INTEGRALITEIT BIJ RUIMTELIJKE VRAAGSTUKKEN TURNING STAKEHOLDERS INTO SHAREHOLDERS

INTEGRALITEIT BIJ RUIMTELIJKE VRAAGSTUKKEN TURNING STAKEHOLDERS INTO SHAREHOLDERS

Niels Kaput [email protected] Studentnummer: 1143131 Datum: 5 november 2009

Colofon

Titel rapport:

Integraliteit bij ruimtelijke vraagstukken Turning stakeholders into shareholders

Plaats en datum:

Baarn, 5 november 2009

Omvang:

123

Status:

Definitief

Auteur:

N. (Niels) Kaput [email protected] Studentnummer: 1143131

Afstudeercommissie:

Prof. dr. ir. H.A.J. (Hennes) de Ridder Dr. ir. B. (Bert) Enserink Drs. ir. J.G. (Jules) Verlaan Drs. P.L. (Pau Lian) Staal-Ong

Technische Universiteit Delft Faculteit der Civiele Techniek & Geowetenschappen Stevinweg 1 2628 CN Delft Tel: 015-2785440 www.tudelft.nl

AT Osborne B.V. J.F. Kennedylaan 100 3741 EH Baarn Tel: 035-5434343 www.atosborne.nl

iii

Voorwoord Voor u ligt mijn afstudeerrapport getiteld “Integraliteit bij ruimtelijke vraagstukken, turning stakeholders into shareholders”. Met de voltooiing van het afstudeeronderzoek komt er na een periode van zeven jaar een einde aan mijn studie Civiele Techniek aan de TU Delft. Mijn fascinatie voor grootschalige infrastructuurprojecten lag ten grondslag aan mijn keuze voor deze studie. Maar juist de zachte kant van de techniek heeft gaandeweg mijn interesse gewonnen. Techniek is dan ook niet alleen techniek, maar bovenal mensenwerk. Dit is uiteindelijk ook tot uiting gekomen in het onderwerp én de resultaten van mijn onderzoek. Met de resultaten van dit onderzoek tracht ik een bijdrage te leveren aan de inzichten in het integraal benaderen van ruimtelijke vraagstukken en succesvolle participatie van stakeholders als shareholders.

Het voorliggende resultaat had echter nooit tot stand kunnen komen zonder de bijdrage van verscheidene personen. Op deze plek wil ik hen dan ook graag bedanken. Te beginnen bij mijn afstudeercommissie bestaande uit Hennes de Ridder, Bert Enserink, Jules Verlaan en Pau Lian StaalOng. Bedankt voor de boeiende discussies die wij tijdens de bijeenkomsten hebben gevoerd. De onderhavige samenstelling van de commissie, waarin uiteenlopende achtergronden en een interessante combinatie van theoretische en praktijkkennis waren vertegenwoordigd, heeft mij enorm geholpen bij het doorgronden van het onderwerp.

Daarnaast wil ik alle collegae van AT Osborne bedanken voor de leuke tijd op kantoor en het beschikbaar stellen van hun inzichten in de materie. Tevens wil ik alle respondenten bedanken die aan de casusstudie hebben bijgedragen.

Tot slot wil ik mijn vrienden en familie, en in het bijzonder mijn vader, moeder en zusje bedanken voor de steun die ik heb genoten gedurende de afgelopen tijd.

Aut non temptaris aut perfice! (Of je begint er niet aan, of je maakt het af!) – Ovidius, Romeins dichter

Aan de lezer wens ik veel leesplezier!

Niels Kaput Baarn, november 2009

v

Executive Summary Aanleiding Het garanderen van een goede bereikbaarheid van locaties en daarmee gepaard gaande financiering van infrastructuur is steeds vaker een knelpunt in de huidige planprocessen. Aan de andere kant is infrastructuur juist steeds vaker de drager van regionale ontwikkeling. Deze wederzijdse afhankelijkheid tussen infrastructuur en gebiedontwikkeling vraagt een integrale benadering en aanpak van ruimtelijke vraagstukken. Participatie van private stakeholders als shareholders kan daarbij net dat duwtje in de rug zijn op het vlak van proces en inhoud. Maar op welke wijze kan het proces om te komen tot participatie van private stakeholders als shareholders succesvol worden ingericht?

Onderzoeksopzet Het doel van dit onderzoek is het verschaffen van inzicht in de mogelijkheden om tot succesvolle participatie van stakeholders in de rol van shareholder bij de ontwikkeling van infrastructuur in combinatie met gebiedsontwikkeling te komen teneinde participatie van private partijen ter versterking van inhoud en proces na te streven. Hiervoor is zowel literatuuronderzoek als casusonderzoek verricht. Bij de geselecteerde casussen is onderscheid gemaakt tussen een stand alone en een integrale benadering van het vraagstuk en tussen totstandkoming in een publiekpubliek proces en een publiek-privaat proces. Aan de hand hiervan is een viertal bestaande projecten geselecteerd waarbij sprake is van zowel infrastructuur- als gebiedsontwikkeling: N201+, A9 – Badhoevedorp, A2 – Maastricht en Sijtwende – Voorburg. Er zijn bij projectorganisaties met vertegenwoordigers van publieke en private partijen en externe onafhankelijke betrokkenen interviews afgenomen. Met de interviews is inzicht verkregen in de wijze waarop participatie van private partijen tot stand is gekomen en tot welke resultaten dit op het vlak van inhoud en proces heeft geleid.

Resultaten Uit het literatuuronderzoek komt naar voren dat ruimtelijke ontwikkelingen zijn onder te verdelen in infrastructuuren gebiedsontwikkeling. Projecten ten behoeve van ruimtelijke ontwikkelingen hebben publieke en private stakeholders en shareholders. Elk individu of elke groep kan door een zekere relatie in enige mate stakeholder van een bepaald project zijn, waarbij een stakeholder wordt beïnvloed door, of in staat is om een project te beïnvloeden. Shareholders maken deel uit van de groep primaire stakeholders en dragen enige mate van risico doordat zij iets van kapitaal of andere middelen hebben geïnvesteerd. Vanuit de stakeholdertheorie wordt erkend dat een project onder stakeholders draagvlak kan ontwikkelen. Partneren is hierbij een verregaande vorm van participatie en biedt de mogelijkheid om stakeholders als shareholders te laten participeren. Door een integrale aanpak van ruimtelijke vraagstukken kan de groep van shareholders worden

vii

viii

Integraliteit bij ruimtelijke vraagstukken

uitgebreid, hetgeen het doel is van partneren om zodoende verschillende draagvlakken voor de haalbaarheid van een plan te verkrijgen. Uit het praktijkonderzoek is gebleken dat in de initiatieffase bij het aanpakken van een ruimtelijk vraagstuk een bepaalde benadering is gehanteerd. Hierbij is onderscheid gemaakt tussen een stand alone benadering en een integrale benadering. In eerste instantie wordt vaak voor een sectorale insteek vanuit een stand alone benadering gekozen. Toch is een integrale benadering van een ruimtelijk vraagstuk te allen tijde succesvoller gebleken. In de planvormingsfase kan sprake zijn van een publiek-publiek proces of een publiek-privaat proces. Bij een publiek-privaat proces ontstaat ruimte voor private partijen om te participeren, hetgeen tot zowel inhoudelijke als procesmatige versterking heeft geleid. Hierbij vindt participatie van private stakeholders plaats op risicodragende en niet-risicodragende basis. Bij alle casussen is het positieve effect van een trekker in het proces gebleken, deze rol kan het best door een externe onafhankelijke partij worden ingevuld.

Conclusies Een integrale benadering van een ruimtelijk vraagstuk in de planvormingsfase is gericht op het koppelen van de kernthema’s doorstroming en bereikbaarheid (infrastructuur) én leefbaarheid en ruimtelijke kwaliteit (gebied). Door plannen met een businesscase te onderbouwen wordt tevens een koppeling met het kernthema betaalbaarheid aangebracht. Door op een publiek-privaat proces in te zetten wordt bij de integrale benadering de groep van stakeholders en daarmee potentiële shareholders uitgebreid. Door participatie van private stakeholders als shareholders worden verschillende draagvlakken voor haalbaarheid gecreëerd. De koppeling tussen doorstroming en bereikbaarheid én leefbaarheid en ruimtelijke kwaliteit creëert maatschappelijk, bestuurlijk en politiek draagvlak. De koppeling met betaalbaarheid creëert economisch draagvlak. Aan de hand van een publiek-privaat proces kunnen private partijen in de planvormingsfase participeren. De participatie van private partijen in de planvormingsfase biedt inhoudelijke en procesmatige voordelen. Voor het slagen van de participatie van private stakeholders als shareholders is een onafhankelijke projectorganisatie van belang met een sterke directeur die boven de partijen staat, alsmede een open houding van partijen ten opzichte van elkaar en het accepteren van wederzijdse afhankelijkheid waardoor een competentiespecifieke risicoverdeling mogelijk is.

Aanbevelingen Initiatieffase: inventarisatieronde Voer een stakeholderanalyse uit om stakeholders en potentiële shareholders in kaart te brengen. Uitgangspunt is om vooral private stakeholders die als shareholder kunnen participeren grondig te analyseren. Neem als publieke initiatiefnemer een open houding aan ten aanzien van private partijen. Meet onder publieke partijen de bestuurlijke en politieke urgentie en inventariseer onder zowel publieke als private partijen de belangen en doelen. Een intentieovereenkomst vormt het sluitstuk om het publiek-private proces formeel vast te leggen.

Executive Summary

ix

Planvormingsfase: inhoudelijke en procesmatige handelingen Door na de intentieovereenkomst een onafhankelijke projectorganisatie op te richten, waarin publieke en private partijen zijn vertegenwoordigd, krijgt het proces een vervolg. De directeur van de projectorganisatie dient een ervaren manager of bestuurder te zijn, die aanzien en bekendheid geniet onder diverse partijen. Door deze persoon vanuit een externe organisatie aan te stellen wordt zijn onafhankelijke status gewaarborgd. Inhoudelijk gezien dient de projectorganisatie te kiezen voor een integrale benadering van het ruimtelijke vraagstuk en te sturen op een koppeling tussen doorstroming en bereikbaarheid én leefbaarheid en ruimtelijke kwaliteit. Door de plannen met een businesscase te onderbouwen wordt tevens op betaalbaarheid gestuurd. Zodra verschillende draagvlakken voor haalbaarheid zijn gecreëerd dient een realisatieovereenkomst te worden gesloten.

Realisatiefase: risicoverdeling De risicoverdeling verdient in de realisatiefase speciale aandacht. De basis van de onderlinge verhoudingen tussen publieke en private shareholders is in de planvormingsfase gelegd. Wanneer wederzijdse afhankelijkheid wordt geaccepteerd resulteert dit in bereidwilligheid ten aanzien van de risicoverdeling.

Inhoudsopgave

VOORWOORD

EXECUTIVE SUMMARY

V

VII

1

INLEIDING

1

2

INTRODUCTIE AFSTUDEERONDERZOEK

3

2.1

AANLEIDING

3

2.2

PROBLEEMANALYSE

4

2.3

DOELSTELLING

5

2.4

SCOPE

6

2.5

ONDERZOEKSVRAGEN

6

2.6

ORGANISATIE RONDOM HET ONDERZOEK

8

2.7

LEESWIJZER

8

3

ONDERZOEKSAANPAK

9

3.1

ONDERZOEKSMODEL

9

3.2

THEORETISCHE FASE

10

3.3

EMPIRISCHE FASE

10

3.4

SYNTHESE FASE

15

3.5

RESULTAAT & DOELGROEP

16

DEEL I

4

4.1

THEORIE: STAKEHOLDERPARTICIPATIE, INFRASTRUCTUUR- & GEBIEDSONTWIKKELING

STAKEHOLDERPARTICIPATIE

17

19

STAKEHOLDERS & SHAREHOLDERS

19

4.2

STAKEHOLDERTHEORIE

20

4.3

STAKEHOLDERANALYSE

21

4.4

STAKEHOLDERMANAGEMENT

24

5

INFRASTRUCTUUR- & GEBIEDSONTWIKKELING

29

5.1

INFRASTRUCTUURONTWIKKELING VERSUS GEBIEDSONTWIKKELING

29

5.2

INTEGRALE AANPAK VAN RUIMTELIJKE VRAAGSTUKKEN

30

5.3

INTEGRALE ONTWIKKELING & PARTNERING

36

xi

xii


DEEL II

6

EMPIRIE: N201+, A9 - BADHOEVEDORP, A2 - MAASTRICHT & SIJTWENDE - VOORBURG

PRIVATE PARTICIPATIE BIJ PUBLIEKE PROJECTEN IN DE PRAKTIJK

43

45

6.1

INLEIDING

45

6.2

N201+

46

6.3

A9 - BADHOEVEDORP

55

6.4

A2 - MAASTRICHT

64

6.5

SIJTWENDE

73

6.6

SAMENVATTING

81

DEEL III

SYNTHESE: CROSSCASUS ANALYSE, CONCLUSIES & AANBEVELINGEN EN DISCUSSIE

83

CROSSCASUS ANALYSE

85

7.1

OVERZICHT CASUSSEN

85

7.2

SCOPE

86

7.3

FINANCIERING

88

7.4

ORGANISATIE & PROCES

91

7.5

SUCCESFACTOREN

92

7.6

PARTICIPATIEPROCESSCHEMA

94

7

8

CONCLUSIES & AANBEVELINGEN

97

8.1

INLEIDING

97

8.2

CONCLUSIES

97

8.3

AANBEVELINGEN

9

DISCUSSIE

100

103

9.1

BETROUWBAARHEID

103

9.2

VALIDITEIT

103

9.3

BRUIKBAARHEID

104

9.4

REFLECTIE

104

BRONVERMELDING

107

BRONVERMELDING ALGEMEEN

107

BRONVERMELDING CASUSSTUDIE

110

1 Inleiding Integraliteit bij ruimtelijke vraagstukken. Wat houdt dit nu eigenlijk in? Laten we beide begrippen nader bekijken. Ruimtelijke vraagstukken hebben betrekking op de inrichting van de beschikbare ruimte in ons land en zijn onder te verdelen in infrastructurele vraagstukken evenals gebiedsontwikkeling. Verwevenheid en wederzijdse afhankelijkheid spelen tegenwoordig steeds vaker een belangrijke rol bij de aanpak van dergelijke vraagstukken. Dit leidt meer dan eens tot knelpunten in de huidige planprocessen. Integraliteit impliceert verwevenheid, is daarmee gericht op het onderling koppelen van infrastructuur- met gebiedsontwikkelingen en kan de verbindende schakel vormen in de benadering van ruimtelijke vraagstukken.

Wanneer als uitgangspunt een integrale benadering wordt gehanteerd bij de aanpak van een ruimtelijk vraagstuk wordt de groep van stakeholders en potentiële shareholders uitgebreid. De uitbereiding van het stakeholderveld gaat gepaard met nieuwe en meer mogelijkheden tot participatie van stakeholders als shareholders. Door het vroegtijdig betrekken van stakeholders als shareholders ontstaan kansen op inhoudelijk en procesmatig vlak. Bijvoorbeeld versterking van de plankwaliteit. Een afgeleide hiervan ligt op het financiële vlak, waarmee indirect de financiële haalbaarheid wordt vergroot. Maar welke stakeholders zijn in staat om te participeren als shareholders? Welke voordelen biedt participatie aan publieke en private partijen? En dan natuurlijk nog de vraag op welke wijze deze participatie succesvol tot stand kan komen en vorm kan krijgen?

Dit kwalitatieve afstudeeronderzoek met als titel “Integraliteit bij ruimtelijke vraagstukken, turning stakeholders into shareholders” heeft als doel om te onderzoeken op welke wijze het hanteren van een

integrale

benadering

bij

ruimtelijke

vraagstukken

mogelijkheden

biedt

voor

stakeholderparticipatie in de rol van shareholder. Voor deze participatie worden ruimtelijke vraagstukken, waarbij sprake is van zowel infrastructuur- als gebiedsontwikkeling beschouwd teneinde te onderzoeken op welke wijze deze participatie succesvol tot stand kan komen en kan worden vormgegeven.

Het volgende hoofdstuk staat in het teken van het probleem en de doelstelling van het afstudeeronderzoek. Verder schetst het een beeld van de wijze waarop het onderzoek is opgezet en uitgevoerd en geeft aan de hand van een leeswijzer advies aan op welke manier het rapport is ingedeeld.

1

2 Introductie afstudeeronderzoek Dit hoofdstuk schetst een beeld van het probleem dat ten grondslag ligt aan het kwalitatieve afstudeeronderzoek. Deze omschrijving vormt het startpunt van het rapport waaruit de doelstelling volgt. Verder staat de opzet van het afstudeeronderzoek en de indeling van het rapport centraal.

De aanleiding tot dit onderzoek, de probleemstelling en de navolgende doelstelling zijn in paragraaf 2.1 tot en met 2.3 beschreven. Vervolgens komt in paragraaf 2.4 de scope van het onderzoek aan bod en in paragraaf 2.5 de onderzoeksvragen. Paragraaf 2.6 behandelt de organisatie rondom het onderzoek. Tot slot is in paragraaf 2.7 een leeswijzer voor het rapport opgenomen.

2.1 Aanleiding De economische crisis die de wereld momenteel teistert, brengt allerlei partijen in moeilijkheden. Vooral partijen die betrokken zijn bij infrastructuuren gebiedsontwikkeling krijgen rake klappen, getuige onderstaande krantenkoppen: “Bouwbedrijf BAM boekt fikse verliezen” [Volkskrant, 27/08/09] “Verlies bouwbedrijf Heijmans groter dan verwacht” [NRC, 21/08/09] “Projectontwikkelaar (TCN): Rijke oude tijd komt niet meer terug” [Volkskrant, 20/01/09] “ING liquideert fonds voor wegen en windmolens” [Volkskrant, 18/08/09] Gelukkigerwijze wordt de in Nederland aanwezige infrastructuur sinds jaar en dag door de rijksoverheid gefinancierd. Dit is zelfs wettelijk geregeld via de Wet Infrastructuurfonds, welke ten doel heeft [Ministerie van Verkeer en Waterstaat, 2009b]:

de financiering en bekostiging van aanleg, beheer en onderhoud en bediening van infrastructuur, welke door het Rijk wordt of zal worden beheerd, evenals de financiering en bekostiging van daarmee samenhangende basisinformatie en;

de financiering en bekostiging van aanleg, beheer en onderhoud en bediening van infrastructuur, welke niet door het Rijk wordt of zal worden beheerd.

En juist de overheid is momenteel stevig aan het spenderen op het gebied van infrastructuur om de economische crisis het hoofd te bieden. Echter heeft dit ook een keerzijde, getuige onderstaande krantenkop: “Nederlandse staatsschuld elke dag 100 miljoen hoger” [Volkskrant, 23/07/09] Er zal straks een tijd van bezuinigen aankomen, waardoor er minder geld beschikbaar is voor dergelijke projecten. Tegen die tijd wordt het aantrekkelijk private partijen te laten participeren teneinde financieringsmogelijkheden te vergroten. Daarbij komt dat het garanderen van een goede

3

4


bereikbaarheid van locaties en de daarmee gepaard gaande financiering van infrastructuur reeds steeds vaker een knelpunt is in de huidige planprocessen. Veel plannen belanden daardoor in een impasse, of verdwijnen zelfs voorgoed in de ijskast. Tijd om het roer om te gooien? Er gaan steeds meer stemmen op dat de overheid niet meer vanzelfsprekend verantwoordelijk zou moeten zijn voor de organisatie en financiering van infrastructuur. Mogelijkheden bestaan uit het leggen van een rechtstreeks

verband

tussen

gebiedsontwikkeling

en

infrastructuur.

Zeker

waar

infrastructuurontwikkeling gepaard gaat met – vaak heel kostbare – inpassing in een stedelijke omgeving kan een alternatieve financieringswijze bijdragen aan het haalbaar houden hiervan. Wanneer met die inpassing veel extra omgevingskwaliteit kan worden gerealiseerd, is het niet onredelijk dat de direct belanghebbenden vanuit de gebiedsontwikkeling ook wordt gevraagd bij te dragen aan de financiering van die infrastructuurontwikkeling [Programma R&M, 2005].

Twee sterk samenhangende vraagstukken zijn dan aan de orde:

Hoe is gelijktijdig met infrastructuurontwikkeling zoveel mogelijk extra waarde in de omgeving te realiseren?

Welke mogelijkheden zijn er vervolgens om die extra waarde naar het publiek belang te laten terugvloeien?

Aan de andere kant is infrastructuur steeds vaker de drager van regionale ontwikkelingen. Dit komt onder andere voort uit het positieve effect dat infrastructuur heeft op de omgeving. Een goede ontsluiting biedt bijvoorbeeld kansen voor ontwikkellocaties [Programma R&M, 2006b].

Ook op de politiek/maatschappelijke agenda verschijnt het onderwerp van alternatieve financiering steeds vaker. Er is sprake van een toenemende aandacht voor een gebiedsgewijze aanpak en ontwikkelingsplanologie, bedoeld om verkokerde, sectorale aansturing van ontwikkelingen te doorbreken en het oplossende vermogen te bevorderen door meer flexibiliteit in het hanteren van beleidskaders [Programma R&M, 2005].

2.2 Probleemanalyse Een integrale benadering van ruimtelijke vraagstukken biedt kansen voor alternatieve financiering van infrastructuurontwikkeling. 100% Financiering van infrastructuur uit gebiedsontwikkeling zal echter niet haalbaar zijn, er is altijd een eigen bijdrage nodig [Programma R&M, 2006b]. De hoogte van een bijdrage is afhankelijk van de inrichting van het proces om daadwerkelijk tot die bijdrage te komen [Programma R&M, 2005]. Preoccupatie met de mogelijkheden om zoveel mogelijk geld uit de omgeving te trekken middels value capturing (het direct dan wel indirect afromen van waardevermeerdering [Offermans & van der Velde, 2004]) levert op z’n best een bijdrage van 10% in de financiering op [Programma R&M, 2005]. Indien meerwaardecreatie centraal wordt gesteld, is een bijdrage van 25 tot 50% haalbaar. Waarnaast tevens nog allerlei extra meerwaarde die niet in geld is uit te drukken wordt gecreëerd [ibidem, 2005].

Hoofdstuk 2 – Introductie afstudeeronderzoek

5

Een integrale benadering van ruimtelijke vraagstukken vereist een cultuurverandering en dan met name aan de kant van de overheden. Publieke partijen zouden meer oog moeten hebben voor de belangen van de private partijen (ontwikkelaars, beleggers, groepen van eindgebruikers) die de consequenties direct of indirect moeten gaan dragen. De vraag is nu hoe dit proces in te richten om tot een bijdrage te komen en hoe nu de participatie van deze private partijen succesvol vorm te geven.

2.2.1 Probleemstelling De behoefte om de ontwikkeling van infrastructuur te combineren met gebiedsontwikkeling teneinde de haalbaarheid te vergroten wordt steeds vaker geuit. Het blijkt echter niet eenvoudig om tot succesvolle participatie van stakeholders als shareholders bij deze ruimtelijke vraagstukken te komen. Dit leidt voor dit afstudeeronderzoek tot de volgende probleemstelling: Participatie van private stakeholders als shareholders bij de ontwikkeling van infrastructuur in combinatie met gebiedsontwikkeling vraagt een integrale benadering van ruimtelijke vraagstukken. De participatie van private stakeholders als shareholders is echter niet eenvoudig vorm te geven, waardoor er behoefte is aan inzichten in mogelijkheden om tot succesvolle participatie te komen.

2.3 Doelstelling Uit het onderzoekskader is naar voren gekomen dat er behoefte is aan inzicht om te komen tot participatie van private stakeholders als shareholders bij ruimtelijke vraagstukken om de haalbaarheid te vergroten. Het doel van dit onderzoek luidt dan ook: Het verschaffen van inzicht in de mogelijkheden om tot succesvolle participatie van private stakeholders als shareholders bij de ontwikkeling van infrastructuur in combinatie met gebiedsontwikkeling te komen door een analyse van het proces voor de totstandkoming van participatie bij een aantal bestaande publieke projecten. Het doel van een onderzoek is tweeledig, te weten een extern en een intern doel [Verschuren & Doorewaard, 2005]. Het externe doel is aangeduid met het doel van het onderzoek. Met andere woorden, het externe doel betreft het gebruik van de kennis die het onderzoek oplevert. Het interne doel vormt het doel in het onderzoek. Waarbij het interne doel de benodigde kennis levert om het externe doel te dienen. Samen vormen het interne en externe doel de doelstelling van een onderzoek.

Het externe doel van dit onderzoek is het verschaffen van inzicht in succesvolle participatie van private

stakeholders

als

shareholders

bij

infrastructuurontwikkeling

in

combinatie

met

gebiedsontwikkeling. Dit doel wordt bereikt door een analyse van het proces voor de totstandkoming van participatie bij bestaande projecten en de analyse te toetsen aan het te ontwikkelen theoretische kader, wat daarmee het interne doel vormt. Met deze doelstelling is het

6


onderzoek te typeren als kwalitatief praktijkgericht onderzoek, aangezien getracht wordt inzicht te verschaffen in een feitelijke situatie en het daar bijhorende achterliggende gedachtegoed.

2.4 Scope Dit onderzoek richt zich op lijninfrastructuur, waarbij gekeken is naar zowel regionale als rijksinfrastructuur. Het onderzoek beperkt zich hierbij tot weginfrastructuur. Er is gekeken naar het proces van het tot stand komen van participatie van private stakeholders als shareholders bij ruimtelijke vraagstukken. Door de combinatie met gebiedsontwikkeling is het onderzoek gericht op het verhogen van plankwaliteit door participatie van private partijen en het omzetten van gecreëerde waarde uit gebiedsontwikkeling in een financiële bijdrage aan de aanleg van de infrastructuur.

2.5 Onderzoeksvragen Om inzicht te verkrijgen in de wijze waarop participatie van stakeholders bij infrastructuurontwikkeling in combinatie met gebiedsontwikkeling tot stand kan komen, is een aantal onderzoeksvragen opgesteld. De hoofdvraag is onderverdeeld in een aantal centrale en deelvragen.

2.5.1 Hoofdvraag: Het hierboven geschetste onderzoekskader en doelstelling resulteert in de onderstaande hoofdvraag van het onderzoek: Op

welke

wijze

is

participatie

van

private

stakeholders

als

shareholders

bij

infrastructuurontwikkeling in combinatie met gebiedsontwikkeling succesvol vorm te geven teneinde tot hogere plankwaliteit en alternatieve financiering te komen? Voor het beantwoorden van de hoofdvraag van het onderzoek is het onderzoek opgedeeld in een drietal delen. De inhoud van deze drie delen is hieronder uiteengezet.

2.5.2 Centrale vragen: Deel I: Theoretische fase: Stakeholderparticipatie, infrastructuuren gebiedsontwikkeling

Centrale vraag I Welke inzichten ten aanzien van stakeholderparticipatie zijn in de bestaande literatuur te ontwaren?

Deelvragen

Wat zijn stakeholders en shareholders?

Wat is een stakeholdertheorie?

Wat houdt een stakeholderanalyse in?

Wat is stakeholdermanagement en in het bijzonder partnering?

Hoofdstuk 2 – Introductie afstudeeronderzoek

7

Centrale vraag II Welke voorwaarden ten aanzien van participatie van private stakeholders als shareholders in ruimtelijke vraagstukken zijn in de bestaande literatuur geschetst?

Deelvragen

Wat is infrastructuurontwikkeling en wat is gebiedsontwikkeling?

Waar liggen winstkansen voor integrale infrastructuuren gebiedsontwikkeling?

Welke voorwaarden voor partnering en een integrale aanpak van ruimtelijke vraagstukken zijn te ontwaren op het gebied van:

Inhoudelijke vormgeving (Scope)

Financiële vormgeving (Financiering)

Organisatorische vormgeving (Organisatie & Proces)

Deel II: Empirische fase: N201+, A9 Badhoevedorp, A2 Maastricht & Sijtwende - Voorburg

Centrale vraag III Op welke wijze is participatie van private stakeholders als shareholders bij een aantal bestaande projecten vormgegeven?

Deelvragen

Welke benadering is bij het ruimtelijke vraagstuk gehanteerd?

Op welke wijze hebben private partijen inhoudelijk aan het plan bijgedragen?

Welke benadering van een ruimtelijk vraagstuk is voor private partijen profijtelijker?

Op welke wijze is de risicoverdeling georganiseerd?

Op welke wijze hebben private partijen in het proces geparticipeerd?

Zijn er externe partijen in het proces betrokken?

Deel III: Synthese fase: Crosscasus analyse, Conclusies & Aanbevelingen en Discussie

Centrale vraag IV Welke succesfactoren voor participatie van private stakeholders als shareholders bij de ontwikkeling van infrastructuur in combinatie met gebiedsontwikkeling zijn te ontwaren?

Deelvragen

Welke benadering is succesvol?

Welke succesfactoren bestaan er op het gebied van:

Inhoudelijke vormgeving (Scope)

Financiële vormgeving (Financiering)

Organisatorische vormgeving (Organisatie & Proces)

8


2.6 Organisatie rondom het onderzoek Voor het uitvoeren van mijn afstudeeronderzoek is mij een afstudeerplek beschikbaar gesteld door AT Osborne B.V. binnen de businesseenheid Projectbeheersing. Dit afstudeeronderzoek wordt begeleid en beoordeeld door de onderstaande afstudeercommissie:

TU Delft Prof. dr. ir. H.A.J. de Ridder

Hoogleraar, Sectie Bouwprocessen

Drs. ir. J.G. Verlaan

Begeleider, Sectie Bouwprocessen

Dr. ir. B. Enserink

Begeleider, Sectie Beleidsanalyse

AT Osborne B.V. Drs. P.L. Staal-Ong

Begeleider, Consultant Projectbeheersing

2.7 Leeswijzer In aanvulling op hoofdstuk 2 is ter verantwoording van het uitgevoerde wetenschappelijke onderzoek in hoofdstuk 3 de onderzoeksaanpak beschreven. Hierin zijn de verschillende fasen van het

onderzoeksmodel

weergegeven

en

nader

uitgediept

en

is

de

gehanteerde

onderzoeksmethodologie beschreven. In Deel I is het theoretische kader van het onderzoek geschetst. Hoofdstuk 4 gaat in op stakeholderparticipatie, waarna in hoofdstuk 5 infrastructuuren gebiedsontwikkeling onder de loep is genomen. Samen vormen deze hoofdstukken de basis voor de empirische fase van het onderzoek. Voor degene die niet bekend zijn met de ontwikkeling van stakeholderparticipatie in de loop der geschiedenis en de begrippen infrastructuuren gebiedsontwikkeling wordt geadviseerd om hoofdstuk 4 en hoofdstuk 5 door te nemen. Deel II omvat hoofdstuk 6 waarin de bevindingen en resultaten van de bestudeerde casussen zijn vastgelegd. In dit hoofdstuk is een beeld geschetst van de ontwikkelingen in de praktijk. Het ontwikkelde theoretische kader fungeert als handvat aan de hand waarvan de casussen zijn gestructureerd. In Deel III is theorie met praktijk geconfronteerd. In hoofdstuk 7 is een crosscasus analyse uitgevoerd waarin verbanden tussen de casussen onderling zijn beschreven. Daarnaast is een generiek schema beschreven aan de hand waarvan participatie van private stakeholders als shareholders bij de ontwikkeling van infrastructuur in combinatie met gebiedsontwikkeling succesvol kan worden vormgegeven. Tot slot zijn de conclusies en aanbevelingen van dit afstudeeronderzoek in hoofdstuk 8 opgenomen, waarna er ruimte is voor discussie in hoofdstuk 9.

3 Onderzoeksaanpak Dit hoofdstuk beschrijft de onderzoeksaanpak en gaat in op de gehanteerde onderzoeksmethodiek. Het te gebruiken onderzoeksmodel is weergegeven en kort beschreven. Vervolgens is nader ingegaan op de onderdelen uit het model en de onderzoeksmethodologie die voor het onderzoek is gehanteerd.

In paragraaf 3.1 is het onderzoeksmodel weergegeven en in de daaropvolgende paragrafen 3.2 tot en met 3.4 is achtereenvolgens ingegaan op de theoretische fase, empirische fase en synthese fase van het onderzoek. Tot slot is in paragraaf 3.5 het resultaat en de doelgroep waarop het onderzoek zich richt behandeld.

3.1 Onderzoeksmodel Het onderzoeksmodel is een schematisering van de wijze waarop het onderzoek is opgebouwd en is uitgevoerd. De structuur en opbouw van het onderzoek zijn in onderstaande figuur weergegeven. Hieruit is op te maken dat het onderzoek is opgedeeld in een drietal onderzoeksfasen: theorie, empirie en synthese. De drie fasen worden naderhand toegelicht. Theoretische fase

Empirische fase

Stakeholderparticipatie

Case

Analyse & management

N201+ Synthese fase

Private participatie in

Case

Crosscasus

publiek projecten

A9 - Badhoevedorp

analyse

Infrastructuur& Gebiedsontwikkeling

ParticipatieCase

processchema

A2 - Maastricht III

I

Case Sijtwende

II Figuur 3-1: Onderzoeksmodel van het afstudeeronderzoek

Verwoording (I) Een bestudering van verschillende theorieën en onderzoeksresultaten op het gebied van stakeholderparticipatie alsmede infrastructuuren gebiedsontwikkeling is gebruikt voor het ontwikkelen van een theoretisch kader.

9

10


(II) Aan de hand van een viertal casussen zijn de ontwikkelingen in participatie van private stakeholders als shareholders bij de ontwikkeling van infrastructuur in combinatie met gebiedsontwikkeling uiteengezet. (III)

Een

crosscasus

analyse

heeft

geleid

tot

inzichten

in

en

succesfactoren

voor

stakeholderparticipatie bij infrastructuurontwikkeling, hetgeen resulteert in een schema voor het succesvol inrichten van het proces om te komen tot participatie van private stakeholders als shareholders.

3.2 Theoretische fase In het eerste gedeelte van de theoretische fase van het onderzoek is een analyse naar de ontwikkelingen en kenmerken van stakeholderparticipatie in het algemeen verricht. Aan de hand van een literatuurstudie is beoogd inzichten ten aanzien van de begrippen stakeholder en shareholder, stakeholdertheorie, stakeholderanalyses en stakeholdermanagement in kaart te brengen. Vervolgens

zijn

in

het

tweede

gedeelte

van

de

theoretische

fase

infrastructuur-

en

gebiedsontwikkeling nader uitgediept. Daarbij is aandacht besteed aan onderlinge verschillen en daaruit voortvloeiende winstkansen. Verder is ingegaan op de inhoudelijke, financiële en organisatorische vormgeving van proces en project en op factoren die van invloed zijn op het proces van stakeholderparticipatie. Deze twee onderdelen vormen samen Deel I van het rapport, dat bestaat uit de hoofdstukken vier en vijf.

3.3 Empirische fase De empirische fase vormt Deel II van het onderzoek en bestaat uit een meervoudige casusstudie. Casusstudie Een casusstudie laat zich kenmerken als een onderzoek waarbij de onderzoeker inzicht probeert te verkrijgen in een of enkele objecten of processen. De casusstudie laat zich typeren door een klein aantal onderzoekseenheden, een arbeidsintensieve benadering, meer diepte dan breedte, een selectieve ofwel strategische steekproef; kwalitatieve gegevens en dito onderzoeksmethoden, en een open waarneming op locatie. Binnen het domein van de casusstudie zijn ook weer twee hoofdvarianten te onderscheiden; de enkelvoudige en de meervoudige (vergelijkende) casusstudie. De enkelvoudige casusstudie richt zich slechts op één afzonderlijke casus, terwijl de vergelijkende casusstudie verschillende casussen onderling vergelijkt [Verschuren en Doorewaard, 2005]. Voor deze meervoudige casusstudie is een aantal projecten bestudeerd. Projecten komen in aanmerking indien er sprake is van stakeholderparticipatie bij de aanleg van lijninfrastructuur alsmede gebiedsontwikkeling. Binnen een project kan dit variëren van enkel de aanleg van een weg met los daarvan gebiedsontwikkeling tot aan complete herontwikkeling van een stedelijk gebied

Hoofdstuk 3 – Onderzoeksaanpak

11

met de functies wonen, werken, recreëren en infrastructuur. Deze gecombineerde ontwikkeling van een stedelijk gebied binnen een project vormt de onafhankelijke variabele in het onderzoek. De afhankelijke variabele in het onderzoek is de wijze waarop participatie is vormgegeven en het proces dat hieraan ten grondslag ligt, afhankelijk van de bovengenoemde gecombineerde ontwikkeling binnen een project. Teneinde de casusstudie te structuren is een drietal categorieën opgesteld, aan de hand waarvan de casussen zijn bestudeerd. Gekeken is naar 1. inhoudelijke vormgeving (scope), 2. financiële vormgeving (financiering) en 3. organisatorische vormgeving (organisatie & proces). Dit zijn de objecten van onderzoek, door Yin [2002] ‘units of analysis’ genoemd. Binnen deze categorieën is vervolgens weer specifiek naar bepaalde factoren die van invloed zijn op participatie onderzoek verricht. Voorafgaand is het verloop van de geschiedenis van de casus geschetst teneinde een helder beeld van de casus te verkrijgen.

De units of analysis zijn hieronder kort beschreven en een zestal hypothesen is opgesteld waaraan de uitkomsten van de casussen zijn getoetst.

1. Inhoudelijke vormgeving De inhoudelijke vormgeving heeft voornamelijk betrekking op hoe en met wie de scope van het ruimtelijke vraagstuk is bepaald. Gekeken is naar het vastgestelde ambitieniveau, waarmee tevens wordt ingezet op een stand alone benadering of een integrale benadering van het ruimtelijke vraagstuk. Dit is getoetst aan hypothese 1. Hypothese 1: Een integrale benadering van een ruimtelijk vraagstuk en daarmee een koppeling tussen de kernthema’s doorstroming, bereikbaarheid, leefbaarheid, ruimtelijke kwaliteit en betaalbaarheid vergroot het draagvlak in de planvormingsfase. Het onderscheid tussen een stand alone benadering en een integrale benadering is beoordeeld op een aantal kernthema’s, te weten doorstroming, bereikbaarheid, leefbaarheid, ruimtelijke kwaliteit en

betaalbaarheid.

De

kernthema’s

doorstroming

en

bereikbaarheid

zijn

aan

infrastructuurontwikkeling verbonden en de kernthema’s leefbaarheid en ruimtelijke kwaliteit hebben betrekking op gebiedsontwikkeling. Betaalbaarheid vormt een overstijgend kernthema en betreft het verbindende doel van betrokken partijen om bij elkaar te zitten.

Daarnaast is gekeken naar welke partijen participeren in het ruimtelijke vraagstuk en daarbij de plankwaliteit determineren. Dit is getoetst aan hypothese 2. Hypothese 2: Participatie van private partijen in een ruimtelijk vraagstuk gedurende de planvormingsfase versterkt de plankwaliteit van het ruimtelijke vraagstuk. Participatie van verscheidene partijen in een ruimtelijk vraagstuk kan variëren van alleen publieke of alleen private partijen tot aan publieke en private partijen gezamenlijk. Private en publieke partijen

beschouwen

ruimtelijke

vraagstukken

vanuit

uiteenlopende

oogpunten

en

vertegenwoordigen uiteenlopende belangen. Door het bundelen van de oogpunten, doelen en belangen van publieke en private partijen kan de plankwaliteit worden versterkt.

12


2. Financiële vormgeving Bij financiële vormgeving is gekeken naar de insteek van de financiering. De centrale stelling van Roestenberg [Programma R&M, 2005] is dat gerichtheid op value-capturing een veel te negatieve benadering is (capturing = buitmaken) waarin men te zeer uit is op het sluitend krijgen van het budget. Zeker in complexe projecten met een sterk ruimtelijke component, waar het zoeken naar de best mogelijke oplossing cruciaal is, dienen partijen bij voorkeur gezamenlijk op te trekken en moet het niet zo zijn dat de ene partij voorschrijft hoe andere partijen (geldelijk) zouden moeten participeren. De benadering van value-capturing (hoe halen we zoveel mogelijk geld uit de omgeving) werkt blokkerend op het genereren van creativiteit en probleemoplossend vermogen. Met deze benadering zoekt men de confrontatie en bevordert men het wij/zij-denken (wij bedenken iets en zij gaan er voor betalen).

Profijtelijkheid Dit houdt in dat gezamenlijk integraal ontwikkelen en realiseren en daarmee onderlinge afstemming tussen infrastructuuren gebiedsontwikkeling meer winstkansen biedt en partijen eerder bereid zijn een (geldelijke) bijdrage te leveren. Dit is middels hypothese 3 getoetst. Hypothese 3: Participatie van private partijen in een integrale ontwikkeling en realisatie van infrastructuur en gebied is profijtelijker voor deze partijen dan in een separate ontwikkeling en realisatie. Profijtelijkheid is in financiële en niet-financiële voordelen uiteengezet. Financiële voordelen hebben betrekking op bijvoorbeeld direct hogere opbrengsten uit de ontwikkeling. Niet-financiële voordelen hebben betrekking op bijvoorbeeld een hogere plankwaliteit of een bepaalde risicoverdeling. Indirect kunnen hieruit financiële voordelen ontstaan.

Risicoverdeling Daarnaast kan de benadering van een ruimtelijk vraagstuk een rol spelen op welke wijze een bijdrage aan de financiering is geleverd. Een separate ontwikkeling en realisatie (stand alone) impliceert een indirecte koppeling, terwijl een integrale benadering een directe koppeling impliceert. Hierbij past een bepaalde risicoverdeling. De wijze van risicoverdeling is hieruit te herleiden en is middels hypothese 4 getoetst. Hypothese 4: Participatie van private stakeholders als shareholders bij een integraal benaderd ruimtelijk vraagstuk maakt een betere risicoverdeling mogelijk. Wanneer meer private stakeholders als shareholders participeren bij een integraal benaderd ruimtelijk vraagstuk dan bij een stand alone benaderd ruimtelijk vraagstuk, maakt dit een betere competentiespecifieke risicoverdeling mogelijk. In de literatuur [Huisman, 2006] worden overigens nog de volgende begrippen ten aanzien van financiering vermeld:


Causaliteit

Profijt

Proportionaliteit

Bovengenoemde

begrippen

13

kunnen

de

grondslag

voor

een

financiële

bijdrage

aan

infrastructuurontwikkeling vormen. Er is onderzocht of deze begrippen daadwerkelijk in de praktijk zijn toegepast.

3. Organisatorische vormgeving Het uiteindelijke sluitstuk van het proces kan een opzet van een organisatie zijn. Hierbij is gekeken naar bijvoorbeeld een publiek-private samenwerking (PPS), het opzetten van een aparte entiteit of een andere organisatorische opzet. Betrokken partijen kunnen hierin participeren. Juist het stadium van betrokkenheid van private partijen wordt van belang geacht voor de kwaliteit en het proces van de totstandkoming van de oplossing en is middels hypothese 5 getoetst. Hypothese 5: Participatie van private partijen in een ruimtelijk vraagstuk gedurende de planvormingsfase versterkt het proces van totstandkoming. Worden deze partijen in een vroegtijdig stadium (initiatief- of planvormingsfase) betrokken bij het proces of in een laattijdig stadium (aanbestedingstraject) pas nadat middels publieke weg de grote lijnen en invulling van het project al vastliggen? Hierbij speelt tevens de attitude van de verscheidene partijen een rol. Zijn zij coöperatief ingesteld en heeft men oog voor het gezamenlijke belang of redeneert men vanuit het wij/zij-denken en heeft men voornamelijk oog voor het eigen belang.

Daarnaast bezitten private en publieke partijen ieder hun eigen competenties. Participatie van private partijen is alleen wenselijk indien zij iets toevoegen waartoe een publieke partij niet in staat is. Publieke partijen kennen verschillende bestuurlijke niveaus waartussen sprake kan zijn van uiteenlopende belangen en doelen. Dit komt omdat infrastructuur een taak is van het Rijk, terwijl gebiedsontwikkeling een taak is van de gemeente. De rol die private partijen hierbij kunnen spelen is middels hypothese 6 getoetst. Hypothese 6: Externe partijen zijn als onafhankelijke partij in staat verschillende bestuurlijke niveaus te verbinden middels onderling gedeelde doelen te stellen door te sturen op meerdere kernthema’s.

3.3.1 Keuze voor meervoudige casusstudie Er is relatief weinig literatuur beschikbaar over alternatieve financieringswijzen van infrastructuur en participatie van private stakeholders als shareholders, een survey zal onvoldoende resultaat opleveren. Ook een experiment zal lastig uit te voeren zijn gezien de aard en omvang van de projecten. Het doel van dit onderzoek is inzicht verschaffen en geen theorievorming waarmee een gefundeerde theoriebenadering eveneens afvalt als onderzoeksstrategie. Gezien de kwalitatieve

14


aard van het onderzoek dat zich richt op de praktijk vormt de casusstudie een geschikte onderzoeksstrategie. Hiermee is een diepgaand inzicht in de wijze waarop bepaalde processen zich in de praktijk voltrekken te verkrijgen [Verschuren & Doorewaard, 2005]. Er zijn echter niet veel (actuele) projecten waar alternatieve financieringswijzen zijn toegepast en waar via AT Osborne toegang tot kan worden verkregen. Teneinde diepgaand onderzoek te verrichten is een enkelvoudige casusstudie niet toereikend. De meervoudige casusstudie biedt de mogelijkheid om én diepgaand onderzoek te verrichten én onderling te vergelijken.

3.3.2 Casusselectie Voor de casusstudie is een aantal projecten geselecteerd, waarbij sprake is van aanleg van infrastructuur evenals gebiedsontwikkeling. Belangrijk is dat er private stakeholders participeren teneinde de infrastructuur te realiseren. Het door de medewerkers van AT Osborne opgebouwde netwerk is toereikend geacht voor het arrangeren van voldoende interviews. Hieronder zijn het aantal te bestuderen casussen en aantal af te nemen interviews toegelicht, waarna is ingegaan op de selectiecriteria voor geschikte casussen.

Aantal casussen en interviews In principe geldt voor een gedegen casusstudie dat hoe meer informatie over projecten wordt verzameld, des te beter [Yin, 2002]. Gezien de gelimiteerde tijd voor het onderzoek zijn hierin keuzes gemaakt. Om een helder beeld te verkrijgen van de betrokken stakeholders en processen omtrent participatie hiervan, is het wenselijk om van elk project tenminste vier personen te interviewen, waarbij de voorkeur uitgaat naar personen met een hooggeplaatste positie binnen een projectorganisatie dan wel binnen private partijen.

Voor het afnemen van de interviews zijn gedurende het onderzoek vijf weken gereserveerd, oftewel 25 werkdagen. Per interview is ongeveer anderhalve dag aan tijd in acht genomen voor voorbereiding, reistijd, het afnemen van het interview en de uitwerking. Dit houdt in dat ongeveer zestien interviews kunnen worden gehouden. Wanneer wordt uitgegaan van vier interviews per casus, betekent dit dat er vier casussen kunnen worden bestudeerd.

Selectie van casussen Om voor het onderzoek in aanmerking te komen dienen de projecten aan de volgende criteria te voldoen:

Er moet sprake zijn van aanleg van infrastructuur in combinatie met gebiedsontwikkeling.

De weginfrastructuur dient van tenminste regionaal belang te zijn.

Het project hoeft nog niet volledig te zijn gerealiseerd.

Aangezien de benadering van een ruimtelijk vraagstuk en de wijze waarop participatie van private partijen in het proces tot stand is gekomen een belangrijke rol spelen bij de te bestuderen casussen zijn twee casussen geselecteerd waarbij sprake is van een integrale benadering en twee casussen


15

waarbij sprake is van een stand alone benadering. Daarnaast is een tweede onderscheid gemaakt tussen de totstandkoming in een publiek-publiek proces en in een publiek-privaat proces. Hierbij is eveneens gekozen voor twee casussen die in een publiek-publiek proces tot stand zijn gekomen en twee casussen die in een publiek-privaat proces tot stand zijn gekomen. De volgende casussen komen nu in aanmerking: N201+, A9 – Badhoevedorp, A2 – Maastricht en Sijtwende - Voorburg. Figuur 3-2 geeft de positionering van de verschillende casussen weer.

Figuur 3-2: Positionering casussen

Naast de geselecteerde casussen komt ook de casus W4 Leiderdorp in aanmerking. Er is vervolgens geselecteerd op de mate waarin AT Osborne bij deze projecten is betrokken en het gemak waarmee hierdoor afspraken voor interviews kunnen worden geregeld.

3.4 Synthese fase Ten slotte zijn in deze laatste onderzoeksfase theorie en empirie met elkaar geconfronteerd. De inrichting van het proces van participatie van private stakeholders als shareholders bij ontwikkeling van infrastructuur in combinatie met gebiedsontwikkeling is geanalyseerd aan de hand van relevante theorie. Het theoretische kader is aan de resultaten uit de empirische fase getoetst en eventueel bijgesteld. Verder zijn middels onderlinge confrontatie van de bestudeerde casussen succesfactoren voor participatie van private stakeholders als shareholders opgesteld. Op basis van deze succesfactoren is een generiek schema ontwikkeld, welke als handvat dient voor het inrichten van participatie van private stakeholders als shareholders. Dit is in hoofdstuk 7 vastgelegd.

16


Ten slotte volgen in hoofdstuk 8 de conclusies en aanbevelingen, waarin een terugkoppeling plaatsvindt naar de doelstelling van het onderzoek en aanbevelingen voor vervolgonderzoek zijn opgenomen. Als afsluiting is in hoofdstuk 9 ruimte voor discussie. Hierin zijn de betrouwbaarheid en validiteit van het onderzoek en de bruikbaarheid ten aanzien van de praktijk besproken alsmede een reflectie.

3.5 Resultaat & Doelgroep Gedurende het onderzoek is er een aantal oplevermomenten waarop delen overeenkomstig het onderzoeksmodel worden opgeleverd. Onderstaand stroomdiagram geeft dit weer.

Figuur 3-3: Stroomdiagram van het afstudeeronderzoek

De uitkomst van de synthese fase is, overeenkomstig de doelstelling van het onderzoek, een aantal inzichten in het proces van participatie van private stakeholders als shareholders bij de ontwikkeling van infrastructuur in combinatie met gebiedsontwikkeling. Deze inzichten zijn in een schema verenigd, welke als handvat dient om tot participatie van private stakeholders als shareholders te komen. Dit schema kan een directeur van een projectorganisatie ondersteunen bij het succesvol inrichten van het proces van participatie van private stakeholders als shareholders bij de ontwikkeling van infrastructuur in combinatie met gebiedsontwikkeling.

Deel I

Theorie: Stakeholderparticipatie, infrastructuur- & gebiedsontwikkeling

Dit deel van het afstudeeronderzoek vormt het theoretische kader waarin aandacht is besteed aan stakeholderparticipatie en de inzichten hieromtrent die in de literatuur zijn te ontwaren. Daarnaast is dieper ingegaan op infrastructuuren gebiedsontwikkeling en de steeds vaker voorkomende verweving en wederzijdse afhankelijkheid van dergelijke ruimtelijke vraagstukken. Deze twee hoofdstukken samen vormen de basis waarop in het tweede deel van het rapport de casusstudie plaatsvindt.

4 Stakeholderparticipatie Stakeholders en shareholders spelen een belangrijke rol in het succes van organisatie en project. In de loop der jaren zijn in de literatuur uiteenlopende inzichten omtrent stakeholders en shareholders ontwikkeld. Dit hoofdstuk omvat een voor dit onderzoek relevante beschouwing van de literatuur over stakeholders en shareholders van de afgelopen decennia.

In paragraaf 4.1 zijn de in de literatuur overeengekomen definities van stakeholders en shareholders uiteengezet. Vervolgens is in paragraaf 4.2 de stakeholdertheorie beschreven. De daaropvolgende paragrafen 4.3 en 4.4 behandelen stakeholderanalyse en stakeholdermanagement, incluis de insteek voor het vervolg van het onderzoek.

4.1 Stakeholders & Shareholders In 1984 publiceerde professor R. Edward Freeman zijn boek “Strategic management: A Stakeholder Approach”. Dit boek wordt alom beschouwd als baanbrekend onderzoek op het gebied van stakeholders, stakeholdertheorie, stakeholderanalyse en stakeholdermanagement [Wu, 2007]. Sinds Freeman het concept stakeholdermanagement in dit veelvuldig aangehaalde boek introduceerde, heeft

dit

concept

behoorlijk

in

de

belangstelling

gestaan

in

zowel

de

algemene

managementliteratuur als de projecten procesmanagementliteratuur. In zijn boek omschrijft Freeman stakeholders als “all of those groups and individuals that can affect or are affected by the accomplishment of organizational purpose” [1984, p.46]. Met andere woorden dat elk individu of elke groep door een zekere relatie in enige mate stakeholder van een bepaalde organisatie kan zijn.

Zoals

hierboven

gesuggereerd,

speelt

stakeholdermanagement

ook

bij

project-

en

procesmanagement een belangrijke rol, aangezien een project kan worden gezien als “een tijdelijke coalitie van stakeholders die gezamenlijk iets hebben te creëren” [Andersen, 2005]. Voortbouwend op Freeman [1984] definieert Andersen [2005, p. 84] een stakeholder van een project als “een persoon of groep personen die wordt beïnvloed door of in staat is om een project te

beïnvloeden.”

Deze

definitie

doortrekkend

naar

project-

en

procesmanagement

is

stakeholdermanagement bij projecten volgens McElroy en Mills [2003, p. 103] “de continue ontwikkeling van relaties met stakeholders teneinde een succesvol projectresultaat te behalen”.

Shareholders worden al langer beschouwd als zijnde essentieel voor organisatie of project. In overstemming met Mitchell e.a. [1997] worden shareholders beschouwd als deeluitmakend van de groep primaire stakeholders, waarbij shareholders worden gedefinieerd als groep of individu dat enige mate van risico draagt doordat zij iets van kapitaal of andere middelen heeft geïnvesteerd.

19

20


Stakeholders Shareholders

Figuur 4-1: Positionering stakeholders & shareholders [gebaseerd op Mitchell e.a., 1997]

Bovenstaand figuur geeft de positionering van stakeholders en shareholders weer en verduidelijkt dat shareholders deel uit maken van een grotere groep stakeholders. Shareholders vormen als het ware een subgroep en wel van primaire stakeholders, daarmee direct de importantie weergevend.

4.2 Stakeholdertheorie De stakeholdertheorie is een theorie met betrekking tot organisatiemanagement en ethiek [Philips, 2003], die normen en waarden in ogenschouw neemt bij het sturen van een organisatie. De stakeholdertheorie erkent dat een organisatie betrekkingen heeft met vele samenstellende groepen en dat het steun van deze groepen kan ontwikkelen en behouden door hun belangen in ogenschouw te nemen en af te wegen. [Clarkson, 1998; Evan & Freeman, 1993; Freeman, 1984; Jones & Wicks, 1999]. Het investeren van tijd en andere middelen in het in ogenschouw nemen van belangen van stakeholders is dan ook een gerechtvaardigde managementactiviteit [Freeman, 1984]. Want stakeholders, zowel formeel als informeel opererend, individueel of collectief, zijn een sleutelelement in de externe omgeving van de organisatie, die de organisatie positief of negatief kunnen beïnvloeden [Murray & Vogel, 1997]. Hierbij is de grootste uitdaging voor organisaties de taak van het identificeren aan wie ze verantwoordelijk zijn en hoe ver deze verantwoordelijkheid zich uitstrekt.

Beschouwd vanuit zijn meest eenvoudige vorm is de stakeholdertheorie voorgesteld als een alternatief voor vanuit shareholders redenerende organisatietheorieën [Freeman, 1994]. Een fundamentele veronderstelling van op stakeholders gebaseerde argumenten is dat organisaties dienen te worden bestuurd in het belang van al zijn belanghebbenden, en niet alleen in het belang van de shareholder [Donaldson & Preston, 1995].

De stakeholdertheorie is vanuit drie benaderingen opgezet, te weten beschrijvend/empirisch, instrumenteel en normatief, en hoewel behoorlijk verschillend, ondersteunen deze benaderingen elkaar onderling. Echter, de normatieve benadering dient als maatgevende grondslag voor de theorie in al zijn vormen [ibidem, 1995].

Samengevat zijn deze drie benaderingen als volgt te duiden:

Hoofdstuk 4 – Stakeholderparticipatie

21

Beschrijvend/Empirisch De stakeholdertheorie geeft een model weer dat beschrijft wat de organisatie is. Het beschrijft de organisatie als een constellatie van coöperatieve en concurrerende belangen die intrinsieke waarde bezitten [Donaldson & Preston, 1995].

Instrumenteel Vanuit de instrumentele benadering vormt de stakeholdertheorie een raamwerk voor het onderzoeken van relaties, indien aanwezig, tussen het uitoefenen van stakeholdermanagement en het bereiken van verscheidene prestatiedoelen van de organisatie. De belangrijkste focus hier ligt op de veronderstelling dat organisaties die stakeholdermanagement uitoefenen, uitgaande van het ceteris

paribus

principe,

relatief

succesvol

zullen

zijn

op

het

vlak

van

traditionele

prestatievoorwaarden (winst, stabiliteit, groei, etc.) [ibidem, 1995].

Normatief Hoewel bovenstaande benaderingen significante aspecten van de stakeholdertheorie zijn, is de fundamentele grondslag ervan normatief en heeft betrekking op de aanvaarding van de volgende ideeën: (a) stakeholders zijn personen of groepen met legitieme belangen in procedurele en/of inhoudelijke

aspecten

van

activiteiten

van

organisaties.

Stakeholders

worden

geïdentificeerd aan de hand van hun belangen in de organisatie, al dan niet of de organisatie een overeenkomend functioneel belang in hen heeft. (b) de belangen van alle stakeholders bezitten intrinsieke waarde. Oftewel, elke groep stakeholders heeft recht op inachtneming ervan uit eigen overweging en niet slechts vanwege haar vermogen de belangen van sommige andere groepen, zoals de shareholders, te behartigen [ibidem, 1995].

4.3 Stakeholderanalyse Als nu de normatieve benadering als basis dient met de aanvaarding van de ideeën (a) en (b) en wordt voortgebouwd op bovengenoemde instrumentele benadering teneinde managers instrumenten te verschaffen, zijn zowel in de literatuur als praktijk instrumenten beschreven ten behoeve van het uitoefenen van stakeholdermanagement [Bryson, 2004; De stakeholderanalyse, 2006]. Ten aanzien van de stakeholderanalyse hebben verscheidene auteurs onderkend dat deze een belangrijk onderdeel van stakeholdermanagement vormt [Jepsen & Eskerod, 2009]. Een aantal auteurs heeft zelfs gesteld dat stakeholderanalyses de sleutel tot succes zijn voor het identificeren van vraagstukken die kunnen en moeten worden opgelost [bijv. Freeman 1984; Bryson 1995; Eden & Ackermann 1998] – in het bijzonder in situaties waarbij niemand het volledig voor het zeggen heeft, maar velen betrokken zijn, beïnvloed worden of gedeeltelijke verantwoordelijkheid tot handelen hebben [bijv. Bryson & Crosby, 1992]. Ruimtelijke vraagstukken bevinden zich in dergelijke situaties waar vele belangen spelen.

22


Binnen projecten procesmanagement wordt een stakeholderanalyse ingezet voor het systematisch inventariseren en classificeren van relevante actoren in hun rol en betekenis voor de besluitvorming over en binnen een project. Dit instrument kan door een projectorganisatie worden ingezet en geeft inzicht in het krachtenveld in en rond het project. Dit kan worden gebruikt om hiermee de dynamiek in en om een project bewust te kunnen regisseren [De stakeholderanalyse, 2006].

Hiermee legt de stakeholderanalyse een basis voor succesvol projecten procesmanagement en voor een constructieve en effectieve relatie met de omgeving. De stakeholderanalyse wordt daarom uitgevoerd in de start- of initiatieffase van een project. Juist omdat de start- of initiatieffase van een project politiek en maatschappelijk bijzonder gevoelig kan liggen, is inzicht in de projectomgeving en dus een stakeholderanalyse op dat moment van groot belang. In de loop van het project dient deze overigens op basis van nieuwe inzichten te worden geactualiseerd en aangevuld daar de rol en positie van een stakeholder gedurende het project kan veranderen [ibidem, 2006].

De stakeholderanalyse verschaft vervolgens belangrijke input voor:

Het bepalen van de risico’s en kansen voor het project in de relatie tot de omgeving ervan.

Het bepalen van de strategie van het project in de relatie tot zijn omgeving.

Het opstellen van de communicatiestrategie van het project.

Het uitstippelen van een onderhandelingsstrategie.

Het bepalen van de wijze en mate van betrokkenheid van actoren.

Het inrichten van de besluitvormingsprocedures en –processen.

Het bepalen in hoeverre bovenstaande in samenspraak met andere actoren gebeurt.

Het vergroten van inzicht in dilemma’s ten aanzien van gebieds- en probleemafbakening.

Uiteindelijk vormen de eindresultaten hiervan een basis voor beslissingen, doelen en plannen met betrekking tot het project [Jepsen & Eskerod, 2009].

Echter, om tot resultaten te komen, worden voor het uitvoeren van een stakeholderanalyse bepaalde stappen doorlopen. Jepsen & Eskerod [2009] suggereren hiervoor, in overeenstemming met de literatuur, de volgende drie stappen:

(1) Identificeren van stakeholders (2) Karakteriseren van stakeholders door het vaststellen van: (a) benodigde bijdrage (financieel/niet-financieel) (b) verwachtingen ten aanzien van beloning voor bijdrage (c) macht ten aanzien van het project (3) Bepalen welke strategie te gebruiken voor het beïnvloeden van elke stakeholder

Ten aanzien van de stappen (1) & (2) voor het identificeren en karakteriseren van stakeholders wordt het werk “Toward a Theory of Stakeholder Identification and Salience: Defining the Principle


23

of Who and What Really Counts” van Mitchell e.a. [1997] veelvuldig aangehaald in de literatuur. Hierin suggereren Mitchell e.a. [1997] dat stakeholders dienen te worden gecategoriseerd op basis van het bezit van drie kenmerken: macht, legitimiteit en urgentie, en een uiteenlopende mate van aandacht dienen te ontvangen gebaseerd op deze categorisatie. Dit is in overeenstemming met Freeman’s [1984] en later Clarkson’s [1995] notie van primaire en secundaire stakeholders aan de hand waarvan primaire stakeholders essentieel zijn voor het welzijn en overleven van de organisatie en daardoor meer aandacht dienen te krijgen toebedeeld dan secundaire stakeholders.

Bovengenoemde kenmerken van Mitchell e.a. [1997] zijn aan de hand van eerder in de literatuur gehanteerde definities en de achterliggende grondslag beschreven, waarbij:

macht de waarschijnlijkheid is dat één actor in een sociale relatie in een positie verkeert om zijn eigen wil uit te voeren ondanks weerstand [Weber, 1947], of een relatie tussen sociale actoren is waarin één sociale actor, A, een andere sociale actor, B, zover kan krijgen dat B iets doet wat deze anders niet zou hebben gedaan [Pfeffer, 1981];

legitimiteit een gegeneraliseerde perceptie of veronderstelling is dat de acties van een entiteit wenselijk, correct, of geschikt zijn binnen enig sociaal geconstrueerd systeem van normen, waarden, overtuigingen en definities [Suchman, 1985];

urgentie de mate is waarin een belang van een stakeholder noodzaakt tot onmiddellijke aandacht. Gebaseerd op de definitie uit het Merriam-Webster woordenboek.

De typologie van Mitchell e.a. [1997] komt er als volgt uit te zien (zie onderstaand figuur):

Figuur 4-2: Stakeholdertypologie volgens Mitchell [bron: Mitchell e.a., 1997]

24


Uit Figuur 4-2 zijn verscheidene groepen stakeholders te herleiden, gebaseerd op het bezit van één, twee of drie kenmerken.

Definitieve stakeholders (macht, legitimiteit en urgentie) Zodra een stakeholder zowel macht als legitimiteit bezit zal deze reeds onderdeel uitmaken van de dominante coalitie binnen de organisatie. Wanneer het belang van deze stakeholder tevens urgent is, hebben managers een duidelijk en direct mandaat om prioriteit te geven aan het belang van deze stakeholder.

4.4 Stakeholdermanagement Bovenstaande stappen van identificeren en karakteriseren van stakeholders en vervolgens indelen in categorieën

in

overeenstemming

met

Mitchell

e.a.

[1997]

vormen

de

basis

van

een

stakeholderanalyse. Voor het ontwikkelen van een omgangsstrategie kunnen bevindingen voortkomend uit een stakeholderanalyse als uitgangspunten dienen ter bepaling van welke stakeholder hoeveel en wat voor soort aandacht dient te krijgen. Mitchell e.a. [1997] noemen dit salience en dit wordt omschreven als de mate waarin managers prioriteit geven aan concurrerende belangen van stakeholders. Het inzichtelijk maken van dergelijk prioriteren kan op basis van matrices, waarbij wordt gekeken naar bovengenoemde kenmerken. Hieruit volgt een strategie hoe met de verscheidene stakeholders om te gaan. Een omgangsstrategie is een instrument voor het

Managen

Partneren

Monitoren

Informeren

Weinig

Macht x Legitimiteit

Veel

creëren van draagvlak en kan van doorslaggevend belang zijn voor de haalbaarheid van een project.

Hoog

Laag

Urgentie Figuur 4-3: Matrix omgangsstrategieën voor stakeholders [gebaseerd op Johnson & Scholes, 2006]

De stakeholders die één van de drie kenmerken volgens Mitchell e.a. [1997] bezitten, worden gezien als de latente stakeholders. Hierbij volstaat het deze stakeholders enkel te monitoren teneinde


25

bewegingen binnen deze categorie tijdig te onderkennen. Stakeholders die zowel weinig macht als legitimiteit bezitten en eveneens weinig urgentie kunnen haast worden beschouwd als nonstakeholders, en het zou voldoende kunnen zijn deze niet te betrekken, oftewel te negeren. Echter, niet alle stakeholders in deze groep zijn als non-stakeholders te beschouwen, maar zij zullen dermate weinig invloed hebben dat het niet betrekken van deze groep volstaat. De groep stakeholders met legitieme belangen en macht, maar zonder urgentie vormen een dominante en gevaarlijke groep. Het doel is dan ook deze stakeholders zoveel mogelijk tevreden te houden en te managen zodat zij hun macht niet zullen aanwenden om invloed uit te oefenen op een manier die nadelig kan uitpakken. Deze groep kan ook ten positieve worden aangewend om bijvoorbeeld te helpen in de besluitvorming als een soort Gideonsbende. De groep stakeholders waarvan de urgentie wel hoog is, maar die en geen macht bezitten en geen legitieme belangen hebben, dient op regelmatige basis te worden geïnformeerd. Zij hebben weinig tot geen mogelijkheden om invloed uit te oefenen, maar door te informeren worden zij op de hoogte gehouden om zodoende de beeldvorming positief te beïnvloeden en draagvlak te creëren dan wel te behouden. Als laatste groep, overeenkomend met de definitieve stakeholders van Mitchell [1997], zijn er de stakeholders met zowel macht, legitimiteit en urgentie. Dit zijn zeer belangrijke stakeholders en sleutelspelers voor organisatie of project. Noodzaak hierbij is om deze stakeholders zoveel mogelijk te betrekken, hetgeen mogelijk is door partneren. Middels partneren wordt een stakeholder eigenlijk betrokken als een shareholder. Partneren is dan ook de kerngedachte achter het betrekken van stakeholders als shareholders.

Partneren Er zijn verschillende vormen van participatie te onderscheiden. Arnstein [1969] beschrijft in haar artikel “A ladder of citizen participation” acht verschillende vormen van burgerparticipatie. Door de participatievormen op een ladder te plaatsen, is hierin een gradatie aangebracht. Elke trede van deze participatieladder (zie Figuur 4-4 op de volgende pagina) correspondeert met de mate van burgermacht in het bepalen van het eindproduct [Arnstein, 1969]. De acht treden zijn in drie groepen onderverdeeld, welke de werkelijke waarde van participatie verwoorden. Trede één (manipulatie) en twee (therapie) zijn vormen van non-participatie. Trede drie (informeren), vier (consulteren) en vijf (verzoening) vertegenwoordigen vormen van symbolische participatie in aflopende mate, terwijl trede zes (partnerschap), zeven (gedelegeerde macht) en acht (burgerbestuur) in oplopende mate vormen van burgermacht zijn. De ladder verbeeldt het verloop van laagwaardige tot hoogwaardige participatievormen, waarmee deze impliciet een normatief karakter heeft. Partneren bevindt zich op trede zes en is een hoogwaardige vorm van participatie. Middels partneren zijn burgers in staat om te onderhandelen met traditionele machtshebbers en is sprake van wederzijdse afhankelijkheid [ibidem, 1969].

26


Citizen control 8 Delegated power

Degrees of citizen power

7 Partnership 6 Placation 5 Consultation

Degrees of tokenism

4 Informing 3 Therapy 2 Manipulation

Nonparticipation

1

Figuur 4-4: Participatieladder van Arnstein [bron: Arnstein, 1969]

Arnstein’s definitie doortrekkend en toepasbaar makend op dit onderzoek leidt tot de volgende omschrijving van partnerschap: middels een partnerschap kunnen private partijen op gelijkwaardig niveau met publieke partijen onderhandelen en is er sprake van wederzijdse afhankelijkheid. Een partnerschap wordt gekenmerkt door een samenwerking tussen twee of meer partijen, gericht op het bereiken van gezamenlijke doelen, waarbij informatie, risico’s, kosten en opbrengsten worden gedeeld. In de praktijk resulteert dit in dat met sleutelspelers die in hoge mate medebepalend zijn voor het succes van een organisatie of het slagen van een project een partnerschap wordt aangegaan. Dit heeft tot resultaat, teruggrijpend op de definitie van een project volgens Andersen [2005], waarbij een project wordt omschreven als “een tijdelijke coalitie van (primaire) stakeholders die gezamenlijk iets hebben te creëren”, dat deze coalitie van (primaire) stakeholders wordt uitgebreid. In de praktijk zal uit een stakeholderanalyse een voor die fase van het proces vaste groep stakeholders naar voren komen. Uit deze groep worden mogelijke shareholders geselecteerd, waarna wordt getracht hiermee een partnerschap aan te gaan. De grootte van de algehele groep van stakeholders blijft dus gelijk, maar door het partneren met de belangrijkste (primaire) stakeholders neemt de groep van shareholders toe omdat shareholders enige mate van risico gaan dragen doordat zij iets van kapitaal of andere middelen in het partnerschap zullen investeren.


27

Stakeholders

Stakeholders Shareholders

Shareholders

Figuur 4-5: Uitbreiden groep shareholders middels partneren [gebaseerd op Mitchell e.a., 1997]

Door het uitbreiden van de groep shareholders wordt niet alleen het draagvlak vergroot, maar wordt tevens de (financiële) haalbaarheid vergroot. Participatie middels partneren biedt dus de mogelijkheid om de haalbaarheid van een project met betrekking tot infrastructuuren gebiedsontwikkeling te vergroten. Op welk vlak de haalbaarheid wordt vergroot is afhankelijk van de partij waarmee het partnerschap wordt aangegaan. Dit impliceert een bepaalde keuze voor een stakeholder, waarbij met name stakeholders in aanmerking komen die het vermogen bezitten om met geldelijke en/of andere middelen in een project te investeren.

5 Infrastructuur- & Gebiedsontwikkeling Infrastructuur- en gebiedsontwikkeling hebben alles van doen met ruimtelijke inrichting. Omvangrijke projecten worden uitgevoerd. Complexe processen gaan hieraan vooraf. Ondanks de gemeenschappelijke aard van dergelijke projecten, zijn er zowel kenmerkende verschillen als overeenkomsten te duiden wat winstkansen biedt voor een integrale aanpak van ruimtelijke vraagstukken. In dit hoofdstuk worden infrastructuuren gebiedsontwikkeling geïntroduceerd, verschillen en winstkansen in kaart gebracht en de koppeling aangebracht tussen partnering en een integrale aanpak van ruimtelijke vraagstukken.

Allereerst zijn de begrippen infrastructuuren gebiedsontwikkeling gedefinieerd in paragraaf 5.1. Vervolgens staat in paragraaf 5.2 de integrale aanpak van ruimtelijke vraagstukken centraal, waarna in paragraaf 5.3 de koppeling tussen partnering en eerder genoemde integrale aanpak is aangebracht.

5.1 Infrastructuurontwikkeling versus gebiedsontwikkeling Ruimtelijke vraagstukken hebben betrekking op de inrichting van de beschikbare ruimte in ons land. De inrichting hiervan, ook wel ruimtelijke ordening genoemd, voltrekt zich volgens een proces waarbij met een groot aantal spelers en spelregels de ruimte planmatig wordt benut en ingericht. Daarbij wordt rekening gehouden met individuele en gemeenschappelijke belangen. Dit komt kortweg neer op het zo goed mogelijk op elkaar afstemmen van samenleving en ruimte.

Ruimtelijke

inrichtingsprojecten

zijn

onder

te

verdelen

in

gebiedsontwikkeling

en

infrastructuurontwikkeling. Ruimtelijke ordening/ontwikkeling is dus een overstijgend begrip waarvan infrastructuuren gebiedsontwikkeling onderdeel uitmaken. Beide soorten projecten leggen op eigen wijze beslag op de aanwezige ruimte. Waar gebiedsontwikkeling plaatsvindt op geconcentreerde locaties, doorkruist infrastructuur grote stukken land.

5.1.1 Infrastructuurontwikkeling De term infrastructuur is een verzamelnaam voor wegen, spoorwegen, havens, vliegvelden maar ook bekabeling, riolering, enz. Binnen infrastructuur is onderscheid te maken tussen lijninfrastructuur en puntinfrastructuur. Voorbeelden van puntinfrastructuur zijn stations, havens en vliegvelden. De term lijninfrastructuur duidt op het geheel van wegen en spoorwegen, waarbij in dit onderzoek onder de term (lijn)infrastructuur enkel weginfrastructuur is beschouwd. Binnen de wegensector worden hierbij het hoofdwegennet (HWN) en het onderliggend wegennet (OWN) onderscheiden. Ontwikkeling van infrastructuur heeft, zeker in ons dichtbevolkte land, door de aard en omvang veelal ingrijpende gevolgen in economisch, ruimtelijk en sociaal opzicht. Er zijn veel partijen met een veelheid aan belangen bij betrokken die zich gedurende de tijd kunnen wijzigen, aangezien de planvorming en realisatie van infrastructuurprojecten zich uitstrekt over tientallen jaren. Er is

29

30


sprake van een multi-actorprobleem. Ook leggen de projecten een aanzienlijk beslag op publieke en private middelen [Hertogh, 1997]. Infrastructurele voorzieningen worden als een collectief goed beschouwd. Collectieve goederen zijn niet op de markt te verkrijgen en het is onmogelijk om personen die niet betalen van gebruik van het goed uit te sluiten. Collectieve goederen worden gezien als goederen die door de overheid worden betaald en onderhouden. De aanleg, het beheer en onderhoud van infrastructurele voorzieningen wordt dan ook klassiek gezien als een taak van de staat. Velen hebben baat bij infrastructurele voorzieningen, maar deze zijn niet verkrijgbaar op de markt en het is tevens onmogelijk om personen die niet betalen van gebruik uit te sluiten. De staat of de overheid ontwikkelt daarom dergelijke infrastructurele voorzieningen voor de samenleving.

5.1.2 Gebiedsontwikkeling De term gebiedsontwikkeling bestaat uit twee delen: gebied en ontwikkeling. Met gebied, hetwelk onder meer een binnenstedelijke locatie of een uitleglocatie kan betreffen [Schütte e.a., 2002], wordt geduid op een bepaald stuk ruimte. Met ontwikkelen wordt het ontwerpen en realiseren, van deze ruimte, bedoeld. Bij gebiedsontwikkeling is een groot aantal actoren met uiteenlopende belangen en doelstellingen betrokken. Dit zorgt bij integrale gebiedsontwikkeling voor een hoge mate van complexiteit [BultSpiering e.a., 2005]. Er is daarnaast in de meeste gevallen sprake van integraliteit; verschillende gebruiksfuncties worden al dan niet gecombineerd in een gebied gerealiseerd [Kenniscentrum PPS, 2004]. Uit het bovenstaande kan worden afgeleid dat er vrijwel altijd sprake is van een multifunctie- en multi-actorprobleem. Gemeentelijk beleid is richtinggevend voor de ontwikkeling van gemeentelijke gronden. De gemeente heeft als doel haar beleid te verwezenlijken. De belangrijkste publieke partij bij gebiedsontwikkeling is dus de gemeente. Gebiedsontwikkeling wordt van oudsher dan ook gezien als een taak van de gemeente.

Verweving Hoewel bovenstaande definities van infrastructuuren gebiedsontwikkeling een separate ontwikkeling

suggereren,

ontstaat

er

tegenwoordig

steeds

meer

verweving

tussen

gebiedsontwikkeling en infrastructuurontwikkeling wat zoals eerder benoemd onder ruimtelijke ontwikkeling kan worden geschaard. Ruimtelijke vraagstukken hebben dan ook niet langer alleen betrekking op infrastructuur- of gebiedsontwikkeling, maar juist op beide. Vaak vertonen dergelijke vraagstukken bepaalde wederzijdse afhankelijkheden. Een integrale benadering van ruimtelijke vraagstukken, waarbij zowel infrastructuur als gebied wordt ontwikkeld, ligt dus voor de hand.

5.2 Integrale aanpak van ruimtelijke vraagstukken Het garanderen van een goede bereikbaarheid van locaties is van groot belang voor de ontwikkelpotentie van een dergelijke locatie. Ontwikkellocaties zijn gebaat bij een goede ontsluiting. Aan de andere kant is infrastructuur steeds vaker de drager van regionale

Hoofdstuk 5 – Infrastructuur- & Gebiedsontwikkeling

31

ontwikkelingen. Dit komt onder andere voort uit het positieve effect dat infrastructuur heeft op de omgeving. Een goede ontsluiting biedt kansen voor ontwikkellocaties. Binnen deze context is een bepaalde mate van wederzijdse afhankelijkheid te ontwaren. Zonder infrastructuur geen gebiedsontwikkeling

en

zonder

gebiedsontwikkeling

geen

infrastructuurontwikkeling.

Deze

wederzijdse afhankelijkheid kan tot uitdrukking komen in een volgtijdige ontwikkeling van infrastructuur en gebied, maar een gelijktijdige ontwikkeling is misschien wel meer voor de hand liggend. Een integrale aanpak van ruimtelijke vraagstukken biedt zowel voordelen als nadelen. De kunst is om juist de voordelen te benutten en nadelen te ondervangen. De vraag is nu waar de winstkansen liggen. Hierbij zijn verschillen tussen infrastructuuren gebiedsontwikkeling van belang. Daarvoor is gekeken naar verschillende contexten waarin deze ontwikkelingen plaatsvinden, te weten de sociale, financiële en organisatorische context.

5.2.1 Sociale context Sociale context hangt samen met belangen en draagvlak, en daarmee met shareholders en stakeholders. Uit de omgeving komen wensen afkomstig van verscheidene stakeholders, waaronder shareholders, met betrekking tot de invulling van het project. Veel afwijkende belangen maken dat een project zowel voor- als tegenstanders heeft. Wanneer een project maatschappelijk, financieel en politiek/bestuurlijk draagvlak wil verkrijgen, dienen deze afwijkende belangen in ogenschouw te worden genomen. Draagvlak is de hoeveelheid steun die er aanwezig is bij de verscheidene stakeholders en shareholders. Het creëren van draagvlak onder verschillende partijen is van belang voor het succes van een project.

WAARDE

overheid (planet)

stakeholders (people)

KOSTEN

OPBRENGSTEN private partijen (profit)

Figuur 5-1: Businessmodel Living Building Concept [de Ridder, 2006]

Bovenstaand figuur (figuur 5-1) toont het businessmodel van het Living Building Concept van de Ridder [2006]. Hierin zijn de drie P’s (People, Planet, Profit) voor duurzame ontwikkeling verwerkt, waarmee het speelveld, de belangen en daarmee gepaard gaande draagvlakken voor haalbaarheid

32


van de verschillende partijen zijn verbeeld. Door waarde, kosten en opbrengsten in relatie met elkaar te beschouwen, volgt inzicht in de verschillende draagvlakken en daarmee de haalbaarheid van het project. De waarde en opbrengsten geven hierbij een indicatie voor de levensvatbaarheid en daarmee het maatschappelijk draagvlak dat door de stakeholders wordt verleend. Het verschil tussen waarde en kosten is een indicatie voor de wenselijkheid en daarmee het politiek/bestuurlijk draagvlak dat door de overheid wordt verleend, terwijl het verschil tussen opbrengsten en kosten een indicatie is voor de financierbaarheid en daarmee het economisch draagvlak dat door private partijen wordt verleend [de Ridder & Voskamp, 2004].

Midden in het veld bij gebiedsontwikkeling Verschillende partijen spelen een rol bij gebiedsontwikkeling. Er kan onderscheid worden gemaakt tussen publieke en private partijen. Bij gebiedsontwikkeling is het kerndoel van private partijen doorgaans het halen van een bepaald rendement op gedane investeringen. Het kerndoel van de publieke partij is de verwezenlijking van haar beleid [Hobma, 2004]. De belangrijkste publieke partij bij gebiedsontwikkeling is de gemeente. De belangrijkste betrokkenen van private zijde zijn projectontwikkelaars, beleggers en woningcorporaties. Deze partijen zijn allen te beschouwen als shareholders. Daarnaast is er een veelheid van stakeholders, zoals omwonenden, eindgebruikers, milieugroeperingen,

die

willen

dat

hun

belangen

in

ogenschouw

worden

genomen.

Gebiedsontwikkeling kenmerkt zich dus door een veelheid van shareholders én stakeholders.

STAKEHOLDERS

GEM GEMEENTE

PRIVATE PARTIJEN

Figuur 5-2: Speelveld van stakeholders en shareholders bij gebiedsontwikkeling

Voorgaand figuur toont het sociale speelveld van een gebiedsontwikkelingsproject. De shareholders staan midden in het gebied tussen private partijen en de gemeente en verenigen zich vaak in een gemeenschappelijke exploitatiemaatschappij (GEM). De stakeholders bevinden zich zowel in het gebied als daarbuiten en proberen zowel van buitenaf als van binnenuit invloed uit te oefenen.


33

Langs de zijlijn bij infrastructuurontwikkeling Ook bij infrastructuurontwikkeling spelen vele actoren met elk hun eigen belangen een rol: initiatiefnemers,

besluitvormers,

overheden,

omwonenden,

gebruikers,

financiers,

milieugroeperingen, aannemers, enz. En ook hierbij kan onderscheid worden gemaakt tussen publieke en private partijen. Belangrijkste publieke partij en tevens vaak enig shareholder bij infrastructuurontwikkeling is het Ministerie van Verkeer & Waterstaat, belichaamd door Rijkswaterstaat wanneer het gaat om weginfrastructuur en door Prorail wanneer het gaat om spoorweginfrastructuur. Met de opkomst van de publiek-private samenwerking (PPS) participeren tevens private partijen als shareholder. Maar traditioneel gezien treedt in de meeste gevallen enkel een publieke partij op als shareholder en fungeren private partijen slechts als uitvoerder (aannemers).

Overige

partijen

spelen

voornamelijk

een

rol

als

stakeholder,

zoals

milieugroeperingen, omwonenden, eindgebruikers en belangengroeperingen van bijvoorbeeld lokale bedrijven. Tevens treden lagere overheden zoals provincies en gemeenten op als stakeholders. Infrastructuurontwikkeling kenmerkt zich dus door een veelheid van stakeholders en slechts één of enkele shareholders.

STAKEHOLDERS

RWS OVERHEDEN

PRIVATE PARTIJEN

Figuur 5-3: Speelveld van stakeholders en shareholders bij infrastructuurontwikkeling

Bovenstaande figuur toont het sociale speelveld van infrastructuurontwikkeling. Rijkswaterstaat (lees ook: Prorail) is als enige shareholder betrokken bij het project en bevindt zich in het speelveld dicht bij de overheid, terwijl de stakeholders voornamelijk buiten het gebied staan. Zij proberen het project vanaf de zijlijn te beïnvloeden, maar stappen niet in het project om van binnenuit hun belangen te behartigen.

Stakeholders en shareholders Bij zowel infrastructuur- als gebiedsontwikkeling spelen vele partijen een rol, significant verschillend is dat gebiedsontwikkeling zich kenmerkt door een veelheid van stakeholders én

34


shareholders, terwijl infrastructuurontwikkeling zich kenmerkt door een veelheid van stakeholders en slechts één of enkele shareholders. Uit bovenstaande komt naar voren dat de verhouding tussen stakeholders en shareholders bij gebiedsontwikkeling significant verschilt ten opzichte van bij infrastructuurontwikkeling. Waar bij gebiedsontwikkeling zowel veel stakeholders als veel shareholders zijn betrokken, kenmerkt infrastructuurontwikkeling zich door veel stakeholders en één of enkele shareholders.

5.2.2 Financiële context De bedragen die met infrastructuuren gebiedsontwikkeling zijn gemoeid lopen vaak in de miljoenen of miljarden euro’s. Dit vergt dus aanzienlijke investeringen. Belangrijk hierbij is om goed na te denken over waar het geld aan dient te worden uitgegeven. De term financieel management is hierop van toepassing en heeft te maken met het bepalen van de opbrengsten van investeringen (“kostkwaliteit”) aan de hand van berekeningen en heeft betrekking op de financiering van een project en de beheersing van kosten tijdens een project door gebruik te maken van management- en accountancytools.

Indien meerdere shareholders betrokken zijn, komen de kosten en opbrengsten van projecten in bepaalde verhoudingen bij shareholders terecht. Vooral de herkomst van de investeringen verschilt voor infrastructuuren gebiedsontwikkeling. Beide worden door een businesscase onderbouwd. Een businesscase is een uitwerking van de kosten en opbrengsten (baten) en omvat zodoende een kosten/baten-analyse. Hiermee wordt de financiële haalbaarheid van een project in kaart gebracht. Bij gebiedsontwikkeling wordt vaak van een sluitende businesscase (kosten en opbrengsten zijn ten minste in evenwicht) uitgegaan, terwijl infrastructuurontwikkeling met subsidies van het rijk wordt gefinancierd (kosten zijn hoger dan de opbrengsten). Infrastructuurprojecten hebben dus wel een businesscase, maar doordat infrastructuurontwikkeling voornamelijk geld kost is er geen sprake van een sluitende businesscase en wordt deze met behulp van subsidies sluitend gemaakt.

Gebiedsontwikkeling en de businesscase Een groot deel van de gronden in Nederland behoort toe aan private partijen. Daarnaast zijn ook overheden in het bezit van gronden. Vaak hebben overheden dergelijke gronden middels onteigening verworven, daar in het verleden alle gronden privaat bezit waren. Wanneer er initiatieven zijn om een bepaald stuk grond te ontwikkelen, zijn hierbij zowel private als publieke partijen betrokken. Private partijen als grondeigenaren en gemeenten als beleidsmakers en eventueel als grondeigenaar. Bij gebiedsontwikkelingen gaan gemeenten uit van een sluitende businesscase gebaseerd op toekomstige inkomsten en uitgaven. Deze wordt opgemaakt aan de hand van de gronden vastgoedexploitatie. De waarde van de grond, c.q. de opbrengsten van de grondexploitatie, worden uiteindelijk afgeleid uit de waarde van het vastgoed en overige voorzieningen.


35

Infrastructuur en subsidies Praktisch alle wegen in Nederland zijn eigendom van rijks-, provinciale of gemeentelijke overheden, voortkomend uit de gedeelde verantwoordelijkheid voor het bieden van een goede bereikbaarheid. Het rijk is verantwoordelijk voor hoofdverbindingsassen en de overige rijksinfrastructuur. De aanleg van rijkswegen en spoorwegen wordt sinds 1 januari 1994 gefinancierd uit het infrastructuurfonds. Dit fonds heeft de financiering en bekostiging van aanleg, beheer en onderhoud en bediening van infrastructuur, welke door het Rijk wordt of zal worden beheerd ten doel [Ministerie van Verkeer en Waterstaat, 2009b]. Projecten die vanuit dit fonds worden gesubsidieerd zijn in het Meerjarenplan Infrastructuur, Ruimte en Transport (MIRT) opgenomen. De zorg voor aanleg, beheer en onderhoud is zowel bij wegen als spoorwegen uitbesteed door het Ministerie van Verkeer en Waterstaat. Ten aanzien van weginfrastructuur is Rijkswaterstaat als onderdeel van het Ministerie van Verkeer en Waterstaat hiervoor verantwoordelijk, terwijl ten aanzien van spoorweginfrastructuur Prorail met de staat als aandeelhouder, hiervoor verantwoordelijk is.

Businesscases en subsidies Vanuit financieel oogpunt bezien is er dus sprake van een significant verschil tussen infrastructuuren gebiedsontwikkeling ten aanzien van de herkomst van financiële middelen. Gebiedsontwikkeling drijft op een sluitende businesscase middels een balans in kosten en opbrengsten en een businesscase voor de ontwikkeling van infrastructuur wordt door rijkssubsidies sluitend gemaakt.

5.2.3 Organisatorische context Projecten kennen voor de aansturing om te komen tot realisatie, vaak een projectorganisatie bij infrastructuurontwikkeling

en

een

gemeenschappelijke

exploitatiemaatschappij

bij

gebiedsontwikkeling. Deze worden opgezet om het project ook daadwerkelijk binnen de gestelde randvoorwaarden te realiseren. De eerder genoemde verschillen in sociale en financiële context voor wat betreft de veelheid van stakeholders en shareholders en de financiering vanuit businesscase en subsidies leiden ertoe dat samenwerking tussen publieke en private partijen verschillend wordt

vormgegeven. Bij

gebiedsontwikkeling is er vaak sprake van zowel publieke als private partijen die participeren in een gemeenschappelijke exploitatiemaatschappij, terwijl bij infrastructuurontwikkeling vaak enkel een publieke partij als projectorganisatie optreedt waarna het project aan een private partij wordt uitbesteed.

5.2.4 Winstkansen De verschillen tussen infrastructuuren gebiedsontwikkeling op de bovengenoemde terreinen kunnen een aantal winstkansen bieden wanneer ruimtelijke vraagstukken integraal worden aangepakt. Vanuit de sociale context kan het uitbreiden van de groep shareholders leiden tot een grotere (financiële) haalbaarheid van een project. Door het uitbreiden van de groep shareholders wordt het mogelijk, bezien vanuit de financiële context, de ontwikkeling van infrastructuur vanuit een in balans zijnde kosten/baten-analyse te financieren, waardoor de afhankelijk van subsidies van

36


het Rijk wordt teruggedrongen. Dit impliceert het vergroten van de financiële haalbaarheid. Daarnaast kan door het uitbreiden van de groep shareholders maatschappelijk draagvlak worden gecreëerd en, indien reeds aanwezig, worden behouden en uitgebouwd. Hiermee kan het politieke draagvlak worden vergroot, waardoor de kans op realisatie van een project toeneemt. Tot slot kan, bezien vanuit de organisatorische context, een wijze van samenwerken worden opgezet, waarbij de specifieke competenties van de betreffende partijen worden benut. Hierdoor kan elke partij doen waarin zij goed is. Dit impliceert een publiek-private samenwerking in welke vorm dan ook.

Van belang is nu welke voorwaarden voor het benutten van deze winstkansen een rol spelen en op welk vlak de winstkansen het grootst zijn.

5.3 Integrale ontwikkeling & Partnering Teruggrijpend op de definitie van partneren uit hoofdstuk 4: “het laten participeren van sleutelspelers die in hoge mate verantwoordelijk zijn voor het succes van een organisatie of het slagen van een project op gelijkwaardig niveau, waarbij sprake is van wederzijdse afhankelijkheid” wordt nu een koppeling aangebracht met een integrale aanpak van ruimtelijke vraagstukken en de in paragraaf 5.2.4 genoemde winstkansen.

De winstkans met betrekking tot het uitbreiden van de groep stakeholders wordt gekoppeld aan de scope van het vraagstuk. De winstkans met betrekking tot private participatie wordt gekoppeld aan financiering en de winstkans met betrekking tot publiek-privaat samenwerken op enigerlei wijze en het benutten van de specifieke competenties wordt aan organisatie en proces gekoppeld.

5.3.1 Scope Letterlijk betekent scope strekking of reikwijdte [Van Dale, 2006] en in het onderhavige geval betreft het de scope van een ruimtelijk vraagstuk. Wat wordt wel en wat wordt niet geïncorporeerd. Deze reikwijdte heeft direct betrekking op de groep stakeholders. Door de scope gezamenlijk met stakeholders, waaronder (mogelijke) shareholders te bepalen, kan ook de grootte van de groep worden bepaald. Het bepalen van de scope van een ruimtelijk vraagstuk kan een middel zijn om draagvlak te creëren. Des te groter de groep (mogelijke) shareholders, des te groter het draagvlak. Er bestaat echter een bepaalde trade-off tussen de scope van het vraagstuk en de haalbaarheid. Een ruime scope, zoals een koppeling tussen infrastructuuren gebiedsontwikkeling, leidt tot een grote groep (mogelijke) shareholders, maar betekent tegelijkertijd een veelheid van belangen, welke zowel gedeeld als conflicterend kunnen zijn. De aanwezigheid van veel conflicterende belangen impliceert een moeizame overeenstemming tussen partijen en daarmee een afname in haalbaarheid. In de praktijk zal de scope van een ruimtelijk vraagstuk dan ook variëren in de tijd totdat een optimum is gevonden tussen de hoeveelheid (mogelijke) shareholders, gedeelde belangen en haalbaarheid.


37

Deeluitmakend van de scope is de benadering van een vraagstuk. In dit onderzoek is onderscheid gemaakt tussen een stand alone benadering en een integrale benadering. De benadering kan per fase verschillen, wat betekent dat in de planvormingsfase voor een andere benadering kan worden gekozen dan ten tijde van de realisatiefase. De twee benaderingen zijn in navolgend figuur weergegeven.

Figuur 5-4: Integrale benadering versus stand alone benadering.

Een stand alone of integrale benadering is echter geen duidelijk afgebakend begrip. Daarom bestaat binnen de benadering een aantal kernthema’s waarop kan worden gestuurd. Hierbij worden de thema’s doorstroming, bereikbaarheid, leefbaarheid, ruimtelijke kwaliteit en betaalbaarheid onderscheiden.

Doorstroming: een vloeiend doorgaan van verkeer

Bereikbaarheid: een gemakkelijke toegang hebben tot een bepaald gebied

Leefbaarheid: geschiktheid van gebied om erin te leven

Ruimtelijke kwaliteit: aantrekkelijkheid en hoedanigheid van een gebied

Betaalbaarheid: het betaald kunnen worden van een project

Een integrale benadering kenmerkt zich doordat er meerdere kernthema’s onderdeel uitmaken van de problematiek omtrent het ruimtelijke vraagstuk. Hierbij is het van belang dat tussen deze thema’s ook daadwerkelijk een koppeling is aangebracht. Een stand alone benadering daarentegen impliceert een sectorale insteek, waarbij slechts op één of twee kernthema’s wordt gestuurd.

38


Deze kernthema’s hangen samen met infrastructuur en gebiedsontwikkeling. Bij infrastructuur spelen vooral doorstroming en bereikbaarheid een rol, terwijl bij gebiedsontwikkeling voornamelijk leefbaarheid en ruimtelijke kwaliteit van belang zijn. Betaalbaarheid vormt een overstijgend kernthema en betreft het verbindende doel van betrokken partijen om bij elkaar te zitten. Een integrale benadering maakt het hierbij mogelijk dat betalen-bepalen-genieten zich veel meer in één hand bevindt dan bij een separate benadering. Bij een integrale benadering is er ruimte voor interne verevening, hetgeen eenvoudig is te organiseren. Een separate benadering daarentegen laat veel minder ruimte voor het in één hand bevinden van betalen-bepalen-genieten. Hierdoor is vaak sprake van externe verevening, hetgeen lastiger is te organiseren aangezien door externe geldstrekkende partijen vaak hardere voorwaarden worden gesteld. Een integrale benadering hangt dan ook samen met het tegelijkertijd aanpakken van infrastructuuren gebiedsontwikkeling. Een stand alone benadering daarentegen gaat uit van een separate ontwikkeling. Verschillende fasen in de tijd spelen hierbij eveneens een rol. Gekeken is naar de planvormingsfase en de realisatiefase. Zoals eerder genoemd bestaat de mogelijkheid dat in verschillende fasen een verschillende benadering wordt gehanteerd. Dit kan onder andere te maken hebben met een fysieke en/of financiële afhankelijkheidscomponent.

5.3.2 Financiering Financieren is het ter beschikking stellen van geldelijke middelen [Van Dale, 2006], voornamelijk op een tijdelijke basis. Deze geldelijke middelen worden vervolgens voor de bekostiging van projecten aangewend. Bindende voorwaarde hierbij is dat geldelijke middelen in de praktijk enkel ter beschikking worden gesteld indien er sprake is van een goede kosten/baten-verhouding, waarmee de profijtelijkheid (return on investment) voor de geldverstrekker is vastgelegd. Zoals reeds in paragraaf 5.2.2 vermeld wordt infrastructuur vanuit het infrastructuurfonds bekostigd. Dit fonds is niet onuitputtelijk en kent een limiet. Dit impliceert dat niet alle infrastructuurontwikkeling kan worden bekostigd. Er worden dan ook (politieke) keuzes gemaakt ten aanzien van de realisatie van projecten. Echter kan dit publieke handelen leiden tot het ontstaan van meerwaarde. Deze meerwaarde kan min of meer vanzelf (passief) ontstaan. Bijvoorbeeld, als een bestemmingsplan wordt gewijzigd, stijgt doorgaans op datzelfde moment de grondprijs. Ook het aanleggen van infrastructuur (weg, station) heeft vaak direct invloed op de prijs van vastgoed en aantrekkelijkheid van ontwikkellocaties. Maar het ontstaan van meerwaarde kan ook actief worden gestimuleerd door in het proces keuzes te maken die extra kwaliteit genereren. Ondertunneling van een stadstraverse doet de waarde van omliggend vastgoed sterk stijgen. Deze oplossing kost wel meer, maar biedt ook meer terugverdiencapaciteit. Meerwaarde ontstaan door publiek handelen rechtvaardigt op enigerlei wijze een bijdrage aan de financiering door private partijen die van deze meerwaardecreatie profiteren. Hier ontstaat een koppeling in de financiering van infrastructuuren gebiedsontwikkeling.


39

De koppeling kan op uiteenlopende manieren tot stand komen, waarbij in het onderzoek onderscheid wordt gemaakt tussen een gedwongen deelneming en een vrijwillige deelneming door private partijen. De twee begrippen die hierbij van belang zijn, zijn value capturing (gedwongen) en meerwaardecreatie (vrijwillig).

Offermans & van der Velde [2004] noemt het verhalen van kosten value capturing:

Een verzamelnaam voor instrumenten die het mogelijk maken waardevermeerdering van grond en onroerend goed – ontstaan door publiek handelen – direct dan wel indirect af te romen en aan te wenden voor de activiteiten die deze waardestijging veroorzaken.

Harkes [2008] hanteert als definitie van value capturing:

Het vasthouden van de waardeontwikkeling in een gebied.

Zeker bij de definitie van Offermans is te zien (door het direct dan wel indirect afromen) dat value capturing in de enge zin van het woord wordt opgevat en daarmee een negatieve benadering impliceert. Men is te zeer uit op het sluitend krijgen van het budget. Deze benadering van value capturing (hoe halen we zoveel mogelijk geld uit de omgeving), waarbij de vraag aan de orde is hoe een financieringstekort (achteraf) kan worden gedicht en welke partijen daarvoor zouden moeten opdraaien, werkt blokkerend op het genereren van creativiteit en probleemoplossend vermogen. Met deze benadering zoekt men de confrontatie en bevordert men het wij/zij-denken (wij bedenken iets en zij gaan ervoor betalen). Preoccupatie met de mogelijkheden om zoveel mogelijk geld uit de omgeving te trekken werkt nadelig waardoor de potentie van value capturing wordt geschat op maximaal zo’n 10 procent van de totale financieringsbehoefte [Programma R&M, 2005].

In het algemeen gelden voor het kunnen toepassen van value capturing drie criteria [gebaseerd op Huisman, 2006]: Er moet sprake zijn van profijt. Een partij moet substantieel voordeel ondervinden van een voorziening binnen een plan, zoals vernieuwing of aanleg van infrastructuur. Er moet sprake zijn van causaliteit. Er bestaat een causaal verband tussen het profijt en de gemaakte kosten voor een voorziening binnen het plan. Causaliteit geeft de grenzen van value capturing aan. Er moet sprake zijn van proportionaliteit. Als meerdere locaties binnen het plangebied profijt hebben van een voorziening dan worden de kosten naar rato verdeeld. Naarmate een locatie er meer profijt van heeft, draagt deze meer bij aan de kosten.

Wanneer men zich daarentegen richt op meerwaardecreatie en daarmee een positieve ontwikkeling/benadering als hoofddoel stelt, valt het tussendoel van het oplossen van een

40


financieringstekort weg. Meerwaardecreatie gaat uit van een volledig integrale benadering waarmee ook kostenbesparingen en een hogere plankwaliteit kunnen worden nagestreefd. Meerwaardecreatie gaat veel minder uit van rekenen en rekenmodellen en heeft veel meer te maken met de opstelling van partijen. “Als je in zulke projecten met elkaar het proces ingaat vanuit de attitude er gezamenlijk uit te willen komen en de beste oplossingen te zoeken in samenhang met alle belangen die in een gebied spelen, is dat veel productiever en effectiever dan alleen gefixeerd zijn op de vraag hoe het financieel uitkan en waar het geld te halen is. Juist dat leidt tot lagere kosten en hogere opbrengsten en – wat nog belangrijker is – tot veel hogere kwaliteit: leukere of betere of aardigere oplossingen, beter afgestemd op de omgeving, door de bereidheid om met elkaar te kijken naar andere, alternatieve oplossingen.” [Programma R&M, 2005]

Uiteindelijk dient het proces voor de totstandkoming van een project te resulteren in een bepaalde bijdrage van private partijen. Deze geldelijke bijdrage kan direct dan wel indirect worden geleverd. Het verschil zit in dat een directe bijdrage rechtstreeks naar het projectbudget vloeit, terwijl een indirecte bijdrage via een betrokken partij wordt geregeld. Vaak wordt dit verrekend in de grondprijs zodat private partijen een bijdrage leveren wanneer zij zich ergens op een betreffende ontwikkellocatie vestigen.

5.3.3 Organisatie & Proces De doorlooptijd van de planvormingsfase van zowel infrastructuur- als gebiedsontwikkelingen is vaak tientallen jaren. Gedurende dit proces zijn veel belanghebbende partijen betrokken. Vaak is sprake van een publiek besluitvormingsproces voordat private partijen bij het proces worden betrokken. Het moment waarop ‘inbrengende partijen’ worden betrokken is ook terug te vinden in het verschil in benadering tussen value-capturing en meerwaardecreatie. Als hier de waardeketen die aan (elke) productontwikkeling ten grondslag ligt, tegenaan wordt gezet (zie onderstaand figuur), pleit dit voor een vroegtijdige betrokkenheid van inbrengende private partijen. De waardeketen definieert namelijk de speelruimte voor invloed van private partijen op de inhoud van het project. In die keten zijn de volgende fasen te onderkennen:

Figuur 5-5: Waardeketen meerwaardecreatie [bron: Programma R&M, 2005]


41

Bij sterke nadruk op value-capturing worden de (geld) inbrengende partijen pas betrokken als het vraagstuk reeds is gedefinieerd, de scope bepaald en het concept vergaand ontwikkeld. Zij worden dan geacht bij te dragen aan de zich aftekenende tekorten in het budget. In een traject waar meerwaardecreatie centraal staat zijn die eerste fasen daarentegen juist heel belangrijk voor het realiseren van hoge opbrengsten tegen lage kosten, door inbreng van alle betrokken partijen. Het gaat er dus om partijen juist te laten bijdragen aan de (financiële) haalbaarheid in plaats van ze te confronteren met tekorten als het proces al een flink stuk is gevorderd. Mogelijkheden tot vroegtijdige betrokkenheid hangen samen met de attitude van publieke partijen. Daar

publieke

partijen

normaal

gesproken

de

initiator

zijn

van

infrastructuur-

en

gebiedsontwikkeling, dienen zij zich zodanig op te stellen dat ruimte ontstaat voor vroegtijdige betrokkenheid van private partijen. Binnen private partijen kan vervolgens onderscheid worden gemaakt tussen contribuanten en participanten.

Contribuanten zijn ondernemingen die een rechtstreeks voordeel behalen bij de verbeterde hoofdontsluiting en uit bedrijfsbelang willen bijdragen aan de totstandkoming van de weg [Stuurgroep N201+, 2002]. Onder participanten worden marktpartijen verstaan die bij de aanleg van de weg en/of bij de ontwikkeling van de bedrijventerreinen een ontwerpende, ontwikkelende en/of uitvoerende (risicodragende) rol krijgen [ibidem, 2002].

Bij de scope is reeds het te creëren draagvlak vermeld. Onderdeel hiervan zijn gedeelde belangen van zowel publieke als private partijen. In de praktijk ontstaan vaak conflicterende belangen tussen verschillende overheden, waardoor bestuurlijke processen stroef verlopen. Private partijen hebben hierin vaak een afwijkende opstelling omdat zij vanuit een ander oogpunt opereren. Hierdoor bestaat de mogelijkheid dat private partijen in staat zijn conflicterende belangen van verschillende bestuurslagen te verenigen.

Deel II

Empirie:

N201+,

A9

-

Badhoevedorp,

A2

-

Maastricht & Sijtwende - Voorburg In dit deel van het afstudeeronderzoek zijn bevindingen en ervaringen uit de praktijk vastgelegd en Deel II vormt daarmee de empirische fase van het onderzoek. Een viertal casussen is bestudeerd, waarvoor betrokken personen zijn geïnterviewd alsmede documenten zijn geanalyseerd. Zodoende is een helder inzicht verkregen in de totstandkoming van participatie van private stakeholders als shareholders bij bestaande ruimtelijke vraagstukken.

6 Private participatie bij publieke projecten in de praktijk Ontwikkelingen in de praktijk verschaffen vaak interessante voorbeelden van reeds behaalde resultaten en mogelijkheden voor de toekomst. Hoewel elk project op zichzelf staand en uniek is, kan een diepgaande analyse onverwachte overeenkomsten en verschillen aan het licht brengen. Dit hoofdstuk schetst daarom een beeld van ontwikkelingen in de praktijk. Het ontwikkelde theoretische kader fungeert als handvat om de bestudeerde casussen te structureren.

In paragraaf 6.1 volgt de inleiding op dit hoofdstuk. Paragraaf 6.2 tot en met 6.5 omvatten de verslaglegging van de bestudeerde casussen, te weten §6.2 N201+, §6.3 A9 – Badhoevedorp, §6.4 A2 – Maastricht en §6.5 Sijtwende – Voorburg. Als afsluiting is in paragraaf 6.6 een overzicht van de toetsing van de hypothesen opgenomen.

6.1 Inleiding In dit hoofdstuk is de casusstudie uitgewerkt. Er is een viertal projecten bestudeerd. Teneinde inzicht te verkrijgen in de casussen zijn voor ieder project vier interviews afgenomen met betrokkenen van verschillende partijen. Tevens zijn documenten en overeenkomsten van het project bestudeerd. De volgende casussen zijn onderwerp van onderzoek:

N201+

A9 – Badhoevedorp

A2 – Maastricht

Sijtwende – Voorburg

Van elk project zijn eerst de algemene kenmerken beschreven. Vervolgens is de geschiedenis van de project weergegeven tot aan het sluiten van de overeenkomst waarin de realisatie en financiering van het project is vastgelegd. Daarna is ingegaan op een aantal specifieke zaken waarvoor de in het theoretisch kader ontwikkelde structuur in dit hoofdstuk als leidraad is gebruikt. Een zestal hypothesen is per casus getoetst. In de casusstudie is aan de hand van afkortingen verwezen naar personen met wie de interviews zijn gehouden. In de bronvermelding achterin dit verslag is een lijst van geïnterviewde personen opgenomen. De beschrijving van de projecten is afgesloten met de succesfactoren uit het proces en eventuele opmerkelijke punten.

45

46


6.2 N201+ De N201 is een provinciale weg die loopt van Hilversum tot Haarlem en kruist de A2 bij De Ronde Venen en de A4 bij Hoofddorp. Het is het drukste stuk provinciale weg van Nederland. Het onderhavige project N201+ betreft het gedeelte vanaf Hoofddorp, ten westen van de A9, tot aan de ontsluiting op de A2 bij Vinkenveen. Dit deel van de N201 loopt dwars door de kernen van Uithoorn en Aalsmeer waar dagelijks te veel auto’s over heen willen. Hier speelt de aanwezigheid van de Bloemenveiling Aalsmeer (VBA) en Mainport Schiphol een belangrijke rol. De congestie en de consequenties daarvan voor de locale economie en de leefbaarheid zijn groot [van Twist e.a., 2003].

Figuur 6-1: Plangebied omlegging N201 [bron: Stuurgroep N201+, 2004]

Het plan N201+ voorziet in de omlegging van de N201 om Aalsmeer en Uithoorn, aansluiting van de N201 op de A4 en A9 en verbreding van delen van de N201.

Figuur 6-2: Plangebied ontwikkellocaties [bron: Stuurgroep N201+, 2004]

Hoofdstuk 6 – Private participatie bij publieke projecten in de praktijk

47

Daarnaast voorziet het plan in de realisatie van bedrijventerreinen in de gemeenten Aalsmeer, Haarlemmermeer en Amstelveen.

6.2.1 Geschiedenis van het project Tabel 6-1: Overzicht geschiedenis N201

Jaar 1958 1964 1979 1986 1989 1996 1998 2000 2001 2001 2001 2002 2004

Gebeurtenis Eerste plannen omlegging N201 Overeenkomst Provincies Noord- en Zuid-Holland en Utrecht over omlegging N201 Nieuwe bestuurlijke ronde voor omlegging N201 Voorstel Provincie Utrecht tot Rijksweg tussen A2 en A4 Eerste stuurgroepen zien levenslicht Masterplan N201 & Voorstel tot realisatie middels publiek-private NV Plan van Aanpak Haalbaarheidsstudie PPS N201 Provincie en gemeenten sluiten Bestuursovereenkomst Oprichting projectbureau N201+ Quickscan haalbaarheidsstudie Bestuurspartners sluiten Regioakkoord Bestuurspartners sluiten Realisatiebesluit

De aanpak van de N201 is al 50 jaar onderwerp van discussie in de regio. Reeds in 1958 wordt hierover gesproken. De drukte op de weg is te groot en plannen worden gepresenteerd om de congestie op te lossen. In 1964 komen de provincies Noord-Holland, Zuid-Holland en Utrecht overeen om de N201 ten noorden van Aalsmeer en Uithoorn te leggen, Amstelveen stemt echter tegen een omlegging over haar grondgebied. In 1968 stelt het Rijk voor om een nieuwe rijksweg in het gebied aan te leggen. In de jaren ’70 verdwijnen de plannen echter weer van tafel. In 1984 stemt de gemeente Amstelveen wederom tegen een plan voor omlegging van de N201 over haar grondgebied, waarmee zij een einde maakt aan een bestuurlijke ronde die in 1979 was gestart. In 1986 begint een volgende ronde van initiatieven met een voorstel van de provincie Utrecht om tussen de A2 en de A4 een nieuwe rijksweg aan te leggen. Dit plan wordt echter (financieel) onhaalbaar geacht. Eind jaren ’80 worden de eerste stuurgroepen in het leven geroepen. Tevens stellen de provincies Utrecht en Noord-Holland ambtelijke commissies in om de problematiek te onderzoeken. Echter lijkt deze bestuurlijke drukte averechts te werken en wat volgt is een bestuurlijke stilte. In 1996 besluiten de partijen in de regio tot een nieuwe aanpak van het probleem. Op basis van de wensen van alle deelnemende partijen wordt een integraal plan ontworpen voor weg en gebied, dat in een publiek-private NV moet worden gerealiseerd. De kosten voor het project dienen te worden betaald uit de gebiedsontwikkeling en er wordt een haalbaarheidsstudie uitgevoerd. Er wordt zelfs een Plan van Aanpak geschreven door een beperkte selectie van de partijen die het Masterplan ondersteunden. Doordat de financiële haalbaarheid van het project onder druk komt te staan na toezeggingen van de provincie, zoals een gedeeltelijke verdiepte ligging van de nieuwe weg en een weg op palen richting de A9, lijkt ruimte te ontstaan voor organisatorische innovaties. Hierdoor ontstaat het idee voor een publiek-private samenwerking. Vervolgens wordt in 2000 naar aanleiding

48


van een gemeenschappelijke intentieverklaring van de provincie Noord-Holland, de betrokken gemeenten en de Hollandse Werkgevers Vereniging onder leiding van laatstgenoemde de “Haalbaarheidsstudie PPS N201” uitgevoerd. Hierin worden, net als in het Masterplan uit 1996, ambitieuze en integrale doelen gesteld. Echter blijken de kosten al snel veel hoger te zijn dan in de haalbaarheidsstudie is gesteld. Toch sluiten de provincie Noord-Holland en de gemeenten De Ronde Venen, Amstelveen, Aalsmeer, Uithoorn en Haarlemmermeer in 2001 een bestuursovereenkomst. Een belangrijke consequentie van de bestuursovereenkomst is de oprichting van het Projectbureau N201+. In 2001 wordt een quickscan van de haalbaarheidsstudie gemaakt. De kosten van het project blijken te laag ingeschat en de opbrengsten uit het gebied te hoog. Het idee van de publiek-private NV wordt verlaten en er wordt naar andere mogelijkheden gezocht om het project toch te realiseren. In plaats van een integrale gebiedsontwikkeling wordt ervoor gekozen om de weg en de gebieden apart van elkaar te ontwikkelen: men gaat van een integratiemodel naar een competentiemodel, waarbij de provincie de verantwoordelijkheid draagt voor de weg en de gemeenten voor de ontwikkeling van de gebieden. Er wordt op basis van de te ontwikkelen gebieden een bijdrage van de gemeenten aan de weg verwacht. Op weg naar een regioakkoord wordt de oplossing voor het verkeersprobleem verder uitgewerkt, terwijl ook de financiële discussie loopt. Inhoudelijk is er een aantal discussies over de beste oplossing. Vooral Amstelveen voelt niets voor de aangedragen oplossing en besluit uiteindelijk het regioakkoord niet te ondertekenen. Ook de provincie Utrecht ligt dwars, door niet mee te willen werken aan een opwaardering van de N201 aan de overzijde van de Amstel. Uiteindelijk wordt het regioakkoord in 2002 toch getekend. In 2004 wordt een bijdrage van het Rijk afgesproken en wordt een realisatiebesluit getekend. Dit houdt in dat de aanbesteding van het project van start kan gaan, waarbij voor een innovatief alliantiecontract is gekozen. De gemeente Amstelveen levert via een samenwerkingsovereenkomst met de provincie, buiten de stuurgroep om, alsnog een bijdrage aan het project vanuit een te ontwikkelen gebied.

6.2.2 Scope N201+ Hypothese 1: Een integrale benadering van een ruimtelijk vraagstuk en daarmee een koppeling tussen de kernthema’s doorstroming, bereikbaarheid, leefbaarheid, ruimtelijke kwaliteit en betaalbaarheid vergroot het draagvlak in de planvormingsfase. Wanneer in 1958 de problematiek rondom de N201 voor het eerst onderwerp van discussie is, lijkt de urgentie nog niet echt aanwezig, wat blijkt uit het feit dat de betrokken gemeenten gezamenlijk protesteren tegen een omlegging van de N201 ten noorden of ten zuiden van Aalsmeer en Uithoorn. De problematiek wordt in deze periode op lokaal bestuurlijk niveau voornamelijk sectoraal benaderd vanuit het oogpunt van doorstroming en bereikbaarheid. Vervolgens ontwikkelt de discussie zich verder in de periode 1964 – 1987 en richt zich niet alleen meer op de omlegging ten noorden van Aalsmeer en Uithoorn vanuit het oogpunt van leefbaarheid, maar komt ook de status van de N201 zelf in beeld met betrekking tot de doorstroming van het verkeer. Tot eind jaren ’80 blijven de omlegging en uitbouw tot rijksweg de speerpunten voor de oplossing van de


problematiek.

De

scope

wordt

gekenmerkt

door

49

meerdere

kernthema’s

(doorstroming,

bereikbaarheid, leefbaarheid), maar vanuit een sectorale insteek. Wanneer in 1996 het Masterplan N201 wordt gepresenteerd, verschuift de scope naar een integrale insteek, waarbij voor het eerst een koppeling tussen infrastructuuren gebiedsontwikkeling wordt gemaakt. De integrale benadering wordt met het presenteren van het Plan van Aanpak in 1998 weer teruggeschroefd tot een sectorale insteek. De betaalbaarheid van het plan staat onder druk en de koppeling met dit kernthema ontbreekt nog. Overigens wordt nog wel gestuurd op meerdere kernthema’s (leefbaarheid, doorstroming, bereikbaarheid), maar op verschillende bestuurlijke niveaus. Na de uitvoering van de haalbaarheidsstudie in 2000 komt de integrale benadering opnieuw in beeld en wordt er opnieuw een koppeling met de ontwikkellocaties gelegd. De focus wordt gericht op een PPS-gedachte met als doelstelling: “het genereren van opbrengsten om de uitvoering van het Masterplan te bekostigen”. Nu wordt overduidelijk de koppeling met het overstijgende kernthema betaalbaarheid gelegd. De integrale benadering wordt vervolgens gehandhaafd maar in afgeslankte vorm. Na het realisatiebesluit resteert slechts de koppeling op financieel gebied, terwijl de weg en ontwikkellocaties vanuit een stand alone benadering worden ontwikkeld.

Er kan worden geconcludeerd dat door een integrale benadering van de problematiek rondom de N201 en de koppeling tussen infrastructuuren gebiedsontwikkeling in verschillende stadia van het proces momentum en daarmee draagvlak is gecreëerd. Meerdere partijen worden bij het proces betrokken, waardoor de haalbaarheid lijkt toe te nemen. Eveneens is te zien dat de betrokkenheid van zoveel partijen het proces enorm gecompliceerd maakt (JS). Nadat door de koppeling van kernthema’s tot realisatie is besloten, wordt gekozen voor een stand alone benadering ten aanzien van de realisatie omdat, gezien de niet aanwezige fysieke afhankelijkheidscomponent, een koppeling het project onnodig complex maakt (JS). De hypothese wordt hiermee geverifieerd. Kanttekening hierbij is dat een stand alone benadering geschikter is geacht gezien er nauwelijks verwevenheid bestaat. Dit gebeurt pas nadat tot realisatie is besloten, dus het draagvlak is in de planvormingsfase vergroot.

Hypothese 2: Participatie van private partijen in een ruimtelijk vraagstuk gedurende de planvormingsfase versterkt de plankwaliteit van het project. Een eerste moment van private betrokkenheid heeft plaatsgevonden bij een publiek-private samenwerking voor een haalbaarheidsstudie. Ten aanzien van deze studie hebben verschillende private partijen gezamenlijk de haalbaarheid van een PPS-constructie voor de realisering van het nieuwe tracé van de N201 onderzocht. Nadat deze projectgroep een positief advies voor PPS had afgegeven, hebben de private partijen zich op de achtergrond opgesteld om de publiek-publieke overeenstemming voor het plan rond te krijgen. Achteraf is gebleken dat de kosten en opbrengsten niet juist zijn ingeschat, hetgeen het beeld omtrent betrokkenheid van private partijen geen goed heeft gedaan.

50


Gedurende het verdere verloop van het project N201+ zijn private partijen betrokken als contribuanten en/of participanten. Schiphol en de Bloemveiling hebben vanuit hun belang bij de weg financieel bijgedragen aan de realisatie van de weg. Daarbij treden zij niet-risicodragend op. De wijze van contracteren bepaalt of sprake is van samenwerkingsvormen waarbij, in publiekprivaat verband, marktpartijen een mede-risicodragende rol krijgen. Vanuit de stand alone benadering worden weg en gebied separaat gecontracteerd. Hierdoor is van een contractuele positie van private partijen in de overall-projectorganisatie geen sprake.

Geconcludeerd kan worden dat er wel sprake is geweest van participatie van private partijen in de planvormingsfase, maar dat deze private betrokkenheid niet heeft geleid tot de gewenste versterking van de inhoud van het project. Sterker nog, de onjuiste inschatting van kosten en opbrengsten heeft een tegengesteld effect gehad. Inhoudelijk hebben private partijen niet bijgedragen ter versterking van de plankwaliteit, waarmee hypothese 2 wordt ontkracht.

6.2.3 Financiering N201+ Regionale en lokale overheden, het Rijk en een aantal private partijen bekostigen het Masterplan N201+. Daarnaast dragen gemeenten extra bij middels opbrengsten uit de ontwikkeling van bedrijventerreinen die aan het project N201+ zijn gekoppeld. Alle partijen tezamen brengen op dit moment 636,4 miljoen euro in.

Koppeling financiering De koppeling tussen de aanleg van de infrastructuur en het ontwikkelen van bedrijventerreinen is symbolisch herkenbaar aan de ‘+’ in de projectnaam. Het credo hierbij luidt: “zonder goede weg geen bedrijventerreinen. Zonder bedrijventerreinen geen goede weg.” Na de totstandkoming van het integrale plan N201+ zijn de onderdelen infrastructuur en bedrijventerreinen van elkaar losgekoppeld. Hierbij wordt verder gewerkt vanuit een stand alone benadering. Dit is in het Regioakkoord

uit

2002

vastgelegd.

De

aanleg

van

de

infrastructuur

valt

onder

de

verantwoordelijkheid van de provincie, terwijl de gemeenten verantwoordelijk zijn voor het ontwikkelen van de bedrijventerreinen. Voor de aanleg van de N201 is een budget van €636,4 miljoen bijeengebracht. Dit budget wordt middels onderstaand bekostigingsschema bijeengebracht.

RIJK OVERHEDEN PRIVAAT

PROVINCIE NOORD-HOLLAND

GEMEENTEN

N201

REALISATIEOVEREENKOMST Figuur 6-3: Bekostigingsschema [bron: Stuurgroep N201+, 2004]

BEDRIJVEN TERREINEN


51

Naast een eigen bijdrage van de provincie voor de aanleg van de infrastructuur vloeit er vanuit het Rijk, het Regionaal Orgaan Amsterdam, BONRoute, de betrokken gemeenten en de private partijen Schiphol en Bloemenveiling Aalsmeer een geldstroom naar de provincie. Tevens is er een geldstroom vanuit de betrokken gemeenten richting de provincie die wordt opgebracht door de bedrijven die zich op de toekomstige bedrijventerreinen gaan vestigen. De verhouding van de bijdragen naar herkomst zijn als volgt:

RIJKSBIJDRAGE PROVINCIALE BIJDRAGEN REGIONALE BIJDRAGEN (ROA, BONROUTE) GEMEENTELIJKE BIJDRAGEN GEMEENTELIJKE BIJDRAGEN UIT GEBIEDSONTWIKKELING PRIVATE BIJDRAGEN Figuur 6-4: Verhouding bijdragen naar herkomst [bron: Stuurgroep N201+, 2004]

Profijtelijkheid Hypothese 3: Participatie van private partijen in een integrale ontwikkeling en realisatie van infrastructuur en gebied is profijtelijker voor deze partijen dan in een separate ontwikkeling en realisatie. Het project N201+ wordt gekenmerkt door enkel een financiële koppeling tussen infrastructuur en gebied en wordt middels een stand alone benadering gerealiseerd. De bijdragen van gemeenten uit gebiedsontwikkeling zijn gebaseerd op normatieve grondexploitaties en garanties vooraf van de grondbedrijven (AV). De normatieve grondexploitaties impliceren een bepaalde mate van gedwongenheid. Daarnaast is via de provincie inzicht in de financiële draagkracht van gemeenten verkregen. Middels dit inzicht zijn gemeenten in het proces onder druk gezet om een bijdrage te leveren (JK). De bijdragen van de Bloemenveiling Aalsmeer en Schiphol zijn het resultaat van onderhandeling. De Bloemenveiling heeft een direct belang bij het project N201+ omdat de ontsluiting aanzienlijk verbetert. Zij was dan ook van begin af aan positief en beloofde een bijdrage. Echter is het de vraag of de beloofde bijdrage ooit zal worden geleverd, gezien de financiële draagkracht van de Bloemenveiling (JS). Schiphol daarentegen wenste niet buiten de poort te ontwikkelen, omdat ze bang waren dat dan voor elk project in de regio bij hen zou worden aangeklopt. De strategie om Schiphol in elke officiële uiting in het rijtje van bijdragende partijen te noemen, heeft uiteindelijk tot een toezegging van een bijdrage geleid. Ook van deze bijdrage wordt betwijfeld of deze

52


daadwerkelijk zal worden geleverd (JS). Overigens heeft Schiphol wel bijgedragen middels het leveren van expertise.

De houding van de bij de N201+ betrokken private partijen laat zich kenmerken door het zo min mogelijk willen betalen voor zo veel mogelijk nut (in het geval van Schiphol). Of het wel willen, maar niet kunnen betalen (in geval van de Bloemenveiling Aalsmeer). Een integrale dan wel separate ontwikkeling en realisatie maakt voor deze partijen geen verschil. Het is enkel profijtelijk indien zo min mogelijk hoeft worden bijgedragen. De vraag is of bij een volledige integrale ontwikkeling en realisatie en verdergaande invloed voor deze private partijen de profijtelijkheid toeneemt en de houding van deze partijen daardoor verandert. Maar tot zover wordt hypothese 3 ontkracht.

Er is niet expliciet gerekend aan de begrippen profijt, causaliteit en proportionaliteit. Impliciet, “door de oogharen” (AV), is hier wel naar gekeken maar door onderhandeling zijn bedragen uitonderhandeld.

Risicoverdeling Hypothese 4: Participatie van private stakeholders als shareholders bij een integraal benaderd ruimtelijk vraagstuk maakt een betere risicoverdeling mogelijk. Uit figuur 6-3 en 6-4 is af te lezen dat er zowel sprake is van directe als indirecte private bijdragen aan het Masterplan N201+. Schiphol en de Bloemenveiling Aalsmeer staan te boek als directe betalers aan het project. Indirect nemen ook bedrijven deel die zich gaan vestigen op de nieuwe bedrijventerreinen. Zij betalen via de grondprijs aan de respectievelijke gemeenten. Door deze gebiedsbijdrage zijn private ondernemers co-financiers van de weg [Stuurgroep N201+, 2004]. De omvang van de bijdragen die indirect middels zich op ontwikkellocaties vestigende bedrijven wordt geleverd is procentueel gezien bijna driemaal zo groot als de directe bijdragen die door de Bloemenveiling Aalsmeer en Schiphol worden geleverd. Het gaat om 11% indirecte bijdragen tegen 4% directe bijdragen op basis van het totale budget. De indirecte bijdragen van de zich op de nieuwe bedrijventerreinen vestigende bedrijven worden op niet-risicodragende basis geleverd. De gemeente draagt hierbij het risico voor de opbrengsten vanuit deze ontwikkellocaties. Ook de directe bijdragen van Schiphol en de Bloemenveiling zijn op niet-risicodragende basis. De provincie draagt

verantwoordelijk

voor

de

realisatie

van

de

weg.

De

provincie

heeft

met

de

aannemerscombinatie Heijmans/Boskalis een alliantieovereenkomst gesloten. Hierbij werken de provincie en de aannemerscombinatie samen op basis van gelijkwaardigheid. Vanuit de alliantie dragen publiek en privaat gezamenlijk de risico’s voor de uitvoering.

Bovenstaande hypothese wordt vanuit de integrale benadering in de planvormingsfase niet ondersteund, daar publieke partijen in deze fase alle risico’s dragen. Vanuit de stand alone benadering in de realisatiefase wordt de hypothese eveneens niet ondersteund aangezien in deze


53

fase juist wel sprake is van een gezamenlijke verantwoordelijkheid voor de risico’s van de uitvoering. Hiermee wordt hypothese 4 ontkracht.

6.2.4 Organisatie & Proces Het plan is tot stand gekomen in een publiek-publiek proces (JS, AV), hetgeen heeft geresulteerd in een publiek samenwerkingsverband tussen de provincie Noord-Holland en de gemeenten Aalsmeer, Haarlemmermeer,

Ronde

Venen,

Uithoorn

en

Amstelveen.

Met

het

tekenen

van

de

bestuursovereenkomst in 2001 werd het projectbureau N201+ ingesteld. Hierin zijn medewerkers van diverse betrokken partijen en externen verenigd. Het projectbureau treedt op als onafhankelijke speler en is verantwoordelijk voor de organisatie van het project. Het heeft een coördinerende rol en draagt onder meer zorg voor de afstemming tussen weg en gebied. Daarnaast bestaat er een stuurgroep N201+ waarin vertegenwoordigers van diverse overheden plaatshebben. Het projectbureau legt verantwoording af aan deze stuurgroep.

Figuur 6-5: Organisatieschema N201+ [bron: Stuurgroep N201+, 2002]

In de planvormingsfase

is

gewerkt

vanuit

een integratiemodel, waarbij de organisatie

verantwoordelijk was voor het integrale plan. In de loop der tijd, met name ten aanzien van de realisatie, is vervolgens overgegaan op het competentiemodel voor de verdeling van de verantwoordelijkheden over de bestuurlijke partners. Dat betekent dat elke partij de taak op zich neemt, die het meest op het lijf geschreven is: de provincie Noord-Holland is verantwoordelijk voor de voorbereiding, contractering, aanleg, beheer en onderhoud van de weg. De gemeenten nemen diezelfde taken op zich wat betreft de openbare ruimten van de bedrijventerreinen. Het competentiemodel past het beste bij de individuele verantwoordelijkheid die bestuurlijke partners graag willen. Een gemeente kan zelf optimaal bijsturen in de eigen grondexploitatie. De provincie gebruikt aanwezige kennis en ervaring om wegen te bouwen. Zij verzorgt de communicatie over de weg, de verantwoordelijke gemeenten doen dat voor de bedrijventerreinen [Stuurgroep N201+, 2004]. Naast dat de verdeling van verantwoordelijkheden op deze wijze beter tot zijn recht komt, is tevens de afwezigheid van een fysieke afhankelijkheidscomponent aanleiding geweest om de verantwoordelijkheden op te delen.

54


Hypothese 5: Participatie van private partijen in een ruimtelijk vraagstuk gedurende de planvormingsfase versterkt het proces van totstandkoming. Op een aantal momenten in het proces is er sprake van betrokkenheid van private partijen. Hierdoor wordt het draagvlak vergroot en wordt er extra momentum gecreëerd. De PPS-studie is wat dat betreft exemplarisch. Een veelheid van private en publieke partijen is betrokken bij deze haalbaarheidsstudie. Zij scharen zich allen achter het resultaat ervan, terwijl deze partijen beseffen dat de raming veel te laag is. Zij stemmen er echter wel mee in om voortgang in het proces te kunnen boeken [van Twist e.a., 2003]. Ook de private partijen Schiphol en Bloemenveiling Aalsmeer hebben een rol gespeeld. Deze partijen hebben niet aan tafel gezeten en zijn slechts zijdelings betrokken geweest, maar naar buiten toe werd hun participatie wel altijd uitgedragen voor de beeldvorming en om het proces te stimuleren. Het is strategisch gedrag geweest om deze partijen te allen tijde te vermelden mede omdat de realisatie “niet hangt op hun bijdrage”, maar wel de benodigde private participatie doet vermoeden (JS).

Wanneer private partijen deelnemen in de planvormingsfase lijkt er extra momentum te ontstaan, voornamelijk op bestuurlijk niveau. Zeker het strategische gedrag om Schiphol en de Bloemenveiling overal en altijd te vermelden duidt hierop. De gestelde hypothese wordt hierdoor dan ook bevestigd.

Hypothese 6: Externe partijen zijn als onafhankelijke partij in staat verschillende bestuurlijke niveaus te verbinden middels onderling gedeelde doelen te stellen door te sturen op meerdere kernthema’s. Het projectbureau N201+ heeft gefungeerd als onafhankelijke instelling en trekker van het proces. Er was hier niet zozeer sprake van uiteenlopende belangen tussen verschillende bestuurlijke niveaus, uitgezonderd Amstelveen. Het doel was helder en werd dan ook door meerdere partijen gedeeld. Private partijen hebben hierin geen rol gespeeld. Wel was er de noodzaak om alle partijen op een lijn te krijgen en zodoende een blok te vormen om subsidie van het Rijk te verkrijgen. Het projectbureau heeft dus een belangrijke rol gespeeld als onafhankelijke procestrekker bij het verbinden van de doelen van het Rijk en de overige bestuurlijke niveaus. Hypothese 6 wordt hierdoor bevestigd.

6.2.5 Succesfactoren

Koppeling tussen infrastructuur en gebied

Onafhankelijk projectbureau

Denken in businesscase (genereren opbrengsten om Masterplan te bekostigen)

Beeldvorming beïnvloeden rondom de participatie van private partijen, met name Schiphol


55

6.3 A9 - Badhoevedorp De A9 is een rijksweg die zich ter hoogte van knooppunt Holendrecht, net ten zuiden van Amsterdam, van de A2 afsplitst en loopt tot aan Alkmaar. Door drukte op deze autosnelweg ontstaan vaak files, waardoor Schiphol en de regio Amsterdam minder goed bereikbaar zijn. Het tracé tussen de aansluitingen op de A4 en de A5 doorkruist het centrum van Badhoevedorp, wat zorgt voor geluidsoverlast en een slechte luchtkwaliteit waardoor de leefbaarheid onder druk staat. Tevens vormt het een barrière die het dorp letterlijk in tweeën splitst [Bestuursovereenkomst, 2005]. Het onderhavige project Omlegging A9 Badhoevedorp heeft betrekking op dit stuk autosnelweg.

Figuur 6-6: Tracé omlegging A9 Badhoevedorp [bron: Ministerie van Verkeer en Waterstaat, 2009c]

Het plan voorziet in de omlegging van de A9 ten zuiden van Badhoevedorp en het behoud van een volledige verknoping van de A4/A9 door de aanleg van twee extra verbindingsbogen.

Figuur 6-7: Ontwikkellocaties Badhoevedorp [bron: Ministerie van Verkeer en Waterstaat, 2009c]

56


Door de omlegging komt het oude tracé in het centrum van Badhoevedorp vrij en kan dit worden ontwikkeld. Naast het centrumgebied wordt tevens een nieuw gebied ten zuiden van het dorp ontwikkeld.

6.3.1 Geschiedenis van het project Tabel 6-2: Overzicht geschiedenis A9 Badhoevedorp

Jaar 1967 jaren '80 1991 1992 2000 2001 2005 2007 2009

Gebeurtenis Aanleg A9 ter plaatse van huidig tracé Leefbaarheidsproblematiek in kern Badhoevedorp neemt toe Minister van V&W spreekt voorkeur uit voor omlegging A9 Besluit tot verbreding A9 van twee naar drie rijstroken Bohemen ontwikkelt plan voor omlegging A9 en gebiedsontwikkeling Publieke en private partijen sluiten Intentieovereenkomst Publieke en private partijen ondertekenen Bestuursovereenkomst Startnotitie omlegging A9 Tracénota/MER

In de jaren ‘30 van de vorige eeuw heeft Rijkswaterstaat grond aangekocht om een Rijksweg tussen Haarlem en Amsterdam aan te leggen. Dit is de grond waarop nu ook de A9 ligt. Destijds zou deze weg ten zuiden van de toenmalige bebouwing van Badhoevedorp komen te liggen. Het duurt echter tot 1967 voordat de weg daadwerkelijk wordt gerealiseerd. Van begin af aan wordt er heftig geprotesteerd tegen de aanleg van de weg, want Badhoevedorp heeft zich ondertussen in zuidelijke richting uitgebreid waardoor de weg niet langer onder het dorp langs loopt maar er dwars doorheen. Rijkswaterstaat heeft hier echter geen boodschap aan en legt de weg toch aan op het beoogde tracé. In de jaren ‘80 wordt de roep om het leefbaarheidsprobleem in de kern van Badhoevedorp op te lossen sterker en in 1991 lijkt het er op dat de omlegging van de A9 werkelijkheid wordt. De Minister van Verkeer en Waterstaat spreekt een voorkeur uit voor omlegging van de A9 ten zuiden van Badhoevedorp. In 1992 blijkt echter dat een omlegging financieel niet haalbaar is en wordt besloten om het bestaande tracé van twee naar drie rijstroken te verbreden, eventueel met een gehele of gedeeltelijke overkapping van de weg door Badhoevedorp. Echter, door de aanhoudende bezwaren ten aanzien van de barrièrewerking is het verbreden van het tracé niet uitgevoerd, terwijl omlegging financieel niet haalbaar blijkt. In 1998 wordt een groot aantal projecten vanuit het Rijk stilgelegd, waaronder de omlegging van de A9. Vanaf dat moment komt projectontwikkelaar Bohemen in beeld. Samen met de gemeente Haarlemmermeer wordt een plananalyse uitgevoerd, waarna ervoor is gekozen om vanaf 2000 de omlegging te koppelen aan gebiedsontwikkeling ter plaatste van het vrijkomende tracé en elders in Badhoevedorp. In 2001 sluiten het Ministerie van Verkeer & Waterstaat, de Provincie Noord-Holland, gemeente Haarlemmermeer, Regionaal Orgaan Amsterdam, gemeente Amsterdam en Schiphol een intentieovereenkomst. Het door Bohemen ontwikkelde plan wordt aan Rijkswaterstaat voorgelegd en in de jaren 2001 – 2003 met de Minister van Verkeer en Waterstaat besproken. Het initiatief, dat op zich goede elementen bevat, kan echter nog niet direct doorgang vinden. Door de omlegging van de A9 eind 2004 te steunen op de pijlers: leefbaarheid, gebiedsontwikkeling, goede bereikbaarheid


57

van Schiphol, goede verkeersafwikkeling op de A9 en in knooppunt Badhoevedorp en de mogelijkheid om de weg op termijn naar vier rijstroken uit te breiden, lijkt een haalbaar plan te ontstaan. Het plan voor het omleggen van de A9 ten zuiden van Badhoevedorp wordt vervolgens in een bestuursovereenkomst vastgelegd, welke zowel door private als publieke partijen op 31 oktober 2005 wordt ondertekend. Daarna is in 2007 een startnotitie opgesteld, waarna in mei 2009 de Tracénota/MER is gepresenteerd. Naar verwachting kan in 2011 met de uitvoering worden gestart.

6.3.2 Scope A9 Badhoevedorp Hypothese 1: Een integrale benadering van een ruimtelijk vraagstuk en daarmee een koppeling tussen de kernthema’s doorstroming, bereikbaarheid, leefbaarheid, ruimtelijke kwaliteit en betaalbaarheid vergroot het draagvlak in de planvormingsfase. Wanneer in 1967 de weg wordt aangelegd, wordt de problematiek van doorstroming en bereikbaarheid van de regio opgelost maar ontstaat vrijwel direct het volgende probleem: de leefbaarheid en ruimtelijke kwaliteit in de kern van Badhoevedorp. Door de toenemende vervoersstromen op de A9 in de daaropvolgende periode gaat de leefbaarheid achteruit. Zodra het er in 1991 op lijkt dat de omlegging van de A9 werkelijkheid gaat worden na de steeds sterker wordende roep om een oplossing staat de problematiek nog steeds in het teken van de lokale leefbaarheid en ruimtelijke kwaliteit in Badhoevedorp. Door toenemende drukte op de A9 krijgt de problematiek een extra dimensie, welke bestaat uit doorstroming in en bereikbaarheid van de regio. Echter worden deze problemen gescheiden benaderd waardoor Rijkswaterstaat de voorkeur geeft aan verbreding van het huidige tracé (benuttingsvariant) en enkel op zoek is naar een verkeerskundig optimale oplossing (MB), terwijl Badhoevedorp voor het omleggen van de A9 is en daarmee slechts stuurt op leefbaarheid en ruimtelijke kwaliteit. Wanneer in 2000 een private partij (Bohemen) op voorspraak van de gemeente Haarlemmermeer met een plan komt dat de realisatie van de omlegging een stuk goedkoper doet uitvallen en tevens de omlegging koppelt aan het ontwikkelen van het centrumgebied en een bedrijventerrein ten zuiden van Badhoevedorp, wordt er vooruitgang geboekt. Hiermee wordt een oplossing geboden waarin alle partijen zich kunnen vinden en tevens tegemoet komt aan het kernthema betaalbaarheid. De integrale benadering die stoelt op de pijlers: leefbaarheid, gebiedsontwikkeling, goede bereikbaarheid van Schiphol, goede verkeersafwikkeling op de A9 en in knooppunt Badhoevedorp en de mogelijkheid om de weg op termijn naar vier rijstroken uit te breiden, leidt uiteindelijk tot het ondertekenen van een bestuursovereenkomst in 2005.

Samenvattend kan worden gesteld dat het verloop van de geschiedenis zich kenmerkt door een sectorale insteek van Badhoevedorp op de kernthema’s leefbaarheid en ruimtelijke kwaliteit, waarbij de scope van het proces zich door de jaren heen steeds verder verbreed. De problematiek omtrent leefbaarheid en ruimtelijke kwaliteit bestaat anno 2009 nog steeds en de leefbaarheid is in de tussenliggende jaren slechts verergerd. De basisgedachte met leefbaarheid en ruimtelijke kwaliteit als kernthema’s loopt dan ook als een rode draad door de geschiedenis (MB). In een later

58


stadium komen daar andere thema’s zoals doorstroming en bereikbaarheid bij. Pas na een integrale benadering van de problematiek, waarbij naar oplossingen is gezocht om zowel Rijkswaterstaat als de gemeente Badhoevedorp tevreden te stellen en om het plan tevens betaalbaar te maken is men daadwerkelijk tot een oplossing gekomen. Nadat door de koppeling van kernthema’s middels een integrale conceptontwikkeling tot realisatie is besloten, is in het vervolg gekozen voor een separate realisatie en daarmee een stand alone benadering. De (financiële) koppeling tussen infrastructuuren gebiedsontwikkeling blijft bestaan, maar de uitvoering van infrastructuur en gebied vindt separaat plaats. De fysieke afhankelijkheidscomponent is bij deze casus enkel tijdtechnisch aanwezig doordat het centrumgebied pas kan worden ontwikkeld zodra de omlegging gereed is. De hypothese wordt geverifieerd. In de planvormingsfase wordt met de integrale benadering draagvlak gecreëerd waardoor tot realisatie wordt besloten. Omdat er nauwelijks sprake is van fysieke verwevenheid wordt ook hier gekozen voor een separate uitvoering.

Hypothese 2: Participatie van private partijen in een ruimtelijk vraagstuk gedurende de planvormingsfase versterkt de plankwaliteit van het ruimtelijke vraagstuk. Bohemen participeert sinds 1998 in het project en stapt in wanneer het project zich nog in de planvormingsfase bevindt. Wanneer Bohemen in het project stapt, voert zij een plananalyse uit, toont aan dat de omlegging van de A9 financieel goedkoper uitkan en brengt een koppeling aan tussen infrastructuuren gebiedsontwikkeling, waardoor er een toereikend financieel plaatje lijkt te ontstaan. Bohemen slaagt er als private partij in een Masterplan te ontwikkelen dat de plankwaliteit versterkt tegen aanvaardbare kosten waar vervolgens betrokken partijen mee akkoord gaan.

Uit bovenstaande blijkt dat private partijen in de planvormingsfase bij het project zijn betrokken. De participatie van Bohemen heeft daarbij geleid tot een hogere plankwaliteit. Hieruit is op te maken dat hypothese 2 voor wat betreft deze casus wordt bevestigd.

6.3.3 Financiering A9 Badhoevedorp Regionale en lokale overheden, het Rijk en een aantal private partijen betalen voor de omlegging van de A9. Daarnaast draagt de gemeente Haarlemmermeer extra bij middels opbrengsten uit de ontwikkeling van het centrumgebied en een bedrijventerrein die aan het project omlegging A9 Badhoevedorp is gekoppeld. De partijen brengen op dit moment 291,3 miljoen euro in.

Koppeling financiering Vanuit de stand alone benadering is er onderscheid gemaakt tussen een Deelproject weg en een Deelproject ontwikkelingslocaties. Dit is in de bestuursovereenkomst uit 2005 vastgelegd. Het Deelproject weg valt onder de verantwoordelijkheid van het Rijk, terwijl de gemeente Haarlemmermeer verantwoordelijk is voor het Deelproject ontwikkelingslocaties. Ten aanzien van het Deelproject weg is een taakstellend budget van €303 miljoen vastgesteld [Ministerie van


59

Verkeer en Waterstaat, 2009a]. Dit budget wordt middels navolgend bekostigingsschema bijeengebracht.

PROVINCIE ROA GEMEENTE SCHIPHOL BV

V&W

GEMEENTE

BOHEMEN BV

A9

BESTUURSOVEREENKOMST Figuur 6-8: Bekostigingsschema [bron: Bestuursovereenkomst, 2005]

Het Deelproject weg valt onder eindverantwoordelijkheid van het Rijk, vertegenwoordigd door het Ministerie van Verkeer & Waterstaat met als uitvoerend agentschap Rijkswaterstaat. Naast een eigen bijdrage uit het budget van V&W vloeit er vanuit de Provincie Noord-Holland, het Regionaal Orgaan Amsterdam, de gemeente Haarlemmermeer en Schiphol Nederland BV een geldstroom naar het Rijk. Tevens is er een geldstroom vanuit Bohemen richting de gemeente Haarlemmermeer. De verhouding van de bijdragen naar herkomst zijn als volgt:

RIJKSBIJDRAGE PROVINCIALE BIJDRAGE REGIONALE BIJDRAGE (ROA) GEMEENTELIJKE BIJDRAGE GEMEENTELIJKE BIJDRAGE UIT GEBIEDSONTWIKKELING PRIVATE BIJDRAGE PRIVATE BIJDRAGE UIT GEBIEDSONTWIKKELING Figuur 6-9: Verhouding bijdragen naar herkomst [bron: Bestuursovereenkomst, 2005]

Profijtelijkheid Hypothese 3: Participatie van private partijen in een integrale ontwikkeling en realisatie van infrastructuur en gebied is profijtelijker voor deze partijen dan in een separate ontwikkeling en realisatie. De omlegging van de A9 ter hoogte van Badhoevedorp kent een integrale conceptontwikkeling, maar een stand alone realisatie. Wat resteert is een financiële bijdrage vanuit de gebiedsontwikkeling

60


aan de realisatie van de omlegging. Er bestond echter niet iets van een visie op deze koppeling tussen infrastructuuren gebiedsontwikkeling. De totstandkoming van de bijdragen is dan ook enkel een kwestie van bereidwilligheid en onderlinge verhoudingen in het onderhandelingsproces (WA). De gemeente Haarlemmermeer waaronder Badhoevedorp valt, was van begin af aan voorstander van de omlegging en was dan ook bereid vrijwillig bij te dragen. De hoogte van het bedrag is uiteindelijk wel middels onderhandeling tot stand gekomen. Daarnaast heeft de gemeente Haarlemmermeer een bijdrage van 90 miljoen euro toegezegd vanuit de gebiedsontwikkeling. Schiphol heeft vooral belang bij het ontwikkelen van bedrijventerreinen ten zuiden van Badhoevedorp, maar wil uit principe zo min mogelijk bijdrage. De bijdrage van Schiphol is dan ook middels onderhandeling tot stand gekomen, waarbij zij een brief met voorwaarden ten aanzien van inhoud van het ontwerp (uiteindelijke ligging van het tracé) hebben opgesteld waaraan de bijdrage is gekoppeld. Bohemen is aan tafel gekomen op voorspraak van de gemeente met een eigen alternatief. De toegezegde

90

miljoen

euro

vanuit

de

gebiedsontwikkeling

bleek

voor

de

gemeente

Haarlemmermeer een te groot risico en zij wilde dit dan ook niet dragen. Bohemen heeft daarom voor een bedrag van 55 miljoen euro een opbrengstgarantie afgegeven en daarbij verregaande participatie in het ontwerp van het Masterplan en het eerste ontwikkelrecht bedongen. Aangezien de financiële draagkracht van Bohemen ten aanzien van het bedrag van 55 miljoen euro ook niet toereikend is, wordt zij daarin door AM Wonen gesteund. Ondanks versterking van de inhoud van het plan voor de omlegging, houdt Bohemen zich vooral bezig met gebiedsontwikkeling omdat ten aanzien hiervan rechten zijn bedongen die tot een kansrijke businesscase leiden.

De houding van Schiphol is vrijwel gelijk aan het project N201+. Schiphol wil zo min mogelijk betalen en maximaal nut. De houding van Bohemen is zeer constructief. Zij zijn op voorspraak van de gemeente met eigen plannen gekomen en hebben kansen gezien om tot een profijtelijk project te komen, maar dit heeft voornamelijk betrekking op gebiedsontwikkeling en daarmee wordt bovenstaande hypothese ontkracht.

Gedurende de conceptontwikkeling is niet expliciet gerekend met de begrippen causaliteit, profijt en proportionaliteit. Er was voornamelijk sprake van een onderhandelingsproces, waarbij deze drie begrippen moeilijk operationaliseerbaar zijn (WA).

Risicoverdeling Hypothese 4: Participatie van private stakeholders als shareholders bij een integraal benaderd ruimtelijk vraagstuk maakt een betere risicoverdeling mogelijk. Uit de figuren 6-8 en 6-9 is op te maken dat er zowel sprake is van directe als indirecte private bijdragen aan de omlegging van de A9. Schiphol levert een directe bijdrage aan het project. Indirect via de gemeente middels een opbrengstgarantie participeren Bohemen en AM in het project. De indirecte bijdrage aan de omlegging van de A9 is ruim driemaal zo groot als de directe bijdrage.


61

De omvang van de directe bijdrage van Schiphol bedraagt 5% ten aanzien van het totale budget voor het Deelproject weg. Deze bijdrage geschiedt op een niet-risicodragende basis. Het Rijk draagt alle verantwoordelijkheid voor het Deelproject weg. De bijdrage die Bohemen en AM leveren middels de opbrengstgarantie bedraagt 18% ten aanzien van het totale budget. Bohemen en AM leveren een bijdrage op risicodragende basis, waardoor de risico’s voor de opbrengsten uit het Deelproject ontwikkelingslocaties gezamenlijk door de gemeente Haarlemmermeer en private partijen worden gedragen.

Door participatie van private stakeholders als shareholders in de planvormingsfase worden de risico’s gezamenlijk door publieke en private partijen gedragen. Hypothese 4 wordt hiermee bevestigd.

6.3.4 Organisatie & Proces A9 Badhoevedorp De integrale conceptontwikkeling voor de omlegging van de A9 en gebiedsontwikkeling in Badhoevedorp is tot stand gekomen in een publiek-privaat proces, hetgeen in een publiek samenwerkingsverband tussen het Rijk en de gemeente Haarlemmermeer en een publiek-private samenwerkingsovereenkomst tussen gemeente Haarlemmermeer en Bohemen heeft geresulteerd. In 2005 is een bestuursovereenkomst door het Rijk, de provincie Noord-Holland, de gemeente Haarlemmermeer, het Regionaal Orgaan Amsterdam, de gemeente Amsterdam en Schiphol Nederland ondertekend.

Bovengenoemde samenwerkingsovereenkomst

tussen de gemeente

Haarlemmermeer en Bohemen, daarin gesteund door AM Wonen, voor de risicoafdekking van de opbrengsten uit de gebiedsontwikkeling is eveneens in 2005 ondertekend. Intentieovereenkomst

Haarlemmermeer

Bestuursovereenkomst

Rijk Provincie Regio

Samenwerkingsovereenkomst

Bohemen AM

Figuur 6-10: Overzicht overeenkomsten

Vanuit de integrale conceptontwikkeling middels het integratiemodel, is voor de realisatie vervolgens overgegaan op het competentiemodel, waarbij Rijkswaterstaat verantwoordelijk is voor de weg en de gemeente Haarlemmermeer voor het ontwikkelen van de gebieden.

62


Hypothese 5: Participatie van private partijen in een ruimtelijk vraagstuk gedurende de planvormingsfase versterkt het proces van totstandkoming. Een omvangrijk project als de omlegging van de A9 in combinatie met gebiedsontwikkeling is voor een kleine gemeenschap als Badhoevedorp vaak een once-in-a-lifetime aangelegenheid. Probleem is hierbij dat er binnen de gemeente weinig kennis en ervaring aanwezig is. Zij beschikt over veel lokale kennis, maar niet over capaciteiten en ervaring op grote schaal om een dergelijk project tot een succes te maken. Participatie van private partijen is dan een uitkomst en heeft bij de omlegging van de A9 een belangrijke rol gespeeld. Voorwaarde hierbij is een van a tot z betrokkenheid (PH). Echter blijkt er bij gemeenten een bepaalde urgentie aanwezig te moeten zijn, voordat zij hiervan raken doordrongen. Eenmaal hiervan doordrongen komt dit de houding ten aanzien van private partijen ten goede (MB). Het omslagpunt in de gehele publieke discussie omtrent de omlegging van de A9 ligt in 1998 wanneer Bohemen op voorspraak van de gemeente Haarlemmermeer bij de planvorming wordt betrokken. Bohemen is er vervolgens als private partij in geslaagd een Masterplan te ontwikkelen, waarmee de plankwaliteit dusdanig omhoog is gegaan tegen aanvaardbare kosten dat alle bestuurlijke niveaus zich hierin konden vinden. Rijkswaterstaat wilde in eerste instantie slechts opdraaien voor de kosten van de verbreding van de weg en niet voor de meerkosten die een omlegging met zich mee zou brengen. Door participatie in de planvormingsfase was er nog veel ruimte in de conceptontwikkeling waardoor Bohemen ook de mogelijkheid kreeg om de plankwaliteit te verhogen. Hierdoor ontstonden kansen om gelijktijdig de eigen businesscase als het algemeen belang te dienen. Bohemen is sinds haar betrokkenheid zowel opgetreden als contribuant en als participant. In eerste instantie als contribuant door haar verantwoordelijkheid voor het Masterplan en vervolgens als participant door risicodragend de ontwikkeling van het centrum van Badhoevedorp voor haar rekening te nemen. Daarnaast speelt Schiphol ook nog een rol als contribuant vanuit haar betrokkenheid bij de ontwikkeling van het bedrijventerrein ten zuiden van Badhoevedorp.

Participatie van één private partij is van doorslaggevend belang geweest voor het gehele proces. Uit bovenstaande blijkt dan ook dat private partijen in de planvormingsfase in het project hebben geparticipeerd. De participatie van Bohemen heeft daarbij geleid tot een versterking en versnelling van het proces van de totstandkoming. Zeker de opbrengstgarantie van Bohemen heeft ervoor gezorgd dat er voor de gemeente een financieel haalbaar plaatje is ontstaan. Hypothese 5 wordt hiermee bevestigd.

Hypothese 6: Externe partijen zijn als onafhankelijke partij in staat verschillende bestuurlijke niveaus te verbinden middels onderling gedeelde doelen te stellen door te sturen op meerdere kernthema’s. Wanneer vier private partijen gaan onderhandelen, zullen zij er niet snel uitkomen. Wanneer vier publieke partijen samen gaan onderhandelen, zullen zij er ook niet snel uitkomen. Dit maakt de aanwezigheid van een onafhankelijke partij noodzakelijk (PH). Na het vastlopen van het


63

bestuurlijke proces rondom de omlegging van de A9 door uiteenlopende belangen van de gemeente en Rijkswaterstaat, wordt op voorspraak van de gemeente Haarlemmermeer Bohemen benaderd. In de wetenschap dat Rijkswaterstaat in het verleden de A9 heeft aangelegd zonder de bezwaren van de gemeente in overweging te nemen en op basis van goede referenties van Bohemen, kiest de gemeente Haarlemmermeer eieren voor haar geld. Zodoende heeft Bohemen vanaf 1998 samen met de gemeente Haarlemmermeer gewerkt aan een gebiedsontwikkelingsconcept om de omlegging van de A9 mogelijk te maken, waarbij zij tevens fungeert als aanjager van het publieke proces. “Door de taal van Rijkswaterstaat te spreken is het Bohemen gelukt om Rijkswaterstaat te overtuigen van de benuttingsvariant af te stappen. Hierbij is inhoudelijke kennis gebruikt om in het proces te overtuigen” (MB). Dit heeft geresulteerd in de ondertekening van de bestuursovereenkomst in 2005 waarin de afspraken over de omlegging van de A9 vastliggen. Vanaf dat moment kon worden gewerkt aan een toekomstplan voor het dorp wanneer de A9 uit Badhoevedorp zou zijn verwijderd.

Bohemen is gedurende het proces in staat gebleken de belangen van Rijkswaterstaat en de gemeente Haarlemmermeer te verenigen. Door een koppeling tussen gebied en infrastructuur aan te brengen op een voor beide partijen aantrekkelijke manier is tot een bestuursovereenkomst gekomen. Daarnaast heeft zij als private partij als trekker gefungeerd in het publieke proces. Hiermee kan bovenstaande hypothese worden bevestigd.


Private partij als trekker van publiek proces

Sturen op inhoud (grip op planvorming) en proces

Risicoafdekking van opbrengsten gebiedsontwikkeling door private partij

Proactieve houding private partij bij spaaklopen publiek proces

Denken vanuit businesscase

Opmerkelijk Een veelgehoorde klacht heeft betrekking op de Europese aanbestedingsregels. Deze regelgeving zou blokkerend werken op creativiteit (kennisverschaffing door private partijen) en participatie van private partijen in de planvormingsfase moeilijk, zo niet onmogelijk maken. Bohemen heeft aangetoond dat indien publieke partijen iets vercommercialiseren en private partijen iets meer oog hebben voor de publieke kant van de zaak samenwerking vruchtbaar kan zijn. Door openheid, het accepteren van wederzijdse afhankelijkheid en werken op basis van vertrouwen zijn vele uiteenlopende wijzen van samenwerken mogelijk, welke niet conflicterend zijn met de Europese aanbestedingsregels maar wel participatie in de planvormingsfase mogelijk maken. Hierbij kan aanbesteden van de opgave op basis van visie, aanpak en werkwijze in plaats van aanbesteden van de oplossing op basis van de laagste prijs uitkomst bieden (MB).

64


6.4 A2 - Maastricht Rijksweg 2 (A2) vormt de belangrijkste Noord-Zuid verbinding van Nederland

en

is

tevens

onderdeel

van

een

internationaal

snelwegenplan. Tegenwoordig is dit een doorgaande snelweg met tussen Amsterdam en Genua 6 verkeerslichten, welke allemaal in Maastricht staan. De weg gaat hier voor een afstand van twee kilometer over in een N-weg (lees: A2-passage). Deze autoweg loopt dwars door Maastricht. De hedendaagse problematiek die hiermee gepaard gaat heeft betrekking op de doorstroming op de A2, de bereikbaarheid van de stad en de leefbaarheid langs de A2-passage. Daarnaast is de verkeersveiligheid in het geding doordat zwaar verkeer van de A2 hier gelijkvloers met kwetsbaar verkeer kruist.

Figuur 6-11: Plangebied A2 Maastricht [bron: Projectbureau A2 Maastricht, 2009]

Het plan A2 Maastricht betreft de integrale ontwikkeling en realisatie van infrastructuur en gebied ter plaatse van de huidige A2-passage. Het plan omvat de ondertunneling van het huidige tracé in 2 x 2 tunnelbuizen boven elkaar om zodoende bestemmingsverkeer en doorgaand verkeer te scheiden. Daarnaast omvat het plan de herontwikkeling van het vrijkomende gebied bovenop de tunnel en de omliggende wijken. Het vastgoedprogramma bestaat uit ca. 1000 woningen en ca. 30.000 m2 commercieel vloeroppervlak.


65

6.4.1 Geschiedenis van het project Tabel 6-3: Overzicht geschiedenis A2 Maastricht

Jaar jaren '60 jaren '80 1995 1999 2001 2003 2005 2006 2006 2009

Gebeurtenis Aanleg A2-passage als stadsboulevard Tracéstudie "A2/E9 in en om Maastricht" Tracé/m.e.r.-procedure Onderzoek alternatieve financiering Rapport "Maastricht raakt de weg kwijt" Rijk, provincie en gemeenten Maastricht en Meerssen sluiten Bestuurovereenkomst Nieuwe nota mobiliteit Bestuurspartners ondertekenen aanvullende Bestuursovereenkomst Bestuurspartners sluiten Samenwerkingsovereenkomst Gunningsbesluit "De Groene Loper" van Avenue2

In het begin van de jaren ’60 is de A2-passage in Maastricht als stadsboulevard aangelegd. Reeds vanaf begin jaren ’80 onderzoekt Rijkswaterstaat de mogelijkheden voor aanpassing van de stadsboulevard in de tracéstudie ‘A2/E9 in en om Maastricht’. Gewoon lijnen trekken, door, linksom of rechtsom de stad [Programma R&M, 2005]. Hieruit volgt de keuze voor een verdiepte ligging ter plaatse van het huidige tracé. Het benodigde budget ter realisatie wordt echter niet door het Rijk beschikbaar gesteld. In de jaren ’90 volgt een tracé/m.e.r.-procedure, waarna opnieuw wordt geconcludeerd dat de A2problematiek het beste ter plekke van de huidige traverse kan worden opgelost. Er komt opnieuw geen budget beschikbaar voor het aanpakken van de problemen en de tracé/m.e.r.-procedure wordt afgebroken. Vervolgens wordt een poging ondernomen om het project op alternatieve wijze te financieren door tol te heffen. Een deel van de bevolking en het bedrijfsleven zijn bereid tot tolheffing, maar het ontbreekt aan politiek draagvlak. Vervolgens neemt de regio het initiatief door in 2000 het ingenieursbedrijf Aveco de Bondt en aannemer Volker Wessels uit te nodigen. De opdracht bestaat uit het samenstellen van een integraal en duurzaam pakket van maatregelen op het gebied van infrastructuur en gebiedsontwikkeling met daarbij een eerste kostenraming. Dit resulteert in 2001 in het rapport “Maastricht raakt de weg kwijt”, dat de basis vormt voor de onderhandelingen tussen het Rijk en de regio over de financiering van het plan A2 Maastricht. Hieruit komt in 2003 een eerste bestuursovereenkomst voort met een raming van 360 miljoen euro. In de daaropvolgende periode wordt het ontwerp verder uitgewerkt en worden de voorbereidingen gestart voor een vervlechting van de tracé/m.e.r.-procedure met de aanbesteding middels de concurrentiegerichte dialoog. In 2005 blijkt uit de nieuwe Nota Mobiliteit dat het voorliggende ontwerp met extra rijstroken moet worden uitgebreid. Hierdoor gaat het projectbudget omhoog naar zo’n 630 miljoen euro, waarover in 2006 een tweede aanvullende bestuursovereenkomst wordt gesloten. Vervolgens wordt in 2006 de samenwerkingsovereenkomst gesloten tussen Rijk en regio, waarmee de aanbesteding van start kan. Via een selectieprocedure wordt van vijf naar drie consortia gegaan, te weten Avenue2, BA2M en Unie van Maastricht. Deze private partijen worden uitgedaagd een plan te maken, waarmee minimaal de projectscope moet worden gerealiseerd

66


binnen het taakstellende budget. Vanuit het projectbureau is een vraagspecificatie opgesteld, welke bestaat uit een Programma van Eisen en een Ambitiedocument. In het Programma van Eisen is beschreven waaraan het integrale plan minimaal moet voldoen, de basisscope. In het Ambitiedocument is het project in zijn context gepresenteerd en staan de wensen beschreven, waarmee het integrale plan bovenop het Programma van Eisen meerwaarde kan verkrijgen.

Figuur 6-12: Aanbestedingsfilosofie A2 Maastricht [bron: Projectbureau A2 Maastricht, 2007b]

In juni 2009 maakt minister Eurlings van Verkeer & Waterstaat, namens de stuurgroep, bekend dat het project A2 Maastricht door de marktpartij Avenue2 gaat worden gerealiseerd. Met dit gunningsbesluit is gekozen voor het plan “De Groene Loper”.

6.4.2 Scope A2 Maastricht Hypothese 1: Een integrale benadering van een ruimtelijk vraagstuk en daarmee een koppeling tussen de kernthema’s doorstroming, bereikbaarheid, leefbaarheid, ruimtelijke kwaliteit en betaalbaarheid vergroot het draagvlak in de planvormingsfase. Eigenlijk erkende van begin af aan zowel Rijk als regio de problematiek rondom de A2-passage in Maastricht. Meerdere tracéstudies hebben geleid tot steeds dezelfde meest wenselijke oplossing voor het probleem. Enige wat ontbrak was maatschappelijke urgentie in de landelijke politiek. Terugkerend element in de geschiedenis van de A2 Maastricht is dan ook het ter beschikking stellen van een budget. Dit heeft te maken met politieke keuzes, maar ook met betaalbaarheid. Zowel het Rijk als de regio zijn sinds de jaren ’80 ervan overtuigd dat er een oplossing moet komen voor het probleem. Het vraagstuk is in den beginnen echter gedefinieerd als een verkeerstechnisch probleem. Deze sectorale insteek heeft er niet toe geleid dat het benodigde budget ter beschikking is gesteld. Daarom is er vervolgens voor gekozen om de A2 Maastricht als een integraal probleem rond de kernthema’s bereikbaarheid, doorstroming, leefbaarheid, ruimtelijke kwaliteit en


67

verkeersveiligheid te formuleren en zodoende het tot “maatschappelijke problematiek te abstraheren” (JG). Hiermee is gepoogd om de benodigde “sense of urgency” in het proces te creëren en inhoudelijk op win-win situaties te sturen, waarbij de tunnel als dominante opgave geldt en de omgeving tegelijkertijd dient mee te bewegen. “Integraliteit was hierbij geen keuze, maar noodzaak” (JG).

Een integrale benadering van de problematiek heeft dus een belangrijke rol gespeeld in de planvormingsfase van het project. Het bleek uiteindelijk zelfs een noodzakelijke voorwaarde voor de totstandkoming van het project. Vanaf het moment dat de verkeerstechnische insteek werd verlaten en het tot een maatschappelijk probleem op meerdere vlakken werd benaderd, ontstond de benodigde maatschappelijke urgentie en werd het plan haalbaar geacht. Bovenstaande hypothese wordt hiermee bevestigd.

Hypothese 2: Participatie van private partijen in een ruimtelijk vraagstuk gedurende de planvormingsfase versterkt de plankwaliteit van het ruimtelijke vraagstuk. Indien een private bijdrage wordt verwacht, betekent dit het vroegtijdig betrekken van marktpartijen (RR). Maar eigenlijk is er niet echt sprake geweest van participatie van private partijen in de planvormingsfase, want pas bij de aanbestedingsprocedure zijn private partijen betrokken geweest. Middels een functionele specificatie is nog wel enige ontwerpvrijheid verschaft, maar hierbinnen was geen ruimte meer om “te draaien aan alle knoppen” omdat er een “vrij technisch functioneel Programma van Eisen” was opgesteld (MB). De wijze van aanbesteden was wel innovatief met ruimte voor private inbreng door middel van de concurrentiegerichte dialoog. Het nadeel hiervan is dat de transactiekosten hoog zijn geweest en “de tenderteams lang in de benen moesten worden gehouden” (RR). Met dergelijke hoge transactiekosten is het maar de vraag of dit naar extra maatschappelijke waarde wordt vertaald en daarmee deze wijze van aanbesteden rechtvaardigt (BS). Er moet dan ook een optimum worden gezocht tussen de kosten van de aanbestedingsvorm

en

de

plankwaliteit.

Want

participatie

van

private

partijen

in

de

planvormingsfase is te allen tijde een opstap tot een beter plan, maar leidt tot een complexere aanbesteding, welke slechts bij projecten met een bepaalde omvang lonend is. Het is zoeken naar een aantal criteria waar dit omslagpunt zich bevindt (RR), want het lijkt erop dat de factor schaalgrootte van een project hierop van invloed is. De slagingskans van een dergelijke constructie lijkt bij projecten met een grotere omvang af te nemen (BS).

Bij de A2 Maastricht is dus wel getracht om private partijen in de planvormingsfase te laten participeren, maar dit heeft pas na de start van de aanbestedingsprocedure beslag gekregen. Dit heeft uiteindelijk wel geleid tot een hoge plankwaliteit doordat drie partijen een eigen ontwerp hebben geleverd. Echter ontbrak de echte vrijheid ten aanzien van de conceptontwikkeling (MB) en zullen de transactiekosten een blokkade vormen wanneer nogmaals een dergelijke aanbesteding wordt uitgeschreven (WH). Bovenstaande hypothese wordt hiermee ondersteund. Wanneer

68


participatie van private partijen in een nog eerder stadium (lees: planvormingsfase) was georganiseerd, had de plankwaliteit eventueel nog hoger gelegen.

6.4.3 Financiering A2 Maastricht Het Rijk, Provincie Limburg, gemeenten Maastricht en Meerssen en een privaat consortium, bestaande uit de partners Ballast Nedam en Strukton die zich hebben verenigd in Avenue2, staan garant voor de financiering van het project. De geschatte waarde van dit ruimtelijke vraagstuk bedraagt 1 miljard euro [Projectbureau A2 Maastricht, 2007b]. De publieke partijen hebben gezamenlijk een taakstellend budget van 683 miljoen euro [Ministerie van Verkeer en Waterstaat, 2009a] beschikbaar gesteld voor de realisatie van het gehele project.

Koppeling financiering Vanuit de integrale benadering wordt Avenue2 als winnaar van de aanbestedingswedstrijd voor het beste plan in een publiek-private samenwerking verantwoordelijk voor de ontwikkeling en realisatie van het plan “De Groene Loper”. Hierbij draagt het consortium het risico voor het totaalproject en krijgt zij ter financiering van de infrastructuur een bijdrage van publieke partijen. Avenue2 realiseert de tunnel op basis van een eigen ontwerp met een functionele vraagspecificatie vanuit Rijkswaterstaat. Na realisatie krijgt Rijkswaterstaat de tunnel turnkey opgeleverd en resteert een kleine onderhoudscomponent voor Avenue2. De gemeente Maastricht brengt gronden in en het vastgoed wordt door Avenue2 zelf in de markt gezet. Het bovengenoemde budget van €1 miljard voor het gehele project wordt middels onderstaand bekostigingsschema bijeengebracht.

RIJK PROVINCIE GEMEENTE

AVENUE2

INFRASTRUCTUUR

GEBIED

SAMENWERKINGSOVEREENKOMST Figuur 6-13: Bekostigingsschema [bron: Projectbureau A2 Maastricht, 2006b]

Als privaat consortium is Avenue2 verantwoordelijk voor het totaalproject en vloeit er een geldstroom vanuit verschillende bestuurslagen naar het consortium. Het Rijk, vertegenwoordigd door het Ministerie van Verkeer & Waterstaat draagt bij, evenals het Ministerie van VROM. Daarnaast dragen ook de provincie Limburg en de gemeenten Maastricht en Meerssen bij. Van het totale budget van €1 miljard is €683 miljoen voor de aanleg van de tunnel gereserveerd. Dit is tevens het bedrag waar de bijdragen van de verschillende overheden op zijn gebaseerd. De verhouding van de bijdragen naar herkomst zijn als volgt:


69

RIJKSBIJDRAGE PROVINCIALE BIJDRAGE GEMEENTELIJKE BIJDRAGEN Figuur 6-14: Verhouding bijdragen naar herkomst [bron: Projectbureau A2 Maastricht, 2006b]

Profijtelijkheid Hypothese 3: Participatie van private partijen in een integrale ontwikkeling en realisatie van infrastructuur en gebied is profijtelijker voor deze partijen dan in een separate ontwikkeling en realisatie. Bij de totstandkoming van de financiering is uitgegaan van een integrale ontwikkeling en realisatie. De uitvraag van de opdracht is dusdanig vormgegeven dat een bijdrage vanuit vastgoed nodig is om tot een sluitende businesscase te komen. De integrale benadering en realisatie biedt het uitvoerend consortium de mogelijkheid om intern een kostenoptimalisatie ten aanzien van de infrastructuuren gebiedsontwikkeling door te voeren en daarmee de profijtelijkheid te doen toenemen. Daarnaast liggen er mogelijkheden op het tijdtechnische pad door middel van onderlinge afstemming in de planning van de ontwikkeling van infrastructuur en gebied.

De integrale ontwikkeling en realisatie biedt de mogelijkheid om op meerdere vlakken optimalisaties door te voeren waarmee de profijtelijkheid toeneemt. Aan de hand hiervan wordt hypothese 3 bevestigd.

Ten aanzien van de private bijdrage is niet gerekend met de begrippen causaliteit, profijt en proportionaliteit omdat de integrale benadering dit overbodig maakt.

Risicoverdeling Hypothese 4: Participatie van private stakeholders als shareholders bij een integraal benaderd ruimtelijk vraagstuk maakt een betere risicoverdeling mogelijk. Voor wat betreft de infrastructuur is sprake van een turnkey-oplevering. Dit houdt in dat het consortium na realisatie de weg overdraagt aan Rijkswaterstaat. Wel resteert er een kleine onderhoudscomponent voor Avenue2. Er is enkel sprake van participatie van het consortium in het project. Van indirecte bijdragen aan het project is geen sprake. Ook de realisatie van het vastgoed

70


komt voor rekening van Avenue2. Een deel van de opbrengsten uit het vastgoed wordt aangewend om de infrastructuur te financieren. Niet alleen het te realiseren vastgoed draagt bij, maar ook het bestaande vastgoed wordt benut. Om extra opbrengsten te genereren wordt de komende drie jaar, gedurende de juridische procedures, het bestaande vastgoed geëxploiteerd (FK). Een indirecte bijdrage wordt in dit geval door de publieke partijen geleverd. Door het taakstellende budget van deze publieke partijen moet Avenue2 een directe bijdrage leveren om haar businesscase sluitend te krijgen. Door een taakstellend budget neer te leggen, dragen de publieke partijen in principe geen risico’s voor het totaalproject. Het consortium is 100% verantwoordelijk voor de uitvoering van het project.

Hypothese 4 wordt ontkennend beantwoord doordat alle risico’s bij een private partij worden neergelegd en er geen sprake is van risicoverdeling tussen publieke en private partijen.

Afhankelijk van de samenwerkingsovereenkomst ten aanzien van de realisatiefase moet blijken of daadwerkelijk alle risico’s bij de private partij komen te liggen of dat publieke partijen ook nog een deel van de risico’s op zich zullen nemen.

6.4.4 Organisatie & Proces A2 Maastricht Het plan is tot stand gekomen in een publiek-publiek proces met als uitkomst een samenwerkingsverband tussen het Rijk, de provincie Limburg en de gemeenten Maastricht en Meerssen. Met het tekenen van de bestuursovereenkomst in 2003 werd het projectbureau A2 Maastricht ingesteld om het project te realiseren. Hierin zijn medewerkers van diverse betrokken partijen en externen verenigd en staat onder voorzitterschap van de gemeente Maastricht, waarbij Rijkswaterstaat en de gemeente Maastricht fungeren als opdrachtgever voor de aanbesteding namens het projectbureau. De partijen wensen gezamenlijk een alternatief te realiseren voor het oplossen van de problematiek op en rondom de Rijksweg A2 in de Maastrichtse regio. Het alternatief dient een integrale en duurzame oplossing te bieden voor de problemen op het gebied van doorstroming, bereikbaarheid, leefbaarheid, veiligheid, barrièrewerking en stedelijke vernieuwing [Projectbureau A2 Maastricht, 2003]. Daarnaast is het projectbureau verantwoordelijk voor het werken aan de benodigde producten (rapportages en beslisdocumenten) voor bestuurlijk overleg en de Tracéwet-, ruimtelijke ordenings- en aanbestedingsprocedure en dient zij het optimale PPS-model vast te stellen. Het projectbureau legt verantwoording af aan een stuurgroep. Deze stuurgroep bestaat uit de HID Rijkswaterstaat-Limburg, de betreffende wethouders van Maastricht en Meerssen en de betreffende gedeputeerde van de provincie Limburg.


71

Bestuursovereenkomst

Samenwerkingsovereenkomst

Projectbureau A2 Maastricht

AVENUE2

Aanbesteding


Hypothese 5: Participatie van private partijen in een ruimtelijk vraagstuk gedurende de planvormingsfase versterkt het proces van totstandkoming. Het plan A2 Maastricht is voornamelijk een publiek-publieke discussie geweest. Om een idee te krijgen is er getracht eerst zelf een plan te ontwikkelen door zelf ontwerpoefeningen te doen (JG). Door het vastlopen van de discussie tussen Rijk en regio is er in 2002 voor gekozen een ingenieursbedrijf en aannemer bij te betrekken om zodoende een door marktpartijen gesteund plan te ontwikkelen en inzicht te krijgen in de kosten. Hiermee kon vervolgens de landelijke politiek worden overtuigd, waarbij voornamelijk van het politieke momentum gebruik is gemaakt. Pas in de aanbestedingsprocedure is de publiek-publieke discussie verlaten en participeren marktpartijen daadwerkelijk middels een concurrentiegerichte dialoog. Vrijheid in het conceptontwerp ontstond doordat het projectbureau een functioneel Programma van Eisen had opgesteld, dat ruimte liet voor eigen inbreng.

Bij de A2 Maastricht hebben private partijen gedurende de planvormingsfase geparticipeerd, maar hebben deze partijen geen belangrijke rol gespeeld omdat er voornamelijk sprake is geweest van een publiek-publieke discussie. De publieke partijen zijn ook eerst zelf aan de slag geweest om de inhoud te definiëren, maar de haalbaarheid is in belangrijke mate bepaald door een sterke politieke lobby in deze discussie. De in de planvormingsfase betrokken private partijen zijn niet in staat gebleken een plan te ontwerpen, waaraan de publieke partijen volledige steun wilden verleend. Hypothese 5 wordt door de betreffende casus ontkracht.

72


Hypothese 6: Externe partijen zijn als onafhankelijke partij in staat verschillende bestuurlijke niveaus te verbinden middels onderling gedeelde doelen te stellen door te sturen op meerdere kernthema’s. Het projectbureau A2 Maastricht, bestaande uit vertegenwoordigers van de betrokken publieke partijen en externen, heeft min of meer als onafhankelijke instelling en trekker van het proces gefungeerd. Het gebrek aan maatschappelijke en politieke urgentie heeft ertoe geleid dat er vanuit het Rijk niet eerder een budget beschikbaar is gesteld. Uiteindelijk is dit budget er gekomen door een sterke politieke lobby en niet zozeer door participatie van onafhankelijke private partijen.

Hypothese 6 wordt voor de casus A2 Maastricht ondersteund doordat een min of meer als onafhankelijke publieke instelling als trekker van het proces heeft gefungeerd en daarbij onderling gedeelde doelen heeft weten te stellen waar alle publieke partijen zich in konden vinden.


Integrale benadering van vraagstuk

Onafhankelijke door publieke partijen gesteunde instelling als trekker van het lobbyproces

Hoge plankwaliteit door aanbestedingsprocedure

Politieke urgentie kweken door abstraheren naar maatschappelijke problematiek

Opmerkelijk De transactiekosten van de planvormingsfase naar de realisatiefase door de aanbestedingsprocedure zijn ongeveer 5% van de geschatte totale waarde van het project en daarmee uitzonderlijk hoog. De twee afgevallen consortia lopen hierdoor grote financiële risico’s, welke een blokkade vormen voor deelname aan een volgende aanbestedingsprocedure op deze wijze (WH).


73

6.5 Sijtwende De Noordelijke Randweg, oftewel Rijksweg 14 is de verbindende schakel tussen de A4 ter hoogte van Leidschendam en de N44, die richting het noorden overgaat in de A44. De weg maakt onderdeel uit van het zogeheten “Haagse Hoefijzer” en dient ter ontsluiting van het noordelijke deel van de Haagse regio. Sijtwende is onderdeel van de Noordelijke Randweg, waarbij dit gedeelte van het tracé dwars door de gemeente Leidschendam-Voorburg (voorheen Voorburg) loopt.

Figuur 6-16: Plangebied Sijtwende [bron: www.project.vrom.nl]

Het plan Sijtwende omvat de integrale ontwikkeling en realisatie van infrastructuur en gebied in de gemeente Voorburg. Het plan bestaat uit de aanleg van 2 km rijksweg in een tunneltracé, waarbij de tunnel deels ondergronds en deels bovengronds in een holle dijk is aangelegd. Ook voorziet het plan in de aanleg van een tunnel van 900 m voor een hoogwaardig openbaar vervoer verbinding. Daarnaast worden meer dan 600 woningen en 10.000 m2 aan kantoorruimte gerealiseerd.

74


6.5.1 Geschiedenis van het project Tabel 6-4: Overzicht geschiedenis Sijtwende

Jaar 1938 1956 1975 1990 1994 1994 1995 1996 1997 1999 2003 2005

Gebeurtenis Eerste plannen wegverbinding tussen RW-4 & RW-44: Rijksweg 14 Tracébesluit RW-14 als autoweg Blokkeren van aanleg RW-14 door Tweede Kamer Besluit tot uitvoering tracé/m.e.r.-procedure Tracébesluit tot aanleg RW-14 op maaiveldniveau Plan Sijtwende op initiatief van Bohemen Aanwijzing Provincie aan Voorburg Rijk, gemeente, Haaglanden en Sijtwende BV sluiten Vierpartijenovereenkomst Partijen sluiten afzonderlijk bilaterale overeenkomsten Start realisatie tunneltracé Sijtwende Oplevering tunneltracé Sijtwende Oplevering totaalproject Sijtwende

De geschiedenis van Rijksweg 14 vangt aan in de jaren ‘30. Reeds in 1938 worden de eerste plannen op papier gezet om aan de noordzijde van Den Haag een aansluiting op het rijkswegennet te realiseren. Vrijwel onmiddellijk rijzen er bezwaren tegen de planvorming. De oorlog en wederopbouw verhinderen vervolgens de realisatie. In 1956 worden de plannen concreter wanneer een tracé voor een autoweg wordt vastgesteld. Opnieuw rijzen er bezwaren en tot realisatie komt het dan ook niet. Begin jaren ‘70 lijkt de Verlengde Landscheidingsweg, zoals de weg destijds werd genoemd, vrij baan te krijgen. Er wordt zelfs al begonnen met de uitvoering. In 1975 blokkeert de Tweede Kamer echter de aanleg van Rijksweg 14 als autoweg en opnieuw volgt een rustpauze. In de jaren ’80 is er een politieke discussie gaande omtrent de nut en noodzaak van de weg en maakt naast de gemeente Voorburg eveneens de gemeente Den Haag zich zorgen over de inbreuk op het landschap. Om tot een afgewogen besluit te kunnen komen, besluiten Rijk, provincie en de gemeente Den Haag in 1990 tot het uitvoeren van een tracé/m.e.r.-procedure. Als uitkomst gaat de voorkeur uit naar een weg met een regionaal karakter en een stedelijke vormgeving. Grootschalige oplossingen worden in de studie afgewezen. Wel krijgt de minister het advies het oorspronkelijke ontwerp enigszins aan te passen. Op basis hiervan wijzigt het Rijk als eerste de plannen voor de weg in de gemeente Voorburg. In 1994 neemt de minister van Verkeer en Waterstaat het tracébesluit Noordelijke Randweg Haagse regio, waarbij wordt besloten de weg op maaiveldniveau aan te leggen. Wat overblijft is een diepgaand meningsverschil tussen het Rijk en de gemeente Voorburg. De gemeente blijft de nut en noodzaak van de weg betwisten en is van mening dat de nadelen van de nieuwe weg niet zullen opwegen tegen de voordelen. Hierbij speelt onder andere het verschil in kosten voor een weg op maaiveld of in een tunnel, want het budget is niet toereikend voor een tunnel. Tegelijkertijd ontstaat de eerste gedachte voor het plan Sijtwende van ruimteontwikkelaar Bohemen. Ondertussen loopt het meningsverschil tussen Rijk en Voorburg in 1995 zo hoog op, dat toenmalig minister van


75

Verkeer & Waterstaat Jorritsma de provincie verzoekt een aanwijzingsprocedure in te zetten. Dit dwingt de gemeente om binnen een jaar een bestemmingsplan vast te stellen. De gemeente grijpt uiteindelijk de grote bestuurlijke druk aan om het plan Sijtwende te ondersteunen. In 1996 stemt minister Jorritsma met deze plannen in en stelt extra geld ter beschikking, waarna het Rijk, stadsgewest Haaglanden, de gemeente en Sijtwende BV een Vierpartijenovereenkomst sluiten. Deze overeenkomst wordt in 1997 aangevuld met een drietal bilaterale overeenkomsten tussen de afzonderlijke partijen. Vervolgens start in 1999 de realisatie van het plan Sijtwende, wat het einde markeert van zestig jaar bestuurlijke besluitvorming. In 2003 is het tunneltracé Sijtwende gereed, waarna in 2005 het totaalproject Sijtwende is opgeleverd.

6.5.2 Scope Sijtwende Hypothese 1: Een integrale benadering van een ruimtelijk vraagstuk en daarmee een koppeling tussen de kernthema’s doorstroming, bereikbaarheid, leefbaarheid, ruimtelijke kwaliteit en betaalbaarheid vergroot het draagvlak in de planvormingsfase. Het verloop van de geschiedenis van Rijksweg 14 laat zich kenmerken door een spanningsveld tussen de kernthema’s leefbaarheid en ruimtelijke kwaliteit (gebied) en bereikbaarheid (infrastructuur). Dit spanningsveld vormt de bron van conflict tussen de verschillende bestuurslagen, waarbij het Rijk en de gemeente Voorburg de hoofdrol spelen. Er bestaan uiteenlopende visies op de kern van het vraagstuk (MB). Het Rijk wil een sobere en doelmatige oplossing met een weg op maaiveld niveau, waarbij de bereikbaarheid van de Haagse regio centraal staat, terwijl de gemeente Voorburg is gebaat bij een hoogwaardige woonomgeving en daarmee stuurt op leefbaarheid en ruimtelijke kwaliteit binnen haar gebied. Dit duidt op een separate benadering van bovengenoemde kernthema’s. Betaalbaarheid is een twistpunt doordat er wel geld is voor een weg op maaiveld, maar niet voor een tunnel. Wanneer het Rijk de provincie verzoekt tot een aanwijzingsprocedure, stuurt zij daarmee aan op een confrontatie met de gemeente Voorburg. Ruimteontwikkelaar Bohemen is in die periode de private partij die een scopewijziging aanbrengt en daarmee de benadering van het vraagstuk doet verschuiven van een separate naar een integrale benadering. Door op eigen initiatief met een totaaloplossing te komen waarin een koppeling tussen leefbaarheid, ruimtelijke kwaliteit en bereikbaarheid is aangebracht, wordt de stap gezet om Rijk en gemeente nader tot elkaar te brengen. Door een inhoudelijke innovatie ontstaat tevens een financieel haalbaar plan waarmee het Rijk akkoord gaat. Handhaving van de integrale benadering in de planvormingsfase leidt vervolgens vrij snel tot realisatie.

Geconcludeerd kan worden dat door de door Bohemen gehanteerde integrale benadering van de problematiek, waarmee de koppeling tussen leefbaarheid, ruimtelijke kwaliteit, bereikbaarheid en betaalbaarheid wordt aangebracht, de verschillende draagvlakken voor haalbaarheid van het plan Sijtwende in de planvormingsfase toenemen. Bovenstaande hypothese wordt hierbij dan ook bevestigd.

76


Hypothese 2: Participatie van private partijen in een ruimtelijk vraagstuk gedurende de planvormingsfase versterkt de plankwaliteit van het project. De expertise van Bohemen is doorslaggevend geweest voor de inhoudelijke kwaliteit van het plan Sijtwende. Door op eigen initiatief met een plan op de proppen te komen, hoefde er in eerste instantie niet met een vastomlijnd kader te worden gewerkt. Het idee van holle dijken heeft voorzien in de behoefte aan een hoogwaardige leefomgeving, terwijl eveneens tegemoet is gekomen aan beperking van de kosten voor de infrastructuur, want bouwen boven het grondwater gaat te allen tijde gepaard met minder kosten (WH). Doordat van Rijkswaterstaat niet bovenop tunnels mag worden gebouwd wordt uiteindelijk geen extra ruimte voor vastgoed binnen stedelijk gebied gewonnen. Er ontstaat juist wel betere ruimte voor vastgoed, de winst ligt dus op het kwaliteitsvlak

(WH).

Daarnaast

voorzag

Rijkswaterstaat

tevens

problemen

omtrent

de

brandveiligheid van de tunnel. Als oplossing hiervoor is gekozen om een brandweerkazerne bij een van de ingangen van de tunnel te vestigen (HB). Door inhoudelijke vrijheid te hebben, zijn dergelijke oplossingen mogelijk en treedt versnelling in het proces op (HB).

Participatie van een private partij in de planvormingsfase en de daarmee gepaarde gaande inbreng van inhoudelijke kennis heeft geleid tot een versterking van de plankwaliteit. Hypothese 2 wordt door de casus Sijtwende dan ook bevestigd.

6.5.3 Financiering Sijtwende Het Rijk, Stadsgewest Haaglanden, gemeente Voorburg en een tweetal private partijen, bestaande uit Bohemen en Volker Wessels Vastgoed die zich hebben verenigd in Sijtwende BV staan garant voor de financiering van het project Sijtwende. Deze partijen hebben gezamenlijk in totaal €341 miljoen bijeengebracht voor de realisatie van het totaalproject.

Koppeling financiering Vanuit de integrale benadering is Sijtwende BV als initiatiefnemer in een publiek-private samenwerking verantwoordelijk voor de ontwikkeling en de realisatie van het project Sijtwende. Hierbij draagt de organisatie het risico voor alle onderdelen, inclusief de tunnel, woningbouw, kruispunten en openbare ruimte. Sijtwende BV realiseert de tunnel en weg op basis van een eigen ontwerp en een in samenwerking met Rijkswaterstaat ontwikkeld programma van eisen. Rijkswaterstaat krijgt het project turnkey opgeleverd. Het gerealiseerde vastgoed wordt door Sijtwende BV zelf in de markt gezet. Het bovengenoemde budget van €341 miljoen voor het gehele project wordt middels navolgend bekostigingsschema bijeengebracht.


RIJK HAAGLANDEN GEMEENTE

77

SIJTWENDE BV

INFRASTRUCTUUR

GEBIED

VIERPARTIJENOVEREENKOMST Figuur 6-17: Bekostigingsschema [bron: Edelenbos & Monnikhof, 2002]

Als private partij is Sijtwende BV verantwoordelijk voor het gehele project en vloeit er een geldstroom vanuit verschillende bestuurslagen naar Sijtwende BV. Het Rijk, vertegenwoordigd door het Ministerie van Verkeer & Waterstaat draagt bij evenals het Ministerie van VROM. Daarnaast dragen ook Stadsgewest Haaglanden en de gemeente Voorburg bij. Van het totale budget van €341 miljoen is €93 miljoen voor de aanleg van de tunnel gereserveerd. Dit is tevens het bedrag waar de bijdragen van de verschillende overheden op zijn gebaseerd. De verhouding van de bijdragen aan de infrastructuur naar herkomst zijn als volgt:

RIJKSBIJDRAGE REGIONALE BIJDRAGE (HAAGLANDEN) PRIVATE BIJDRAGE Figuur 6-18: Verhouding bijdragen naar herkomst [bron: Edelenbos & Monnikhof, 2002]

78


Profijtelijkheid Hypothese 3: Participatie van private partijen in een integrale ontwikkeling en realisatie van infrastructuur en gebied is profijtelijker voor deze partijen dan in een separate ontwikkeling en realisatie. De financiering van het project Sijtwende is opgezet vanuit het perspectief van een integrale ontwikkeling en realisatie. Sijtwende BV heeft hierbij een bijdrage geleverd aan de financiering van de infrastructuur omdat de businesscase van het totaalproject een rendabel plaatje opleverde. De bijdrage is voortgekomen uit opbrengsten van vastgoed, waarbij sprake is geweest van verevening binnen de eigen businesscase.

Door uitvoering van de eigen plannen op integrale wijze is een profijtelijke businesscase ontstaan voor Sijtwende BV. Bovenstaande hypothese wordt daarmee bevestigd.

Ten aanzien van de private bijdrage is niet gerekend met de begrippen causaliteit, profijt en proportionaliteit omdat de integrale benadering dit overbodig maakt. Deze begrippen hebben betrekking op een gedwongen bijdrage en daarvan is bij het project Sijtwende geen sprake (MB).

Risicoverdeling Hypothese 4: Participatie van private stakeholders als shareholders bij een integraal benaderd ruimtelijk vraagstuk maakt een betere risicoverdeling mogelijk. Voor wat betreft de infrastructuur is sprake van een turnkey-oplevering. Dit houdt in dat Sijtwende BV na realisatie de weg overdraagt aan Rijkswaterstaat. Tijdens de planvormings- en realisatiefase draagt de private partij Sijtwende BV de risico’s van het project. De bijdrage van de overheden aan het project geschiedt op niet-risicodragende basis. Ook de realisatie van het vastgoed komt voor rekening van Sijtwende BV. Een deel van de opbrengsten uit het vastgoed wordt aangewend om de infrastructuur te financieren. Door het taakstellende budget van de publieke partijen voor de infrastructuur, is er een bijdrage van Sijtwende BV aan de infrastructuur noodzakelijk.

De integrale aanpak van het ruimtelijke vraagstuk leidt tot een risicoverdeling waarbij de private partij alle risico’s op zich neemt. Er is dan ook geen sprake van een risicoverdeling op basis van competenties waardoor hypothese 4 wordt ontkracht.

6.5.4 Organisatie & Proces Sijtwende Het plan heeft beslag gekregen in een publiek-privaat samenwerkingsverband tussen het Rijk, Stadsgewest Haaglanden, de gemeente Voorburg en Sijtwende BV. Bohemen en Volker Wessels Vastgoed hebben gezamenlijk deze BV opgericht om zich te verenigen in een enkele private partij. Vervolgens is er gewerkt middels het integratiemodel, waarbij Sijtwende BV verantwoordelijk was voor het totaalproject. Om afspraken vast te leggen zijn onderling bilaterale contracten tussen de verschillende partijen afgesloten.


79

Intentieovereenkomst

Vierpartijenovereenkomst

Rijk

Rijksweg

Planologisch

Voorburg

Sijtwende BV

Grondexploitatie


Hypothese 5: Participatie van private partijen in een ruimtelijk vraagstuk gedurende de planvormingsfase versterkt het proces van totstandkoming. Tot het verzoek van het Rijk aan de provincie voor het inzetten van een aanwijzingsprocedure, heeft er een publiek-publieke discussie tussen het Rijk en de gemeente Voorburg plaatsgevonden, waarin zij elkaar niet hebben kunnen vinden. Vanuit zijn persoonlijke betrokkenheid bij de regio heeft de oprichter van Bohemen samen met de huidige directeur (Stan Roestenberg red.) op eigen initiatief het plan Sijtwende ontwikkeld (MB). Met innovatieve ideeën en creatieve oplossingen is het daarmee gelukt de impasse in het bestuurlijke proces te doorbreken. Bohemen heeft zich bij het plan Sijtwende niet alleen achter de scope van het vraagstuk opgesteld, maar is tevens verantwoordelijk voor de noodzakelijke scopewijziging, waarmee draagvlak voor het plan is gecreëerd. Procesmatig heeft Bohemen dus een belangrijke rol gespeeld. Hierbij lag de nadruk op het toestaan en inzien dat participatie van private partijen in de planvormingsfase nodig is (MB). De publieke partijen kwamen er gezamenlijk niet uit. Na het spaaklopen van het bestuurlijke proces heeft een proactieve houding van een marktpartij gezorgd voor het vlottrekken van dat proces. Blijkbaar is het vastlopen van een bestuurlijk proces pas reden tot en noodzakelijke voorwaarde voor maatschappelijke urgentie en ontstaat hierdoor ruimte voor participatie van private partijen (BS). Hierdoor is een houding ontstaan, waarbij private en publieke partijen op basis van wederzijdse afhankelijkheid hebben kunnen samenwerken. Doorslaggevende factor hierin geweest is de invulling van de personen en het samenspel van de mensen (BS, SR). Het werken aan product en proces heeft uiteindelijk geleid tot realisatie van het project Sijtwende (MB, SR). Bij de casus Sijtwende wordt bovenstaande hypothese bevestigd.

80


Hypothese 6: Externe partijen zijn als onafhankelijke partij in staat verschillende bestuurlijke niveaus te verbinden middels onderling gedeelde doelen te stellen door te sturen op meerdere kernthema’s. Na het spaaklopen van het bestuurlijke proces omdat de gemeente Voorburg niet wilde meewerken aan de inpassing van de weg ontstaat een impasse. Om deze impasse te doorbreken verzoekt het Rijk de provincie tot het in gang zetten van een aanwijzingsprocedure. De gemeente Voorburg voelt zich onder druk gezet en ziet zich genoodzaakt op korte termijn een alternatief te vinden. Op het hoogtepunt van de impasse ziet Bohemen haar kans schoon en komt op eigen initiatief met het integrale plan Sijtwende. Ondanks dat het Rijk niet direct instemt, ziet het op den duur toch in dat met dit plan gedeelde doelen worden gesteld en de afzonderlijke kernthema’s waarop beide partijen sturen worden verenigd. Door op te treden als initiatiefnemer en procestrekker is Bohemen in staat geweest de uiteenlopende doelen van de verschillende bestuursniveaus te koppelen. Hiermee is hypothese 6 bevestigd.


De invulling van de personen en het samenspel van de mensen

Marktpartij als initiatiefnemer en procestrekker

Ontstaan maatschappelijke urgentie door vastlopen bestuurlijk proces

Proactieve houding marktpartij

Innovatief plan met holle dijken

Opmerkelijk Opmerkelijk is dat een private partij (Bohemen) tot driemaal toe in staat is gebleken tot het vlottrekken van een vastgelopen bestuurlijk proces door op eigen initiatief en kosten en integraal plan uit te werken. Dit is niet alleen gelukt bij de casussen A9 Badhoevedorp en Sijtwende, maar ook bij de W4 Leiderdorp. Door de taal van de verschillende overheden te spreken is het Bohemen gelukt de uiteenlopende belangen onderling te verbinden en is men tot realisatie gekomen.

Europees aanbesteden In de discussie over PPS wordt thans veel aandacht besteed aan het thema openbaar aanbesteden. Er is een spanning tussen enerzijds de wens van overheden om marktpartijen zo vroeg mogelijk bij de planvorming te betrekken en anderzijds het streven (en de verplichting) om met een aanbesteding een open proces te garanderen en de laagste prijs te bedingen. Het contracteringsproces Sijtwende illustreert de voordelen van een daadwerkelijk gezamenlijke planvorming op basis van een zoveel mogelijk functioneel programma van eisen van de overheid. Het is de vraag of de integrale kwaliteit en het draagvlak bij alle partijen ook tot stand had kunnen komen in een aanbestedingstraject, omdat dan minder sprake had kunnen zijn van een intensieve overlegstructuur tussen publiek en privaat [Buck consultants, 2000].


81

6.6 Samenvatting Per individuele casus zijn de zes opgestelde hypothesen getoetst. Dit heeft in uiteenlopende uitkomsten geresulteerd. In onderstaande tabel is een samenvatting van de getoetste hypothesen weergegeven. Hierbij is per hypothese aangegeven of deze voor de desbetreffende casus is gecorroboreerd of verworpen. Tabel 6-5: Overzicht hypothesen

Casus N201+

Casus A9

Casus A2

Casus Sijtwende

Koppeling van kernthema’s (H1)

+

+

+

+

Versterking van plankwaliteit (H2)

-

+

+

+

Profijtelijkheid integrale ontwikkeling en realisatie (H3)

-

-

+

+

Risicoverdeling tussen publiek en privaat (H4)

-

+

-

-

Versterking van proces (H5)

+

+

-

+

Verbinden doelen door onafhankelijke partij (H6)

+

+

+

+

+ = hypothese geverifieerd - = hypothese gefalsificeerd

Eerste bevindingen Naar aanleiding van bovenstaande tabel zijn de eerste bevindingen te presenteren. Redenerend vanuit een Popperiaanse wetenschapsopvatting zijn enkel hypothese één en zes gecorroboreerd. De overige vier hypothesen zijn op zijn minst eenmaal weerlegd, waardoor deze hypothesen niet houdbaar zijn. Wanneer het klassieke model van wetenschap als proces van observatie en inductie wordt gehanteerd, biedt dit meer ruimte om naast hypothese één en zes tevens hypothese twee en vijf als houdbaar te beschouwen. Hypothese twee en vijf zijn in één enkel geval verworpen en kunnen gezien de kwalitatieve aard van het onderzoek aanknopingspunten bieden. Hypothese drie en vier zijn in meerdere gevallen weerlegd waardoor beide niet houdbaar zijn in het onderhavige onderzoek. Uit bovenstaande is opgemaakt dat een integrale benadering van een ruimtelijk vraagstuk en de rol van een externe onafhankelijke partij in het proces bij onderhavige casussen factoren van belang zijn. Participatie van private partijen in de planvormingsfase verschaft daarbij versterking op inhoudelijk en procesmatig vlak.

Deel III

Synthese: Crosscasus analyse, Conclusies & Aanbevelingen en Discussie

Resultaten uit het verleden bieden geen garantie voor de toekomst. Wel bieden deze resultaten de mogelijkheid om daar lessen uit te trekken, waarmee een handvat voor de toekomst kan worden geboden. Deze lessen zijn evident indien hiervan in meerdere gevallen sprake is. Daarom vormt Deel III het sluitstuk van het onderzoek waarin overstijgende lessen uit de vier casussen zijn getrokken aan de hand van een crosscasus analyse. Bevindingen, hypothesen en succesfactoren zijn onderling verbonden en in een schema samengebracht aan de hand waarvan het proces van toekomstige projecten kan worden gestuurd. Daarnaast hebben deze lessen in een aantal conclusies en aanbevelingen geresulteerd.

7 Crosscasus analyse Na een individuele beschrijving van de casussen in hoofdstuk 6 is in dit hoofdstuk een crosscasus analyse uitgevoerd. Hierin zijn de resultaten van de analyse van de vier afzonderlijke casussen met elkaar vergeleken, waarbij naar verklaringen voor overeenkomsten en verschillen tussen de casussen is gezocht. Uit de overstijgende analyse is door het combineren van de hieruit voortgekomen resultaten een schema ontwikkeld.

Allereerst is in paragraaf 7.1 een overzicht van de resultaten van het casusonderzoek volgens de gehanteerde indeling Scope, Financiering en Organisatie & Proces gegeven. Vervolgens zijn in de paragrafen 7.2 tot en met 7.4 deze aspecten nader uitgediept. In paragraaf 7.5 staan de belangrijkste bevindingen centraal van waaruit een aantal succesfactoren is benoemd. Onderscheid is gemaakt in situatiespecifieke en generieke succesfactoren. Tot slot is in paragraaf 7.6 een schema beschreven aan de hand waarvan het proces om te komen tot participatie van private stakeholders als shareholders bij de ontwikkeling van infrastructuur in combinatie met gebiedsontwikkeling kan worden ingericht.

7.1 Overzicht casussen De geïnterviewden hebben bij alle vier de casussen aangegeven dat er sprake is van participatie van private stakeholders als shareholder op enigerlei wijze. Hiervan is sprake in de planvormingsfase, aanbestedingsfase en/of realisatiefase. Dit is ook uit de bestudeerde documenten gebleken. De wijze waarop de participatie van private stakeholders als shareholders is vormgegeven en de inrichting van het proces hiertoe te komen verschilt per casus. In paragraaf 6.6 is reeds een overzicht van de toetsing van de hypothesen opgenomen (Tabel 6-5). In de navolgende tabel (Tabel 7-1) is een overzicht opgenomen waarin de resultaten en bevindingen van de individuele casusbeschrijvingen vanuit een meer kwalitatief oogpunt naast elkaar zijn gezet. De resultaten en bevindingen zijn aan de hand van de bij de casusbeschrijving gehanteerde structuur van Scope, Financiering en Organisatie & Proces uitgelicht. De zes hypothesen dienen als basis van de resultaten waaruit kwalitatief afgeleide bevindingen zijn gedaan.

85

86


Tabel 7-1: Overzicht resultaten casusonderzoek

Scope

Casus N201+

Casus A9

Casus A2

Casus Sijtwende

Benadering ruimtelijk vraagstuk

-Integrale planvorming -Stand alone realisatie Publiek-publiek proces

-Integrale planvorming -Stand alone realisatie Publiek-privaat proces

Integrale planvorming & realisatie

Integrale planvorming & realisatie

Publiek-publiek proces

Publiek-privaat proces

Houding stakeholders

Heterogeen

Heterogeen

Homogeen

Heterogeen

Stakeholders in overeenkomst

1 provincie, 3 gemeenten, 2 private partijen

1 1 2 1

2 ministeries, 1 provincie, 2 gemeenten

2 1 1 1

Financiering

Casus N201

Casus A9

Casus A2

Casus Sijtwende

Profijtelijkheid private partijen bepaald door

Invloed op ontwerp infrastructuur

Vastgoed + ontwerp infrastructuur

Vastgoed

Planvorming + vastgoed

Grondslag bijdrage

Onderhandeling

Onderhandeling

Onderhandeling

Onderhandeling

Directe bijdrage private partij

4%

5%

n.n.b.

12%

Indirecte bijdrage private partij

11%

18%

n.v.t.

n.v.t.

Risicoverdeling: -Weg -Gebied

Weg: Provincie Gebied: Gemeenten

Weg: Rijkswaterstaat Gebied: Deels gemeente, deels private partij

Weg en gebied voor rekening private partij

Weg en gebied voor rekening private partij

Organisatie & Proces

Casus N201+

Casus A9

Casus A2

Casus Sijtwende

Rol private partij in planvormingsfase tav inhoud en proces

- Haalbaarheidsonderzoek - Momentum creëren

Planvorming tijdens aanbestedingsprocedure

Rol private partij in realisatiefase tav inhoud en proces

Risicodragend (Heijmans/Boskalis) en niet risicodragend (Schiphol & VBA) participeren Weg: Alliantie Gebied: GEM

- Initiatief en planvorming - Vlottrekken bestuurlijk proces middels verbinden belangen/doelen Risicodragend (Bohemen) en nietrisicodragend (Schiphol) participeren Weg: Traditioneel Gebied: GEM

Risicodragend (Avenue2) participeren

- Initiatief en planvorming - Vlottrekken bestuurlijk proces middels verbinden belangen/doelen Risicodragend (Sijtwende BV) participeren

DB(M)

PPS

Europese aanbesteding weg & gebied

Weg: ja Gebied: nee

Weg: ja Gebied: nee

ja

nee

Onafhankelijke projectorganisatie

ja

ja

ja

ja

Participatie in scope

Samenwerkingsvorm

ministerie, provincie, 1 regio, gemeenten, private partij

ministeries, regio, gemeente, private partij

7.2 Scope Binnen de scope van een ruimtelijke vraagstuk is een onderscheid in de initiatief-, planvormings- en realisatiefase gemaakt. Aandachtspunten zijn de gehanteerde benadering van het vraagstuk in de verschillende fasen: integraal versus stand alone en participatie van private stakeholders als shareholders en de invloed daarvan op het vraagstuk en onderliggend proces.

Hoofdstuk 7 – Crosscasus analyse

87

7.2.1 Initiatieffase De start en duur van de initiatieffase is bij de casussen niet te allen tijde helder. Dit heeft met name te maken met het verloop van de geschiedenis van het vraagstuk en achterliggende problematiek. Wel is duidelijk geworden dat zodra een stakeholderanalyse is uitgevoerd, het vraagstuk voor het eerst echt vorm krijgt. Aan de hand van de stakeholderanalyse zijn de verschillende partijen en bijhorende belangen en doelen in kaart gebracht. Hieruit is de houding van stakeholders ten aanzien van het vraagstuk opgemaakt.

7.2.2 Planvormingsfase Wanneer wordt gekeken naar de wijze waarop draagvlak is getracht te creëren onder stakeholders voor het oplossen van de betreffende ruimtelijke vraagstukken, is er een duidelijke overeenkomst tussen de casussen te ontwaren. Bij alle onderzochte casussen is in eerste instantie gepoogd middels een sectorale insteek uitgaande van infrastructuurgerichte problematiek draagvlak te creëren voor een plan voor een oplossing. Hierbij is hoofdzakelijk gestuurd op de kernthema’s bereikbaarheid en doorstroming. In alle gevallen blijkt dat deze sectorale insteek niet leidt tot het benodigde draagvlak onder de gewenste partijen. Wanneer het proces eenmaal dreigt vast te lopen of daadwerkelijk vastloopt, wordt na enige tijd (periode verschilt per casus) overgeschakeld op een andere benadering. In alle gevallen wordt gekozen voor een integrale benadering van de problematiek, waarmee de scope van het vraagstuk wordt verbreed en het niet meer sec als verkeerskundig probleem wordt beschouwd. Bij deze benadering wordt de problematiek opgevat als een ruimtelijk vraagstuk, waarbij een koppeling tussen infrastructuur en omliggende gebieden en daarmee tussen verschillende kernthema’s op het vlak van infrastructuur (bereikbaarheid, doorstroming) én gebied (leefbaarheid, ruimtelijke kwaliteit) wordt aangebracht. Daarmee lijken verschillende draagvlakken (maatschappelijk, politiek en bestuurlijk) voor haalbaarheid te worden gecreëerd. Door eveneens te sturen op betaalbaarheid worden de mogelijkheden duidelijk om de ontwikkeling van infrastructuur deels met behulp van opbrengsten uit gebiedsontwikkeling te financieren. Inzicht in de kosten en opbrengsten omvat een kosten/baten-analyse en wordt al dan niet door een businesscase onderbouwd. Hiermee lijkt de betaalbaarheid toe te nemen, waardoor financieel draagvlak ontstaat. Het beoogde effect van het creëren van meer draagvlak onder stakeholders

lijkt

te

worden

bereikt

daar

het

in

alle

gevallen

tot

het

sluiten

van

realisatieovereenkomsten heeft geleid. De verklaring hiervoor kan worden gezocht in het feit dat met een integrale benadering meerdere belangen worden bediend en gezamenlijke doelen worden gesteld. Het verbreden van de scope biedt meer partijen de kans om in het ruimtelijke vraagstuk te participeren. Mogelijkheden tot participatie impliceert mogelijkheden tot het uitoefenen van invloed teneinde belangen te behartigen en doelen te verwezenlijken. Bovendien biedt het invloed hebben op de inhoud van het plan mogelijkheden ter versterking van de plankwaliteit. Dit resulteert in het toenemen van de verschillende draagvlakken voor haalbaarheid onder partijen.

Complicerende factor ten aanzien van participatie van private partijen in een ruimtelijk vraagstuk is dat indien de scope wordt verbreed en meer partijen participeren, de kans op aanwezigheid van

88


conflicterende belangen en uiteenlopende doelen navenant toeneemt. Dit is opgemaakt uit een stakeholderanalyse en daaruit afgeleide houding van stakeholders (heterogeen versus homogeen) ten aanzien van het vraagstuk. Het komen tot onderlinge overeenstemming wordt hierdoor bemoeilijkt. Toch lijkt deze benadering meer succes te hebben dan een sectorale insteek, getuige de scopewijzigingen in de casussen en verschillende overeenkomsten die vervolgens zijn ondertekend.

7.2.3 Realisatiefase Eenmaal besloten tot realisatie middels een overeenkomst is er in een tweetal casussen voor gekozen de in de planvormingsfase gehanteerde integrale benadering te verlaten. Zowel bij de N201 als de A9 Badhoevedorp is ervoor gekozen de integrale benadering om te zetten in een stand alone benadering. Bij de casussen A2 Maastricht en Sijtwende is de integrale benadering in de realisatiefase gehandhaafd. Hier kan een aantal verklaringen aan ten grondslag liggen. Er is een ruimtelijke afhankelijkheidscomponent die voor de casussen N201 en A9 significant verschilt ten opzichte van de casussen A2 en Sijtwende. Bij de N201 wordt de weg omgelegd waardoor langs het nieuwe tracé locaties ontstaan die aantrekkelijk zijn voor gebiedsontwikkeling en bij de A9 wordt de weg ten zuiden van Badhoevedorp omgelegd, waardoor het huidige tracé vrijkomt. Hierdoor ontstaat ruimte in het centrumgebied van Badhoevedorp om dit te ontwikkelen. Bij de A2 wordt het huidige tracé ondertunnelt, waardoor bovenop de tunnel ruimte ontstaat om ontwikkelen. Bij Sijtwende is sprake van eenzelfde soort situatie. Hier is de weg niet ondertunnelt maar in een holle dijk aangelegd, waardoor ook hier bovenop ruimte is gecreëerd om te ontwikkelen. De fysieke afhankelijkheid bepaalt mede de volgtijdelijkheid. De componenten fysieke afhankelijkheid en volgtijdelijkheid lijken een rol te spelen bij de gehanteerde benadering in de realisatiefase. Echter, er bestaat de mogelijkheid dat deze componenten afgeleiden zijn van elkaar.

Na analyse lijkt een integrale benadering van ruimtelijke vraagstukken in de planvormingsfase een noodzakelijke voorwaarde te zijn om tot het sluiten van overeenkomsten te komen. Ondanks verschillen in de fysieke afhankelijkheidscomponent en volgtijdelijkheid onderling lijkt de integrale benadering dominant in de planvormingsfase. In de realisatiefase lijkt de benadering daarentegen situatiespecifiek te zijn en dient daarbij op het project te worden aangepast.

7.3 Financiering Wanneer de financiering van de vier casussen wordt beschouwd, blijkt dat verscheidene partijen aan een project bijdragen. Deze partijen omvatten publieke en private partijen. Binnen publieke partijen is een onderscheid gemaakt tussen nationale, provinciale en lokale overheden. Daarnaast zijn hierbij ook regionale organen in ogenschouw genomen. In navolgende figuur (Figuur 7-1) zijn de verhoudingen van bijdragen naar herkomst per casus weergegeven. Hierbij zijn de casussen tegen het licht van hun positionering in het achterliggende proces en de gehanteerde benadering in een matrix uitgezet.


Sijtwende

A9 Badhoevedorp

89

A2 Maastricht

N201

Figuur 7-1: Verhoudingen bijdragen naar herkomst per casus RIJKSBIJDRAGE PROVINCIALE BIJDRAGE REGIONALE BIJDRAGE GEMEENTELIJKE BIJDRAGE GEMEENTELIJKE BIJDRAGE UIT GEBIEDSONTWIKKELING PRIVATE BIJDRAGE PRIVATE BIJDRAGE UIT GEBIEDSONTWIKKELING

Uit bovenstaand figuur is op te maken dat het Rijk aan alle projecten veruit de grootste bijdrage levert. In het geval van rijksinfrastructuur is dit meer dan 50%. Verder valt op dat de bijdrage van private partijen in een publiek-privaat proces groter is dan in een publiek-publiek proces. Respectievelijk 12% (Sijtwende) en 5+18=23% (A9 Badhoevedorp) tegen respectievelijk 0%/n.n.b. (A2 Maastricht) en 4% (N201). Van belang bij de totstandkoming van de financiering en daarmee gepaard gaande bijdragen van private partijen zijn veelal inzichtelijkheid in kosten en opbrengsten aan de hand van een kosten/baten-analyse al dan niet in een businesscase ondergebracht. Het verschaffen van een realistische financiële kijk op een project leidt ertoe dat private partijen daadwerkelijk bereid zijn te participeren.

90


7.3.1 Profijtelijkheid Participatie van private partijen in de planvormingsfase is naar voren gekomen bij de casussen A9 en Sijtwende. Planoptimalisaties hebben hierbij tot een betere betaalbaarheid, en daarmee financieel draagvlak geleid. De profijtelijkheid komt in de praktijk echter pas terug in de uitvoeringsfase. Bij de N201 en de A9 is in de realisatiefase een stand alone benadering gehanteerd en hierbij is niet gebleken dat profijtelijkheid en participatie van private stakeholders onderling verband houden. De opbrengsten uit vastgoed zijn veelal de drijfveer achter de participatie en bepalend voor de profijtelijkheid. Het is de vraag of de daaraan gekoppelde ontwikkeling van infrastructuur een rol speelt. Bij de A2 en Sijtwende is gebleken dat de integrale benadering van het ruimtelijke vraagstuk mogelijkheden biedt tot optimalisatie in de uitvoeringsfase. De afstemming tussen weg en gebied is van belang. Dit leidt tot optimalisatie van de kosten (voornamelijk van de infrastructuur) alsmede van de planning van de uitvoering.

Het verband tussen profijtelijkheid en de gekozen benadering van het ruimtelijke vraagstuk is niet eenduidig en de vraag is of profijtelijkheid niet enkel door de opbrengsten uit vastgoed wordt bepaald.

7.3.2 Risicoverdeling Bij de N201 participeren Schiphol en de Bloemenveiling Aalsmeer als shareholders. Deze private partijen leveren een bijdrage aan de weg op niet-risicodragende basis. De verantwoordelijkheid voor

de

opbrengsten

alliantieovereenkomst

uit tussen

gebiedsontwikkeling de

provincie

liggen

bij

Noord-Holland

de en

gemeenten. de

Door

een

aannemerscombinatie

Heijmans/Boskalis dragen deze partijen gezamenlijk de risico’s voor de realisatie van de weg. Bij de A9 participeert Schiphol eveneens als shareholder op niet-risicodragende basis. Het Rijk draagt de risico’s voor de realisatie van de weg en de risico’s voor de opbrengsten uit gebiedsontwikkeling worden gezamenlijk gedragen door de gemeente Haarlemmermeer en Bohemen/AM. Bij de A2 evenals bij Sijtwende is sprake van een integraal project en zijn de ontwerpende en uitvoerende partijen volledig (100%) verantwoordelijk voor de risico’s van de realisatie van weg en gebied. De publieke partijen hebben hiervoor een taakstellende bijdrage geleverd.

De participatie van private stakeholders als shareholders biedt de mogelijkheid tot het gezamenlijk dragen van risico’s. De gehanteerde benadering lijkt echter geen verband te houden met de risicoverdeling. De risicoverdeling in de realisatiefase bij integraal benaderde ruimtelijke vraagstukken is dan ook niet beter geregeld dan bij een stand alone benadering van ruimtelijke vraagstukken. Het lijkt er zelfs op dat publieke partijen de kans hebben gegrepen om bij een integrale benadering alle risico’s naar de private partijen te verleggen. Enkel de alliantie bij de N201 is gericht op het competentiespecifiek delen van risico’s en vormt daarmee een uitzondering.


91

Grote spelers Wanneer participatie van grote private stakeholders als shareholders in stand alone te realiseren projecten nader wordt beschouwd, blijkt dat Schiphol zowel bij de N201 als de A9 participeert en de Bloemenveiling Aalsmeer eveneens in de N201 participeert. Kenmerk van deze private partijen is dat beide in de regio een belangrijke rol vervullen. Schiphol is een internationale speler en heeft baat bij zowel de N201 als de A9. Door als shareholder te participeren, verschaft Schiphol zichzelf een positie van waaruit zij invloed kan uitoefenen op de projecten. Dit is het duidelijkst terug te zien bij de A9 waar Schiphol strikte voorwaarden ten aanzien van de ligging van het tracé aan haar participatie heeft verbonden. De Bloemenveiling Aalsmeer vervult een internationale rol in de bloemenwereld en heeft een prominente plaats binnen Aalsmeer. De Bloemenveiling heeft aanwijsbaar profijt van de N201 en is daarom bereid te participeren als shareholder. Ook hierbij oefent de Bloemenveiling invloed uit op met name de vormgeving van de infrastructuur bij de ontwikkellocatie nabij de Bloemenveiling. Het lijkt er dus op dat belangrijke spelers in een plangebied, die aanwijsbaar profijt van een project hebben, in staat zijn en tevens bereid zijn te participeren. Participatie van deze grote spelers vindt plaats op een niet-risicodragende basis.

Overige mogelijkheden voor financiering Tijdens het casusonderzoek is tevens een aantal alternatieve mogelijkheden voor het financieren van infrastructuur naar voren gekomen. De aannemerij draait voornamelijk op projectgebonden inkomsten. Dit zal te allen tijde zo blijven. Echter bestaat er vanuit strategisch oogpunt en continuïteit sterk de behoefte om minder kortlopende geldstromen te genereren en juist meer stabiele geldstromen (steady cashflow) te genereren (WH). Hierbij komt de M van Maintenance in DBFM(O)-contracten in beeld. Indien een concern de zekerheid heeft van een langdurige inkomstenstroom vanuit een DBFM(O)-project, waarbij aannemer verantwoordelijk is voor beheer en onderhoud van de infrastructuur, zien zij meer kansen voor een kansrijke businesscase. Daardoor zijn aannemers eerder bereid privaat geld te investeren in infrastructuurontwikkeling.

7.4 Organisatie & Proces Wanneer de organisatie en het proces rondom de vier casussen worden beschouwd, zijn significante verschillen in participatie van private partijen te ontwaren. Bij de casussen A9 Badhoevedorp en Sijtwende heeft een publiek-privaat proces ten grondslag gelegen aan de totstandkoming van de projecten, terwijl bij de casussen N201 en A2 Maastricht een publiek-publiek proces zich heeft afgespeeld. Een van de bevindingen die geldt voor alle casussen is het succes van de aanwezigheid van een (sterke) trekker in het proces. Bij de N201 en A2 Maastricht zijn dit publieke partijen geweest. Deze partijen zijn in een onafhankelijk projectbureau verenigd. Wanneer een meer onafhankelijk beeld van de projectorganisatie ontstaat biedt dit de mogelijkheid voor deze organisatie om als trekker van het proces op te treden. Bij de A9 Badhoevedorp en Sijtwende is een private partij in samenspraak met de gemeente trekker geweest in het proces. Door de expertise van deze private partij is de inhoud van het project versterkt, hetgeen resulteerde in vooruitgang in het proces.

92


Daarnaast is de houding van de publieke en private partijen ten opzichte van elkaar van belang gebleken. Bij de N201 hebben private partijen veel krediet verspeeld door een onjuiste voorstelling van zaken te verschaffen omtrent de haalbaarheid van het project. Hierdoor ontstond vanuit de publieke partijen wantrouwen ten opzichte van private partijen. Bij de A2 Maastricht zijn private partijen uitgedaagd het beste ontwerp te leveren. De projectorganisatie heeft ingezet op het onderling beconcurreren van private partijen teneinde de inhoud van het plan te optimaliseren. Door private partijen tegen elkaar uit te spelen tracht de publieke partij zichzelf het beste te bedienen. Echter komt dit de relatie tussen private en publieke partijen niet ten goede, aangezien de samenwerking niet is gericht op het versterken van elkaar, maar is opgezet met de insteek vanuit de publieke partij het meeste te verkrijgen voor de minste kosten zonder daarbij de eigen inbreng in oogschouw te nemen. Bij de casussen A9 Badhoevedorp en met name Sijtwende is de insteek veel meer gericht geweest op het onderling versterken van publiek en privaat op basis van wederzijdse afhankelijkheid. Een open houding ten opzichte van elkaar en de wil tot samenwerken zijn de sleutel tot succes geweest. De invulling van de personen is hierbij doorslaggevend waarmee de focus bij de oplossing van een ruimtelijk vraagstuk verschuift van de harde kant naar de zachte kant, oftewel de menselijke factor. Echter is dit inzicht pas ontstaan nadat urgentie aanwezig was onder de betrokken partijen. In beide gevallen ontstond dit pas nadat het bestuurlijke proces was vastgelopen. Dit lijkt een noodzakelijke voorwaarde te zijn. Bovendien heeft een private partij bij de casussen A9 Badhoevedorp en Sijtwende een verbindende rol gespeeld in het koppelen van uiteenlopende bestuurlijke doelen. Naast de trekkersrol is het fungeren als verbindende schakel tussen publieke partijen eveneens van belang. Hierbij is expertise op het vlak van proces en inhoud vereist. Bij alle casussen is de koppeling tussen infrastructuur en gebied gemaakt waarmee is beoogd opbrengsten uit gebiedsontwikkeling aan te wenden voor infrastructuur. Door de meeste betrokkenen wordt erkend dat de bijdrage uit vastgoed veelal minimaal is. Dit komt vaak door de enorme kosten die gepaard gaan met inpassing van infrastructurele oplossingen in stedelijk gebied. Vastgoed levert dan relatief weinig op en vormt in geen enkel geval de hoofdmoot van de financiering. Benadrukt wordt wel dat de bijdrage uit vastgoed het benodigde duwtje in de rug van het proces kan zijn. Andere partijen vatten deze bereidwilligheid op als een prikkel waardoor momentum ontstaat dat het mogelijk maakt om tot resultaten te komen.

7.5 Succesfactoren Om de resultaten van de casusstudie te structuren is bij de succesfactoren een onderscheid gemaakt. Indien succesfactoren bij alle casussen naar voren komen, is hieruit geconcludeerd dat deze succesfactoren generiek toepasbaar zijn. Deze factoren zijn toegelicht en er is ingegaan op de voorwaarden omtrent de betreffende succesfactor. Andere succesfactoren zijn bij meerdere casussen genoemd, maar niet bij alle casussen. Hieruit is geconcludeerd dat dit situatiespecifieke succesfactoren zijn. Het is de vraag of deze factoren niet generiek toepasbaar zijn. Hiervoor is gekeken naar het voordeel dat deze factor kan opleveren, en naar de voorwaarden voor het toepassen van deze factor.


93

7.5.1 Generieke succesfactoren Elk project heeft haar beslag gekregen na het overschakelen op een integrale benadering in de planvormingsfase. Het aanbrengen van de koppeling tussen weg en gebied en daarmee tussen verschillende kernthema’s heeft tot verschillende draagvlakken voor haalbaarheid geleid waardoor overeenkomsten ten aanzien van de realisatie zijn gesloten.

Een helder inzicht in de kosten en opbrengsten is essentieel voor het draagvlak voor de financiële haalbaarheid van een project, waarmee een koppeling met het kernthema betaalbaarheid wordt aangebracht. Van begin af aan denken in businesscases is van belang voor het verschaffen van een realistische kijk op het project waarmee zowel publieke als private partijen worden overtuigd.

Na het aanbrengen van een koppeling tussen weg en gebied is het sturen op een bijdrage vanuit het te realiseren vastgoed van belang. De bijdrage van het vastgoed is weliswaar klein maar vormt een belangrijke trigger in het proces. Het draagt bij aan de beeldvorming omtrent de bereidwilligheid van de betrokken partijen en is een manier om momentum te creëren.

7.5.2 Situatiespecifieke succesfactoren Bij alle projecten heeft het proces van totstandkoming en besluitvorming zich decennia voortgesleept. Bij een tweetal casussen (A9 Badhoevedorp en Sijtwende) is het bestuurlijke proces zelfs volkomen vastgelopen. In deze gevallen is ruimte ontstaan voor participatie van een private partij. Procesmatig gezien is deze participatie van een private partij van belang geweest bij het vlottrekken van een vastgelopen bestuurlijk proces door uitlopende publieke belangen en doelen te verbinden. In het proces is dus een belangrijke rol voor private partijen weggelegd. De vraag is of het vastlopen van een bestuurlijk proces een noodzakelijke voorwaarde is voor de participatie van een private partij. Indien dit een noodzakelijke voorwaarde is, kan vervolgens proactief optreden van private partijen na het vastlopen van het bestuurlijke proces leiden tot verregaande participatie ten aanzien van proces en inhoud, hetgeen resulteert in momentum en een hoge plankwaliteit tegen gereduceerde kosten.

Inhoudelijk gezien kan de mogelijkheid tot het delen van risico’s met private partijen reden zijn voor publieke partijen om participatie van private partijen toe te staan. Wanneer private partijen in de planvormingsfase participeren is er voldoende ruimte om risico’s te sturen en te managen waardoor private partijen bereidwillig zijn deze risico’s op zich te nemen.

Belangrijkste succesfactor in het gehele proces is de persoonlijke factor. De invulling van personen is namelijk bepalend voor de houding van publieke en private partijen ten opzichte van elkaar. Wanneer mensen niet in staat zijn tot een open benadering van de andere partij is samenwerking gedoemd te mislukken. Het accepteren van wederzijdse afhankelijkheid hierbij leidt ertoe dat partijen elkaar proberen te versterken in een samenwerking omdat er win-win situaties in het verschiet liggen.

94


Faalfactoren Interessant is om tevens enige aandacht te besteden aan faalfactoren in een participatieproces. Nu is het tegengesteld interpreteren van succesfactoren een manier om faalfactoren in kaart te brengen, maar tijdens de interviews heeft vrijwel ieder persoon aangegeven dat de Europese aanbestedingsregels participatie in de planvormingsfase van private partijen bemoeilijkt en dat de situatie ten aanzien hiervan door de bemoeienis vanuit Brussel omtrent de EU-regelgeving de afgelopen jaren enkel achteruit is gegaan. Het op basis van participatie in de planvormingsfase uitsluiten van partijen in de aanbestedingsprocedure is voor veel private partijen een belangrijke reden geen kennis te delen in de planvormingsfase. Hiermee wordt de creativiteit in de planvorming in de kiem gesmoord. Tevens verstart de houding van zowel publieke als private partijen. Zoals hierboven genoemd zijn private partijen niet meer bereid expertise te delen en zijn publieke partijen angstig voor represailles vanuit Brussel indien niet zorgvuldig met de Europese aanbestedingsregels wordt omgegaan.

7.6 Participatieprocesschema In deze paragraaf zijn de resultaten en bevindingen uit voorgaande paragrafen vertaald naar een schema voor het inrichten van een proces om tot succesvolle participatie van private stakeholders als shareholders bij een ruimtelijk vraagstuk te komen. De toetsing van de hypothesen en een aantal generieke succesfactoren uit de casusstudie vormen de basis van het schema. Het schema is ingedeeld aan de hand van de verschillende fasen van het bouwproces, te weten initiatieffase, planvormingsfase en realisatiefase, en geeft per fase weer welke handelingen van belang zijn. De beschrijving van de handelingen begint bij de initiatieffase, wanneer de aanpak van een vraagstuk in beeld komt, en eindigt bij de realisatiefase van het ruimtelijke vraagstuk. Om gedurende het proces voortgang te formaliseren en vast te leggen kunnen overeenkomsten worden gesloten.

7.6.1 Initiatieffase Wanneer de aanpak van een ruimtelijk vraagstuk in beeld komt, wordt begonnen met een stakeholderanalyse, waarbij stakeholders en daarmee potentiële shareholders in kaart worden gebracht. Uitgangspunt is om met name stakeholders die in staat zijn om als shareholders te participeren uitvoerig te analyseren. Van belang is om zeker vanuit publieke zijde een open houding aan te nemen ten aanzien van mogelijke private shareholders. De partij die een substantieel belang heeft in een vraagstuk zal de aanzet geven tot het uitvoeren van een stakeholderanalyse en zal als trekker van het proces fungeren tijdens de initiatieffase. In theorie kan de initiatiefnemer zowel een private als publieke partij zijn. In de praktijk zal de initiatiefnemer vaak een publieke partij zijn, maar vanuit een proactieve houding bestaat de mogelijkheid dat dit een private partij is. De inventarisatieronde vindt plaats onder zowel publieke als private partijen. Onder publieke partijen is het zaak om zowel de politieke als bestuurlijke urgentie te meten en de houding van publieke partijen ten aanzien van het vraagstuk te bepalen. Tevens is de houding van publieke partijen ten aanzien van participatie van private partijen van belang. De mate van urgentie vormt een indicatie voor het te verkrijgen draagvlak vanuit politieke en bestuurlijke hoek. De houding ten aanzien van


95

participatie van private partijen dient open en positief te zijn om de groep shareholders te kunnen uitbreiden. Tevens dienen de belangen en doelen van de verschillende bestuurlijke niveaus in kaart te worden gebracht om in de planvormingsfase onderlinge afstemming te verschaffen. Daarenboven dienen de belangen en doelen van private partijen te worden geïnventariseerd. Belangrijk aandachtspunt kan de aanwezigheid van grote spelers (machtige potentiële shareholders) in het stakeholdersveld zijn. Draagvlak onder deze grote spelers kan een impuls geven aan proces gedurende de planvormingsfase. Door direct private partijen bij het vraagstuk te betrekken wordt de weg geplaveid om in de planvormingsfase een publiek-privaat proces op te zetten. Door de inventarisatieronde is het mogelijk om het vraagstuk op de kaart te zetten en vervolgstappen te ondernemen. Als resultaat van de initiatieffase kan de voortgang in een intentieovereenkomst tussen publieke en private partijen worden vastgelegd.

7.6.2 Planvormingsfase In de planvormingsfase vormen twee aspecten, te weten proces en inhoud, de basis van het actieplan. Het sturen op inhoudelijke en procesmatige handelingen dient uiteindelijk te resulteren in een realisatieovereenkomst tussen publieke en private partijen.

Proces Na het sluiten van een intentieovereenkomst tussen publieke en private partijen ter afronding van de initiatieffase dient gelijktijdig een onafhankelijke projectorganisatie te worden opgezet. Aandacht dient hierbij te worden besteed aan de invulling van de personen die de projectorganisatie gaan bemannen. Door de projectorganisatie in te vullen met zowel personen vanuit publieke partijen als vertegenwoordigers vanuit private partijen is dit een basis voor het inrichten van het publiek-private proces. De projectorganisatie zal gedurende de planvormingsfase optreden als trekker van het proces. De onafhankelijke status van de projectorganisatie is zeer belangrijk. De directeur van de projectorganisatie is bij voorkeur een ervaren manager of bestuurder die bekend is bij diverse partijen en daardoor aanzien geniet. Verder dient deze persoon een onafhankelijke status te hebben waardoor deze persoon in staat is boven de partijen te staan. Om de onafhankelijkheid te waarborgen is het wenselijk dat deze persoon afkomstig is van een externe partij. Het is zeer belangrijk dat vanuit de projectorganisatie de durf wordt getoond om private partijen in de planvormingsfase te betrekken.

Inhoud Inhoudelijk gezien is het van belang dat de projectorganisatie eenduidig kiest voor een integrale benadering voor het oplossen van het ruimtelijke vraagstuk. Hiermee kan een koppeling tussen de kernthema’s bereikbaarheid en doorstroming (infrastructuur) én leefbaarheid en ruimtelijke kwaliteit (gebied) worden aangebracht. De plankwaliteit komt hierdoor centraal te staan. Door de plannen te onderbouwen met een businesscase wordt tevens een koppeling met het kernthema betaalbaarheid gelegd. Hierdoor wordt inzicht in de kosten en opbrengsten van het plan verschaft.

96


De bijdrage vanuit het vastgoed zal, zoals reeds eerder geconcludeerd, relatief klein zijn, maar zal een belangrijke trigger in het proces vormen.

7.6.3 Realisatiefase Een

realisatieovereenkomst

is

het

sluitstuk

van

de

planvormingsfase.

Zodra

een

realisatieovereenkomst door de betrokken partijen is ondertekend, kan tot uitvoering van het plan worden overgegaan.

Risicoverdeling Aandachtspunt bij de uitvoering kan de risicoverdeling zijn. Enerzijds de risicoverdeling tussen publiek en privaat, anderzijds de risicoverdeling tussen infrastructuur en gebied. Ten eerste de risicoverdeling tussen publiek en privaat. Wederom is een open houding van partijen belangrijk. Wanneer risico’s competentiespecifiek naar publieke en private partijen worden verdeeld, wordt een bepaalde mate van wederzijdse afhankelijkheid gecreëerd. De mogelijkheid hiertoe maakt het publieke partijen gemakkelijker draagvlak te verlenen aan een plan. De risicoverdeling tussen infrastructuur en gebied is afhankelijk van de gehanteerde benadering. Wanneer wordt gekozen voor een separate benadering sluit dit een risicoverdeling tussen infrastructuur en gebied uit. Indien een integrale benadering wordt gehanteerd, ontstaat de mogelijkheid voor het verevenen van risico’s

tussen

infrastructuur

en

gebied.

Partijen

zullen

eerder

instemmen

met

de

verantwoordelijkheid voor bepaalde risico’s wanneer er mogelijkheden bestaan om deze op een ander vlak te compenseren of terug te verdienen. Initiatieffase

Publieke partijen -Politieke urgentie -Bestuurlijke urgentie -Belangen -Doelen

Planvormingsfase

Proces Onafhankelijke projectorganisatie: -invulling personen -procestrekker Realisatiefase

Uitvoering Intentieovereenkomst

Realisatieovereenkomst Risicoverdeling

Private partijen -Belangen -Doelen

Inhoud Integrale planvorming: -plankwaliteit -businesscase

Figuur 7-2: Generiek processchema voor participatie van private stakeholders als shareholders

8 Conclusies & Aanbevelingen In dit hoofdstuk zijn op basis van de onderzoeksresultaten de conclusies ten aanzien van dit afstudeeronderzoek

gepresenteerd.

Daarnaast

zijn

aanbevelingen

voor

de

praktijk

en

vervolgonderzoek opgenomen. Daarvoor is teruggegrepen op de doelstelling en indeling van het rapport zoals deze bij de ‘introductie van het afstudeeronderzoek’ in hoofdstuk 2 aan de orde zijn gekomen.

Allereerst is in paragraaf 8.1 een terugkoppeling naar de doelstelling van het onderzoek gegeven. Vervolgens zijn in paragraaf 8.2 de antwoorden op de hoofdvraag en de centrale vragen verschaft. Tot slot zijn in paragraaf 8.3 aanbevelingen voor de praktijk evenals vervolgonderzoek opgenomen.

8.1 Inleiding De behoefte om de ontwikkeling van infrastructuur te combineren met gebiedsontwikkeling teneinde de haalbaarheid te vergroten wordt steeds vaker geuit. Het blijkt echter niet eenvoudig om bij deze ruimtelijke vraagstukken tot succesvolle participatie van private stakeholders als shareholders te komen. Dit leidt voor dit afstudeeronderzoek tot de volgende doelstelling: Het verschaffen van inzicht in de mogelijkheden om tot succesvolle participatie van private stakeholders als shareholders bij de ontwikkeling van infrastructuur in combinatie met gebiedsontwikkeling te komen.

In het kader van deze doelstelling is literatuuronderzoek naar stakeholderparticipatie verricht en een kwalitatieve casusstudie uitgevoerd naar een viertal bestaande projecten, waarbij participatie van private stakeholders als shareholders een rol speelt, om zodoende de benodigde inzichten te verkrijgen.

8.2 Conclusies De beantwoording van de centrale vragen is gebruikt om daaruit het antwoord op de hoofdvraag van het onderzoek te destilleren. Allereerst is de hoofdvraag beantwoord om vervolgens aan de hand van de centrale vragen nader toe te lichten hoe hiertoe is gekomen.

8.2.1 Hoofdvraag: Op

welke

wijze

is

participatie

van

private

stakeholders

als

shareholders

bij

infrastructuurontwikkeling in combinatie met gebiedsontwikkeling succesvol vorm te geven teneinde tot hogere plankwaliteit en alternatieve financiering te komen?

Een integrale benadering van een ruimtelijk vraagstuk, bestaande uit infrastructuuren gebiedsontwikkeling, in de planvormingsfase is gericht op het koppelen van de kernthema’s

97

98


doorstroming en bereikbaarheid (infrastructuur) én leefbaarheid en ruimtelijke kwaliteit (gebied). Door plannen met een businesscase te onderbouwen wordt tevens een koppeling met het kernthema betaalbaarheid gelegd.

Door op een publiek-privaat proces in te zetten wordt bij de integrale benadering de groep van stakeholders en daarmee potentiële shareholders uitgebreid. Door participatie van private stakeholders als shareholders worden, uitgaande van de koppeling tussen de kernthema’s, verschillende draagvlakken voor haalbaarheid gecreëerd. De koppeling tussen doorstroming en bereikbaarheid en leefbaarheid en ruimtelijke kwaliteit creëert maatschappelijk, bestuurlijk en politiek draagvlak. De koppeling met betaalbaarheid creëert economisch draagvlak.

Aan de hand van een publiek-privaat proces kunnen private partijen in de planvormingsfase participeren. De participatie van private partijen in de planvormingsfase biedt inhoudelijke en procesmatige voordelen. De plankwaliteit wordt versterkt en private partijen spelen een verbindende rol in het proces.

Voor het slagen van de participatie van private stakeholders als shareholders is een onafhankelijke projectorganisatie van belang met een externe directeur die boven de partijen staat, alsmede een open houding van partijen ten opzichte van elkaar en het accepteren van wederzijdse afhankelijkheid waardoor een competentiespecifieke risicoverdeling mogelijk is.

8.2.2 Centrale vraag I: Welke inzichten ten aanzien van stakeholderparticipatie zijn in de bestaande literatuur te ontwaren?

Elk individu of elke groep kan door een zekere relatie in enige mate stakeholder van een bepaalde organisatie of project zijn, waarbij de stakeholder wordt beïnvloed door of in staat is om de organisatie of het project te beïnvloeden. In het stakeholdersveld wordt onderscheid gemaakt tussen primaire en secundaire stakeholders. Shareholders maken deel uit van de groep primaire stakeholders, waarbij zij worden gedefinieerd als groep of individu dat enige mate van risico draagt doordat zij iets van kapitaal of andere middelen heeft geïnvesteerd. Vanuit de stakeholdertheorie wordt erkend dat een organisatie of project betrekkingen heeft met de omgeving en dat het draagvlak onder deze groepen kan ontwikkelen en behouden door hun belangen in ogenschouw te nemen en af te wegen. Middels een stakeholderanalyse kunnen deze groepen worden geïnventariseerd, waarbij het identificeren, karakteriseren en categoriseren van stakeholders plaatsvindt. Op basis van de stakeholderanalyse wordt een omgevingsstrategie ontwikkeld en toegepast,

hetgeen

stakeholdermanagement

wordt

genoemd.

Partneren

is

binnen

stakeholdermanagement de omgangsstrategie met de hoogste participatiegraad en biedt de mogelijkheid om stakeholders als shareholders te laten participeren. Daardoor kunnen private

Hoofdstuk 8 – Conclusies & Aanbevelingen

99

partijen middels een partnerschap op gelijkwaardig niveau met publieke partijen onderhandelen en is er sprake van wederzijdse afhankelijkheid. Doel van partneren is het uitbreiden van de groep shareholders om zodoende de haalbaarheid van het plan te vergroten.

8.2.3 Centrale vraag II: Welke voorwaarden ten aanzien van participatie van private stakeholders als shareholders in ruimtelijke vraagstukken zijn in de bestaande literatuur geschetst?

Ruimtelijke ontwikkelingen zijn onder te verdelen in infrastructuuren gebiedsontwikkeling. In dit onderzoek heeft infrastructuur betrekking op snelwegen en provinciale wegen en kan gebied een binnenstedelijke of uitleglocatie betreffen, waarbij met ontwikkelen het ontwerpen en realiseren daarvan wordt bedoeld. De koppeling van infrastructuurontwikkeling aan gebiedsontwikkeling vraagt om een integrale aanpak van ruimtelijke vraagstukken waardoor mogelijkheden ontstaan voor het vergroten van de groep shareholders. Vanuit de shareholders kunnen verschillende draagvlakken voor haalbaarheid worden gecreëerd, te weten maatschappelijk, bestuurlijk en politiek en economisch/financieel. Ten aanzien van participatie middels partnering in combinatie met een integrale aanpak van ruimtelijke vraagstukken bestaan voorwaarden op het gebied van scope, financiering en organisatie en proces. De scope heeft betrekking op de benadering van het ruimtelijke vraagstuk, daarmee gepaard gaande verschillende draagvlakken voor haalbaarheid en participatie van private partijen en de invloed daarvan op de plankwaliteit in de planvormingsfase. Financiering betreft de profijtelijkheid van de gekozen benadering voor private partijen en de risicoverdeling tussen publieke en private partijen. Organisatie en proces betreft de participatie van private partijen en externe onafhankelijke partijen en de invloed daarvan op het proces.

8.2.4 Centrale vraag III: Op welke wijze is participatie van private stakeholders als shareholders bij een aantal bestaande projecten vormgegeven?

In de initiatieffase van het aanpakken van een ruimtelijk vraagstuk is voor een integrale of stand alone benadering van infrastructuuren gebiedsontwikkeling gekozen. Middels een sectorale insteek uitgaande van een infrastructuurgerichte problematiek is in alle gevallen gepoogd draagvlak te creëren. Wanneer het proces van planvorming dreigt vast te lopen of daadwerkelijk vastloopt is op een integrale benadering overgeschakeld. In de planvormingsfase is sprake van een publiekpubliek of een publiek-privaat proces. Bij een publiek-privaat proces ontstaat ruimte voor private partijen om te participeren, waarbij is gebleken dat zij zowel inhoudelijk als procesmatig versterking verschaffen. Inhoudelijk gezien hebben private partijen een bijdrage aan de plannen geleverd of de plannen geheel voor rekening genomen. Procesmatig gezien zijn private partijen in staat gebleken verschillende bestuurlijke niveaus te verbinden door onderling gedeelde doelen te stellen. Grote private stakeholders spelen een rol omtrent de beeldvorming van het vraagstuk. In

100


een publiek-publiek proces ontstaat er pas ruimte in de aanbestedingsfase waarvan is gebleken dat er weinig ruimte overblijft ter ondersteuning van de planvorming. Participatie van private stakeholders vindt plaats op risicodragende en niet-risicodragende basis. Hierbij is een integrale of stand alone uitvoering van het plan een factor. Bij een integrale benadering is dit vaker op risicodragende basis dan bij een stand alone benadering. Participatie van private stakeholders biedt de mogelijkheid tot het verdelen van risico’s uitgaande van de competenties van de participerende partijen. Een onafhankelijke partij of projectorganisatie is in alle gevallen opgericht om als trekker in het proces te fungeren. Wanneer de onafhankelijkheid blijft gewaarborgd door een juiste invulling van de personen is het mogelijk om deze rol op succesvolle wijze in te vullen.

8.2.5 Centrale vraag IV: Welke succesfactoren voor participatie van private stakeholders als shareholders bij de ontwikkeling van infrastructuur in combinatie met gebiedsontwikkeling zijn te ontwaren?

Generieke succesfactoren Een integrale benadering van een ruimtelijk vraagstuk in de planvormingsfase en daarmee het aanbrengen van een koppeling tussen de kernthema’s doorstroming en bereikbaarheid (weg) én leefbaarheid en ruimtelijke kwaliteit (gebied). Door de plannen te onderbouwen met een businesscase wordt tevens een koppeling met het kernthema betaalbaarheid gelegd. Hierdoor ontstaan verschillende draagvlakken voor haalbaarheid. Een bijdrage in de businesscase vanuit de gebiedsontwikkeling aan de infrastructuurontwikkeling vormt een trigger in het proces.

Situatiespecifieke succesfactoren

Invulling van personen en daarmee samenspel tussen mensen

Openheid en transparantie tussen publieke en private partijen onderling

Accepteren wederzijdse afhankelijkheid

Bereidheid tot samenwerking tussen publieke en private partij

Wil om samen te werken

Proactieve houding private partijen

8.3 Aanbevelingen Op basis van de conclusies van het onderzoek is een aantal aanbevelingen gedaan aan de praktijk van infrastructuuren gebiedsontwikkeling betreft het inrichten van het proces om tot participatie van private stakeholders als shareholders te komen. Deze aanbevelingen gelden voor zowel publieke als private partijen die betrokken zijn bij een ruimtelijk vraagstuk. Tevens is een aantal aanbevelingen voor vervolgonderzoek opgenomen.

Hoofdstuk 8 – Conclusies & Aanbevelingen

101

8.3.1 Aanbevelingen voor de praktijk Initiatieffase: inventarisatieronde Voer een stakeholderanalyse uit om stakeholders en potentiële shareholders in kaart te brengen. Uitgangspunt is om vooral private stakeholders die als shareholder kunnen participeren grondig te analyseren. Neem als publieke initiatiefnemer een open houding aan ten aanzien van private partijen. Meet onder publieke partijen de bestuurlijke en politieke urgentie en inventariseer onder zowel publieke als private partijen de belangen en doelen. Door publieke én private partijen in kaart te brengen, is direct de aanzet tot een publiek-privaat proces in de planvormingsfase gegeven. Door vervolgens met publieke en private partijen een intentieovereenkomst te sluiten, wordt het publiek-private proces formeel vastgelegd.

Planvormingsfase: inhoudelijke en procesmatige handelingen Door na de intentieovereenkomst een onafhankelijke projectorganisatie op te richten, waarin publieke en private partijen zijn vertegenwoordigd, krijgt het proces een vervolg. De invulling van de personen die de projectorganisatie gaan bemannen verdient speciale aandacht. De directeur van de projectorganisatie dient een ervaren manager of bestuurder te zijn, die aanzien en bekendheid geniet onder diverse partijen. Door deze persoon vanuit een externe organisatie aan te stellen wordt zijn onafhankelijke status gewaarborgd. Inhoudelijk gezien dient de projectorganisatie te kiezen voor een integrale benadering van het ruimtelijke vraagstuk en te sturen op een koppeling tussen doorstroming en bereikbaarheid én leefbaarheid en ruimtelijke kwaliteit. Door de plannen met een businesscase te onderbouwen wordt tevens op betaalbaarheid gestuurd. Zodra verschillende draagvlakken voor haalbaarheid zijn gecreëerd dient een realisatieovereenkomst te worden gesloten. Hiermee wordt de voortgang van inhoud en proces vastgelegd en de realisatieovereenkomst vormt zodoende het sluitstuk van de planvormingsfase.

Realisatiefase: risicoverdeling De risicoverdeling verdient in de realisatiefase speciale aandacht. De basis van de onderlinge verhoudingen tussen publieke en private shareholders is in de planvormingsfase gelegd. Wanneer wederzijdse afhankelijkheden worden geaccepteerd resulteert dit in bereidwilligheid ten aanzien van de risicoverdeling. Stuur in de realisatiefase op een competentiespecifieke risicoverdeling zodat publiek en privaat risico’s dragen die zij het beste in staat zijn om te beheersen.

8.3.2 Aanbevelingen voor vervolgonderzoek Integraal of separaat realiseren Ten aanzien van een integrale of stand alone benadering spelen in de planvormingsfase andere factoren een rol dan in de realisatiefase. Fysieke verwevenheid en volgtijdelijkheid van infrastructuur en gebied kunnen sterk onderling afhankelijk zijn, maar ook volkomen onafhankelijk zijn van elkaar. Dit is een reden voor het heroverwegen van de gehanteerde benadering in de realisatiefase. Welke factoren zijn op deze keuze van invloed en hoe kan een juiste afweging

102


worden gemaakt? Tot welke resultaten leidt een keuze en wat is het effect hiervan op de participatie van private stakeholders als shareholders?

Risicoverdeling publiek-privaat De verdeling van risico’s tussen publieke en private partijen is vaak een heikel punt bij aanvang van de realisatiefase. Wanneer onderlinge verhoudingen gedurende het proces niet optimaal zijn, worden risico’s vaak op de andere partijen afgeschoven zonder te kijken naar de competenties van de risicodragende partij. Uit dit onderzoek is gebleken dat de verdeling van risico’s tussen publieke en private partijen nogal eens onevenwichtig is geweest. Welke factoren spelen een rol bij de verdeling van risico’s? Welke contractvormen lenen zich voor een evenwichtige risicoverdeling? En hoe zijn partijen ervan te overtuigen dat een competentiespecifieke risicoverdeling het beste is voor beide partijen en daarmee het gezamenlijk belang dient?

Europese aanbestedingsregels Europees aanbesteden en PPS zijn thans onderwerp van discussie. Er is een spanning tussen enerzijds de wens van de overheden om private partijen zo vroeg mogelijk bij te planvorming te betrekken en anderzijds het streven (en de verplichting) om met een aanbesteding een open proces te garanderen en de laagste prijs te bedingen. Op welke wijze kunnen private partijen bij de planvorming worden betrokken zonder in conflict met de Europese aanbestedingsregels te komen? Welke mogelijkheden liggen er om vraagstukken in een eerder stadium aan te besteden zodat er voldoende vrijheid ten aanzien van de planvorming resteert? Welke mogelijkheden zijn er om de opgave op basis van visie, aanpak en werkwijze aan te besteden in plaats van de oplossing aan te besteden?

9 Discussie Empirische wetenschappen impliceren dat wetenschappelijke uitspraken over observeerbare gebeurtenissen moeten gaan. Bij wetenschappelijk onderzoek zijn twee criteria van belang, te weten betrouwbaarheid en validiteit. Bij praktijkgericht wetenschappelijk onderzoek speelt nog een derde criterium: bruikbaarheid. In dit afsluitende hoofdstuk zijn deze drie criteria behandeld, aangevuld met een reflectie op het afstudeerproces en –onderzoek.

Paragraaf 9.1 gaat in op de betrouwbaarheid van het onderzoek, waarna in paragraaf 9.2 de validiteit is behandeld. In paragraaf 9.3 is de bruikbaarheid ten aanzien van de praktijk besproken. Tot slot is in paragraaf 9.4 op het afstudeerproces en –onderzoek gereflecteerd.

9.1 Betrouwbaarheid Een viertal bestaande projecten is voor de casusstudie bestudeerd. De resultaten hieruit zijn gebaseerd op informatie waarvan een groot deel feitelijk is. In intentie-, samenwerkings- en realisatieovereenkomsten zijn afspraken tussen participerende partijen vastgelegd. Om de betrouwbaarheid te verhogen zijn tevens personen van projectorganisaties die daarin publieke en private partijen vertegenwoordigen geïnterviewd evenals personen van externe partijen. Per casus zijn meerdere personen geïnterviewd om daarmee de invloed van de perceptie van personen te reduceren. Hierdoor ontstond er een completer beeld van de verhoudingen tussen de partijen. Doordat veelal lopende projecten zijn bestudeerd is de geldigheid van de perceptie beperkt omdat partijen niet zijn geneigd eventueel ongenoegen te uiten. Dit zou de verhouding tussen partijen kunnen verstoren. Omdat het proces niet altijd duidelijk zichtbaar is in het algehele project, is het de vraag of respondenten altijd het juiste antwoord op de vraag hebben gegeven. Reeds gereed zijnde projecten verdienden de voorkeur maar waren slechts beperkt beschikbaar. Daarbij zijn betrokken personen van afgeronde projecten moeilijker benaderbaar dan van lopende projecten. Ook de perceptie van personen ten aanzien van een betreffend project zal in de loop der tijd aan verandering onderhevig zijn.

9.2 Validiteit Bij het casusonderzoek zijn vier projecten, waarbij sprake is van de ontwikkeling van infrastructuur in combinatie met gebiedsontwikkeling bestudeerd. Vanwege de beperkte onderzoekstijd is slechts een beperkt aantal casussen onderzocht. Wanneer meer casussen waren bestudeerd, zou de betrouwbaarheid van de resultaten toenemen. Voor de selectie van de casussen is een aantal criteria opgesteld. Binnen deze uitgangspunten hadden ook andere casussen kunnen worden geselecteerd. Er kan niet worden uitgesloten dat dit tot andere onderzoeksresultaten zou hebben geleid. Bij de geldigheid van de resultaten dient er dus rekening mee gehouden te worden dat er slechts een beperkt aantal casussen is onderzocht.

103

104


9.3 Bruikbaarheid Een gelimiteerd aantal bestaande projecten is voor de casusstudie bestudeerd. Dit maakt dat de bevindingen en conclusies niet zijn te generaliseren. De resultaten en de gevonden verbanden zijn wel dusdanig sterk dat wordt vermoed dat de conclusies bij hernieuwd onderzoek opnieuw zullen worden gevonden. Het doel van het onderzoek is evenwel niet om een generiek inzicht te verschaffen voor het inrichten van het proces om te komen tot participatie van private stakeholders als shareholders. Immers, elk project heeft haar eigen geschiedenis en daarmee verschillende uitgangspunten. Ook het proces verloopt telkens verschillend. Een generiek toepasbaar concept is daarom waarschijnlijk niet aan te dragen. Het ontwikkelde schema moet dan ook worden gezien als een handvat voor de inrichting van het proces om tot participatie van stakeholders als shareholders te komen.

9.4 Reflectie Het onderzoek heeft zich hoofdzakelijk gericht op participatie van private partijen binnen publieke projecten. De gelimiteerde tijd die voor het onderzoek beschikbaar was, heeft ertoe geleid dat keuzes zijn gemaakt in de selectie van partijen die zijn geïnterviewd. De kans publieke partijen te horen is hierdoor bewust in mindere mate benut. Echter, de bevindingen uit de casusstudie hebben aangetoond dat de menselijke factor binnen een proces een belangrijke en vaak doorslaggevende rol speelt. Door tevens publieke partijen te interviewen kan de cultuur en het gevoel dat in die partijen leeft in kaart worden gebracht. Daarnaast biedt dit de mogelijkheid om het beeld dat tussen onderlinge partijen bestaat bloot te leggen. Vervolgonderzoek doet er dan ook goed aan de menselijke factor in de processen in kaart te brengen om in toekomstige situaties in staat te zijn de psychologische factor te sturen. Hierbij kan de omvang van een te bestuderen project van belang zijn. In projecten van kleine omvang zijn de communicatielijnen tussen de personen korter, waardoor de mogelijkheid tot sturing hiervan groter is. Winst ligt bij de menselijke factor welke door inhoudelijke bevindingen uit dit onderzoek kan worden ondersteund.

Daarnaast is in de casusstudie een zestal hypothesen getoetst. Hieruit is voortgekomen dat een aantal hypothesen niet houdbaar is. De nieuw verkregen inzichten uit de casusstudie zijn aanleiding hypothese drie en vier te herformuleren. Hypothese drie betreft de relatie tussen profijtelijkheid en een integrale ontwikkeling en realisatie. Er is gebleken dat profijtelijkheid niet zozeer verband houdt met de gehanteerde benadering bij het ruimtelijke vraagstuk, maar voornamelijk verband houdt met de inhoud van het plan en het daarmee gepaard gaande vastgoedprogramma.

Formulering hypothese 3: Hypothese 3: Participatie van private partijen in een integrale ontwikkeling en realisatie van infrastructuur en gebied is profijtelijker voor deze partijen dan in een separate ontwikkeling en realisatie.

Hoofdstuk 9 – Discussie

105

Herformulering hypothese 3: Hypothese 3: Participatie van private partijen in ontwikkeling en realisatie van infrastructuur en gebied is profijtelijker indien deze partijen verregaande inhoudelijke invloed op de planvorming hebben.

Hypothese vier heeft betrekking op de relatie tussen risicoverdeling en een integrale ontwikkeling en realisatie. Ten aanzien van de risicoverdeling is gebleken dat de risicoverdeling tussen publieke en private partijen niet zozeer verband houdt met de gehanteerde benadering bij het ruimtelijke vraagstuk, maar hoofdzakelijk verband houdt met de onderlinge verhoudingen tussen betrokken partijen en bereidwilligheid gezamenlijke verantwoordelijkheid voor risico’s te dragen.

Formulering hypothese 4: Hypothese 4: Participatie van private stakeholders als shareholders bij een integraal benaderd ruimtelijk vraagstuk maakt een betere risicoverdeling mogelijk.

Herformulering hypothese 4: Hypothese 4: Risicoverdeling naar competenties bij participatie van private stakeholders als shareholders wordt door de onderlinge verhoudingen tussen publieke en private shareholders bepaald.

Vervolgonderzoek zal moeten uitwijzen of deze opnieuw geformuleerde hypothesen houdbaar zijn in de praktijk.

Trigger Hypothese drie vormt een belangrijke voorwaarde voor private partijen om in een ruimtelijk vraagstuk te participeren. Profijtelijkheid zal een van de doelen, zoniet het hoofddoel van een private partij vormen om daadwerkelijk te participeren. Profijtelijkheid houdt een rechtstreeks verband met de inhoud van een plan. Inhoudelijke invloed op de planvorming kan zodoende een belangrijke trigger voor private partijen vormen om in een ruimtelijk vraagstuk te participeren.

Bronvermelding Bronvermelding algemeen Artikelen, Hoofdstukken uit boeken en Oraties Arnstein, S.R. (1969). A ladder of citizen participation. Journal of the American Planning Association, 35(4): 216-224.

Bryson, J.M. (2004). What to do when stakeholders matter: Stakeholder identification and analysis techniques. Public Management Review, 6(1): 21-53

Clarkson, M.B.E. (1995). A stakeholder framework for analyzing and evaluating corporate social performance. Academy of Management Review, 20(1): 92–117.

Cyert, R.M. & March, J. G. (1963). The behavioral theory of the firm. Englewood Cliffs, NJ: Prentice-Hall.

Donaldson, T. & Preston, L. (1995). The Stakeholder Theory of the Corporation: Concepts, Evidence, and Implications. Academy of Management Review, 20(1): 65–91.

Edelenbos, J. en Monnikhof, R. (2002). Sijtwende: een eenzame successtory? In: Publiek-Private Samenwerking bij Transportinfrastructuur. Wenkend of wijkend perspectief? Ham, van, J.C. & Koppenjan, J.F.M. (eds.), Utrecht: Lemma

Evan, W.M. & Freeman, R.E. (1993). A stakeholder theory of the modern corporation: Kantian capitalism. Ethical theory and business, 5th edition. Englewood Cliffs: Prentice Hall.

Fassin, Y. (2008). Imperfections and Shortcomings of the Stakeholder Model’s Graphical Representation. Journal of Business Ethics, 80: 879-888.

Freeman, R.E. (1994). The Politics of Stakeholder Theory: Some Future Directions. Business Ethics Quarterly, 4(4): 409–421.

Harkes, N. (2008). Value Capturing. Real Estate, Vol. 56 pp. 27-29.

Hobma, F.A.M. (2004). Het geheim van succes: gebiedsontwikkeling van stations. Den Haag: NICIS Institute

Jones, T.M. (1980). Corporate social responsibility revisited, redefined. California Management Review, 22(2): 59-67.

Jones, T. & Wicks, A. (1999). Convergent Stakeholder Theory. Academy of Management Review 24(2): 206–221.

Jepsen, A.L. & Eskerod, P. (2009). Stakeholder analysis in projects: Challenges in using current guidelines in the real world. International Journal of Project Management 27: 335-343

107

108


McElroy, B. & Mills, C. (2003). Managing stakeholders. In: Turner R.J., editor. People in project management. Aldershot: Gower: 99–118.

Murray, K.B. & Vogel, C.M. (1997). Using a hierarchy-of-effects approach to gauge the effectiveness of corporate social responsibility to generate goodwill toward the firm: Financial versus nonfinancial impacts. Journal of Business Research 38(2): 141-159.

Mitchell, R.K., Agle, B.R., Wood, D.J. (1997). Toward a theory of stakeholder identification and salience: Defining the principle of who and what really counts. Academy of Management Review, 22(4): 853-886.

Ridder, de, H.A.J. & Voskamp, R. (2004). Partnering model for early involvement of stakeholders in urban development projects. In CIB World Building Congress 2004, 1-10. Toronto: National Research Council Canada.

Suchman, M. C. (1995). Managing legitimacy: Strategic and institutional approaches. Academy of Management Review, 20: 571-610.

Wood, D. J. (1991). Corporate social performance revisited. Academy of Management Review, 16: 691-718.

Wu, X. (2007). Stakeholder identifying and positioning (SIP) models: From Google’s operation in China to a general case-analysis framework. Public Relations Review, 33: 415-425.

Rapporten en Nota’s Kenniscentrum PPS (2004). Publiek-private samenwerking bij PPS bij gebiedsontwikkeling. Den Haag: Ministerie van Financiën.

Ministerie van Verkeer en Waterstaat en Ministerie van VROM (2004) Nota Mobiliteit: Naar een betrouwbare en voorspelbare bereikbaarheid. Den Haag

Ministerie van Verkeer en Waterstaat (2009a). Meerjarenprogramma Infrastructuur, Ruimte en Transport. Den Haag

Ministerie van Verkeer en Waterstaat (2009b). Wet Infrastructuurfonds. Den Haag

Programma Ruimte & Mobiliteit (2005). Bereikbaarheid anders betalen. Nijkerk: Van de Ridder

Programma Ruimte & Mobiliteit (2006a). Integrale gebiedsontwikkeling en infrastructuur: Hoe en met wie bepaal je de scope? Utrecht

Programma Ruimte & Mobiliteit (2006b). Integrale gebiedsontwikkeling en infrastructuur: Financiering, waardecreatie en kwaliteit. Utrecht Programma Ruimte & Mobiliteit (2006c). Integrale gebiedsontwikkeling en infrastructuur: PPS, organisatie en proces! Utrecht

Stakeholderanalyse (2006). Handleiding stakeholderanalyse. Utrecht: AT Osborne.

Bronvermelding

109

Stuurgroep N201+ (2002). Regioakkoord Masterplan N201+. Aalsmeer: Stuurgroep N201+

Boeken en Theses Andersen, E.S. (2005). Prosjektledelse: et organisasjonsperspektiv. Bekkestua: NKI Forlaget.

Bryson, J.M. and Crosby, B. (1992). Leadership for the Common Good: Tackling Public Problems in a Shared Power World. San Francisco, CA: Jossey-Bass.

Bryson, J.M. (1995). Strategic planning for public and nonprofit organizations. San Francisco, CA: Jossey-Bass.

Bult-Spiering, W.D., Blanken, A., Dewulf, G.P.M.R. (2005). Handboek publiek-private samenwerking. Utrecht: Lemma.

Clarkson, M.B.E. (1998). The Corporation and Its Stakeholders: Classic and Contemporary Readings. University of Toronto Press.

Eden, C. & Ackermann, F. (1998). Making strategy: the journey of strategic management. Thousand Oaks, CA: Sage.

Freeman, R.E. (1984). Strategic management: A stakeholder approach. Boston, Mass.: Pitman Publishing.

Hertogh, M.J.C.M. (1997). Belangen bij complexe infrastructurele projecten. ’s-Gravenhage: Elsevier.

Huisman, J.J. (2006). Value Capturing: Toepassingen bij gebiedsontwikkeling in Nederland. Delft: Publikatieburo Bouwkunde.

Johnson, G., Scholes, K., Whittington, R. (2006). Exploring corporate strategy. Londen: Prentice Hall Europe. 8e editie.

Offermans, R.N. & Velde, van der, D.M. (2004). Value Capturing: Potentieel financieringsinstrument voor Nederland? Rotterdam: EUR.

Pfeffer, J. (1981). Power in organizations. Marshfield, MA: Pitman.

Phillips, R. (2003). Stakeholder Theory and Organizational Ethics. San Francisco, CA: Berrett-Koehler Publishers.

Ridder, de, H.A.J. (2006). Het Living Building Concept – Een wenkend perspectief voor de Bouw. PSIBouw. Gouda.

Schütte, A.R., Schoonhoven, P.R. & Dolmans-Budé, I.A.H. (2002). Commercieel vastgoed. Berenschot Osborne. Doetinchem: Elsevier.

110


Van Dale (2006). Groot woordenboek van de Nederlandse taal 14. Utrecht: Van Dale lexicografie. Verschuren, P.J.M. & Doorewaard, J.A.C.M. (2005). Het ontwerpen van een onderzoek. 3de druk. Utrecht: Lemma.

Weber, M. (1947). The theory of social and economic organization. New York: Free Press. Yin, R.K. (2002). Case Study Research: Design and Methods. 3de druk. Sage Publications, Inc., Thousand Oaks.

Bronvermelding casusstudie N201+ Literatuur: Stuurgroep N201+ (2002). Regioakkoord Masterplan N201+. Aalsmeer: Stuurgroep N201+ Stuurgroep N201+ (2004). Realisatiebesluit N201+, Aalsmeer: Stuurgroep N201+ Van Twist, ten Heuvelhof, Kastelein en Hertogh (2003). Essay: Van eenvoudige wegomlegging naar bestuurlijke gordiaanse knoop. Den Haag / Delft / Utrecht

Internet: www.n201.info

Interviews: J.W. (Jan Willem) Kuil, adviseur gebiedsontwikkeling AT Osborne (JK) J.P. (Jan-Pieter) van Schaik, adviseur infrastructuur AT Osborne (JS) A.A. (Albert) de Vries, voormalig projectdirecteur N201 (AV) H.W. (Herman) de Wolff, OTB Delft (HW)

A9 - Badhoevedorp Literatuur: Bestuursovereenkomst (2005). Badhoevedorp Samenwerkingsovereenkomst (2005). Badhoevedorp Ministerie van Verkeer en Waterstaat (2007). Startnotitie. Den Haag Ministerie van Verkeer en Waterstaat (2009c). Tracénota/MER. Den Haag

Internet: www.badhoevedorpa9.nl

Interviews: W. (Wieger) Apperloo, adviseur gebiedsontwikkeling AT Osborne (WA) M. (Martijn) van Berkel, projectdirecteur Badhoevebuurt CV (Bohemen/AM) (MB) P. (Peter) Heuvelink, ontwikkelingsmanager AM Wonen (PH) A.A. (Albert) de Vries, voormalig projectmanager A9 Badhoevedorp (AV)

Bronvermelding

111

A2 - Maastricht Literatuur: Aveco-deBondt (2002). Maastricht raakt de weg kwijt II: een PPS oplossing voor de A2-problematiek in de regio Maastricht. Maastricht Projectbureau A2 Maastricht (2003). Bestuursovereenkomst. Maastricht: Projectbureau A2 Maastricht Projectbureau A2 Maastricht (2006a). Tweede aanvullende Bestuursovereenkomst. Maastricht: Projectbureau A2 Maastricht Projectbureau A2 Maastricht (2006b). Samenwerkingsovereenkomst. Maastricht: Projectbureau A2 Maastricht Projectbureau A2 Maastricht (2007a). Historisch overzicht A2 Maastricht, elektronische versie. Maastricht: Projectbureau A2 Maastricht Projectbureau A2 Maastricht (2007b). De vraag aan de markt, Ambitiedocument. Maastricht: Projectbureau A2 Maastricht Projectbureau A2 Maastricht (2009). De Groene Loper. Maastricht: Projectbureau A2 Maastricht

Internet: www.a2maastricht.nl

Interviews: J. (Jos) Geurts, manager integrale gebiedsontwikkeling projectbureau A2 Maastricht (JG) W. (Wout) Hagen, Volkers Wessels Infra Ontwikkeling, Unie van Maastricht (WH) F. (Frits) van de Kerk, projectdirecteur Avenue2, Ballast Nedam (FK) R. (Rudolf) Rijkens, adviseur projectbeheersing AT Osborne (RR) A.A. (Albert) de Vries, voormalig projectdirecteur A2 Maastricht (AV)

Sijtwende - Voorburg Literatuur: Bureau Stedelijke planning (2001). Sijtwende Voorburg; onderzoek woningproject langs tunnelbuis, elektronisch rapport Buck Consultants international (2000). Procesmonitoring Sijtwende: Evaluatie contracteringsproces. Den Haag CoBouw (2008). Bouwpluim: Een prijs met een missie. Den Haag

Internet: www.leidschendam-voorburg.nl www.project.vrom.nl www.n14-norah.nl

Interviews: M. (Martijn) van Berkel, ruimte-ontwikkelaar Bohemen (MB) H. (Hans) Borsje, Volker Wessels Vastgoed (HB) S.J.H. (Stan) Roestenberg, directeur Sijtwende BV (SR) B. (Ben) Spiering, programmamanager Rijkswaterstaat (BS)

INTEGRALITEIT BIJ RUIMTELIJKE VRAAGSTUKKEN TURNING STAKEHOLDERS INTO SHAREHOLDERS

Recommend Documents