Integraal verslag Albeda-leerstoel 30 oktober 2008, ‘Agenda voor de veranderende arbeidsverhoudingen bij de overheid’ 1. Plenaire inleidingen Er zijn twee sprekers uitgenodigd aan wie gevraagd is om ieder vanuit een eigen gezichtspunt een beschouwing te geven over de wijzigende arbeidsverhoudingen. De eerste spreker is de heer mr. A. Westerlaken (CvB Erasmus Medisch Centrum), die het onderwerp belicht vanuit zijn participatie in de Commissie Arbeidsparticipatie (de Commissie Bakker) aangevuld met eigen ervaringen. Spreker noemt als basale aandachtspunten: - Arbeidsmarkt - Arbeidsvoorwaarden (inhoud, omstandigheden, verhoudingen} - Communicatie/strategie - Status, ambtenaar - Productiviteit Kun je de toekomstige ambtenaar schetsen? Is het een juist beeld dat de ambtenaar een ouderwetse cynicus zal zijn, die ongevoelig moet zijn voor stress en zich niet opwindt over al die reorganisaties die wel weer overwaaien, maar waardoor ook de kans op verzuring en cynisme toeneemt. De reorganisaties mogen nieuw zijn, maar de reacties zijn van alle tijden. Je kunt wel allerlei eisen stellen aan ambtenaren maar het is de vraag of die realistisch zijn. Als dit de context is waarin we naar ontwikkelingen kijken, is het de kunst om even een stap verder te maken. Dat is geprobeerd in de discussies binnen de Commissie Arbeidsparticipatie. Bondig gezegd, is het advies van deze Commissie een advies aan iedereen die betrokken is bij vraagstukken rond participatie. Niet uitgesplitst naar sectoren of posities, maar we moeten aan de slag! Daarbij gaat het om drie sporen: 1. Nu meer mensen aan de slag 2. Inzetbaarheid en werkzekerheid voor iedereen 3. Duurzame participatie en een financieel gezonde samenleving. De fysieke samenstelling van de beroepsbevolking geeft het beeld te zien dat op langere termijn het arbeidspotentieel fors gaat dalen. Het aantal mensen dat werkt geeft nog een lichte stijging te zien, maar ook dat gaat uiteindelijk naar beneden. Met als resultaat dat wij in 2010 een omslag krijgen en een verscherping ontstaat in 2016, dat er een tekort aan mensen zal zijn. Dat betekent dat het arbeidsmarktvraagstuk fundamenteel is verschoven van een verdelingsvraag versus beschikbare banen, waarop jarenlang het beleid gestoeld is geweest, naar een verdelingsvraag ten aanzien van een tekort. Er zijn te weinig mensen om het werk te doen dat er in de samenleving ligt. Vandaar de stelling dat wij iedereen nodig hebben en er werk is voor iedereen.
1
Het perspectief is dat alles en iedereen nodig is. Ieder talent in de samenleving moet ingezet worden, niet alleen voor betaalde arbeid maar ook in het bredere begrip participatie. Dit betekent dat wij verlost moeten worden van al die discussies over zekerheid/onzekerheid. In dit soort discussies blijkt, ook binnen de overheidssectoren, dat de korte termijn dominant is. Er is al een vraagstuk van matching in de huidige arbeidsmarkt, waarbij het aantal beschikbare mensen en het aantal vacatures niet gelijk oplopen. Daar zit een kwalitatief vraagstuk achter, dat te maken heeft met onze onderwijsinfrastructuur. Spreker gaat daar nu niet nader op in, maar het is duidelijk dat zowel op de korte als de langere termijn er een vraagstuk ligt. De kernboodschap van de Commissie Bakker is dat iedereen nodig is en dat er werk is voor iedereen. Teneinde dat perspectief gevoelsmatig en in resultaten te laten landen, is een eerste stap voorgesteld om in een relatief korte termijn 400.000 mensen extra aan het werk te krijgen. Dat is uitgewerkt in allerlei concrete maatregelen en een overgroot gedeelte daarvan is overgenomen door het ministerie van SZW en daar in de begroting opgenomen. In het recente overleg tussen werkgevers, werknemers en overheid is dat als het ware door deze partijen gezamenlijk ook onderstreept. Als wij het met elkaar waar kunnen maken dat er voor mensen in een wat lastige positie op de arbeidsmarkt toch serieuze kansen zijn, wordt daarmee vertrouwen opgebouwd en zal ook die angstige krampachtigheid uit de samenleving verdwijnen. Het is een typisch Nederlandse trek, dat er altijd debat is over die laatste 10 of 20% waarbij dan de neiging is om met regelingen te komen die echter vervolgens voor iedereen gelden. Dat heeft als resultaat dat in de manier waarop je dingen wilt bereiken dan wel veiligheid c.q. zekerheid neer wilt zetten, het effect zo breed en groot is dat het systeemdruk en een verkeerde uitwerking geeft. Ook in Cao’s is te zien, dat als het ware het beschermende element is toegespitst op (te) kleine groepen en vervolgens door het verkeerd of te breed toepassen van het gelijkheidsprincipe het systeem eronder bezwijkt. Hetgeen wat je nu neerzet aan resultaten geeft ook financiële opbrengst en dat biedt een vloer voor meer fundamentele veranderingen. Want dat is toch wel de ondertoon van het geheel: wij gaan het niet redden als er niets verandert! Wanneer je kijkt naar de overheidssectoren, dan blijkt dat het onderwijs als eerste met risico’s van doen krijgt. Gezien de leeftijdsopbouw is een uitstroom te verwachten die, als er niets verandert, zo fors zal zijn dat het gevolgen zal hebben voor de kwaliteit van het onderwijs. Ook in de zorg is aan de orde dat een ernstig tekort dreigt te ontstaan van mensen die zorg kunnen leveren. Daar waar de opleidingskwaliteit, de medische- en de verzorgingskwaliteit van de samenleving achteruitgaat of niet geleverd kan worden, betekent dat een serieus probleem voor die maatschappij. Een ander aspect van publiek belang is de veiligheid. Het is opmerkelijk dat het ontbreekt aan samenhang in het arbeidsmarktbeleid van de overheid. De ene sector probeert 13/14 jarigen al aan te spreken, de andere sector doet het wat later door middelen beschikbaar te stellen voor functies in het onderwijs, terwijl in dezelfde periode wordt besloten dat ten aanzien van het vraagstuk in de zorg niets wordt gefaciliteerd omdat dit zich toch wat later pas zal voordoen. Kortom, de overheid is op de arbeidsmarkt vooral met zichzelf als het ware in concurrentie en laat na meer naar de
2
samenhang te kijken, ook op de langere termijn. Dit betekent dat men niet weet wat men doet of wat nodig is, terwijl de burgers het probleem van onderwijs- of zorgkwaliteit ervaren en vertalen in een algemeen beeld dat de overheid c.q. de ambtenaar het niet goed c.q. verkeerd heeft gedaan. Als je constateert dat op de relatief korte termijn een probleem gaat ontstaan met de beschikbaarheid van mensen, zul je absoluut moeten investeren in de inzetbaarheid en het aanpassingsvermogen van iedereen. Bij artsen valt een enorme verschuiving van de samenstelling qua sekse waar te nemen. De instroom van de medische faculteit bij de Erasmus Universiteit bestond dit studiejaar voor 70% uit vrouwelijke studenten. Van de vrouwelijke artsen werkt 25% in deeltijd, waarvan sommigen al relatief snel na het afronden van hun opleiding daartoe zijn overgegaan. Zeker als het gaat om vervolgspecialismen betekent het dat zo ongeveer de duurste opleiding beschikbaar is gesteld. Blijven we het dan normaal vinden dat de eigen keuzevrijheid dermate ruim is, dat je zonder nadere condities zelf verder invulling kunt geven aan wat je met zo’n investering doet. Tevens blijkt dat men zich een specialisme zo eigen heeft gemaakt, dat men in dat domein blijft waarbij grensoverschrijding in taak en functie taboe is. Het eigen domein wordt angstvallig bewaakt om ervoor te zorgen dat anderen daar niet toegelaten worden en men zelf de ruimte houdt om te blijven doen wat men al jaren doet. Ook binnen de publieke sector is dit aan de orde en zijn daar elementen aan te wijzen waardoor het aanpassingsvermogen eerder wordt verkleind dan vergroot. Willen wij meer kansen en talenten benutten, dan zullen wij dat verandervermogen juist moeten faciliteren. Dat zou moeten kunnen door de eigen verantwoordelijkheid te benoemen en het werkbudget in te voeren. Mensen de regie teruggeven over hun vaardigheden en ontwikkeling. Dan kun je ook de verbinding maken tussen andere taken en taakopvatting. Daar waar de eigen inzetbaarheid wordt vergroot, is als het ware een andere vorm van basiszekerheid ontstaan dan dat het in bepaalde functies uitgesplitst en vastgespijkerd is. De discussie of er een aparte status voor ambtenaren moet zijn, is dan ontdaan van zijn echte vraagstuk. Dan is het leuk om in die overheidssector te werken maar is het niet nodig daar een soort van beschermde status omheen te hangen. De discussie over het ontslagrecht is echt achterhaald en heeft niets met participatie te maken. Het is een soort vermolmde totempaal waar jarenlang zowel van de kant van de werkgevers als van bonden en politiek een soort van heiligheid omheen is gehangen. En als je er serieus naar kijkt dan stelt het in feite niets voor. Wat de Commissie Bakker niet doet is de ontslagbescherming ter discussie stellen. Er is nuchter geredeneerd vanuit de vraag waar een ontslagregeling uiteindelijk voor is bedoeld. En dat is mensen in staat te stellen om de overgang van werk naar werk te maken en als dat even hapert ervoor te zorgen dat dit gefaciliteerd wordt. In plaats van een werkloosheidsverzekering een werkverzekering, waarbij de verantwoordelijkheid van zowel de werkgever als de werknemer wordt versterkt. Dan is het niet nodig om zo’n 4 miljard te besteden aan ontslagregelingen. Spreker zou de overheidssectoren willen uitdagen om in plaats van op dit onderdeel achter te lopen bij de markt, nu eens te laten zien dat rond die as van inzetbaarheid en andere verantwoordelijkheidsverdeling versnellingen te maken zijn. Soms kan dit ook gemakkelijk, waarbij spreker als voorbeeld noemt het HBO waar de
3
CAO al een werkbudget van in totaal 3% inhoudt, toegespitst op opleidingsvaardigheden die met deze sector van doen hebben. Er zijn sectoren waar in feite de mogelijkheden voor het anders organiseren van verantwoordelijkheid en het terugbrengen van regie, al daadwerkelijk beschikbaar zijn. Het is bijzonder te noemen dat als wij kijken naar de lengte van het werkzame leven, wij nog steeds pensioensystemen gebouwd hebben die bij 65 begonnen en er daarenboven allerlei voorzieningen zijn geweest om ruim voor die tijd al te stoppen. Sinds het invoeren van de pensioenleeftijd van 65 jaar is de gemiddelde leeftijd 13 jaar gestegen. De inzetbaarheid van mensen is alleen maar toegenomen, ook in termen van vitaliteit, terwijl de periode van het werkzame leven krapper en kleiner is gemaakt. Met natuurlijk als resultaat dat men klaagt over werkdruk. De Commissie Bakker adviseert om de ontwikkeling rond levensjaren te gebruiken als norm, ook voor het feit dat je letterlijk langer blijft werken. Dat heeft gevolgen voor participatie en misschien moet je dan ook nadenken over gevolgen voor productiviteit. Maar doe dat niet vanuit de algemene vooroordelen dat mensen boven de 60 onvoldoende loonwaarde leveren. Spits het toe op hetgeen wel kan: deeltijdpensioen is technisch mogelijk maar er wordt nauwelijks gebruik van gemaakt. Dan krijg je ook andere discussies over kostenverhoudingen en over de manier waarop je aan het einde van een werkzaam leven zaken op een verstandige wijze organiseert. Als je niet naar de uitkomsten van de Commissie Arbeidsparticipatie kijkt maar breder naar wat nu dominante trends zijn in arbeidsverhoudingen, dan is het zeker in de CAO’s in de niet-overheidssectoren helder dat het “Akkoord van Wassenaar” in feite is verdwenen. Toen de 36-urige werkweek werd ingevoerd, zijn bij de overheid de hogere ambtenaren 40 uur gaan werken en realiseerden daarmee een loonsverhoging van 10% zonder dat er een verschuiving in productiviteit te zien was. De huidige CAO-trend is afspraken maken over meer werkzame uren en daarmee is de ontwikkeling rond de voltijdbaan toch echt anders gegaan dan destijds de verwachting was. De 40-urige werkweek is nooit weg geweest. Het gemiddeld aantal uren dat Nederlanders werken geeft al lang weer een stijging te zien, niet zozeer door CAO-afaspraken maar door feitelijke keuzes die men maakt. Die stijging is al vanaf 1995 ingezet en de vraag daarbij is of wij in ons beoordelingskader nog wel op de juiste zaken focussen. Competentiegericht belonen, competentiegericht werken en competentiegerichte functiebeschrijvingen, het is uitgedraaid op jaarlijks afvinken met een eenzijdige focus op loonschaal en periodieken. Door op ontwikkeling te sturen en meer te variëren in beloning, gaan mensen effectiever werken en gaat ook de arbeidssatisfactie groeien. Het is van belang om uit de systeemdwang te komen en daarvoor maatwerk in de plaats te stellen. Internationalisering. Het wachten is op een rijksdienst of iets anders in de sfeer van de overheidssectoren, die als het ware de ICT-mogelijkheden niet meer in het eigen land benut maar uitbesteedt. Bij het Erasmus Medisch Centrum kost het moeite om een radioloog te vinden, terwijl die bijvoorbeeld in India in ruime mate te vinden zijn als het gaat om beschikbaarheid van kennis en kunde. De beoordelingskracht en
4
beoordelingskwaliteit zijn niet minder dan in eigen land. Er is alleen een goed beschermde dataverbinding nodig. Laten we eens kritisch kijken naar het werk dat in overheidssectoren plaatsvindt, waarvan je kunt stellen dat het niet meer plaatsgebonden is. Een nieuwe manier van organiseren. De Algemene Werkgeversvereniging Nederland heeft twee jaar terug het thema ‘Sociale innovatie’ op de kaart gezet. De Nederlandse Spoorwegen vindt spreker een goed voorbeeld van bedrijven die het aangedurfd hebben om te beginnen met een andere opbouw van een organisatie, in casu het vakmanschap aanspreken en verantwoordelijkheid teruggeven aan mensen. Daar zie je organisaties echt groeien en zich ontwikkelen. Vertaal dat nu eens in zijn praktische toepassing binnen overheidssectoren. Het vraagstuk van vergrijzing en employability, inzetbaarheid en verandervermogen, geldt voor alle organisaties en daar zie je dan ook iedereen naar kijken en op reageren. Het leidt wat spreker betreft tot de volgende agenda als het gaat om veranderende arbeidsverhoudingen. Spreker meent dat het van groot belang is om uit de korte termijn reflectie te geraken. De Commissie Van Rijn heeft in 2001 een buitengewoon verstandig rapport uitgebracht en wat vervolgens gebeurde is bijna klassiek te noemen. Alle financiële resultaten werden benut en geïncasseerd, terwijl de onderliggende noodzakelijke structurele veranderingen in cao-structuren en arbeidsmarktbenaderingen niet gerealiseerd zijn. Dat risico is nu weer aanwezig. Wanneer de crisis in de financiële wereld een grote druk geeft op banen, is een reactie denkbaar dat men beschermende maatregelen neemt die uiteindelijk echter ten koste gaan van de langere termijn vraagstukken. Het is indrukwekkend hoeveel geld er in dit land beschikbaar blijkt te zijn voor nazorg. Als wij die middelen zouden kunnen omzetten naar voorzorgbenadering, ga je op een andere manier aan de slag en ga je het vakmanschap mobiliseren. Vandaar het voorstel voor een werkbudget en om tot een andere verantwoordelijkheid te komen. Dan gaan bedrijven vorm geven aan employability, een participerende werkwijze en een beloningssystematiek in goede verhoudingen. Uit onderzoek is gebleken dat het ziekteverzuim hoger is naar mate de afstand woon/werkverkeer groter is. Is mobiliteitsmanagement dan ook niet een element van zaken die we op een andere manier moeten gaan organiseren? Is de manier waarop wij kijken naar wat nu de “status” is, nog wel functioneel. Wat wil je ermee bereiken. Bescherming? Noem het dan zo en ga het organiseren. Wil je dingen niet regelen of anders regelen, geef dat een plek. Laten we vooral proberen elkaar te bevragen op wat de oorspronkelijke bedoeling was van een regeling. Waar we naar toe moeten is een cultuur die in het teken staat van maatschappelijk belang, talentbenutting, kansen bieden, resultaat. Wij moeten buitengewoon kritisch zijn op alles wat cultuurversterkend werkt ten aanzien van verwerven en behoud van verkeerde zekerheden. Vanuit de zaal wordt opgemerkt dat waar het gaat om het voorzorgprincipe in plaats van nazorg bij ontslag, bij een aantal overheidssectoren daaraan al in behoorlijke mate vorm is gegeven. Zo is in de laatste CAO van de gemeenten geregeld om in plaats van in
5
uitkeringen, juist te investeren in de fase vóór ontslag. Een belangrijke vernieuwing die goed past bij het advies van de Commissie Bakker. Als het gaat om het ontslagrecht dan vormt de ambtelijke status en met name het bestuursrechterlijke karakter ervan, een enorme hindernis. Dat zou als urgent punt op de agenda geplaatst dienen te worden. Het bestuursrecht leent zich niet voor de werkgever/werknemerrelatie en betekent een belemmering voor een goed werkgeverschap. Om tot een betere overheid te kunnen komen is het nodig naar een ander type recht te gaan dat op die relatie van toepassing is. De heer Westerlaken noemt de afspraken in de sector gemeenten inderdaad een goed voorbeeld om als partijen te voorkomen dat goed bedoelde regelingen verkeerde effecten geven. Als het gaat om de ambtenarenstatus, dan is de onderliggende vraag wat je ermee wilt bereiken. Is het de wens vanuit de werknemer om een beschermde positie te hebben, maar dan is de vraag waartoe of waarvoor die bescherming is. Als de reden is dat ontslagbescherming nodig zou zijn omdat er bijzondere taken te verrichten zijn, is dat een argument van een andere orde. Maar ook dan vindt spreker het onnodig om die ontslagbescherming voor iedere overheidswerknemer van toepassing te laten zijn. En als je het bestuursrecht een aparte plek wilt geven, hang het dan op qua deskundigheid in ons rechterlijk systeem waar dat kan. En als het bestuursrecht een belemmering zou zijn voor het ontwikkelen van een goed werkgeverschap in overheidssectoren, dan hebben we een fundamenteel probleem. Werkgeverschap kun je echter ontwikkelen zonder last te hebben van het bestuursrecht. De ervaring van een deelnemer is dat het werkgeverschap gehinderd wordt door het bestuursrecht, omdat alles wat een werkgever doet een voor beroep vatbare beslissing betekent. Door die procedures kunnen processen als functiewaardering en reorganisatie jaren worden opgehouden. Zo kun je geen slagvaardige werkgever zijn met als gevolg een enorme inertie en verspilling in de organisatie. De heer Westerlaken antwoordt dat niet moet worden onderschat de mate waarin in het bedrijfsleven voor beroep vatbare beslissingen voorkomen, al zijn het daar interne systemen. Men moet er dan ook voor waken dat het hebben van een bestuursrechtelijke constructie leidt tot een houding dat men geen goed werkgeverschap zou kunnen ontwikkelen. Wanneer werkgeverschap en werknemerschap in overheidssectoren beter ontwikkeld zouden zijn dan in de marktsector, dan was het bestuursrecht al lang geen punt van discussie meer. Vanuit de zaal wordt opgemerkt dat in het betoog nog één element wordt gemist en dat is deskundigheid, vakmanschap. In de samenleving is onmiskenbaar een trend waar te nemen dat vakmanschap verdwijnt en dingen niet meer goed worden gedaan, zowel bij de overheid als in het bedrijfsleven. In het perspectief dat nu geschetst wordt, ziet spreker geen aanleiding om te veronderstellen dat vakmanschap en professionaliteit opgewaardeerd worden en weer voldoen aan de eisen die de samenleving eraan stelt. De heer Westerlaken wijst erop dat in het advies van de Commissie Bakker met name ook bij het onderwijs en het vakonderwijs daar aandacht voor is gevraagd, tot en met het initiatief van vakcolleges. Spreker is ervan overtuigd dat bij de keuzes die mensen maken de inhoud van het werk doorslaggevend is. Wanneer mensen hun kennis en kunde kunnen verzilveren in de uitoefening van hun functie, is dat niet alleen van groot belang voor de werknemer maar komt het ook ten goede aan het functioneren van het bedrijf of de
6
organisatie. Ook de Commissie Bakker is er zeker voorstander van om het vak en het vakmanschap weer een plek te geven, maar doe het wel zo dat mensen niet verengen maar verbreden. De tweede spreker is de heer drs. M.J. van Rijn (algemeen directeur PGGM). De heer Van Rijn neemt zijn toehoorders mee terug in de tijd naar februari 2001, toen in opdracht van de toenmalige minister van BZK het rapport ‘Arbeidsmarkt in de collectieve sector’ is gemaakt. Als je dit rapport weer leest, dan zie je dat aan de ene kant er ongelooflijk veel is gebeurd. De gulden is vervangen door de euro, de zorgverzekeringswet is ingevoerd en er zijn grote veranderingen in het politieke landschap opgetreden. Aan de andere kant zijn echter de vraagstukken nog steeds actueel. De reden destijds om een rapport te maken over de arbeidsmarkt in de collectieve sector, was de krappe arbeidsmarkt in zijn algemeenheid in de toekomst. Eigenlijk gelijk aan de analyse die de Commissie Bakker nu op de agenda heeft gezet. Als je het rapport van de Commissie Bakker leest maar ook het rapport van de Commissie Rinnooy Kan over de onderwijssector, dan geeft dat een ongelooflijk gevoel van een ‘aha-erlebnis’ en rijst de vraag “Leren wij dan niet?”. Misschien moeten wij kijken naar de context waarin die overheid moet functioneren. De arbeidsorganisatie is natuurlijk niet immuun voor maatschappelijke ontwikkelingen die zich voltrekken. Onlangs stond in NRC-Handelsblad een artikel met de prikkelende titel “Wie de burger klant gaat noemen, vraagt om problemen”. De portee van het stuk was dat wanneer de overheid kiest voor marktwerking en de burger transformeert tot consument, het geen bevreemding behoeft te wekken dat die burger zich ook zo gaat gedragen. Dat klinkt heel plausibel maar toch is er wel een beetje een probleem met die redenering. Het suggereert dat de overheid de bron van de ontwikkelingen in de samenleving is en dat is maar de vraag. De vraag is ook of sociaal/culturele ontwikkelingen evenzeer voor die overheid een gegeven zijn. En dat degenen die bij de overheid werken niet zozeer de veroorzaker zijn van de tijdgeest maar veel meer het product ervan, waarbij wij heel goed moeten kijken of wij die tijdgeest in de loop van de tijd ook echt verstaan. Wat zegt deze conclusie over overheidsorganisaties en misschien vooral ook over de mentaliteit van degenen die bij de overheid werken. Onze tijd wordt gekenmerkt door ongelooflijke paradoxen. Aan de ene kant het openbaar bestuur als een machteloze redder met een samenleving die aangeeft dat de overheid niet bij machte is om een aantal grote problemen van vandaag aan te pakken. En tegelijk verwacht de burger van één partij dat die de gids zal zijn in moeilijke tijden en ons naar de toekomst leidt, en dat is de overheid. In de laatste weken is dat nog eens duidelijk geworden. Men vertrouwt de gids niet echt maar als het erop aankomt dan gaat men er wel naar toe. Hoe moet men die tijdgeest nu verstaan: de overgang van een hiërarchische samenleving naar een netwerksamenleving met een aantal ontwikkelingen die elkaar wellicht ongelooflijk versterken. De roep om veel meer kennis en kunde, met daarbij ook de vraag hoe onze kennis eigenlijk georganiseerd is.
7
Een andere belangrijke ontwikkeling is dat de veranderingen in eigen land niet meer toereikend zijn om het te begrijpen, omdat wij in een wereld leven die gekenmerkt wordt door globalisering. Een mondiale kredietcrisis en de uitwerking daarvan in de pensioensfeer, toont aan dat wat elders in de wereld gebeurt rechtstreeks gevolgen kan hebben in jouw persoonlijke situatie. Tenslotte is er de emancipatie van het individu. De individualisering en het eigen keuzes maken, heeft grote invloed op hoe de burgers tegen de overheid aankijken. Het betekent dat traditioneel georganiseerde organisaties niet meer zo functioneren als vroeger en dat geldt zowel voor de overheid als voor het bedrijfsleven. Er wordt een groot beroep gedaan op het verandervermogen. Problemen houden zich niet meer aan de hokjes van de staatsalmanak en kunnen niet langer alleen door de overheid worden opgelost. Wanneer wij in reactie daarop bij de overheid alleen maar procesmanagers gaan aanstellen, dan is het vertrouwen in het kennen en kunnen van die overheid alleen maar aan het afnemen. Het eerder genoemde rapport uit 2001 bestaat uit twee delen. Ten eerste het onderzoeken en aanpakken van (sector)specifieke knelpunten. Ten tweede het vernieuwen van de overheidsorganisatie in de toekomst. Bij dit soort rapporten gaat het gewoonlijk om zowel de korte termijn als de lange termijn. Ook bij het rapport ‘Arbeidsmarkt in de collectieve sector’ is het meest makkelijke deel uitgevoerd, te weten de korte termijn waarbij er geld is gestoken in het oplossen van een aantal sectorspecifieke knelpunten. Bij de langere termijn gaat het om structurele veranderingen en die zijn tot nu toe niet echt goed opgepakt. Destijds werden op drie niveaus aanknopingspunten gezien om het functioneren van organisaties in het publieke domein te verbeteren en te innoveren. Deze drie niveaus waren: 1. management en sturing 2. de inzet van ICT 3. de vernieuwing van HRM. Bij management en sturing in de rijksdienst zie je twee achtereenvolgende ontwikkelingen. Vroeger werd je de baas als je inhoudelijke de beste was of ergens het langste zat. Dat is wel en ook ten goede veranderd, maar dreigt nu weer door te slaan in procesmanagement zonder inhoud. Terwijl management bij de overheid nu juist is met inhoudelijk gezag aan buitengewoon ingewikkelde processen leiding kunnen geven. Dat betekent dat de ABD verder moet kijken dan het ‘recyclen aan de top’ en zo nodig tot extern recruteren overgaan. De uitwisseling overheid/bedrijfsleven dient op een hoger plan te worden gebracht. Die ontwikkeling is ook al zichtbaar. De ABD is bezig om met VNO/NCW een uitwisselingsprogramma te maken voor leidinggevenden uit overheid en bedrijfsleven. Ook binnen sprekers huidige organisatie, het PGGM, wordt nagedacht over hoe die onderlinge relaties verbeterd kunnen worden. Vernieuwing ICT is niet alleen van belang in het licht van arbeidsmarkt en productiviteit, maar ook van de serviceverlening naar de burger in de toekomst. Toch lijkt het zo dat veel van die projecten uitgerekend bij de overheid lijden onder het onvermogen om de
8
eigen autonomie van afdeling, directie of departement op te geven. En dus lijden aan een gebrek aan doeltreffende projectsturing. Voeg daaraan toe het gebeuren van een uitgebreid openbaar analyseren van wat er fout is gegaan, het zoeken van schuldigen, rapporten van de Rekenkamer, en je hebt de ingrediënten voor een grote angst ten aanzien van investeringen in ICT. Met als gevolg achterlopen van de modernisering van de overheid. Bij HRM wordt in feite nog altijd gebruik gemaakt van instrumenten die stammen uit de tijd dat de organisatie nadacht over de vraag wat het beste voor de werknemer was. Sjablonen van functioneringsgesprekken en persoonlijke opleidingsplannen terwijl iedereen juist op een eigen wijze wil worden aangesproken, in lijn ook met de individualisering zoals die in de samenleving zich voltrekt. Die worsteling zien wij terug bij het beoordelen van de mobiliteit van de vakinhoudelijke specialist, waarbij er 3 jaar staat om te groeien, na 5 jaar het tijd wordt om na te denken en na 7 jaar men echt weg moet. Het gevaar hiervan kan zijn dat een combinatie van kwaliteitsachteruitgang en ongelukkige voormalig specialisten ons deel wordt. Destijds is gesteld dat als je echt iets anders wilt, je zult moeten nadenken over vernieuwing op al deze drie niveaus. Het eerste punt zou zijn of het geen tijd wordt voor echte concernsturing. Binnen de rijksdienst bijvoorbeeld betreft het zo’n veertien departementen die voor een belangrijk deel dezelfde processen hebben, vooral wanneer het gaat om de bedrijfsvoering. En waarin het kennelijk toch steeds weer uitermate lastig blijkt om simpele zaken, zoals wat meer centralisatie en productiviteit, in die bedrijfsvoering als concern tot stand te brengen. Dit heeft niet te maken met de voordelen die je kunt behalen maar alles met de wijze waarop wij die zaken kunnen aansturen en de autonomie van departementen wat terzijde zouden kunnen schuiven. Je ziet het zelfs ook terug in vraagstukken die over de grenzen van departementen spelen. Het is uitermate lastig om aan inhoudelijk programmamanagement te doen in de rijksdienst, hetgeen wellicht ook te maken heeft met hoe de politieke verantwoordelijkheden liggen. Spreker heeft destijds vanuit zijn eigen functie de meeste tijd willen en moeten besteden aan het bijeenbrengen van mensen en disciplines die nodig waren om een probleem op te lossen. Het interdisciplinair en meer projectmatig werken, ook in inhoudelijke zin, is erg leuk voor de professional maar heel moeilijk voor de manager die zijn status voor een deel ontleent aan de vraag welke mensen hij mag aansturen. Als het gaat om het oplossen van beleidsvraagstukken die zich niet aan de hokjes van de rijksdienst houden, dan blijkt dat als het heel spannend wordt of men er politiek niet uitkomt er een commissie wordt benoemd waarin het vraagstuk samen met externen in studie wordt genomen. Het is op zich merkwaardig dat dit alleen gebeurt bij vraagstukken die of zich in een crisis bevinden of politiek spannend zijn. Dit zou ook een meer gebruikelijke manier van werken kunnen zijn, wanneer het om gecompliceerde en de grenzen van het eigen departement dan wel directie of afdeling overstijgende vraagstukken gaat.
9
Dan de vraag hoe gaan wij bij de overheid en in de rijksdienst om met organisatieontwikkeling. Als je naar de formele regels kijkt die te maken hebben met organisatieontwikkeling, dan blijken er veel regels te zijn met betrekking tot functieomschrijving, functievergelijking en -passendheid. Die regels zijn eigenlijk ter bescherming zijn van degene die ‘slachtoffer’ is van een reorganisatie zodat goed gekeken wordt naar wat een volgende functie kan zijn, maar die wellicht gaan werken als ‘excuus’ voor slecht functionerende managers. Spreker ziet in toenemende mate dat echte organisatieontwikkelingen worden gevoed door het feit dat er goed nagedacht wordt over de toekomst, waarbij in nauw overleg met medewerkers en ondernemingsraden wordt gekeken wat het betekent voor de eigen afdeling of directie en pas daarna de formalisatie van die organisatieontwikkeling plaatsvindt. Terwijl de regels die er op dat punt zijn, nog steeds inhouden dat wordt gekeken naar wat is de situatie A en wat de situatie B en welke functies zijn er in deze beide situaties, hoe gaan wij die vergelijken en welke klachtenprocedures zetten we daarop. Daarbij stuit men dus op het feit hoe binnen de overheid de regels voor organisatieontwikkelingsprocessen georganiseerd zijn; begonnen als bescherming voor de individuele werknemer en geëindigd als excuus voor onder de maat blijvende managers. Van de uitwisseling tussen overheid en bedrijfsleven zou veel meer werk gemaakt moeten worden, tot in de sfeer van het recruitment aan toe. Maar ook in de sfeer van het niet alleen maar over beleidsvraagstukken met de buitenwereld discussiëren, omdat het dan politiek te ingewikkeld ligt. Maar vooral ook om te bezien hoe je bij de oplossing van vraagstukken en de implementatie van beleid in een veel vroeger stadium het bedrijfsleven betrekt. De vernieuwing van het instrumentarium HRM. In veel organisaties zijn er nogal wat instrumenten om ervoor te zorgen dat management en medewerkers goed met elkaar omgaan. Formulieren voor functioneringsgesprekken, afspraken over persoonlijke ontwikkelingsplannen, beoordelingsrondes. Spreker meent dat het zeker zijn nut heeft gehad om destijds de managers ervan bewust te maken hoe je aan een goed werkgeverschap invulling geeft, maar dat het nu meer en meer ervaren wordt als een papieren exercitie die je op gezette tijden moet uitvoeren. In de praktijk komt het er nogal eens op neer dat de medewerker een vooraf ingevuld formulier aan de manager overhandigt en de laatste het aan de personeelsafdeling doorgeeft opdat de salarisverhoging zijn beslag kan krijgen. De vraag is hoe de vernieuwing van het HRMinstrumentarium zodanig vorm te geven dat er daadwerkelijk gesprekken plaatsvinden over de individuele ontwikkeling van mensen, die heel verschillend kan zijn en een relatie heeft met de prestaties die de medewerker individueel moet leveren. Spreker ervaart bij het PGGM dat, wanneer het wordt losgekoppeld van het element van de variabele beloning, er gesprek ontstaat over welke doelstellingen men als organisatie en als afdeling wil bereiken en wat dit dan betekent voor de persoonlijke doelstelling voor het komende jaar. Dat gaat niet met een veelheid aan formulieren gepaard, maar het leidt wel tot meer diepgang in deze gesprekken. Wij moeten in het HRM-beleid dus af van de last van formulieren en naar nieuwe instrumenten toe die werkgever en werknemer binden en boeien.
10
De kosten van beleid is eveneens een onderwerp dat op de agenda geplaatst dient te worden. Er zijn ook in de rijksdienst heel veel pogingen gedaan om de prestaties van de overheid beter zichtbaar te maken. De laatste poging op dit gebied is de VBTB-operatie. Ook dat is misschien wel een beetje een papieren exercitie geworden, waarin nogal krampachtig wordt geprobeerd om allerlei onderdelen van het beleid op te schrijven in prestatie-indicatoren en prestatiedoelen. Terwijl een vergelijking in de zin van hoe overheden het ten opzichte van elkaar doen, dus meer een benchmarken van de inspanningen en resultaten eigenlijk nauwelijks van de grond komt. Waar dit van het bedrijfsleven en de semi-publieke sectoren in ruime mate wordt verlangd, zou de overheid daarmee vooral ook zelf moeten beginnen. Bezuinigingen versus productiviteit. Eigenlijk is het mechanisme van productiviteit bij de overheid vooral gelijk aan het mechanisme van vierjaarlijkse politieke opdrachten. Bij een nieuw regeerakkoord is er altijd gebrek aan middelen en moet er geld worden gevonden in efficiency. Dat resulteert in een taakstelling en vervolgens discussie over de vraag hoe dit onderling te verdelen, hetgeen dan leidt tot een uitkomst waarbij voor de helft de kaasschaaf wordt gehanteerd en voor de andere helft de inhoud leidend is ofwel er wordt een functionaris aangesteld die speciaal daarop moet gaan letten. Het zou goed zijn om op een ander systeem uit te komen, dat leert na te denken over de vraag hoe jaarlijkse productiviteitsstijging onderdeel van ons functioneren te maken. Is het mogelijk om de productiviteit van de eigen dienstverlening bij de overheid te meten? Bij het PGGM heeft recent een uitsplitsing van pensioenfonds en uitvoeringsorganisatie zijn beslag gekregen. Onderdeel van deze operatie was dat er een service level agreement moest komen, waarin wordt uitgelegd welke diensten een uitvoeringsorganisatie nu eigenlijk levert aan een pensioenfonds. Aanvankelijk vond men dat dit in feite niet zou kunnen, omdat beleid en uitvoering niet goed te scheiden zouden zijn laat staan dat daar kosten en tarieven aan verbonden zouden kunnen worden. Een paar maanden verder is het aardig om te zien hoe men erin is geslaagd per afdeling/directie duidelijk te maken welke diensten worden afgenomen, wat de kosten daarvan zijn en hoeveel geld er uiteindelijk overblijft voor beleid maken en uitvoeren. Nu zal dit wellicht niet over de hele linie bij de overheid mogelijk zijn, maar het zou wel erg belangrijk zijn om als overheid een intern productiviteitsmechanisme en -instrument te maken en te voorkomen dat het elke keer weer de politiek is die deze productiviteit moet afdwingen. Met alle kaasschaafmethodes en niet-inhoudelijke discussies van dien. Net als in 2001 hebben we nog steeds te maken met een fundamentele verandering op de arbeidsmarkt. De argumentatie van de Commissie Bakker is wat dit betreft zonneklaar. Die was er 7 jaar geleden ook al en het wordt alleen maar pregnanter. Het gevaar is dat er een rapport komt, vervolgens daarover gediscussieerd wordt en het uiteindelijk slechts blijft bij het beschikbaar stellen van enige financiële middelen. De les van de geschiedenis is echter dat extra geld in een bestaande structuur, terwijl de fundamentele arbeidsmarktpositie verandert, het probleem niet zal oplossen. Wij hebben altijd de slechte conjunctuur nodig om ons op dat punt in slaap te sussen en dus gaat de fundamentele arbeidsmarktontwikkeling door zonder dat wij erin slagen om op tijd
11
structurele wijzigingen aan te brengen. Die slaap zal zeker leiden tot desastreuze gevolgen voor de kwaliteit van de publieke dienstverlening. Deel II van al die rapporten dient nu te worden uitgevoerd en dat betekent: - zoeken naar nieuwe vormen van beleid maken - ervoor zorgen dat de bedrijfsvoering als concern aangestuurd gaat worden - over de hele linie nadenken over de organisatie van het primaire proces - overgaan naar een systematische invoering van ICT - vernieuwing van het HRM-instrumentarium - open gooien van het recruitmentproces - zelf afspraken maken over jaarlijkse productiviteit Op deze wijze is het niet alleen leuk om te werken bij de overheid maar blijft het ook leuk! De congresvoorzitter, de heer Koomen, vraagt of een fundamenteel veranderende arbeidsmarkt herkend wordt. Is het urgentiebesef bij iedereen aanwezig omdat er in dit opzicht een groot probleem ligt dat de komende jaren hoe dan ook aangepakt moet worden, of denkt men dat het allemaal wel meevalt? Het blijkt dat de laatste opvatting slechts voor een kleine minderheid geldt. Vanuit de zaal wordt opgemerkt dat een jaar na het uitkomen van het rapport van de Commissie Van Rijn zich een kleine crisis manifesteerde, waardoor er ruimte ontstond op de arbeidsmarkt met als gevolg dat het hele urgentiebesef dat er in 2001 was weer verdween. Spreker acht het niet onwaarschijnlijk dat dit opnieuw gaat gebeuren. De heer Van Rijn denkt dat dit klopt. De fundamentele ontwikkeling op de arbeidsmarkt die te maken heeft met demografie, vergrijzing en ontgroening, gaat door maar die ontwikkeling wordt in zijn urgentie niet beleefd doordat we voor deze problematiek steeds “gered” worden door een recessie. Maar het is toch wel erg cynisch om een recessie nodig te hebben om een fundamenteel arbeidsmarktprobleem niet aan te pakken. Het klopt dus voor zover het de beleving betreft, maar dat is nu juist de grote vraag bij dit onderwerp. Een andere spreker uit de zaal noemt vergrijzing toch ook een relatief begrip. Als wordt gekeken naar Europa dan is de positie van Nederland aanmerkelijk gunstiger dan bijvoorbeeld van een land als Griekenland. In de tweede plaats zijn weliswaar de overheids- en de onderwijssectoren relatief vergrijsd en daar is dan ook duidelijk sprake van een urgentie op de korte termijn. Voor de arbeidsmarkt in zijn geheel valt het wellicht nog wel mee. De heer Van Rijn meent dat er misschien wel enig verschil is tussen de overheid en de marktsector, maar het is zeker geen fundamenteel verschil. Het hangt daarbij ook ervan af wat men tot de overheid rekent.
12
