí

1. Bulharsko •

Průkazy totožnosti

Stav k 31. červenci 1999 V rámci výnosu o uprchlících platném do konce července 1999 se průkazy totožnosti pro uprchlíky vystavují na období jednoho roku a po dobu tří let je možné je každoročně obnovovat. Po vypršení tříleté lhůty se však průkaz totožnosti vystavuje již na pět let. Průkaz prodlužuje buď kancelář pro uprchlíky, a pokud nemá pobočku v místě uprchlíkova pobytu, může jej prodloužit i pasová a vízová kancelář ministerstva vnitra. Bulharské průkazy totožnosti mají značnou důležitost, protože jejich součástí je číslo sociálního pojištění, které držiteli umožňuje využívat řady práv, včetně práva vykonávat zaměstnání a pobírat sociální podporu. Uprchlíkům se osobní průkazy totožnosti nevystavovaly až do roku 1997, což bylo způsobeno tím, že bulharské úřady nevydávaly uprchlíkům čísla sociálního pojištění, která jsou součástí těchto průkazů. Výsledkem této situace bylo, že se uprchlíci nechávali zaměstnat nelegálně, protože neměli legální možnost obživy. Od roku 1997 však nejsou hlášeny žádné problémy s vystavováním průkazů totožnosti uprchlíkům, dokoce ani uznaným uprchlíkům bez státní příslušnosti. Situace počínaje srpnem 1999: Nový zákon o uprchlících platný od 1. srpna 1999 a nový zákon o průkazech totožnosti v Bulharsku platný od 1. dubna 1999 Nový zákon o uprchlících stanoví, že průkaz totožnosti s platností maximálně tři roky vystavuje uprchlíkům ministerstvo vnitra. Ze stejného zákona dále vyplývá, že poplatky za vystavení uprchlického průkazu a jeho prodloužení nesmí být vyšší než stejné poplatky za státní průkazy totožnosti. Další podrobnosti týkající se vystavování, obsahu a odebrání tohoto průkazu se mají nalézat v novém zákonu o průkazech totožnosti v Bulharsku. •

Cestovní doklady v rámci Úmluvy

Situace k 31. červenci 1999 Platnost cestovního dokladu popsaného ve 26. článku výnosu o uprchlících, který držitele opravňuje k výjezdům ze země a opětovným návratům po dobu jeho platnosti, je dva roky. Jeho platnost však nesmí překročit platnost průkazu totožnosti. Cestovní doklady prodlužuje kancelář pro uprchlíky. Článek č. 26 dále opravňuje bulharské diplomatické a konzulární úřady v zahraničí, aby ve spolupráci s kanceláří pro uprchlíky prodloužily uprchlíkovy cestovní doklady v zahraničí. Tento doklad se vystavuje v angličtině a francouzštině a obvykle má platnost "pro všechny země světa". Ostatní země zatím uznávají a respektují platnost bulharského cestovního dokladu, i když uznaní uprchlíci mívají těžkosti při získávání víz v rámci Evropy, protože Bulhaři mají s většinou států vízovou povinnost.

Bulharská vláda vystavuje cestovní doklady v rámci Úmluvy teprve od května roku 1997. Od té doby však uznaní uprchlíci včetně těch bez státní příslušnosti nenaráží na žádné problémy. Situace počínaje srpnem 1999: Nový zákon o uprchlících platný od 1. srpna 1999 a nový zákon o průkazech totožnosti v Bulharsku platný od 1. dubna 1999 73. článek nového zákona o uprchlících uvádí, že "každému uprchlíku, který v Bulharské republice získal status uprchlíka, bude vystaven uprchlický cestovní doklad do zahraničí v souladu s Doplňkem k Úmluvě z roku 1951". Platnost tohoto dokladu nesmí přesáhnout platnost uprchlíkova průkazu totožnosti, což v praxi znamená maximálně tři roky viz výše. Tento doklad opravňuje jeho držitele ke stejným podmínkám cestování do zahraničí jako mají bulharští státní příslušníci. V souladu s požadavky Úmluvy se v 73. článku nového zákona uvádí, že po konzultaci s ministerstvem vnitra mohou bulharské diplomatické a konzulární úřady v zahraničí doklad prodloužit, a to maximálně o šest měsíců. Poplatky za vystavení a prodloužení uprchlického dokladu nesmí být vyšší než poplatky za průkaz národní identity. Zákon o průkazech totožnosti v Bulharsku dále upravuje některé další aspekty vystavení, užití a zabavení uprchlických cestovních dokladů, podobně jako v případě uprchlického průkazu totožnosti.

2. Česká republika 18. článek zákona o uprchlících stanoví, že uznaným uprchlíkům vystaví průkaz totožnosti a na požádání i cestovní doklad za účelem vycestování do zahraničí ministerstvo vnitra. •

Průkaz totožnosti

Současný zákon o uprchlících Průkazy totožnosti se jak uprchlíkům, tak ostatním cizincům a státním příslušníkům vystavují na základě dokladu o trvalém bydlišti, jímž může být nájemní smlouva. První průkaz totožnosti se uprchlíkovi vystavuje zdarma, což často bývá ještě za jeho pobytu v integračním centru. Průkaz se obnovuje každý rok nebo po změně bydliště a za každý další exemplář uprchlík zaplatí částku 1 000 Kč (29 USD). V praxi uprchlíci nezažívají žádné významné obtíže při získávání průkazů totožnosti. Jejich vystavování se dále zjednodušilo díky vládním integračním centrům a plánu bydlení, které se starají o to, aby uprchlíci měli přístup k bydlení a jeho dokumentaci nezbytné pro prokázání trvalého bydliště. Situace v rámci návrhu zákona o uprchlících V rámci připravovaného zákona o uprchlících bude uprchlíkův průkaz totožnosti rovněž sloužit jako doklad o trvalém pobytu a bude obsahovat náležitosti jako je uprchlíkovo jméno, datum a místo narození, rodinný stav, státní příslušnost, status uprchlíka a adresu trvalého bydliště v České republice. Průkaz bude mít platnost dva roky a bude možné jej každé dva roky prodlužovat. Návrh zákona o cizincích zachovává stejně vysoký poplatek za prodloužení průkazu o trvalém pobytu jako byl až doposud, tedy 1 000 Kč (29 USD).

•

Cestovní doklady v rámci Úmluvy

Současný zákon o uprchlících Na základě cizineckého zákona se cestovní doklady vystavují na dobu 180 dní. Jsou psány česky a dále ve dvou světových jazycích a jsou jak časově tak místně omezeny na účely konkrétní cesty. Tato omezení stojí za povšimnutí, protože jsou výrazně přísnější než standard daný Dodatky k Úmluvě a doporučeními příslušného ustanovení výkonné rady UNHCR. Podle zpráv UNHCR všechny ostatní státy český cestovní doklad uznávají, i když někteří uprchlíci narážejí na problémy v oblasti víz. Neexistuje doklad o tom, že by se některý uprchlík nemohl vrátit zpátky do České republiky. UNHCR navíc disponuje doklady o tom, že české diplomatické a konzulární úřady v zahraničí jsou oprávněny prodlužovat platnost cestovních dokladů. Situace v rámci návrhu zákona o uprchlících Nejvýraznější změny přináší nový zákon o uprchlících v oblasti uvolnění podmínek cestovního dokladu v rámci Úmluvy. Ty by se měly přiblížit mezinárodní normě tím, že doba jejich platnosti se prodlouží na dva roky (po jejichž vypršení je možné je za stejných podmínek dále prodlužovat každé dva roky) a jejich geografická platnost se rozšíří na "všechny země světa" s výjimkou země uprchlíkova původu. Stejné opatření dále specifikuje, že doklad se bude vystavovat v češtině a ve dvou světových jazycích, což se v obdobném opatření současného zákona neuvádí explicitně. Cestovní doklady v rámci Úmluvy vystavují a prodlužují místní pobočky cizinecké a hraniční policie v místě uprchlíkova trvalého bydliště. První doklad se vystavuje zdarma, ale na všechny následující prodloužené nebo obnovené doklady už se vztahuje poplatek. Návrh zákona o uprchlících sice neobsahuje jasnou klauzuli, která by opravňovala české diplomatické mise v zahraničí k prodlužování cestovních dokladů (t.j. v situaci, kdy cestovní doklad vyprší v době, kdy uprchlík pobývá v zahraničí), obsahuje nicméně opatření pro případ ztráty cestovního dokladu. V takovém případě jsou diplomatické mise v zahraničí oprávněny vystavit náhradní "Cestovní průkaz totožnosti". Z toho lze usuzovat, že obdobný postup by se aplikoval v případě, kdy uprchlíkův cestovní doklad vypršel během jeho pobytu v zahraničí. Bylo by to alespoň nezbytné, aby se uprchlík mohl bez problémů vrátit do České republiky. Přesto bychom v tomto ohledu dali přednost explicitnímu vyjádření.

Obecně se ovšem očekává, že s přijetím nového zákona o uprchlících se Česká republika více přiblíží mezinárodní normě upravující uprchlické průkazy totožnosti a cestovní doklady v rámci Úmluvy.

3. Maďarsko Článek 18(a) maďarského azylového zákona opravňuje uprchlíky k "průkazu totožnosti popsaném ve zvláštním právním opatření a k dvojjazyčnému cestovnímu dokladu vycházejícímu z Ženevské úmluvy".

•

Průkaz totožnosti

Zvláštním právním opatřením upravujícím průkazy totožnosti je míněn vládní výnos z roku 1993, který se rovněž týká maďarských státních příslušníků. Zde se specifikuje, že průkaz totožnosti má být vydán i uznaným uprchlíkům. Doba platnosti průkazu závisí na věku držitele, a to následujícím způsobem: osoby mladší dvaceti let mají průkaz platný na šest let; osoby od dvaceti do padesáti let na patnáct let; a osobám starším padesáti let se průkaz vystavuje na dobu neurčitou. Stejná pravidla jsou platná i pro maďarské státní příslušníky. Průkazy se liší pouze barvou a tím, že uprchlíci mají v rubrice "zvláštní poznámky" uvedeno označení "uprchlík". Průkazy totožnosti potvrzují držitelovu totožnost, právo pobývat v hostitelské zemi a na místě určeném k pobytu, a dokazují, že je oprávněn využívat podpůrných programů jak státních, tak zaměřených přímo na uprchlíky. V praxi uprchlíci v minulosti čelili jistým obtížím se získáním průkazů totožnosti. Jednou z příčin problémů byl požadavek na dodání originálu rodného a oddacího listu. Uprchlíci, kteří tyto dokumenty nedoložili, získali pouze dočasné povolení k pobytu. V tuto chvíli se však zdá, že je tento problém vyřešen, a to pomocí dodatku k vládnímu výnosu o vystavování a registraci průkazů totožnosti z roku 1999. Tento dodatek zprošťuje uprchlíky povinnosti dodat originály rodného a oddacího listu. Místo toho nyní uprchlíci vyplní formulář, který odevzdají spolu s fotografiemi, s kopií rozhodnutí o udělení uprchlického statusu, s jakýmkoliv dokladem o narození u dětí (t.j. do čtrnácti let) a s jakýmkoliv dokladem potvrzujícím uprchlíkovo jméno. Pokud takový doklad není k dispozici, postačí uprchlíkovo čestné prohlášení. Od přijetí posledního dodatku nemá UNHCR žádné informace o obtížích se získáváním průkazů totožnosti. •

Cestovní doklady v rámci Úmluvy

Podle maďarského azylového zákona mají uznaní uprchlíci právo na dvojjazyčný cestovní doklad viz výše. Zákon o cestování do zahraničí, který vešel v platnost v září 1998 dále specifikuje, že cestovní doklady vystavené uznaným uprchlíkům v Maďarsku musí splňovat požadavky Úmluvy z roku 1951. To znamená, že v souladu s touto Úmluvou a jejími Dodatky se maďarské cestovní doklady vystavují na žádost uprchlíka, s dvouletou časovou platností a se širokou geografickou platností, tedy do všech zemí, kromě země uprchlíkova původu. Ze strany uprchlíků nebyly vzneseny žádné stížnosti na uvedení tohoto zákona do praxe.

Maďarské cestovní doklady splňují požadavky i co se týče možnosti pověřit diplomatické a konzulární úřady v zahraničí, aby prodloužily jejich platnost. Zaměstnanci konzulátů procházejí před nástupem do úřadu tréninkem vedeným Úřadem pro uprchlické a migrační záležitosti. UNHCR nedisponuje žádnými informacemi, které by se vztahovaly k případným problémům uprchlíků s návratem do Maďarska.

4. Polsko •

Průkaz totožnosti

Na základě 43. článku polského cizineckého zákona získávají uznaní uprchlíci "povolení k pobytu na dobu určitou" (dále status dočasného pobytu). Tento status je opravňuje k tomu, aby jim byl vystaven průkaz pobytu, který současně platí jako průkaz totožnosti. Průkaz dočasného pobytu má platnost dva roky a může být prodloužen. Je třeba zdůraznit, že dočasné povolení k pobytu a průkaz pobytu pro uznané uprchlíky má určité charakteristiky, které mu zajišťují mimořádné záruky nevztahující se na cizince se stejným statusem dočasného pobytu. Dle informací UNHCR se jedná o následující záruky: uprchlíkovi nemůže být odebráno povolení k pobytu, aniž by mu před tím nebyl odebrán status uprchlíka; uprchlíkova žádost o prodloužení povolení k pobytu nemůže být zamítnuta; a omezení tohoto druhu pobytu na maximálně deset let, které se vztahuje na cizince, se uznaných uprchlíků netýká. Uprchlíkům navíc průkaz pobytu vystavuje a prodlužuje ministerstvo vnitra, zatímco cizinecké průkazy jsou v kompetenci vojvoda. Neexistují záznamy o tom, že by uznaní uprchlíci v praxi čelili nějakým obtížím se získáváním průkazů dočasného pobytu. •

Cestovní doklady v rámci Úmluvy

Cizinecký zákon stanoví, že na základě udělení uprchlického statusu se uprchlíkům vystaví cestovní doklad. 44. článek tohoto zákona rozšiřuje platnost uprchlického statusu a cestovních dokladů na uprchlíkovu manželku a nezletilé děti, pokud s uprchlíkem pobývají v Polsku. Dle informací UNHCR polské úřady nikdy neodmítli vystavit uprchlíkovi cestovní doklad. V některých případech si ale neúměrné protahování vystavení dokladu vyžádalo intervenci UNHCR. Na základě informací UNHCR se jeví, že polské cestovní doklady se obecně shodují s požadavky článku č. 28 Úmluvy z roku 1951 a jejími dodatky. V souladu s těmtito dokumenty se doklad vystavuje v polštině a angličtině, je platný na dva roky a jeho geografická platnost zahrnuje všechny země světa kromě země uprchlíkova původu. UNHCR nemá k dispozizi žádné informace, které by svědčily o těžkostech uprchlíků s platnými cestovními doklady při návratu zpět do Polska.

Neexistuje ale žádná zavedená praxe ani zákonné opatření, které by opravňovalo diplomatické a konzulární mise v zahraničí k prodloužení cestovního dokladu. Ani cizinecký ani konzulární zákon nijak nespecifikuje možnost takového prodloužení. Dle informací UNHCR se jeví, že návrat do Polska se umožňuje případ od případu, ale ani prodloužení cestovního dokladu ani jiné polské doklady není možné získat v zahraničí. Zdá se, že ostatní země uznávají polské cestovní doklady bez problémů. Obecně mají na uprchlíky s azylem v Polsku stejné nároky stran vízové povinnosti, jako na polské státní příslušníky.

5. Rumunsko Právo na průkaz totožnosti a na cestovní doklady v rámci Úmluvy se uprchlíkům uděluje na základě článku 15(a) uprchlického zákona. Ten stanoví, že uprchlík má právo "pobývat na rumunském území a obdržet doklady nezbytné k prokázání jeho totožnosti a k cestování do zahraničí". Vzhledem k tomu, se status uprchlíka vydává na tři roky s možností dvouletého prodloužení, mají i průkaz totožnosti a cestovní doklady stejně dlouhou platnost. •

Průkaz totožnosti

Nejsou zaznamenány případy, kdy by uprchlíci čelili obtížím se získáním průkazu totožnosti. Průkaz se však musí obnovovat každých šest měsíců, což je vůbec nejkratší doba platnosti tohoto druhu dokladu ze všech zkoumaných zemí. •

Cestovní doklady v rámci Úmluvy

Uprchlíkům se na požádání vystavují cestovní doklady v rumunštině a francouzštině. Doklad je vybaven obnovitelným razítkem víza trvalého pobytu s platností jeden rok. Uprchlík uhradí poplatek za vystavení ve výšce 21 000 Lei (1,2 USD). Protože neexistuje žádné zakonné ustanovení, které by specifikovalo formu a obsah rumunských cestovních dokladů v rámci Úmluvy, vypracovalo UNHCR spolu s Rumunským úřadem pro uprchlíky dokument nazvaný "Pracovní metodologie vyřizování žádostí uprchlíků v Rumunsku". Dokument obsahuje následující opatření: cestovní doklad je platný na dobu jednoho roku a jeho součástí je jednoroční vízum, opravňující držitele k opakovanému vyjetí ze země a následnému návratu; uprchlíci, kteří nedisponují nezbytnými finančními prostředky k uhrazení poplatků, mohou zažádat o vyjímku; a doklad opravňuje jeho držitele k cestování do všech zemí kromě země uprchlíkova původu, je-li uprchlík oprávněn ke vstupu na jejich území. Do dnešního dne nemá UNHCR žádné informace o tom, že by existovala zavedená praxe nebo jednotlivé případy prodlužování cestovních dokladů rumunskými diplomatickými misemi v zahraničí. Zároveň UNHCR nemá informace o tom, že by uprchlíci s platným cestovním dokladem čelili nějakým obtížím při návratu do Rumunska. UNHCR neobdrželo ani žádné stížnosti, které by se týkaly nepřijetí rumunských cestovních dokladů ostatními státy. Pro uprchlíky je ovšem největším problémem skutečnost, že musí plnit vízovou povinnost s většinou zemí střední a západní Evropy.

6. Slovensko •

Průkazy totožnosti

Článek č. 17 zákona o uprchlících stanoví, že uprchlík obdrží průkaz trvalého pobytu, který v praxi současně plní funkci průkazu totožnosti. Uprchlík je povinnen nahlásit se cizinecké policii ihned po obdržení statusu uprchlíka. Průkaz je mu vystaven proti dokladu o trvalém bydlišti. Průkaz potvrzuje nejen uprchlíkovu totožnost, ale také jeho trvalý pobyt. Tato skutečnost je popsána v následujícím opatření:

Cizinec, kterému byl s konečnou platností/zákonně udělen status uprchlíka, obdrží od OCP povolení k pobytu, kde bude v rubrice "Druh pobytu" vyznačeno "Trvalý" […] Cizincův průkaz potvrzující povolení k pobytu bude v pravé horní části označen slovem "UPRCHLÍK". Průkaz obsahuje uprchlíkovy osobní údaje, jako např. jeho jméno, národnost a adresa. Pokud dojde ke změně některé z těchto položek, uprchlík je povinnen vyrozumět příslušné úřady do tří dnů. Podle cizineckého zákona se tyto průkazy nebo povolení vystavují vždy na dobu maximálně pěti let. Ve skutečnosti se ovšem průkazy uznaných uprchlíků musí obnovovat každý rok, což znamená, že se musí pravidelně hlásit, aby si nechali prodloužit průkazy. Slovenské úřady si tak sice udržují přehled o tom, kteří uprchlíci se stále ještě zdržují v zemi, ale uprchlíci upozorňují na to, že tato skutečnost ztěžuje jejich pozici na trhu práce. Povolení k pobytu s platností na jeden rok může představovat překážku při hledání a udržení zaměstnání. Zaměstnanecké smlouvy se v zásadě nesmí uzavírat na dobu delší, než je platnost průkazu totožnosti a trvalého pobytu. Zaměstnavatelé nemají žádné záruky, že pracovník zůstane v zemi po vypršení platnosti jeho průkazu a někdy ani nemohou vystavovat smlouvy na krátké období. To je velice znevýhodňující pro uprchlíky, jimž průkaz bude platit již jen několik měsíců. Jednoroční platnost průkazů totožnosti je handicappem také v případě, že se uprchlík chce zabývat nějakou dlouhodobou činností, např. podnikáním. V takovém případě se po něm totiž žádá, aby doložil dlouhodobý a ničím neohrožený pobyt na Slovensku. Další podrobnosti se nalézají v kapitole II o zaměstnání. V minulosti měli uprchlíci někdy problémy se získáváním průkazů totožnosti a trvalého pobytu a to proto, že jim nespolupracující majitelé soukromých domů nechtěli vydat doklad o trvalém bydlišti. Průkaz totožnosti je na Slovensku, stejně jako i v ostatních zkoumaných zemích, naneštěstí nezbytný při naplňování některých základních práv, jako je právo být zaměstnán a právo na sociální příspěvky. Bez průkazů systém uprchlíkům neumožňoval vymáhat některá svá zásadní práva. Každoroční povinnost prodlužování průkazů problém dále komplikuje. Během roku 1998 a 1999 až do dnešního dne se dle informací UNHCR všem uprchlíkům úspěšně podařilo získat průkazy totožnosti i dosáhnout jejich prodloužení. To bylo možné díky spolupráci neziskových organizací s plánem bytové pomoci, který zajišťuje uznaným uprchlíkům dočasné i trvalé bydlení. Zdá se tedy, že v tuto chvíli je díky neziskovým organizacím pro pomoc uprchlíkům problém dostatečně pod kontrolou. Neziskové organizace pomáhají uprchlíkům řešit různé aspekty tohoto problému. Podrobnější informace o této záležitosti jsou k dispozici v kapitole III o bydlení. Nový zákon o trvalém pobytu z 1. července 1998 povoluje jisté výjimky z evidenčních požadavků stran dokladů o trvalém bydlišti. Přináší i další úpravy týkající se postupu při vyřizování záležitostí osob nenarozených na Slovensku. Bohužel, tento zákon vstoupí v platnost nejdříve v roce 2001. •

Cestovní doklady v rámci Úmluvy

Cestovní doklady v rámci Úmluvy vystavuje uprchlíkovi na základě písemné žádosti ministerstvo vnitra. To může žádost zamítnout, má-li k tomu vážné důvody týkající se státní bezpečnosti nebo veřejného pořádku. Podle článku č. 20 a 21 výnosu č. 4/1996 ministerstva vnitra je však možné zamítnout žádost i z jiných důvodů, jako např. pro neplacení alimentů určených soudem. Rovněž je možné žádost zamítnout ze "zákonných důvodů".

Kromě těchto výjimek je cestovní doklad platný dva roky a zahrnuje široké spektrum zemí. Uprchlíci vypovídají o problémech s cestovním dokladem pramenícím z nespravného vyplnění dokladu, např. když se jako zkratky pro Slovensko užije "SR" namísto "SVK". Dalším problémem bývá, že je doklad vyplněn pouze slovensky, takže úředníci hraniční policie v zahraničí nerozumí některým údajům, jako např. geografické platnosti dokladu (tzn. do kterých zemí průkaz opravňuje uprchlíka cestovat). Místní pobočka UNHCR si k dnešnímu datu není vědoma toho, že by se ze zahraničí podávaly žádosti o prodloužení cestovního dokladu, a proto nemůže podat informace stran oprávnění diplomatických nebo konzulárních úřadů v zahraničí k prodloužení dokladu. UNHCR nemá žádné zprávy o tom, že by uprchlíci s platným cestovním dokladem měli problémy s návratem do Slovenské republiky. Držitelé slovenských cestovních dokladů pro uprchlíky musí často čelit obtížím se získáváním zahraničních víz, což je běžný problém v celé této oblasti. Situace se dále komplikuje tím, že některé cizí země (např. Česká republika) vyžadují od uprchlíků vstupní víza, i když je nepožadují od slovenských státních příslušníků.

7. Slovinsko •

Průkazy totožnosti

Situace do 13. srpna 1999 Uznanýn uprchlíkům, stejně jako ostatním cizincům, se průkazy totožnosti vydávají podle jejich pobytového statusu. Uznaným uprchlíkům se status trvalého pobytu uděluje automaticky a průkazy totožnosti se vystavují dle následujícího klíče: od osmnácti do padesáti let věku se vystavují na deset let, do osmnácti se vystavují na pět let, a po padesátém roce věku se vystavují s neomezenou platností. Na základě cizineckého zákona jsou cizinci povinni nosit platné průkazy totožnosti u sebe. Dle informací, které UNHCR obdržela v červenci 1999, neměli jediní dva uznaní uprchlíci toho času pobývající na území Slovinska žádné obtíže se získáním nezbytných dokladů včetně průkazu totožnosti. Ačkoliv status uprchlíka jim byl udělen v roce 1995, průkazy totožnosti a cestovní doklady obdrželi až v roce 1996, protože v té době neexistoval platný postup k vyřizování záležitostí uprchlíků. Příčinou tohoto zpoždění byla především skutečnost, že směrnice upravující práva uprchlíků vznikla teprve po prvním udělení uprchlického statusu. Další problémy pramenily z nezkušenosti a nedostatku informací patřičných administrativních úřadů. Vzhledem k tomu, že na území Slovinska je stále velice málo uznaných uprchlíků a příslušné úřady tak nemohly získat více zkušeností, bude nadále nutné, aby UNHCR situaci ve Slovinsku bedlivě sledovala. Nový azylový zákon platný od 14. srpna 1999 Nový azylový zákon stanoví, že uprchlík obdrží osobní průkaz totožnosti s platností na celou dobu, po kterou má držitel status uprchlíka.

•

Cestovní doklad v rámci Úmluvy

Situace do 13. srpna 1999 Uznaný uprchlík má právo získat cestovní doklad s platností jeden rok, který může být prodloužen na maximálně pět let. V současné době už je problém s vystavováním průkazů totožnosti vyřešen, ale v minulosti se zpoždění vydání dokumentů týkalo i cestovních dokladů v rámci Úmluvy. V souladu s požadavky Dodatku se cestovní doklad vystavuje ve dvou jazycích, konkrétně ve slovinštině a francouzštině, a diplomatické a konzulární úřady v zahraničí jsou pověřeny doklad prodlužovat na maximálně šest měsíců. Určitá nedorozumění a administrativní chyby nastaly v souvislosti s geografickou platností dokladu. Další problémy s cestovním dokladem vyvstaly z toho, že doklad je platný pouze na jeden rok. Evropské země totiž nevystavují víza na cestovní doklady s menší než tříměsíční platností. Tento problém spolu s dalšími příbuznými obtížemi značně omezuje možnost uprchlíků ve Slovinsku cestovat. Nový azylový zákon platný od 14. srpna 1999 Nový azylový zákon přináší určitá zlepšení stran uprchlických cestovních dokladů. Nyní je "uprchlický pas" platný po celou dobu, po kterou má jeho držitel status uprchlíka, a obnovuje se jen každých deset let. Nový zákon dále uvádí, že uprchlík musí o uprchlický pas zažádat, a upravuje postup na získání pasu pro osoby mladší osmnácti let a osoby jinak právně neschopné o pas zažádat. Co se týče dalších podrobností ohledně zavedené praxe a vystavování slovinských průkazů totožnosti a uprchlických cestovních dokladů, odkazujeme čtenáře na výše popsanou situaci do 13. srpna 1999. V tomto ohledu situace nedoznala změny ani za nového zákona.

KAPITOLA VIII. VŠEOBECNÉ ZÁVĚRY A DOPORUČENÍ

Zatímco poslední legislativní úpravy a dodatky přiblížily většinu zde uváděných zemí ke splnění mezinárodních norem v oblasti integračních práv, i nadále zůstává nezbytné, aby se integračním programům a infrastruktuře určené k jejich realizaci dostávalo soustředěné pozornosti a investic. Středoevropské země, dokonce i ty, které zjevně prosperují, ale většina žadatelů o azyl i nadále vnímá jako země tranzitní, spíše než cílové. I když bariéry v přístupu k azylovému systému Evropské unie tuto uprchlickou praxi komplikují, bude tato situace pokračovat do té doby, než budou zde uváděné země vnímány jako země, které nabízejí dlouhodobé integrační možnosti. Středoevropské státy, UNHCR, Evropská unie a všechny její členské země mají v tomto smyslu společné zájmy a musí spolupracovat na tom, aby tato oblast byla pro uprchlíky přijatelná. Není nutné, aby se mzdy ve středoevropských zemích vyrovnaly mzdám v členských zemích EU: To vyplývá i ze skutečnosti, že tisíce žadatelů o azyl (a dokonce i několik uznaných uprchlíků) z Bulharska, Rumunska, Maďarska a Slovenska se snaží dostat na území České republiky a zůstat zde natrvalo. Potřeba sladit integrační úsilí jednotlivých zemí je ještě důležitější ve chvíli, kdy se kandidátské zamě blíží vstupu do EU. Pokud se jim nepodaří zlepšit podmínky přijímání uprchlíků a ekonomické aspekty jejich integrace, lze s rozšířením vnějších hranic EU na východ očekávat zvýšení počtu žadatelů o azyl v této oblasti a jejich další následný pohyb uvnitř území EU. Zvýšení investic a úsilí na poli integrace navíc pedstavují aktuální téma i vzhledem k harmonizačním mechanizmům, které předchází přijetí kandidátských zemí. Evropská unie má nástroje na prosazování dalších legislativních úprav i prostředky na podporu příslušných projektů v oblasti infrastruktury. Její fondy, kupříkladu PHARE, by se proto měly rovnoměrně zaměřovat jak na posílení infrastrukty pro přijetí uprchlíků a jejich integraci, tak na programy týkající se udělování azylu (na něž se zatím kladl větší důraz).

Legislativní rámec: Regionální trendy Je nutno ocenit pokrok, kterého středoevropské vlády v posledních letech dosáhly při zajišťování integračních práv uznaných uprchlíků. Nové azylové zákony v Maďarsku a později v Bulharsku a Slovinsku, stejně jako nový návrh zákona o azylu v České republice, obsahují významná zlepšení, která odrážejí politickou vůli vytvořit pomocí liberálnější zákonné úpravy lepší podmínky integrace uznaných uprchlíků. I když si tyto výsledky zaslouží pozornost, je rovněž nutné zdůraznit, že mnohá z těchto zlepšení se objevila teprve nedávno a o jejich praktické realizaci ještě není dostatek informací. Tato studie také upozornila na trvající právní mezery, z nichž některé jsou popsány níže. Zevrubnější analýza, včetně srovnávací studie jednotlivých zákonných úprav a příslušných doporučení v jednotlivých oblastech, je obsahem dílčích kapitol této studie. V rámci legislativních úprav, které se týkají integrace, zaslouží některé zákony zvláštní pozornost. Sociální a hospodářská práva i celkový režim práv spojených s pobytem uznaných uprchlíků jasně určují, do jaké míry legislativa skutečně umožňuje integraci uprchlíka v nové

zemi. Opatření týkající se podmínek udělení státního občanství a právní normy, které definují zodpovědnost státu za podporu integrace uprchlíků, odrážející stupeň závazku hostitelské země provádět dlouhodobou a ucelenou integrační politiku. •

Sociální a hospodářská práva

Všechny zde uváděné země v současnosti zaručují uprchlíkům právo pracovat za stejných podmínek jako jejich státní občané, tedy bez nutnosti získat pracovní povolení, s výjimkou Slovinska, které toto povolení vyžaduje. Podobně oblasti bydlení a státní sociální pomoci, jež jsou v praktické rovině prakticky největší výzvou celého integračního procesu v tomto regionu, nepředstavují legislativní problém. Všechny zde uváděné země zaručují uprchlíkům tyto práva za stejných podmínek, jako občanům.1 Bohužel ani dobré zákony v oblasti zaměstnání, bydlení a sociální pomoci, které ovlivňují skutečné životní podmínky a ekonomické aspekty integrace, nejsou samy o sobě lékem na všechny obtíže, související s ekonomickými reformami, které ve zde uváděných zemích probíhají. Kromě toho, jak uvedeno níže, tyto země ale ne vždy v praxi zaručují k těmto právům stejný přístup, případně jej zaručují pouze na omezenou dobu. •

Trvalý pobyt a s tím spojená práva

Většina zde uváděných zemí automaticky zaručuje uznaným uprchlíkům trvalý pobyt nebo všechna práva občana, pokud zákon nestanoví jinak. V této souvislosti je důležité, že ve zde uváděných zemích je požívání těchto práv často spojeno s trvalým pobytem, spíše než s občanstvím. Trvalý pobyt zaručují všechny zde uváděné země s výjimkou Rumunska a Polska. Jak již bylo uvedeno v kapitole I, zaručení těchto práv (jako doplněk dalších specifických práv, které požívají uprchlíci, např. ochrana před pozbytím statusu uprchlíka) má četné výhody. Trvalý pobyt uprchlíkům zajišťuje nejenom bezpečnou a dlouhodobou formu pobytu v nové zemi, ale navíc představuje status, se kterým jsou úřady i místní obyvatelé dobře obeznámeni, což situaci usnadňuje. Opatření zaručující, že uprchlík má stejná práva jako občan, lze také použít v situacích, kdy zákon jasně nevymezuje standardy zacházení s uprchlíky v některých oblastech, nebo když jsou uprchlíci v praxi diskriminováni. Vzhledem k tomu, že udělení trvalého pobytu je také určitým sdělením ze strany státu o postavení uprchlíka, lze jeho existence využít i při lobování proti novým zákonným úpravám, které by nebyly se statusem trvalého pobytu v souladu.

Rumunsko a Polsko v současnosti nabízejí uprchlíkům nejméně výhodný režim práv. Největší obavy vyvolává nejisté postavení uznaných uprchlíků v Rumunsku, jejichž status automaticky končí po třech letech s možným prodloužením o dva roky, což v podstatě znemožňuje, aby nabyli rumunského občanství. Zdá se, že v Polsku , kde uznaní uprchlíci automaticky dostávají „povolení k pobytu na dobu určitou“, je obtížné, aby získali dlouhodobější status (ekvivalent trvalého pobytu), i když na to po třech letech pobytu v zemi mají nárok. Důvodem je neschopnost splnit další, poměrně tvrdé

1

V případě Slovinska si povšimněte omezení práva na státní sociální péči, obsaženého v novém azylovém zákoně. -2-

podmínky, které jsou pro získání tohoto statusu nezbytné. Jedním z důsledků tohoto stavu je skutečnost, že uprchlíci nemohou žádat o polské občanství. •

Udělení státního občanství

V oblasti nabývání státního občanství uznanými uprchlíky zaslouží zvláštní zmínku Bulharsko a Maďarsko, jejichž úpravy umožňujím aby uprchlíci o udělení žádali již po třech letech, na rozdíl od osmi let, požadovaných u ostatních cizinců. Slovinsko má i nadále nejpřísnější podmínky, tj. deset let pobytu v zemi. Všechny ostatní země, tedy Rumunsko, Polsko, Česká republika a Slovensko, požadují pobyt v zemi po dobu pěti let. Zatímco doba pobytu pěti let je pro účely udělení státního občanství považována za rozumnou i podle standardů Rady Evropy, status a podmínky pobytu uznaných uprchlíků v Rumunsku a Polsku nejsou v souladu s podmínkami požadovanými pro udělení státního občanství. Následkem toho je získání občanství v těchto zemích pro uprchlíky téměř nedostižným cílem. Legislativa ve Slovinsku, Rumunsku a Polsku nese i nadále rysy neochoty zavést dlouhodobý pobyt a následnou udělení státního občanství jako nástroj integrace uznaných uprchlíků. Další podmínky udělení občanství, jejichž splnění je pro uprchlíky obzvláště obtížné (požadavek na zrušení předchozího občanství, čistý výpis z trestního rejstříku v zemi původu), jsou v některých zemích předmětem zákonných výjimek a úlev, jinde jsou ze zákona požadovány, ale v praxi se v některých případech odpouští. •

Legislativní opatření, deklarující zodpovědnost státu za integraci uprchlíků

Nedávné pozitivní změny, které odrážejí politický závazek integrovat uprchlíky, obsahovaly ve většině zde uváděných zemí také jednoznačné vyjádření úlohy státu a jeho odpovědnosti za proces integrace uprchlíků. Nové azylové zákony Bulharska, Maďarska a Slovinska takové závazky obsahují, podobně jako návrh nového zákona o azylu v České republice. Tento postup by mohl předznamenat určitý trend, který bude brzy následovat i Polsko.2 Uznání zodpovědnosti za integraci uprchlíků poskytuje právní rámec pro vytvoření nebo zdokonalení integračních programů a celkové integrační praxe. Kromě toho zakládá vznik právního závazku samospráv a zajištění práv uprchlíků a podpora jejich integrace se stávají i součástí politiky na úrovni obcí. V zemích s decentralizovanými úřady, kde v praktické rovině dochází někdy ke značným rozdílům v praktickém uplatňování zákona, je dobré, aby kromě morálního závazku k pomoci uprchlíkům existoval také závazek legislativní. Vlády ostatních zde uváděných zemí by proto také měly explicitně vyjádřit svůj záměr podporovat a propagovat integraci uznaných uprchlíků. •

Legislativní opatření týkající se spolupráce mezi vládami a nevládními organizacemi

Tato studie potvrzuje, že pro účinnou realizaci programů integrace uznaných uprchlíků je nezbytná spolupráce s nevládními organizacemi. Proto jsou nedávné náznaky podpory a posilování této spolupráce v regionu velice vítané. Roste ochota některých vlád spolupracovat s nestátními organizacemi při různých projektech či dokonce tuto spolupráci zaštítit i legislativně. Většinou se jedná o dohody, podle kterých nevládní organizace provádějí vládní integrační

2

Jeden z článků polského zákona o sociální pomoci už teď zmiňuje závazek státu podporovat integraci, i když je tato zmínka jenom nepřímá. Podle tohoto zákona je totiž jedním z úkolů obcí také koordinovat aktivity v oblasti integrace uznaných uprchlíků. -3-

programy, nebo kdy vláda financuje některé aktivity nevládních organizací. V této oblasti patří mezi nejprogresivnější země Česká republika a Maďarsko a zdá se, že stejným směrem se ubírá i Polsko. Kromě toho má provádění integračních programů nevládními organizacemi několik zásadních výhod. Je to především větší pružnost, přístup k potenciálně různorodějším zdrojům financování pro doplňkové programy, vyšší důvěra v očích klientů a ucelenější, méně byrokratický přístup, který různé úřady spadající pod různá ministerstva nemohou poskytnout. •

Sloučení rodin a vzdělávání

Legislativní změny ve zde uváděných zemích se týkaly také integračních práv souvisejících s případy sloučení rodin, v oblasti vzdělávání, dokladů totožnosti a cestovních dokladů tak, jak je definuje Úmluva z roku 1951. Další doporučení v těchto oblastech obsahují příslušné kapitoly této studie. Vzhledem k ochraně jednoty uprchlických rodin je největší legislativní mezerou neexistence specifických opatření, která by zajišťovala sjednocení rozdělených uprchlických rodin. Nejvýraznější opatření v tomto duchu obsahuje nový azylový zákon v Bulharsku. Doufáme, že i další země budou následovat tento příklad. Dosud totiž většina zemí sice status uprchlíka udělí i nejbližším příbuzným, přednost by však měla mít specifická opatření, zajišťující práva rodin na sloučení a rychlé řízení, které by ke sloučení v praxi vedlo, zejména uvážíme-li praktické problémy, k nimž v tomto směru v mnoha zemích dochází. V oblasti vzdělávání je nejzávažnějším problémem skutečnost, že v Rumunsku a Polsku nemají děti uprchlíků v přístupu ke středoškolskému vzdělání stejná práva jako občané, což je potenciálně výrazně zvýhodňuje na trhu práce a zvýšuje i riziko jejich marginalizace a vyloučení ze společnosti. Vzhledem k velice vysokému školnému (kupříkladu v Rumunsku je to v průměru 250 USD měsíčně, což je zhruba osminásobek minimální mzdy) lze namítat, že uprchlíkům je de facto odpíráno právo na přístup ke vzdělávacímu systému. V Rumunsku tento problém navíc komplikuje skutečnost, že se základním vzděláním míní pouze čtyři roky povinné školní docházky, což neodpovídá evropskému standardu. I když v praxi není školné vždy požadováno, Polsko a Rumunsko by měly sladit své zákony s regionální i celoevropskou praxí a zaručit dětem uprchlíků právo na přístup k normálně dosažitelnému vzdělání za stejných podmínek, jaké mají jejich státní občané. Zajištění státem financované výuky jazyka, jako jednoho z důležitých prvků integrace, by se mělo stát specifickou součástí azylových zákonů v Rumunsku, Bulharsku, na Slovensku a v Polsku a mělo by tvořit nedílnou součást integračních programů. Vlády za tuto pomoc musí převzít zodpovědnost a poskytovat alespoň základní jazykový kurz, na nějž by mohly navázat kurzy pro pokročilé, které by již mohly organizovat jiné subjekty. •

Doklady totožnosti a cestovní doklady

I když všechny zde uváděné země v současnosti zaručují právo uznaných uprchlíků na doklad totožnosti, zvláštní pozornost nutno věnovat jakýmkoli překážkám (včetně těch, týkajících se bydlení), které by mohly vést k průtahům při vydávání těchto průkazů. Identifikační průkazy slouží v těchto zemích i jako důkaz pobytu a jsou naprosto nezbytné k uplatňování základních práv, jakými je právo na práci, nebo k využívání systému sociální pomoci. Je proto nutné prosazovat takové legislativní změny, které by vedly k prodloužení doby platnosti těchto průkazů -4-

v Rumunsku a na Slovensku, kde činí jeden rok. Kromě toho, že krátká platnost průkazů uprchlíkům de facto ukládá povinnost pravidelně se hlásit a podstupovat další byrokratickou proceduru, znevýhodňuje je také na trhu práce. Právo na cestovní doklady obsahují příslušné zákony všech zde uváděných zemí, i když v České republice a Rumunsku se v současnosti vedou diskuse o legislativních zmách, které by zajistily prodloužení doby platnosti těchto dokladů. V případě ČR jsme s potěšením zaznamenali, že návrh nového zákona o azylu nahrazuje obzvláště restriktivní znění stávajícího zákona opatřením, které zajistí větší časovou i územní platnost cestovních dokladů. Vzhledem k vízové povinnosti, především pro osoby cestující uvnitř Evropy s cestovními doklady vystavenými na základě Úmluvy z roku 1951,3 může platnost dokladů na dobu dvou let představovat značnou překážku při cestování. Největším problémem se jeví absence zákonných opatření, která by zajišťovala pomoc uznaným uprchlíkům, kteří se nacházejí mimo území hostitelské země, s prodloužením platnosti cestovních dokladů na konzulátech hostitelské země v jiných zemích. Důrazně doporučujeme, aby se tato opatření stala nedílnou součástí azylových zákonů. Dosud však takové opatření obsahuje pouze nový azylový zákon v Bulharsku. Vpřípadě Slovenska, Rumunska a Polska by proto měly státní orgány podniknout příslušné kroky ke zjednání nápravy a usnadnit obtížné postavení uprchlíků v takové situaci.

Regionální překážky integrace Mezi nejvážnější překážky integrace, především možnosti uznaných uprchlíků zajistit si základní životní standard a dosáhnout soběstačnosti, patří bydlení, zaměstnání a státní sociální pomoc. Z předchozích kapitol je patrné, že uplatňování práv uprchlíků nebrání legislativní překážky a tato práva jsou zaručována za stejných podmínek, jako je tomu v případě občanů. S několika výjimkami je ve většině zde uváděných zemí zajištěn účinný přístup k těmto právům i v praxi. I ty nejzákladnější integrační podmínky, umožňující uprchlíkům zajistit si živobytí, však v některých zemích existují pouze poslední tři nebo čtyři roky a v otázce státní sociální pomoci je nelze považovat za plně funkční v případě Rumunska a Bulharska Vzhledem k ekonomickým reformám ve zmíněných zemích a stávajícímu stupni integrace uprchlíků jsou tyto tři oblasti naplňování sociálních a hospodářských práv podstatou praktických problémů při vytváření schůdných integračních podmínek. •

Bydlení

Bydlení, především dostupné bydlení v oblastech s pracovními příležitostmi, je pro uznané uprchlíky jeden z nejpalčivějších problémů. Odčerpává velkou část jejich sil a prostředků a zásadně ovlivňuje jejich schopnost stát se soběstačnými. Nemenší nároky klade tento problém také na organizace, které uprchlíkům v integračním procesu pomáhají. I když uprchlík získá zaměstnání, vysoké náklady na bydlení mohou způsobit, že ani tak nebude s to si zajistit živobytí. Uznaní uprchlíci mají přístup k bydlení za stejných podmínek jako občané a v principu

3

K červenci 1998 požadovaly všechny země EU s výjimkou Německa víza pro držitele tohoto typu cestovních dokladů, i když doklady vydala země s bezvízovým stykem. Zdroj: Migration News Sheet, červenec 1998, č. 184/98-07. -5-

mají ve všech sedmi zde uváděných zemích právo požádat o státní bydlení s regulovaným nájemným. Nedostatek tohoto typu bydlení - typický pro všechny výše zmíněné země - však může způsobit, že šance na to, aby vlastními silami získali dostupné bydlení, je v praxi mizivá. Nedostatek dostupného bydlení otevírá začarovaný kruh, v němž se uprchlíci nacházejí. Buď mohou hledat bydlení ve velkých městech, kde se nachází většina pracovních příležitostí, ale kde jejich příjem téměř určitě nebude kvůli vysokým nájmům stačit na pokrytí základních potřeb, nebo mohou hledat bydlení v menších městech a na vesnicích, kde jsou životní náklady včetně bydlení mnohem nižší, ale kde je také mnohem méně pracovních příležitostí. Narozdíl od občanů, kteří i nadále bydlí v bytech s regulovaným nájmem a kteří se navíc mohou opřít o podporu a pomoc rodiny a přátel, uprchlíci tyto možnosti nemají. Proto i pro uprchlíky, kteří si našli zaměstnání, představuje dosažení ekonomické soběstačnosti v současné situaci nedosažitelný cíl, nezískají-li dostupné bydlení.

I když je bydlení - společně se zaměstnáním - jedním z dlouhodobých problémů integrace uprchlíků v dané oblasti, pomoc státních orgánů je omezená. Většina zemí poskytuje nově uznaným uprchlíkům dočasné ubytování, pouze Česká republika, Slovensko a Maďarsko ale v současnosti nabízejí i program trvalého bydlení. Státní integrační program České republiky, který realizují státní orgány ve spolupráci s nestátní organizací zaměřenou na integraci uprchlíků, představuje zřejmě nejstarší a nejkvalitnější program v celém regionu. Stojí však za zmínku, že i v ČR je zajištění dostupného bydlení v oblastech s pracovními příležitostmi nadále vážným problémem. Vzhledem k nedostatku bydlení je bez jasně vymezeného a účinného programu státní a/nebo nevládní pomoci v oblasti bydlení ohrožena instituce azylu jako takového, protože mnoho žadatelů o azyl a uznaných uprchlíků považuje i nadále tento region pouze za tranzitní oblast na cestě na západ. Proto je nezbytné, aby se zajištění dostupného bydlení stalo prioritou uprchlické politiky všech těchto zemí, mají-li se v budoucnu stát zeměmi cílovými. Jedním z navrhovaných opatření pro zahájení programu dostupného bydlení pro uprchlíky je provedení zevrubné studie potřeb a studie udržitelných strategií specifického bydlení pro uprchlíky. Taková studie by měla navrhnout strategie přístupu k problematice bydlení v každé zemi v závislosti na danou situaci a na vhodných zkušenostech z jiných zemí a měla by také zmapovat a doporučit vhodné zdroje financování. Více detailů naleznete v kapitole 3, věnované bydlení. Návrhy projektů pomoci v oblasti bydlení by také měly vždy obsahovat analýzu zaměstnanosti, a zajistit tak reálné zhodnocení účinnosti navrhovaných kroků z hlediska dlouhodobé integrace. Zvláštní pozornost se přitom musí zaměřit na to, aby specifické projekty bydlení pro uprchlíky nevedly k vytváření ghet a k marginalizaci uprchlíků. Proces marginalizace a vyloučení ze společnosti lze jen těžko zvrátit, pokud jednou začne a navíc v dlouhodobém měřítku představuje pro společnost nemalou zátěž. Nutná je také podpora programů na pomoc uprchlíkům v rámci místních komunit. Dobrými příklady takovýchto strategií, na rozdíl od přímé finanční pomoci uprchlíkům, jsou renovační projekty, které bydlení vytvářejí - a naopak jej místním komunitám neodebírají - nebo programy podobné výše zmíněném přikladu České republiky, jehož součástí je příspěvek spolupracujícím obcím na infrastrukturu a také upozornění místních úřadů na existenci uprchlíků a jejich problémy. Tento prvek je nutno zdůraznit již proto, že nedostatek bydlení představuje problém i pro domácí populaci. -6-

Zaměstnání a přístup ke státní sociální pomoci mají rovněž zásadní význam pro ekonomickou a sociální integraci uprchlíků, klíčovým aspektem integrace ale i nadále zůstává bydlení. Proto je nutné přistupovat k těmto třem zásadním aspektům integrace uprchlíků jednotně a otázku bydlení řešit i s ohledem na pracovní příležitosti a výši nájmů, aby životní náklady pokud možno odpovídaly výši sociálních dávek nebo minimální mzdy. •

Zaměstnání

Přesto, že ve všech zde uváděných zemích platí v současnosti poměrně liberální legislativní opatření v oblasti práva uprchlíků na práci, mnohé z nich tyto úpravy přijaly teprve nedávno, přibližně v posledních třech letech. Nelze opomenout ani skutečnost, že zde uváděné země přijímají uprchlíky podle Úmluvy z roku 1951 pouze v posledních deseti letech (některé z nich pouze pět až sedm let). Uznaní uprchlíci měli proto zatím pouze krátký čas na to, aby se v nových zemích zorientovali a stali se soběstačnými. I z omezených zkušeností lze ale vyvodit určité poučení. Mezi překážky v oblasti zaměstnání patří omezené znalosti jazyka hostitelské země, vysoká míra nezaměstnanosti v zemi a především problém zajištění ubytování v oblastech s pracovními příležitostmi a nedostatečná kvalifikace pro daný trh práce. Vzhledem k daným podmínkám pracují uprchlíci často v oblasti „neformální“ ekonomiky, která ale vede k jejich zneužívání a znemožňuje jim požívat státní sociální pomoc. V minulosti mezi tyto podmínky patřily i objektivní překážky v možnosti legálně pracovat dokonce i po získání statusu uznaného uprchlíka, kupříkladu složité byrokratické procedury, nebo až donedávna nemožnost získat osobní doklady (doklad totožnosti, pracovní povolení, sociálního pojištění), nezbytné pro získání legálního zaměstnání. Další okolnosti, nutící uprchlíky hledat práci v rámci neformální ekonomiky, se vyskytují ještě před získáním statusu. V zemích, kde žadatelé o azyl musí čelit zákazu zaměstnání a zároveň dlouhé době, během které se o jejich žádosti rozhoduje, aniž by se jim dostávalo adekvátní nebo často vůbec nějaké státní podpory, nezbytně dochází k tomu, že tito lidé hledají práci mimo rámec formální ekonomiky a v těchto kruzích si také budují kontakty, jejichž součástí zůstávají i poté, kdy získají status uznaného uprchlíka. Tato situace je obzvláště palčivá v Rumunsku a Bulharsku. Nedostatečné jazykové znalosti, znemožňující účinně konkurovat na místním trhu práce, ochota některých zaměstnavatelů najímat cizince „načerno“, aby se vyhnuli placení daní a pojištění a nízké mzdy po zdanění v oficiálním sektoru jsou dalšími důvody, pro které se uprchlíci zapojují do neformální ekonomiky. Od účasti na neformální ekonomice by měly uprchlíky odradit preventivní opatření. Samozřejmě sem patří lepší podmínky přijetí pro žadatele o azyl. Uprchlíci by měli mít k dispozici poradenskou službu, která by je informovala o sociálních a finančních následcích práce na neformálním trhu práce (ztráta nároku na některé typy státní pomoci, např. zdravotní péče) a také o alternativních možnostech zaměstnání s nižším zdaněním. Mezi programy pomoci v oblasti zaměstnanosti, které provádí UNHCR a nevládní organizace, patří poradenství, specificky zaměřené profesní a rekvalifikační kurzy, drobné půjčky na založení živnosti nebo programy tzv. mikrokreditů, programy asistovaného zaměstnání zvýhodňující zaměstnavatele, kteří uprchlíkům poskytnou pracovní místo nebo je zaškolí a speciální podnikatelské kurzy pro oblast řízení a zakládání soukromých podniků. -7-

Zatímco mnoho takových programů úspěšně běží, v některých zemích se je nedaří úspěšně prosadit. Jedním z důvodů neúspěchu podniků, které poskytovaly drobné půjčky, byly problémy v daných zemích typické pro oblast drobného podnikání vůbec a především pak neschopnost malých podniků vyrovnat se s byrokratickými obtížemi a vysokými daněmi. Motivace podnikatelů k zaměstnávání a školení uprchlíku se ukázala být slibnější. Je proto nutné nejdříve zhodnotit místní podnikatelské podmínky a stav trhu práce v každé zemi, aby bylo možné rozhodnout o nejvhodnějších formách programů pomoci v oblasti zaměstnanosti uprchlíků. Při hledání práce je běžné, že síť přátel, známých, rodiny a členů komunity je v tomto procesu často mnohem efektivnější než institucionální cesta a kontakty. Proto by měl být kladen důraz na podporu rozvoje takovýchto sítí. Toho lze dosáhnout několika způsoby, např. podporou společenských a profesních kontaktů mezi uprchlíky samotnými, mezi komunitami uprchlíků a místní populací. Pomoci by v tomto směru mohlo zakládání uprchlických organizací, vznik určitých struktur v rámci uprchlických komunit a také zakládání středisek pomoci uprchlickým komunitám. Organizace provádějící programy pomoci v oblasti zaměstnáni uprchlíků by měly věnovat zvláštní pozornost zaměstnanosti žen. Ženy uprchlíků, na nichž často leží největší část péče o rodinu, musí při shánění zaměstnání překonávat ještě větší překážky, např. dostupnost péče o dítě, nebo nižší profesní a vzdělanostní úroveň. Zvážení specifik zaměstnanosti uprchlických žen může výrazně pomoci řešit výše zmíněné problémů. Rodiny s dvojím příjmem, jejichž děti navštěvují školu od raného věku, se mnohem spíše vyhnou společenské izolaci a ekonomické marginalizaci, jež tak často postihují komunity imigrantů či menšin. •

Státní pomoc / Jiná pomoc

Až do nedávné doby byl v mnoha hostitelských zemích přístup uznaných uprchlíků ke státnímu systému sociální pomoci buď obtížný, nebo zcela nemožný. Za zvláštní zmínku stojí situace v Bulharsku a Rumunsku, kde podle poznatků UNHCR zatím neobdržel státní pomoc žádný uprchlík. V Bulharsku je UNHCR jediným pravidelným a v podstatě jediným skutečným zdrojem finanční pomoci uznaným uprchlíkům a donedávna tomu bylo stejně i v Rumunsku, kde systém státních půjček uprchlíkům představuje pouze dočasnou pomoc. V otázce účinného přístupu ke státní pomoci nastalo především po roku 1998 významné zlepšení. Další klíčovou otázkou při hodnocení integrační kapacity tohoto regionu ale zůstává výše pomoci udělované v rámci státního systému sociální péče. Zatímco nejméně prosperující země, jako Rumunsko a Bulharsko, nabízejí jenom velice omezenou sociální záchrannou síť, i v bohatších zemích se osoby, které se nedokáží přizpůsobit podmínkám probíhající ekonomické transformace, rychle ocitají na okraji společnosti. Jak už bylo zmíněno, jedním ze způsobů, jak tuto situaci zlepšit, i když nepřímo, je pomoci uprchlíkům získat dostupné bydlení, v rámci možnosti v oblastech s pracovními příležitostmi, aby výše nájmů odpovídala výši mezd či výši sociálních dávek. Uznaní uprchlíci mají ze začátku oproti občanům omezenější přístup k lidským a finančním zdrojům. Maďarské a rumunské státní orgány proto zavedly zvláštní finanční pomoc uprchlíkům (v případě Rumunska je ovšem praktická realizace programu problematická). Na těchto programech se podílí i UNHCR. Doplňkové programy finanční pomoci, ať už ze strany UNHCR nebo hostitelského státu, by se ale neměly stát náhradou či alternativou státního systému -8-

sociální péče a měly by sloužit opravdu jen jako jeho doplňek. Tento přístup umožňuje sociálním úřadům i uprchlíkům obeznámit se v praxi s realizací práva na sociální pomoc do doby, než období dané pomoci vyprší, takže rizika prodlev a obtíží při získání přístupu ke státnímu systému sociální péče se minimalizují. V některých zemích je však spíše otázkou politického rozhodnutí, zda zavést opatření, která by uprchlíkům zajistila nejenom základní přežití, ale napomohla uprchlíkům dosáhnou soběstačnosti.

Oblasti, v nichž integrační pomoc žadatelům o azyl pomáhá následné integraci uznaných uprchlíků Mezi hlavní faktory, ovlivňující rozhodnutí žadatelů o azyl o tom, zda setrvat nebo pokračovat dál na západ, patří příliš dlouhé řízení o azyl, neadekvátní přijímací podmínky, nevalné dlouhodobé ekonomické vyhlídky a nepřítomnost zavedených struktur v komunitách a skupin či organizací podporujících uprchlíky. První dva faktory, i když nejsou přímo spojeny s integrační kapacitou těchto zemí, budou i nadále ovlivňovat vzorec rozšíření uprchlíků v Evropě a věrohodnost samotné instituce azylu v regionu. Druhá skupina faktorů souvisí více s integrací a s tím, zda jsou tyto země skutečně vnímány jako země připravené na přijímání uprchlíků. Všechny tyto faktory patří do klíčových oblastí investic členskcýh zemí EU i kandidátských států v rámci harmonizace evropských azylových institucí. Podmínky uznaných uprchlíků mohou mít dlouhodobý dopad na konečnou míru integrace. Kupříkladu oddělené bydlení, nebo kolektivní ubytování v relativně izolovaných uprchlických táborech pro žadatele o azyl, doplněné dlouhým čekáním na rozhodnutí o žádosti a nucenou nečinností, má často za následek zhoršení citového a psychického zdraví a projevuje se depresemi, syndromem závislosti, apatií, nedostatkem sebedůvěry a pocitem bezmoci. Tyto pocity jsou často i po získání statusu uznaného uprchlíka dlouhodobou překážkou pro úspěšnou integraci do společnosti v hostitelské zemi. Během této doby jsou často významně omezeny také společenské a komunikační dovednosti uprchlíků. Pokud jsou kolektivní přijímací střediska jedinou ekonomicky možnou formou zařízení pro žadatele o azyl, je nutné hledat tvořivé postupy pro podporu nezávislosti a vyrovnaného životního stylu žadatelů, skládajícího se z práce a volného času. Pracovní terapie, rekvalifikační a jazykové kurzy, zájmové skupiny, to všechno může nahradit legální zaměstnání, které žadatelé o azyl nesmí vykonávat. Uprchlické tábory a přijímací střediska by měly mít dobře zásobené knihovny, obsahující také literaturu v rodných jazycích převládajících skupin uprchlíků, místnosti na hraní pro děti a tělocvičná zařízení. Těchto cílů lze dosáhnout i prostřednictvím dárcovství, především formou dobrovolných kampaní. Nezbytná je i podpora komunity či kulturní skupiny. Ta poskytuje podporu v kritickém období života žadatele o azyl a pomáhá vytvářet kontakty, které mohou pomoci trvalé integraci uznaného uprchlíka. Ženy, děti a mládež potřebují společenský kontakt se sobě rovnými a také s místními obyvateli a kulturou. Nabídka jazykových a rekvalifikačních kurzů nebo pracovní terapie v období čekání na vyřízení žádosti významně zvyšuje integrační úsilí těch, kteří získají status uznaného uprchlíka. Platí to především s ohledem na délku řízení o azyl ve zde uváděných zemích. Tyto aktivity umožňují -9-

kontakt s místní populací a mohou být po získání statusu důležitým zdrojem podpory a pomoci. Rekvalifikace také zkracuje dobu, po jejímž uplynutí se uprchlík stává soběstačným. Uprchlíci vytržení z podpůrné sítě rodiny a místní komunity a také z domácího kulturního kontextu nemají najednou přístup ke vzorcům chování a známým společenským strukturám, které jim umožňují vést normální zdravý život. Proto všechna opatření s cílem zabránit šíření drogových závislostí, podporovat plánované rodičovství, péči o dítě, preventivní zdravotní péči a kulturní orientaci zlepší možnosti uprchlíků úspěšně se adaptovat na podmínky hostitelské země tím, že jsou schopni ve svém životě učinit uvážená rozhodnutí. Tyto činnosti by měly probíhat v období vyřizování žádosti o azyl, kdy je v uprchlických táborech jediná účinná možnost oslovit najednou velký počet uprchlíků. Lidé provádějící tyto aktivity musí mít samozřejmě zkušenosti s kulturními, náboženskými a dalšími reáliemi zemí, z nichž uprchlíci pocházejí. Provádění mnoha výše zmíněných aktivit, jako je kulturní orientace, zdravotní prevence, práce podpůrných společenských skupin, pracovní terapie a podpora nezávislého a vyváženého životního stylu, především u žadatelů o azyl v přijímacích střediscích, není nutně spojeno s vysokými finančními nároky. Bez pomoci dobrovolníků, nevládních organizací i uprchlíků samotných to však nepůjde. V této souvislosti by pomohla analýza potřeb uprchlíků, provedená řekněme pravidelným průzkumem v podmínkách konkrétního zařízení. Takový průzkum musí být samozřejmě pečlivě formulován a přeložen, aby nevyvolal mylná očekávání.

Opatření po udělení statusu uznaného uprchlíka Okamžitě po udělení statusu uznaného uprchlíka by zejména nevládní organizace měly bez prodlení učinit několik kroků, mezi něž patří poučení uznaných uprchlíků o jejich sociálních a ekonomických právech, včetně práva na práci, a také o právech na přístup k systémům sociální a zdravotní péče. Součástí by podle možností měly být i informace v psané formě v rodném jazyce uprchlíka. V tomto stadiu by měly být k dispozici také informace o zdravotní prevenci, plánovaném rodičovství a kulturní orientaci v hostitelské zemi. Poskytnutí intenzivních jazykových kurzů je v tomto stadiu absolutně nezbytné. Další důležitou informací jsou kontakty na existující skupiny a organizace, nabízející různé druhy podpory a pomoci. Kromě toho by pracovníci v terénu měli identifikovat specifické potřeby uprchlíků a pomoci jim sepsat životopis, který mohou použít při hledání zaměstnání. Daná nevládní organizace by měla tyto své aktivity monitorovat a průběžně analyzovat, aby mohla lépe reagovat na integrační potřeby uprchlíků. Uznaným uprchlíkům by měla taková organizace průběžně zprostředkovávat psané a pravidelně aktualizované informace o legislativních změnách, pracovních či vzdělávacích příležitostech a dalších službách. Noviny nebo bulletin takto může oslovit značný počet zainteresovaných osob.

Dlouhodobé investice: Strukturální podpora integrace Institut azylu se ve zde uváděných zemích prozatím soustředil na vytvoření legislativního a administrativního rámce řízení o azyl, resp. řízením o udělení statusu uprchlíka, a na vytvoření základních přijímacích zařízení pro žadatele o azyl. I přes pokrok v obou oblastech nebylo všech cílů dosaženo, takže v některých zemích se musí prostředky i nadále dělit mezi oblast „rozhodnutí o statusu“ a oblast „přijetí / integrace“. Státní orgány i nadále potřebují pomoci ve - 10 -

své snaze zlepšit a zkrátit zdlouhavý proces rozhodování a zajisti základní podmínky přijímání žadatelů o azyl. Rostoucí počet uprchlíků ve většině zde uváděných zemí zároveň vyžaduje funkční integrační program, především v kontextu obtížné ekonomické situace a existence pouze několika málo efektivních podpůrných struktur v rámci komunity. Proces připojení k EU je dalším impulsem k vytvoření adekvátních integračních struktur v tomto regionu, protože proud uprchlíků a jejich rozdělení bude pravděpodobně odpovídat blížícím se ekonomickým příležitostem a možnostem bezvízového cestování, spojeným s členstvím v EU. Jak už bylo uvedeno výše, druhá vlna legislativních úprav v regionu obecně odráží otevřenější politiku k problematice integrace uprchlíků, především k oblasti jejich sociálních a ekonomických práv. Třetí stadium rozvoje integrační kapacity regionu teď vyžaduje investice do příslušné infrastruktury. Některé země už do této oblasti začaly investovat, především pak v souvislosti s integračními programy v ČR, Maďarsku a částečně i na Slovensku. Z větší části však zdrojem financování integračních programů zůstává i nadále UNHCR. UNHCR se snaží a bude snažit zaměřit své aktivity na zvyšování dlouhodobé integrační kapacity jednotlivých států, například tím, že bude přispívat na výstavbu bytů pro uprchlíky, maximálně využívat orgány státu jako své partnerské organizace a podporovat legislativní změny podporující integraci. Součástí budování institucionálních kapacit je samozřejmě také podpora aktivit místních nevládních organizací, i když ty se zatím – se vzácnou výjimkou české Poradny pro integraci - na začlenění uznaných uprchlíků zaměřují jen výjimečně. Pro všechny zde uváděné země nicméně nyní nastal čas investovat do dlouhodobých a udržitelných integračních struktur a programů, mezi něž mohou patřit: Monitorovací mechanizmus pro nevládní organizace pomáhající uprchlíkům. Tento mechanismus by poskytoval spolehlivé údaje o integračním procesu uznaných uprchlíků. Dané organizace si musí vést záznamy o svých klientech a vytvořit prostředky pro aktualizaci informací i o uznaných uprchlících, kteří nejsou pravidelnými klienty, a to minimálně po dobu prvních pěti let. Vydávání informačního listu, organizování setkání a kulturních akcí, udělování studentských cen - to vše lze využít jako motivaci pro udržení aktivního kontaktu s uprchlickou komunitou. Tento monitorovací mechanismus by umožnil pravidelné hodnocení integračního procesu v zemi. Velmi doporučujeme také průzkum populace uznaných uprchlíků ve všech zde uváděných zemích kromě Slovinska. Tento průzkum by měl být proveden co nejdříve, jelikož relativně zvládnutelné počty uznaných uprchlíků ve většině hostitelských zemí ještě stále umožňují individuální, výše zmiňovaný přístup. Tento průzkum by měl také blíže identifikovat potřeby uprchlíků, jejich demografickou charakteristiku, stupeň využívání a účinnost neformálních, spíše než institucionálních sítí podpory, a detaily o jejich životních podmínkách, především bydlení, zaměstnání a příjmech. Průzkumy nejsou důležité pouze k analýze, ale i k hodnocení priorit pro nevládní organizace a k rozhodování o rozdělení investicí. Příklad takovéhoto průzkumu, provedený Poradnou pro integraci v ČR, je součástí příloh této studie. Snaha zajistit uprchlíkům dostupné bydlení je i nadále ve většině zemí prioritou a vyžaduje významné investice a zlepšení celkového přístupu k problematice. Ten je důležitý při rozhodování o stavebních projektech, protože dostupné bydlení předpokládá pracovní příležitosti a celistvý přístup je z hlediska dlouhodobé integrace nezbytný.

- 11 -

Investice do struktur, které by podporovaly uprchlické komunity a jejich zastoupení v hostitelské zemi, by umožnily vytváření aktivních integračních strategií a pro uprchlíky by znamenaly vytvoření dalších pracovních příležitostí a dlouhodobý zdroj psychologické, kulturní a materiální podpory. Posílení takových struktur je pro zahájení změn nezbytné, jelikož plní neocenitelnou roli neformálních sítí, které pomáhají získat práci nebo přístup k řadě různých služeb. V rámci této studie nebylo možné poskytnout přehled o rozsahu a kvalitě těchto struktur a uprchlických organizací v regionu. Získat takovéto informace by však rozvoji uprchlické komunity rozhodně jenom prospělo. S výjimkou Slovinska by stálo za úvahu, zda by účinnost integrace uznaných uprchlíků nezvýšilo vytvoření více specializovaných organizací a služeb, které by se na integraci úzce specializovaly. Toto rozhodnutí bude záviset na konkrétní situaci a probíhajících programech v jednotlivých zemích, ale mechanizmus umožňující více specializované integrační služby by mohl zahrnovat i založení nevládní organizace, jež by se věnovala pouze uznaným uprchlíkům, nebo posílení integračních programů již existujících organizací. Poradna pro integraci v ČR je jasným důkazem, že činnost specializované organizace integraci výrazně napomáhá. Ucelený a jasně vymezený přístup specializovaných organizací by mohl přispět zejména v těchto oblastech: monitorování integračního procesu, poradenství, identifikace nových integračních problému a reakce na ně, získávání finančních prostředků, podpora uprchlíků ve všech oblastech. Regionální diskuse a výměna informací by určitě prospěla vývoji integračních programů v regionu, ať už na úrovni nevládních organizací, UNHCR, nebo jiných institucí na širší evropské úrovni. Pro finanční přispěvatele, jako je UNHCR a evropské instituce, by taková setkání představovala možnost definovat prioritu regionálních cílů, vyhodnotit střednědobé a dlouhodobé potřeby a podle toho rozhodnout o rozdělení finančních zdrojů. Lidé odpovědni za tvorbu integračních programů a jejich realizaci by měli zároveň možnost vyměnit si zkušenosti. Mechanismus většího zapojení do integračních programů by měly hledat i jednotlivé západoevropské země i EU jako taková, protože blížící se rozšíření EU bezpochyb ovlivní migrační proudy v Evropě. Přístup a vztah veřejnosti k uprchlíkům by vydal na samostatnou studii. I v daném regionu ovlivňuje úspěšnost integrace. Negativní přístup k viditelným menšinám je často horší ve společnostech procházejících ekonomickými změnami a xenofobie je častým důvodem, pro který se uznaní uprchlíci snaží přesídlit déle, mimo střední Evropu. Mnoho místních nevládních organizací, jako je Partnerství pro demokratickou změnu v ČR, Polsku a na Slovensku, může poskytnout školení v oblasti mezikulturního porozumění a komunikace s policií, místními úřady a dalšími subjekty. Všechna výše zmíněná témata lze rovněž konzultovat s místními delegacemi Evropské komise a získat tak podporu EU pro iniciativy UNHCR, vlády a nevládních organizací. •

Použití mezinárodních nástrojů mimo Úmluvu z roku 1951

Je vhodné nadále zvyšovat obecné povědomí o Úmluvě z roku 1951 jako integračním nástroji. Kromě toho by pracovníkům UNHCR a dalších organizací pracujících s uprchlíky měla být nabídnuta školení v oblasti dalších mezinárodních a regionálních nástrojů na podporu integračních práv uprchlíků. Tyto úpravy mohou být v otázce práv uprchlíků ještě otevřenější než je Úmluva a navíc často obsahují ustanovení o kontrolních a donucovacích mechanismech.

- 12 -