Faculteit Toegepaste Wetenschappen Vakgroep Civiele Techniek, Afdeling Mobiliteit en Ruimtelijke Planning
Inbreng van lokale actoren in bovenlokale strategische projecten, uitgaande van een aantal cases door Liselotte Mortier
Promotor: Prof. Dr. G. Allaert Scriptiebegeleider: Ir. Peter Vanden Abeele
Scriptie ingediend tot het behalen van de academische graad van gediplomeerde in de aanvullende studies GAS-Ruimtelijke Planning
Academiejaar 2005–2006
Woord Vooraf Als studente Ruimtelijke Planning en tevens buurtbewoonster van de stationsomgeving Gent Sint-Pieters werd ik geboeid door de geplande ontwikkelingen die zich de komende jaren in en nabij het station zullen afspelen. Onder meer de manier waarop de overheid dit grootschalige project naar de bevolking communiceert, trok mijn aandacht. Om de informatieoverdracht en mogelijke inbreng van de burger ten volle te kunnen analyseren leek het me interessant een vergelijking te maken met de ontwikkelingen nabij dat andere grootschalige stationsproject, met name het Kievitplein naast Antwerpen-Centraal, en met de aanpak van het station en de omgeving van Utrecht-Centraal. Het maken van deze scriptie was een leerrijke ervaring, waarbij de confrontatie met de praktijk uiterst boeiend is gebleken. Kortom een waardig sluitstuk van mijn opleiding Ruimtelijk Planning. Het verwezenlijken van deze scriptie zou echter niet mogelijk zijn geweest zonder de hulp van velen. Ik maak van deze gelegenheid graag gebruik om mijn dank te betuigen aan allen die op een of andere manier hebben bijgedragen tot het tot stand komen van dit afstudeerwerk. In de eerste plaats wens ik mijn promotor Prof. Dr. G. Allaert te bedanken voor zijn vlotte medewerking en de kans die hij me bood me in dit onderwerp te verdiepen. Ondanks zijn drukke agenda, kon ik steeds bij hem terecht. Daarnaast wens ik ook mijn scriptiebegeleider Peter Vanden Abeele te bedanken. Hij was een constant aanspreekpunt en wist met duidelijke antwoorden raad te bieden, daar waar problemen zich voordeden. Ook ben ik grote dank verschuldigd aan de personen die me bereidwillig te woord stonden in de gevoerde interviews. Ook daarna kon ik steeds met vragen bij hen terecht. Het betreft Marlou Heijnen, Manu Claeys, Reginald Claeys, Peter Lacoere, Elke Decruynaere, Bart De Weger en Katherine Ennekens. Pieter-Jan Baeck wens ik uitgebreid te bedanken voor de enthousiaste hulp bij het programma LaTeX dat de layout van deze scriptie mogelijk maakte. Zijn vele uren gespendeerd in de naverwerking, waren een belangrijke en gewaardeerde hulp.
Onontbeerlijk in deze periode waren mijn vrienden. Ze bleken een grote steun en toeverlaat op momenten dat het eventjes wat minder ging. De verwaarlozing van de laatste weken zal dan ook ruimschoots worden goedgemaakt. Een speciaal woord van dank gaat uit naar Christophe Collard, die me op elk uur van de dag, zeven dagen op zeven met raad en daad bijstond. Ik bedank hem voor het nauwkeurig nalezen van deze tekst, en de nuttige, constructieve opmerkingen. Ook wens ik mijn broer, Stefaan te danken voor zijn morele steun. En tot slot, maar daarom niet minder belangrijk, zelfs in tegendeel, wil ik mijn ouders bedanken voor het vertrouwen dat ze me gedurende mijn gehele opleiding schonken. Hun morele en logistieke steun waren onontbeerlijk voor het slagen van deze scriptie. Bovendien zijn dankzij hun controle- en correctiewerk talrijke fouten en stylistische onvolkomenheden verbeterd.
Liselotte Mortier Gent, mei 2006
Toelating tot bruikleen “De auteur geeft de toelating deze scriptie voor consultatie beschikbaar te stellen en delen van de scriptie te kopi¨eren voor persoonlijk gebruik. Elk ander gebruik valt onder de beperkingen van het auteursrecht, in het bijzonder met betrekking tot de verplichting de bron uitdrukkelijk te vermelden bij het aanhalen van resultaten uit deze scriptie.”
Liselotte Mortier Gent, mei 2006
Inbreng van lokale actoren in bovenlokale strategische projecten, uitgaande van een aantal cases door Liselotte Mortier Scriptie ingediend tot het behalen van de academische graad van gediplomeerde in de aanvullende studies GAS - Ruimtelijke Planning Academiejaar 2005–2006 Promotor: Prof. Dr. G. Allaert Scriptiebegeleider: Ing. P. Vanden Abeele Universiteit Gent Faculteit Toegepaste Wetenschappen Vakgroep Civiele Techniek, Afdeling Mobiliteit en Ruimtelijke Planning
Samenvatting In deze scriptie wordt dieper ingegaan op de inbreng van de burger in grootschalige stationsprojecten. Daartoe wordt het planningsproces van het project Gent Sint-Pieters afgewogen ten opzichte van die van de stationsomgeving Antwerpen Kievitplein en het stationsgebied Utrecht. Alvorens tot de analyse van de drie cases over te gaan, wordt eerst een theoretisch kader geschetst met daarbij aandacht voor beleidsprocessen, het begrip democratie en de rol van de burger in beide. Aan de hand van de participatieladder van Edelenbos en Monnikhof, die eveneens in het theoretisch deel aan bod komt, wordt in alle drie de cases de invloed van de burger nagegaan. Er werd daarbij besloten dat inspraak meer is dan informeren alleen en dat het vroegtijdig betrekken van de burger een meerwaarde kan opleveren voor de uiteindelijke plannen en er tevens kan voor zorgen dat de burger meer begrip opbrengt voor de genomen beslissingen. Wil men het advies van de burgers en hun visie op bepaalde plannen mee in het planningsproces opnemen, dan dient men hiertoe serieuze inspraaktrajecten te organiseren. Afsluitend werd een suggestie geformuleerd voor een ideaal participatietraject.
Trefwoorden Inbreng burger, partcicipatieladder, Project Gent Sint-Pieters, Stationsomgeving Antwerpen Kievitplein, Stationsgebied Utrecht
Inhoudsopgave Inleiding
1
I
3
Theoretisch kader
1 Beleid
4
2 Beleidsproces
6
2.1
Agendavorming . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
7
2.2
Beleidsvoorbereiding . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
8
2.3
Beleidsbepaling . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
10
2.4
Beleidsuitvoering . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
10
2.5
Beleidsevaluatie . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
11
2.6
Terugkoppeling . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
12
2.7
Beleidsbe¨eindiging . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
12
3 Burger en beleid
13
3.1
De veranderende relatie overheid - burger . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
13
3.2
Rol van de media . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
15
3.3
De burger . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
16
3.3.1
De burger als staatsburger . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
16
3.3.2
De burger als klant . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
18
3.3.3
De burger als onderdaan . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
18
Verwachtingspatroon en houding . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
19
3.4.1
De buitenstaandersburgerschapsstijl . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
20
3.4.2
De plichtsgetrouwe burgerschapsstijl . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
20
3.4.3
De pragmatische burgerschapsstijl . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
20
3.4.4
Maatschappijkritische burgerschapsstijl . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
21
3.4
i
INHOUDSOPGAVE
ii
3.5
Overheidscommunicatie naar de burger . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
21
3.6
Het nut van overheidscommunicatie
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
22
3.7
Tot slot . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
22
4 Van een indirecte naar een hybride democratie
24
5 Interactief beleid
26
5.1
Een definitie . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
26
5.2
Het afwegingskader . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
27
5.3
De beleidssituatie . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
28
5.3.1
Inhoudelijke beleidsproblematiek . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
28
5.3.2
Actoren . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
29
5.3.3
Doelstellingen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
29
5.3.4
Voorwaarden . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
31
Bestuursstijlen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
33
5.4.1
Onderscheid tussen interactief beleid, inspraak en participatie . . . . . . .
33
5.4.2
Verschillende inspraakmethoden . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
34
5.4.3
Participatieladder . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
36
5.5
Interactieve beleidsaanpak . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
40
5.6
Resultaten . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
40
5.7
Tot slot . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
40
5.4
II
Analyse cases
6 Onderzoeksopzet
41 42
6.1
Inleiding . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
42
6.2
Motivering drie cases . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
42
6.3
Afbakening van het onderzoek . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
43
6.4
Opbouw van het onderzoek . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
44
6.4.1
Situering . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
44
6.4.2
Projectbeschrijving . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
44
6.4.3
Procesbeschrijving . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
44
6.4.4
Evaluatie . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
45
Onderbouwing van het onderzoek . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
45
6.5.1
Documentenonderzoek . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
45
6.5.2
Interviews . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
45
6.5
INHOUDSOPGAVE
6.5.3
Literatuuronderzoek . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
7 Case 1: ‘Stationsomgeving Antwerpen Kievitplein’ 7.1
7.2
7.3
7.4
8.2
8.3
8.4
46 47
Situering . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
47
7.1.1
Inleiding . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
47
7.1.2
Antwerpen in Vlaanderen en internationaal . . . . . . . . . . . . . . . . .
47
7.1.3
De Kievitwijk in Antwerpen en omgeving . . . . . . . . . . . . . . . . . .
49
Projectbeschrijving . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
51
7.2.1
Inleiding . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
51
7.2.2
Project . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
52
7.2.3
Actoren . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
59
Procesbeschrijving . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
64
7.3.1
Feitelijk verloop . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
64
7.3.2
Gehanteerde inspraakkanalen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
73
7.3.3
Participatieladder . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
77
Evaluatie . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
79
8 Case 2: ‘Stationsgebied Utrecht’ 8.1
iii
81
Situering . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
81
8.1.1
Inleiding . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
81
8.1.2
Utrecht in Nederland en internationaal . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
81
8.1.3
Het station in Utrecht en omgeving . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
82
Projectbeschrijving . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
84
8.2.1
Inleiding . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
84
8.2.2
Project . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
85
8.2.3
Actoren . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
92
Procesbeschrijving . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
94
8.3.1
Feitelijk verloop . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
94
8.3.2
Gehanteerde inspraakkanalen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
98
8.3.3
Participatieladder . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 102
Evaluatie . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 104
9 Vergelijking Antwerpen-Utrecht
105
10 Case 3: Stationsproject ‘Project Gent Sint-Pieters’
108
10.1 Situering . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 108 10.1.1 Inleiding . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 108
INHOUDSOPGAVE
iv
10.1.2 Gent in Vlaanderen en internationaal . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 108 10.1.3 Het station in Gent en omgeving . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 111 10.2 Projectbeschrijving . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 111 10.2.1 Inleiding . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 111 10.2.2 Project . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 113 10.2.3 Actoren . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 117 10.3 Procesbeschrijving . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 119 10.3.1 Feitelijk verloop . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 119 10.3.2 Gehanteerde inspraakkanalen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 125 10.3.3 Participatieladder . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 128 10.4 Evaluatie . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 130 11 Vergelijking van Gent met Antwerpen Utrecht
131
III
133
Het ideale planningsproces
12 Het ideale planningsproces
134
12.1 Inleiding . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 134 12.2 Actoren . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 134 12.3 Beleidsproces . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 135 12.3.1 Agendavorming . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 135 12.3.2 Beleidsvoorbereiding . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 136 12.3.3 Beleidsbepaling . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 136 12.3.4 Beleidsuitvoering . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 137 12.3.5 Beleidsevaluatie . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 138 12.3.6 Terugkoppeling . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 138 12.3.7 Beleidsbe¨eindiging . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 139 12.4 Participatieladder . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 139 12.5 Conclusie . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 140 Besluit Bibliografie
141 i
Inleiding Met het kwijtschelden van de schulden van de Belgische Spoorwegen door de federale overheid, zijn de afgelopen jaren heel wat spoorwegterreinen nabij stations vrijgekomen voor ontwikkeling. Gezien hun unieke ligging, veelal nabij de kern van hun stad of gemeente, maken veel steden en gemeenten dankbaar gebruik van die extra ruimte om grootschalige ontwikkelingen te realiseren. Vaak betreft het de realisatie van kantoorcomplexen, maar evenzeer worden er volledige stadsdelen ontwikkeld, met naast ruimte voor kantoren ook een aanbod van wonen, ontspanning en commerci¨ele functies. Dat de impact op de reeds bestaande, omliggende stadsdelen groot is, valt niet te ontkennen. De invloed op de omwonenden mag dan ook niet worden onderschat. Bij het uittekenen van die bovenlokale strategische projecten, lijkt het dan ook belangrijk de lokale actoren, met name de buurtbewoners, bij het project te betrekken. De komende jaren verwacht men in de omgeving van het station Gent Sint-Pieters dergelijke grootschalige realisaties. Het station zelf ondergaat een enorme reconversie en op de omliggende vrijgekomen terreinen, waarvan de NMBS en de Stad Gent elk ongeveer de helft in handen hebben, wenst men een nieuw stadsdeel te ontwikkelen. Tegelijk met die nieuwe ontwikkeling stijgt ook het gemor op uit de omliggende wijken, als zou het project niet aangepast zijn aan de kleinschaligheid van de omgeving en zou men te weinig bij het proces betrokken zijn. Om te kunnen nagaan of de burger al dan niet inspraak heeft gehad in de plannen, is het wenselijk na te gaan wanneer en in welke mate de burger bij het proces betrokken werd. Het leek interessant dit te doen aan de hand van een vergelijking met twee andere grootschalige projecten nabij stationsomgevingen. Het betreft de projectontwikkeling op het Kievitplein nabij Antwerpen-Centraal en de reconversie van het station Utrecht-Centraal samen met de omliggende wijken. Beide projecten werden ten opzichte van elkaar afgewogen waarna de resultaten werden aangewend voor de analyse van het project ‘Gent Sint-Pieters’.
1
INLEIDING
2
Deze scriptie is de neerslag van de studie naar de inbreng van lokale actoren in bovenlokale strategische projecten. Onder lokale actoren verstaat men de burger, buurtbewoner, die door zijn woonplaats invloed ondervindt van bepaalde projecten die in zijn leefomgeving worden ontwikkeld. De nabijheid van die klein- of grootschalige projecten kan al dan niet effect hebben op de leefomgeving van die burger. Voor de overzichtelijkheid werd dit werkstuk opgesplitst in drie delen. In het eerste, theoretische deel wordt getracht een aantal begrippen te defini¨eren en tevens een achtergrond te schetsen voor de verdere analyse van de drie cases. In een eerste hoofdstuk wordt het begrip beleid toegelicht, waarna in hoofdstuk 2 een beleidsproces uit de doeken wordt gedaan. In hoofdstuk 3 wordt dieper ingegaan op de relatie tussen de burger en het beleid. Aangezien de betrokkenheid van de burger nauw verbonden is met democratie, komt dit aan bod in hoofdstuk 4. Tot slot behandelt hoofdstuk 5 het interactief beleid. Deel 2 behandelt de analyse van de drie cases. Hoofdstuk 6 geeft daarbij kort de manier weer waarop de drie cases worden geanalyseerd. In hoofdstuk 7 en 8 worden respectievelijk de ‘Stationsomgeving Antwerpen Kievitplein’ en het ‘Stationsgebied Utrecht’ besproken, waarna in een aansluitend hoofdstuk de inspraak van de burger in beide cases ten opzichte van elkaar wordt afgewogen. Vervolgens wordt in hoofdstuk 10 dieper ingegaan op het project ‘Gent SintPieters’, waarna in een afsluitend hoofdstuk de vergelijking volgt met de case Antwerpen en de case Utrecht. In het derde en laatste deel worden de inzichten, opgedaan in de eerste twee delen, met name de theoretische achtergrond en de toepassing ervan in de cases, samengebracht om suggesties te formuleren voor een ideaal participatietraject. Tot slot volgt een evaluatie van de bevindingen.
Deel I
Theoretisch kader
3
Hoofdstuk 1
Beleid Beschouwt men het begrip beleid dan merkt men dat het niet zo eenvoudig is een eenduidige definitie te geven. Dit wordt eveneens duidelijk wanneer men er verschillende auteurs op na leest. Elkeen kiest verschillende bewoordingen of legt andere accenten, naargelang de eigen voorkeuren. Hoogerwerf (2003) ziet beleid als het streven naar het bereiken van bepaalde ” doeleinden met bepaalde middelen en bepaalde tijdskeuzen”. Daarbij aansluitend past de definitie van de bestuurskundige Kleijn (1968):
het bewust en systematisch handelen, met ge” bruikmaking van de daartoe ge¨eigende middelen, met een duidelijk omlijnd politiek doel voor ogen, waar stap voor stap op wordt afgewerkt”. Kleijn heeft het, net zoals Hoogerwerf, over een doel dat moet worden bereikt, met dat verschil dat hij dit doel enkel politiek beschouwt en het volgens hem tevens duidelijk omlijnd dient te zijn. Beiden zijn er tevens van overtuigd dat dit dient te gebeuren volgens bepaalde middelen en ook het tijdsaspect is daarbij belangrijk, zij het dat dit bij Kleijn eerder indirect (stap voor stap) aan bod komt. Een vrij eenvoudige definitie treffen we aan bij de sociologen Van Doorn en Lammers (1962). Ze beschouwen beleid als een ” plan van actie, een samenstel van middelen en doeleinden” zonder daarbij al teveel voorwaarden te stellen. Becker (1972) geeft de voorkeur aan een eerder vage omschrijving waarbij nog tal van interpretatiemogelijkheden mogelijk zijn. De socioloog ziet beleid als een georganiseerde sociale ” beheersing”. Elementen zoals doel en middelen blijven hier achterwege, maar zijn daarentegen niet uitgesloten gezien de vaagheid van defini¨ering. Beschouwen we de versie van de politicoloog Kuypers (1980) een systeem van gekozen ele” menten, waarvan elk zich tot ´e´en of meer andere verhoudt als een doel tot een middel of als een middel tot een doel” dan dient te worden opgemerkt dat ook deze definitie nog voor interpretatie vatbaar is. De bestuurskundige Van Braam (1986) heeft een nogal uitgebreide en veelomvat-
4
BELEID
5
tende definitie over beleid. Voor hem betekent beleid een bepaalde combinatie van na te streven ” doeleinden en voor de bereiking daarvan adequaat geachte middelen van maatschappelijk handelen; een denkbeeld of samenstel van denkbeelden over het waartoe en het hoe-daartoe van zulk handelen”. Hij sluit hierbij deels aan bij de visie van Hoogerwerf en Kleijn. Rosenthal, Van Schendelen en Ringeling (1987), drie politicologen, beschouwen beleid als een complex van ” voornemens tot handelen, dan wel een serie handelingen van bestuurlijke organisaties of hun leden ten aanzien van een bepaald probleem”. Abma en In’t Veld (2001) menen dat journalisten beleid zien als een goed doordacht plan, dat helpt om bepaalde problemen op te lossen ” en veranderingen te bewerkstelligen”. Als beleidswetenschappers hebben zij, door hun ruime praktijkervaring, een eerder minder positieve kijk op beleid en zijn ze er zich van bewust dat zelfs de beste plannen eenvoudig kunnen worden tegenhouden door de macht van partijen. Overleest men deze verschillende definities dan kan men opmerken dat beleid globaal gezien, ofwel een actie, ofwel een gedachte, ofwel beide inhoudt. Zowel een handelen als een plan, zowel activiteiten als denkbeelden, zowel gedragingen als opvattingen. Hetgeen ook vaak aan bod komt zijn de doeleinden en de middelen. Geen beleid zonder doel, dat via bepaalde middelen kan worden bereikt. Daarnaast werd reeds het tijdsapect vermeld dat bij Hoogerwerf expliciet (tijdskeuzen) en bij Kleijn eerder impliciet (stap voor stap) is vermeld. Beleid kan dus worden gezien als een bepaalde gedragslijn die wordt gevolgd, gebruik makend van de gepaste middelen, teneinde tegen een bepaald tijdstip een bepaald doel te bereiken.
Hoofdstuk 2
Beleidsproces Dat een beleid niet in ´e´en, twee, drie tot stand komt, spreekt voor zich. Vooraleer men tot het gewenste beleid komt, dient men eerst een aantal obligate stappen te doorlopen. Het bespreken van de verschillende stappen kan nuttig zijn als achtergrond bij de bespreking van de drie cases. Globaal genomen onderscheidt men daarbij de planning, de uitvoering en de evaluatie. Een aantal auteurs voegt daar nog een aantal stappen aan toe. Hoogerwerf (1989) start met een agendavorming en een beleidsvoorbereiding alvorens over te gaan tot de beleidsbepaling, deze kunnen worden samengerekend tot de planning. Na de beleidsuitvoering en de beleidsevaluatie horen volgens dezelfde auteur nog een terugkoppeling en een beleidsbe¨eindiging. De verschillende stappen worden in onderstaande figuur schematisch voorgesteld waarna elke stap aan de hand van Hoogerwerf (1989) verder wordt besproken.
Figuur 2.1: Beleidsproces (naar Hoogerwerf, 1989)
6
2.1 Agendavorming
2.1
7
Agendavorming
Het bepalen van de agenda of agendavorming, is het proces waarbij maatschappelijke problemen de aandacht van het publiek of de beleidsmakers krijgen. Hierdoor ontstaat de kans dat deze problemen worden opgenomen in het beleidsproces. De problemen die worden opgemerkt door het publiek, komen terecht op de publieke agenda. De offici¨ele agenda bevat de problemen waarvan de beleidsmakers vinden dat ze moeten behandeld worden. De offici¨ele en de publieke agenda samen vormen de politieke agenda. Wanneer een probleem wordt ontdekt door een particuliere belangengroep, dan dient men dit te vertalen in politieke eisen. Vervolgens wordt dit probleem, door zowel de media als de politieke partijen, als een geschikt onderwerp voor de besluitvorming erkend en wordt het onderworpen aan een geschikt debat en een sociaal conflict over de mogelijke oorzaken. Eens dit is voltooid is het klaar om te worden vertaald naar een beleid. Er worden vier manieren onderscheiden waarop een probleem op de agenda kan worden geplaatst: • Model van het geslaagd extern initiatief: Dit vindt plaats wanneer ´e´en of meer groepen met weinig of geen toegang tot de beleidsbepalers erin slagen een probleem eerst op de publieke agenda en vervolgens op de offici¨ele agenda te plaatsen. • Model van de mobilisatie: Wanneer politieke leiders problemen, behorende tot de politieke agenda, op de publieke agenda kunnen plaatsen. Men probeert dit, teneinde bij de bevolking de nodige steun voor het uit te voeren beleid te vergaren. • Model van de interne toegang: Bij bepaalde problemen acht men het niet noodzakelijk steun te krijgen bij de bevolking. In dit geval zullen de politieke leiders of de personen die in nauw contact staan met hen, de problemen rechtstreeks op de offici¨ele agenda plaatsen, zonder omweg via de publieke agenda. • Model van het gefrustreerd extern initiatief: Dit model vormt de tegenhanger van het ‘model van het geslaagd extern initiatief’. De bevolking is erin geslaagd de problemen op de publieke agenda te plaatsen maar niet op de offici¨ele, dit laatste vaak tot grote frustratie van de belanghebbenden. Wil men ervoor zorgen dat bepaalde problemen op de publieke agenda verschijnen, dan dienen die te voldoen aan vier voorwaarden:
2.2 Beleidsvoorbereiding
8
• De te behandelen situatie moet volgens de mening van de burgers verwerpelijk of onjuist zijn. • De situatie dient zich daarnaast frequent voor te doen of moet op zijn minst sterke emoties oproepen. • Het publiek moet uiteraard ook van mening zijn dat er iets dient te veranderen aan de situatie. • De bevolking is niet in staat een oneindig aantal situaties als probleemsituaties te bestempelen. De ruimte op de publieke agenda is met andere woorden beperkt, aangezien de aandacht van de burger zich slechts concentreert op een beperkt aantal problemen en verslapt bij een te groot aantal. Problemen die op de offici¨ele agenda verschijnen dienen aan analoge voorwaarden te voldoen.
2.2
Beleidsvoorbereiding
Onder beleidsvoorbereiding verstaat men het ontwerpen van het beleid. Het begrip omvat het geheel van opeenvolgende verrichtingen waardoor beleidsontwerpers in staat zijn een beleidsprobleem te verwerken tot een zo goed mogelijk beredeneerd oplossingsplan (zie figuur 2.2). Dit gehele proces is hoofdzakelijk opgebouwd uit mondelinge en schriftelijke argumenten.
Figuur 2.2: Het ontwerpen van beleid (naar Hoogerwerf, 1989)
2.2 Beleidsvoorbereiding
9
Aan de hand van verschillende waarden, normen, doelen en een massa van feitelijke gegevens gaan de beleidsontwerpers de te behandelen problemen analyseren en waar mogelijk oplossen. Ze maken daarbij handig gebruik van hun deskundigheid en creativiteit. Voor het analyseren van een aantal problemen dient men een aantal mensen te belasten aangezien dit een bepaalde hoeveelheid tijd en energie vergt. Beleidsontwerpers hebben veelal toegang tot belangrijke informatie en handelen vaak ook uit bepaalde belangen en met een bepaalde, al dan niet politieke, macht. Het proces van de beleidsvoorbereiding kan worden opgesplitst in zes ontwerproutines: • Opdrachtformulering: Hierin wordt de opdracht tot het ontwerpen van het beleid gegeven. Het is eveneens in deze nota dat de vrijheidsgraden van de beleidsmakers worden vastgelegd. • Grondvragenselectie of probleemdefini¨ering: In dit onderdeel wordt duidelijk bepaald wat het probleem nu eigenlijk inhoudt. Daarenboven kan het probleem in een aantal afzonderlijk te behandelen deelproblemen worden opgesplitst. • Megabeleidskeuze: Bij deze fase worden de grote lijnen van het beleid geschetst, randvoorwaarden vastgelegd en strategische beleidsinstrumenten en richtlijnen bepaald. • Ontwerpen: De megabeleidskeuzes worden hier verder in detail behandeld. Hier vindt het eigenlijke detailleren van het ontwerp plaats. • Onderhandelen: In deze fase wordt gekeken in welke mate de bekomen ontwerpen passen binnen de verschillende opvattingen. Het is belangrijk deze fase voorafgaand aan de eigenlijke beleidsbepaling te laten plaatsvinden, aangezien men op die manier reeds een idee krijgt van de aanvaardbaarheid van het ontwerp. • Haalbaarheidstoetsing: Het ontwerp wordt opnieuw geanalyseerd en men gaat de haalbaarheid en tevens uitvoerbaarheid van het ontwerp na. Het is niet omdat het past binnen de visie van een bepaalde belangengroep dat het bijgevolg ook uitvoerbaar is. Het is niet noodzakelijk dat al deze routines in de beleidsvoorbereiding aanwezig zijn, het is mogelijk dat een of meerdere routines worden overgeslaan.
2.3 Beleidsbepaling
2.3
10
Beleidsbepaling
Na de beleidsvoorbereiding bepaalt men het overheidsbeleid. Alle problemen die de beleidsvoorbereiding hebben overleefd, maken kans om opgenomen te worden in het beleid. Men neemt met andere woorden beslissingen over de inhoud van het beleid. Deze vorm van besluitvorming kan men zien als een rationeel keuzeproces en tevens als een interactie tussen actoren. Bij een keuzeproces vindt een afweging van alternatieven plaats. Aangezien het hier een rationele afweging betreft, is de keuze van de alternatieven gericht op het oplossen van het gesignaleerde probleem. In deze fase analyseert men alle mogelijke alternatieven en gaat men tevens de gevolgen ervan na. Op die manier tracht men alle voordelen te maximaliseren en tevens de nadelen te minimaliseren. De beleidsbepaling houdt in dit geval dus een nutsmaximalisatie in. Er dient hierbij wel te worden opgemerkt dat het zo goed als onmogelijk is, alle mogelijke alternatieven te bepalen. De kans is groot dat er een aantal alternatieven ontbreken, aangezien niemand die heeft geselecteerd. Men kan bijgevolg maar spreken van een subjectief of beperkt rationeel keuzeproces. Daarnaast houdt de beleidsbepaling ook een interactie in tussen actoren. Het is daarbij de bedoeling de verschillende actoren te verenigen die, met hun eigen opvattingen op het gewenst beleid, een aantal doelen trachten te verwezenlijken. Dit proces van interactie streeft ernaar de doeleinden, informatie en macht van de betrokkenen en de wijze waarop ze een besluit trachten te bekomen, te be¨ınvloeden. Vaak heeft een actor hoge verwachtingen, maar dient de betrokkene deze al snel te laten varen, aangezien in een representatieve democratie overleg en compromisvorming onvermijdelijk zijn.
2.4
Beleidsuitvoering
Beleidsuitvoering betekent dat men het overheidsbeleid gaat implementeren, men gaat met andere woorden de middelen van het beleid toepassen. Dit is de zowat gevoeligste fase van het beleidsproces, aangezien hier meteen het succes of falen van het overheidsbeleid worden bepaald. Het is pas bij het in de praktijk brengen van de genomen beslissingen, dat men kan vaststellen of men de juiste keuzes heeft gemaakt en de terechte beslissingen heeft genomen.
2.5 Beleidsevaluatie
11
Figuur 2.3 geeft schematisch de implementatie van het beleid weer. De uitvoering van een beleid leidt tot beleidsprestaties (policy output), dat is hetgeen er effectief gebeurt. De beleidseffecten zijn dan weer de gevolgen van die beleidsprestaties en worden ook wel policy outcomes genoemd.
Figuur 2.3: Van beleid naar beleidseffecten (naar Hoogerwerf, 1989)
Of men de juiste beslissingen heeft genomen, kan men vanuit twee gezichtspunten analyseren. Vooreerst is er de ‘top-down’ benadering. Voor de analyse vertrekt men hier vanuit het gezichtspunt van de beleidsbepaler. Bij de ‘bottom-up’ benadering neemt men als uitgangspunt het gezichtspunt van de actoren die in het veld bij de uitvoering betrokken zijn.
2.5
Beleidsevaluatie
Elk deelproces van het beleid laat in principe evaluatie toe. Een evaluatie maakt het mogelijk een aantal fouten in het beleid op te sporen en die waar nodig te corrigeren. Zo zorgt een evaluatie van de deelprocessen voor een continue bijsturing van het beleidsproces en laat het de bij het beleid betrokken actoren toe, uit hun fouten te leren en zich bij te scholen. Op die manier is een beleidsevaluatie tevens een belangrijke leerschool voor de beleidsmakers. Een beleidsevaluatie op het einde van het beleidsproces, na de beleidsuitvoering, vormt een onmisbaar onderdeel van het beleidsproces. Zoals reeds vermeld is de beleidsuitvoering het meest cruciale deel van het beleidsproces. De uitvoering bepaalt volledig het succes of falen van het beleid. Daarom is het interessant na deze belangrijke fase een evaluatie in te lassen. Zo kan men de beleidsaspecten die bij uitwerking een totaal verkeerd effect teweeg brengen, eruit halen en opnieuw op de agenda plaatsen. Voor die evaluatie, waarbij men de inhoud, de processen en de effecten van het beleid evalueert, is het van wezenlijk belang externe evaluaties te laten uitvoeren. Dit leidt tot nieuwe inzichten, die men onvoldoende kan verwerven uit de praktijkkennis van het openbaar bestuur.
2.6 Terugkoppeling
2.6
12
Terugkoppeling
In de fase van de terugkoppeling of feedback, maakt men gebruik van de resultaten van de beleidsevaluatie. Hier bepaalt men, na analyse van de beleidseffecten, of men het beleid dient te wijzigen, of men het eerder ongemoeid kan laten, of men het beleid eenvoudig kan bijsturen en of het beleid daarentegen kan worden be¨eindigd. De terugkoppeling bepaalt met andere woorden in welke mate men gebruik maakt van de beleidsinformatie, die inzicht geeft in het beleid, het proces en de effecten. Indien de beleidsevaluatie consequenties heeft voor het beleid, vindt er een terugkoppeling plaats van de beleidsresultaten naar de beleidsdoeleinden en beleidsinstrumenten.
2.7
Beleidsbe¨ eindiging
Bij de be¨eindiging van het beleid kan men vooreerst een onderscheid maken tussen een integrale en een parti¨ele be¨eindiging. Een vordering tot bescherming van een intussen uitgestorven diersoort kan integraal worden vernietigd. Een bezuiningsmaatregel die men via de verhoging van een subsidiedrempel tracht te realiseren kan men zien als een parti¨ele be¨eindiging, aangezien men de huidige drempelwaarde afschaft, maar de subsidieregel op zich laat bestaan. Beleidsbe¨eindiging kan dus een gehele of een gedeeltelijke stopzetting van een bestaand beleid inhouden. Het be¨eindigen van een beleid houdt een groot aantal risico’s in en is tevens moeilijker dan het introduceren van een volledig nieuw beleid. Om een beleid te kunnen be¨eindigen moet men meer belangen mobiliseren dan wat bij een opstarting het geval is. De effecten van dergelijke be¨eindiging zijn ook vaak moeilijker in te schatten. Daarnaast behoort een beleidsbe¨eindiging vaak niet tot het verwachtingspatroon van de beleidscli¨enten. Het is duidelijk dat de be¨eindiging van een beleid niet evident is omdat het iets is dat men moeilijk kan voorzien. Het lijkt absurd om bij het ontwikkelen van een nieuw beleid reeds te denken aan de wijze van be¨eindiging van datzelfde beleid. Indien dit het geval zou zijn, zou dat betekenen dat het nieuwe beleid al op voorhand is afgekeurd.
Hoofdstuk 3
Burger en beleid Onderstaande tekst is hoofdzakelijk gebaseerd op het Nederlandse rapport ‘In dienst van de democratie’ van de hand van de Commissie Toekomst Overheidscommunicatie uit 2001. De commissie heeft tot doel verschillende vormen van overheidscommunicatie naar de burger te onderzoeken, teneinde de effectiviteit van de overheidsvoorlichting en de toegankelijkheid van overheidsinformatie te verhogen.
3.1
De veranderende relatie overheid - burger
Gezien de verregaande technologische ontwikkelingen van de afgelopen jaren zijn burgers meer en beter in staat om, naargelang hun behoeften, informatie in te winnen, hun mening kenbaar te maken en tevens met elkaar en met de overheid te communiceren. De burger verwerft een steeds meer bepalende rol binnen de relatie overheid - burger. Hij heeft de mogelijkheid zich beter te informeren. Dit laat toe dat hij zich op een eenvoudige manier zelfstandig een mening kan vormen en die tevens kan laten horen. Of met die mening steeds rekening wordt gehouden, is een andere vraag. Zo is er het voorbeeld van de herinrichting van het Gentse Emile Braunplein. De jury selecteerde uiteindelijk een ander ontwerp dan datgene dat de buurtbewoners hadden uitgekozen. Het lijkt dat de mening van de buurtbewoner in deze niet werd gerespecteerd. Hierop wordt in het gedeelte democratie nog verder ingegaan. Naast de technologische evolutie wordt onze maatschappij ook meer en meer gekenmerkt door een sterke individualisering. De onafhankelijkheid van burgers ten opzichte van hun medeburgers en verscheidene instanties neemt daardoor toe. Daarnaast is men, zoals reeds vermeld,
13
3.1 De veranderende relatie overheid - burger
14
beter in staat zelf beslissingen te nemen en een eigen oordeel te vellen. Aan de basis van deze toegenomen keuzevrijheid liggen de hogere welvaart, het hogere opleidingsniveau en de dalende invloed van traditionele instellingen. Door deze ontwikkelingen is de relatie tussen overheid en burger ge¨evolueerd van die van een ‘trust me’ vanuit het standpunt van de overheid naar die van een ‘show me’, gezien vanuit het standpunt van de burger. De individualisering en het hogere opleidingsniveau betekenen met andere woorden een grotere zelfstandigheid voor de burger. Ook de veranderingen binnen de overheid hebben daartoe bijgedragen. De decentralisatie van een groot aantal taken en het uitbesteden van verscheidene opdrachten aan priv´e-instellingen hebben ertoe bijgedragen dat de almacht van de overheid is afgenomen. Ook de toegenomen mogelijkheden om een bezwaar in te dienen of beroep aan te tekenen tegen beslissingen van de overheid, zorgen ervoor dat de overheid aan macht inboet, ten voordele van de burger. Overheid en burger zijn op die manier ge¨evolueerd tot gelijkwaardige partners. Er dient hierbij wel te worden opgemerkt dat het gevaarlijk is te spreken over ‘de’ burger. Het spreekt voor zich dat er een grote variatie bestaat inzake mondigheid en zelfstandigheid van de burgers. Niet elke burger vindt even makkelijk zijn weg tot de overheid of tot de verschillende vormen van beroep. Op het onderscheid tussen de verschillende burgers wordt in hoofdstuk 3.3 verder ingegaan. Een aantal ophefmakende ontwikkelingen binnen de informatie- en communicatietechnologie, waaronder de snelle opmars van het internet, hebben eveneens geleid tot een gewijzigde rol van de burger. Digitalisering, waarbij steeds meer en meer informatie digitaal beschikbaar is, miniaturisering, waarbij die informatie op steeds kleinere media kan worden gestockeerd, mobilisering, waarbij diezelfde informatie draadloos kan worden doorgegeven en convergentie, waardoor al deze functies in ´e´en apparaat verenigd zijn, hebben er toe geleid dat de positie van de gebruiker drastisch is gewijzigd. Dit alles geeft aan de gebruiker de mogelijkheid de door hem gewenste informatie op te vragen op een moment naar keuze. Daarnaast is ook de overheid aan een aantal veranderingen onderhevig. Door de oprukkende internationalisering zijn steeds minder handelingen en contacten grensgebonden. Interactie tussen verschillende besturen over de grenzen heen is lang geen uitzondering meer. Dit leidt langzamerhand tot de ontwikkeling van een netwerksamenleving waarbij, door de steeds meer uitbreidende horizontalisering, minder van bovenaf wordt georganiseerd. Burgers blijken elkaar echter even snel, zoniet sneller, te vinden ondanks het vervagen van de verticale relaties.
3.2 Rol van de media
15
Men mag hier niet vergeten dat er nog steeds een digitale kloof bestaat. Dit wil echter niet zeggen dat zij die niet over de laatste nieuwe technologische ontwikkelingen beschikken, per se onge¨ınformeerd blijven. Er zijn tal van ‘oude’ communicatiemiddelen die de opmars van de moderne technologie¨en hebben doorstaan en er zelfs harmonieus mee samenleven. Door dit voortbestaan van de ‘oude’ communicatiemiddelen, is het ook voor de minder progressieve burger mogelijk op de hoogte te blijven van de ontwikkelingen van het overheidsbeleid.
3.2
Rol van de media
Ook het medialandschap is de laatste jaren, mede dankzij de reeds vermelde technologische ontwikkelingen, sterk veranderd. Deze nieuwe en digitale media hebben eveneens een evenwicht bereikt met de reeds bestaande traditionele media. Zo dient de nieuwe lichting journalisten bekwaam te zijn in de verschillende vormen van media. Er treedt tevens een fragmentatie van het medialandschap op. Verschillende zenders trachten hun eigen doelpubliek voor zich te winnen met een op hun eigen interesses afgestemd aanbod aan informatie. De burger is vrij te veranderen tussen de verschillende informatiekanalen. Dat hierdoor een verscherpte concurrentie ontstaat, tussen de verschillende zenders onderling, spreekt voor zich. De rol van de media in het vormen van een visie bij de burger op het overheidsbeleid mag niet worden onderschat. De journalistieke berichtgeving wordt veelal gekenmerkt door een zekere vorm van be¨ınvloeding. De media of journalist in kwestie bepaalt namelijk zelf wat al dan niet openbaar wordt gemaakt. Naar eigen aanvoelen wordt geselecteerd welke informatie zal worden doorgespeeld aan de burger en welke niet. Dit houdt een bepaalde kleuring in van het nieuws. De steeds beter opgeleide burger schrikt er daarentegen niet van terug met een kritische kijk het gebrachte nieuws te analyseren. Het klakkeloos overnemen van nieuwsfeiten is hem dan ook vreemd. Eerder zal hij voor een correcte informering beroep doen op meer dan ´e´en informatiekanaal. Er moet hierbij wel worden opgemerkt dat dit slechts voor een klein deel van de bevolking van toepassing is. De overgrote meerderheid zal genoegen nemen met slechts ´e´en informatiebron.
3.3 De burger
16
De media, ook wel vierde macht genaamd, spelen tevens een cruciale rol in de parlementaire democratie. De vernieuwde media bieden de lezer en kijker de mogelijkheid in dialoog te treden met diezelfde media. De burger eist daarbij dat de overheidsinformatie open, feitelijk juist, begrijpelijk en integer wordt gebracht. Mede door de verscherpte concurrentie leidt dit tot een zelfreinigend vermogen van de media.
3.3
De burger
Zoals hoger vermeld, bestaat er niet zoiets als ‘de’ burger. Door de aanwezige differentiatie speelt de overheid meer dan ´e´en rol. Wil men dat de overheidscommunicatie aanslaat en effici¨ent verloopt dan dient die aan te sluiten bij het normen- en waardenpatroon van de burger. Aangezien dit voor elke inwoner van de staat verschilt, is het aan de overheid zich daaraan aan te passen. Men onderscheidt een drietal soorten burgers naargelang hun betrokkenheid en interesse in het bestuur en het beleid. De staatsburger (kiezer of coproducent), de klant en de onderdaan. Deze drie worden hieronder afzonderlijk besproken.
3.3.1
De burger als staatsburger
Kiezer Wanneer men de burger louter als kiezer beschouwt, dan bevindt men zich op het terrein van de traditionele rol van een staatsburger. De kiezer kiest de volksvertegenwoordigers van de verschillende overheidsorganisaties en speelt daarbij de rol van opdrachtgever voor de overheid. In de relatie overheid-kiezer blijkt de kiezersmarkt centraal te staan. Ten tijde van verkiezingen heerst er een markt van vragers en aanbieders waarbij de politieke partijen een bepaald programma (aanbod) aan de kiezer voorstellen. De kiezer kan door het uitbrengen van zijn stem beslissen of hij al dan niet van dat aanbod gebruik maakt, of dat hij eerder opteert voor het aanbod van een andere partij. Dat communicatie naar de burger ten tijde van verkiezingen, en niet alleen dan, essentieel is, valt niet te ontkennen. Die overheidscommunicatie moet zodanig opgebouwd en weergegeven worden, dat de burger in staat is aan de hand van de geboden informatie het beleid en de handelingen van de gekozen bestuurders te controleren. Op die manier is het voor de burger mogelijk zich een beeld te vormen van hoe die vertegenwoordigers precies werken en kan hij tevens nagaan of zij de beloofde handelingen en beslissingen effectief realiseren. Zo ook kan de burger nagaan of
3.3 De burger
17
hij wel degelijk de juiste vertegenwoordiger heeft geselecteerd, deze die het meest voldoet aan zijn verwachtingen. Deze vorm van communicatie is wettelijk geregeld, met name vastgelegd in artikel 32 van de Grondwet en daarnaast opgenomen in een speciale wet, meer bepaald de Wet op de Openbaarheid van Bestuur uit 1994 en 2004. De burger heeft hierdoor te allen tijde recht op informatie, minstens wanneer hij daarnaar vraagt. De overheidscommunicatie met de burger heeft tot doel de verschillende standpunten en beelden of sferen van het beleid aan de burger kenbaar te maken. Dit kan op verschillende manieren gebeuren. Directe contacten met de burger vinden het best plaats wanneer men een bepaalde doelgroep wil bereiken. Dit kan onder meer door het sturen van een brief naar een bepaald deel van de bevolking of door het organiseren van een informatievergadering voor een bepaalde buurt of wijk. Wil men de bevolking in haar totaliteit bereiken dan is men aangewezen op massacommunicatie. Een uiterst geschikt medium blijkt daarvoor de televisie te zijn. Het doel hierbij is vooral de kiezer proberen te verleiden en op die manier naar een maximaal aantal stemmen te streven.
Coproducent van het beleid De rol als coproducent van het beleid is een relatief nieuw fenomeen binnen de rol van de burger als staatsburger. Deze interactieve vorm van bestuur, waarop in hoofdstuk 5 uitgebreid wordt ingegaan, houdt in dat de burger op een meer directe manier betrokken wordt bij het ontwikkelen van de besluitvorming inzake het beleid. De opkomst van dit interactief bestuur is het gevolg van een aantal nieuwe visies op het beleid. In tegenstelling tot wat vroeger het geval was, is het thans niet meer zo vanzelfsprekend dat wanneer men voor een bepaalde beslissing een draagvlak realiseert bij de volksvertegenwoordigers, men dat draagvlak ook bereikt bij de samenleving. Deze eens zo vaststaande logica taant door de toenemende kritische ingesteldheid van de burger. Daarnaast ziet men langzamerhand in dat het betrekken van de burger in het beleidsproces een verrijking van dat proces kan betekenen. De burger voelt, meer dan hetgeen bij de volksvertegenwoordiger het geval is, wat er leeft in een bepaalde buurt of wijk. Men geraakt er tevens van overtuigd dat men door het activeren van burgers en maatschappelijke netwerken een bepaald verantwoordelijkheidsgevoel kan opwekken voor de leefomgeving. Doordat men meer dan alleen maar politiekers bij het beleid betrekt zijn ook de ‘gewone’ burgers betrokken bij het beleid. Zij zullen er naar streven dat de voorgestelde beslissingen ook effectief worden genomen. Bovendien zullen zij deze beter respecteren.
3.3 De burger
18
Er wordt met andere woorden gestreefd naar meer openheid in het beleidsproces en naar een minder almachtig beslissingsproces. De tijd dat burgers werden genegeerd en het enkel de toppen van de ‘zuilen’ waren die onderling beslissingen namen lijkt langzamerhand te verdwijnen. Dit proces kan worden versneld door een gedegen voorlichting en communicatie.
3.3.2
De burger als klant
Wanneer men de burger als klant beschouwt, dan heeft men het over de afnemer van diensten en producten van de overheid. Men onderscheidt hierbij een drietal vormen van communicatie. De ‘dienstverleningscommunicatie’ zorgt ervoor dat een bepaald product of dienst die wordt aangeboden, begrijpelijk en eenvoudig hanteerbaar is. Dit houdt vooral in dat men de burger informeert over wanneer en hoe deze van een bepaalde dienst gebruik kan maken. Als voorbeelden van dienstverleningscommunicatie kunnen worden aangehaald: het verstrekken van informatie over het aanvragen van een paspoort, over de openingstijden van bepaalde administraties voor het publiek, over de regeling inzake de huisvuilophaling. De tweede vorm van overheidscommunicatie is de ‘aanprijzingscommunicatie’. Deze is er vooral op gericht een bepaalde doelgroep te bereiken. Men maakt hierbij vaak gebruik van brochures, televisiespots en advertenties. Langs deze weg prijst men bepaalde diensten en zaken aan de bevolking aan. Tot slot is er de individuele telefonische of directe communicatie rondom het consumeren van het product of de dienst. Deze vorm wordt hoofdzakelijk gehanteerd bij meer ingewikkelde diensten waarbij het voor de goede verstaanbaarheid wenselijk is extra informatie te verschaffen. Bij al deze vormen van communicatie is het steeds de regel, of zou het dat toch moeten zijn, dat de klant koning is. Dit blijkt niet altijd even eenvoudig, omdat het vaak om onwelkome producten gaat, zoals boetes of de weigering van een vergunning. Zeker in dergelijke materies is het van groot belang dat er met voldoende duidelijkheid wordt gecommuniceerd zodat het voor de burger verstaanbaar wordt waarom hem een bepaalde boete werd opgelegd of een bepaalde dienst werd geweigerd.
3.3.3
De burger als onderdaan
In de hoedanigheid van onderdaan dient de burger te gehoorzamen aan het beleid dat in opdracht van of in samenwerking met hem als staatsburger is ontworpen. Hij kan daarbij op twee manieren
3.4 Verwachtingspatroon en houding
19
worden aangesproken. Vooreerst kan de overheid een groep van burgers aanspreken door middel van massamediale campagnes. Doel daarbij is de reeds bestaande maatregelen bekend maken, verduidelijken of draagkrachtig maken. Langs deze weg is het ook mogelijk de bevolking bewust te maken van een aantal elementen en hen te be¨ınvloeden, zonder dat daarvoor wettelijke regels vastliggen. Antirookcampagnes zijn daarvan een voorbeeld. Daarnaast kan de burger ook individueel worden aangesproken. Die individuele communicatie met de onderdanen betreft vaak het verlenen van een vergunning of het innen van een boete of belastingen.
3.4
Verwachtingspatroon en houding
Voorgenoemde rollen worden zowat door elke burger vervuld. Een burger is met andere woorden zowel staatsburger, klant als onderdaan. Dit belet niet dat er toch nog enorme verschillen zijn tussen de burgers onderling, voortvloeiend uit hun van elkaar verschillend gedrag en verwachtingspatroon ten opzichte van de overheid. Niet elke burger is even ge¨ınteresseerd in het overheidshandelen of wil actief bij het beleid worden betrokken. Onderstaande figuur toont de door de Commissie Toekomst Overheidscommunicatie aangehaalde vormen van houding tegenover de overheid.
Figuur 3.1: Verwachtingspatroon burger (naar CTO, 2001)
3.4 Verwachtingspatroon en houding
3.4.1
20
De buitenstaandersburgerschapsstijl
De burgers met een buitenstaandersburgerschapsstijl worden gerekend tot de inactieven van de bevolking. Hen ontbreekt elke vorm van affiniteit met de overheid, ze verdragen geen gezag, voelen geen enkele behoefte tot participeren en laten hun eigen belang primeren boven het algemene. Kortom ze voelen zich op geen enkele manier maatschappelijk of politiek betrokken. Ze worden vaak getypeerd als afhakers waarbij het vertrouwen in de overheid volledig is verdwenen. De dunne en lange pijl, gaande van de overheid naar de burger, geeft aan dat de overheidsinformatie de burger slechts moeizaam bereikt. Communicatie naar de overheid toe is volledig onbestaande, een pijl ontbreekt dan ook.
3.4.2
De plichtsgetrouwe burgerschapsstijl
Het betreft een deel van de bevolking dat zich op het lokale niveau maatschappelijk betrokken voelt. Er blijft echter een grote afstand bestaan tot de overheid doordat het voor hen moeilijk is de complexe moderne tijd te vatten en het hen tevens aan een aantal vaardigheden ontbreekt. Dit leidt tot een bepaalde vorm van desori¨entatie waardoor het een hele opgave blijkt ten volle gebruik te maken van de voordelen die een kennis- en informatiesamenleving kan bieden. Door hun gebrek aan mondigheid zijn ze vaak afhankelijk van hun omgeving. De communicatie naar de overheid gebeurt vaak met goede wil, maar getuigt veelal van onmacht. Een onderbroken lijn geeft dit duidelijk weer. Ook de informatieoverdracht van de overheid naar de burger wordt voorgesteld door een stippellijn aangezien de burgers wel open staan voor de informatie, maar het hen aan vaardigheden ontbreekt om die informatie snel op te nemen en tevens te begrijpen. Het zijn met andere woorden zowel potenti¨ele bondgenoten als potenti¨ele afhakers.
3.4.3
De pragmatische burgerschapsstijl
Bekijkt men in figuur 3.1 de pijlen bij de burgers met een pragmatische burgerschapsstijl dan merkt men dat die korter en nadrukkelijker zijn dan dat bij de vorige twee het geval was en tevens nadrukkelijk tweerichtingsverkeer weergeven. De burgers zijn in dit geval nog niet direct betrokken maar zijn wel voldoende ge¨ınformeerd op de hoofdlijnen. Als kiezer vervult dit type burger een eerder actieve rol. In zijn hoedanigheid van onderdaan blijkt hij vooral eigenwijs, materialistisch en handelt hij hoofdzakelijk uit eigen belang, zonder het algemeen belang bewust te dienen. Bekijkt men zijn rol als klant dan kan men vaststellen dat hij veeleisend, kritische en tevens mondig uit de hoek kan komen.
3.5 Overheidscommunicatie naar de burger
3.4.4
21
Maatschappijkritische burgerschapsstijl
In figuur 3.1 valt het onmiddellijk op dat de pijlen tussen burger en overheid voor de maatschappijkritische burger het dikst en bovenal kortst zijn. Dit benadrukt dat de afstand tussen overheid en burger zowat onbestaande is. Door de nauwe betrokkenheid van de burger is het vertrouwen in de overheid vrij groot. Deze burger is een volwaardige coproducent van het beleid maar schrikt er niet voor terug zich als onderdaan kritisch op te stellen.
3.5
Overheidscommunicatie naar de burger
De manier waarop de overheid informatie meedeelt aan haar bevolking kan sterk verschillen. De keuze voor een bepaalde vorm van communicatie hangt nauw samen met de doelgroep die men wenst te bereiken, met de aard van de informatie en met het beoogde effect. Het is belangrijk dat de keuze van informatiemethode een weloverwogen beslissing betreft, aangezien de burger zich aan de hand van die communicatie een beeld vormt van de werking van de overheid en haar beleid. Drukt men zich verkeerd uit of doet men dat onvoldoende, dan is de burger al snel geneigd het volledige beleid in twijfel te trekken. En dat is toch iets wat een overheid ten allen tijde moet vermijden, wil ze het vertouwen van de burger krijgen en behouden. Een eerste vorm is de overheidsvoorlichting. Bij deze vorm van communicatie draagt de overheid de openbaar te maken informatie mondeling of schriftelijk over aan de burger. Het betreft hier vooral het openbaar maken en toelichten van wetten, nota’s en beleidsvoornemens. Deze zakelijke informatie kan aan de burger worden meegedeeld via een advertentie of een folder. Voorwaarde daarbij is wel dat de feiten kloppen en dat de voorstelling van de feiten evenwichtig en volledig gebeurt. Daar het vrij belangrijke informatie betreft, zou het onverantwoord zijn dat de burger, als gevolg van een onvolledige communicatie, op het verkeerde been wordt gezet. De overheid heeft ook de mogelijkheid haar bevolking door communicatie te be¨ınvloeden. De informatie die wordt meegedeeld bestaat overwegend uit maatschappelijk breed gedragen ambities. Politieke of bestuurlijke opvattingen horen hier niet in thuis. Het betreft met andere woorden voorlichtingscampagnes die nog steeds feitelijk juiste informatie verschaffen, maar die in tegenstelling tot de overheidsvoorlichting, niet alle voor- en nadelen dienen te bevatten. Het onvolledig voorstellen van de informatie vormt hier bijgevolg geen probleem. Zo is het bij een antirookcampagne niet verkeerd wanneer men enkel de belangrijkste nadelen belicht en men niet het volledige wetenschappelijk onderzoek toelicht. Een korte, krachtige boodschap zegt vaak veel meer dan een volledig uitgesponnen verhaal.
3.6 Het nut van overheidscommunicatie
22
Het volstaat niet altijd dat de overheid eenvoudigweg informatie naar de bevolking stuurt. Het kan ook interessant zijn een tweezijdig contact te realiseren. Op die manier heeft de burger de mogelijkheid direct te reageren op de door de overheid verschafte informatie. De manier waarop dit gebeurt, is sterk afhankelijk van de fase waarin het beleidsproces zich bevindt. Zo is het mogelijk de informatie van in het begin individueel te verspreiden. Veelal gebeurt dit echter collectief, waarna de burger persoonlijk kan reageren en de verdere communicatie individueel verloopt. Briefwisseling en meer en meer e-mail zijn daarbij frequent gebruikte technieken. Woordvoering namens de politieke leiding van een ministerie kan ook als een vorm van overheidscommunicatie worden gezien. Op aansturen van bewindspersonen gebruikt men hierbij veelal de media als middel om de bevolking in te lichten over recente ontwikkelingen of gebruikt men deze om het imago van het ministerie te beschermen of eerder op te poetsen. Tot slot is er nog het onderhouden van de ‘public relations’. Meer dan de woordvoering wordt dit middel gebruikt om de reputatie van een overheidsinstelling of de publieke leiding ervan te vestigen, te verbeteren of te herstellen. Ook bewuste lekken, die ertoe bijdragen het beeld dat de publieke opinie heeft van een persoon of instelling te sturen, vallen onder deze vorm van overheidscommunicatie. De media spelen hierin een cruciale rol. Door het al dan niet vrijgeven van bepaalde informatie kan men veroorzaken dat de pogingen tot be¨ınvloeding van de bevolking escaleren. Integriteit dient hierbij nog altijd voorop te staan.
3.6
Het nut van overheidscommunicatie
Dat een burger recht heeft op informatie kan in een democratie niet worden ontkend. Overheidscommunicatie heeft dan ook tot hoofddoel te voldoen aan dat recht op informatie. Zowel het informeren als het consulteren van de staatsburger, onderdaan en klant zijn daarbij belangrijk. In de huidige samenleving is dit onmisbaar geworden. Enkel wanneer een burger, als gevolg van een correcte, integere en klantvriendelijke overheid, voldoende vertrouwen heeft in die overheid, is overheidscommunicatie effici¨ent.
3.7
Tot slot
Bij het bekijken van de relatie tussen overheid en burger blijkt er de laatste jaren een evolutie te zijn ingetreden. Zo wordt de burger steeds mondiger en kan hij zich beter informeren. Hij eist vaak een grotere transparantie van het beleid. Evenwel geldt dit slechts voor een beperkt
3.7 Tot slot
23
deel van de bevolking. Ook de rol van de media is belangrijk. De vierde macht heeft een grote invloed op de informatie die kan worden verkregen en bijgevolg op de relatie overheid - burger. ‘De’ burger bestaat echter niet. In het verder onderzoek naar de drie cases zal vooral de burger als staatsburger, meer specifiek de coproducent van beleid, nader worden bestudeerd. Tot slot dient geconcludeerd dat er verscheidene vormen van overheidscommunicatie bestaan, die elk een ander doel dienen.
Hoofdstuk 4
Van een indirecte naar een hybride democratie Belgi¨e wordt gekenmerkt door een indirecte, representatieve vorm van democratie. In formele zin staat democratie voor een organisatiebeginsel of bestuursvorm die uitgaat van het recht van eenieder om in vrijheid en gelijkheid het gemeenschappelijk beleid mee te bepalen en te be¨ınvloeden en van de plicht van het gezag tot verantwoording van het beleid tegenover de leden van de gemeenschap (Van Caenegem, et al., 1979). De burger heeft met andere woorden recht op informatie maar dient tegelijk op die informatie te kunnen vertrouwen. Het indirecte of representatieve betekent daarbij dat de beslissingsmacht over concrete beleidsvoorstellen wordt overgedragen aan de vertegenwoordigers. Het andere uiterste is de directe democratie die de burger in staat stelt zelf te beslissen over diezelfde beleidsvoorstellen (Edelenbos, Monnikhof, 1998). De reden waarom men opteert voor een indirecte democratie kan vanuit verscheidene standpunten verklaard worden. Block et al. (2006) haalt daarbij als eerste de machtsspecifieke redenen aan. Hoe meer een overheid zelf kan beslissen, hoe meer macht men in handen houdt. Daarnaast is een representatieve democratie vooral uit praktische overwegingen een logische keuze. Het spreekt voor zich dat het onwerkbaar is een groot aantal kiezers direct besluiten te laten nemen. In de jaren negentig werd de Belgische politieke cultuur gekenmerkt door een groeiende kloof tussen burger en politiek. De rol en positie van de overheid bleken onvoldoende aangepast aan de veranderende maatschappij. Beslissingen werden niet langer namens de burger genomen. Daardoor werd de burger enerzijds meer en meer vervreemd van de politiek en ontbrak anderzijds
24
VAN EEN INDIRECTE NAAR EEN HYBRIDE DEMOCRATIE
25
het vertouwen in diezelfde politiek. De representatieve democratie schoot met andere woorden tekort. Om aan dit probleem te verhelpen leek het aangewezen de burger directer te betrekken bij de politiek. Wanneer men in een representatieve democratie de burger op een meer directe manier wil betrekken, ontstaat een mengvorm, door Edelenbos en Monnikhof (1998) een hybride democratie genaamd. Op die manier ontstaan in de jaren negentig nieuwe vormen van interactie tussen overheid en burger. Bij deze interactieve beleidsvorming worden burgers in een vroeg stadium bij het beleid betrokken. Hierop wordt in hoofdstuk 5 verder ingegaan. Ondanks het toenemen van directe participatiemiddelen spreekt men tot op de dag van vandaag nog steeds van de kloof tussen burger en politiek. Het feit dat via participatie steeds hetzelfde deel van de bevolking wordt aangesproken zal daar een grote rol in spelen. Deze zogenaamde participatie-elite (Edelenbos, Monnikhof, 1998) bestaat meestal overwegend uit hoog opgeleide blanke mannen die veelal tot de rijkere klasse behoren. Ook de professionalisering van het bestuur draagt hier volgens De Rynck (2006) toe bij. Doordat de specialisatie in de besturen toeneemt en er bijgevolg een grotere capaciteit voor beleidsvorming ontstaat, is het bestuur geneigd meer en meer bevoegdheden naar zich toe te trekken, waardoor het bestuur dreigt naar binnen te slaan. Hierdoor komt de vermaatschappelijking, die een uiting is van steun voor het beleid en van interactie tussen bestuur en samenleving, onder druk te staan. En dit net op het moment dat er meer dan ooit behoefte is aan een buitenwaartse gerichtheid van het beleid, teneinde de kloof tussen burger en politiek te kunnen dichten. Bij het geven van meer beslissingsmacht aan de burger dient men er bijgevolg voor te zorgen dat men de totale bevolking of doelgroep in zijn geheel bereikt en niet enkel de elitaire doelgroep op zich. Ook moet de overheid ervan overtuigd worden dat bij de lokale burger veel kennis kan worden gehaald, dat ook daar expertise aanwezig is. Als daar aandacht wordt aan besteed, zal de burger het gevoel krijgen dat er effectief rekening gehouden wordt met zijn opmerkingen en wensen.
Hoofdstuk 5
Interactief beleid 5.1
Een definitie
Pr¨opper en Steenbeek (2001) beschouwen interactief beleid als een vorm van beleid waarbij de overheid haar invloed deelt met andere partijen, zoals private partners, instellingen en andere overheden. Door de samenwerking met de verschillende actoren ontstaat hierdoor wel een complexer proces. De nadelen van dit ingewikkelde proces wegen meestal niet op tegen de vaak interessante inbreng van de verschillende actoren, hetgeen interactief beleid zo succesvol maakt. Of een interactief beleid succesvol is of niet, valt moeilijk te bepalen, wel kan men aan de hand van het ‘afwegingskader’, volgens beide auteurs, een manier van denken ontwikkelen waardoor het interactief beleid succesvoller wordt. Wat men precies onder interactief beleid verstaat, verschilt naargelang de auteur. Hetgeen echter steeds terugkomt, is het feit dat de belanghebbenden zo vroeg mogelijk in het proces worden betrokken. Pr¨opper en Steenbeek (2001) vinden dat men kan spreken van een interactief beleid wanneer “een overheid in een zo vroeg mogelijk stadium burgers, maatschappelijke organisaties, bedrijven en andere overheden bij een beleid betrekt om in wisselwerking met hen tot een evaluatie van het beleid te komen”. Het doel van dergelijk beleid is het beleid inhoudelijk verrijken, het proces verbeteren en het draagvlak vergroten, waardoor het democratisch gehalte verhoogt. Deze aspecten worden ook wel het kwaliteitsargument, respectievelijk democratieargument en draagvlakargument genoemd (Edelenbos, Monnikhof, 1998)
26
5.2 Het afwegingskader
5.2
27
Het afwegingskader
Zoals hoger vermeld, helpt het afwegingskader bij het opstellen van een interactief beleid en helpt het zo bij het kiezen van de gepaste interactieve aanpak voor een bepaalde interactieve benadering. Als hulpmiddel van een interactief beleidsproces is het allesbehalve een vaststaand schema, maar geeft het daarentegen de mogelijke contouren van een interactief beleid aan. Het is vrijwel onmogelijk een vast te volgen patroon op te stellen aangezien beleidssituaties daarvoor veel te complex zijn en elke situatie varieert. Figuur 5.1 stelt het afwegingskader van Pr¨ opper en Steenbeek voor.
Figuur 5.1: Afwegingskader (naar Pr¨opper en Steenbeek, 2001)
Een beleid start met een beleidssituatie, die is opgebouwd uit een inhoudelijke problematiek, de interactie tussen de verschillende actoren, een aantal doelstellingen van het beleid en de kernvoorwaarden waaronder het beleid dient gerealiseerd te worden (zie figuur 5.1). Na analyse van de beleidssituatie kan men de bestuursstijl detecteren. Bij een bepaalde bestuursstijl hoort een bepaald plan van aanpak, een politieke en bestuurlijke omkadering, inhoudelijke beleidsontwikkelingen en een aantal spelregels. Het spreekt voor zich dat de interactieve beleidsaanpak tot gewenste en tevens minder gewenste resultaten leidt. Na het toetsen van de resultaten aan de beleidssituatie, kan men, indien gewenst, aan dit laatste een aantal wijzigingen aanbrengen. Door die tussentijdse bijstellingen en aanpassingen heeft het interactief beleid zelf weer invloed op de beleidssituatie. In volgende paragrafen worden de verschillende stappen van het afwegingskader toegelicht.
5.3 De beleidssituatie
5.3
28
De beleidssituatie
Zoals men in figuur 5.1 kan zien vormt de beleidssituatie de eerste stap binnen het afwegingskader. Daartoe behoren de inhoudelijke problematiek, het beleid moet namelijk over iets gaan, de actoren, zowel intern als extern, de doelstellingen en tot slot de kernvoorwaarden met betrekking tot vorige drie elementen. Een beleidssituatie is verre van statisch en verschilt tevens van beleid tot beleid. Naar gelang het bestuur, hier in de gedaante van de opdrachtgever, en de participanten die betrokken zijn bij het beleid van dit bestuur, kan de beleidssituatie vari¨eren.
5.3.1
Inhoudelijke beleidsproblematiek
Wanneer men het heeft over interactief beleid zegt dat niet alleen iets over de vormgeving van het beleidsproces, maar tevens iets over het inhoudelijke. Volgens Pr¨opper en Steenbeek (2001) dient men daarbij een aantal relevante kenmerken in het oog te houden. Een aantal van die kenmerken worden hieronder opgesomd. - Complexiteit: Hoe ingewikkeld zijn de problemen? - Dynamiek: Zijn er bepaalde veranderingen in de problematiek mogelijk? - Ernst: Hoe serieus zijn de problemen? - Geheimhoudingsdwang: Zijn er een aantal elementen die men moet stil houden? - Herkenbaarheid: Is de problematiek zichtbaar aanwezig? - Innovatiebehoefte van oplossingen: Zijn er innovatieve oplossingen nodig? - Politieke prioriteit: Is een bepaalde problematiek belangrijk voor de politiek? - Politisering: Wat is de gevoeligheid ervan in de politieke arena? - Pluraliteit: Zijn er meerdere opvattingen over een bepaald probleem? - Reversibiliteit van oplossingen: Kan men de oplossing snel ongedaan maken? - Schaal van de problematiek: Hoe ver reikt het probleem? - Urgentie: Hoe dringend is het probleem? - Zekerheid van kennis: Zijn de oorzaken van het probleem gekend?
5.3 De beleidssituatie
5.3.2
29
Actoren
Kenmerkend voor interactief beleid is dat er binnen het beleidsproces een resem aan actoren betrokken is. Alvorens men het proces start, is het belangrijk dat de verschillende actoren gekend zijn. Daarnaast dient men eveneens de motivatie en standpunten van de verschillende betrokkenen te kennen, wil men rekening kunnen houden met hun inbreng en hun volledige capaciteit benutten. Men maakt een onderscheid tussen het bestuur en de externe actoren. De eerste groep staat beter bekend als de opdrachtgevers van het beleid en omvat de overheid, een maatschappelijke organisatie of een groep burgers. Interessant daarbij is na te gaan wat hun interpretatie van de beleidsproblematiek juist is en hoe ze tegenover interactief beleid staan. Ook hun opvattingen en argumentaties over het beleid zijn beter algemeen geweten. De externe actoren of participanten nemen deel aan het beleid en kunnen uit uiteenlopende actoren bestaan, van publiek tot privaat, van groep tot individu. De motivatie van elk van deze deelnemers kan sterk verschillen en is bijgevolg interessant om te kennen. Handelt men uit algemeen belang of zijn het eerder private belangen die men komt verdedigen? Ook van hen dienen de standpunten, argumenten, doeleinden en kennis openbaar te zijn. Eens men dit alles heeft geanalyseerd kan men beter inschatten wat de mogelijke interactie tussen de verschillende belanghebbenden zal zijn en is men in staat hier voldoende rekening mee te houden. Een analoge werkwijze hanteerde men, met succes, bij het project ‘Spoor Noord’ in Antwerpen. Het project behelst de omvorming in een hedendaags en duurzaam stedelijk park van een in 2000 door de NMBS verlaten spoorwegemplacement te Antwerpen Noord. Reeds in 2000 vond een eerste tentoonstelling van het project plaats, waarop de bewoners hun wensen met betrekking tot de herbestemming konden uiten. Gedurende het verdere procesverloop werden tal van workshops, info-avonden en tentoonstellingen georganiseerd om op die manier de mening van de bevolking in elke fase van het project te kunnen gebruiken. Tevens kon de bevolking de volledige evolutie in het proces opvolgen en werden de doelstellingen van de andere partijen duidelijk, zodanig dat zij daar, bij het formuleren van hun wensen en opmerkingen, rekening konden mee houden.
5.3.3
Doelstellingen
Het is van belang, alvorens het beleidsproces aan te vangen, de doelstellingen duidelijk en overzichtelijk vast te stellen. Men dient daarbij de verschillende actoren te betrekken en hen
5.3 De beleidssituatie
30
elk de mogelijkheid te geven hun standpunten en gewenste realisaties kenbaar te maken. Het is echter een onmogelijke zaak met elk van die doelstellingen apart rekening te houden. Men zal een aantal gemeenschappelijke wensen naar voor moeten schuiven wil men tot een overeenkomst komen, maar men dient er zich tegelijk voor te behoeden dat er op die manier geen vervlakking optreedt. Af en toe een afwijkende visie kan het beleid ten zeerste verrijken en tevens het resultaat een positieve wending geven. Als positief voorbeeld kan daarbij opnieuw het project ‘Spoor Noord’ worden aangehaald. Na, in de mate van het mogelijke, rekening te houden met de verschillende wensen en opmerkingen van de bevolking, werd in 2003 door een jury het winnende project aangeduid. Samen met de overige vier geselecteerde ontwerpen werd dit ontwerp in een tentoonstelling aan de bevolking voorgesteld. De bevolking kon aanvullend een aantal suggesties en opmerkingen indienen bij het winnende ontwerpbureau. Op die manier kreeg de bevolking andermaal de mogelijkheid om het ontwerp te sturen. Anders verliep het met het, reeds kort aangehaalde, project rond de inrichting van het Emile Braunplein in Gent. Er vond een internationale ontwerpwedstrijd plaats waarbij een aantal projecten werden geselecteerd. Alvorens de jury een beslissing nam omtrent de uiteindelijke winnaar, werden de verschillende ontwerpen aan de bevolking voorgesteld, waarbij ze hun voorkeur konden uiten en motiveren. Uiteindelijk koos de jury, op basis van vakkennis en praktische haalbaarheid, een ander project dan datgene dat door de bevolking werd geselecteerd. Het was de jury niet zozeer te doen om de keuze van de bevolking voor een bepaald project, maar wel om de bijgeleverde commentaar en de kennis van de daaruit volgende achterliggende behoeftes van de bevolking, teneinde hier in het uiteindelijke ontwerp rekening mee te kunnen houden. De bevolking ervaart dit echter als een vorm van verraad, alsof hun mening er niets toe doet. Dit is dan ook een aanpak die in die toekomst beter vermeden wordt. Daarnaast kunnen de doelstellingen sterk uiteenlopen, zo kan men opteren voor een inhoudelijke verrijking en tevens voor de verbetering van het proces. Kiest men voor een vergroting van het draagvlak, dan zorgt dit er vaak voor dat de uitvoerbaarheid van het project toeneemt, aangezien de aanvaardbaarheid van het project bij de bevolking groter is. Mijns inziens is dit niet altijd het geval. Een verbreding van het draagvlak betekent vaak een toename van de complexiteit. Hoe moeilijker het proces, hoe moeilijker ook de uiteindelijke realisatie van het project.
5.3 De beleidssituatie
5.3.4
31
Voorwaarden
Een laatste onderdeel van de beleidssituatie vormen de voorwaarden die men oplegt aan zowel de inhoudelijke problematiek als de actoren en de doelstellingen. Naast een reeks algemene voorwaarden onderscheidt men een zestal kernvoorwaarden die hieronder kort worden besproken.
Openheid Openheid dient te allen tijde aanwezig te zijn in het beleidsproces. Het bestuur moet haar invloed willen delen met de deelnemers en hen tevens inzicht geven in het beleid. De participant moet ter compensatie bereid zijn zijn opvattingen indien nodig te wijzigen en moet eveneens zijn invloed delen met en inzicht verschaffen aan het bestuur.
Duidelijkheid Met duidelijkheid bedoelt men dat er duidelijkheid dient te zijn over de rol en inbreng van het bestuur en de participanten. Dit houdt in dat het bestuur weet waaraan de uitkomsten van het interactief beleid moeten getoetst worden en eveneens op de hoogte is van welke rol ze zelf spelen en welke rol er door de deelnemers wordt gespeeld. Daarnaast en voor de overzichtelijkheid moeten de verschillende geledingen van het bestuur en die van de participanten, elk op zich, eenduidig naar buiten optreden.
Meerwaarde Interactief beleid wordt verondersteld een meerwaarde in te houden, onder meer door de inbreng van de verschillende participanten. Het bestuur verwacht daarbij een bijdrage van de participanten onder de vorm van een beleidsinspanning, relevante en ontbrekende kennis, steun of draagvlak voor de inhoud, een verbetering van de communicatie en bijgevolg ook van het politiek systeem. De participanten moeten daartegenover in staat zijn die bijdrage te leveren. Een referendum of volksraadpleging, waarbij het bestuur luistert naar de burger, levert vaak een grotere meerwaarde op dan een informatievergadering, waarbij het bestuur de burger informeert en de burger enkel een aantal vragen kan stellen.
Constructieve relatie Het is wenselijk dat er een constructieve relatie plaatsvindt tussen het bestuur en de participanten. Men kan daarbij een onderscheid maken tussen een constructieve structurele, een con-
5.3 De beleidssituatie
32
structieve culturele en een constructieve persoonlijke relatie. Bij de eerste doelt men op het feit dat bestuur en participanten afhankelijk zijn van elkaar voor het realiseren van doelstellingen en tevens een structuur van samenwerking bezitten. Wanneer bestuur en participanten beschikken over een gemeenschappelijke zin, wanneer hun belangentegenstelling beperkt is en ze eveneens over een samenwerkingsverleden beschikken spreekt men van een constructieve culturele relatie. De relatie is tot slot constructief persoonlijk wanneer de persoonlijke verhoudingen tussen beide werkbaar zijn.
Geschikte problematiek Om ervoor te zorgen dat de inhoudelijke probleemstelling afdoende wordt geformuleerd dient men voldoende tijd te besteden aan praten en onderhandelen. De problematiek moet tevens belangrijk zijn, hanteerbaar zijn en voldoende belangstelling genieten. Openbare behandeling van een probleem is bij interactief beleid onvermijdelijk, gezien de verscheidenheid aan actoren. Het onderwerp mag bijgevolg niet aan geheimhouding onderworpen zijn.
Voldoende personele capaciteit en hulpmiddelen Een laatste voorwaarde stelt dat zowel bestuur als participanten voldoende menskracht, geld en andere hulpmiddelen ter beschikking moeten hebben.
5.4 Bestuursstijlen
5.4
33
Bestuursstijlen
De wijze van beleid voeren is afhankelijk van geval tot geval. Een bestuursstijl kan daarbij interactief of niet-interactief zijn. Dit wordt bepaald door de mate waarin participanten inhoudelijk bij het beleid betrokken worden. Op een participatieladder kan worden aangeduid tot welke trede de gehanteerde bestuursstijl hoort, met andere woorden welke inbreng de participanten in het beleid hebben. Naarmate men de ladder afdaalt, daalt tevens de mogelijke participatie. Op de participatieladder en het onderscheid tussen interactieve en niet-interactieve bestuursstijlen wordt verder in dit onderdeel ingegaan.
5.4.1
Onderscheid tussen interactief beleid, inspraak en participatie
Zoals hoger vermeld defini¨eren Pr¨opper en Steenbeek (2001) interactief beleid als een beleid waarbij “een overheid in een zo vroeg mogelijk stadium burgers, maatschappelijke organisaties, bedrijven en andere overheden bij een beleid betrekt om in wisselwerking met hen tot een evaluatie van het beleid te komen”. Ze zien interactief beleid als een afgeleide van inspraak, waarbij inspraak wordt beschouwd als “een door de overheid georganiseerde gelegenheid voor burgers, maatschappelijke organisaties en bedrijven om hun mening te uiten over het beleid”. Beide auteurs zijn ervan overtuigd dat interactief beleid verder gaat dan inspraak, aangezien de overheid daarbij meer invloed afstaat aan derden. Bij inspraak staat het beleid van de overheid centraal en kan men er iets over ‘zeggen’, bij interactief beleid daarentegen kan het om een gezamenlijk beleid van zowel de overheid als de partijen gaan. Oosting (1987) definieert inspraak als “Een georganiseerd proces waarin burgers en organisaties door een bestuurssysteem, waarvan zijzelf in directe zin geen deel uitmaken, in de gelegenheid worden gesteld hun opvattingen over het te voeren overheidsbeleid in het kader van het beleidsproces aan de orde te stellen. Het naar voren brengen van deze opvattingen gebeurt in een proces van informatie-uitwisseling met hen die in het organiserende bestuurssysteem voor de beleidsvoorbereiding verantwoordelijk zijn.” Inspraak vertoont een aantal beperkingen ten op zichte van interactief beleid. Zo kan men enkel reageren op kant en klare plannen, zonder al te grote wijzigingen aan te brengen. Het tijdsaspect is met andere woorden belangrijk. Bij interactief beleid wordt men tijdens de totstandkoming van het beleid betrokken, bij inspraak is dat eerder nadat het beleid reeds is gevormd. Er is geen plaats voor dialoog en op suggesties van alternatieven komt vaak weinig reactie. Bezwaren en alternatieven worden al snel van tafel geveegd door een aantal tegenargumenten en door de verklaring dat die enkel het eigen belang
5.4 Bestuursstijlen
34
dienen. Is er al een inbreng van sprekers, dan wordt daar weinig of niets mee gedaan. Inspraak verliest het dus duidelijk van het interactieve beleid, wanneer men een grote inbreng van externen en belanghebbenden wenst. Decoster en Toelen (1988) ervaren inspraak als “elk initiatief waarbij een gesprek (het inspreken) het middel is om een bepaalde beslissing te be¨ınvloeden; ”. Dit ‘gesprek’ moet niet alleen in de strikte betekenis van het woord worden opgevat. Ook spelletjes, zoals de ‘Trek-je-Plan’-dag bij het project ‘Spoor Noord’, waarbij de bevolking in verschillende groepjes zijn dromen en idee¨en rond tien thema‘s aan de stad kon overmaken, vallen hieronder. Beide auteurs geven tevens te kennen dat het ultieme beslissingsrecht bij het gemeentebestuur ligt. Ook hier verschilt inspraak dus van interactief beleid. Daarnaast halen beide auteurs nog een ander onderscheid aan, met name het onderscheid tussen inspraak en participatie. Participatie wordt omschreven als “het globale kader van deelname van de burger aan het gemeentelijk beleid”. Participatie bestaat met andere woorden uit veel inspraakinitiatieven.
5.4.2
Verschillende inspraakmethoden
Binnen het overheidsbeleid bestaan er verscheidene middelen van inspraak. Decoster en Toelen (1988) maken daarbij een onderscheid tussen het raadplegen van de bevolking en het overleg, gesprek en de dialoog met de burger. Hoorzittingen, inspraakmarkten, enquˆetes en referenda zijn vormen van raadpleging, waarbij men peilt naar de mening van de mensen over welbepaalde vooraf omschreven problemen. Individuele vormen van klachtindiening bij het bestuur, zoals meldingskaarten, klachtentelefoon, idee¨enbus, spreekrecht op de gemeenteraad en bezwaarschrift bij onderzoek behoren ook tot de eerste soort. Bij overleg, gesprek en dialoog kan de burger zijn mening kenbaar maken en kan de overheid daarop reageren. Er is bijgevolg een gesprek tussen overheid en burger en tussen de burgers onderling. Voorbeelden daarvan zijn adviesraden, wijkraden, werk- en projectgroepen en zo meer. Er kan hierbij nog een onderverdeling gemaakt worden in vaste inspraakorganen, adviesraden en tijdelijke overlegvormen. In onderstaande paragrafen worden een aantal inspraakkanalen kort toegelicht (Decoster en Toelen, 1988). In het praktijkgedeelte zal de aanwezigheid van de hieronder opgesomde inspraakkanalen in de drie casussen worden nagegaan.
Hoorzitting Een hoorzitting is verschillend van een informatievergadering. Bij een informatievergadering verschaft het bestuur op actieve wijze informatie aan de bevolking. Bij een hoorzitting is de
5.4 Bestuursstijlen
35
bevolking overwegend aan het woord en luistert het bestuur naar de klachten. Doel van zo een hoorzitting is om van een grote groep de klachten, voorstellen en meningen te horen en niet zozeer om beslissingen te nemen. Een hoorzitting kan plaatsvinden in elke fase van de gemeentelijke besluitvorming. Regel daarbij is dat hoe meer de inspraakthema‘s aansluiten bij de gewone leefwereld, hoe meer respons men mag verwachten. Ook de datum en plaats zijn van belang. Neemt men dagen en uren waarvan men vermoedt dat de meesten thuis zijn, op een locatie in de buurt, dan kan dit geen probleem vormen. Daarnaast is een voorafgaande informatiecampagne interessant, zodanig dat de burger de tijd heeft zich een doordachte mening te vormen over het bewuste thema. Er zijn echter een aantal nadelen verbonden aan deze vorm van inspraak. Het aanwezige publiek is vaak niet representatief en bestaat overwegend uit mannen van tussen de dertig en vijftig jaar. En laat dit nu net de groep zijn die het meest contact heeft met het bestuur en zo’n hoorzitting het minst nodig heeft. Vaak ook worden die hoorzittingen politiek en electoraal misbruikt door aan stemmenronselarij te doen. Men dient te vermijden dat een hoorzitting uitdraait op een minigemeenteraad. Tot slot geven de beleidsmakers vaak geen duidelijke en concrete antwoorden op de door de burger gestelde vragen.
Inspraakmarkt Een inspraakmarkt is een kleine tentoonstelling of infostand waarop een aantal ambtenaren, politiekers en deskundigen dienen aanwezig te zijn. De burger heeft de mogelijkheid een mening te geven over de plannen en vragen te stellen aan de betrokkenen. Er is hier enkel sprake van individuele reacties.
Enquˆ ete Aan de hand van een enquˆete, die mondeling of schriftelijk kan gebeuren, tracht men de behoeften van de bevolking te ontleden. Langs deze weg bereikt men delen van de bevolking waar men anders zeer moeilijk tot doordringt. Wil men dit op een effici¨ente manier doen, dan heeft het bestuur nood aan een duidelijk idee van het doel en nut van de enquˆete en moet het tevens kunnen beschikken over voldoende werkingsmiddelen. Vaak treden echter problemen op bij het vertalen van de onderzoeksresultaten naar het beleid.
5.4 Bestuursstijlen
36
Referendum Men maakt gebruik van een referendum of volksraadpleging wanneer men de wil van de meerderheid van de bevolking wenst te raadplegen. Dit is een gevaarlijk inspraakinstrument, aangezien de minste wijziging in vraagstelling een aanzienlijke verschuiving van de resultaten kan teweegbrengen. Men dient hier dus voorzichtig mee om te springen.
Adviesraad Een adviesraad is samengesteld uit een aantal afgevaardigden van verenigingen en ze adviseren het gemeentebestuur bij het nemen van bepaalde beslissingen. Daarnaast waakt een adviesraad erover dat de inspraak een ge¨ıntegreerd onderdeel wordt en blijft van het gemeentelijk beleid. Het doel is een platform te bieden van gesprek en samenwerking ten behoeve van verenigingen, organisaties en instellingen die op het terrein werkzaam zijn.
Wijkraden Wijk- of dorpsraden zijn in tegenstelling tot de adviesraden, die veelal onderwerp-gebonden zijn, bepaald door hun geografische ligging. Een wijkraad onderzoekt de verschillende problemen die leven in een bepaalde wijk en brengt die aan bij het gemeentebestuur. Zij hebben tot doel een bijdrage te leveren aan de bevordering van het sociaal contact, het onderlinge dienstbetoon en het gevoel van samenhorigheid in een wijk.
Werk- en projectgroepen Werk- en projectgroepen worden meestal speciaal opgericht voor bepaalde projecten. Vaak sluiten ze aan op een informatievergadering of hoorzitting en hebben ze als doel het verwerken van wensen en idee¨en tot een concreet plan of voorstel.
5.4.3
Participatieladder
Er bestaan verschillende vormen van interactief beleid. De onderverdeling in verschillende bestuursstijlen gebeurt op basis van de rolverdeling tussen bestuur en participanten. Op de participatieladder vindt een klassering van de bestuursstijlen plaats. Op de hoogste trede treft men de bestuursstijl aan waarvan de inhoudelijke openheid en bijgevolg de invloed van de participanten het grootst is. Bij het afdalen van de ladder daalt tevens de mate van invloed. De
5.4 Bestuursstijlen
37
verschillende bestuursstijlen worden onderverdeeld in twee klassen: de interactieve bestuursstijl en de niet-interactieve bestuursstijl. Met inhoudelijke openheid bedoelt men dat er ruimte is voor nieuwe idee¨en, plannen en handelingen en ruimte om af te wijken van de opvattingen, voornemens en handelingen van het bestuur. Naast inhoudelijke openheid onderscheiden Pr¨opper en Steenbeek (2001) nog twee andere vormen van openheid. De eerste is de openheid van het proces, hetgeen neerkomt op de doorzichtigheid of transparantie van het beleidsproces. Dit houdt in dat men recht heeft op informatie over wie bij het proces betrokken is, wat de procedures inhouden, wat de rolverdeling is, wat er met de resultaten van de interactie gebeurt en hoe de uiteindelijke afweging van het bestuur tot stand komt. Als voorbeeld gelden hier onder meer de informatievergaderingen en inspraakmarkten. Daarnaast is er ook de openheid voor deelname door participanten. Het heeft betrekking op de toegankelijkheid voor burgers, organisaties en bedrijven om mee te doen met het beleid. Hoorzittingen kunnen ertoe bijdragen dat de mening van verschillende participanten in het proces wordt opgenomen. Zoals blijkt uit de participatieladder van Pr¨opper en Steenbeek (zie figuur 5.2), is bij de ‘faciliterende stijl’ de inhoudelijke openheid en de inbreng van de burgers het grootst. Het bestuur maakt er zelfs tijd en geld voor vrij en biedt daarnaast ook deskundig advies aan. De participant heeft de mogelijkheid om zelf initiatief te nemen. Het andere uiterste vormt de ‘gesloten autoritaire bestuursstijl’. Het bestuur voert geheel zelfstandig zijn beleid en deelt hierover niets mee aan derden. Een specifieke rol is hier voor de participanten niet weggelegd, aangezien er bij deze beleidsvorm niet eens participanten aan te pas komen. Bij de ‘faciliterende stijl’, waarbij participanten als initiatiefnemers optreden, staat het beleid van de participant centraal en hebben ze de mogelijkheid zelf beslissingen te nemen. Zoals de term ‘samenwerkende bestuursstijl’ laat uitschijnen betreft het hier een gezamenlijk beleid, van alle initiatiefnemers samen. Beslissingen worden genomen door de participant, in overleg met het bestuur. Heeft men te maken met een ‘delegerende bestuursstijl’, dan legt het bestuur de randvoorwaarden vast en kan de participant meebeslissen, weliswaar binnen de randvoorwaarden van het bestuur. Bij de overige stijlen stelt het bestuur het beleid zelf op, waarbij, in het geval van een ‘participatieve’ of ‘consultatieve stijl’, de participant nog advies kan uitbrengen, hetgeen geheel onmogelijk is bij de ‘open’ en ‘gesloten autoritaire stijl’. De ‘open autoritaire stijl’ laat wel nog een vorm van invloed toe, maar die vindt alleen plaats wanneer het bestuur met een bepaalde situatie rekening houdt.
5.4 Bestuursstijlen
38
Figuur 5.2: Participatieladder (naar Pr¨opper en Steenbeek, 2001)
Figuur 5.3: Bestuursstijlen in relatie tot interactief beleid en inspraak (naar Pr¨opper en Steenbeek, 2001)
Bekijkt men de bestuursstijlen in relatie tot het onderscheid interactief beleid en inspraak, zoals in figuur 5.3 is weergegeven, dan kan men vaststellen dat de ‘faciliterende stijl’, de ‘samenwerkende stijl’ en de ‘delegerende stijl’ eerder een vorm van interactief beleid zijn. De ‘consultatieve stijl’ ziet men als een middel van inspraak en de ‘participatieve stijl’ vormt de overgang tussen beide. Ter vergelijking wordt hieronder de participatieladder opgenomen zoals Edelenbos en Monnikhof (1998) die zien. Het is deze ladder die bij de bespreking van de drie casussen zal worden aangewend. Er dient te worden opgemerkt dat onderstaande ladder verschillend van die van Pr¨opper en Steenbeek (zie figuur 5.2) is geori¨enteerd. Van boven naar beneden neemt de graad van participatie toe, terwijl bij Pr¨opper en Steenbeek de bovenste trede wijst op de hoogste
5.4 Bestuursstijlen
39
graad van particiaptie.
Figuur 5.4: Participatieladder (naar Edelenbos en Monnikhof, 1998)
Plaatst men deze participatieladder tegenover het eerder gemaakte onderscheid tussen, indirecte, hybride en directe democratie, dan bekomt men het volgende resultaat.
Figuur 5.5: Democratieschaal (naar Edelenbos en Monnikhof, 1998)
5.5 Interactieve beleidsaanpak
5.5
40
Interactieve beleidsaanpak
Op het aspect interactieve beleidsaanpak wordt slechts kort ingegaan. Men kan eenvoudig stellen dat de beleidssituatie zal verschillen volgens de bestuursstijl waarmee men te maken heeft. Elk aanpak van beleid is eveneens verschillend naargelang de beleidssituatie. Er dient dus situatie per situatie te worden nagegaan wat de benodigde beleidsaanpak inhoudt.
5.6
Resultaten
Het laatste element van het afwegingskader (zie figuur 5.1) behandelt het succes en falen van het interactief beleid. Het beleid cre¨eert heel wat kansen, maar houdt tegelijk een aantal risico’s in. Het beleid kan inhoudelijk verrijken maar tevens verarmen. Ook het proces kan erbij gebaat zijn, maar het kan evengoed verslechteren. Het kan de samenwerking van de externe partijen bevorderen, maar kan dat ook niet doen. Vaak kiest men voor interactief beleid met als doel het draagvlak te vergroten, het is echter mogelijk dat dit juist voor meer tegenstand zorgt. Als oorzaken voor het succes of falen van interactief beleid zien Pr¨opper en Steenbeek (2001) onder meer het al dan niet voldoende rekening houden met de voorwaarden van het interactief beleid. Het is eveneens van belang de juiste bestuursstijl te kiezen met bijhorende beleidsaanpak. Daarnaast is het essentieel het plan van aanpak correct uit te voeren en indien gewenst, een aantal wijzigingen in de beleidssituatie aan te brengen.
5.7
Tot slot
Samenvattend kan men stellen dat interactief beleid in de meeste gevallen een interessante aanpak inhoudt om het draagvlak, de kwaliteit en het democratisch gehalte van een bepaald beleid of beleidsproces te verhogen. Alvorens men de interactiviteit van een bepaald beleid kan nagaan, dient men te weten wat de inhoudelijke beleidsproblematiek inhoudt, wie de actoren zijn en wat de doelstellingen inhouden. De analyse kan worden aangevuld met een onderzoek naar de verschillende gehanteerde inspraakkanalen, waaronder hoorzittingen, inspraakmarkten, enz. Tot slot kan men door middel van een participatieladder, de mate van interactiviteit bepalen. Deze verschillende stappen zullen in de verdere bespreking van de drie cases aan bod komen.
Deel II
Analyse cases
41
Hoofdstuk 6
Onderzoeksopzet 6.1
Inleiding
In hetgeen volgt wordt de betrokkenheid van de bewoners in drie bovenlokale strategische projecten nagegaan. Het betreft drie stationsprojecten waarvan ´e´en in Utrecht, ´e´en in Antwerpen (Kievitplein) en ´e´en in Gent (Gent Sint-Pieters). Ze worden alle drie beschouwd als strategische stedelijke projecten. “Strategische stedelijke projecten zijn projecten die de grote potenties van de stedelijke gebieden op een geco¨ordineerde wijze en effici¨ent moeten illustreren en op korte en halflange termijn kunnen worden uitgevoerd. Ze moeten het kwaliteitsniveau van de gewenste ontwikkeling van het stedelijk gebied weergeven. Strategische projecten hebben een belangrijke voorbeeldfunctie, ook voor het gewenste kwaliteitsniveau, zijn van voldoende omvang en impact en zijn uiterst complex, waardoor de rol van een hogere overheid zeer belangrijk wordt geacht” (RSV, 2004). In een eerste deel wordt de inbreng van de burger in het ‘stationsproject van Utrecht’ vergeleken met het project rond het ‘Kievitplein in Antwerpen’. De hieruit voortvloeiende besluiten en opmerkingen zullen worden aangewend bij de studie naar de inbreng van de burger in het project ‘Gent Sint-Pieters’. Tevens zal worden gekeken hoe deze opmerkingen kunnen helpen het verdere procesverloop van het project Gent Sint-Pieters al dan niet te verbeteren.
6.2
Motivering drie cases
Uit voorgaand theoretisch deel kan men besluiten dat inspraak en participatie meer en meer gewenst zijn. Dit geldt in het bijzonder voor grootschalige projecten. Gezien hun grootschalig
42
6.3 Afbakening van het onderzoek
43
karakter, hebben die projecten naast hun bovenlokaal belang tevens een belangrijke lokale impact. Het zijn net dat lokaal effect en de mogelijke greep hierop van de lokale bevolking, die in deze scriptie worden onderzocht. In ruil voor de kwijtschelding van de schulden van de NMBS heeft de spoorwegmaatschappij een groot aantal van haar gronden, langs belangrijke spoorwegstations in Vlaanderen, vrijgegeven. Gezien hun unieke ligging zijn dit de uitverkoren locaties voor grootschalige projectontwikkelingen. Zo is dit onder meer het geval voor een aantal gronden nabij het station GentSint-Pieters. De planningsfase van een aantal grootse ontwikkelingen voor de komende jaren loopt langzaam op haar einde. Gedurende de laatste maanden stijgt meer en meer protest op uit de wijk rond Gent-Sint-Pieters, als zou de buurt gedurende het planproces te weinig zijn gehoord. Om dit te kunnen evalueren leek het interessant hiervoor een vergelijking te maken met de projectontwikkeling nabij Antwerpen Centraal, met name het Kievitplein. Dit project geeft globaal de indruk een voorbeeld te zijn van hoe de inbreng van de burger beter niet verloopt. In het kader van deze scriptie wordt nagegaan wat daar juist is fout gelopen en hoe dit had kunnen vermeden worden. Het is ook altijd interessant een vergelijking te maken met een buitenlands voorbeeld. Er werd daarvoor geopteerd voor het stationsproject van de gemeente Utrecht in Nederland. Aangezien Nederland planologisch vaak verder staat dan Belgi¨e, leek het interessant de aanpak van inspraak aldaar te analyseren.
6.3
Afbakening van het onderzoek
Alvorens dieper in te gaan op de drie cases, worden eerst de onderzoeksvragen duidelijk gedefinieerd. Vervolgens wordt de methodiek aangegeven, volgens dewelke de vragen kunnen worden beantwoord. Hiervoor worden een aantal begrippen en methoden uit het theoretische luik van deze scriptie aangehaald.
6.4 Opbouw van het onderzoek
44
De hoofdvraag is: wanneer en in welke mate werden de buurtbewoners bij de projecten betrokken? Het is de bedoeling enkel de feiten te achterhalen. Puur objectief wordt nagegaan op welke tijdstippen in het procesverloop er mogelijkheid was tot inspraak en wanneer die er ook is geweest. We kunnen daarbij een onderscheid maken tussen de offici¨ele, wettelijke inspraakmomenten en tussen de afgedwongen momenten van inspraak. De tweede vraag behelst de effecten van deze inspraakmomenten. Is de burger erin geslaagd het project te be¨ınvloeden? Deze vraag kan worden uitgebreid door na te gaan of het draagvlak voor het project bij de bewoners is vergroot, of het democratisch gehalte erdoor is toegenomen en of het een meerwaarde heeft opgeleverd voor de kwaliteit van het project. Dit laatste is echter moeilijk na te gaan en zal slechts in de mate van het mogelijke worden besproken.
6.4 6.4.1
Opbouw van het onderzoek Situering
Per case wordt een volledige bespreking van het project gegeven, te beginnen met het hoofdstuk ”situering”. In dit onderdeel vindt voor elk van de drie cases een situering plaats binnen het grotere geheel van de stad. De verschillende studiegebieden worden afgebakend, zodanig dat de lezer meteen een overzicht krijgt van waar het project zich juist situeert.
6.4.2
Projectbeschrijving
In dit onderdeel volgt een algemene omschrijving van het project. De inhoudelijke beleidsproblematiek wordt hierbij geschetst en alle bij het project betrokken actoren worden vermeld, aangevuld met een opsomming van hun verschillende belangen. Daarnaast worden ook de doelstellingen die men met een bepaald project wenst te realiseren, verduidelijkt. Kortom, de volledige inhoud van ontwerp en project komen hier aan bod.
6.4.3
Procesbeschrijving
Het hoofdstuk van de procesbeschrijving sluit het best aan bij de behandeling van de eerste onderzoeksvraag. Daar waar de hoofdstukken over de situering en de projectbeschrijving eerder als inleiding gelden, wordt hier het eigenlijke procesverloop uit de doeken gedaan. Dit deel wordt aangevat met een volledig overzicht van het proces, waarbij de momenten waarop enige vorm van inspraak plaatsvond, worden benadrukt. Er wordt daarbij bekeken welke inspraakkanalen men
6.5 Onderbouwing van het onderzoek
45
hanteerde. Betrof het louter informatiemarkten, of ging het om heuse hoorzittingen. De manier waarop de overheid met de bevolking communiceerde wordt hier eveneens behandeld en ook de rol van de media wordt belicht. Om dit onderdeel te besluiten wordt al het voorgaande getoetst aan de participatieladder van Edelenbos en Monnikhof (zie figuur 5.4). Op welke trede bevindt het planningsproces van de drie cases zich momenteel? Heeft er een evolutie in de mate van participatie plaatsgevonden? Spreekt men in een bepaald project al van participatie wanneer de burger louter wordt ge¨ınformeerd, of heeft de buurtbewoner wel degelijk de mogelijkheid om mee te beslissen?
6.4.4
Evaluatie
Afsluitend wordt per project besproken wat de verschillende vormen van inspraak teweeg brachten. Hierbij is eveneens een toetsing mogelijk aan het draagvlakargument, het kwaliteitsargument en het democratieargument, zoals behandeld in hoofdstuk 5.1. Tot slot worden in dit deel per project een aantal conclusies, opmerkingen en besluiten geformuleerd. Aan de hand daarvan worden een aantal suggesties opgegeven die kunnen helpen bij het verdere procesverloop van het project ‘Gent-Sint-Pieters’.
6.5
Onderbouwing van het onderzoek
Voor de realisatie van dit onderzoek werd een hele hoop uiteenlopende informatie verzameld. De verschillende bronnen worden hieronder kort besproken.
6.5.1
Documentenonderzoek
Een belangrijke bron betrof de offici¨ele documenten. Het inkijken van verschillende planningsdocumenten, waaronder het RSV, het ruimtelijk structuurplan van Gent en Antwerpen en het Masterplan voor het stationsgebied in Utrecht, bleek een onmisbare stap. Ook de verslagen van een aantal werkgroep- en bewonersvergaderingen leverden een schat aan informatie op.
6.5.2
Interviews
Essentieel waren ook de interviews met een aantal betrokken personen. Door hun visie op de feiten te kennen, was het vaak eenvoudig een aantal linken te leggen die er op het eerste zicht niet waren. Door hun contacten met verschillende andere betrokkenen kwam er vaak een nieuwe
6.5 Onderbouwing van het onderzoek
46
bron aan informatie aan het licht. De informatie, vergaard op de verschillende interviews, werd verwerkt in elk van de cases.
6.5.3
Literatuuronderzoek
Er werd eveneens een literatuurstudie uitgevoerd. Die heeft vooral een bijdrage geleverd aan het theoretische luik. Voor de analyse van de drie cases werd gebruik gemaakt van bronnen zoals internet, boeken, kranten en tijdschriften. Voor een overzicht van de gehanteerde literatuur wordt verwezen naar het onderdeel ‘bibliografie’ achteraan in dit werk.
Hoofdstuk 7
Case 1: ‘Stationsomgeving Antwerpen Kievitplein’ 7.1
Situering
7.1.1
Inleiding
Het Kievitplein in Antwerpen, of de Kievitwijk, is een woonwijk gelegen aan de achterzijde van het Centraal Station. Het Centraal Station is centraal in Antwerpen gelegen, ten westen van de Zoo. De Kievitwijk ligt ten zuiden (achterkant) van de Zoo en raakt tevens aan de achterzijde van het station. Vooraleer verder op het project in te gaan, wordt kort de betekenis van Antwerpen in Vlaanderen en internationaal geschetst, waarna wordt gekeken naar de ligging van het Kievitplein en het Centraal Station binnen Antwerpen zelf.
7.1.2
Antwerpen in Vlaanderen en internationaal
Antwerpen is, als hoofdstad van de provincie Antwerpen, gelegen in de noordelijke hoek van de Vlaamse Ruit (zie figuur 7.1). Het Vlaams stedelijk netwerk omvat naast Antwerpen nog twee grote steden, met name Brussel en Gent, en tevens vier regionale steden, Leuven, Mechelen, Aalst en Sint-Niklaas. Dit stedelijke netwerk op internationaal niveau is net zoals Londen, Parijs, Rijn-Mainz, Rijn-Ruhr en de Randstad structuurbepalend voor West-Europa. Verwacht wordt dat Antwerpen, een regionale stad op Europees niveau, onder meer door de toekomstige aanwezigheid van een HST-station, in staat zal zijn zich te profileren tussen de Europese steden.
47
7.1 Situering
48
Figuur 7.1: Vlaamse Ruit (naar RSV, 2004)
De zeehaven van Antwerpen is ruimtelijk en economisch structuurbepalend voor Vlaanderen en speelt tevens internationaal een belangrijke rol. Haar aanwezigheid maakt Antwerpen tot een belangrijk logistiek centrum en draaischijf van het nationaal en internationaal transport. Deze voornaamste industriepool van het land, behoort daarnaast tot het tweede belangrijkste chemiecentrum van de wereld. Op wereldvlak heeft de Scheldemetropool bijgevolg een leidende positie in het havenwezen en tevens in de diamantsector. Ook op het gebied van infrastructuur heeft Antwerpen een internationale betekenis. Zo is Antwerpen gelegen langs de hoofdverkeersader E17, die deel uitmaakt van het ‘Trans European Networks’ (TEN), het Europese netwerk van transportassen. Het toekomstige HST-station Antwerpen-Centraal is potentieel structuurbepalend voor Vlaanderen. Dit is mogelijk door het aanbieden van nieuwe, snelle verbindingen naar belangrijke steden en stedelijke regio’s in het centraal hoofdstedelijk gebied, zoals Londen, Parijs, Randstad enz. De aantrekkingskracht van het kwaliteitsvolle hogesnelheidsvervoer op een groot potentieel aan gebruikers tot ver buiten het stadsgebied maakt van Antwerpen nog meer een belangrijke locatie in Vlaanderen. Tot slot leidt deze HST-ontwikkeling eveneens
7.1 Situering
49
tot een concentratie aan hoogwaardige diensten, kleinhandel en kantoorfunctie rond het station (Ministerie van de Vlaamse Gemeenschap, 2004).
7.1.3
De Kievitwijk in Antwerpen en omgeving
Centraal in Antwerpen bevindt zich het Centraal Station. Volgens het Ruimtelijk Structuurplan Provincie Antwerpen (RSPA) is het huidige IC-station structuurbepalend op Vlaams niveau en heeft het tevens een internationale en interstedelijke functie. De omgeving van het Centraal Station maakt deel uit van het metropolitaan gebied binnen de policentrische stad (zie figuur 7.2). Het principe van de policentrische stad houdt in dat de stad moet worden ervaren als een verzameling van wijken die elk hun leefbaarheid en zelfstandigheid, tot op een bepaald niveau, kunnen behouden. De stationsomgeving vormt een sleutelgebied in Antwerpen en omvat naast het station zelf ook de Diamantwijk, de in opbouw zijnde kantoren in de Kievitwijk, de Zoo en de Keyserlei. De Kievitwijk, waar de bouw van nieuwe hoogbouwkantoren de confrontatie aangaat met een verdrongen woonfunctie, behoort tot het zuidelijk deel van de stationsomgeving. Tussen de Diamantwijk en de Kievitwijk situeert zich het ondoordringbare spoorweglichaam (Provincie Antwerpen, 2001, Stad Antwerpen, 2006).
7.1 Situering
50
Figuur 7.2: Antwerpen policentrische stad (Stad Antwerpen, 2006)
7.2 Projectbeschrijving
7.2
51
Projectbeschrijving
7.2.1
Inleiding
Lange tijd was de hoogdynamische omgeving rond het Centraal Station het levendige centrum voor de stad. De laatste jaren heeft het echter veel van die grandeur verloren. Naar aanleiding van de komst van de Hoge Snelheidstrein en in het kader van de volledige reorganisatie van het station, bouwt de NMBS aan de Lange Kievitstraat een tweede stationstoegang en een volwaardig stationsgebouw dat in verbinding staat met de bestaande stationshal van AntwerpenCentraal. In het kader van deze werken besliste de stad de wijk rond het Kievitplein te herontwikkelen (zie figuur 7.3). Op die manier tracht men van de stationsomgeving opnieuw het bruisende stadsdeel van weleer te maken (Antwerpen-Ontwikkelingsprojecten, 2006).
Figuur 7.3: Situering projectgebied (naar Ministerie van de Vlaamse Gemeenschap, 2003)
7.2 Projectbeschrijving
7.2.2
52
Project
De projectontwikkeling op het Kievitplein komt er naar aanleiding van de omvorming van het IC-station Antwerpen-Centraal tot volwaardig HST-station. Tot voor kort was AntwerpenCentraal een kopstation, waardoor er geen doorgaande verbinding mogelijk was tussen noord en zuid. Met de komst van de HST-lijn is die noord-zuid verbinding echter wel noodzakelijk. De aanpassingswerken, nodig voor de nieuwe HST-verbinding, houden onder meer de ontwikkeling van drie extra verdiepingen in. De bestaande verdieping op het niveau van het viaduct, waar de treinen momenteel rijden, wordt behouden, maar wordt gereduceerd tot zes sporen. In het midden is een open ruimte voorzien, zodat de onderliggende niveaus van het daglicht kunnen genieten. Een verdieping lager, op straatniveau, komen er winkels en is het mogelijk het volledige station te doorkruisen van het Astridplein aan de ene zijde, tot op het Kievitplein aan de andere zijde. Op niveau -1 komen vier sporen voor binnenlands verkeer. De HST-lijnen, aangevuld met een IC-lijn met bestemmingen ten noorden van de stad, komen op niveau -2. Er zijn hier eveneens vier sporen voorzien.
Figuur 7.4: Doorsnede station Antwerpen-Centraal (Antwerpen-Centraal, 2006)
Aansluitend wordt het Astridplein, aan de voorzijde van het station, heraangelegd, bovenop een ondergrondse parking. Aan de oostzijde van het station, achter de Zoo, komt een tweede uitgang die uitgeeft op het Kievitplein.
7.2 Projectbeschrijving
53
Figuur 7.5: Simulatie nieuwe Astridplein voor Antwerpen-Centraal (Antwerpen-Centraal, 2006)
Het Kievitplein gaf de laatste jaren een verloederde indruk door de talrijke blinde muren en verkrotte huizen. Op het einde van de jaren tachtig werd aan de rand van het plein nog een kantorencomplex van de Vlaamse overheid opgetrokken. Het is tevens op dit plein dat het vroegere Switelhotel stond, dat tijdens een nieuwjaarsreceptie op oudejaarsnacht van 1994 door een zware brand getroffen werd. Om een volwaardige tweede uitgang aan de zijde van het Kievitplein mogelijk te maken, bleek een reconversie van het terrein noodzakelijk. Om die reden organiseerde Eurostation, een dochtermaatschappij van de NMBS, samen met de Stad Antwerpen in 1998 een wedstrijd voor het uitwerken van een eigentijds en samenhangend ‘Masterplan’ voor de Kievitwijk. Het Amsterdamse architectenbureau MVRDV kwam als winnaar uit de bus. MVRDV voorzag voor de vier te ontwikkelen bouwzones (zie figuur 7.6), waaronder het voormalige Kievitplein ofwel zone A, een mix van wonen, werken en diensten. Tevens voorzagen ze, tussen de verschillende gebouwen met wisselende hoogte, steegjes, hetgeen de doorwaadbaarheid van de ruimte zou bevorderen. Om ervoor te zorgen dat het terrein niet zou vervallen in saaie eenheidsworst, koos men ervoor de verschillende gebouwen te laten uitwerken door een vijftiental toparchitecten. Aandacht ging ook naar het herscheppen van de openbare ruimte tot een ruimte met parkallures bestemd voor de man in de straat. MVRDV beoogde op die manier een hyperdiverse buurt te cre¨eren, met afwisselend torens met appartementen, een kantorenblok, patiowoningen, synagogen, rijtjeshuizen, tennisvelden en zo meer. Dit geheel zou de pluriformiteit van de stad kunnen weergeven, waardoor de reiziger bij aankomst meteen de rijkdom van de stad kan ervaren.
7.2 Projectbeschrijving
54
Figuur 7.6: Onderverdeling Kievitwijk in zone A, B, C en D (Antwerpen-Centraal, 2006)
Deze ambitieuze plannen werden echter nooit uitgevoerd. In 2000 werd duidelijk dat Robelco, een projectontwikkelaar, intussen eigenaar was geworden van een groot deel van de gronden in zone A. Ook gaf Alcatel te kennen te willen vertrekken uit hun huidige kantoren in AntwerpenZuid. Een mogelijke verhuis naar Mechelen, hetgeen een verlies van tweeduizend arbeidsplaatsen zou betekenen voor Antwerpen, wou de Stad Antwerpen liefst vermijden. Alcatel kreeg bijgevolg de mogelijkheid zich te vestigen in de nieuw te bouwen kantoren op het Kievitplein. Aangezien Alcatel een minimum van 60 000 m2 aan kantoren wenste, dienden de bestaande plannen van MVRDV hertekend te worden. Hiervoor gingen de Stad, de NMBS, MVRDV en projectontwikkelaar Robelco rond de tafel zitten. Er kwamen verscheidene overlegmomenten waarbij MVRDV een aantal voorstellen deed om de 60 000 m2 aan kantoren op een aanvaardbare manier te voorzien. Dit overleg leidde echter niet tot het gewenste compromis.
7.2 Projectbeschrijving
55
Figuur 7.7: Grondplan zone A, Jaspers-Eyers & Partners (Kievitplein, 2006)
Een tweetal jaar later verschenen, ditmaal op initiatief van de feitelijke grondeigenaar Robelco, nieuwe plannen voor zone A. Het architectenbureau Jaspers-Eyers & Partners werkte de bouwplannen voor de acht gebouwen op zone A uit (zie figuur 7.7 en 7.8). De bouwaanvragen werden vrijwel meteen ingediend. Wat meteen opvalt is de steriele publieke ruimte die de plaats heeft ingenomen van het parkidee van MVRDV. Veel publieke ruimte verdwijnt onder de vorm van private atria voor Robelco en Alcatel. Het betreft glazen kooien die de verschillende bouwblokken met elkaar verbinden. In hetgeen volgt worden kort de vijf grootste verschilpunten tussen de plannen van MVRDV en Jaspers-Eyers & Partners toegelicht.
Figuur 7.8: Maquette zone A, Jaspers-Eyers & Partners (Kievitplein, 2006)
7.2 Projectbeschrijving
56
- Voor de gehele Kievitbuurt, zone A t.e.m.D, bepaalde MVRDV een maximale bijkomende hoogbouwmassa van 172 440 m2, met daartussen veel aantrekkelijke open ruimte. Volgens de plannen van Jaspers-Eyers & Partners is dit enkel voor zone A 80 000 m2, gespreid over acht bouwblokken.
Figuur 7.9: Vergelijking bouwhoogtes: MVRDV versus Robelco (Kievitplein, 2006)
- MVRDV streefde eveneens naar een verwevenheid van functies (1/3 wonen, 1/3 werken en 1/3 diensten). Meer concreet betekende dit voor zone A: twee kavels kantoren, vier kavels wonen en vier kavels diensten (hotel, zoo). Met de huidige plannen werd dit voor zone A, naast het reeds bestaande Copernicusgebouw van de Vlaamse overheid, vier kavels Alcatelkantoren, ´e´en kavel businesscenter, twee kavels diensten (hotel) en ´e´en kavel wonen.
Figuur 7.10: Verwevenheid van functies: MVRDV versus Robelco (Kievitplein, 2006)
7.2 Projectbeschrijving
57
- De goede doorwaadbaarheid die MVRDV trachtte te bereiken via vijf parallelle wandelassen is vrijwel volledig verdwenen in de plannen van projectontwikkelaar Robelco.
Figuur 7.11: Doorwaadbaarheid van de ruimte: MVRDV versus Robelco (Kievitplein, 2006)
- Ook het belang van een goede verbinding met de Zoo is in de plannen van Jaspers-Eyers & Partners niet opgenomen. De Zoo is en blijft een gesloten enclave zonder functionele verbinding met de wijk.
Figuur 7.12: Relatie met de Zoo, een tweede ingang: MVRDV versus Robelco (Kievitplein, 2006)
7.2 Projectbeschrijving
58
- De architecturale diversiteit die MVRDV wenste door het aanwenden van een vijftiental architecten, gaat verloren aangezien de volledige zone A door ´e´en architectenbureau werd uitgetekend (Kievitplein, 2006).
Figuur 7.13: Diversiteit in architectuur: MVRDV versus Robelco (Kievitplein, 2006)
Midden 2003 start Robelco met de uitvoering van de werken in zone A. Na maandenlang protest van de buurtbewoners tegen deze grootschalige, niet aan de wijk aangepaste plannen, neemt Robelco, zelf gefrustreerd door de gebrekkige samenwerking met de Stad en uit schrik voor een slechte naam, eind februari 2005 als eerste het initiatief om met de buurtbewoners rond de tafel te zitten. Bij de gesprekken zijn drie leden van de inmiddels tot stand gekomen buurtvereniging De Ploeg, de projectleider en de baas van Robelco aanwezig. Robelco stelt zich begripvol op ten opzichte van de wensen en verzuchtingen van de buurtbewoners en stelt voor dat de buurtbewoners zelf een alternatief uitwerken met een door de buurtbewoners gekozen architectenbureau. Aanvankelijk was het de bedoeling dat de buurtbewoners een selectie van drie bureaus aan Robelco zouden voorleggen, waaruit Robelco ´e´en definitieve keuze zou maken. Uiteindelijk kozen de buurtbewoners echter resoluut voor ´e´en architectenbureau, met name het Antwerpse Stramien. Bij het nieuwe, alternatieve ontwerp diende men evenwel rekening te houden met de reeds gerealiseerde bouwwerken, de eisen van Alcatel en een aantal reeds gerealiseerde investeringen. Voor het overige mocht Stramien de plannen volledig herwerken, daarbij uiteraard rekening houdend met de suggesties van de buurtbewoners. Stramien was van oordeel dat de acht bouwblokken een in zichzelf gekeerd project vormden. Dit project heeft pas kans op slagen wanneer de verschillende gebouwen zich keren naar het plein. Stramien maakte voor het Kievitplein een onderscheid tussen het Alcateldeel en de rest, stadsdeel genaamd. Het Alcateldeel is het
7.2 Projectbeschrijving
59
geprivatiseerde bouwblok rond de vier Alcatelgebouwen. Het stadsdeel, waartoe de vier overige bouwblokken op het Kievitplein behoren, wenst men zo publiek mogelijk te houden. Om dit te kunnen realiseren, dient de NMBS een aantal bijkomende uitgangen op het plein te voorzien. Ook de ondoordringbare achterwand van de Zoo is hinderlijk. Daarnaast dient men onder het huidige Copernicusgebouw een doorgang naar de andere kant van de wijk te realiseren. Op die manier ontstaat er een relatie tussen de Kievitwijk en de omgevende blokken en wijken. De uitgewerkte plannen bleken zo succesvol dat Robelco momenteel nog steeds met Stramien samenwerkt, onder meer voor de aanpak van het Copernicusgebouw. Voor de invulling van het openbaar domein werd de Antwerpse Studiegroep Omgeving aangesproken.
7.2.3
Actoren
In dit onderdeel worden de belangrijkste actoren besproken die bij de ontwikkeling van het Kievitplein betrokken zijn. Naast de eerder offici¨ele instanties komen ook de buurtbewoners aan bod, aangezien ook zij een belangrijke rol hebben gespeeld in dit proces.
Robelco De projectontwikkelaar Robelco is, sinds 2000, eigenaar van het merendeel van de gronden van zone A en wil, op vraag van de Stad, Alcatel in de nieuw te bouwen kantoren op het Kievitplein onderbrengen. De plannen voor de invulling van de Kievitwijk van MVRDV, resultaat van de stedenbouwkundige wedstrijd, georganiseerd door de Stad Antwerpen en de NMBS, legt Robelco naast zich neer en geeft opdracht aan het architectenbureau Jaspers-Eyers & Partners zone A te ontwikkelen. Eind 2004 wordt Robelco door drie verschillende partijen uit de buurt gedagvaard voor de Rechtbank van Eerste Aanleg in Antwerpen en op haar beurt dagvaardt Robelco de Stad Antwerpen voor het verlenen van de bouwvergunningen. Op 17 februari 2005 verklaart de rechter de aanklacht van de buurtbewoners onontvankelijk, wegens gebrek aan belang. Enkele dagen later neemt Robelco als eerste zelf contact op met de buurtbewoners. Aanleiding hiervoor is de vrees voor verdere gerechtelijke stappen van de buurtvereniging De Ploeg en tevens imagoverlies binnen de wereld van projectontwikkelaars. Op 24 februari 2005 vindt een eerste gesprek plaats tussen Eric de Vocht voor de projectontwikkelaar Robelco, de projectleider Frank de Snoeck en drie buurtbewoners van De Ploeg. Het feit dat na dit gesprek de buurtbewoners de mogelijkheid krijgen om zelf een architectenbureau te kiezen, gefinancieerd door Robelco, waarmee ze een alternatief plan voor de buurt mogen uitwerken, wijst op een drastische koerswijziging van Robelco. Gedurende de drie volgende maanden vindt wekelijks een gesprek plaats
7.2 Projectbeschrijving
60
tussen De Ploeg en Robelco, teneinde de plannen op elkaar af te stemmen. Robelco dat aanvankelijk bijzonder afkerig stond tegenover de verzuchtingen van de buurtbewoners, ziet nu in dat het eveneens voordelen biedt de buurtbewoners bij het proces te betrekken. Rekening houdend met het feit dat zone B, C en D nog moeten worden ingevuld, is het belangrijk de buurt achter zich te scharen, wil men de werken niet onnodig vertragingen laten oplopen.
Alcatel Het telecombedrijf maakt in 2001 duidelijk haar kantoren te Antwerpen-Zuid te willen verlaten en op zoek te gaan naar een nieuwe locatie. Uit angst dat Alcatel naar Mechelen zou verhuizen, doet de Stad Antwerpen alle moeite om de 2000 arbeidsplaatsen te behouden. Het Kievitplein lijkt daarvoor de uitgelezen locatie. Alcatel stemt daarmee in, op voorwaarde dat aan alle vereisten, opgelegd door de hoofzetel in Parijs, is voldaan. In navolging van Robelco vindt op 28 april 2005 een gesprek plaats tussen De Ploeg, Alcatel en een neutrale bemiddelaar. De Ploeg hoopt daarbij een aantal eisen van Alcatel te kunnen afzwakken, om zo in het alternatieve plan tot een beter resultaat te komen. Alcatel stelt zich echter terughoudend op, zodat in de nieuwe plannen het Alcatelcomplex nauwelijks werd aangepast. Wel werd de uitgebreide personeelsrefter, in de plint van een van de gebouwen, eveneens opengesteld voor de buurt. Ook de stroken tussen de gebouwen werden opnieuw ingevuld naar wens van de buurtbewoners. Stellen dat Alcatel tegen enige vorm van buurtoverleg gekant is, zou fout zijn. Zo nodigde de topman van Alcatel Mieke Vogels uit voor een gesprek, teneinde de relatie met de bewoners te optimaliseren. Alcatel is niet per definitie afkerig van de participatie van de buurtbewoners, maar inspraak van dezen is men niet gewend.
De Stad Antwerpen Aangezien de hele ontwikkeling in de Kievitbuurt zich afspeelt op haar grondgebied, heeft de Stad Antwerpen dan ook een cruciale rol en is ze reeds van in het begin bij het project betrokken. Samen met de NMBS schreef de Stad een stedenbouwkundige wedstrijd uit, gewonnen door MVRDV. Tevens wou ze er alles aan doen, tot zelfs het laten varen van de plannen van MVRDV, om Alcatel binnen haar stadsgrenzen te houden. De stuurgroep die aanvankelijk werd opgericht om het project in goede banen te leiden, werd, samen met de plannen van MVRDV, na twee jaar opgedoekt. Het BPA dat initieel voor de Kievitwijk werd opgesteld, kwam er nooit, en maakte plaats voor een gewestelijk RUP. Op die manier schoof de Stad een deel van haar verantwoordelijkheid door naar het Vlaams Gewest.
7.2 Projectbeschrijving
61
De Stad heeft in haar handelen niet altijd een even zuivere rol gespeeld. Zo werden reeds op 3 juli 2002 de inplanting en het volume van de gebouwen principieel goedgekeurd. Aangezien er geen BPA werd opgesteld en het GRUP nog niet was vastgesteld, gebeurde dit zonder juridische grondslag. Het openbaar onderzoek voor het gewestelijk RUP liep namelijk pas van 6 januari tot 7 maart 2003. De wettelijk voorziene aankondiging van dit openbaar onderzoek werd bovendien met de voeten getreden. Pas op 24 juni 2004, zowat anderhalf jaar na de feiten, werd het voorontwerp GRUP in het Belgisch Staatsblad gepubliceerd. Daarnaast liepen er, voordat het GRUP definitief werd vastgesteld op 24 oktober 2003, twee openbare onderzoeken van bouwaanvragen, het ene van 7 april tot 7 mei 2003 en het andere van 6 oktober tot 5 november 2003. Hoe kan men bezwaar indienen tegen bouwaanvragen, wanneer de juridische basis, in dit geval het ontwerp GRUP, nog niet definitief is vastgesteld? Dat de Stad niet echt voorstander was om met de buurt te overleggen, bleek uit de verscheidene onbeantwoorde verzoeken van de buurtbewoners tot een gesprek. Pas op 28 april 2004 vindt het allereerste gesprek plaats, burgemeester Janssens geeft echter verstek en belast een kabinetsmedewerker met de taak. Op 2 maart 2005 vindt, op uitnodiging van de Stad, een eerste rondetafelgesprek plaats. Niet alle betrokken actoren zijn evenwel aanwezig. Robelco, Alcatel, Vlaams bouwmeester bOb van Reeth, De Ploeg, StRaten-Generaal en de Stad zelf werden uitgenodigd, de Zoo, de NMBS en de Vlaamse Overheid waren dat niet. Vanaf dan begint ook de Stad, naar analogie met projectontwikkelaar Robelco, aan een koerswijziging. Zo organiseert ze op 13 maart 2005 een buurtdag in de Zoo. Voor slechts twee euro kunnen de buurtbewoners een bezoek brengen aan de Zoo en wordt er uitleg verschaft over de geplande werken aan de Zoo door schepen Ludo Van Campenhout en de directeur van de Zoo. Tevens neemt de Stad het initiatief tot een kwaliteitsvolle inrichting van het openbaar domein. Op 15 april verschijnt daaromtrent de nota van Julie Loeckx, stedenbouwkundige van de Stad, waarin ze de voorstellen van het architectenbureau Stramien in grote lijnen overneemt en bovendien rekening houdt met de concepten van MVRDV. Voor de nog te ontwikkelen zones B, C en D stelt de Stad een nieuw ge¨ıntegreerd stedenbouwkundig stadsontwerp voor, gebaseerd op de oorspronkelijke uitgangspunten van het Masterplan van MVRDV en de nota Loeckx.
NMBS De NMBS is, naast de Stad, eveneens initiatiefnemer van de projectontwikkeling op het Kievitplein. Met de komst van de HST wou ze er een aantrekkelijke wijk als tweede toegang tot de stad cre¨eren. Daarnaast bezit de NMBS de gronden van zone B, C en D. In ruil voor de
7.2 Projectbeschrijving
62
kwijtschelding van haar schulden, is de NMBS verplicht de gronden te verkopen via het federaal vastgoedkantoor NV Sopima. Indien er geen koper wordt gevonden, komen de gronden opnieuw in handen van de NMBS en wordt de NMBS bijgevolg belast met de verdere ontwikkeling van de terreinen. Eurostation, een dochterbedrijf van de NMBS, cre¨erde reeds een volumestudie van de gewenste gebouwen, op basis van de plannen van het architectenbureau MVRDV.
De Zoo De Zoo is gezien haar ligging ook nauw betrokken bij de ontwikkelingen op en rond het Kievitplein. Om in overeenstemming te zijn met de Europese regelgeving, dient de Zoo uit te breiden. Zo is dat onder meer voor de okapi’s en giraffen noodzakelijk. De uitbreiding zal overwegend langs de Ommeganckstraat gebeuren, waar de Zoo eigenaar is van alle huizen, met uitzondering van ´e´en. Naast de uitbreiding, moet de nieuwe omheining van de Zoo ook meer inkijk toelaten dan de huidige, om op die manier een opener effect en meer interactie met de omgeving te cre¨eren. Ook denkt de Zoo er aan een buurtabonnement in te voeren, teneinde de betrokkenheid van de buurtbewoners te verhogen.
Vlaamse overheid Door de opmaak van het GRUP ‘Stationsomgeving Antwerpen Kievitplein’, werd de Vlaamse overheid bij het project betrokken. Voor het overige houdt de Vlaamse overheid zich op de achtergrond. Tot op heden vond er, ondanks herhaaldelijke vraag van de buurtbewoners, nog steeds geen gesprek plaats met De Ploeg.
Burger Dat de buurtbewoners een niet onbelangrijke rol in de ontwikkeling van de Kievitwijk hebben gespeeld, mag duidelijk wezen. Of men altijd het verhoopte resultaat bereikte, is een andere vraag. De Ploeg is een verzameling van een zevental buurtcomit´es actief in de straten en buurten die grenzen aan zone A, B, C of D, en kwam tot stand op het einde van de zomer van 2004. Het betreft het comit´e Lange Van Dael, Den Dreihoek, Provinciestraat, Kievit, Milisstraat, Dominicushuis en Van den Nestlei. Ze krijgen hierbij steun van StRaten-Generaal en de Anarchistische Bond en eveneens van de Bond Beter Leefmilieu en de voetgangersbeweging. StRaten-Generaal (SG) is een netwerk van vrijwilligers ontstaan in 1999. Het wil “een hefboom zijn om via burgerparticipatie mee te werken aan duurzame ontwikkeling, om bij te dragen tot
7.2 Projectbeschrijving
63
de bescherming en de bevordering van de leefkwaliteit” (StRaten-generaal, 2005). Het verschil tussen De Ploeg en StRaten-Generaal ligt hem in het feit dat de eerste een bewonersgroep is en de ander een belangengroep. Bij de bewonersgroep is het belangrijk dat ze zich gedragen voelen door de wijk, zonder daarbij evenwel naar een meerderheid te streven, zoals dat bij politiekers het geval is. Via verscheidene activiteiten maakt ze de buurt bewust van de op gang zijnde ontwikkelingen. Een belangengroep daarentegen, heeft niet als doel een zo groot mogelijke groep te vertegenwoordigen. Wel is het een groep van burgers met een gezamenlijke interesse voor een bepaald onderwerp, die zich hierin verdiepen. De Anarchistisch Bond werd op een nogal vreemde manier deel van het burgerprotest. Op 6 juli 2004 kraakte de Anarchistisch Bond het sinds 2002 leegstaande Dominicanerklooster in de Ploegstraat en stelde het open voor de buurtbewoners. De bewoners die tot dan niet wisten wat voor een prachtig gebouw en tuin er zich achter de muren bevond, schaarden zich achter de krakers. De kraak zorgde voor een nieuwe wending, aangezien op die manier de aandacht van de pers op de gehele wijk werd gevestigd. Sindsdien fungeert het klooster als buurtcentrum, als dam tegen de kantoorontwikkeling in de Kievitbuurt. Op 21 september 2005 komt de grote doorbraak met de aankoop van het klooster door de Provincie. Vier Antwerpse sociale organisaties (RISO, Vitamine W, BOM, De Acht) zullen er onderdak vinden. Daarnaast zal het ook fungeren als buurtcentrum en krijgt het secretariaat van StRaten-Generaal er een vaste stek.
7.3 Procesbeschrijving
7.3
64
Procesbeschrijving
7.3.1
Feitelijk verloop
1996 - De plannen voor de herinrichting van het Centraal Station worden op 13 januari aan het publiek voorgesteld.
1998 - NMBS/Eurostation organiseert een planologische wedstrijd voor de ontwikkeling van de Kievitwijk achter het Centraal Station.
1999 - Op 17 juni licht de laureaat van de planologische wedstrijd, het Rotterdamse architectenbureau MVRDV, de basisprincipes van het Masterplan toe.
2000 - MVRDV licht voor een tweede keer de stedenbouwkundige basisprincipes van het Masterplan toe op 20 april. - Op 4 mei keurt het Stadscollege het Masterplan van MVRDV, voor de toekomstige ontwikkelingen in het Kievitgebied, goed en richt het een stuurgroep op die dient te waken over de kwalitatieve uitwerking van het project. Die stuurgroep wordt twee jaar later, in 2002, reeds opgeheven. - Op 23 mei worden in het Centraal Station de plannen van MVRDV voorgesteld in een eerste informatievergadering voor de bewoners. - Het College van de Stad Antwerpen beslist in juni, middels zijn recht van voorkoop, het centraal gelegen perceel op het Kievitplein, waarop het Eurotel of voormalige Switel staat, aan te kopen met geld afkomstig van het Pensioenfonds. - Op 22 juni wordt, naar aanleiding van de bijeenkomst in het Centraal Station, de buurtgroep Kievit opgericht, met als doel te waken over de geplande ontwikkelingen.
7.3 Procesbeschrijving
65
- Een maand later verzaakt het College aan haar recht op voorkoop en beslist het het voormelde terrein niet aan te kopen. - Op 16 november wordt dit stuk grond aangekocht door een dochtermaatschappij van projectontwikkelaar Robelco, NV Hoteland.
2001 - Op 21 december maakt Alcatel het stadsbestuur duidelijk dat het Kievitplein volgens de hoofdzetel in Parijs enkel mits strikte voorwaarden in aanmerking komt voor de vestiging van haar kantoren.
2002 - Het College geeft op 6 februari de opdracht tot opmaak van een BPA dat rekening houdt met de behoeften en wensen van Alcatel. - Op 8 mei beslist het College dat het juridisch niet noodzakelijk is te beschikken over een BPA voor het verlenen van een bouwvergunning. - De inplanting en het volume van de gebouwen op het Kievitplein worden op 3 juli door het College principieel goedgekeurd. - Van juli tot oktober wordt een voorlopig GRUP ‘Stationsomgeving Antwerpen Kievitplein’ opgemaakt om de reeds goedgekeurde inplanting en het bouwvolume te kunnen realiseren. - Op 8 november stelt de Vlaamse Regering het ontwerp GRUP ‘Stationsomgeving Antwerpen Kievitplein’ voorlopig vast, ‘als kader voor de ontwikkeling van de omgeving’.
2003 - Op 6 januari vindt, op initiatief van het District Antwerpen, een informatievergadering plaats waarbij het ontwerp GRUP ‘HST-station Antwerpen - Omgeving Kievitplein’ aan de bewoners wordt voorgesteld. - Van 6 januari tot 7 maart loopt het openbaar onderzoek van het ontwerp GRUP ‘HSTstation Antwerpen - Omgeving Kievitplein’. Er worden 188 bezwaarschriften ingediend.
7.3 Procesbeschrijving
66
- Op 19 maart en 7 april zijn de bouwplannen voor de acht gebouwen op zone A, van het architectenbureau Jaspers - Eyers & Partners, klaar. Hiervoor worden op 30 september en 14 november bouwaanvragen ingediend. - Op 1 april wordt een bouwaanvraag tot slopen van het Eurotel met ondergrondse parking ingediend, samen de aanvraag tot het bouwen van een nieuwe ondergrondse parking (percelen van de 8e afdeling, sectie H met de nummers 1136 M6, S6, R6, Z6, L6, L7, Y6, G6, P6 en 1139 S2 (niet: 1136 E6)). - Van 7 april tot 7 mei loopt het openbaar onderzoek van voormelde bouwaanvraag. - Donderdag 24 april wordt een aanvraag ingediend tot het slopen van een gedeelte van de bestaande parking op drie ondergrondse niveaus (percelen van de 8e afdeling, sectie H met de nummers 1136 L6 + R6, hetgeen overeenkomt met het grote centrale deel waar het Eurotel staat). - Het College verleent op 30 april een stedenbouwkundige vergunning voor het slopen van een gedeelte van de bestaande parking op L6 en R6 (volgens de aanvraag van 24 april). - Eveneens op 30 april schrijft de buurtgroep Kievit een brief naar burgemeester Leona Deti`ege waarin ze een gesprek vragen met de burgemeester, teneinde meer duidelijkheid te krijgen over de plannen voor de Kievitwijk. - Het College geeft op 4 juni voorwaardelijk gunstig advies aan AROHM voor het slopen van het Eurotel met ondergrondse parking en het bouwen van een nieuwe ondergrondse parking (volgens de aanvraag van 1 april). - Op 27 juni geeft de Vlaamse Regering te kennen de termijn voor de definitieve vaststelling van het GRUP te verlengen, gezien het grote aantal ingediende bezwaarschriften. - Zaterdag 13 september voeren een aantal buurtbewoners, verkleed als kantoorgebouwen, actie in het Centraal Station (zie figuur 7.14).
7.3 Procesbeschrijving
67
Figuur 7.14: Actie in het Centraal Station (Kievitplein, 2006)Maquette zone A, Jaspers-Eyers & Partners (Kievitplein, 2006)
- Er wordt op 18 september een bouwaanvraag tot slopen van het Eurotel met ondergrondse parking ingediend, samen de aanvraag tot het bouwen van een diepwand (percelen van de 8e afdeling, sectie H met de nummers 1136 E6, M6, S6, R6, Z6, L6, L7, Y6, G6, P6 en 1139 S2). - Op 30 september wordt een bouwaanvraag ingediend voor het bouwen van het ondergrondse complex ‘Kievitplein’ (percelen van de 8e afdeling, sectie H met de nummers 1136 E6, M6, S6, R6, Z6, L6, L7, Y6 en P6 (niet: 1136 G6 en 1139 S2)). - Het College verleent op 1 oktober een bouwvergunning voor het slopen van het Eurotel en de ondergrondse parking en het bouwen van een diepwand, zoals aangevraagd op 18 september. - Van 6 oktober tot 5 november loopt het openbaar onderzoek voor de bouwaanvraag van 30 september (ondergronds complex). - Een aantal bewonersgroepen sturen op 14 oktober een brief naar burgemeester Janssens om aan te dringen op een gesprek. - Op 16 oktober wordt een attest verleend voor de werken vergund op 1 oktober 2003, de werken worden aangevat. - De Vlaamse Regering keurt het GRUP ‘HST-station Antwerpen - Omgeving Kievitplein’ op 24 oktober definitief goed, ondanks negatieve adviezen van alle stedelijke instanties. De Stad volgt de adviezen van de Vlaamse Overheid. - Op 14 november wordt een bouwaanvraag ingediend voor het bouwen van het bovengrondse complex ‘Kievitplein’ (percelen van de 8e afdeling, sectie H met de nummers 1136 E6, M6, S6, R6, Z6, L6, L7, Y6 en P6 (niet: 1136 G6 en 1139 S2)).
7.3 Procesbeschrijving
68
- Van 20 november tot 20 december loopt het openbaar onderzoek voor bouwaanvraag 14 november (bovengronds complex). - Op 24 november verschijnt de definitieve versie van het GRUP ‘HST-station Antwerpen Omgeving Kievitplein’ in het Belgisch Staatsblad. - Op 17 december krijgen de bewoners, tijdens een informatievergadering, de ontwerpen en maquette van het architectenbureau Jaspers - Eyers & Partners te zien.
2004 - Op 29 januari verleent de gemachtigde ambtenaar van de afdeling Ruimtelijke Ordening, Huisvesting, Monumenten en Landschappen (AROHM) advies aan het College m.b.t. de bouwaanvraag voor het ondergrondse complex ‘Kievitplein’ (percelen van de 8e afdeling, sectie H met de nummers 1136 Y6, P6, G6 en 1139 S2 (niet: 1136 E6, M6, S6, R6, Z6, L6, L7)). - Op 17 februari verleent de gemachtigde ambtenaar van de afdeling Ruimtelijke Ordening, Huisvesting, Monumenten en Landschappen (AROHM) advies aan het College m.b.t. de bouwaanvraag voor het bovengrondse complex ‘Kievitplein’ (percelen van de 8e afdeling, sectie H met de nummers 1136 Y6, P6, G6 en 1139 S2 (niet: 1136 E6, M6, S6, R6, Z6, L6, L7)). - Het College van de Stad Antwerpen verleent op 20 februari twee stedenbouwkundige vergunningen, voor het ondergrondse en het bovengrondse complex (percelen van de 8e afdeling, sectie H met de nummers 1136 E6, M6, S6, R6, Z6, L6, Y6, P6 en 1139 S2). De afgeleverde stedenbouwkundige vergunning vergunt extra 1136 L7, maar niet 1139 S2. - Na maandenlang aandringen wordt de buurtbewoners een onderhoud beloofd met de burgemeester op 28 april. Op de bewuste dag worden ze ontvangen door een kabinetsmedewerker die hen officieus gelijk geeft. De bouwaanvragen zijn echter reeds vergund. - Op 14 mei stellen de buurtbewoners een Open Brief op. Geen enkele krant wenst de brief te publiceren aangezien het volgens hen problemen van lokaal belang betreft. - Op 24 juni verschijnt het ontwerp GRUP ‘HST-station Antwerpen - Omgeving Kievitplein’ in het Belgisch Staatsblad. - De Anarchistische Bond kraakt op 6 juli het Dominicanerklooster, dat sinds 2002 leeg staat. Dit wordt gezien als protest tegen de grootse plannen van de Kievitbuurt.
7.3 Procesbeschrijving
69
- In de nazomer van 2004 verenigen zeven buurtcomit´es zich onder de naam De Ploeg, ondersteund en geadviseerd door StRaten-Generaal. Het betreft het comit´e Lange Van Dael, Den Dreihoek, Provinciestraat, Kievit, Milisstraat, Dominicushuis en Van den Nestlei. - Op 28 augustus vindt in het klooster een buurtfeest plaats.
Doel is onder meer de
buurtbewoners en ge¨ınteresseerden bewust te maken van de aanwezigheid van dit historisch waardevolle klooster in de Kievitwijk. - In de maand september wordt een affiche gemaakt, die onder de buurtbewoners wordt verspreid. De affiches dienen om het buurtprotest tegen de grootschalige ontwikkelingen kenbaar te maken. - Op 19 oktober bezorgt De Ploeg een grondige nota over het Kievitplein aan de burgemeester, met opnieuw de vraag om een gesprek, evenwel zonder reactie. - Half november bezorgen De Ploeg en StRaten-Generaal een omstandige visietekst met een eerste tegenvoorstel aan Alcatel, Robelco, de burgemeester en de schepen van ruimtelijke ordening, met de vraag om een gesprek. - Op maandag 8 november organiseert De Ploeg een persconferentie waarbij ze de onregelmatigheden in het Kievitdossier signaleert en een tegenvoorstel presenteert. - De Ploeg lanceert op 24 november een kettingbrief via e-mail ‘Antwerpen, stad van standing 2005-2045’ om de plannen op het Kievitplein te stoppen. Ze willen hiermee de Antwerpenaar waarschuwen voor de geplande ontwikkelingen in de Kievitbuurt. - Op 29 november dagvaarden drie eisende partijen (Den Dreihoek, StRaten-Generaal en een buurtbewoonster) via een gerechtsdeurwaarder NV Robelco en NV Hoteland voor de Rechtbank van Eerste Aanleg in Antwerpen. - Groen! pleit voor een bijsturing van de plannen voor de Kievitbuurt. - De Ploeg verspreidt in de buurt een nieuwe affiche ‘Geef ruimte aan de Kievit!’ (zie figuur 7.15).
7.3 Procesbeschrijving
70
Figuur 7.15: Nieuwe affiche: ‘Geef ruimte aan de Kievit!’ (Kievitplein, 2006)
- Op 21 december organiseren Robelco en Alcatel voor de pers een werfbezoek aan het ontwikkelingsproject ‘Kievitplein’.
2005 - Zaterdag 8 januari vormen meer dan 300 sympathisanten om vijf voor twaalf een levende ketting rond de bouwwerf. Verscheidene televisiestations (Canvas, ATV) brengen een reportage. - Robelco dagvaardt de Stad Antwerpen, naar aanleiding van het proces dat de buurtcomit´es inspanden tegen Robelco. Aangezien het de Stad is die de vergunningen verleent, betrekt Robelco de Stad bij het proces. - Eind januari toont De Ploeg aan dat de fotomontages van het nieuwe Kievitcomplex misleidend zijn en dat de volumes, volgens de bouwaanvraag, groter zijn dan op de simulatie. - Op 14 februari organiseert StRaten-Generaal een colloquium over het Kievitplein. - Op 17 februari verklaart de rechter de aanklacht van de buurbewoners tegen Robelco en Alcatel van 29 november 2004 onontvankelijk, wegens gebrek aan belang. - Schepen Van Campenhout deelt op 22 februari de voorwaarden mee van de geplande gesprekken met de buurtverenigingen: “aan de bouwvergunningen kan niet meer worden geraakt, teneinde Alcatel niet te verliezen”.
7.3 Procesbeschrijving
71
- Woensdag 2 maart vindt een overleg plaats tussen het stadsbestuur, Robelco, Alcatel, Vlaams bouwmeester bOb van Reeth, De Ploeg en StRaten-Generaal. - Maandag 7 maart nodigen de buurtbewoners de pers uit om hun versie van het verhaal uit de doeken te doen. - Op zondag 13 maart nodigt het ‘Wervend Programma Kievitbuurt’, een initiatief van de Stad Antwerpen, de bewoners van de Kievitwijk uit op de buurtdag. Het Wervend Programma wil buurt en stad actief betrekken bij plekken-in-verandering. Hiervoor organiseert zij een arsenaal van activiteiten van culturele en sociale aard. Zo kan men die dag voor twee euro een bezoek brengen aan de Zoo, geeft schepen Van Campenhout uitleg bij de werken en informeert de directeur van de Zoo de burger over de plannen van de Zoo. - Op 14 maart sturen De Ploeg en StRaten-Generaal een brief naar minister voor Ruimtelijke Ordening Dirk Van Mechelen met een aantal concrete suggesties voor de Kievitwijkplannen. - Op 15 maart sturen De Ploeg en StRaten-Generaal een brief naar burgemeester Patrick Janssens en schepen voor Ruimtelijke Ordening Ludo Van Campenhout. In hun gesprek van 2 maart vroegen de buurtverenigingen om minister Dirk Van Mechelen bij de onderhandelingen te betrekken, maar kregen daaromtrent nog geen antwoord. - Een aantal dagen na de uitspraak van de rechter neemt Robelco zelf, zonder dat dit juridisch of politiek afgedwongen werd, contact op met de buurtverenigingen en geeft te kennen ge¨ınteresseerd te zijn in de opmerkingen en suggesties van de buurtbewoners. Op 24 februari vindt tussen beide partijen een eerste gesprek plaats. - Op 20 april vindt, op initiatief van Robelco en De Ploeg, een informatiemoment plaats voor pers en ge¨ınteresseerden over de nieuwe plannen, uitgewerkt door Stramien op voordragen van de buurtbewoners. - Maandag 9 mei organiseert de Stad een informatieavond over de werken aan de Van Immerseelstraat. - Vrijdagmiddag 24 juni organiseert de Stad, in het kader van een vastgoedconferentie die in Antwerpen plaatsvindt, een rondleiding op de bouwwerf voor de top van de Vlaamse vastgoedsector. Eenzelfde rondleiding werd de buurtbewoners beloofd, daar werd echter niets meer over gehoord.
7.3 Procesbeschrijving
72
- Van 4 augustus tot 3 september loopt het openbaar onderzoek naar de plannen van de werken aan de Zoo. De buurtbewoners dienen een aantal bezwaarschriften in. - Op 21 september koopt de Provincie Antwerpen het kloostercomplex tussen de Ploegstraat en de Provinciestraat. - Op 21 oktober beslist de Vlaamse Regering het Copernicusgebouw, waar haar Antwerpse administratie gehuisvest is, te verkopen. De verkoop van het gebouw gaat gepaard met belangrijke randvoorwaarden. Bij herontwikkeling van de Copernicussite dient gestreefd naar doorwaadbaarheid, verbondenheid met de buurt en een minimum aantal woningen. - Donderdag 27 oktober organiseert de Stad Antwerpen een informatieavond over de werken aan de tunnel onder de spoorwegberm en de verkeersafwikkeling rond het station. - Op 16 november vindt in een hotel aan de Belgi¨elei een hoorzitting plaats omtrent het openbaar domein. - Zondag 20 november 2005 vieren de bewoners van de omgeving van het Kievitplein de aankoop van het klooster met een groot feest. Tegelijk vragen ze de buurtbewoners om na te denken over een bestemming van de voormalige kerk als toekomstig buurtcentrum. - Aangezien de invulling van de kerk in de Provinciestraat nog niet is vastgelegd, vergaderen de buurtbewoners op 21 december over de invulling van de kerk.
2006 - Van 5 januari tot 4 februari loopt het openbaar onderzoek omtrent het openbaar domein. - Woensdag 15 februari worden de definitieve plannen van het openbaar domein op een tentoonstelling voorgesteld. De tentoonstelling duurt ongeveer ´e´en week. - Op 6 en 7 mei, nodigt vzw Kievitsnest de Antwerpse buurtbewoners uit voor een feest in de kerk van de Provinciestraat. Twee jaar nadat kerk en klooster door de krakers en de buurt gered werden van de sloop, opent men het gebouw als ontmoetingsruimte. - Op 17 mei vindt, op initiatief van de Stad Antwerpen een informatieavond plaats over de stadsontwikkeling in de stationsomgeving. - Gedurende de maand mei organiseert de Stad Antwerpen, in een voormalige snoepwinkel op het Astridplein, een tentoonstelling ‘Verhalenbazaar’ met oude foto’s en filmopnamen over de stationsomgeving v´o´or 1980.
7.3 Procesbeschrijving
7.3.2
73
Gehanteerde inspraakkanalen
Alvorens de inspraak te evalueren kan het interessant zijn de gehanteerde inspraakkanalen op een rijtje te zetten. Doel is na te gaan in welke mate de bevolking, al dan niet via een wettelijke procedure, mee kon beslissen bij het tot stand komen van het project. Was er vrijwillig initiatief van de overheid, of was het vooral de burger die extra inspanningen deed? Heeft de pers bijgedragen in de inspraak door bepaalde praktijken in vraag te stellen, of net niet?
Wettelijke inspraak De verschillende openbare onderzoeken die plaatsvonden maken deel uit van de wettelijke inspraak, aangezien ze juridisch behoren tot de procedure inzake het tot stand komen van bepaalde documenten. Vooreerst is er het openbaar onderzoek dat plaatsvond naar aanleiding van het GRUP ‘HSTstation Antwerpen - Omgeving Kievitplein’ van 6 januari tot 7 maart 2003. Het ontwerp GRUP werd door de Vlaamse Regering reeds voorlopig vastgesteld op 8 november 2002. Wettelijk is echter voorgeschreven dat, eens dit ontwerp GRUP definitief is vastgesteld, het openbaar onderzoek binnen de 30 dagen moet aanvangen. Dit gebeurde pas een kleine twee maand later. Daarnaast moet dit openbaar onderzoek bekendgemaakt worden door een bericht in het Belgisch Staatsblad, dit gebeurde pas op op 24 juni 2004, zowat anderhalf jaar na de feiten. Wel werd de dag waarop het openbaar onderzoek startte voor de buurtbewoners een informatieavond gehouden over het ontwerp GRUP. Het GRUP werd definitief goedgekeurd op 24 oktober 2003, hetgeen op 24 november 2003 in het Belgisch Staatsblad werd bericht. Daarnaast vonden een drietal openbare onderzoeken plaats naar aanleiding van bouwaanvragen. De eerste aanvraag werd ingediend op 1 april 2003 en betrof de vraag tot slopen van het Eurotel en de ondergrondse parking. Het openbaar onderzoek liep van 7 april tot 7 mei. Op 4 juni gaf het College een voorwaardelijk gunstig advies. Daarnaast werd op 30 september 2003 een bouwaanvraag voor het ondergronds complex Kievitplein ingediend, waarvan het openbaar onderzoek liep van 6 oktober tot 5 november 2003. Hierbij valt op dat beide openbare onderzoeken plaatsvonden op het ogenblik dat het GRUP nog niet van kracht was (veertien dagen na publicatie in het Belgsich Staatsblad). De vraag stelt zich dan ook hoe belanghebbenden gegronde bezwaren kunnen indienen wanneer de juridische basis daarvoor ontbreekt? Tot slot vond van 20 november 2003 tot 20 december 2003 een openbaar onderzoek plaats in het kader van een bouwaanvraag voor het bovengronds complex Kievitplein. De vergunning werd op
7.3 Procesbeschrijving
74
20 februari 2004 verleend. De termijn van het openbaar onderzoek overlapt gedeeltelijk met de termijn waarbinnen het GRUP juridisch van kracht werd. Pas veertien dagen na publicatie van de definitieve goedkeuring in het Belgisch Staatsblad, hetgeen op 24 november 2003 gebeurde, is het GRUP bindend. Het laatste openbaar onderzoek vond plaats van 5 januari tot 4 februari 2006 en behandelde het openbaar domein. De bekendmaking, door vermelding op gele aanplakbrieven, gebeurde ongestructureerd. Zo was het niet meteen duidelijk dat het om het openbaar onderzoek van het openbaar domein ging en wijzigde gedurende het openbaar onderzoek het adres waarop bezwaren konden worden ingediend, zonder expliciete vermelding. Eveneens werd er een tentoonstelling georganiseerd over de geplande invulling van het openbaar domein. Die startte echter pas op 15 februari 2006, toen het openbaar onderzoek reeds afgelopen was.
Initiatief van overheidswege In samenwerking met de NMBS worden in 1996 de plannen voor het nieuwe Centraal Station aan het publiek voorgesteld. In verband met de ontwikkelingen op het Kievitplein vinden er in totaal een achttal informatieavonden plaats (23 mei 2000, 6 januari 2003, 17 december 2003, 9 mei 2005, 27 oktober 2005, 16 november 2005, 23 november 2005, 17 mei 2006). De burger heeft er, na een lange uiteenzetting door de bevoegde personen, de mogelijkheid vragen te stellen over de geplande ontwikkelingen. Daarnaast organiseert de Stad op 2 maart 2005 een eerste rondetafelgesprek tussen een aantal belangrijke actoren. Robelco, Alcatel, Vlaams bouwmeester bOb van Reeth, De Ploeg, StRatenGeneraal en de Stad zelf werden uitgenodigd, de Zoo, de NMBS en de Vlaamse Overheid waren dat niet. Vanaf dan begint ook de Stad, naar analogie met de projectontwikkelaar Robelco, aan een koerswijziging. Zo organiseert ze op 13 maart 2005 een buurtdag in de Zoo. Om de betrokkenheid en verwevenheid onder de buurtbewoners te vergroten vindt in mei 2006 een tentoonstelling plaats over de stationsomgeving van v´o´or 1980. Mensen die foto’s of filmopnamen van de stationsomgeving bezitten van v´o´or die tijd, kunnen die in een voormalig snoepwinkeltje op het Astridplein tentoonstellen voor de gehele buurt.
Initiatief van de burger De buurtbewoner heeft in het Kievitdossier verscheidene pogingen ondernomen om een aantal plannen en beslissingen te sturen. Er werd veel tijd gespendeerd aan het nauwkeurig uitpluizen
7.3 Procesbeschrijving
75
van de dossiers om fouten en tekortkomingen te achterhalen en alternatieve oplossingen te kunnen aanbieden. Ook werd getracht om ook buiten de wijk de aandacht te vestigen op dit dossier, om op die manier druk te kunnen uitoefenen op de bevoegde instanties. Vaak leidde dit evenwel niet tot de verhoopte resultaten. Langs juridische weg probeerde de bevolking door het indienen van bezwaarschriften, tijdens de respectievelijke openbare onderzoeken, het GRUP en een aantal bouwvergunningen bij te sturen. In geen enkel van voornoemde gevallen werd echter rekening gehouden met de bezwaren. Het GRUP en de bouwvergunningen werden ongewijzigd goedgekeurd. Daarnaast trachtten de buurtbewoners de reeds in uitvoering zijnde werken stil te leggen om op die manier alsnog de plannen te kunnen aanpassen. Hiervoor dagvaardden drie verschillende partijen (twee VZW’s en ´e´en buurtbewoonster) Robelco en het dochterbedrijf NV Hoteland. De rechter verklaarde hun klacht echter onontvankelijk, op grond van gebrek belang van de drie partijen. Ook via het aanspreken van de politieke macht proberen de buurtbewoners hun stem te laten horen. Zo sturen ze meerdere brieven naar de Antwerpse burgemeester (Leona Deti`ege en later Patrick Janssens) met de vraag om een gesprek. Na maandenlang aandringen wordt hen door Patrick Janssens een gesprek beloofd. Op de bewuste dag (28 april 2004) is de burgemeester zelf niet aanwezig, maar onvangt een kabinetsmedewerker de bewoners. In november 2004 sturen De Ploeg en StRaten-Generaal nog een brief met een omstandige visietekst en tegenvoorstel naar Alcatel, Robelco, de Antwerpse burgemeester en de schepen van Ruimtelijke Ordening. Evenwel zonder resultaat. Zo vergaat het ook de brief die beide partijen sturen naar de minister van Ruimtelijke Ordening Dirk van Mechelen op 14 maart 2005 en de brief van 15 maart 2005 naar Patrick Janssens en schepen van Ruimtelijke Ordening Ludo Van Campenhout. Teneinde het maatschappelijk draagvlak te verhogen en de problemen zo publiek mogelijk te maken, ondernamen de buurtbewoners tal van uiteenlopende acties. De buurtgroep Kievit, die in juni 2000 het licht zag, organiseerde, verkleed als kantoorgebouwen, onder meer een actie in het Centraal Station tegen de geplande hoogbouw. In mei 2004 stelde men een Open Brief op, waarin men de reeds gemaakte fouten aankaartte en men een aantal alternatieve oplossingen naar voor schoof. Geen enkele krant publiceerde de brief, de behandelde problematiek werd te lokaal bevonden. De buurtgroep Kievit ging, samen met zes andere buurtverenigingen, in de nazomer van 2004 over in De Ploeg, die samen met StRaten-Generaal verscheidene initiatieven nam. Zo werd, om de persaandacht uiteindelijk op de wijk te kunnen vestigen, dankbaar gebruik
7.3 Procesbeschrijving
76
gemaakt van de kraak door de Anarchistische Bond van het leegstaande klooster op 6 juli 2004. Er werd in augustus van datzelfde jaar eveneens een buurtfeest georganiseerd in het bewuste klooster. Men verspreidde in september en november 2004 een reeks affiches zodanig dat elke burger die dat wou, zijn protest publiek kon maken. Om de Antwerpenaren bewust te maken van de Kievitwijkproblematiek werd eind november 2004 via e-mail een kettingbrief verstuurd. De gehoopte publiek aandacht kwam er dan toch op 8 januari 2005, toen een driehonderdtal sympathisanten een levende ketting vormden rond de bouwplaats. Zowel ATV als Canvas weidden een reportage aan de Kievitwijk. Om het buurtgevoel nog meer te versterken, organiseerde men op 21 oktober 2005 een groot buurtfeest, naar aanleiding van de aankoop van het klooster door de Provincie, waardoor het van afbraak gespaard bleef. Daarnaast organiseerde De Ploeg een drietal persconferenties. De laatste, op 20 april 2005 georganiseerd door De Ploeg en Robelco, had tot doel de gemaakte afspraken tussen Robelco en De Ploeg publiek te maken. Dankzij deze publiciteit hoopte De Ploeg ervoor te kunnen zorgen dat Robelco de overeenkomst zou naleven. Tot slot probeerde men door actief deel te nemen aan debatten de problemen rond de Kievitwijk de nodige bekendheid te geven. Onder meer het colloquium over het Kievitplein, op 14 februari 2005 georganiseerd door StRaten-Generaal, heeft hiertoe bijgedragen.
Rol van de media De rol van de media wordt vaak onderschat. Het (al dan niet) berichten van een bepaalde situatie en de manier en toon waarop dit gebeurt, kan een belangrijke invloed hebben op de visievorming omtrent bepaalde feiten. Omdat dit ook van belang kan zijn in de analyse van de Kivietwijkproblematiek wordt dit onderdeel hier eveneens behandeld. Het heeft lange tijd geduurd vooraleer de media zich interesseerden in de Kievitwijk en het protest van haar bewoners. Zo werd een opiniestuk, door De Ploeg opgesteld onder de vorm van een Open Brief, door geen enkele krant gepubliceerd. Wel publiceerde men puur zakelijke artikels over afgeleverde vergunningen en dergelijke meer, maar nooit over het protest onder de bevolking. De Antwerpenaar, de stadskrant van Antwerpen, meldde op 15 april 2004 het volgende: “Ook de buurt werd gedurende de hele ontwerpfase ge¨ınformeerd. Op 17 december 2003 vond een hoorzitting plaats over de ontwikkelingen in het Alcatel ontwerp en de volledige site”. “Het is echter een mythe dat de burger wel degelijk inspraak heeft”, meldt Manu Claeys in een artikel op de website van De Ploeg (Kievitplein, 2006). “De burger werd daarentegen op geen enkel moment ernstig genomen. Het is fout te durven beweren, zoals De Antwerpenaar dat doet, dat de buurt gedurende de volledige ontwerpfase goed ge¨ınformeerd werd, dat de Vlaamse
7.3 Procesbeschrijving
77
bouwmeester het een goed ontwerp vindt en dat de Welstandscommissie, wetende dat die steeds opnieuw negatief advies uitbracht dat telkenmale vakkundig door het College werd genegeerd, haar goedkeuring gaf”. Dit toont aan hoe het voor de media, op een eenvoudige manier, mogelijk is de verkeerde informatie te verstrekken. Hierin kwam echter verandering op het ogenblik dat de Anarchistische Bond het klooster in de Ploegstraat kraakte. Vanaf dan werd en wordt in verscheidene kranten uitvoerig bericht over de wantoestanden die er zich de afgelopen jaren hebben afgespeeld en over alternatieve oplossingen, aangebracht door de buurtbewoners.
7.3.3
Participatieladder
Bij de analyse van de mogelijke inspraak van de burger is het interessant te vertrekken van de participatieladder van Edelenbos en Monnikhof, zoals behandeld in het theoretisch deel (zie figuur 5.4). Sinds de aanvang van de ontwikkelingen op en rond het Kievitplein, zijn er verschillende vormen van participatie, al dan niet bewust, gehanteerd. Onderstaande figuur geeft de evolutie van de mate van participatie in de tijd weer.
Figuur 7.16: Mate van participatie (eigen onderzoek)
Op te merken valt dat het proces overwegend gekenmerkt wordt door het ‘informeren’ van de burger. Dit houdt in dat de politiek en het bestuur de agenda bepalen en dat de betrokkenen op de hoogte worden gehouden, zonder zelf enige vorm van input te hebben. De informatieavonden (23 mei 2000, 6 januari en 17 december 2003, 9 mei en 27 oktober 2005) zijn hiervan een voorbeeld. Ook de hoorzitting van 16 november 2005 wordt hier bij gerekend. De term hoorzitting is hier overigens verkeerd gebruikt. Een hoorzitting (zie 5.4.2) kenmerkt zich door het feit dat de bevolking overwegend aan het woord is en het bestuur luistert naar de klachten en opmerkingen.
7.3 Procesbeschrijving
78
Indien dit hier het geval zou zijn, konden we de hoorzitting eerder bij het ‘raadplegen’ in plaats van het ‘informeren’ van de burger plaatsen. Dit is echter niet zo. Zowel de hoorzitting als de verscheidene informatievergaderingen kenmerkten zich door het feit dat bestuur en deskundigen overwegend aan het woord waren. Op het einde van zo een vergadering kon men gedurende een halfuur tot een uur vragen stellen. Jammer hierbij is dat er overwegend vragen gesteld werden in de trant van: “gaan we nog kunnen parkeren in de straat?”, “hoe zal de onteigening precies verlopen?”, ... Vragen over de kern van de zaak komen meestal maar op het einde aan bod, wanneer er geen tijd meer rest voor discussie. Daarnaast is het gesprek van de buurtbewoners met een kabinetsmedewerker (28 april 2004) eveneens een vorm van ‘informeren’. Men kon er vragen stellen over de gang van zaken. Het was echter niet de bedoeling dat de buurt er suggesties kon doen, teneinde een aantal verbeteringen aan te brengen. Tot slot doen de buurtdag van 13 maart 2005 in de Zoo en de tentoonstelling begin februari 2006 van het openbaar domein, eveneens dienst als informatieverschaffer aan ge¨ınteresseerden. Naast het ‘informeren’ komen er tevens een aantal momenten van ‘raadplegen’ voor. Daartoe worden alle openbare onderzoeken gerekend. Aangezien men bezwaarschriften kan indienen, kan men dit zien als de betrokkene die gesprekspartner is bij het ontwikkelen van het beleid, waarbij de politiek niet gebonden is aan de mogelijke resultaten. Men kan bijgevolg suggesties doen, teneinde het beleid te optimaliseren, waar de beleidsmedewerkers evenwel niet aan gebonden zijn. Bij het behandelen van de bezwaren kunnen beleidsmedewerkers die al dan niet in rekening brengen. Ook het door de Stad georganiseerde rondetafelgesprek (2 maart 2005) tussen een aantal belangrijke actoren, waar ook De Ploeg op aanwezig was, is een vorm van ‘raadplegen’. De Stad voelde zich evenwel niet gebonden door de mogelijke resultaten van de avond. Vandaar dat men hier nog niet kan spreken van ‘adviseren’. Het gesprek tussen Robelco en De Ploeg (24 februari 2005) kan men op identieke manier klasseren. Hierbij dient wel opgemerkt dat deze vorm van inspraak er niet komt op initiatief van de overheid, maar wel op initiatief van een private projectontwikkelaar. De enige vorm van ‘adviseren’ die gedurende het volledige procesverloop plaatsvond, kwam er eveneens op privaat initiatief. De Ploeg kreeg de mogelijkheid, samen met het zelf gekozen architectenbureau Stramien, de plannen voor de resterende delen opnieuw uit te werken. Door het feit dat architectenbureau en buurtbewoners intensief samenwerkten en gezamenlijk zochten naar een oplossing, helt dit zelfs over naar het ‘coproduceren’. Aangezien de politiek nog steeds het laatste woord had, blijft het echter een vorm van ‘adviseren’.
7.4 Evaluatie
7.4
79
Evaluatie
Bij het overlopen van het ontwikkelingsproces van de Kievitwijk, kan worden vastgesteld dat de Stad aanvankelijk alles zonder enige vorm van burgerparticipatie regelde. Men nam beslissingen zonder de gevolgen ervan op de bestaande wijk in rekening te brengen. Hoofdzakelijk onder druk van Alcatel en Robelco heeft de Stad verzuimd haar verantwoordelijkheid ten opzichte van de Kievitwijk op te nemen. In dit klimaat ontstond langzamerhand de buurtvereniging De Ploeg, een verzameling van verscheidene plaatselijke buurtcomit´es. In die onverschilligheid en onge¨ınteresseerdheid ten opzichte van de buurtbewoners kwam plotseling verandering toen de Anarchistische Bond het leegstaande Kievitklooster kraakte. De radicale houding van de krakers, die weigerden pers en politiek te woord te staan, aangevuld met de bereidheid tot overleg van de buurtbewoners, leek een perfecte combinatie. Plots vond ook de pers haar weg naar de Kievitwijk en kwam bij het gros van de Antwerpse bevolking het besef van de aan de gang zijnde ontwikkelingen in de stationsomgeving. Dit groter draagvlak bij pers en bevolking zorgde voor een toegenomen druk op de Stad. Geleidelijk aan organiseerde men vanaf dan meer informatievergaderingen, teneinde de bevolking meer op de hoogte te houden van de heersende ontwikkelingen. Die informatieavonden kan men echter bezwaarlijk vormen van inspraak noemen. In haar poging om de burger te betrekken, verkrijgt men eerder het omgekeerde effect. De buurtbewoner wordt dan wel ge¨ınformeerd, vaak uitvoerig door een veelkoppig panel van deskundigen en politici, maar krijgt zelf slechts beperkt de mogelijkheid zijn stem te laten horen. In het afsluitend vragenmoment van zo’n informatievergadering ligt de nadruk al te vaak op het bespreken van persoonlijke problemen zoals de onteigenings- en parkeerproblematiek. Grote stedenbouwkundige vraagstukken over onder meer de luchtkwaliteit en de volledige verkeerssituatie komen slechts kort aan bod. En dat is nu net het grote probleem van deze manier van inspraak. Gezien de beperkte tijd, komt iedereen in de eerste plaats op voor zijn eigen probleempjes. De poging via informatievergaderingen de inspraak van de burger te verhogen, blijkt dan ook veelal een maat voor niets en de perfecte manier om inspraak kapot te maken, zo vindt ook de vertegenwoordiger van De Ploeg, Manu Claeys (2006). Met de dagvaarding van Robelco door De Ploeg, nam bij Robelco de schrik voor tegenwerkende buurtbewoners toe. Ook het risico op het verwerven van een slechte naam in de vastgoedwereld, heeft Robelco over de streep getrokken zelf contact op te nemen met De Ploeg. Achteraf bleek de vrees voor de ongeleide projectielen, zoals Robelco de buurtbewoners zag, ongegrond, aldus Manu Claeys (2006). Robelco zag in dat er heel wat kennis onder de buurtbewoners aanwezig
7.4 Evaluatie
80
was, die nuttig kon zijn in het verder uitwerken van de projectontwikkeling. In de vele overlegmomenten die volgden tussen Robelco en De Ploeg werd steeds getracht tot een voor beiden aanvaardbare oplossing te komen. Manu Claeys beklemtoont wel dat het steeds belangrijk is voor beide partijen de eigen visie trouw te blijven. Het gevaar bestaat, wanneer men met de tegenpartij een goede verstandhouding heeft opgebouwd, sneller toegevingen te doen. Hij maakt daarbij de vergelijking tussen De Ploeg en een vakbond. Vakbonden zijn dan wel partners op overlegmomenten, maar dat impliceert daarom nog niet dat het gelijkgezinden zijn. Iedereen heeft een ander programma, maar elke partij heeft daar weet van en respecteert dit dan ook. Een zelfde vergelijking gaat volgens Manu Claeys op voor de vertegenwoordiger van een buurtvereniging. De woordvoerder van een vakbond fungeert eveneens als aanspreekpunt, maar moet tevens zijn positie in stand houden, zonder evenwel ‘solo slim’ te spelen. Hij moet opkomen voor zijn achterban en weten dat hij ook in hun naam aan het onderhandelen is. Concluderend kan men stellen dat er bij overleg met de buurtbewoners plaats en tijd moet zijn voor meer dan alleen maar informatievergaderingen. Onderlinge, opbouwende gesprekken moeten eveneens mogelijk zijn. Daarnaast is het interessant bilaterale gesprekken te voeren. De Stad dient niet bij elk gesprek aanwezig zijn. Het kan met andere woorden verrijkend zijn er informele contacten op na te houden, waardoor vaak sneller overeenkomsten worden bereikt.
Hoofdstuk 8
Case 2: ‘Stationsgebied Utrecht’ 8.1
Situering
8.1.1
Inleiding
Het ‘Stationsgebied Utrecht’ vormt samen met de historische binnenstad het nieuwe centrum van Utrecht. Het herbergt de railport (openbaarvervoersknooppunt) van Nederland, het station Utrecht Centraal, met een sleutelrol in de Randstad (Gemeente Utrecht, 2005). Om het belang van het project voor de Stad te kunnen aantonen wordt Utrecht eerst bekeken in relatie tot Nederland, waarna specifiek wordt ingegaan op de ligging van het station binnen Utrecht.
8.1.2
Utrecht in Nederland en internationaal
Utrecht behoort, net zoals de grote steden Amsterdam, Den Haag en Rotterdam tot het urbane netwerk van de Randstad (zie figuur 8.1). Deze vroegere Deltametropool, zo genoemd vanwege de stedelijke component van de ‘metropool’ en de landschappelijke component van de ‘delta’, vormt het grootste stedelijke netwerk van Nederland. Het is het politieke, bestuurlijke en culturele hart van Nederland en de belangrijkste motor van economie, logistiek, kennisindustrie, innovatie, zakelijke en financi¨ele dienstverlening en toerisme waarin ongeveer dertig procent van de Nederlandse bevolking woont. Randstad Holland is daarbij van internationale betekenis en kan zich meten met metropolitane gebieden in de wereld, waaronder het Duitse Ruhr-gebied. Op het vlak van handel en distributie wordt internationaal een toppositie ingenomen.
81
8.1 Situering
82
Figuur 8.1: Randstad Holland (eigen verwerking)
Anders dan de meeste grootstedelijke gebieden, zoals Londen of Parijs, is het centrum van Randstad Holland niet verstedelijkt. De stedelijke basis ligt in de samenstellende vleugels rond het Groene Hart (de Zuidvleugel, de Noordvleugel en de Utrechtse Regio). Daarbinnen vormen de vier grote steden, Amsterdam, Den Haag, Utrecht en Rotterdam, en de twee mainports, de Amsterdamse luchthaven Schiphol en de Rotterdamse haven, de motoren van de economische ontwikkeling (Randstad Holland, 2005).
8.1.3
Het station in Utrecht en omgeving
Utrecht is een belangrijke stad in Nederland en is tevens een welvarende en goed functionerende stad. Door haar centrale ligging, hoge werkgelegenheid, hoog opleidingsniveau, rijk cultuuraanbod en cultuurgeschiedenis in de middeleeuwse delen van de stad is dit een belangrijke stad voor grootschalige vernieuwingsprojecten (Gemeente Utrecht, 2003a).
8.1 Situering
83
Utrecht Centraal is ´e´en van de zes HST-stations in Nederland, naast Breda, Rotterdam, Den Haag, Amsterdam en Arnhem, en is het grootste openbaarvervoersknooppunt van Nederland. Gezien deze belangrijke positie heeft het Rijk het project ‘Stationsgebied Utrecht’, net zoals de overige HST-projecten, benoemd tot ‘Nieuw Sleutelproject (NSP)’, waardoor de Stad een extra subsidie krijgt voor de realisatie van dit project. Nieuwe Sleutelprojecten zijn grootschalige ontwikkelingsplannen voor de HST-stations en hun omgeving in Nederland. Doel daarbij is de economie in of bij de HST-stations te stimuleren en tevens te streven naar een internationaal en nationaal woon- en werkmilieu van hoge kwaliteit. Het Rijk ondersteunt deze projecten aangezien de investeringen in de ontwikkeling van deze gebieden van belang zijn voor heel Nederland.
Figuur 8.2: Projectgebied (Gemeente Utrecht, 2003a)
Het station zelf is centraal in Utrecht gelegen. Ten westen van het station ligt de nieuwbouwwijk Leidsche Rijn die plaats biedt aan een honderdduizendtal nieuwe inwoners. De oude stad bevindt zich in het oosten ten opzichte van Utrecht Centraal. Het projectgebied wordt begrensd door het Merwedekanaal in het westen, het Vredenburg in het oosten, de Leidsche Rijn in het noorden en het Moreelsepark in het zuiden.
8.2 Projectbeschrijving
8.2 8.2.1
84
Projectbeschrijving Inleiding
De komende twintig jaar ondergaan de omgeving van Utrecht Centraal, en het station op zich, ingrijpende veranderingen. De hoofddoelstelling is een nieuw centrum van Utrecht te cre¨eren door het realiseren van een link tussen de reeds bestaande historische stad en het nieuwe stationsgebied. Op die manier ontstaat een wisselwerking tussen beide en vormt er zich tevens een verbinding en samenhang tussen bepaalde wijken van Utrecht die momenteel als losstaand worden ervaren. De Gemeente Utrecht, de Jaarbeurs Utrecht1 , NS Vastgoed 2 en Corio3 zijn daarbij de voornaamste partners.
Figuur 8.3: Station Utrecht Centraal (Gemeente Utrecht, 2003a)
Utrecht kent de laatste jaren een enorme uitbreiding, meer bepaald naar het westen. In de westelijke nieuwe wijk Leidsche Rijn komen er een honderdduizendtal nieuwe inwoners bij. Door deze recente groei komt de historische binnenstad onder druk te staan. De binnenstad is voorzien van een reeks centrumvoorzieningen (winkelen, openbaar vervoer), maar die blijken niet voldoende om ook de nieuwkomers te voorzien. Daarom is het belangrijk in het nieuwe stadsdeel een hele resem centrumvoorzieningen toe te voegen. Utrecht Centraal, waarrond het hele project draait, verwacht in de komende twintig jaar een 1
De Jaarbeurs Utrecht is een organisator van beurzen, evenementen, congressen en vergaderingen en bevindt
zich op het Jaarbeursplein, gelegen langs de westzijde van het station (Jaarbeurs Utrecht, 2006). 2 NS Vastgoed, een onderdeel van de Nederlandse Spoorwegen (NS), is de vastgoedontwikkelaar en belegger op knooppunten van openbaar vervoer (NS, 2006). 3 Corio of het vroegere Winkelbeleggingen Nederland (sinds 2000) is ´e´en van de grootste beursgenoteerde projectontwikkelaars van Nederland en tevens de huidige eigenaar van Hoog Catharijne (Corio, 2005).
8.2 Projectbeschrijving
85
verdubbeling van haar treinreizigers, naar een gemiddelde van honderd miljoen treinreizigers per jaar. Om dit aantal te kunnen verwerken dringen een uitbreiding en een hele reeks modernisaties zich op. Eveneens ontbreekt het het station aan een volwaardige hoofdingang aan de westelijke zijde. Aangezien net daar de komende jaren een enorme groei wordt verwacht kiest men ervoor aan de westzijde een nieuwe en moderne toegang te voorzien. Daarnaast vormt het station, samen met de spoorwegberm, een enorme barri`ere tussen de oosten westzijde van het stationsgebied en tevens met de stad. De oude stad sluit langs de oostzijde slecht aan op het stationsgebied en tevens ontbeert het het station aan een eigen gezicht en een duidelijke en directe relatie met de openbare ruimte. Een nieuwe wijk zou deze ‘missing link’ moeten overbruggen. Tot slot is het gehele stationsgebied aan een grondige reconversie toe. De afgelopen jaren is nauwelijks omgekeken naar dit deel van de stad en door het gebrek aan investeringen de afgelopen dertig jaar is het normale proces van stadsvernieuwing stilgevallen. Hierdoor ligt het gebied er op de dag van vandaag verloederd en vuil bij. Een vernieuwing en grondige aanpak dringt zich bijgevolg op (Gemeente Utrecht, 2003a).
8.2.2
Project
Reeds vanaf het einde van de jaren tachtig leek het stationsgebied in Utrecht niet berekend op de groei aan de westzijde van de stad en op de eisen van het Utrechtse stadsbestuur voor goed openbaar vervoer. Het is pas in 1997 dat de Gemeente Utrecht, de Jaarbeurs, NS Vastgoed en Winkelbeleggingen Nederland (het huidige Corio) concreet afspraken maken rond de reconversie van het station Utrecht Centraal en haar omgeving. Er wordt vertrokken van twee visies, visie 1 en visie A. Via een participatietraject waarbij onder meer de bewoners, belanghebbenden en deskundigen inspraak hebben, worden beide visies verder uitgewerkt. De uiteindelijke keuze wordt overgelaten aan de Utrechtse bevolking. Uit het stadsreferendum op 15 mei 2002 blijkt duidelijk, met een score van 70,7%, dat visie A de voorkeur geniet. Het stadsbestuur neemt deze visie over en geeft de Projectorganisatie Stationsgebied (POS) de opdracht visie A te vertalen in een Masterplan. Alvorens dit Masterplan definitief wordt, worden de bevolking en andere belanghebbenden meerdere malen geraadpleegd. Eind 2003 is het Masterplan een feit en dit wordt nog eenmaal herzien, hetgeen resulteert in het definitieve Masterplan van eind 2004.
8.2 Projectbeschrijving
86
Het Masterplan behelst globaal twee zones en drie ambities. De drie ambities, namelijk ‘verbinden’, ‘herstellen’ en ‘betekenis geven’, worden in beide zones nagestreefd. De centrumboulevard en stadscorridor, zoals weergegeven in figuur 8.4, vormen de twee zones. De centrumboulevard loopt van het Merwedekanaal tot Vredenburg en gaat daarbij door het hart van het Jaarbeursplein, de Openbaar Vervoer (OV)-Terminal en het winkelcentrum Hoog-Catharijne. Door de ligging rond de OV-Terminal hebben de aanwezige grootschalige functies, zoals de Jaarbeurs en HoogCatharijne, een nationale betekenis. Het geplande programma is passend bij het grootstedelijke karakter en kenmerkt zich door een mix van functies, waaronder wonen, werken, winkels, amusement en de OV-Terminal.
Figuur 8.4: Visie Stationsgebied: stadscorridor en centrumboulevard (naar Gemeente Utrecht, 2003a)
De stadscorridor verbindt het westelijke deel met de oude stad. Ze vertrekt daarbij van de Leidsche Rijn, overkruist het Westplein en eindigt eveneens in Vredenburg en vormt zo de link tussen twee zich sterk ontwikkelende stadsdelen, met name de Leidsche Rijn met haar honderdduizend nieuwe inwoners en De Uithof, het groeiend kenniscentrum waar zowel de universiteit als de hogeschool hun opleidingen bundelen. Een goede verbinding met het centrum en de OVTerminal is voor deze gebieden dan ook wenselijk. Dit resulteert in de fysieke verbetering en aanleg van doorgaande routes voor fietsers en voetgangers tot in het centrum. Daarnaast is er eveneens ruimte voor wonen, winkelen en cultuur.
8.2 Projectbeschrijving
87
Afgeleid uit visie A, werkt het Masterplan daarnaast met een ‘confectiemaataanduiding’ om het verschil in schaal tussen de delen van het stationsgebied weer te geven. Figuur 8.5 toont dat de kleinschaligheid van het oude stadsdeel behouden blijft, het krijgt maatje S, het Jaarbeursterrein echter, gelegen naast de OV-Terminal, krijgt een XL. Ertussen liggen de gebieden Vredenburg en Catharijnesingel met een Medium. Large is weggelegd voor de beide zijden van het station en het gebied langs de Croeselaan. Deze maataanduiding houdt een aantal implicaties in voor de maximale hoogte van de gebouwen en de functies die men in de respectieve gebieden wil realiseren. Figuur 8.6 geeft een overzicht van de verschillende kenmerken per gebied.
Figuur 8.5: Concept schaal (Gemeente Utrecht, 2003a)
Figuur 8.6: Overzicht eigenschappen deelgebieden(naar Gemeente Utrecht, 2003a)
8.2 Projectbeschrijving
88
De rasterkaart, zoals weergegeven in figuur 8.7, die in het kader van het Masterplan werd opgemaakt, geeft een overzicht van het aandeel publieke ten opzichte van private ruimte. Doel daarbij is de oppervlakte van de publieke ruimte vast te leggen, zodanig dat deze niet te groot wordt, en er zich van te verzekeren dat de bebouwing past bij de schaal van het gebied. De rasterkaart bakent op die manier de kaders af waarbinnen de inhoud nog vrijelijk kan worden bepaald. Aangezien ze enkel de contouren regelt, blijft het mogelijk flexibel in te spelen op de ontwikkelingen van de komende twintig jaar. Dit plan vormt eveneens de basis voor het toekomstige structuurplan van de stationsomgeving.
Figuur 8.7: Rasterkaart (naar Gemeente Utrecht, 2005)
Voorgaande visies, ambities, functies, bouwhoogtes en gebiedsindelingen werden tot slot gebundeld in een eindkaart. Die eindkaart, zoals te zien in figuur 8.8, geeft een totaalbeeld van hoe de stationsomgeving rond het station Utrecht Centraal er binnen twintig jaar mogelijk uit kan zien. Aan de hand daarvan werd de totale projectzone opgedeeld in vier deelgebieden met elk een eigen karakter en programma. Hieronder wordt kort ingegaan op een aantal kernelementen binnen de deelgebieden.
8.2 Projectbeschrijving
89
Figuur 8.8: Totaalbeeld (naar Gemeente Utrecht, 2005)
Deelgebied 1: Vredenburg - Catharijnesingel Vredenburg vormt als cultuur- en evenementenplein een gezellige en dynamische plek waar heel Utrecht elkaar ontmoet. Het is een plein voor evenementen, winkels, terrasjes, markten en concerten in het nieuwe Muziekpaleis. Verschillende doorgangen aan de randen van het plein laten de bezoeker toe de levendige Catharijnesingel te bereiken. De Catharijnesingel vormt de overgang tussen twee werelden die zich momenteel nog onafhankelijk van elkaar ontwikkelen, meer bepaald de oude stad en Hoog-Catharijne. In deze zone wordt eveneens plaats gemaakt voor het Muziekpaleis, een winkel- en marktgebouw.
8.2 Projectbeschrijving
90
Figuur 8.9: Vredenburg - Catharijnesingel (Gemeente Utrecht, 2003a)
Deelgebied 2: Smakkelaarsveld - Nieuwe Stationsstraat Het Smakkelaarsveld is een prettige verblijfsplek aan het water, markeert het begin van het centrum van Utrecht en vormt op die manier de poort naar de oude stad. Tevens staat het bekend als een drukke knoop waar de Stadscorridor, de HOV-baan, de Catharijnesingel, de Leidsche Vaart en de Nieuwe Stationsstraat samenkomen. De Nieuwe Stationsstraat vormt de toegang naar de OV-Terminal en geeft tevens de mogelijkheid de oude stad te bereiken.
Figuur 8.10: Smakkelaarsveld - Nieuwe Stationsstraat (Gemeente Utrecht, 2003a)
8.2 Projectbeschrijving
91
Deelgebied 3: Stationsentree-West - Kop Jaarbeurs De Stationsentree-West vormt de nieuwe toegang tot het stationscomplex langs de snel groeiende westzijde. Het dient een dynamisch stationsplein te worden, omringd door grote gebouwen met plaats voor wonen, werken, vergaderen en sporten. De Kop van de Jaarbeurs aan de overkant van de Croeselaan voorziet in mogelijkheden tot drinken, eten, een film kijken, gokken en uitgaan. Een casino, een megabioscoop en een hotel zullen zo een bijdrage leveren aan de levendigheid in het nieuwe gebied aan de westzijde van het station.
Figuur 8.11: Stationsentree-West - Kop Jaarbeurs (Gemeente Utrecht, 2003a)
Deelgebied 4: Lombokplein - Leidsche Vaart Het momenteel onoverzichtelijke verkeersplein nabij de wijk Lombok wordt zodanig gereorganiseerd dat dit uitgroeit tot een levendig plein en toegangspoort tot de wijk Lombok. Het vormt een ontmoetingsplaats voor verschillende culturen en bevat functies zoals wonen, spelen, boodschappen doen, werken, eten en drinken, die nauw aansluiten bij het karakter van de wijk. Langs de Leidsche Vaart komt een fiets- en wandelroute waardoor de langzaamverkeerroute in de oostwestrichting wordt verbeterd. Tevens wordt het water doorgetrokken tot aan de Catharijensingel en wordt het opnieuw bevaarbaar.
8.2 Projectbeschrijving
92
Figuur 8.12: Lombokplein - Leidsche Vaart (Gemeente Utrecht, 2003a)
8.2.3
Actoren
Gemeente Utrecht De Gemeente Utrecht vormt een belangrijke partner binnen de ontwikkelingen rond het Stationsgebied Utrecht. Reeds in 1997, toen de eerste idee¨en rond de vernieuwing van de stationsomgeving het licht zagen, was de Gemeente betrokken partij. Tussen de vier belangrijkste partners, met name de Gemeente Utrecht, de Jaarbeurs Utrecht, NS Vastgoed en Corio (het toenmalige Winkelbeleggingen Nederland), werd toen het platform Utrecht City Power (UCP) opgericht. Het UCP had tot doel het stationsgebied te vernieuwen. Drie jaar later stapten, door financi¨ele onenigheid, zowel Jaarbeurs Utrecht als Corio uit deze samenwerking. Met de overwinning van Leefbaar Utrecht bij de gemeenteraadsverkiezingen in 2000, werd deze overeenkomst volledig opgeheven. Leefbaar Utrecht kon zich namelijk niet vinden in een aantal onderdelen van het UCP. Er werd dan ook beslist een nieuw plan op te stellen, met de Gemeente in de hoofdrol. Dit plan resulteerde in twee concepten, visie A en visie 1 (zie figuur 8.4). Daarnaast werd eveneens onder de vleugels van de Gemeente de Projectorganisatie Stationsomgeving (POS) opgericht. Het POS heeft tot doel het volledige project te leiden, te controleren en waar nodig bij te sturen.
8.2 Projectbeschrijving
93
Jaarbeurs Utrecht De organisator van beurzen, evenementen, congressen en vergaderingen is eveneens een belangrijke partner binnen de stationsontwikkelingen. Net als de Gemeente Utrecht maakte ze in 1997 deel uit van het UCP, waar ze echter wegens financi¨ele onenigheid vroegtijdig uitstapte. Gezien haar strategische ligging op het Jaarbeursplein, langs de westzijde van het station, dient ze betrokken te worden in de besprekingen rond de projectontwikkeling.
NS Vastgoed De Nederlandse Spoorwegen (NS) is het nationale spoorwegbedrijf van Nederland. NS Vastgoed maakt deel uit van de NS en staat in voor de exploitatie van het vastgoed dat zich in handen van de NS bevindt. Ook NS Vastgoed ondertekende in 1997 de overeenkomst van het UCP. Met de verwachte verdubbeling van het aantal treinreizigers de komende twintig jaar, wat resulteert in een gemiddelde van 100 miljoen reizigers per jaar, is het station dringend aan uitbreiding en een hele reeks modernisaties toe. De aanwezigheid van NV Vastgoed bij de besprekingen van de reconversie van de stationsomgeving is dan ook onontbeerlijk.
Corio Corio of het vroegere Winkelbelggingen Nederland (WBN), maakte eveneens deel uit van het UCP. Deze beursgenoteerde projectontwikkelaar is de huidige eigenaar van het winkelcentrum Hoog Catharijne. Het winkelcentrum situeert zich in dezelfde gebouwen als het station Utrecht Centraal en is daardom nauw betrokken bij de reconversie van het stationsgebied. Naast de geplande modernisaties denkt het bedrijf ook aan een uitbreiding van haar succesvolle winkelcentrum.
De burger Tot slot is ook de burger een belangrijke partner bij het enorme vernieuwingstraject dat de komende jaren de huidige stationsomgeving drastisch zal veranderen. Naast de loutere betrokkenheid als burger, wordt deze door de verscheidene participatietrajecten een volwaardige partner en tevens meedenker over hoe het stationsgebied er in de toekomst zal uitzien.
8.3 Procesbeschrijving
8.3
94
Procesbeschrijving
8.3.1
Feitelijk verloop
1997 - De Gemeente Utrecht, de Jaarbeurs Utrecht, NS Vastgoed en Winkelbeleggingen Nederland (WBN) richten het platform Utrecht City Project op, met als doel het stationsgebied te vernieuwen.
2000 - Binnen het UCP ontstaat onenigheid over de gezamenlijke financiering van de openbare ruimte. Uiteindelijk stappen in maart de Jaarbeurs en Corio uit het samenwerkingsverband. - Leefbaar Utrecht wint de gemeenteraadsverkiezingen. Deze partij kan zich niet vinden in een aantal onderdelen van de plannen van het UCP. Er wordt een nieuw plan opgesteld met de Gemeente in de hoofdrol.
2001 - De Gemeente komt tot twee concepten: Visie A Stadshart Verruimd en Visie 1 Stadshart Compact. - In oktober organiseert de Projectorganisatie Stationsgebied (POS) een participatietraject naar aanleiding van de verdere uitwerking van de twee concepten en ter voorbereiding van het referendum. Bewoners, belanghebbenden en deskundigen worden uitgenodigd op een vijfentwintigtal vergaderingen (Gemeente Utrecht, 2001).
2002 - Begin 2002 worden de visies door de gemeenteraad vastgesteld. Vervolgens worden de bewoners van Utrecht uitgebreid voorgelicht. Er vinden in de verschillende wijken van de stad informatievergaderingen plaats op 23, 24, 25 april en op 1 en 2 mei. - Op 15 mei kiezen de bewoners van Utrecht in een referendum voor Visie A. 65,3% van de bevolking brengt zijn stem uit, waarvan 70,7% voor Visie A is.
8.3 Procesbeschrijving
95
- De gemeenteraad kiest op 16 juni eveneens voor Visie A en geeft opdracht voor het opmaken van een Masterplan. - Op 31 oktober vindt een ‘stadsdebat’ voor alle inwoners van Utrecht plaats. De aanwezigen kunnen vragen stellen, hun mening geven en horen hoe anderen tegen het gebied aankijken. - Eind 2002 is de Projectorganisatie Stationsgebied (POS) volop bezig met de opmaak van het Masterplan. Op dat moment betrekt men, door middel van zes ‘stadsavonden’, de bewoners en andere belanghebbenden bij de planontwikkeling. Drie ‘stadsavonden’ zijn specifiek voor bepaalde wijken, de overige drie betreffen ‘stadsavonden’ voor genodigden en vinden plaats op 5, 12 en 13 november. - Op 6 november organiseert de POS een tweede ‘stadsavond’. De informatieavond is bedoeld voor de inwoners van de wijken West, Zuidwest, Leidsche Rijn en Vleuten de Meern. De stand van zaken wordt aan de bewoners voorgelegd, waarna men de mogelijkheid heeft te reageren. - Naar analogie met de ‘stadsavond’ op 6 november, vindt op 14 november eveneens een ‘stadsavond’ plaats, ditmaal voor de wijken Noordoost, Noordwest en Overvecht. - De ‘stadsavond’ op 19 november wordt ingericht voor de bewoners van de wijken Binnenstad, Oost en Zuid. - Afsluitend organiseert de POS op 10 december een tweede ‘stadsdebat’. Hierop tonen de plannenmakers hoe ze de idee¨en van de Utrechtse bevolking hebben verwerkt in de plannen. - Van 6 december 2002 tot 5 januari 2003 organiseert de Gemeente in samenwerking met het Centraal Museum een tentoonstelling over stations en treinen onder de naam ‘Wereldstations in Utrecht’.
2003 - In maart stemmen de Gemeente Utrecht, de NS, het Rijk en het Bestuur Regio Utrecht (BRU) in met het schetsontwerp voor het nieuwe Utrechtse Centraal Station, ofwel de Openbaar Vervoer Terminal (OVT). - Van 17 april tot 21 juni organiseert het Infocentrum een fototentoonstelling onder de naam “Kijk! Stationsgebied”, waarop een beeld wordt gegeven van de bedrijvigheid in een etmaal in het Stationsgebied.
8.3 Procesbeschrijving
96
- Op 26 mei tekenen in Den Haag de ministers van Verkeer en Waterstaat (V&W) en het Ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer (VROM) en de burgemeester van Utrecht, de intentieovereenkomst Utrecht Stationsgebied. - Het College van burgemeester en wethouders van Utrecht stemt op 24 juni in met het Masterplan Stationsgebied. - Gedurende de maand september vindt de inspraakperiode plaats met betrekking tot het Masterplan, het voorontwerp bestemmingsplan en het MER Stationsgebied. Op 9 en 17 september organiseert men telkens een inspraakavond. De burgers hebben de mogelijkheid om op de voorgelegde plannen te reageren. Daarnaast wordt hen ook meegedeeld dat steeds kan worden gereageerd via internet, per brief en op inloopavonden (Gemeente Utrecht, 2003b). - De Utrechtse gemeenteraad gaat op 11 december eveneens akkoord met het Masterplan. Wel brengt de raad in moties en amendementen wijzigingen aan in het Masterplan.
2004 - Op 12 maart presenteert de Gemeente samen met ProRail en het architectenbureau Benthem Crouwel het voorlopige ontwerp voor de OV-Terminal. Het architectenbureau Studio Hertzberger heeft een ontwerpstudie gemaakt voor een nieuw Muziekcentrum. - Utrecht ontvangt op 2 juli van het Rijk een bijdrage van ruim 300 miljoen euro voor de geplande ontwikkeling van het stationsgebied. - De gemeenteraad van Utrecht neemt op 11 december een beslissing over de actualisatie van het Masterplan Stationsgebied. Daarnaast stemt de raad in met de zogenaamde intentieovereenkomsten.
2005 - Om de planvorming voor het Stationsgebied voort te kunnen zetten, plant de Gemeente Utrecht de opmaak van een structuurplan Stationsgebied en daaraan gekoppeld een Strategische Milieubeoordeling (SMB). De voorbereidingen voor een (globaal) bestemmingsplan en de bijhorende MER-procedure worden echter op 17 mei stopgezet. De reden is onder meer dat een aantal recente uitspraken van de Raad van State op het gebied van luchtkwaliteit, ervoor heeft gezorgd dat een aantal planologische ontwikkelingen is stilgelegd.
8.3 Procesbeschrijving
97
- In mei kwamen een aantal deskundigen van het Urban Land Institute (ULI) uit Europa, Canada en de VS bijeen in Utrecht voor een quick scan van de plannen voor het Utrechtse stationsgebied. - Op 31 mei keurt het College van burgemeester en wethouders het voorlopig Ontwerp voor het nieuwe Muziekpaleis van de architect Hertzberger goed. - Zaterdag 2 juli vindt de Dag van de Architectuur Utrecht plaats. De bezoeker kan een blik werpen op de toekomst van het Stationsgebied. - Van 15 september tot 13 oktober ligt het voorontwerp Structuurplan en de bekendmaking Strategische Milieubeoordeling (SMB) ter inzage. Inspreken kan op de twee inloopavonden van 27 september en 3 oktober, via e-mail of door het sturen van een brief. - Op 9 november stemt de Provinciale Planologische Commissie (PPC) in met het Structuurplan Stationsgebied.
2006 - Dinsdag 10 januari maakt de Gemeente Utrecht de Startnotitie ‘MER kop Jaarbeursterrein’ openbaar. Vanaf dit moment is gedurende zes weken inspraak mogelijk. - Op zaterdag 22 april vindt de offici¨ele opening van het Infocentrum Stationsgebied plaats door wethouder Lenting. - Van 3 mei tot 14 juni loopt de inspraakperiode van de MER Muziekpaleis.
8.3 Procesbeschrijving
8.3.2
98
Gehanteerde inspraakkanalen
Gedurende het volledige procesverloop vonden verscheidene momenten van inspraak plaats. Het feit dat ´en de wettelijke vormen van inspraak werden gerespecteerd ´en er van overheidswege zelf bijzonder veel initiatief kwam, heeft er ongetwijfeld toe bij gedragen dat de inbreng louter en alleen op initiatief van de bevolking (de zogenaamde afgedwongen participatie) nauwelijks aanwezig was. Ook de rol van de media is in deze beperkt. Daarnaast dient ook te worden opgemerkt dat in Utrecht tot voor kort een gemeentelijke verordening, de Algemene Inspraakverordening Utrecht van 29 mei 1997, van kracht was, die inhield dat er v´o´or de start van een juridische procedure een inspraakprocedure moest gehouden worden. Aangezien hierdoor het onderscheid tussen de wettelijke inspraak en het initiatief van overheidswege niet altijd even duidelijk is, worden in hetgeen volgt beide samen behandeld.
Wettelijke inspraak en initiatief van overheidswege Zoals reeds vermeld diende de Gemeente Utrecht tot voor kort v´o´or de start van een juridische procedure, verplicht een inspraakprocedure te volgen. Het ontwerpbesluit diende daarbij minimaal vier weken ter inzage te liggen waarbij de bewoners en belanghebbenden schriftelijk of mondeling hun zienswijze konden formuleren. Daarvan werd een verslag opgemaakt en de Gemeente diende maximaal zes maanden later een beslissing te nemen. Deze procedure is niet langer verplicht, de inspraak staat bijgevolg vrij. Daarnaast moet in een juridische procedure, volgens de Nederlandse Wet Ruimtelijke Ordening, een zienswijze-traject worden gevolgd. Ook hier kan worden geopteerd voor een inspraakprocedure. De Projectorganisatie Stationsgebied zal voor sommige projecten niet kiezen voor een inspraakprocedure, zoals dat bij de OV-Terminal het geval is, omdat in het ontwerpproces al meerdere malen is geparticipeerd, aldus Communicatieadviseur Projectorganisatie Stationsgebied Marlou Heijnen (2006). Het eerste grootschalige participatietraject vond plaats in oktober 2001, naar aanleiding van de uitwerking van concept A en concept 1. Er vonden in totaal vijfentwintig vergaderingen plaats. Het participatietraject had de vorm van een halfopen planproces waarbij de Gemeente in hoge mate stuurt, bepaalt en ondertussen met betrokkenen van gedachten wisselt over de plannen en tevens de gesprekspartners bij de planvorming betrekt. Dit half open planproces had tot doel het contact met velen in en buiten de stad aan te gaan of te vernieuwen, waarbij dezen nieuwe idee¨en konden aanreiken. En werd daarbij ineens gepeild naar de haalbaarheid van het project. Op die manier poogde men de mensen bij de planvorming te betrekken, teneinde hen een beter inzicht te verschaffen in de uiteindelijke resultaten. Er werden een drietal groeperingen
8.3 Procesbeschrijving
99
aangesproken, namelijk de bewoners van Utrecht, directe belanghebbenden in het gebied en deskundigen zonder eigenbelang. Dit leidde tot drie soorten van bijeenkomsten, met name wijk, cluster- en expertbijeenkomsten, die men elk op een andere manier organiseerde. De Gemeente had hierbij een overwegend sturende rol. Gedurende de vier wijkbijeenkomsten werden zowel bewoners als bezoekers van de Gemeente uitgenodigd. Dit gebeurde langs verscheidene media, waaronder wijkbureaus, advertenties in een aantal kranten, de kabelkrant en via spotjes op de radio. Elkeen kon bij aanvang op een kaartje zijn of haar verwachtingen weergeven, die dan later op de avond werden behandeld. Dit leidde vaak tot levendige discussies, veelal aangevuld met de ‘stijltool’. De ‘stijltool’ werd samen met de ‘functietool’, die hierna nog aan bod komt, ontwikkeld door het communicatiebureau Total Identity. Aangezien beelden makkelijker leiden tot discussies over hetgeen mensen wel en niet aanspreekt, over wat herkenbaar en nieuw is en wat wel en niet wenselijk is voor de ontwikkelingen, waren beide onderzoeksinstrumenten opgebouwd uit beelden. De POS hanteerde beide tools om informatie te vergaren bij de ondervraagden. Bij de ‘stijltool’ kon men steeds kiezen uit een set van vier plaatjes, wat uiteindelijk resulteerde in twee collages. Beide collages werden aangewend om de sfeer, uitstraling en karakter van het gebied te bepalen. De vragen die de avond zelf niet aan bod kwamen, werden later door de POS op het internet beantwoord (Gemeente Utrecht, 2001). De tien clusterbijeenkomsten werden bijgewoond door organisaties met directe belangen in het stationsgebied. In kleinere groepen werden specifieke belangen behandeld. Ook de ‘stijltool’ werd hier aangewend. Het resultaat was voor elke bijeenkomst anders (Gemeente Utrecht, 2001). Tot slot vonden er acht expertbijeenkomsten plaats. Hierop werden landelijk opererende, onafhankelijke experten, actief op uiteenlopende terreinen, uitgenodigd. Doel van die bijeenkomsten was het uitvoeren van een expertisetoets op de plannen en tevens het bouwen aan een verbintenis in de deskundigenwereld. Op deze bijeenkomsten hanteerde men de ‘functietool’. Deze was opgebouwd uit pictogrammen waarmee de gebruiker een schematische indeling van de functies in het gebied diende op te bouwen. Voor de drie soorten bijeenkomsten gold dat elke deelnemer, na deelname aan een bijeenkomst, twee verslagen toegestuurd kreeg. Het ene bevatte de weergave van de inhoudelijke discussie, terwijl het andere een journalistieke impressie van de bijeenkomst was. Aan de hand van de vergaarde informatie werkte de POS tot slot beide concepten verder uit.
8.3 Procesbeschrijving
100
Eens men de twee concepten had gedefinieerd, organiseerde men in april en mei 2002 verscheidene informatieavonden, verpreid over de verschillende wijken. Op die avonden werden de twee definitieve concepten uitgebreid toegelicht aan de aanwezigen. Op 15 mei vond hieromtrent het referendum plaats. De voorkeur van 70 procent van de opgedaagde kiezers ging uit naar visie A, hetgeen later door het gemeentebestuur werd bekrachtigd. Afsluitend stelde de POS een verslag op van het volledige participatietraject. De Projectorganisatie Stationsgebied organiseerde, naar aanleiding van de opmaak van het Masterplan, in het najaar van 2002 een tweede participatietraject. Op 31 oktober werd, als aftrap, een stadsdebat gehouden voor alle inwoners van Utrecht. De visie op het gebied werd er andermaal toegelicht, waarna bewoners vragen konden stellen en tevens hun mening geven. Net zoals het eerste participatietraject had het ook hier de vorm van een half open planproces en werden dezelfde drie groeperingen bij het traject betrokken. Op de verschillende stadsavonden heeft de POS de bezoekers van de bijeenkomsten ge¨ınformeerd over de ontwikkeling van het Masterplan en hen gevraagd daarover mee te denken en te praten. In december vond afsluitend een tweede stadsdebat plaats. Opnieuw werd van het volledige traject een participatieverslag opgesteld (Gemeente Utrecht, 2003a). Daarnaast hadden reeds vier inspraakperiodes plaats, vergelijkbaar met een openbaar onderzoek in Belgi¨e. De eerste liep in de maand september van 2003, naar aanleiding van het Masterplan, het voorontwerp Bestemmingsplan en het MER Stationsgebied. In die periode organiseerde men tevens twee inspraakavonden (9 en 17 september), waarbij de aanwezigen werden ge¨ınformeerd en vragen konden stellen. Tevens was het gedurende die vier weken mogelijk te reageren per brief, via e-mail en op inloopavonden. Van 15 september tot 13 oktober had de tweede inspraakperiode plaats. Het voorontwerp structuurplan en de Strategische Milieubeoordeling lagen gedurende die periode ter inzage. Ook nu organiseerde men twee inspraakavonden (27 september en 3 oktober) en kon men per bief, via e-mail en op inloopavonden reageren. De derde inspraakperiode had betrekking op de MER ‘Kop Jaarbeursterrein’ en liep van 10 januari 2006 tot 21 februari 2006. De meest recente inspraakperiode loopt van 3 mei tot 14 juni 2006. De MER Muziekpaleis ligt er ter inzage. Naast deze eerder offici¨ele vormen van inspraak organiseerde de overheid, weliswaar in de hoedanigheid van de POS, nog tal van andere informatiemomenten. De tentoonstelling over stations en treinen ‘Wereldstations in Utrecht’, de fototentoonstelling ‘Kijk!Stationsgebied’, de presentatie van het voorlopig ontwerp OV-Terminal, de ‘Dag van de Architectuur Utrecht’ en de offici¨ele opening van het ‘Infocentrum Stationsgebied’ worden hiertoe gerekend.
8.3 Procesbeschrijving
101
Daarnaast kan een ge¨ıntereseerde terecht op de website (www.utrecht.nl/stationsgebied/) van het stationsgebied voor informatie omtrent de voorbije, recente en toekomstige ontwikkelingen in de stationsomgeving. Tevens kan men in het infocentrum (Hoog Catharijne, Gildenkwartier 193, Utrecht) terecht van maandag tot vrijdag van 13.00 tot 18.00 en op zaterdag van 13.00 tot 17.00.
Initiatief van de bevolking Zoals reeds vermeld in de inleiding van dit onderdeel, is er niet echt een vorm van georganiseerd burgerinitiatief. Een reden hiervoor kan gezocht worden in de waaier van participatie- en inspraakmomenten waarover de bevolking beschikte. Wel is het zo dat men uiteraard niet verplicht is deel te nemen aan die verschillende vormen van inspraak. Elke betrokkene is volledig vrij zijn initiatief tot en mate van inspraak en participatie te bepalen.
Rol van de media De rol van de media beperkte zich hoofzakelijk tot het verspreiden van genomen beslissingen en tot het bekendmaken van de verschillende participatiebijeenkomsten, inspraak- en inloopavonden en inspraakperiodes. Daarnaast hadden de regionale pers, de wijkbladen, de lokale en regionale radio en televisie eveneens aandacht voor de lopende discussies.
8.3 Procesbeschrijving
8.3.3
102
Participatieladder
Naar analogie met ‘Case 1’ wordt ook hier de participatieladder van Edelenbos en Monnikhof gehanteerd om een zicht te krijgen op de inspraak van de burger bij het Stationsproject Utrecht. Onderstaande figuur geeft de evolutie van de mate van participatie in de tijd weer.
Figuur 8.13: Mate van participatie (eigen onderzoek)
Voor de analyse van de participatie wordt ervoor gekozen het procesverloop vanaf 2001 te beschouwen. Voor deze datum waren er, behoudens enkele voorbereidende afspraken tussen een aantal partijen, nauwelijks ontwikkelingen die onderwerp konden uitmaken van inspraak. Vandaar dat ook de grafiek pas vanaf 2001 aanvangt. Over de hele lijn kan men een vorm van ‘informeren’ onderscheiden, de grijze balk. Oorzaak hiervan is de permanente beschikbaarheid van betrouwbare informatie op de website van het stationsgebied. Zowel informatie uit het verleden als de meest recente wijzigingen kan men hierop aantreffen. Daarnaast is het eveneens mogelijk elke dag, met uitzondering van zondag, een bezoek te brengen aan het informatiecentrum waar de bezoeker met behulp van foto’s, simulaties en maquettes wegwijs wordt gemaakt in de geplande ontwikkelingen. Dit kan worden beschouwd als een permanente vorm van (mogelijkheid tot) informeren. Daarnaast merkt men eveneens de speciaal daartoe georganiseerde en tevens tijdelijke informatiemomenten. De verschillende informatievergaderingen gedurende de maanden april en mei 2003, naar aanleiding van de voorstelling van de twee visies aan de bevolking, zijn hiervan een voorbeeld. Ook de tentoonstelling over stations en treinen ‘Wereldstations in Utrecht’ (6 december 2002 tot 5 januari 2003), de fototentoonstelling ‘Kijk!Stationsgebied’ (17 april tot 21 juni
8.3 Procesbeschrijving
103
2003), de presentatie van het voorlopig ontwerp OV-Terminal (12 maart 2004), de ‘Dag van de Architectuur Utrecht’ (2 juli 2005) en de offici¨ele opening van het ‘Infocentrum Stationsgebied’ (22 april 2006) worden hiertoe gerekend. Ook op het gebied van ‘raadplegen’ scoort de werking rond de stationsomgeving vrij goed. Zo is er het stadsdebat van 31 oktober 2002 naar aanleiding van de opmaak van het Masterplan en het stadsdebat van 10 december 2002 waarop werd geanalyseerd hoe de ide¨een, voortvloeiend uit de stadsavonden, in het uiteindelijke Masterplan zijn verwerkt. De aanwezigen worden betrokken bij het ontwikkelen van het beleid, maar de uiteindelijke besluitvorming ligt in handen van de plannenmakers. Ook de vier inspraakperiodes of openbare onderzoeken (september 2003, 15 september tot 13 oktober 2005, 10 januari tot 21 februari 2006, 3 mei tot 14 juni 2006) kan men hierbij rekenen. Het feit dat betrokkenen opmerkingen en adviezen kunnen uiten die kunnen bijdragen tot de optimalisatie van een bepaald plan, waar de besluitvormers evenwel niet door gebonden zijn, zorgt ervoor dat ook de inspraakperiode een manier van ‘raadplegen’ is. Hetgeen opvalt bij het overlopen van het volledige planningsproces is dat er eveneens een aantal momenten voorkomen waarbij de mogelijkheid bestond tot ‘adviseren’. Tijdens de vijfentwintig vergaderingen die deel uitmaakten van het eerste participatietraject (oktober 2001) kon men meedenken en meehelpen bij het uitwerken van de twee concepten, ter voorbereiding van het referendum. Op die momenten maakte men volwaardig deel uit van het denkproces, voorafgaand aan het defini¨eren van de twee concepten. Hiertoe behoort ook het referendum van 15 mei 2002. De bevolking koos hierbij voor concept A. Een maand later kiest ook de gemeenteraad voor concept A. Aangezien een referendum geen enkele wettelijke basis heeft, bezat de gemeenteraad de mogelijkheid af te zien van de keuze van het volk, en alsnog voor concept 1 te kiezen. Dit zou evenwel een enorm gezichtsverlies inhouden voor het Utrechtse bestuur. Het feit dat de uitkomst voor de politiek niet bindend is, impliceert dat het hier om ‘adviseren’ in plaats van ‘coproduceren’ gaat. Een laatste vorm van ‘adviseren’ treft men aan bij het tweede participatietraject (november 2002) naar aanleiding van de opmaak van het Masterplan. Ook hier kan men stellen dat de aanwezigen een belangrijke inbreng hadden, waar de beleidsmakers al dan niet rekening mee konden houden, mits voldoende argumentatie.
8.4 Evaluatie
8.4
104
Evaluatie
Bekijkt men de projectontwikkeling in zijn geheel, dan kan men vaststellen dat er van overheidswege bijzonder veel inspanningen werden geleverd om de burger en belanghebbenden bij de verschillende onderdelen van het planningsproces te betrekken. De mooiste voorbeelden hiervan zijn de beide participatietrajecten, met daarbij aansluitend het referendum. Door de burger de mogelijkheid te geven op voorhand, tijdens een participatietraject, te bepalen wat voor haar belangrijk was, had de burger tijdens het referendum de mogelijkheid een doordachte keuze te maken. Het referendum hield bovendien niet louter een ja-neen keuze in. Doordat men een keuze diende te maken tussen twee alternatieven, is het mogelijk dat de kiezer een meer beredeneerde keuze maakte. Het feit dat naderhand, tijdens het tweede participatietraject, nog over de verdere invulling van het uiteindelijk gekozen concept kon worden gediscussieerd, maakte het mogelijk de identiteit en het karakter van het stationsgebied te optimaliseren. Dit alles kan ertoe leiden dat, wanneer men dit gekozen traject aanhoudt, men over twintig jaar een stationsomgeving bekomt waarin zowat elke burger zich kan vinden. Het eenieder op alle vlakken naar wens maken is echter een onmogelijke opgave, het bereiken van bepaalde punten van overeenstemming is daarentegen al een belangrijke prestatie.
Hoofdstuk 9
Vergelijking Antwerpen-Utrecht Na het bespreken van de case ‘Stationsomgeving Antwerpen Kievitplein’ en de case ‘Stationsgebied Utrecht’, kan het interessant zijn beide ten opzicht van elkaar af te wegen. Het doel daarvan is een aantal conclusies te trekken, die kunnen helpen bij het optimaliseren van het verdere procesverloop van case 3 ‘Project Gent Sint-Pieters’. Bij de ontwikkelingen rond het Kievitplein was aanvankelijk elke vorm van betrokkenheid van de burger onbestaande, men liet zelfs na de burger te informeren over de reeds geplande ontwikkelingen. De Stad nam daarbij haar verantwoordelijkheid ten opzichte van haar burgers niet op, en liet zich leiden door private partijen waaronder Robelco en Alcatel. In Utrecht daarentegen was men van in het begin met de betrokkenheid van de burger begaan. Nog voor de eerste plannen waren gerealiseerd, werden burgers reeds ge¨ınformeerd en kon men tevens meedenken over de gewenste uitwerking van de plannen. Dat er in Utrecht dan ook geen buurtcomit´e werd opgericht, in tegenstelling tot wat in Antwerpen het geval is, ligt voor de hand. De Ploeg werd opgericht uit een verzameling van verschillende bewonersgroepen. Wenst men op een eenduidige en krachtige manier met de overheid te communiceren, dan is zo’n bewonersgroep noodzakelijk, zeker in het geval van Antwerpen, waar men te maken heeft met een zeer diverse wijk (autochtonen, allochtonen, joden, moslims, armen, ...). Belangrijk is evenwel dat die bewonersgroep lokaal blijft en de wijk niet al te veel overstijgt, zoals dat bij de bescherming van het Lappersfortbos het geval was. In zo een geval is de kans immers groot dat de doelgerichtheid verwatert en het bestuur de buurtbewoners minder au s´erieux neemt.
105
VERGELIJKING ANTWERPEN-UTRECHT
106
Zowel in Antwerpen als in Utrecht organiseerde men naar aanleiding van nieuwe ontwikkelingen tal van informatievergaderingen. Ook heeft de burger in Utrecht de mogelijkheid zich permanent te informeren via de website en door een bezoek aan het informatiecentrum. Deze vorm van permanente informatie ontbreekt in Antwerpen, waardoor op informatievergaderingen vaak opnieuw dezelfde inhoudelijke vragen worden gesteld. Het buurtcomit´e trachtte daaraan te verhelpen door die informatie op haar sterk uitgebouwde website te verschaffen. Opvallend aan het project in Utrecht, zijn ook de verschillende adviesmomenten, onder de vorm van participatietrajecten, die de bewoners en belanghebbenden van in het begin kregen. Die vroege betrokkenheid zorgde ervoor dat de burger meer begrip kon opbrengen voor de genomen beslissingen en meer in staat is de voor- en nadelen van bepaalde plannen te omschrijven, waardoor het eenvoudiger wordt een aantal alternatieven voor te stellen. In beide gevallen werd de pers op een verschillende manier gebruikt. De media in Utrecht hield zich overwegend bezig met het informeren van de burger over de recente ontwikkelingen. In Antwerpen diende de pers overwegend als drukkingmiddel op de verschillende partijen. Aanvankelijk was men echter niet ge¨ınteresseerd in het lokale probleem van de Kievitwijk. Eens de pers dan toch aandacht kreeg voor de buurt en de bestaande problemen zag, verschenen verscheidene artikels die de stem van de buurtbewoners verspreidden. Dit zorgde ervoor dat vooral de private projectontwikkelaar, die zijn naam niet graag besmeurd zag, zelf initiatief nam om met de buurt te praten en tevens met hun wensen rekening te houden. Dit alles bleek voor Utrecht niet noodzakelijk aangezien de overheid daar van in het begin uit zichzelf het initiatief nam. Uit het gesprek met de private ontwikkelaar Robelco leerde De Ploeg dat de projectontwikkelaar niet per definitie afkerig stond ten opzichte van bewonersparticipatie, maar dat het voor deze gewoon een grote onbekende was. De projectontwikkelaar ging zelfs zo ver te stellen dat, door hetgeen ze nu wisten, ze reeds twee jaar vroeger met De Ploeg hadden willen onderhandelen. Concluderend kan men stellen dat het belangrijk is te allen tijde informatie te verschaffen aan de burgers. Dit dient evenwel niet vanaf het prille begin te gebeuren, aangezien het noodzakelijk is dat de verschillende partijen onderling eerst vastleggen wat voor hen belangrijk is en reeds concrete idee¨en ontwikkelen over de richting die men uit wil. Het mag echter niet enkel beperkt blijven tot informeren. De burger raadplegen over diens wensen, hem advies laten uitbrengen en laten meedenken en -werken aan de verdere uitbouw van de plannen, zal doorgaans een meerwaarde opleveren voor het verloop van het proces. Zelfs wanneer deze vorm van participatie wordt toegestaan, kan het nog interessant zijn te beschikken over een buurtcomit´e, niet zozeer om het protest te blijven voeden, maar wel om toe te kijken op de handelingen van de overheid
VERGELIJKING ANTWERPEN-UTRECHT
107
en op die manier het bestuur wakker te houden. Wanneer de overheid daarentegen verzaakt de burger in het proces te betrekken, blijkt de pers een handig middel om de druk op de overheid op te drijven. In dergelijke situatie moet men ook durven het bestuur voorbij te gaan en contacten te leggen met de andere, veelal private, partners teneinde zo alsnog gehoor te vinden.
Hoofdstuk 10
Case 3: Stationsproject ‘Project Gent Sint-Pieters’ 10.1
Situering
10.1.1
Inleiding
Het project ‘Gent Sint-Pieters’ heeft betrekking op het station Gent Sint-Pieters en omgeving. Het Sint-Pietersstation is gelegen in het zuidwesten van de binnenstad van Gent, meer bepaald tussen de kleine (R40) en de grote stadsring (R4). Om een beter beeld te krijgen van het belang van het station wordt eerst kort geschetst wat de functie is van Gent in Vlaanderen en tevens internationaal. Daarna wordt specifieker ingegaan op de ligging van het station in Gent.
10.1.2
Gent in Vlaanderen en internationaal
Gent is, als provinciehoofdstad van Oost-Vlaanderen, gelegen in de westelijke hoek van de Vlaamse Ruit (zie figuur 10.1). De stad onderhoudt belangrijke functionele relaties met de overige steden van dit Vlaams stedelijk kerngebied. Gent profileert zich internationaal als grote stad met een zeehaven, een universiteit en een uitgebreide handels- en dienstensector (kleinhandel, kantoren, ...).
108
10.1 Situering
109
Figuur 10.1: Vlaamse Ruit (naar RSV, 2004)
Ook op het gebied van infrastructuur is Gent internationaal van betekenis (figuur 10.2). Zo bevindt de stad zich op het kruispunt van de E17 en de E40, die deel uitmaken van ‘TransEuropean Networks’ (TEN), het Europese netwerk van transportassen. Daarnaast kruisen een aantal belangrijke lijnen van het ‘hoofdspoorwegennet voor personenvervoer’ in het station Gent Sint-Pieters, met name de lijn Brussel-Gent-Oostende en de lijn Antwerpen-Gent-Kortrijk-Rijsel. Ook drie internationale verbindingen voor goederenvervoer per trein doen de stad aan, meer bepaald de lijn Zeebrugge-Rijsel, de lijn Zeebrugge-Parijs en de lijn Zeebrugge-Luxemburg (Ministerie van de Vlaamse Gemeenschap, 2004).
10.1 Situering
110
Figuur 10.2: Lijninfrastructuur Gent (RSG, 2002)
10.2 Projectbeschrijving
10.1.3
111
Het station in Gent en omgeving
Het IC-station voor personenverkeer is, volgens het RSV (2004), samen met het station GentDampoort zowel structuurbepalend voor Gent en haar omgeving, als voor Vlaanderen. Zoals hoger vermeld, vormt het station een belangrijk knooppunt in het Belgische spoorwegennet en is het met 38 000 opstappers per dag, het belangrijkste station van Vlaanderen. Het vormt een belangrijke toegang tot de stad en binnenstad. In de omgeving, het zuiden van Gent, is er een sterke aanwezigheid van hoogtechnologische bedrijven, een aantal campussen van de universiteit, waaronder het universitair ziekenhuis, grotere kantoorgebouwen en de evenementenhal Flanders Expo (Stad Gent, 2002).
10.2
Projectbeschrijving
10.2.1
Inleiding
In september 1997 nam NV Eurostation, toen nog gekend onder de naam NV Euro Immostar, het initiatief om het station Gent Sint-Pieters te vernieuwen. Het dochterbedrijf van de NMBS was van oordeel dat het uit 1912 daterende station met het grootste aantal reizigers van Vlaanderen niet meer voldeed aan de hedendaagse behoeften. Daarnaast kwamen, in ruil voor de kwijtschelding van de schulden van de NMBS, een groot aantal gronden van de spoorwegmaatschappij, langs belangrijke spoorwegstations in Vlaanderen, vrij. Ook de problematische evolutie van het autoverkeer de laatste jaren, heeft ertoe bijgedragen dat dit project in ontwikkeling kwam. Tot slot kadert de geplande uitbreidings- en vernieuwingspolitiek binnen het plan van de NMBS om het aantal opstappende reizigers in Gent Sint-Pieters te verhogen van 38 000 naar 60 000. Daarom zullen het Sint-Pietersstation en de ruime omgeving de komende jaren een opmerkelijke transformatie ondergaan. Het station zal worden omgebouwd tot een kwalitatief, toekomstgericht openbaarvervoersknooppunt. Bijkomend worden in de stationsomgeving nieuwe projecten opgezet voor stedelijke voorzieningen, kantoren en wonen (synthesedocument, 2005).
10.2 Projectbeschrijving
112
Figuur 10.3: Station Gent Sint-Pieters, 1917 (synthesedocument, 2005)
De ontwikkeling van de stationsomgeving past zowel binnen de visie van het RSV (2004) als in die van het Ruimtelijk Structuurplan Gent. Het RSV streeft ernaar, in de nabijheid van stations, hoge dichtheden van kantoren en bewoning te genereren en ziet stationsomgevingen als ideale locaties voor personenvervoergerichte activiteiten, zoals kantoren. Ook wordt de stationsomgeving omschreven als een ‘gemengde ontwikkelingspool voor wonen en werken’. In het Ruimtelijk Structuurplan Gent (2002) is sprake van de ontwikkeling van de stationsomgeving Gent Sint-Pieters als multimodaal knooppunt, met openbaar vervoer als basis. De vernieuwing en uitbreiding van zowel het trein-, tram- als busstation sluiten hier mooi bij aan. Ook de visie om de twee stationsomgevingen (Gent Dampoort en Gent Sint-Pieters) verschillend en complementair uit te bouwen, komt in dit project tot uiting. Bij het station Gent Dampoort ligt de nadruk op cultuur, bij het station Gent Sint-Pieters is dat op kennis. Dit laatste wordt in het project vertaald in publiekstrekkende kantoren (loketfunctie) met een hoge tewerkstellingsgraad. Het oprichten van kantoren past ook in het programma van Gent, om jaarlijks een minimum van 30 000 m2 aan kantoren te voorzien.
10.2 Projectbeschrijving
10.2.2
113
Project
Het project in zijn geheel kan worden opgesplitst in een vijftal deelprojecten, volgens de vijf deelgebieden zoals weergegeven in figuur 10.4.
Figuur 10.4: Projectgebied (synthesedocument, 2005)
De verbindingsweg R4-station en ondergrondse parking Tussen de bestaande grote ring rond Gent (R4) en de stationsomgeving plant men een verbindingsweg. Deze link R4-stationsomgeving is zowel een snelle verbinding tussen de R4 en de ondergrondse parking, als een noord-zuid verbinding op wijkniveau. Aangezien de huidige Voskenslaantunnel op termijn verdwijnt, is het nodig een nieuwe verbinding tussen de wijken ten noorden en ten zuiden van het station te voorzien.
10.2 Projectbeschrijving
114
Figuur 10.5: Ligging ondergrondse parkeergarage (synthesedocument, 2005)
Binnen het masterplan is onder de sporen een ondergrondse parkeergarage voorzien die, via de nieuwe verbindingsweg, met de R4 is verbonden (zie figuur 10.5). Die parking zal plaats bieden aan 2810 wagens, waarvan 1500 plaatsen bestemd zijn voor treinreizigers die met de wagen naar het station komen. Dit aantal komt overeen met de huidige situatie en wordt, in tegenstelling tot wat men zou verwachten, niet verhoogd. De redenering hierbij is dat de verwachte extra treinreizigers (60 000 i.p.v. 38 000 per dag) als voor- en natransport hoofdzakelijk gebruik zullen maken van de fiets en van het geoptimaliseerde openbaar vervoer. Voor occasionele bezoekers is een aantal van 500 parkeerplaatsen voorzien. De bijkomende capaciteit nodig voor de projectontwikkeling langs de Koningin Fabiolalaan wordt geschat op 810.
Het station Tot het deelproject van het station behoren eveneens de heraanleg van het Koningin Maria Hendrikaplein met de beschermde bomenrij, de ruimte onder de sporen en het nieuw aan te leggen Sint-Denijsplein . Beide pleinen behoren tot het openbaar domein en zullen door de stad worden aangelegd, al het overige behoort tot de taken van de NMBS. De huidige plannen van het station, van de hand van architect J. Voncke, voorzien twee niveaus onder het spoorlichaam. Op -1 komt er een kiss & ride zone, is er plaats voor taxi’s, een aantal commerci¨ele ruimtes en is een doorsteek naar de nabijgelegen ondergrondse parkeergarage mogelijk (zie figuur 10.6(a)). Op het gelijkvloers is er ruimte voor een vernieuwd tramstation,
10.2 Projectbeschrijving
115
commerci¨ele ruimtes en fietsenstallingen (zie figuur 10.6(b)). In de eerste plannen was er tevens sprake van een busstation. Gezien de hoge kosten van onder meer een afzuigsysteem voor de uitlaatgassen, heeft De Lijn zich hier echter tegen verzet. In de nieuwe plannen krijgt het busstation een plaats ter hoogte van het huidige postgebouw. De sporen zelf ondergaan eveneens een transformatie. De afstand tussen de sporen onderling wordt smaller en de goederenperrons verdwijnen waardoor bredere reizigerperrons mogelijk worden. Deze perrons zullen worden geconstrueerd in lichtdoorlatende vloeren waardoor de onderliggende niveaus eveneens kunnen genieten van het daglicht.
Figuur 10.6: (a)Station, niveau-1 (b)Station, gelijkvloers (synthesedocument, 2005)
Ontwikkeling Sint-Denijsplein Aan de zuidrand van het nieuwe Sint-Denijsplein wordt een volledig nieuw gebouw opgericht. Het gebouw krijgt een hoogwaardige en eigentijdse vormgeving, met dynamische en golvende contouren. De plint bevat commerci¨ele ruimtes en ondergronds is er eveneens een parking van ´e´en verdieping voorzien.
Projectontwikkeling Koningin Fabiolalaan De projectontwikkeling langs de Koningin Fabiolalaan geschiedt op de terreinen ten noorden van de spoorweg (20 ha) waarvan ongeveer de helft eigendom is van de NMBS en de overige helft van de Stad Gent. Hier voorziet men zowel kantoren, handels- en dienstenfuncties en een belangrijk aandeel wonen.
10.2 Projectbeschrijving
116
Figuur 10.7: Koningin Fabiolalaan (synthesedocument, 2005)
Bekijkt men figuur 10.7 dan ziet men dat de Koningin Fabiolalaan wordt opgedeeld in een drietal zones. In zone A (esplanade), het dichtst bij het station, ligt de klemtoon op kantoren, aangevuld met commerci¨ele functies en woongelegenheden. De kantoren zullen voornamelijk bestaan uit loketfuncties. In zone B (tuinkamers) is het aandeel wonen net iets groter dan het aandeel kantoren. Nabij de Leie, meer bepaald in zone C (campus), heeft het wonen duidelijk de bovenhand op de kantoren. Dit wordt weergegeven in figuur 10.8. Gezien de hoge dichtheid die men wenst na te streven, is men genoodzaakt in de hoogte te bouwen. Om de effecten van de hoogbouw op de bestaande omgeving na te gaan werd een Hoogbouw Effect Rapportage (HER) opgesteld. Figuur 10.8 geeft een overzicht van de volgens de HER aanvaardbare hoogtes.
10.2 Projectbeschrijving
117
Figuur 10.8: Mogelijke invulling Koningin Fabiolalaan (synthesedocument, 2005)
Het Logistiek Centrum Infrastructuur (LCI) Het Logistiek Centrum Infrastructuur valt onder de bevoegdheid van de NMBS. In dit centrum zullen de onderhoudsdiensten voor de spoorweginfrastructuur worden gegroepeerd. In een nieuw op te richten gebouw in deze zone, zullen stationsgebonden diensten en de kantoorfuncties van het LCI worden ondergebracht.
10.2.3
Actoren
In dit onderdeel komen de belangrijkste actoren aan bod die betrokken zijn bij het project ‘Gent Sint-Pieters’. Naast deze belangrijke actoren zijn er nog een resem kleinere partners die echter minder interessant zijn in het onderzoek naar de betrokkenheid van de burger. Zij worden hier dan ook niet vermeld.
NV Eurostation/ NMBS Het is NV Eurostation, toen nog gekend onder de naam NV Euro Immostar, die in 1997 het startsein gaf voor het project ‘Gent Sint-Pieters’. Gezien de grootschaligheid van het project beslist de dochteronderneming van de NMBS er de Stad Gent bij te betrekken.
10.2 Projectbeschrijving
118
De NMBS/Eurostation, de belangrijkste partner in dit project, is in hoofdzaak verantwoordelijk voor de werken aan het station, met uitzondering van het tram- en buscomplex, dat onder de bevoegdheden valt van De Lijn. Daarnaast staat ze in voor de ontwikkeling van een deel van de terreinen langs de Koningin Fabiolalaan. Ook de bouw van de verbindingstunnel met de R4 en een deel van de parking behoort tot haar taken.
Stad Gent Aangezien dit grootschalig project zich op het grondgebied van de Stad Gent situeert, kan men de Stad eveneens als een belangrijke partner beschouwen. Ze is binnen dit project voornamelijk verantwoordelijk voor de inrichting van het openbaar domein en voor de ontwikkeling van het resterende deel van de gronden langs de Koningin Fabiolalaan. Die gronden vormen de basis van een nieuw te ontwikkelen wijk binnen Gent. Ook op het gebied van communicatie speelt de Stad Gent een actieve rol. Dit resulteerde onder meer in een informatievergadering voor de bevolking op 3 oktober 2005 en in een website waar de bezoeker uitvoerig wordt ge¨ınformeerd over de meest recente ontwikkelingen.
De Lijn De Lijn is eveneens een grote actor binnen het project. In het kader van het Pegasusplan, waarbij tegen 2025 op jaarbasis 15 miljoen extra reizigers in Gent worden verwacht, staat De Lijn in voor de ontwikkeling van een nieuw en ruimer tram- en busstation. Dit is essentieel voor de verdere ontwikkeling van het treinstation, aangezien de twee modi een groot aandeel hebben in het voor- en natransport van treinreizigers en zo deel uitmaken van het grote openbaar vervoersknooppunt.
Vlaams Gewest Ook het Vlaams Gewest is betrokken partij aangezien de verbindingsweg tussen de R4 en het station geklasseerd wordt als gewestweg. Daarnaast is ze eveneens verantwoordelijk voor de ontwikkeling van het Gewestelijk RUP ‘Stationsomgeving Gent Sint-Pieters - Koningin Fabiolalaan’ waarvan het openbaar onderzoek liep van 27 februari tot 27 april 2006.
10.3 Procesbeschrijving
119
Bevolking Tot slot is ook de bevolking een niet te vergeten partner. Aangezien het station en het nieuw te ontwikkelen stadsdeel besloten liggen tussen de reeds bestaande Stationsbuurt Noord en Zuid, spreekt het voor zich dat de bestaande buurt er de directe gevolgen van ondervindt. De buurtbewoner dient men dan ook als een volwaardige partner te beschouwen en bij het project te betrekken. Of dit in realiteit effectief gebeurt en op welke wijze men dit aanpakt, wordt in het onderdeel ‘evaluatie’ besproken. Begin juni 2005 werd door een aantal buurtbewoners het Buurtcomit´e BuitenSporig opgericht. Het buurtcomit´e ziet zichzelf als “een open, publiek niet gebonden groep van ge¨engageerde buurtbewoners die het project ‘Gent Sint-Pieters’ kritisch analyseert, alternatieven voorstelt, andere buurtbewoners erbij betrekt en de gepaste acties onderneemt” (BuitenSporig, 2005). Het is hun doel in overleg met alle betrokken diensten het project ‘Gent Sint-Pieters’ zodanig bij te sturen dat de leefbaarheid van de omliggende wijken behouden blijft.
10.3
Procesbeschrijving
10.3.1
Feitelijk verloop
1997 - NV Eurostation neemt initiatief en start met de eerste idee¨en rond het project ‘Gent Sint-Pieters’
1998 - NV Eurostation betrekt in april de Stad Gent bij het project, waarna een werkgroep wordt opgericht. - Architectuurwedstrijd georganiseerd door de Stad Gent, met als laureaat Xaveer De Geyter Architecten (XDGA).
1999 - Eerste verkennende studie XDGA
10.3 Procesbeschrijving
120
2002 - In de periode 2002-2004 voert het verkeersbureau Tritel een aantal stedenbouwkundige studies uit om na te gaan wat de impact van de plannen op de mobiliteit is, in en rond de stationsomgeving.
2003 - In juli 2003 voert de dienst ruimtelijke ordening van de stad Amsterdam een Hoogbouw Effect Rapportage (HER) uit. Het rapport wordt afgewerkt in 2004. - Tweede verkennende studie XDGA, die een herwerking inhoudt van de projectontwikkeling langs de K. Fabiolalaan. Architect J. Voncke van NV Eurostation levert een aanvulling op deze studie.
2004 - Aanvang Milieu Effect Rapportage (MER) ‘Station Gent Sint-Pieters en omgeving’ door studiebureau WES. - Start openbaar onderzoek MER ‘Station Gent Sint-Pieters en omgeving’ op 23 maart. - Op 29 maart houdt de Stad Gent een allereerste informatievergadering voor de buurtbewoners omtrent het project ‘Gent Sint-Pieters’. De vergadering vindt plaats in het Atheneum in de Voskenslaan. Tevens wordt, in afwachting van een volledig nieuwe site, op de website van de Stad Gent een rubriek gewijd aan het project ‘Gent Sint-Pieters’ (http://www.gent.be/gent/wonen/stdbouw/sintpieters/ sintpieters.asp). - Het openbaar onderzoek MER ‘Station Gent Sint-Pieters en omgeving’ eindigt op 23 april. - Op 6 juli wordt een samenwerkingsovereenkomst gesloten tussen NV Eurostation, de NMBS, de Stad Gent, De Lijn en het Vlaams Gewest en tevens een stuurgroep opgericht. - Publicatie HER - Publicatie dossier ‘Gent-Zuidelijke stationsomgeving - stadsontwerp Sint-Denijsplein’ in mei door het Rotterdams studiebueau KCAP ARCADIS.
10.3 Procesbeschrijving
121
2005 - Publicatie verkeersstudie Tritel in april. - In mei vindt een eerste gesprek plaats tussen het ‘Gents Milieufront (GMF)’ en burgemeester F. Beke in verband met het project. - Op 23 juni vindt een informatievergadering voor de buurtbewoners plaats, georganiseerd door het ‘Actieplatform Gent Sint-Pieters’. Dit actieplatform werd opgericht met de steun van het GMF en wordt na de informatievergadering omgevormd tot het ‘buurtcomit´e BuitenSporig’. - Het buurtcomit´e BuitenSporig organiseert een rondetafelgesprek waarop een aantal ide¨een worden samengelegd, teneinde met een algemene visie op de geplande ontwikkelingen naar buiten te kunnen komen. - De Franse landschapsarchitect Alain Marguerit maakt in augustus een voorontwerp van het openbaar domein voor de gehele site. - In oktober verschijnt een informatiefolder omtrent het project ‘Gent Sint-Pieters’, uitgegeven door de Stuurgroep. - Op 3 oktober vindt in het Gentse ICC de allereerste informatievergadering plaats georganiseerd door de Stuurgroep van het project. Doel daarvan is de bevolking te informeren over de geplande ontwikkelingen van het station en haar omgeving. - Op 20 oktober houdt het buurtcomit´e een plenaire vergadering waarop de informatievergadering van 3 oktober wordt besproken en er tevens plannen worden gemaakt voor verdere acties. - De ‘Gebiedsgerichte Werking’ van de Stad Gent organiseert op 29 oktober een tentoonstelling ‘Een kijk op de stationsbuurten’. De bezoekers kunnen er hun opmerkingen en wensen kwijt over de Stationsbuurt Zuid en de Stationsbuurt Noord. Deze werking werd in 2004 door het Gentse stadsbestuur opgericht met als doel voor elk van de vijfentwintig wijken van Gent een programma op te maken in overleg met de bewoners en de gebruikers van de wijk. - Het Ministerie van de Vlaamse Gemeenschap keurt op 27 oktober het Milieueffectenrapport (MER) voor het project ‘Gent Sint-Pieters’ goed en oordeelt dat het MER voldoende informatie bevat om het aspect milieu een volwaardige plaats te geven bij de vaststelling van het uitvoeringsplan en de verdere besluitvorming.
10.3 Procesbeschrijving
122
- De Stad Gent koopt in november een deel (ongeveer 2/3) van de NMBS-gronden langs de Koningin Fabiolalaan, teneinde een betere grip op het project te krijgen. - Het buurtcomit´e BuitenSporig houdt op 30 november een vergadering waarop een aantal gastsprekers aan het woord worden gelaten. Peter Verhaeghe (stRaten-generaal ) en Manu Claeys (De Ploeg ) hebben het over de ontwikkeling van het Kievitplein nabij het station Antwerpen-Centraal en Herwig Verstraete behandelt de ontwikkeling van Flanders Expo en omgeving. - De gemeenteraad van 19 en 20 december 2005 bespreekt enkele punten die betrekking hebben op het project ‘Gent Sint-Pieters’. Het buurtcomit´e BuitenSporig is van oordeel dat deze beslissingen nog niet genomen kunnen worden aangezien de wettelijk voorziene inspraakprocedures nog niet verlopen zijn. Het Buurtcomit´e BuitenSporig roept de gemeenteraad op om de besluiten te wijzigen en de inspraakprocedures af te wachten. Zoniet zal het Buurtcomit´e de zaak aankaarten bij de toezichthoudende overheid. - Het buurtcomit´e BuitenSporig tekent bezwaar aan bij de Gouverneur van de provincie Oost-Vlaanderen tegen twee beslissingen van de gemeenteraad van de Stad Gent op 19 december 2005 in verband met het project ‘Gent Sint-Pieters’. De wettelijk voorziene inspraakprocedures werden met de voeten getreden. - Op het einde van 2005 organiseert het buurtcomit´e BuitenSporig een publiciteitscampagne om de buurt te sensibiliseren voor de geplande ontwikkelingen in hun omgeving. Er worden over de hele buurt kerstkaartjes verdeeld (zie figuur 10.9).
Figuur 10.9: Kerstkaart buurtcomit´e BuitenSporig (Buitensporig, 2005)
10.3 Procesbeschrijving
123
2006 - De Vlaamse Regering heeft het ontwerp van het Gewestelijk RUP “Stationsomgeving Gent Sint-Pieters - Koningin Fabiolalaan” voorlopig vastgesteld op 27 januari. - Op 31 januari ontvangt burgemeester Beke een delegatie van het buurtcomit´e BuitenSporig om hun visie op het project toe te lichten. Beke maakt daarbij afspraken om de inspraak beter te organiseren en stelt voor een klankbordgroep op te richten. - In het Belgisch Staatsblad van 10 februari verschijnt een artikel met betrekking tot de voorlopige vaststelling van het gewestelijk ruimtelijk uitvoeringsplan ‘Stationsomgeving Gent Sint-Pieters - Koningin Fabiolalaan’ en de aankondiging van de termijn van het openbaar onderzoek. - Zaterdag 11 februari organiseren Tiens Tiens/Radar, de alternatieve stadskrant, en Vormingplus Gent-Eeklo, het stadsdebat ‘Wat met de stad?’ omtrent Gent Sint-Pieters. Voorafgaand aan het debat is er de mogelijkheid een bezoek te brengen aan de infomarkt, waarop de burger zich kan informeren over de verschillende plannen. Het debat zelf wordt gevoerd tussen Luc Lavryse, woordvoerder van het buurtcomit´e BuitenSporig, Karin Temmerman, Schepen van Stedenbouw en Mobiliteit van de Stad Gent, Manu Claeys, auteur en medewerker van het buurtcomit´e De Ploeg in Antwerpen, en wordt gemodereerd door Filip De Rynck, docent Bestuurskunde aan de Hogeschool Gent. Aansluitend krijgt het publiek de mogelijkheid een aantal vragen te stellen. - Op 27 februari start het openbaar onderzoek van het Gewestelijk Ruimtelijk Uitvoeringsplan (GRUP) ‘Stationsomgeving Gent Sint-Pieters - Koningin Fabiolalaan’ waarbij elke burger zijn opmerkingen, bezwaren of adviezen kan indienen. Het openbaar onderzoek loopt tot 27 april 2006. - Naar aanleiding van de informatievergadering over het RUP van 7 maart, houdt het buurtcomit´e BuitenSporig een algemene vergadering op 2 maart. - Op aandringen van de Stad Gent organiseert het Vlaamse Gewest op dinsdag 7 maart een informatievergadering omtrent het ontwerp GRUP ‘Stationsomgeving Gent Sint-Pieters Koningin Fabiolalaan’. Aansluitend heeft de burger de mogelijkheid gedurende een halfuur vragen te stellen met betrekking tot het GRUP. - Op 8 maart vindt in Vooruit Gent de derde ‘Les van de Eeuw’ plaats. Naar aanleiding van de gemeenteraadsverkiezingen is het thema ‘democratie’ en komt ook inspraak van de
10.3 Procesbeschrijving
124
bevolking aan bod. Elke Decruynaere vertegenwoordigt het buurtcomit´e BuitenSporig op de open namiddagles. - Protestactie van het buurtcomit´e BuitenSporig onder de vorm van ludieke affiches die in de buurt worden verspreid (zie figuur 10.10).
Figuur 10.10: Drie affiches van het buurtcomit´e Buitensporig (Buitensporig, 2005)
- Het openbaar onderzoek voor drie stedenbouwkundige vergunningsaanvragen start op maandag 27 maart.
Het betreft de aanvraag voor de aanleg van de verbindingsweg
R4/stationsomgeving, de bouw van de tunnel en ondergrondse parking en de heraanleg van de Koningin Fabiolalaan. Het onderzoek loopt tot en met 26 april. - Eveneens op 27 maart organiseert de Gebiedsgerichte Werking een vergadering waarop de vragen en opmerkingen ingediend op de tentoonstelling van 29 april worden gebundeld. Dit ter voorbereiding van het geplande gesprek tussen het College van Burgemeester en Schepenen en bewoners van Stationsbuurt Noord en Stationsbuurt Zuid op 28 april 2006. - Op 21 april staat de nieuwe website van het project ‘Gent Sint-Pieters’ online. (http://www.projectgentsintpieters.be) - Woensdag 26 april, einde openbaar onderzoek voor de drie stedenbouwkundige vergunningsaanvragen.
10.3 Procesbeschrijving
125
- Donderdag 27 april loopt het openbaar onderzoek van het GRUP ‘Stationsomgeving Gent Sint-Pieters - Koningin Fabiolalaan’ af. Er werden een 400-tal bezwaarschriften ingediend. - Vrijdag 28 april vindt, in het kader van de Gebiedsgerichte Werking, het gesprek tussen het College van Burgemeester en Schepenen en bewoners van Stationsbuurt Noord en Stationsbuurt Zuid plaats.
10.3.2
Gehanteerde inspraakkanalen
Bij pogingen tot het betrekken van de burger bij het project ‘Gent Sint-Pieters’ hebben zowel burger als overheid een aantal initiatieven ondernomen. Aan de hand van een aantal elementen uit het ‘feitelijk procesverloop’ kan worden geanalyseerd welke vormen van inspraak er tot nu toe reeds tot stand kwamen.
Wettelijke inspraak Vooreerst was er de mogelijkheid tot het indienen van bezwaarschriften tijdens de duur van het openbaar onderzoek, dat liep van 23 maart 2004 tot 23 april 2004, naar aanleiding van het MER ‘Station Gent Sint-Pieters en omgeving’. De Stad Gent maakte het openbaar onderzoek bekend aan haar burgers door middel van een aanplakking op het gemeentehuis, een vermelding op de website en ook op de informatievergadering van 29 maart 2004, bedoeld voor de omwonenden van het station Gent Sint-Pieters, werd dit onderwerp aangehaald. Ook voor de opmaak van het GRUP ‘Stationsomgeving Gent Sint-Pieters - Koningin Fabiolalaan’ kon de burger of belanghebbende bezwaarschriften indienen tijdens de wettelijk voorziene procedure van het openbaar onderzoek. De bekendmaking van het openbaar onderzoek, dat liep van 27 februari 2006 tot 27 april 2006, gebeurde door een aanplakking op het gemeentehuis en een vermelding op de website. Van 27 maart tot en met 26 april 2006 liep, parallel aan het openbaar onderzoek van het GRUP, een openbaar onderzoek voor drie stedenbouwkundige vergunningsaanvragen. Wetende dat de verleende stedenbouwkundige vergunningen moeten passen binnen het GRUP, dat nog niet definitief is vastgesteld, is het vreemd dat de aanvragen voor de stedenbouwkundige vergunningen reeds zijn ingediend en aan een openbaar onderzoek onderhevig zijn. Hoe kan een overheid een vergunningsaanvraag goedkeuren zonder te weten of het toetsingskader (GRUP) zal worden goedgekeurd?
10.3 Procesbeschrijving
126
Initiatief van overheidswege Naast de wettelijk verplichte voorzieningen voor ‘inspraak’ nam de overheid zelf reeds een aantal initiatieven, teneinde de burger beter te kunnen informeren. Rond de geplande werken aan het station Gent Sint-Pieters en omgeving, organiseerde de stad reeds drie informatievergaderingen. De eerste vond plaats op 29 maart 2004, en was hoofdzakelijk bestemd voor de buurtbewoners. De informatievergadering van 3 oktober 2005 had tot doel de volledige Gentse bevolking te informeren over de op til zijnde werken. Het is op deze vergadering dat ook voor het eerst de brochure in verband met het project ‘Gent Sint-Pieters’ wordt verspreid. Op 7 maart 2006 vond een informatievergadering over het GRUP plaats. Deze informatievergadering, georganiseerd door het Vlaams Gewest, is niet wettelijk verplicht, maar kwam er vooral na sterk aandringen van het Gentse stadsbestuur. Op alle drie de vergaderingen wordt het project eerst volledig uiteengezet door een panel van deskundigen, ambtenaren en schepenen. Op het einde krijgt het aanwezige publiek de mogelijkheid een aantal vragen te stellen aan het panel. Het betreft hier met andere woorden zuivere informatievergaderingen. Van hoorzittingen, waarbij het bestuur luistert en de bevolking haar opmerkingen en wensen kan uiten, is hier geen sprake. Om op de hoogte te blijven van wat er leeft in een bepaalde wijk, startte het stadsbestuur in 2004 de ‘Gebiedsgerichte Werking’ op. Op 29 oktober 2005 werd voor de stationsbuurt Gent SintPieters een tentoonstelling georganiseerd waarop burgers met vragen en opmerkingen terecht konden. Aan de hand van deze resultaten vond op vrijdag 28 april 2006 een gesprek plaats tussen het College van Burgemeester en Schepenen en de bewoners van de Stationsbuurt Noord en Zuid. Deze vergadering werd evenwel niet speciaal in het kader van het project ‘Gent SintPieters’ georganiseerd, maar het thema kwam er, naast andere thema’s zoals mobiliteit, ook aan bod. Daarnaast kan de burger, buiten de informatievergaderingen, informatie bekomen bij het infopunt van het project ‘Gent Sint-Pieters’ op het K. Maria Hendrikaplein. Dit is mogelijk op dinsdag van 14.00 tot 16.00 u, op donderdag van 10.00 tot 12.00 u en na afspraak. De website van het project tenslotte biedt de ge¨ınteresseerde 24u/24u informatie (http://www.projectgentsintpieters.//be/).
Initiatief van de bevolking De buurtbewoners van het Sint-Pietersstation en omgeving hebben reeds op een aantal manieren getracht invloed te verkrijgen op de geplande ontwikkelingen.
10.3 Procesbeschrijving
127
Vooreerst probeerde de bevolking langs juridische weg een aantal plannen bij te sturen. Zo dienden vele betrokkenen verscheidene bezwaarschriften in tijdens het openbaar onderzoek van GRUP en stedenbouwkundige vergunningsaanvragen. Het buurtcomit´e BuitenSporig zette haar sympathisanten aan tot het indienen van bezwaarschriften tegen een aantal aspecten in het GRUP en tegen twee van de drie stedenbouwkundige vergunningsaanvragen, met name de aanvraag tot aanleg van de verbindingsweg R4/stationsomgeving en tot de bouw van de tunnel en ondergrondse parking. Het comit´e stelde daarvoor zowel een korte als een lange versie van de drie bezwaarschriften op haar website ter beschikking, zodanig dat de buurtbewoner op een eenvoudige manier bezwaar kon indienen. Ook door het aanspreken van de politieke macht werd getracht vat te krijgen op het project. In mei 2005 vond een gesprek plaats tussen het Gentse Milieufront en burgemeester Beke. Een tweede gesprek tussen burgemeester Beke en het buurtcomit´e Buitensporig was er op 31 januari 2006, dit gesprek verliep echter in een grimmige sfeer. De burgemeester was er niet over te spreken dat het comit´e een brief stuurde naar de gouverneur om een genomen gemeenteraadsbeslissing omtrent de stationsomgeving (19, 20 december 2005) aan te vechten en dat er daarvan bovendien een artikel verscheen in ‘De Standaard’ van 31 januari 2006. Dit gesprek werd besloten met een belofte van burgemeester Beke een klankbordgroep op te richten. In die klankbordgroep zouden verschillende partners uit de buurt zetelen waaronder de scholen, de horeca, de buurtwerking en het buurtcomit´e BuitenSporig. De klankbordgroep zou op geregelde tijdstippen plannen voorgeschoteld krijgen waarop ze hun mening kunnen formuleren. Die visie zou dan worden overgebracht naar de stuurgroep waar er dan al dan niet rekening mee zou worden gehouden. Dit voorstel tot de oprichting van een klankbordgroep diende nog eerst te worden voorgelegd aan de stuurgroep. Tot op de dag van vandaag wacht het buurtcomit´e op de effectieve totstandkoming van deze klankbordgroep. Ook werden reeds een aantal gesprekken met democratische politieke partijen gevoerd, teneinde hun visie op de feiten te kennen. Met de gemeenteraadsverkiezingen in aantocht tracht het comit´e op die manier het verkiezingsprogramma te be¨ınvloeden. Daarnaast ambieert het buurtcomit´e een zetel in de stuurgroep, teneinde zo mee beslissingen te kunnen nemen. Dit werd hen echter geweigerd. Er is hen wel beloofd dat de agenda en het verslag van elke stuurgroepvergadering hen zal worden toegestuurd. Dit blijft echter louter informatief en geeft hen geen bevoegdheid om wijzigingen aan te brengen, laat staan mee te beslissen.
10.3 Procesbeschrijving
128
Om hun kansen op be¨ınvloeding van het besluitvormingsproces te verhogen tracht het buurtcomit´e het maatschappelijk draagvlak onder de bevolking te vergroten. Naast de talrijke vergaderingen rond de organisatie van het buurtcomit´e, organiseerde ze reeds een viertal vergaderingen om de ge¨ınteresseerde buurtbewoner op de hoogte te houden van de verschillende ontwikkelingen en de door het buurtcomit´e geplande acties. Via het verspreiden van kerstkaartjes en affiches tracht het comit´e minder actieve buurtbewoners te bereiken en hen bewust te maken van de op til staande gebeurtenissen. Het ophangen van de affiches zorgt er eveneens voor dat de buurt als geheel een signaal naar buiten geeft dat ze het niet volledig eens is met de uitvoering van het project ‘Gent Sint-Pieters’. Door op die manier veel volk te mobiliseren, heeft een protestactie ook meer kans op slagen. Ook door deelname aan debatten waaronder het ‘stadsdebat’ van 11 februari 2006 en het debat ‘Les van de eeuw: democratie’ van 8 maart 2006, probeert het buurt-comit´e haar standpunten aan een groter deel van de bevolking kenbaar te maken.
Rol van de media In het kader van het project ‘Gent Sint Pieters’ verschenen reeds verscheidene artikels in bepaalde kranten. Een aantal artikels behandelden daarbij vooral het project ‘Gent Sint Pieters’ en alle realisaties die daarbij op het programma staan. Daarnaast verschenen ook reeds artikels waarin de buurtbewoners het gebrek aan inspraak laken. Voorbeelden hiervan zijn: “Protest tegen autoweg door Schoonmeersen” (De Standaard, 28 april 2003), “Gentse stationsbuurt verzet zich tegen hoogbouw” (De Morgen, 11 juli 2005) en “Buurt laakt gebrek aan inspraak bij het project Gent Sint-Pieters” (De Standaard, 31 januari 2006). Door berichtgeving in kranten met een nationale verspreiding wordt de problematiek boven de lokale aandacht geheven. Het kan ertoe leiden dat het bestuur meer aandacht gaat besteden aan de betrokkenheid van de burger. Een negatieve berichtgeving in de pers is immers slechte reclame voor een stad.
10.3.3
Participatieladder
Net zoals bij de bespreking van de inbreng van de burger bij de vorige twee cases, wordt ook hier gebruik gemaakt van de partcipatieladder van Edelenbos & Monnikhof. Sinds de aanvang van de ontwikkelingen aan het Station Gent Sint-Pieters zijn er verschillende vormen van participatie, al dan niet bewust, gehanteerd. Onderstaande figuur geeft de evolutie van de mate van participatie in de tijd weer. Ook al duiken de eerste plannen reeds in 1997 op, toch begint de grafiek pas in 2004, aangezien voor deze datum geen enkele vorm van communicatie met de burger plaatsvond.
10.3 Procesbeschrijving
129
Figuur 10.11: Mate van participatie (eigen onderzoek)
Net zoals bij de ontwikkelingen rond het station van Utrecht, merkt men dat er, weliswaar pas sinds 2004, een permanente vorm van ‘informeren’ mogelijk is. Ook hier wordt dit verklaard door de beschikbaarheid van informatie via een website (www.projectgentsintpieters.be), speciaal opgericht voor het opvolgen van de geplande werken. Daarnaast heeft men, in geval van specifieke vragen of opmerkingen, eveneens de mogelijkheid een bezoek te brengen aan het infocentrum. Het infocentrum is slechts twee dagen in de week geopend, dinsdag van 14.00 tot 16.00 en donderdag van 10.00 tot 12.00, of op afspraak. Daarnaast kan men een drietal informatievergaderingen (29 maart 2004, 3 oktober 2005, 7 maart 2006), waarvan twee georganiseerd door de Stad en ´e´en door het Vlaams Gewest, eveneens als vorm van ‘informeren’ van de bevolking beschouwen. Op die informatievergaderingen ligt de nadruk op het informeren van de aanwezigen. Een panel, bestaande uit deskundigen en beleidsmakers, voert er het woord. Het is pas bij het sluiten van de informatieavond dat de burger gedurende een halfuur tot een uur de mogelijkheid krijgt een aantal vragen te stellen. Ook de tentoonstelling ‘Een kijk op de stationsbuurten’ van 29 oktober 2005, wordt hiertoe gerekend. Hierbij dient opgemerkt dat deze tentoonstelling een initiatief was van de Gebiedsgerichte Werking van de Stad Gent, en dat ze dus niet naar aanleiding van de geplande stationsontwikkelingen werd georganiseerd. Tot slot wordt het gesprek van 28 april 2006 tussen het College van burgemeester en schepenen en haar bewoners ook als een informatiemoment beschouwd. Dit gesprek vond, net als de tentoonstelling, plaats in het kader van de Gebiedsgerichte Werking. Het College poogde hier een antwoord te geven op de vragen en opmerkingen, verzameld op de tentoonstelling.
10.4 Evaluatie
130
Naast het ‘informeren’ vonden er tot nu toe ook een aantal momenten van ‘raadplegen’ plaats. Zo geldt dit voor de drie gevoerde openbare onderzoeken (23 maart tot 23 april 2004, 27 februari tot 27 april 2006, 27 maart tot 26 april 2006), waarbij iedereen de mogelijkheid had bezwaren in te dienen. De twee gesprekken met burgemeester Beke worden ook beschouwd als momenten van ‘raadplegen’. Midden mei 2005 was er het gesprek met het Gentse Milieufront en 31 januari 2006 vond, na lang aandringen, het gesprek plaats met het buurtcomit´e Buitensporig. Zoals reeds vermeld vond dit laatste onderhoud plaats in een grimmige sfeer en werd er niet zoveel bereikt als gehoopt. Enige andere vorm van participatie heeft in het ontwikkelingsproces van de nieuwe stationsomgeving (nog) niet plaats gevonden.
10.4
Evaluatie
Bij het bekijken van de participatieladder voor de ontwikkeling van de stationsomgeving Gent Sint-Pieters is het opmerkelijk vast te stellen dat, gezien vanuit het standpunt van de bevolking, er op geen enkel moment sprake was van de mogelijkheid tot ‘adviseren’. Zoals reeds vermeld, is het vrijwel onmogelijk het louter ‘informeren’ als een vorm van inspraak van de burger te beschouwen. De burger wordt op die momenten enkel van informatie voorzien en krijgt nauwelijks de kans tot het formuleren van vragen, laat staan opmerkingen. De kans dat men met die opmerkingen rekening houdt is daarenboven zeer gering. Met het raadplegen van de bevolking zet men al een stap dichter naar echte inspraak. De burger heeft hierbij de mogelijkheid mee te denken over de geplande ontwikkelingen en die gedachten ook mee te delen aan het bestuur. Nadeel hierbij is wel dat de beleidsmakers volledig vrij zijn, met de ingediende bezwaren en opmerkingen al dan niet rekening te houden. Beter zou zijn nog een stap verder te gaan, net zoals in Utrecht en ook (eennmalig) in AntwerpenCentraal, en over te gaan tot een aantal inspraakmomenten, waarbij het de bevolking is die haar advies mag uitbrengen. Op die manier komt men vaak tot nieuwe inzichten en is ook de betrokkenheid van de bewoners groter, waardoor het voor hen makkelijker is bepaalde plannen te aanvaarden. Bij het adviseren heeft de beleidsvoerende overheid nog altijd de mogelijkheid, weliswaar na voldoende argumentatie, bepaalde aspecten opnieuw anders te bekijken.
Hoofdstuk 11
Vergelijking van Gent met Antwerpen Utrecht Aan de hand van de afweging van beide planningsprocessen van Antwerpen en Utrecht wordt getracht in hetgeen volgt een aantal verbeteringen aan te brengen in het planningsproces rond het ‘project Gent Sint-Pieters’. Net zoals in Antwerpen, werden ook in Gent de buurtbewoners en belanghebbenden aanvankelijk geconfronteerd met een gebrek aan informatie. Het is pas in 2004 dat de overheid de eerste inspanningen levert tot het verschaffen van inlichtingen aan haar bevolking. Reden hiervoor kan gezocht worden in het feit dat het stadsbestuur eerst zekerheid wou hebben over een aantal plannen en afspraken alvorens die aan haar bewoners te communiceren. Men kan stellen dat dit niet ten goede komt aan de betrokkenheid van de burger die zich veeleer afwijzend gaat opstellen. Veel beter verging het de buurtbewoners in Utrecht, die vrij snel op de hoogte werden gesteld van de plannen omtrent de vernieuwing en uitbreiding van de stationsomgeving en veel vlugger betrokken werden bij het project, hetgeen leidde tot voor de grote meerderheid aanvaardbare plannen. Er kan bijgevolg worden geconcludeerd dat het betrekken van de burger in een vroeger stadium van het proces ervoor zorgt dat diezelfde burger zich meer vertrouwd voelt met het project en sneller geneigd is het te aanvaarden. Opnieuw analoog aan het project in Antwerpen werd tijdens het planningsproces een buurtgroep opgericht. Buurtcomit´e Buitensporig poogde, net zoals de Ploeg in Antwerpen, greep te krijgen op het planningsproces en het waar mogelijk te be¨ınvloeden. Zoals reeds vermeld verliep dit tot nu toe echter zonder noemenswaardig succes. Wel slaagde het buurtcomit´e erin de bewoners
131
VERGELIJKING VAN GENT MET ANTWERPEN UTRECHT
132
te engageren en ze op de hoogte te houden van de verschillende ontwikkelingen. Ook wist men de aandacht van de pers te trekken. Hetgeen echter uitblijft, is de feitelijke be¨ınvloeding van het beleid. Wel werden gedurende de openbare onderzoeken verscheidene bezwaarschriften ingediend. Maar of die wel degelijk effect zullen hebben, valt nog af te wachten. Zoals dat ook in Utrecht en Antwerpen het geval was, organiseerde het Gentse stadsbestuur naar aanleiding van het project informatievergaderingen. Tevens startte ze, net zoals Utrecht en in tegenstelling tot Antwerpen, een speciaal daarvoor ontwikkelde website op. Tot nu toe waren er slechts drie informatievergaderingen, waarvan ´e´en georganiseerd door de overheid. Dit is vrij weinig gezien de grootschaligheid van het project. Ook hier kan worden vermeld dat er meer nodig is dan het enkel en alleen maar ‘informeren’ van de burger. De projectorganisatie van het stationsgebied Gent Sint-Pieters, zou een voorbeeld kunnen nemen aan de werkwijze in Utrecht, waar men op verschillende inspraakmomenten samen met de buurtbewoners en belanghebbenden vergaderde over bepaalde delen van het project. De adviezen, opmerkingen en suggesties van de bewoners werden effectief opgenomen in het uiteindelijke Masterplan. Voor het project ‘Gent Sint-Pieters’ in het bijzonder kan worden besloten dat men vrij laat met het informeren van de bevolking is gestart. De buurtbewoners en andere belanghebbenden, worden daarentegen sinds 2004 wel goed op de hoogte gehouden via de website. Wil men overgaan naar een vorm van hybride democratie en de burger bijgevolg effectief inspraak geven, dan is het nodig in de toekomst de burger de mogelijkheid te geven tot het formuleren van alternatieven. Een goede manier daartoe is het organiseren van inspraakmomenten waarop zowel burgers, plannenmakers als beleidsmensen samen vergaderen. Zeer zeker vraagt dit een doorgedrongen engagement van de betrokkenen, maar dat zulks wel degelijk resultaat oplevert, werd reeds bewezen in Utrecht.
Deel III
Het ideale planningsproces
133
Hoofdstuk 12
Het ideale planningsproces 12.1
Inleiding
Afsluitend kan het interessant zijn een mogelijk planningsmodel, waarin men aandacht heeft voor de inbreng van de burger, naar voor te schuiven. Aan de hand van de analyse van de drie cases en deze toetsend aan de theorie, is het mogelijk een aantal aanbevelingen te doen over de de betrokken actoren, de te hanteren participatiekanalen en de tijdstippen waarop de mogelijke vormen van participatie het best plaats vinden. Er wordt daarbij uitgegaan van een abstracte case waarbij voor elke fase van het beleidsproces, zoals besproken in hoofdstuk 2, een suggestie wordt gedaan over wat precies in die fase wordt behandeld, wie de betrokken actoren zijn en welke participatiemiddelen (zie 5.4.2) kunnen worden gebruikt. Alvorens op het beleidsproces in te gaan, volgt eerst een korte bespreking van de potenti¨ele actoren.
12.2
Actoren
Zich baserend op de theorie en de verschillende cases, kan worden gesteld dat vier soorten actoren een belangrijke positie innemen in het beleidsproces. Hieronder volgt kort een opsomming van die vier sleutelactoren. - Overheid: Dit is de meest voor de hand liggende partner. De eerste aanleiding om de overheid als sleutelactor te zien, is het feit dat het project zich veelal op haar grondgebied afspeelt. Daarnaast heeft ze in de meeste gevallen een groot aandeel in de beslissingsbevoegdheid. Tevens heeft ze een grote invloed op ontwikkelingen door het cree¨eren van beleidskaders.
134
12.3 Beleidsproces
135
- De private investeerders: Naar gelang het project zal de functie en het belang van de private investeerders verschillen. Veelal hebben ook zij een belangrijk aandeel bij het nemen van beslissingen. Het zijn mogelijke eigenaars van gronden, investeerders, toekomstige gebruikers, ... - De burger: In omvang behoort de groep van lokale bewoners en belanghebbenden tot de grootste actor. Hun inbreng in beleidsprocessen is echter niet zo evident. Vaak wensen zij gehoord te worden omdat het project zich in hun omgeving afspeelt, omdat het een mogelijke impact heeft op de omgeving of nog, omdat zij potenti¨ele gebruikers kunnen zijn. Op deze wens wordt echter niet altijd ingegaan. - De media: Ook de rol van de media mag men niet onderschatten. Hun inbreng kan louter informerend zijn, maar tevens kunnen ze een belangrijk drukkingsmiddel zijn wanneer overheden of private investeerders zich bijvoorbeeld niet aan de gemaakte afspraken houden.
12.3
Beleidsproces
12.3.1
Agendavorming
Zoals reeds vermeld in hoofdstuk 2, beschouwt Hoogerwerf (1989) de agendavorming als de eerste stap van het beleidsproces. Voor de ontwikkeling van grootschalige strategische projecten houdt dit in dat op dit moment de situatie wordt geschetst en de voorlopige verwachtingen worden geformuleerd. Elke sleutelactor heeft hierbij zijn eigen rol. Aangezien alle partners hierbij samen de agenda bepalen, kan men spreken van een ‘coproductie’ van de agenda. Burgers, private investeerders en de media hebben de mogelijkheid elementen op de agenda van de politiek te plaatsen, hetgeen overeenkomt met het ‘model van het geslaagd extern initiatief’ (zie 2.1). Burgers kunnen daarbij hun standpunten laten doordringen via speciaal georganiseerde advies- en wijkraden (zie 5.4.2 ). Ook kan de overheid door middel van een enquˆete of een hoorzitting de mening van de burgers achterhalen. Omgekeerd kan de overheid, samen met de betrokken private partner trachtten een bepaald punt op de agenda te plaatsen, door het cree¨eren van een draagvlak bij de bevolking. Dit zogenaamd ‘model van de mobilisatie’ kan onder meer worden bekomen door het organiseren van informatievergaderingen, waarop de burger wordt ingelicht over het te behandelen onderwerp. Op die manier tracht de overheid het element onder de maatschappelijke aandacht te brengen. Ook de media speelt hierin een belangrijke rol. De
12.3 Beleidsproces
136
wijze waarop de media hierover bericht, kan betekenend zijn voor de manier waarop de bevolking tegen het behandelde element aankijkt.
12.3.2
Beleidsvoorbereiding
Gedurende de beleidsvoorbereiding gaat men de opdracht verder uitwerken, het probleem meer in detail defini¨eren, een aantal onderhandelingen voeren en een aantal idee¨en toetsen op haalbaarheid. Tijdens de beleidsvoorbereiding gaat de overheid, samen met de verschillende actoren, de inhoud bepalen, zodanig dat het beleidsplan kan worden opgesteld. Samen formuleert men de opdracht, definieert men het probleem en schetst men de grote lijnen van het beleid (ontwerproutine 1, 2 en 3, zie 2.2). Men levert bijgevolg samen het basismateriaal, zoals dat in figuur 2.2 wordt voorgesteld, hetgeen neerkomt op een vorm van ‘coproductie’. Zoals bij elke afgesloten overeenkomst, is ook hier de overheid na afloop gebonden aan de in gezamelijk overleg genomen beslissingen. De voormelde samenwerking kan geschieden in speciaal daartoe opgerichte werken projectgroepen. De transformatie tot het eigenlijke beleidsplan wordt echter beter overgelaten aan deskundigen alleen. De burger heeft reeds in de voorgaande fases haar wensen en idee¨en kunnen uiten. Aangezien het eigenlijke ontwerpen nog altijd beter door heuse ontwerpers gebeurt, wint de deskundigheid het van de inbreng van de burger (ontwerproutine 4). Op bepaalde sleutelmomenten is het echter aangewezen een terugkoppeling naar de verschillende belangengroepen uit te voeren. Onder meer op participatieavonden kan men de burger ‘raadplegen’ en tevens advies laten uitbrengen over de reeds ontworpen plannen (ontwerproutine 5). Afsluitend kan er een haalbaarheidstoesting worden uitgevoerd. Analyseren of een bepaald plan al dan niet uitvoerbaar of haalbaar is, laat men beter over aan het speurend oog van deskundigen (ontwerproutine 6).
12.3.3
Beleidsbepaling
In de beleidsbepaling worden een aantal beslissingen over de inhoud genomen. In deze fase vindt een interactie tussen de aanwezige actoren plaats, waarbij de verschillende alternatieven en mogelijkheden worden afgewogen. Door het streven naar nutsmaximalisatie is er veel ruimte
12.3 Beleidsproces
137
voor overleg en compromis. Deze fase wordt bijgevolg gekenmerkt door het ‘meebeslissen’. Opnieuw betekenen werk- en projectgroepen hierbij een handig hulpmiddel. Alle sleutelactoren kunnen in dit onderdeel worden betrokken. Daarbij moet wel worden opgemerkt dat het in het geval van de burgers niet zozeer om de individuele burger gaat, maar veeleer om een groep burgers, verenigd in een aantal drukkingsgroepen. Als individuele burger is het namelijk moeilijk om bepaalde elementen gerealiseerd te krijgen, als drukkingsgroep lukt dit al vlotter.
12.3.4
Beleidsuitvoering
Zowel de overheid als de private partners zijn tijdens de beleidsuitvoering actief. Het is in deze fase dat een aantal juridische procedures plaatsvinden naar aanleiding van onder meer een RUP en een bouwaanvraag. In alle drie de cases werd de daarbij aansluitende vorm van ‘raadplegen’, onder de vorm van openbare onderzoeken, gehanteerd. Eveneens is in deze een belangrijke rol voor de burger weggelegd. Verenigd in onder meer bewonersgroepen, is het belangrijk voor de burgers alert te blijven en de handelingen van overheid en private partners te controleren. Niet zelden gebeuren, al dan niet bewust, een aantal acties die tegenstrijdig zijn met de opgemaakte plannen. Zo kan het interessant zijn dat burgers bezwaarschriften indienen tegen hetgeen huns inziens fout loopt. Zo dienden zowel de buurtcomit´es De Ploeg in Antwerpen als Buitensporig een reeks bezwaarschriften in tijdens de openbare onderzoeken van de respectievelijke RUP’s en bouwaanvragen. Wanneer er manifest fouten gemaakt worden, regels worden overtreden, kan een bewonersvereniging zelfs zo ver gaan de betreffende partijen te dagvaarden, naar analogie met wat in Antwerpen gebeurde. Een niet te vergeten stap bij de beleidsuitvoering is het continu ‘informeren’ van de burger. Aan de hand van informatievergaderingen, brochures, tentoonstellingen en een website, kan een ge¨ınteresseerde zich van de geplande ontwikkelingen op de hoogte stellen. Zo is het mogelijk zich beter in de verschillende ontwikkelingen in te leven en aanvaart men sneller bepaalde wijzigingen in de plannen. Als algemene boodschap geldt dan ook dat het voor de overheid belangrijk is blijvend te informeren.
12.3 Beleidsproces
12.3.5
138
Beleidsevaluatie
Reeds tijdens de uitvoering van de definitieve plannen kan er een beleidsevaluatie optreden. Enerzijds is dit mogelijk door externe deskundigen. Zij kunnen in staat zijn een aantal fouten op te sporen en die waar nodig te corrigeren. Anderzijds kunnen ook de media en de burger een aantal verkeerde ontwikkelingen in het licht plaatsen. De burger kan om ‘advies’ worden gevraagd in speciaal daartoe georganiseerde participatievergaderingen. Een mooi voorbeeld betrof de beide participatietrajecten in Utrecht. De media kunnen mede aan beleidsevaluatie doen door te berichten over hetgeen misloopt. Wanneer ze aanvoelen dat zulks mogelijk bewust gebeurde, kunnen ze daarin zelfs een stap verder gaan door het benadrukken van de personen die schuld hebben aan de fouten en dezen op die manier publiekelijk onder druk te zetten. Immers, door het feit dat de in gebreke zijnde overheid of private partner in een slecht daglicht wordt geplaatst, waardoor haar of zijn reputatie in het gedrang kan komen, is dit vaak een stimulans om de begane fouten recht te zetten. Een mooi voorbeeld daarvan deed zich in Antwerpen voor. Na lang aandringen van de bevolking richtten de media uiteindelijk hun aandacht op de Kievitwijk en brachten een aantal wantoestanden aan het licht. De private ontwikkelaar die zijn naam liever niet besmeurd zag, nam daarop contact op met de bewoners om te overleggen hoe het in de toekomst beter kan. De beleidsevaluatie kan in zijn geheel gezien worden als een vorm van ‘adviseren’. Wanneer men bij deze overgaat tot de correctie en het herstellen van de fouten, bevindt men zich eerder op het terrein van de terugkoppeling.
12.3.6
Terugkoppeling
Een terugkoppeling van het beleid is veelal mogelijk na uitvoering van de definitieve plannen. Teneinde de burger te kunnen ‘raadplegen’ over hun visie omtrent het uitgewerkte project kan de overheid daarvoor actief een aantal initiatieven ondernemen zoals het organiseren van enquˆetes bij de bevolking, het houden van informatievergaderingen en hoorzittingen en het organiseren van een inspraakmarkt. Het betreft hier louter vormen van informeren en raadplegen. Aangezien de burger in voorgaande fases reeds voldoende zijn mening heeft kunnen geven, zou dit moeten volstaan.
12.4 Participatieladder
12.3.7
139
Beleidsbe¨ eindiging
Eens alle vorige stappen correct zijn verlopen en alle procedures zijn be¨eindigd, eindigt ook het beleid.
12.4
Participatieladder
Ook hier wordt voor de analyse van de burger gebruik gemaakt van de participatieladder van Edelenbos en Monnikhof. Voor elke fase van het beleidsproces wordt aangegeven wat de mogelijke graad van participatie is.
Figuur 12.1: Ideaal participatietraject(eigen onderzoek)
De participatieladder toont duidelijk aan dat er volgens het ideale traject verschillende vormen van participatie mogelijk zijn. Het is niet wenselijk dat de burger te allen tijde kan coproduceren, laat staan meebeslissen. Bepaalde zaken laat men nu eenmaal beter over aan de deskundigen. Op gezette tijdstippen kan echter wel plaats zijn voor deze vergaande vormen van participatie, zoals de participatieladder weergeeft. Ook is het zo dat er het best wordt naar gestreefd te allen tijde informatie te voorzien. Dit geeft de burger het gevoel dat hij permanent bij het proces wordt betrokken en dat er bijgevolg voldoende rekening met hem wordt gehouden.
12.5 Conclusie
12.5
140
Conclusie
In wat voorafgaat werd aangetoond hoe een ideaal planningsproces er zou kunnen uitzien. Het kan interessant zijn daar bij de opmaak van toekomstige plannen rekening mee te houden. Dit alles dient evenwel genuanceerd te worden. Afhankelijk van de case dienen verscheidene nuances in dit ideale traject te worden aangebracht. Zo is er een groot verschil tussen bijvoorbeeld het project ‘Spoor Noord’ in Antwerpen (zie 5.3.2) en de case ‘Gent Sint-Pieters’. Bij het Spoor Noord betrof het de aanleg van een openbaar park, te midden van een woonwijk. Dit park werd met andere woorden speciaal voor de buurtbewoners aangelegd. Het spreekt dan ook voor zich dat de buurtbewoners een belangrijke rol hadden in dit planningsproces. Bij het project ‘Gent Sint-Pieters’ gaat het echter over meer dan een buurt alleen. De plannen voor de grootschalige ontwikkelingen overstijgen de buurt en dienen een hoger doel. Dat men er hier niet naar streeft het ideale planningstraject te benaderen, is begrijpelijk gezien de grootschalige context. Evenwel mag men de buurtbewoner in deze zeker niet vergeten. De overheid moet alleszins rekening houden met de mening van de buurtbewoner, aangezien de ontwikkelingen zich in zijn nabije omgeving afspelen en hij er dus de meeste gevolgen van dient te dragen. Wil een overheid dat zo’n grootschalig project steun krijgt van omwonenden, dan kan zij het hen best zoveel mogelijk naar de zin maken. Tot slot kunnen voor het project ‘Gent Sint-Pieters’ nog een aantal aanbevelingen worden gedaan, gezien het volledige beleidsproces nog niet ten einde is. Reeds tijdens de beleidsuitvoering dienden buurtbewoners verscheidene bezwaarschriften in naar aanleiding van de lopende openbare onderzoeken. Belangrijk in deze fase, en eigenlijk voor het volledige traject is dat de overheid permanent blijft informeren. Wanneer de plannen effectief zullen worden uitgevoerd, moeten de burger en belanghebben de mogelijkheid krijgen ‘advies’ uit te brengen over de recente evoluties. Speciaal daartoe georganiseerde participatievergaderingen, naar analogie met Utrecht, zijn daarbij een interessant hulpmiddel. Eens de plannen volledig zullen gerealiseerd zijn, kan de overheid nagaan of hetgeen gerealiseerd werd voor de burger aanvaardbaar is. Onder meer door het houden van een enquˆete en het organiseren van een aantal hoorzittingen, kan de overheid nagaan of een planningsproces in de toekomst op een andere manier moet worden aangepakt en of er aan de huidige plannen, weliswaar in de mate van het mogelijke, nog aanpassingen dienen te gebeuren.
Besluit Zoals uiteengezet in hoofdstuk 1, is het belangrijkste aspect van deze scriptie, na te gaan in welke mate de burger in het grootschalige stationsproject ‘Gent Sint-Pieters’ werd betrokken. Daartoe werd eerst een vergelijking gemaakt tussen beide planningsprocessen van het project ‘Stationsomgeving Antwerpen Kievitplein’ en het project ‘Stationsgebied Utrecht’, waarna het resultaat van deze vergelijking werd gebruikt voor de verdere analyse van het planningsproces rond het project ‘Gent Sint-Pieters’. Afsluitend werd een suggestie geformuleerd voor een ideaal participatietraject. Uit de vergelijkende studie tussen de drie cases kan worden geconcludeerd dat informeren ten allen tijde belangrijk is. In Utrecht begon men reeds van bij aanvang met het verschaffen van informatie aan haar burgers. In Antwerpen en Gent gebeurde dit vaak gebrekkig en pas op het moment dat de voornaamste beslissingen reeds waren genomen. Een burger die op een correcte manier op de hoogte gehouden wordt van de verschillende evoluties in een proces, zal sneller geneigd zijn nieuwe ontwikkelingen te aanvaarden. Men dient hierbij wel op te letten dat een bestuur pas overgaat tot informeren wanneer de betrokken partijen voor zichzelf hebben uitgemaakt wat voor hen primeert en ze onderling een overeenkomst hebben bereikt over waar men uiteindelijk naar toe wil. Daarnaast werd duidelijk dat participatie meer inhoudt dan informeren alleen. Informatievergaderingen zijn nodig, alleen dragen ze, zoals kan worden vastgesteld in alle drie de cases, niets bij aan de inbreng van de burger. Wil men het advies van de burgers en hun visie op bepaalde plannen mee in het planningsproces opnemen, dan dient men serieuze inspraaktrajecten te organiseren, zoals dat in Utrecht het geval was. Op verscheidene inspraakmomenten kunnen buurtbewoners en belanghebbenden samen vergaderen over bepaalde delen van het project. Hun uiteenlopende visies kunnen een belangrijke meerwaarde opleveren bij de totstandkoming van de uiteindelijke plannen. Tevens kan de effectieve vroegtijdige betrokkenheid ervoor zorgen dat de burger meer begrip kan opbrengen voor de uiteindelijk genomen beslissingen.
141
BESLUIT
142
Wanneer een overheid voldoende inspraakmomenten voorziet, kan het nog interessant zijn te beschikken over een buurtvereniging, zoals dat in Antwerpen en Gent het geval is. Evenwel niet als vorm van protest, maar eerder om de handelingen van de overheid aandachtig te volgen waardoor diezelfde overheid zelf alert blijft. Daarnaast is het inschakelen van de pers, in het geval van het ingebreke blijven van de projectpartners, een handig en tevens veel gebruikt hulpmiddel. Een overheid of private partner heeft er alle belang bij door middel van positieve signalen te worden belicht. In het geval een overheid elke vorm van inspraak weigert, kan het nuttig zijn als buurtbewoner contact op te nemen met een van de overige projectpartners. Niet zelden zijn deze laatste aangenaam verrast door de meerwaarde die de betrokkenheid van burgers kan opleveren. Deze scriptie kan een stimulans betekenen voor de optimalisatie van de betrokkenhied van de burger in het project ‘Gent Sint-Pieters’. Daarnaast wil het ook de beleidsmakers en burgers, voor wat projecten in de toekomst betreft, bewust maken van het nut dat de inbreng van buurtbewoners en belanghebbenden hierbij kan betekenen. Rekening houden met de mening van velen betekent veelal een zware opgave, maar het resultaat blijkt meer dan de moeite waard.
Bibliografie Boeken - Abma, T., in ’t Veld, R. (red.), 2001. Handboek beleidswetenschap. Boom, Amsterdam, 422 pp. - Becker, H.A., 1972. Over sociologen en beleid, in: Hoogerwerf, A., (red.), Beleid belicht, deel 1, Alphen aan den Rijn, p. 26. - Block et al., 2006. De relatieve en irrelevante impact van het Gemeentedecreet op bewonersparticipatie. - Decoster, F., Toelen, D., 1988. Informatie en inspraak. VBSG, Brussel, 229 pp. - Dewachter, W., 1995. Besluitvorming in politiek Belgi¨e. Acco, Leuven, 383 pp. - Edelenbos, J., 2000. Proces in vorm. Procesbegeleiding van interactieve beleidsvorming van lokale ruimtelijke projecten. Lemma, Utrecht, 14 pp. - Edelenbos, J., Monnikhof, R., 1998. Spanning in interactie: Een analyse van interactief beleid in lokale democratie. Instituut voor Publiek en Politiek, Amsterdam, 247 pp. - Hoogerwerf, A., 1989. Overheidsbeleid: een inleiding in de beleidswetenschap. Kluwer, Alphen aan den Rijn, 429 p. - Hoogerwerf, A., 2003. Overheidsbeleid: een inleiding in de beleidswetenschap. Kluwer, Alphen aan den Rijn, 423 p. - Kleijn, A., 1968. Beleid en wetenschap, Alphen aan den Rijn, p. 7. - Kuypers, G., 1980. Beginselen van beleidsontwikkeling, Muiderberg, p. 19. - Pr¨opper, I., Steenbeek, D., 2001. De aanpak van interactief beleid, elke situatie is anders. Coutinho, Bussum, Nederland, 211 pp.
i
BIBLIOGRAFIE
ii
- Rosenthal, U. et al., 1987. Openbaar bestuur: Organisatie, politieke omgeving en beleid, vierde druk, Alphen aan den Rijn, p. 274. - Van Braam, A., 1986. Leerboek Bestuurskunde, A. Tekstboek, Muiderberg. - Van Caenegem, et al., 1979. Grote Winkler Prins Encyclopedie in 25 delen, Deel 7, Elsevier, Brussel, 576 pp. - Van den broeck, J. Een gemeentelijk strategisch omgevingsbeleid. In: de Rynck, F., Handboek Gemeentebeleid. 25p. - Van Doorn, J.A.A., Lammers, C.J., 1962. Moderne sociologie, Utrecht/Antwerpen, pp. 192-193.
Artikels - Booher, D., Innes, J., 1999. Consensus building and complex adaptives systems. A framework for evaluating collaborative planning. APA Journal. Volume 65. Number 4. p.412423. - De Bruin, J. et al., 1998. Burgerpanels en de ontwikkeling van stadsvisies: Over de rol van de ‘gewone’ burger. In: Pr¨opper, I. en Berveling, J. Bestuurskunde. Themanummer ‘Dilemma’s van interactieve beleidsvorming’. Nummer 7. p. 323-329. - De Bruyn, J., 2005. Kievit, het grootste bouwmisdrijf van Vlaanderen. In: A+193, aprilmei 2005. - Debruyne, P., Nolf, M., 2005. Reclaim the streets. In: TiensTiens, nr. 3, september 2005. - De Decker, P., 2001. Dient de Vlaamse gaai het RSV te lezen? Over duurzaamheid, sociale bijziendheid en eenheidsdenken in de ruimtelijke planning. Ruimte & Planning, Jg. 21, nr. 1. - De Decker, P., 2001. De Vlaamse gaai en selectieve lectuur - een repliek. Ruimte & Planning, Jg. 21, nr. 3. - Dienst voorlichting Stad Gent, 2005. Persbericht, MER project Gent-Sint-Pieters is goedgekeurd. Gent, 4 november 2005. - Dienst voorlichting Stad Gent, 2005. Persbericht, Parkeerbedrijf participeert in bouw ondergrondse parking Gent-Sint-Pietersstation. Gent, 25 november 2005.
BIBLIOGRAFIE
iii
- Dierckens , T., 2004. Gentenaars moeten meedenken over hun stad. In: De Morgen, 13 november 2004. - Dierckens , T., 2005. Gent bouwt zich te pletter. In: De Morgen, 8 januari 2005. - Dierckens , T., 2005. Gentse stationsbuurt verzet zich tegen hoogbouw. In: De Morgen, 11 juli 2005. - DIH, 2005. Toren van Sint-Pietersstation wordt afgebroken. In: De Standaard, 19 november 2005. - DIH, 2005. Verkeersplan voor buurt Sint-Pietersstation. In: De Standaard, 14 februari 2005. - DIH, 2006. Buurt laakt gebrek aan inspraak bij project Gent-Sint-Pieters. In: De Standaard, 5 november 2006. - Gva, 2005. Alcatel verhuist in mei naar Kievitplein. In: Gazet van Antwerpen, 1 december 2005. - Hoe aanpakken: Werken met de bevolking. In: Structuurplanning: Een handleiding voor gemeenten. - IGU, 2005. Minister Peeters trekt 22,7 miljoen uit voor Sint-Pietersstation Gent. In: De Standaard, 8 juni 2005. - KVK&TOD, 2005. NMBS in clinch met Gent over parkeerautomaten. In: De Standaard, 19 januari 2005. - KVK, 2003. Protest tegen autoweg door Schoonmeersen. In: De Standaard, 28 april 2003. - KVK, 2004. Glazen luifel voor Sint-Pietersstation. In: De Standaard, 13 juli 2004. - KVK, 2004. Groen licht voor verbouwing Sint-Pietersstation. In: De Standaard, 2 juli 2004. - KVK, 2005. Millieueffectenrapportage station goedgekeurd. In: De Standaard, 23 december 2005. - Objectieve gegevens verzamelen: het dataspoor. Bronnen bij buurt- en wijkverkenning. - Pauwels, H., 2002. Bedrijven willen vooral bereikbaar zijn. In: De Standaard, 27 april 2002.
BIBLIOGRAFIE
iv
- Pauwels, H., 2005. Oost-Vlaamse stations halen bijna onderscheiding. In: De Standaard, 3 februari 2005. - Plein, C., et al., 1998. Organic Planning: A new approach to public participation in local governance. The Social Science Journal, Volume 35, Number 4, p. 509-523. - Pr¨opper, I., Steenbeek, D., 1998. Interactieve beleidsvoering: typering, ervaringen en dilemma’s. In: Pr¨opper, I. en Berveling, J. Bestuurskunde. Themanummer ‘Dilemma’s van interactieve beleidsvorming’. Nummer 7. p. 292-301. - Roseland, M., 2000. Sustainable community development: integrating environmental, economic and social objectives. Progress in Planning, 54, p. 73-132. - Rutgeers, J., 2001. Vlaamse Gaai - tegenwoord. Ruimte & Planning, Jg. 21, nr. 3. - Saey, P., 2001. Listen verry carefully, I’ll say it once again. Ruimte & Planning, Jg. 21, nr. 3. - Tang, K., Waters, N., 2005. The internet, GIS and public participation in transportation planning. Progress in Planning, Elsevier, 64, p. 7 - 62. - Technieken en methodes van bewonersparticipatie. In: Deel II (4.4) Participatie van bewoners in het planningsproces. - Van Synghel, K., 2005. De burger heeft wel degelijk invloed. In: De Standaard, 23 december 2005.
Beleidsdocumenten - Cherette, M., 2005.
Goedkeuring Milieueffectrapport, Masterplan Station Gent-Sint-
Pieters en omgeving. Administratie Milieu-, Natuur-, Land en Waterbeheer afdeling Algemeen Milieu- en Natuurbeleid, cel Mer, Brussel, 17 pp. - Gemeente Amsterdam, Dienst Ruimtelijke Ordening, 2004. Hoogbouw Effect Rapportage, Project Fabiolalaan Gent. Gemeente Amsterdam, 47 pp. - Gemeente Utrecht, 2001. Participatieverslag: Referendum Herontwikkeling Stationsgebied Utrecht. Gemeente Utrecht, POS, 12 pp. - Gemeente Utrecht, 2003a. Participatieverslag. Gemeente Utrecht, POS, 63 pp.
BIBLIOGRAFIE
v
- Gemeente Utrecht, 2003b. Masterplan Stationsgebied Utrecht. Gemeente Utrecht, POS, 109 pp. - Gemeente Utrecht, 2005. Samenvatting Masterplan Stationsgebied Utrecht. Gemeente Utrecht, POS, 21 pp. - Marguerit, A., 2005. Gent-Sint-Pieters, Inrichting van de openbare ruimte in de omgeving van het station. Voorontwerp, Atelier Des Paysages, 60 pp. - Ministerie van de Vlaamse Gemeenschap, Afdeling Ruimtelijke Planning, 2004. Ruimtelijk Structuurplan Vlaanderen-geco¨ordineerde versie. Brussel, 594 pp. - Ministerie van de Vlaamse Gemeenschap, 2003. Gewestelijk Ruimtelijk Uitvoeringsplan ‘HST-station Antwerpen - Omgeving Kievitplein’. - Ministerie van de Vlaamse Gemeenschap, 2006. Ontwerp Gewestelijk Ruimtelijk Uitvoeringsplan ‘Stationsomgeving Gent Sint-Pieters - Koningin Fabiolalaan’. - Provincie Antwerpen, Dienst ruimtelijke planning en mobiliteit, 2001. Provinciaal Ruimtelijk Structuurplan Antwerpen. Provincie Antwerpen, 286 pp. - Provincie Oost-Vlaanderen, Dienst Ruimtelijke Ordening en Stedenbouw, 2004. Provinciaal Ruimtelijk Structuurplan Oost-Vlaanderen. Provincie Oost-Vlaanderen, 541 pp. - Stuurgroep, 2005. Ontwikkeling Stationsomgeving Gent-Sint-Pieters, Synthesedocument. Gent, 120 pp. - Stad Antwerpen, Dienst ruimtelijke ordening, 2006. Ontwerp Ruimtelijk Structuurplan Antwerpen. Stad Antwerpen, 519 pp. - Stad Gent, Dienst Stedenbouw en Ruimtelijke Planning, 2002. Ruimtelijk Structuurplan Gent. Stad Gent, 344 pp. - Stuurgroep, 2005. Project Gent-Sint-Pieters, informatiebrochure. Gent, 8 pp. - Temmerman, K., 2003. Beleidsnota Stedenbouw 2002-2007. Gent, 27 pp. - TRITEL, 2005. Mobiliteitstudie, Gent-Sint-Pieters, Managementsamenvatting. Brussel, 32 pp. - WES, 2004. MER station Gent-Sint-Pieters en omgeving, Kenningsgevingsnota. AssebroekBrugge, 105 pp.
BIBLIOGRAFIE
vi
Websites - Antwerpen-Centraal, 2006. Fotoalbum Antwerpen-Centraal. http://www.ludovico.be/antwerpen/antwerpen.station.html Datum consultatie: 24 mei 2006. - Antwerpen-Ontwikkelingsprojecten, 2006. Stationsomgeving - Kievitbuurt, http://www.antwerpen.be/stadsvernieuwing/ Datum consultatie: 21 mei 2006. - Buitensporig, 2005. http://www.buitensporig.be/ Datum consultatie: 30 april 2006. - CTO, Commissie Toekomst Overheidscommunicatie, 2001. In dienst van de democratie. Nederlands Rapport. http://www.minaz.nl Datum Consultatie: 18 maart 2006. - De Rynck, F., 2006. Kantelen van bestuur van binnen naar buiten. Presentatie op VVSGtrefdag, Gent, 12 februari 2006. www.vvsg.be Datum Consultatie: 22 april 2006. - Eurostation, 2005. Haalbaarheidsstudies: Station Gent-sint-Pieters en omgeving. http://www.eurostation.be/ Datum Consultatie: 3 januari 2006. - Grietens, E., 2005. Nood aan vroegere inspraak bij grote projecten. BBL. http://www.bondbeterleefmilieu.be/ Datum consultatie: 4 december 2005. - Heuvelmans, J., 2005. Nieuw Kievitplein autovrij houden past niet in NMBS-plannen. http://www.politics.be/ Datum consultatie: 4 december 2005. - Kievitplein, 2006. http://www.antwerpencentraal.be/kievit/ Datum consultatie: 4 december 2005.
BIBLIOGRAFIE
vii
- Leefbaar Utrecht, 2005. http://www.leefbaarutrecht.nl/ Datum consultatie: 5 december 2005. - MVRDV, 2006. http://www.mvrdv.nl/ v2/ Datum consultatie: 23 mei 2006 - Project ‘Station Gent-Sint-Pieters en omgeving’, 2004. http://www.gent.be/gent/wonen/stdbouw/sintpieters/sintpieters.asp. Datum Consultatie: 1 mei 2006. - Project ‘Gent-Sint-Pieters’, 2006. http://www.projectgentsintpieters.be/ Datum Consultatie: 1 mei 2006. - Stationsgebied Utrecht, 2005. http://www.utrecht.nl/stationsgebied/ Datum consultatie: 4 december 2005. - StRaten-generaal, 2005. http://www.stratengeneraal.be/ Datum consultatie: 24 mei 2006 - Vlaamse Regering, 2004. Gewestelijk ruimtelijk uitvoeringsplan ‘HST-station AntwerpenOmgeving Kievitplein’ definitief vastgesteld. http://www2.vlaanderen.be/ Datum consultatie: 4 december 2005.
Interviews - Claeys, Manu, vertegenwoordiger De Ploeg, Antwerpen, 8 mei 2006. - Claeys, Reginald, Departementshoofd Ruimtelijke Ordening, Mobiliteit en Openbaar Domein, Stad Gent, Gent, 12 januari 2006. - Decruynaere, Elke, lid van het buurtcomit´e Buitensporig, Gent, 17 april 2006. - De Weger, Bart, deskundige inspraak & participatie Stad Antwerpen, en Ennekens, Katherine, Wervend Programma Stad Antwerpen, Antwerpen, 21 april 2006.
BIBLIOGRAFIE
viii
- Heijnen, Marlou, Communicatieadviseur Projectorganisatie Stationsgebied, Utrecht, 2 mei 2006. - Lacoere, Peter, Projectmanager AG SOB, Gent, 11 januari 2006.
Informatievergaderingen - Debat: Les van de eeuw: Democratie, Vooruit Gent. Gent, 8 maart 2006. - Informatievergadering: Project Gent Sint-Pieters, Stad Gent. Gent, 5 oktober 2005. - Informatievergadering: Toelichting Ontwerp Gewestelijk Ruimtelijk Uitvoeringsplan ‘Stationsomgeving Gent Sint-Pieters - Koningin Fabiolalaan’, Stad Gent. Gent, dinsdag 7 maart 2006. - Stadsdebat. Wat met de stad? Over het Project Gent Sint-Pieters. TiensTiens/Radar en Vormingplus Gent-Eeklo. Gent, zaterdag 11 februari 2006. - Vergadering buurtcomit´e Buitensporig, Gent, 30 november 2005.
