III
Kertesi A TÁRSADALOM Gábor PEREMÉN Romák a munkaerõpiacon és az iskolában
Osiris Kiadó, Budapest, 2005
VII
TARTALOM
KÖSZÖNETNYILVÁNÍTÁS / XV BEVEZETÕ / XVII
I. MUNKAERÕ-PIACI HÁTRÁNYOK / 1 1. Cigányok a munkaerõpiacon / 3 2. A munkanélküliség regionális egyenlõtlenségei Magyarországon 1990 és 1995 között (Társszerzõ: Ábrahám Árpád) / 43 3. Ingázás a falusi Magyarországon / 73 4. Cigány foglalkoztatás és munkanélküliség a rendszerváltás elõtt és után / 101 5. A cigány foglalkoztatás leépülése és szerkezeti átalakulása 1984 és 1994 között / 135 6. Roma foglalkoztatás az ezredfordulón / 173 II. ISKOLAI HÁTRÁNYOK / 205 7. Cigány gyerekek az iskolában, cigány felnõttek a munkaerõpiacon / 207 8. A foglalkoztatási válság gyermekei (Társszerzõ: Kézdi Gábor) / 247 9. Általános iskolai szegregáció (Társszerzõ: Kézdi Gábor) / 313 10. Reformterv a hátrányos helyzetû, tanulási problémás gyermekek megsegítésére / 377 III. MÉRÉSI PROBLÉMÁK / 389 11. A cigány népesség lélekszáma Magyarországon a kilencvenes évek elején (Társszerzõ: Kézdi Gábor) / 391 12. Két cigányvizsgálat / 457 13. Az empirikus cigánykutatások lehetõségérõl / 493 TÁBLÁZATOK JEGYZÉKE / 517 ÁBRÁK JEGYZÉKE / 527 TÉRKÉPEK JEGYZÉKE / 531 A TANULMÁNYOK ELSÕ MEGJELENÉSI HELYE / 533
IX
RÉSZLETES TARTALOM
KÖSZÖNETNYILVÁNÍTÁS BEVEZETÕ I. MUNKAERÕ-PIACI HÁTRÁNYOK 1. Cigányok a munkaerõpiacon A probléma Az alkalmazott mérési eljárás Gazdasági aktivitás Munkanélküliség A munkakeresés valószínûsége A munkanélküliségi esélykülönbségek forrásai A kereseti egyenlõtlenségek forrásai Következtetések HIVATKOZÁSOK FÜGGELÉK
2. A munkanélküliség regionális egyenlõtlenségei Magyarországon 1990 és 1995 között. A foglalkoztatási diszkrimináció és az emberi tõke váltakozó szerepe (Társszerzõ: Ábrahám Árpád) A munkanélküliség regionális különbségeinek idõbeli alakulása Egy intertemporális statisztikai modell A cigány kisebbséggel szembeni foglalkoztatási diszkrimináció Összegzés
XV XVII 1 3 5 6 10 17 17 21 28 33 36 38
HIVATKOZÁSOK FÜGGELÉK
43 44 51 59 63 64 66
3. Ingázás a falusi Magyarországon. Egy megoldatlan probléma Egy participációs modell rögzített ingázási költségekkel A faluból városba irányuló ingázás modelljének empirikus vizsgálata Az iskolai végzettség szerepe A munkaerõ-piaci szelekció szerepe
73 75 80 86 86
X
RÉSZLETES TARTALOM
Az effektív ingázási költségek mérése Regionális hatások Összegzés HIVATKOZÁSOK FÜGGELÉK
4. Cigány foglalkoztatás és munkanélküliség a rendszerváltás elõtt és után. Tények és terápiák Tények A cigányság tömeges kiszorulása a munkahelyekrõl a rendszerváltás után Munkanélküliség és szegénység Lakóhely és munkanélküliség Iskolázottság és munkanélküliség Munkaerõ-piaci diszkrimináció Terápiák Az iskolázottsági szint emelését szolgáló reformok és programok Közvetlenül a munkanélküliség enyhítését szolgáló programok A legelesettebbekrõl A munkaerõ-piaci diszkrimináció elleni küzdelem A programok megtervezésével kapcsolatos technikai részletkérdések A reformok társadalmi politikai közege HIVATKOZÁSOK FÜGGELÉK
1. Definíciók 2. A KSH-minta átsúlyozása 3. Háztartástípusok 5. A cigány foglalkoztatás leépülése és szerkezeti átalakulása 1984 és 1994 között. Munkatörténeti elemzés A cigányság foglalkoztatása 1984 és 1993 között: egy kvázi-keresztmetszeti makromodell A foglalkoztatás leépülése az életpályák mentén – romák és nem romák Az alacsony szintû foglalkoztatás okai Iskolázatlanság Területi hátrány Diszkrimináció Összegzés
91 94 97 98 99
101 101 101 107 108 110 116 118 119 124 126 127 128 129 130 131 131 132 134
135
HIVATKOZÁSOK FÜGGELÉK
137 144 155 156 156 160 169 170 171
6. Roma foglalkoztatás az ezredfordulón. A rendszerváltás maradandó sokkja Az alacsony szintû foglalkoztatás állandósulása A rendszerváltás maradandó sokkja
173 174 176
RÉSZLETES TARTALOM
A foglalkoztatás instabilitásának jelei Romák és nem romák Ami az instabil foglalkoztatás mögött van Az alkalmi munkák világa A jóléti foglalkoztatási formák világa Mi a különbség? Társadalompolitikai következtetések HIVATKOZÁSOK FÜGGELÉK
1. Foglalkoztatási életpályák, iskolázottság szerint bontva 2. A jóléti foglalkoztatási formákban alkalmazottak számának becslése
II. ISKOLAI HÁTRÁNYOK 7. Cigány gyerekek az iskolában, cigány felnõttek a munkaerõpiacon. Az 1970 és 1993 közötti évjáratok iskolai pályafutásának alakulása a munkapiaci következmények tükrében Az iskola jelentõsége a foglalkoztatási esélyek elosztásában és a keresetek meghatározásában Az évjáratmodellhez vezetõ számítások A továbbtanulási esélyegyenlõtlenségek mértéke egy generáció lezárult iskolai pályafutásában (az 1981/82-es évjárat) Az esélyegyenlõtlenségek idõbeli alakulása Általános iskola Szakmunkásképzõ Középiskola, fõiskolai, egyetemi felvétel A munkapiaci kontextus – a tudás felértékelõdése a kilencvenes évek elejére Következtetések HIVATKOZÁSOK FÜGGELÉK
1. Bérregresszió és munkanélküliségi logit függvény (1993) 2. Az évjáratmodell számításai 3. Mincer-féle béregyenletek (1973, 1981, 1993) 8. A foglalkoztatási válság gyermekei. Roma fiatalok középiskolai továbbtanulása az elhúzódó foglalkoztatási válság idején (Társszerzõ: Kézdi Gábor) Bevezetõ Történelmi háttér és a jelenlegi helyzet A továbbtanulási döntés egy egyszerû keresleti-kínálati modell keretei között A szegénység átörökítésének közvetlen csatornái A szegénység átörökítésének rejtett csatornái Adatok
XI
178 187 191 192 193 195 195 199 202 202 203
205
207 208 212 213 216 216 217 220 222 227 230 231 231 234 243
247 247 249 254 256 257 262
XII
RÉSZLETES TARTALOM
Mérési modell A szülõk iskolai végzettségének hatása a középiskolai továbbtanulásra A tartós szegénység hatása a középiskolai továbbtanulásra A jövedelem hatása, az aktuális foglalkoztatás mutatójával mérve A permanens jövedelem hatása, a tárgyi környezet indikátoraival mérve Az egy fõre jutó permanens jövedelem hatása, a családszerkezet mutatóival mérve A területi elszigeteltség hatása A szegénység fokozatai – összegzés a tartós szegénység hatásáról A szegénység rejtett csatornákon keresztül érvényesülõ hatásai – a gyermek életkora, amikor az apa tartósan állás nélkül maradt Összefoglalás és társadalompolitikai következtetések HIVATKOZÁSOK FÜGGELÉK
1. Az összevont roma minta részletes leírása 2. Részletes regressziós eredmények 9. Általános iskolai szegregáció. Okok és következmények (Társszerzõ: Kézdi Gábor) Bevezetõ Az iskolai szegregáció adminisztratív mechanizmusa – a jászladányi iskolamegosztás modellje A tanári munka minõségének meghatározó szerepe A tanári munka minõségének mérése a diákok teljesítményén keresztül A tanári munka minõségének közvetlen mérése – tanári képességtesztek Minõség szerinti pozitív szelekció a tanár–diák összepárosításban A pedagógiai munka kvalitatív mérése – a korszerû pedagógiai gyakorlat jelentõsége A szegregáció következményei A pedagógiai szolgáltatások minõségének leromlása Az oktatási portfólió átértékelõdése – pénzbeli ekvivalenciák Az iskolai szegregáció decentralizált mechanizmusa A magyarországi szabad iskolaválasztás elemei A családok iskolaválasztási döntése Az iskolák felvételi döntése Egyensúly: a családok és az iskolák egymásra találása A szabad iskolaválasztás és az iskolai utalványrendszerek nemzetközi tapasztalatai A verseny potenciális elõnyei A rászorultakat segítõ utalványkísérletek tapasztalatai Az univerzális utalványrendszerek tapasztalatai Az általános iskolai szegregálódás folyamata Magyarországon és az iskolai teljesítménykülönbségek Demográfiai folyamatok az általános iskolákban Iskolák közötti szegregálódás
267 271 273 273 275 279 282 283 287 290 293 298 298 300
313 313 316 321 322 324 327 328 331 332 335 337 337 339 341 345 346 346 348 349 352 353 355
RÉSZLETES TARTALOM
Mobilitás és szelekció – a jobb iskolákba járó általános iskolások családi háttere Tanulói eredmények és szülõi háttér Esettanulmány Miskolc általános iskoláiról, 1980–1999 Összegzés és társadalompolitikai következmények
XIII
HIVATKOZÁSOK
357 361 365 369 370
10. Reformterv a hátrányos helyzetû, tanulási problémás gyermekek megsegítésére A versenyképtelen társadalmi rétegek problémája A magyar lakosság iskolázottsági szintje – mítoszok és valóság Szempontok és elõzetes megfontolások a változtatáshoz Egy reformelképzelés vázlata A képességek problémája A család szerepe Integrált oktatás Pedagógiai szakértelem Intézményi rendszer és finanszírozás Járulékos elemek A fejlesztõ programok anyagi fedezete
377 378 379 380 382 383 383 384 384 385 386 387
HIVATKOZÁSOK
387
III. MÉRÉSI PROBLÉMÁK
389
11. A cigány népesség lélekszáma Magyarországon a kilencvenes évek elején (Társszerzõ: Kézdi Gábor) Az 1993. évi cigányfelvétel mintavételi eljárása Ki a cigány? A mintavétel koncepciója A mintavétel A minta megbízhatósága és torzulásai A mintát torzító hatások számbavétele A mintát torzító hatások mérése A minta ellenõrzése külsõ adatforrás alapján – az általános iskolások száma A minta ellenõrzése külsõ adatforrás alapján – iskolai végzettség A mintakorrekciók hatása a minta belsõ összetételére Népességbecslés A mintavétel algoritmusán alapuló közvetlen népességbecslés Iskolastatisztikákon alapuló közvetett népességbecslés A népességbecslések eredményeinek összehasonlítása HIVATKOZÁSOK
391 392 392 395 397 410 411 417 435 438 447 451 451 452 453 455
XIV
RÉSZLETES TARTALOM
12. Két cigányvizsgálat. Kritikai elemzés A két minta belsõ eltérései A mintavételi eljárások különbségeinek következményei A KSH-felvétel mintavételi eljárása A cigányvizsgálat mintavételi eljárása A két minta összevetése az általános iskolás gyermekszám által definiált körzetsûrûség kategóriái szerint A két adatfelvétel különbségeinek egyik lényeges oka: a meghiúsult kikérdezésekbõl adódó torzítások eltérõ kezelése Az átlagos gyermekszámadatok megbízhatóságának ellenõrzése országos iskolastatisztikai adatok alapján Az iskolai végzettségre vonatkozó adatok megbízhatóságának ellenõrzése aggregált iskolai kiáramlási adatok alapján A modell A becsült stock adat kiszámításának gyakorlati lépései A becslési eljárás menete Összegzés HIVATKOZÁSOK FÜGGELÉK
13. Az empirikus cigánykutatások lehetõségérõl A kutatási cél és a mérési eljárás összefüggése Az 1993. évi cigányfelvétel kutatási célja és mérési eljárása A mérési eredmények közti eltérések okai Összegzés
457 458 461 462 463 465 470 476 478 479 480 481 488 489 490
HIVATKOZÁSOK
493 494 498 501 514 515
TÁBLÁZATOK JEGYZÉKE
519
ÁBRÁK JEGYZÉKE
528
TÉRKÉPEK JEGYZÉKE
532
A TANULMÁNYOK ELSÕ MEGJELENÉSI HELYE
533
XVII
BEVEZETÕ
A romák a rendszerváltás igazi vesztesei. A rendszerváltással a cigányság elmúlt százéves története során másodszor veszítette el a létalapjait. Amíg azonban a tradicionális roma közösségek felbomlása, a hagyományos mesterségek piacainak felszívódása a 20. század elsõ felében évtizedekig tartó, lassú, evolutív fejlõdés következménye volt, amelyhez a cigányság úgy-ahogy, hosszú távon alkalmazkodni tudott, addig a rendszerváltás nyomában megjelenõ tömeges munkanélküliség viharos sebességgel tette semmissé annak a lassú modernizációs folyamatnak szinte minden eredményét, amely az alapfokú oktatás kiterjesztésével és a szakképzettséget nem igénylõ ipari munkahelyek expanziójával integrálni tudta õket – még ha a társadalmi hierarchia legalacsonyabb fokán is – egy modern társadalom szervezetébe. Nem kétséges, hogy a cigányság – akárcsak a háború elõtti masszív szegényparaszti réteg – integrálódása nagyrészt illuzórikus volt – a szocializmus torz modernizációja által kínált munkahelyek hosszú távon nem bizonyultak tartósnak. A társadalmi felemelkedés azonban – fõként a romák esetében – valódi volt: társadalmon kívüli emberek integrálódtak nagy tömegben a társadalomba, és tették meg az elsõ lépést – döntõen a nyolcosztályos iskolai végzettség megszerzésével – egy civilizáltabb életforma felé. A tömeges állásvesztéssel mindez azonban már a múlté. A szocialista gazdasági modell összeomlásával a nyolcosztályos iskolai végzettség értéke semmivé foszlott, és korábban integrálódott emberek óriási arányban kerültek néhány év leforgása alatt a társadalmon kívülre. Az élhetõ életformák összeomlásának hihetetlen sebessége nem tette lehetõvé, hogy a cigányság zöme a puszta megélhetésen túl sikeres alkalmazkodási formákat találjon. S minél hosszabb idõt tölt el a cigányság jelenlegi állapotában, várhatóan annál erõsebbek lesznek a szegénység–iskolázatlanság– munkanélküliség–szegénység ördögi körei. A következõ generációk helyzete nem kecsegtet sok jóval. A roma foglalkoztatás összeomlása, az ezzel együtt járó tömeges elszegényedés, a roma családok tízezreinek társadalomalatti létbe süllyedése súlyosan felelõs azért, ahogyan a következõ generációk iskoláztatási esélyei alakultak. A roma fiatalok iskoláztatási felzárkózása már a nyolcvanas évek közepén, a foglalkoztatási válság elsõ szelére megtorpant. A helyzet azóta tovább romlott. A 2003. évi reprezentatív romafelvétel adatai a relatív iskoláztatási hátrányok további növekedésérõl adnak számot. A roma fiatalok leszakadása a többségi társadalomhoz képest az 1993. évi, egyébként igen rossz helyzethez képest is óriási mértékben megnõtt. Ez annál is súlyosabb válságtünet, mivel a roma népesség többségének visszaintegrálása a társadalomba aligha képzelhetõ el anélkül, hogy az oktatás rendszerváltás utáni expanziója a roma fiatalokra is kiter-
XVIII
BEVEZETÕ
jedne. Egy ilyen fordulatnak ma nem sok jelét látjuk. Épp ellenkezõleg: ma minden jel arra mutat, hogy az egymást követõ nemzedékek iskoláztatási progressziója megszakad. A mai magyar társadalom minden trendje ezt erõsíti: az iskolázatlan munkaerõ folyamatos piaci értékvesztése, a foglalkoztatáspolitika passzív segélyezésen túllépni nemigen tudó jellege, a társadalompolitika szegénységgel szembeni tehetetlensége, a középosztály szegényekkel és romákkal szembeni intoleranciája, az iskolai szegregáció – hogy csak a legsúlyosabb bajokat említsük. Ez a helyzet, ha magára hagyják, a nemzedékeket összekötõ iskoláztatási láncolatban olyan fokú diszkontinuitáshoz vezethet, melynek következményeit csak évszázados távlatban lehet – ha egyáltalán lehet – orvosolni. Az egyik legneuralgikusabb pont a középiskolai továbbtanulás kérdése. A romák hátránya ezen a ponton a legnagyobb. Ahogy a rendszerváltás utáni magyar társadalom egyik legnagyobb jelentõségû vívmányát az érettségit adó középiskolák tömeges elterjesztésével – és ezzel az egyetem felé vezetõ utak széles körû demokratizálásával – érte el, úgy a leszakadó rétegek hátrányai is itt mutatkoznak meg a legélesebben.1 Ez az a törésvonal, ahol a mai magyar társadalom kettészakad – a tudáshoz és az emberhez méltó élet lehetõségeihez hozzájutó fiatalokra, illetve azokra, akik a tudás lehetõségétõl meg vannak fosztva, s ezért tartós szegénységre és társadalmon kívüliségre ítéltetnek. Ez a törésvonal nem most alakult ki, keletkezése mélyen visszanyúlik a múltba. Ha ezt felismerjük, elkerülhetjük a hamis, nosztalgikus megoldásokat. Ha felidézzük azt, amit Rupp Kálmán [1976] harminc évvel ezelõtt az iskolázatlan munkaerõ iránti óriási mértékû és gyorsan felfutó túlkereslet hatásáról írt, nevezetesen azt, hogy ez „a cigányság számára páratlan lehetõséget jelentett … , ami lehetõvé tette, hogy … olyan életszínvonal-emelkedés menjen végbe, ami az esetek egy részében további lépések alapját is jelenti” (83. o.), akkor óhatatlanul arra kell gondolnunk, hogy erre az igen törékeny alapzatra épült a következõ generációban az a – mindenekelõtt az általános iskola befejezését és a szakmunkás továbbtanulást érintõ – iskoláztatási felzárkózás, amely a rendszerváltás környékén megtorpant, és visszájára fordult. Kemény István már 1970-ben figyelmeztetett a várható veszélyekre: „A technika fejlõdése néhány évtized alatt a termelésbõl kiszorítja azokat, akiknek nincs több képzettségük az általános iskola nyolc osztályánál. Azok a gyermekek, akik nem járnak középiskolába, és szakmát sem tanulnak, húsz, harminc év múlva a legnagyobb gondot jelentik önmaguknak és az egész országnak.” (Kemény [1970] 82. o.) A jóslat azóta igazolódott. A szocializmus torz modernizációja összeomlott, és mindazt, ami ennek bázisán kifejlõdött, maga alá temette. A roma népesség mai drámai foglalkoztatási és iskoláztatási helyzetéért nemcsak a modern piacgazdaság tehet, hanem jelentõs részben a szocialista rendszer látszat-modernizációja is felelõs. A szocializmus idején kialakult intézményes megoldások nem adnak megoldást a mai problémákra. A megoldást a piacgazdaság keretei között, innovatív módon kell megtalálnunk. Ebbõl a szempontból nagy jelentõsége van annak, hogy jól
1
Mindez nemcsak a romák problémája. A mai magyar társadalomban 15 éve folyamatosan újratermelõdik minden születési évjáratból egy nagyjából 20 százaléknyi tömeg, amely nem képes nyolc osztálynál (vagy a régi típusú kétéves szakiskolánál) magasabb iskolai végzettséget szerezni (Kertesi–Varga [2005]). Ha ez így folytatódik, évtizedekre elõre megvan a tartós munkanélküliség utánpótlása.
BEVEZETÕ
XIX
értsük a szegénység és iskolázatlanság újratermelõdéséért felelõs mechanizmusokat. Csak azt tudjuk – esetleg – megváltoztatni, aminek a mûködését értjük. A továbbtanulást a tartós szegénység két csatornán keresztül akadályozza: egyrészt közvetlenül mint a családokat napi alkalmazkodási kényszerek elé állító pénzhiány, másrészt mint a családok belsõ életét szétziláló tartós feszültségforrás. Ez utóbbi hatás fontosságáról tanúskodnak azok a beszámolók, amelyek nagy társadalmi megrázkódtatásokat átélt családok helyzetének változásáról adnak hírt. Nem kétséges, hogy a roma népesség – hazánkban és Közép-Kelet Európa más országaiban is – legalább olyan mélységû válságot élt meg, és él meg mind a mai napig, mint amekkorát a 20. század huszas-harmincas éveinek fordulóján Európában és Amerikában családok milliói átéltek. Nem gondolhatjuk, hogy a romák családjait és gyermekeit ne érte volna ugyanolyan mértékû pusztítás, mint amit a Nagy Válság családjai és gyermekei átéltek. Roma családok tízezreinek társadalomalatti létbe süllyedése nemcsak azt jelenti, hogy a családok megélhetése megrendül, a foglalkoztatás elvesztése az élhetõ családi élet egészét – a család életének belsõ rendezettségét, a perspektivikus tervezés lehetõségét, a család belsõ harmóniájának lehetõségét – megrendíti. Gyermekvédelmi szakemberek köreiben közhely, de a közvélemény számára talán nem eléggé nyilvánvaló egy sarkalatos igazság: a szülõ a gyermek fejlõdésének motorja. Minél fiatalabb a gyermek, annál inkább így van ez: a szülõ az, aki a gyermek számára a külvilágot közvetíti; a szülõ a gyermek legfontosabb orientációs pontja. A gyermek a szülõi mintákat követi, és a szülõi viselkedés közvetítésével átveszi a külvilág pozitív és negatív impulzusait. Ha ezek az impulzusok megrendítik a szülõt és a családot, megrendítik a gyermek belsõ világát is. A továbbtanulásról szóló döntés nem 14-15 éves életkorban születik meg. Addigra az már készen van a családon belül és a gyermek fejében is. A tartós szegénység nyomása alatt nevelkedõ gyermek addigra annyi hátrányt halmozhat fel, amely még a továbbtanulás reményét is elveszi elõle. Mindezekre a hátrányokra rárakódik az, hogy a többségi társadalom az iskolákban kirekeszti2 a maga környezetébõl az alacsony státusú és valamiféle kulturális másságot képviselõ gyermekeket – ezzel hozzáférhetetlenné teszi számukra a minõségi pedagógiai szolgáltatásokat. Az iskolai szegregáció következtében éppen azok kapnak rosszabb minõségû oktatást, akiknek a legnagyobb szükségük lenne a jó iskolákra. Az iskolarendszerbeli kirekesztés legdurvább formái – amikor fogyatékos intézményekbe számûzik az egyébként értelmileg nem fogyatékos, de nehezen tanuló gyermekeket,3 vagy magántanulónak nyilvánítva szorítják ki õket nemcsak a többség iskoláiból, de egyáltalán az iskolákból – különösen gyakran sújtják a roma gyermekeket.4 Kialakult tehát egy kóros tünetegyüttes, amelynek minden egyes eleme – a tartós állástalanság, a családok szétzilálódása, a gyermekek iskolai kudarca, a középosztály rövidlátó önzése, a hatályos jogrend szabályainak be nem tartása, a társadalompolitika bénultsága – egymást kölcsönösen erõsítve, beláthatatlanul hosszú idõre tartósítja a magyar 2
E kirekesztés sokszor adminisztratív, önkormányzati döntések következménye, de gyakran a szabad iskolaválasztás révén polarizálódott közoktatási rendszer mûködésének nem szándékolt következménye. 3 Loss [2001]. 4 Havas–Kemény–Liskó [2002] 163–168. o.
XX
BEVEZETÕ
társadalom egyik legnagyobb szociális problémáját: a cigányság kiszorulását a társadalomalatti létezés világába. Nem írhatjuk mindezt egyszerûen a rendszerváltás nyomán végbemenõ nagy gazdasági átalakulás számlájára. Az elmúlt tizenöt év igen sok súlyos – törvényi, társadalompolitikai és politikai – mulasztása is hozzájárult ehhez a helyzethez. Tíz évnél is több idõnek kellett eltelnie, mire a demokratikus magyar parlament megalkotott egy diszkrimináció tilalmát kimondó törvényt,5 holott ezt már a kilencvenes évek legelején sürgették a polgárjogi aktivisták, és az 1993. évi reprezentatív romafelvétel eredményei alapján a helyzet súlyossága mindenki számára nyilvánvaló volt.6 Ez a hosszú éveken át tartó, súlyos törvényhozási mulasztás hozzájárult ahhoz, hogy a kilencvenes évtizedben minden korábbi mértékhez képest erõteljesebbé vált a roma gyermekek elkülönítése az általános iskolákban. A jászladányi iskolamegosztáshoz hasonló durva apartheid esetek jogi megítélése – melyek szép számmal elõfordultak korábban is – megfelelõ törvényi háttér hiányában egészen 2003-ig igen bizonytalan lábakon állt.7 Ugyanez mondható el a foglalkoztatási diszkrimináció jogi megítélésérõl és szankcionálásáról is. Ha a faji megkülönböztetés tilalma komoly jogi és anyagi következményeket helyezett volna kilátásba, és ennek a bíróságok is eleget tettek volna, az sok munkaadónak elvette volna a kedvét a munkaerõ-felvétel során alkalmazott diszkriminatív gyakorlattól. Egy megfelelõ törvényi közeg és bírósági gyakorlat hátterében igen nagy bátorság kellett volna ahhoz, hogy egyes munkaadók az állam intézményeit – például a helyi munkaügyi kirendeltségeket – is befolyásolva, igyekezzenek távol tartani maguktól az általuk nemkívánatosnak tekintett roma álláskeresõket.8
5
2003-ban született csak meg Az egyenlõ bánásmódról és az esélyegyenlõség elõmozdításáról szóló CXXV. törvény. 6 A kisebbségi jogok országgyûlési biztosa már 1996 elején nagy nyilvánosság elõtt, a cigányság helyzetérõl szóló parlamenti vitanap keretében világosan megfogalmazta ezt: „… a hátrányos megkülönböztetés alkotmányban általánosan megfogalmazott szankcionálása távolról sem kielégítõ, távolról sem terjeszkedik ki minden szóba jöhetõ területre. Például a közoktatásról szóló törvény szintén tiltja a közoktatásban a fajhoz, nemhez, nemzeti vagy etnikai csoporthoz való tartozás miatti megkülönböztetést, vagy a foglalkoztatás elõsegítésérõl, illetve a munkanélküliek ellátásáról szóló törvény hasonló rendelkezéseket tartalmaz, ezek azonban – szankció híján – alig érnek többet puszta deklarációnál. Az alkotmány elõbb idézett szakaszának harmadik bekezdésében [70/A. § (3)] elõírt, az esélyegyenlõséget biztosító szabályokat, illetve intézményeket többnyire hiába keressük jogrendszerünkben.” (Országgyûlés [1996] 18 363–18 364. o.) 7 E tekintetben még az Alkotmánybíróságot is felelõsség terheli. Öt évvel ezelõtt, az Európai Unió úgynevezett faji irányelveinek elfogadása évében a 45/2000 (XII. 8.). számú alkotmánybírósági határozat kétes eljárásjogi hivatkozással megtagadta annak vizsgálatát, hogy a jogalkotás elmulasztásával államunk megsértette-e nemzetközi jogi kötelezettségeit, és megállapította, hogy az ágazatspecifikus antidiszkriminációs szabályozás megalkotásának elmulasztásával az Országgyûlés nem idézett elõ alkotmányellenes helyzetet. A határozat elismerte ugyan, hogy a lakhatás területén nincs védelem a hátrányos megkülönböztetés ellen, az Alkotmánybíróság azonban tartózkodott az ellentmondás feloldásától. Az alkotmányos és a nemzetközi jogi kötelezettségeknek megfelelõ szabályozást azután az Országgyûlés 2003 decemberében teremtette meg. 2005-ben pedig felállt az Egyenlõ Bánásmód Hatóság, amely végre a lakhatási diszkrimináció miatt bejelentett panaszokat is kivizsgálhatja és szankcionálhatja. 8 A Csongrád Megyei Munkaügyi Központ például 2000 decemberében A cigányság életkörülményeinek és társadalmi helyzetének javítására irányuló 1047/1999. számú kormányhatározat által meghatározott feladatok teljesítésérõl készített jelentésében így számol be a Gazdasági Minisztérium számára:
BEVEZETÕ
XXI
Súlyos kötelességmulasztások történtek azok részérõl is, akiknek az lett volna a dolguk, hogy a törvények betartása felett õrködjenek. A közigazgatási hivatalok és a rendõrség nem fékezték meg a militáns önkormányzatiságot, azokat a helyi kilengéseket, amikor falusi vagy városi önkormányzatok vagy az önkormányzatok támogatását maguk mögött érzõ magánemberek nyílt és kihívó módon szegültek szembe a törvényekkel, és akadályozták meg, úttorlaszt és élõláncot alkotva, azt, hogy roma családok a saját házukba beköltözhessenek. A közszereplõk szó nélkül tûrték, hogy egy magyar település polgármestere nyíltan kijelentse, hogy nem akar cigányt látni a falujában.9 Mindehhez hozzájárulhatott még az is, hogy az 1998. évi választási kampányt megelõzõen az ország hivatalban levõ miniszterelnöke – nyilvánvaló szavazatszerzési érdekbõl – nem átallt több ízben nyilvánosan hangot adni durván elõítéletes véleményeinek.10 Mindezt az összes politikai párt és az ország közjogi méltóságai szó nélkül hagyták. Sem az önkormányzatok, sem pedig az önkormányzati törvényesség felett õrködni hivatott közigazgatási hivatalok nem tettek, és mind a mai napig nem tesznek semmit az ellen, hogy az általános iskolák közül sokan – a közoktatási törvény tilalmát nyíltan megszegve – bújtatott formájú felvételi vizsgákkal szûrik meg a diákjaikat. Ez a törvénytelen eljárás, amely azt a célt szolgálja, hogy egyes iskolák könnyen tanítható középosztálybeli gyermekekkel töltsék fel a férõhelyeiket, azzal a következménnyel jár, hogy a szegény családok gyermekei – köztük a nagy súllyal felülreprezentált roma családok gyermekei – nagyon kis mértékben tudnak élni a szabad iskolaválasztás elõnyeivel, és kiszorulnak a rosszabb minõségû szolgáltatásokat nyújtó intézményekbe. Senki nem törõdik a szabad iskolaválasztás szabályozatlanságából fakadó joghézaggal, amely nem rendelkezik arról, hogy milyen szabályok szerint vehet fel vagy utasíthat el, túljelentkezés esetén egy általános iskola olyan jelentkezõket, akik más iskolakörzetbõl jelentkeznek át az adott iskolába. Törvényi rendelkezés hiányában az iskolák saját belátásuk szerint vesznek fel egyeseket és utasítanak el másokat – a legteljesebb önkényességgel. Nyilvánvaló, hogy ez a mindenfajta transzparenciát nélkülözõ „szokásjog” nem kedvez a rossz családi körülmények közül érkezõ és gyakorta tanulási problémákkal küszködõ gyermekek (köztük a roma gyermekek) felvételének. A helyi középrétegeknek viszont roppant kényelmes, hiszen ily módon igen egyszerûen képesek távol tartani a gyermekeiket oktató iskoláktól a roma kisebbség gyermekeit.
„A munkaadók többsége még a foglalkoztatáshoz kapcsolódó maximális támogatás biztosítása esetén sem kíván cigány munkavállalót felvenni. Azok a munkahelyek kivételek, ahol nem cigány származású munkaerõt nem tudnak foglalkoztatni (mivel nem vállalják a munkát), pl. húsfeldolgozó üzemek, temetõi segédmunkák. A cigány származású munkakeresõk részére szinte csak a közhasznú munka jelent egyedüli lehetõséget az elhelyezkedésre. Az önkormányzatok folyamatosan szerveznek közhasznú munkát, melyhez maximális támogatást nyújtunk.” (Forrás: Roma Sajtóközpont archívuma.) 9 Lásd errõl: Kis [1997] és Rádió utca [1998]. A szándékok nyíltságára és széles körû elterjedtségére utal, hogy a Tárki egy 1998. évi önkormányzati kutatásában a megkérdezett, mintegy ezer helyhatóság több mint 40 százaléka vélekedett úgy, hogy a helyi lakosság nem szívesen engedné meg azt, hogy romák telepedjenek le a településükön. Noha a kutatás során az volt a kérdés, hogy milyen etnikumú külföldieket nem fogadna be szívesen a helyi lakosság, a kérdõíveket kitöltõ önkormányzati tisztviselõk több mint 400 esetben átértelmezték a kérdést, és a nemkívánatos etnikumként a romákat nevezték meg (Tárki [1999]). 10 Lásd errõl: Kertesi [1998].
XXII
BEVEZETÕ
Komoly felelõsség terheli a magyar politikai elitet a roma közösség politikai önszervezõdésének akadályozásáért, illetve az önszervezõdés modern európai formáinak kelletlen és elégtelen támogatásáért. A rendszerváltás utáni elsõ két magyar kormányzat idején szinte érintetlen formában fennmaradt a kádárista rendszer romapolitikája, a nyolcvanas évek népfrontos11 politikai gárdájával együtt. Az 1988 és 1998 közötti idõszak hivatalos romapolitikájának talán legfontosabb célja az volt, hogy – a kádárista népfrontos hagyományt követve – a kormányzat védõernyõje alatt tartsa, és ezáltal közvetlenül kontrollálhassa a roma politikai szervezõdéseket.12 Ennek az évtizednek a terhes örökségét még sokáig fogja a roma közélet magán viselni. A köztársaság harmadik és negyedik kormányzata idején ez megváltozott, de ma sem beszélhetünk arról, hogy a roma közélet megkapná mindazt a – politikailag semleges, de anyagilag szükséges – támogatást, ami minimálisan elvárható lenne. 2001-ben magánkezdeményezésbõl létrejött a roma közösség egyik legfontosabb intézménye, a roma rádió (a Rádió C). Ez a kulturális és politikai szempontból oly fontos intézmény alapítása óta pénzügyi nehézségekkel küszködik, holott a közszolgálatiságához nem férhet kétség. Az is erõsen valószínûsíthetõ, hogy ha van Magyarországon társadalmi réteg, amely egy réteg- vagy nemzetiségi rádiót magánalapon (adományokból, reklámbevételekbõl) képes eltartani, az bizonyára nem az ország legszegényebb kisebbsége. E triviális igazságok ellenére két kormányzati ciklus politikusainak felelõtlensége és tehetetlenkedése csaknem csõdbe vitte ezt a fontos intézményt. Nem rajtuk múlott, hogy ez nem következett be. Hasonló módon elhanyagolja a kormányzat két másik fontos nonprofit intézmény, a Roma Sajtóközpont és a Nemzeti és Etnikai Kisebbségi Jogvédõ Iroda támogatását is. Ma sem késõ azonban, hogy más fontos közintézményekhez hasonlóan ezeknek a fontos közintézményeknek is szilárd költségvetési támogatásuk legyen. A társadalompolitika sem volt képes felnõni a feladatához. Az ezredforduló Magyarországán egy olyan helyzet állandósult, amelyben a 20 és 40 év közötti, már nem tanuló, roma családfenntartó férfiak kevesebb mint 40, a hasonló korú nõk kevesebb mint 30 százalékának van munkája. A munkával rendelkezõk közül minden ötödik roma ember olyan, hogy munkáját valamilyen – igen ingatag talajon álló, néhány hónapig tartó, alkalmi foglalkoztatást nyújtó – állami foglalkoztatási „köz”programnak köszönheti.13 E foglalkoztatási programok közös sajátossága, hogy nem emelik ki a romákat – és más mélyszegénységben élõ embereket – a társadalomalatti lét viszonylataiból. Munkát adnak nekik, de olyan társadalmi összefüggések közepette, amelyek – akarva-akaratlanul is – hosszú távon megerõsítik mindazokat a belsõ tulajdonságokat és külsõ viszonylatokat, amelyek újratermelik mindazt, ami miatt ezek az emberek támogatásra szorulnak. A szegénységben élõ romák – és más szegények is – leginkább attól szenvednek, hogy megélhetési forrásaik rendszertelenek; hogy jövedelmük, amelybõl élnek, személyes módon másoktól függ; hogy a társadalom intézményeivel szemben kiszolgáltatottak; továbbá hogy a munka, amelyet végeznek, megalázónak számít a helyi társadalomban, amelyben élnek. A jóléti foglalkoztatás formái pontosan leképezik ezeket a formákat: rendszertelen és rövid távú munkákat kínálnak; tartósítják a segélyfüggést; megerõsítik 11
A rendszerváltás elõtti Hazafias Népfrontról, a kommunista párt szatellitszervezetérõl van szó. Lásd errõl: Blaha–F. Havas–Révész [1995] valamint Kadét [2004]. 13 Közhasznú munkának, közmunkának, közcélú munkának. 12
BEVEZETÕ
XXIII
a hatóságokkal szembeni kiszolgáltatottságot; és a negatív társadalmi sztereotípiáknak megfelelõ, megalázó munkákra kényszerítik õket. E jóléti programok mûködése általában is sokba kerül.14 A romákra külön kiszámítva: Magyarország évente 8-9 milliárd forintot költ – 2002 és 2004 között (folyó áron) összesen több mint 25 milliárd forintot költött – egy olyan jóléti rendszer mûködtetésére, amely akarva-akaratlanul is hozzájárul ahhoz, hogy a romák kiszolgáltatottságon és társadalmi elkülönülésen nyugvó rendszere a foglalkoztatásban fennmaradjon. Kevés erõfeszítés történt olyan társadalmi integrációt biztosító tartalmas programok megalkotására, amelyek kivezetnek a társadalomalatti létezés reménytelen világából.15 A roma fiatalok tömeges továbbtanulása – ez az elengedhetetlenül fontos fordulat – mindaddig nem fog megvalósulni, amíg a magyar társadalompolitika határozott lépéseket nem tesz arra, hogy a roma családok többségét kivezesse a tartós szegénységbõl. Ez nem merülhet ki abban, hogy rendszertelen idõközönként munkával látja el õket, és alkalmi segélyeket osztogat nekik. Tartós módon kell a családokat a munka világába viszszavezetni. Mindaddig, amíg ez nem megoldható, a segélyezésre is szükség van. A segélyeket azonban nem lehet rendszertelenül és önkényes módon juttatni a családoknak. A segélyezésnek normatív alapelveken és gyakorlaton kell nyugodnia. A tartós szegénységben élõ családokat filléres létfenntartási gondok is visszatarthatják attól, hogy gyermekeiket taníttassák. A jövedelempótló támogatás 2000. évi megszüntetése nagy visszalépés volt ezen a területen. A szociális ellátórendszer és a munkaügy együttes nagy mulasztása az, hogy – noha ilyen javaslatok már tíz éve napvilágot láttak16 – semmilyen elõrelépés nem történt azon 16-18 éves fiatalok ügyében, akik az általános iskola elvégzése után nem tanulnak tovább. Nincs kialakult eljárás arra, hogy a helyi szociális ellátó intézmények hogyan szerezzenek tudomást ezekrõl a fiatalokról, és arra nézve sincs semmilyen elgondolás, hogy hogyan kellene õket visszavezetni az iskola világába, vagy olyan képzésben részesíteni, hogy a munka világában késõbb megállják a helyüket. Talán az oktatás területén történt a legtöbb elõrelépés. Helyes irányba történõ lépés volt a kiegészítõ normatív támogatásokból finanszírozott, „felzárkóztatónak” nevezett, valójában azonban többségében szegregált oktatást biztosító, korrepetáló programok megszüntetése, és helyette az integrációs normatíva, illetve képességkibontakoztató normatíva bevezetése, melyet olyan iskolák tudnak igénybe venni, amelyek a hátrányos 14
Évente 27-28 milliárd forintba (2002–2004). Ahelyett, hogy az egymást követõ kormányzatok megerõsítették volna a szakmai alapokra támaszkodó, kompetens segítségnyújtásra képes nonprofit szervezeteket, hagyták, hogy az olyan ígéretes – és életképességüket 15 éven át bizonyító – szervezetek, mint például az Autonómia Alapítvány a külföldi források elapadásával beszüntessék a roma szervezetek gazdálkodását támogató és fejlesztõ tevékenységüket. Az átfogó térségi rehabilitációs programok prototípusának szerepét betöltõ, óriási jelentõségû Cserehát Program [2004] pedig – a legfrissebb információk szerint – jelenleg éppen megfenekleni látszik. 16 „Javasoljuk, hogy a munkaügyi központoknak tegyék kötelezõvé a 15–18 éves munkanélküli fiatalok regisztrálását. A regisztrálás alapját a körzethez tartozó általános iskoláktól kapott rendszeres adatszolgáltatás képezné. (Név és lakcím szerint kik azok, akik kimaradtak az iskolából vagy a nyolcadik osztály elvégzése után nem tanultak tovább.) Az így szerzett adatokból kiindulva és az illetékes önkormányzatokkal együttmûködve biztosítható a teljes körû regisztráció. Márpedig ez a minimális feltétele annak, hogy a fiataloknak ez a legkiszolgáltatottabb, legperspektívátlanabb helyzetû csoportja átgondolt stratégia alapján intézményes segítségnyújtásban részesüljön.” (Havas–Kemény [1995] 17. o.) 15
XXIV
BEVEZETÕ
helyzetû, illetve roma gyermekeket integrált körülmények között oktatják. Nagy jelentõségû döntés volt az Országos Oktatási Integrációs Hálózat létrehozása, amely mintegy száz általános iskolára kiterjedõen folytat modellkísérleteket a hátrányos helyzetû vagy roma gyermekek integrált oktatásának biztosítása céljából. Fontos lépés volt az is, hogy 2003-tól törvény szabályozza: az önkormányzatoknak biztosítani kell a hátrányos helyzetû gyermekek óvodai ellátását, amennyiben erre a szülõk igényt tartanak. E helyes lépések ellenére azonban az oktatás területén sem következett be az áttörés. A magyar oktatási rendszer – hosszú évtizedek óta halmozódó – szerkezeti zavarai általában is nagy károkat okoznak az országnak és az oktatás alanyainak. Az oktatás súlyos válsága megmutatkozik abban, hogy – amint azt az OECD 20 országra és a 16–64 éves populációra kiterjedõ Nemzetközi Felnõtt Irásbeliség-vizsgálata (IALS)17 kimutatta – „a magyar felnõtt lakosság harmadáról elmondható, hogy szinte képtelen megérteni azt, amit olvas, … további 43 százalék számára pedig nagy nehézségeket jelentene, ha munkájához valami újat kellene tanulnia.”18 Pontosan ugyanilyen válságtünetekrõl tanúskodnak a tanulók körében lefolytatott nemzetközi összehasonlító PISA olvasásvizsgálatok is. Ezek a bajok hatványozottan jelentkeznek az iskolázatlan szülõk és szegény családok gyermekeinél, a roma gyermekeknél pedig különösképpen. Mint azt Andor Mihály [2005] nemrégiben meggyõzõen kimutatta, az évtizedek óta folyó erõltetett tananyagduzzasztás fölerõsítette az oktatásban a családi-társadalmi különbségek szerepét. A közoktatás területén folyó értelmetlen mennyiségi hajsza – egyre több és több lexikális ismeret – lehetetlenné teszi a tanulók egyéni fejlõdési tempójának követését, ami pedig a modern pedagógia lényege. Ez mindenkinek rossz, de az ebbõl adódó pedagógiai károkat – magukra vállalva azt, amit az iskola elmulaszt megtenni – a középosztályi családok valamilyen mértékben képesek ellensúlyozni. A szegény családok erre nem képesek. Õk száz százalékban viselik az elavult magyar közoktatási rendszer minden következményét. Nemcsak a tananyaggal vannak súlyos gondok, a tanárok pedagógiai kultúrája is igen elmaradott: „Az átlagos magyar iskolában az átlagos magyar pedagógus nem ismeri azokat az új módszertani megoldásokat, amelyekkel a lemaradók felzárkóztathatók vagy a tehetségesek beindíthatók, sõt kellõ pedagógiai kultúra híján az eléje kerülõ jelenségekben föl sem ismeri a szakmai problémát, és sokszor fegyelmi ügyet lát abban is, amit pedagógiai eszközökkel kellene megoldania. A pedagógusképzésben nem standard tananyag az elmaradt részképességek fejlesztési módszere, s nem szerepelnek benne a világban, sõt az országban létezõ és mûködõ pedagógiai paradigmák és programok.” 19 A magyar közoktatás elmaradottságának ezek a vonásai különös súllyal nehezednek az iskolázatlan, szegény, illetve roma szülõk gyermekeire. Mivel ezek a családok, szegénységük és iskolázatlanságuk folytán már kisgyermekkorban igen sok hátrányt adtak át gyermekeiknek, különösen fontos lenne, hogy az általános iskolák pedagógusai konstruktív módon, a modern pedagógia elveivel összhangban álljanak hozzá ehhez a feladathoz. Erre jelenleg nem sok jel mutat. Magyarországon nincs kialakult rendszere 17
Literacy [2000], illetve Vári és szerzõtársai [2001]. Andor [2005] 57. o. 19 Andor [2005] 64. o. 18
BEVEZETÕ
XXV
a tanulási problémákkal küszködõ gyermekek pedagógiai ellátásának: nincs kiforrott metodika, nincs megfelelõ intézményi hálózat, nincs rendszeres szûrõvizsgálat, amely a tanulási zavarok diagnosztizálását szolgálná, és nincs megfelelõ – egységes és normatív jellegû – finanszírozás sem, amely fedezné a tanulási problémák kompetens kezelésének költségeit. Ez annál is nagyobb baj, mert – mint a korábbiakban hangsúlyoztuk – e tanulási problémás (nagy eséllyel szegény és roma családokból jövõ) gyermekekbõl képzõdik 15 éve minden egyes évjáratban az a nagyjából 20 százaléknyi tömeg, aki egész életében aluliskolázott marad. Ha ez nem változik, évtizedekre elõre megvan a tartósan munkanélküliek utánpótlási bázisa. A közoktatatás egész pedagógiai rendszerének kompetenciaalapú újragondolása a Nemzeti Fejlesztési Terv keretében – tervezés szintjén – éppen hogy csak megindult. E nagy horderejû reform következetes végig vitele nélkül semmi reménye nincs sem a roma kisebbségnek, sem pedig az ország egészének, hogy az új évezred tudásalapú világában megállja a helyét. Nem lesz könnyû ezt keresztülvinni. Mint Andor [2005] kimutatta, komoly ellenerõ – a pedagógus-szakszervezet, a gimnáziumok országos szövetsége, a felsõoktatás megmerevedett szerkezete – áll ellen ezeknek az elkerülhetetlen változtatásoknak. Nagy bátorság és politikai elszántság kell ahhoz – a mindenkori ellenzékkel való kompromisszumteremtés képességérõl nem is beszélve –, hogy egy ilyen nagy horderejû reformot egy kormányzat képes legyen véghez vinni. Egyetlen gyermek sem maradhat le! – ezt a jelszót kell felírni minden eljövendõ magyar kormány zászlajára. Ehhez a közoktatás teljes rendszerét át kell formálni. „A PISA 2000 felmérés svéd eredménye ebbõl a szempontból is figyelmeztetõ: az eredmények abban az országban voltak a legjobbak, ahol az iskolázott és iskolázatlan családból jövõ gyermekek teljesítménye közötti különbség a legkisebb volt. Illúzió azt hinni, hogy a 21. században bármiféle elitoktatás stabil fejlõdési pályára tud állítani egy országot. Csak az ország egésze emelkedhet.”20 * Összefoglalva mindazt, amit az elmúlt másfél évtized törvényi, társadalompolitikai és politikai mulasztásairól elmondtunk, következtetéseinket az alábbiakban fogalmazhatjuk meg: a cigányság súlyos problémáinak megoldását tekintve, az ország politikai vezetõ rétege, az államapparátus és a magyar középosztály szánalmas teljesítményt produkált. Tevékenysége a rövid távú magánérdekek védelmezése, az ájult csodavárás és a lázas semmittevés végletei között hányódva, nagyjából kimerült a dolgoknak az éppen adott lehetõségek közötti „ide-oda tologatásában”. Távlatos megoldások kidolgozására nem tudta összegyûjteni sem a maga, sem pedig a társadalom erejét.21 Vajon képesek leszünk-e kimozdulni errõl a holtpontról?
20 21
Andor [2005] 61. o. „A magyar alkat megzavarodásának összes lényeges tünetei … a reagálóképesség zavarait mutatják. … Persze, a reagálás épsége nem a cselekvés … erõltetett igyekezetében és mutatós eredményeiben mutatkozik, hanem a valóság érzékelésén alapuló helyes feladatválasztásban és -vállalásban, abban, hogy a »dolgot õmagát nézzük«, s azután »körmösen nyúlunk a magunk dolgához«, ahogyan ezt Bocskay és Zrínyi oly egyszerûen megmondották.” (Bibó [1948] 283. o.)
