Inspectie Leefomgeving en Transport Minisrerie van Infrastructuur en Milieu
>
Retouradrea Postbus 16191 2500 80 Den Haag
Aan cle rechtbank Zeeland-West-Brabant Sector Bestu u rsrecht Postbus 90006 4800 PA Breda
ILT lnspacbe Leefomgeving en Zaken Koningskade 4 Den Haag Postbus 16191 2500 BD Den Haag Contactpersoon mr. H.J, ‘t Hart T 070-4561866 F 070-4562799
Datum Betreft
16 maart 2015 Nadere beroepsgronden tegen besluit omgevings vergunning European Liquid Drumming BV. te Oosterhout
Edelachtbaar college, Op 9 januari 2015 heb ik bij uw rechtbank beroep aangetekend tegen het besluit van 3 december 2014 van het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Oosterhout waarbij aan European Liquid Drumming B.V. een omgevingsvergunning is afgegeven. Onderhavig besluit heeft betrekking op het veranderen of veranderen van de werking van de inrichting waarbij wordt toegestaan dat binnen de inrichting chemicaliën in diverse verpakkingen worden afgevuld, eventueel gemengd en opgeslagen. In deze brief licht ik mijn beroep nader toe. Aanleiding voor mijn beroep zijn de eisen die het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Oosterhout (verder: “de gemeente”) in de verleende vergunning heeft opgenomen. De ILT kan zich niet vinden in de in de onderhavige vergunning opgenomen voorschriften en in de motivering met betrekking tot een aantal onderwerpen waarover de ILT een zienswijze heeft ingebracht.
Inleiding: Op grond van artikel 6.3 lid 2, van het Besluit omgevingsrecht is de ILT aan gewezen als adviseur met betrekking tot vergunningen. De ILT beoordeelt de afgifte van vergunningen van risicobedrijven op de naleving van de regels die in het relevante BBT-informatiedocument 1 als best beschikbare techniek (BBT) in Nederland zijn vastgesteld. Bij brief van 25 juli 2014 heeft de ILT naar aanleiding van de ontwerpbeschikking een zienswijze ingediend. De zienswijze had betrekking op de vakgrootte, de uitstroom en de opvang van het product. Naar aanleiding van deze zienswijze zijn door de gemeente in het ontwerpbesluit in afwijking van de BBT (gedeeltelijk) gewijzigde voorschriften opgenomen. Met het oog op het realiseren van een aanvaardbaar beschermingsniveau voor mens en milieu kan deze door de gemeente onvolledige en/of onjuist gemotiveerde afwijking van de BBT in het besluit niet geaccepteerd worden, omdat naar de mening van de ILT het vereiste beschermingsniveau niet wordt 1 Publicatiereeks Gevaarlijke Stoffen (PGS 15); 2011 versie 1.0 (december 2011) Opslag van verpakte gevaarlijke stoffen.
Pagina 1 van 6
gerealiseerd. Daarom vraagt de ILT uw rechtbank uitspraak te doen over dé rechtmatigheid van deze afwijkingen van de BBT in deze vergunning.
Vlinderdasmodel is basisfilosofie
IL.T Inspectie Leefomgeving en Transport Team Juridische Zaken Datum
16 maart 2015
Het vlinderdasmodel is een beproefd hulpmiddel voor een systematische identificatie en evaluatie van gevaren en risico’s en voor het nemen van de efficiënte veiligheidsmaatregelen. In het centrum van de vlinderdas staat de ongewenste vrijzetting van de gevaarlijke stof.
fl elseer Val) jeiaren =
evsn1iev sTiaategel
Ons kenmerk R-4-15-0002.001
Bepeilien van de qevo!en Gevo]eperkerte naateg:e1
De oorzaak van de ongewenste vrijzetting is meestal een samenloop van omstan digheden (deeloorzaken) waarbij de voorziene veiligheidsmaatregelen niet meer afdoende werken. Elke genomen veiligheidsmaatregel fungeert als een barrière om de ongewenste vrijzetting te voorkomen. Om te voorkomen dat een onge wenste gebeurtenis kan escaleren worden voor alle oorzaken en gevolgen Lines of Defence (LOD) geïmplementeerd en niet slechts één ultieme LOD. De veilig heidsmaatregelen moeten de onderliggende gevaren zodanig reduceren dat er geen ongewenste vrijzettingen kunnen plaatsvinden. Vertrekkende vanuit het aanwezige gevaar kan één en dezelfde ongewenste vrijzetting op verschillende manieren ontstaan. De ongewenste vrijzetting doet zich voor omdat een aantal veiligheidsmaatregelen heeft gefaald of afwezig is. De ongewenste vrijzetting zal resulteren in een aantal gevolgen. Om deze gevolgen te beperken zijn vaak meer dere veiligheidsmaatregelen genomen die de mogelijke schade moeten voorkomen of beperken. Afhankelijk van de omstandigheden, en de voorziene veiligheids maatregelen, kan de aangerichte schade verwaarloosbaar tot catastrofaal zijn. Aan de hand van het vlinderdasmodel worden alle oorzaken opgespoord die kun nen leiden tot de ongewenste vrijzetting van de gevaarlijke stof. Vervolgens kun nen hierop de veiligheidsmaatregelen genomen worden die moeten beletten dat de gevaarlijke stof vrijgezet kan worden. Aan de gevolgenkant van de vlinderdas worden alle gevolgbeperkende veilig heidsmaatregelen genomen die ervoor moe ten zorgen dat er, als eenmaal de gevaarlijke stof ongewenst vrijgezet is, geen schade kan optreden (beschermingsmaatregelen of secundaire maatregelen) of dat de optredende schade beperkt blijft (mitigerencle maatregelen of tertiaire maatregelen).
Pagina 2 van 6
Als dit uitgangspunt wordt gevolgd, betekent dit dat alle afwijkingen van het ideale scenario (zuurstof wordt verdrongen en dooft de brand) desastreuze gevolgen kunnen hebben op het moment dat de ultieme LOD toch faalt en de volledige opslag verloren gaat met alle gevolgen voor milieu en veiligheid van dien. Vakindeling
ILT Inspectie Leefomgeving en di5che Zaken Datum 16 maart 215 Ons kenmerk R4-15-OOO2.OO1
Grootte vak In de PGS 152 is het voorschrift opgenomen dat in een opslagvoorziening de aan wezige gevaarlijke stoffen in vakken moeten zijn opgeslagen. De grootte van een dergelijk afgescheiden vak mag ten hoogste 300 3 bedragen 2 m . Vaststaat dat opslagloods 6A van de onderhavige inrichting niet voldoet aan dit voorschrift omdat de grootte van het vak 326 m 2 bedraagt. Ook in opslagloods 68 bedraagt de grootte van het vak, in strijd met de voorschriften, 323 m . 2 De gemeente beroept zich op het gelijkwaardigheidsbeginsel volgens paragraaf 1.4 van PGS 15 en meent dat de overschrijding van de maximale vakgrootte in beide hallen en daarmee in afwijking van voorschrift 4.4.1 van de PGS 15 is toegestaan. De gemeente stelt dat door de toepassing van een blusgasinstallatie na het ontstaan van een eventuele brand de gehele hal met C02 wordt gevuld, waardoor zuurstof wordt verdreven en de brand snel wordt gedoofd en er geen bluswater behoeft te worden opgevangen. Tevens meent de gemeente dat de vakgrootte van 300 m 2 voortkomt uit de sprinklervoorschriften waarbij het “sproeivlak” i.t.t. de blusgasinstallatie, die de gehele opslagvoorziening omvat, zich beperkt tot maximaal 300 m . 2 Naar mening van de ILT Is voorschrift 4.4.1 van toepassing onaeacht welk type brandbeveiligingsinstallatle wordt toegepast. Een opslagvoorziening, waarin overeenkomstig voorschrift 4.5.1 een beschermingsniveau 1 moet zijn gerealiseerd, moet voorzien zijn van een van de gangbare brandbeveiligings installaties. De automatische blusgasinstallatie, zoals toegepast bij ELD, is een van de in de bijlage F van de PGS 15 genoemde brandbeveiligirigsinstallaties die vereist Is voor het type opslagvoorziening als van ELD. Indien de specifieke werking van een type brandblusinstallatie aanleiding is voor de opstellers van PGS 15 om afwijking van de voorschriften toe te staan, dan is dat in de PGS 15 aangegeven. Bijvoorbeeld in het geval dat een blusgasinstallatie als brandbiussysteem wordt toegepast hoeft geen rekening gehouden te worden met bluswateropvang. De benodigde opvangcapaciteit wordt dan alleen bepaald door het product. Voor de vakindeling en vakgrootte zijn in geval van een automatische blusgasinstallatie in de bijlage F van de PGS 15 geen afwijkingen toegestaan. Hieruit blijkt dat de voorschriften 4.3.1 en 4.4.1 onverminderd van toepassing zijn. Overigens Is het doel van dit voorschrift reeds eerder omschreven In CPR 15-2 (1991) blz. 45, eerste alinea, onder Vakindeling. In de toelichting wordt aangeven dat het doel van het voorschrift is: het beperken van de omvang van de brand, 2
P65 15, voorschrift 4.3.1 PGS 15, voorschrift 4.4.1
Pagina 3 van 6
het beperken van de bluswateropvangcapaciteit en daarmee het beperken Van de gevolgen van een calamiteit voor de omgeving. Het Handboek Bestrijdingssystemen PGS 14, dat gehanteerd wordt naast PGS 15, geeft ook aan dat bij gasbiusinstallaties stoffen in vakken moeten worden opge slagen. In het Handboek is hierover het volgende opgenomen: “Deze (bij vakindeling behorende) vei!igheidsfactoren spelen geen rol bij de systemen 111, V en IX (gasblus- en hi-ex-installaties) aangezien deze syste men een opslagplaats in alle gevallen geheel met blusmiddel opvullen, zodat geen rekening behoeft te worden gehouden met de mogelijkheid van brandoverslag tussen de vakken. De eis dat brandbare stoffen in vakken van maximaal 300 m 2 worden opgesla gen, blijft wel van kracht”
ZIT
Inspectie Leefomgeving en Transport Team Juridische Zaken Datum 16 maart 2015 Ons kenmerk R-415-0002.00 1
De automatische blusgasinstallatie of een andere brandbeveiligingsinstallatie kan nimmer opgevoerd worden om een gelijkwaardig beschermingsniveau te bewerkstelligen bij afwijking van voorschrift 4.4.1 nu een brandbestrijdings systeem reeds verplicht is op grond van PGS 15 en de PGS 15 zelf niet voorziet in afwijking van voorschrift 4.4.1 bij toepassing van een automatische blusgasinstallatie. In de PGS 15 wordt alleen voorzien in de afwijking dat bij een automatische blusgassysteem geen bluswateropvang hoort. Voorkomen uitstroom van product naar naastgelegen vakken
De gemeente Is eveneens wat betreft het niet voorkomen van uitstroom naar andere vakken, conform voorschrift 4.3.2 van de PGS 15, van mening dat afwijking door toepassing van het gelijkwaardigheidsbeginsel toegestaan is. Volgens de gemeente is ‘de achterliggende gedachte voor het beperken van uitstroom van product gebaseerd op het beperken van de uitbreiding van brand’ en dus noodzakelijk in geval van een sprinklerinstallatie. Door toepassing van een gasbiusinstallatie is het niet noodzakelijk een opslagvoorziening in te delen in vakken. Daarnaast voert de gemeente aan, dat hoewel niet noodzakelijk, vanwege de toepassing van een blusgasinstallatie, er wel voorzieningen zijn. De gangpaden tussen de vakken zijn 4,8 respectievelijk 5,5 meter breed en de vakken zelf zijn op afschot gelegd naar een zandvangput. Door middel van de zandvangput wordt eventueel gelekt product afgevoerd naar de productopvang. Ook hiervoor geldt dat voorschrift 4.3.2 van de PGS 15 een algemene bepaling betreft, waarvan niet kan worden afgeweken met als enige argument het type brandbiusinstallatie dat op grond van PGS 15 al verplicht is. Het voorschrift stelt dat er voorzieningen moeten zijn getroffen waarbij het uitgangspunt is dat de afvoeringvoorzieningen zodanig moeten zijn ontworpen dat een brandende vloeistof niet naar een ander vak kan uitstromen. Na bezoek van de opslagvoorziening is door de ILT geconcludeerd dat er bij lekkage van de vloeistof(fen) geen barrière is die kan voorkomen dat gelekte (brandbare) vloelstof(fen) naar het naastgelegen vlak kan/kunnen stromen.
Handboek brandbestrijdingssystemen. PGS 14 Is eigenlijk van 1993 in plaats van juli 2005 zoals de gemeente aangeeft. Bij de omzetting van de CPR-richtlijnen naar PGS-richtlijnen In 2005 is het Suppiement CPR 15 (oude naam) ongewijzigd omgezet naar PGS 14. Momenteel wordt PGS 14 geactualiseerd (zie www.oublicatiereeksgevaarliikestorfen.nI; onder Organisatie en vervolgens onder Actualisatie). Pagina 4 van 6
De aanwezigheid van een automatische gasbiusinstallatie maakt dit niet anders. Nogmaals, de PGS 15 voorziet er wel in dat er bij een blusgassysteem geen bluswateropvang hoort. De extra brede gangpaden en de vakken onder afschot en afvoer via de zandvangput zouden kunnen bijdragen aan een gelijkwaardig beschermingsniveau. Dit wordt echter in het besluit niet verder uitgewerkt en daarmee wordt zeker niet aangetoond dat met deze extra voorzieningen daadwerkelijk een gelijkwaardig beschermingsnlveau wordt gerealiseerd en derhalve wordt in strijd met de BBT gehandeld.
ILT Inspectie Leefomgeving en Team Juridische Zaken Datum 16maart2015 Ons kenmerk R-4-15-0002.001
Capaciteit productopvang De gemeente is ook hier van mening dat door toepassing van een gasblusinstallatie het onwaarschijnlijk is dat al het product uit het vak Vrij zal komen en opgevangen moet worden. Toch gaat het bevoegd gezag hier wel uit van de algemene bepaling, dat 100% van de aanwezige vloeistoffen in het grootste vak als benodigde productopvangcapaciteit moet worden berekend. Gelet op het feit dat de opvangcapaciteit volgens de gemeente 419,5 m 3 is wordt in de definitieve beschikking de maximale hoeveelheid stoffen per vak begrenst op 419 ton. In reactie op de zienswijze van de ILT beargumenteert de gemeente als bevoegd gezag, dat nergens bepaald wordt dat voor ADR-klasse 3 stoffen uitgegaan moet worden van een gemiddelde dichtheid van 0,8 kg/dm . Zij rekent derhalve met 3 een dichtheid van 1, conform de voorbeeldberekening in de handleiding en het feit dat er ook vloeistoffen met een dichtheid van 1,33 kg/dm 3 opgeslagen liggen bij ELD. Voor zover de gemeente ook hier weer verwijst naar het feit dat het voorschrift betrekking heeft op een sprinklerinstallatie, wordt verwezen naar hetgeen hier eerder over Is opgemerkt. Verder gaat de gemeente eraan voorbij dat, door het ontbreken van voorzieningen in een vak, product kan uitstromen naar naastgelegen vakken. Volgens voorschrift 4.3.2 van de PGS 15 moet de productopvang dan worden gedimensioneerd op basis van de totale oppervlakte van de opslagvoorziening. Volgens het besluit zijn in zowel opslagvoorziening GA als opslagvoorziening 6B drie vakken van maximaal 419 ton gerealiseerd. Door het ontbreken van de voorzieningen moet de productopvang voor zowel opslagvoorziening GA als opslagvoorziening 6B op 1257 ton worden vastgesteld. Daar de opvangcapaciteit buiten één van beide opslagvoorzieningen is gerealiseerd, mag op grond van voorschrift 4.6.3 van de PGS de opvangcapaciteit op basis van de grootste opslagvoorziening, dus 1257 ton worden vastgesteld. Dit betekent dat de opvangcapaciteit, zoals gesteld in het besluit op 419m 3 niet voldoet aan de PGS 15. Tot slot nog een opmerking over de berekening van de productopvang van tonnen naar liters. Op grond van de vergunning kan en mag door het bedrijf ADR-klasse 3 stoffen, zoals methanol worden opgeslagen De gemeente gaat hierbij uit van een gemiddelde dichtheid van de (licht ontviambare) vloeistoffen van 1,0. De vraag is derhalve of met de gemiddelde berekening een reële voorstelling van de productopvangcapaciteit wordt gemaakt. Volgens de tabel op blz. 54 van het besluit zou in zowel opslagvoorziening GA als 6B de maximale hoeveelheid van 1080 ton aan methanol mogen worden opgeslagen (maximale vergunde hoeveelheid is 2560 ton). In het rekenvoorbeeld Pagina 5 van 6
van de gemeente zou hiervoor, in verband met het ontbreken van voorzieningen om uitstroom te voorkomen en rekening houdend met voorschrift 4.6.3 van de PGS 15, een productopvangcapaciteit van 1.080.000 liter nodig zijn. Methanol is echter een brandbare vloeistof met een vlampunt van 11 °C en een dichtheid van 791,80 kg/m . In onderstaand voorbeeld wordt een berekening 3 gemaakt waarin wordt aangegeven wat het gevolg is van het uitgangspunt zoals gehanteerd doorde gemeente.
Stof
met han ol
Max hoeveel held methan ol ADR klasse 3 in ton 1080
Dichtheid tov water
791,80 3 kg/m
Benodigde productopvang 3 in m
Benodigde bluswateropvang in m 3
1363
door gasblusinstalatje nvt
Totaal benodig de opvang capaci telt in 3 m
Verschil 3 m
1363
283
!LT Inspectie Leefomgeving en Transport Team Juridische Zaken
Datum 16 maart 2015 Ons kenmerk R-4-15-0002.001
Uit vorenstaande berekening blijkt dat bij een worst case-scenario minimaal 1363.000 liter opgevangen moet kunnen worden in plaats van 1080.000 liter. Het uitgangspunt van de gemeente dat in de voorbeeldberekenlng In de handleiding wordt uitgegaan van een dichtheid van 1,0 is in deze niet relevant, omdat de voorbeeldberekening is bedoeld om aan te geven hoe moet worden omgegaan met metalen en kunststof-verpakkingen in één vak bij het berekenen van de productopvangcapaciteit. Met deze berekening wordt tevens aangetoond dat door de gemiddelde dichtheid van vloelstoffen als 1,0 aan te houden niet voldaan kan worden aan de PGS 15, omdat hierdoor nimmer 100% product van het grootste vak opgevangen kan worden, zelfs niet als er voorzieningen zijn getroffen om te voorkomen dat product kan uitstromen naar naastgelegen vakken. Gezien het voorgaande verzoek ik u om de voorschriften inzake externe veiligheid bij het besluit van het College van burgemeester en wethouders van de gemeente Oosterhout van 3 december 2014, bekend gemaakt onder het kenmerk 00.118.516-13092608, te vernietigen. Hoogachtend, DE INSPECTEUR-GENERAAL LEEFOMGEVING EN TRANSPORT, namens deze, ILT/Team Juridische Zaken
Hart
Pagina 6 van 6
