~IIami ~ámbrböS}tk
JELENTÉS a helyi önkormányzatok beruházásaihoz és rekonstrukcióihoz nyújtott 1991 . évi céltámogatások vizsgálatáról
1992. április
88.
ÁLLAMI SZÁMVEVŐSZÉK
v -137-63/1991-92. Témaszám: 98
Jelentés a helyi önkormányzatok beruházásaihoz és rekonstrukcióihoz nyújtott 1991. évi céltámogatások vizsgálatáról
Az önkormányzatok forrásorientált pénzügyi szabályozásában fontos szerepet tölt be a céltámogatás rendszere. Működtetését - a Vizsgálatok tapasztalata szerint - az indokolja, hogy a normatív állami hozzájárulás és a kiegészítő támogatás, továbbá a saját bevételek az önkormányzati feladatok ellátásának szintentartását nem fedezik. A fejlesztésekhez hiánypótló forrásokra van szükség, amit részben a cél- és címzett támogatások alkotják. Az 1991. évi állami költségvetésről és az államháztartás vitelének 1991. évi szabályairól szóló 1990. évi CN. tv. alapján a helyi önkormányzatok kiemeit fontosságú feladataikhoz a törvény 6. sz. mellékletében felsorolt feltételek mellett és mértékben céltáinogatást igényelhettek. Erre a célra az állami költségvetésben 6,2 milliárd Ft szolgált. A helyi önkormányzatok mintegy 2800 db céltámogatási igénybejehmtése 15,8 milliárd Ft központi támogatási szükségletet tartalmazott. Ebből az Országgyűlés 8,5 milliárd Ft összegű támogatást fogadott el. A 2,3 milliárd elismert többlet céltámogatás fedezetét csak 1992. évre teremtették meg, mivel az 1991. évi állami költségvetésben erre fedezetet nem tudtak biztosítani. Az Állami Számvevőszék 1991. Il. félévi munkaterve alapján 18 megyében, 13 megyei, 49 városi és 116 községi,továbbá a fővárosban 5 kerületi önkormányzatnál összesen 347 db cél támogatást, mintegy 2 milliárd Ft összeg felhasználását ellenőriztük, ami a jóváhagyott támogatási célok 29 %-át jelentette. A vizsgálat célja annak megállapítása volt, hogy: - a céltámogatási rendszer finanszírozását,
működése
hogyan segíti az önkormányzati feladatok
-2-
a támogatások odaítélésében és
fe~asználásában
érvényesül-e a törvényesség,
-a céltámogatások felhasználása miképpen javítja az önkormányzatok kommunális, egészségügyi, szociális és oktatási ellátó képességét, hatékony pénzfelhasználás tapasztalható-e.
I. A vizsgálat részletes megállapításai
l. A települések kommunális ellátottsága, fejlesztése
Az ellenőrzés tapasztalatai szerint az 1991. évi céltámogatással preferált területeken
a települések ellátottságának helyzete indokolta a céltámogatás rendszerének tetését.
működ
1991-ben kiemeit célok voltak: vízgazdálkodás, egészségügyi és szociális ellátás, alapfokú és középfokú oktatás, szilárd hulladéklerakó telep fejlesztése. A támogatások nyújtotta lehetőségeket a kistelepülések önkormányzatai kevésbé tudták kihasználni, elsősorban a nagy költségigényű fejlesztésekhez szükséges saját források szűkössége miatt. A községekben egyes intézmények fajlagos költségei - a mérsékeltebb Icihasználtság miatt - (pl. 1 általános iskolai tanulóra jutó költség) gyakran meghaladják a városokét, így ezen intézmények működtetése a normatív támogatáson túl, több saját forrást igényel. A céltámogatások segítségével már az első évben számottevő, a lakosság ellátottságát és életkörülményeit előnyösen befolyásoló fontos fejlesztések valósultak meg, illetve kezdődhettek el. Ugyanakkor a fe jlesztések egy része az 1991 . évi tervezett befe jezéssel szemben különböző okok miatt áthúzódott 1992-re. Az 1991. évi XXI. tv. 2. és 3. sz. mellékletében jóváhagyott céltámogatások 58 %-a a folyamatban lévő, 42 %-a pedig az új, induló fejlesztésekhez kapcsolódott. a/ Vízgazdálkodás fejlesztése (ivóvíz ellátás, csatornázás és szennyvíztisztítás) Az 1990. év végén 442 nitrátos és 30 arzénes vizű település (4 71 ezer lakos)
-3-
- ivóvizének szennyezettsége miatt - közegészségügyileg veszélyeztetett volt, illetve nagyobb részük jelenleg is veszélyeztetett. Közüzemi vízellátással rendelkezik a települések 80 %-a, itt él a lakoss~g 92 %-a. Az egyes megyék - a közüzemi vízellátással bíró települések arányában - jelentős eltéréseket mutatnak, ennek szélső értéke: 51 és l 00 %. Az önkormányzatok kiemeit feladata a lakosság egészséges ivóvízzel való ellátása, amit
az önkormányzati törvény szerint
legkésőbb
1994-ig kell megoldani.
Ezen a területen a céltámogatások hatására jelentős fejlődés tapasztalható, bár az egyes térségekben továbbra sem megnyugtató a helyzet. · Baranya megyében 1990. év végén a települések 48 %-a közegészségügyileg veszélyeztetett. Ezeken a településeken a 0-3 éves korú gyermekek és a terhes anyák részére zacskós vizet, a felnőtt lakosság egy részének lajtkocsis és tartályos vízellátást szolgáltattak. Folyamatban lévő viziközmű berubázásra 4 település 5 millió Ft, Pécs városa vízbázis fejlesztésre 7 millió Ft céltámogatásban részesül t. Az új, induló beruházásokból 50 településen megoldható az egészséges ivóvíz-
ellátás 124 millió Ft céltámogatássaL A megyei önkormányzat 25 millió Ft támogatást kapott a drávaszabolcsi . kistérségi vínpű berubázására, mely a környező településeknek teremt lehetőséget arra, hogy a rendszerre rákötve egészséges ivóvízhez jussanak. Borsod megyében a vízgazdálkodási ágazat új induló beruházásaihoz nyújtott céltámogatás 80 %-át azok a kistelepülések kapták, ahol a körülmények miatt egyedi formában lebetett csak megoldani az egészséges ivóvízellátást. Nógrád megyében az ivóvíz magas nitráttartalma miatt közegészségügyileg veszélyeztetett települések aránya 45%, ahol a lakosságnak a 22 %-a él. A közüzemi vízellátásba bekapcsolt települések részaránya 51 %, a lakosság ellátoltsága 81 %-os, elmarad az országos átlagtól. A veszélyeztetett települések többségében a vízellátás csak költségesebb módon, regionális rendszerek kiépítésével, illetve azokhoz történő csatlakozással oldható meg. Ezért a megyei térség fejlesztéséhez címzett támogatás is kapcsolódik. Az 1991. évi fejlesztésekkel az egészséges ivóvizellátás kiépítése, 31 millió Ft
támogatással 8 településen valósul meg, melyből 4 közegészségügyileg veszélyeztetett.
Annak ellenére, hogy mind felismertebbé válik a környezet, a vízbázisok védelme miatt
. létfontosságú csatornázás és a szennyvíztisztítás javítása, e területen nem sikerült
-4megfelelő szintű fejlődést
elérni. Az ún."közmű olló" nyílása növekedett. Egyes területeken még mindig hiányoznak a megfelelő kapacitású, komplex (mechanikai-biológiai-kémiai) szennyvíztisztít~ telepek. Az un. szippantott szennyvizek kielégítő elhelyezése nem megoldott, ami növeli az ivóvíz készleteink szennyeződését. 1990-ben az l km vízvezetékhálózatra jutó csatornahálózat hossza - a fővárosi 0,9 km-es fajlagos mutatóval együtt országosan - 0,3 km. Ezen mutató legkisebb, illetve legnagyobb értékei a megyékben O, l és 0,3 km. 1990. évben az elvezetett összes szennyvíznek (1.002 milllió m3) 75 %-át tisztították valamilyen hatásfokkal. Az öszes szennyvízből a mechanikai és biológiai tisztítás aránya mintegy 30 %-os. Bács megyében a szolgáltatott víz mennyisége 1990-ben 41 millió m3 volt, ugyanakkor csak 24 millió rn3 szeunyvizet vezettek el. Ez utóbbiból 22 millió m3-t, többségében csak mechanikailag tisztították. Kedvezőtlen, hogy 1980-ban a termelt víz 62 %-át vezették c:I szennyvízként, 1990-ben pedig 58,6 %-át. Pestrnegyében a közcsatorna hiányamiatt 107 településen (az összes 58 %-án) a szennyvízelhelyezés házi derítőben történhet. A . csatornázottságban való elmaradást mutatja, hogy míg arnegye lakóinak 81 %-a rendelkezik közüzemi vízhálózattal, addig a csatorna- hálózatba bekötöttek aránya mindössze 18 %. A
közrnűolló
63 %-pont.
A folyamatban lévő és új induló vízgazdálkodási fejlesztések 1.650 millió Ft céltámogatásban részesültek 1991. évre, amely az összes támogatás 26,6 %-a. b/ Egészségügyi és szociális ellátás fejlesztése (városi kórház fejlesztése, szociális otthoni férőhelybővítés, működő egészségügyi intézmények, új induló, 50 ezer Ft egyedi érték fölötti gép-műszer beszerzése) A városi kórházaknál a folyamatban lévő fejlesztéseket támogatták. Sz~ottevő céltámogatás irányult gép-müszer beszerzésekre, melyek hozzájárultak a betegellátás diagnosztikai és terápiás feltételeinek javításához. Egyrészt az elhasználódott eszközöket cserélték korszerűbbekre, másrészt a fontosnak ítélt hiányzókat vásárolják meg, amelyek gyakran minőségi változást eredményeznek olyan területeken, ahol eddig egyes vizsgálatokat, műtéteket a településen vagy a megyében nem tudtak elvégezni. Baranya megyében egészségügyi intézmények
gép-rnűszer
beszerzéséhez 22
településnek 33 millió Ft céltámogatást juttattak 1991. evben, valarnint további 10 település igényét 46 rnillió Ft támogatással később, illetve 1992. évben találták ~elégí thetőn ek.
-5A SaJgótarjáni Megyei Kórházban a jóváhagyott szakmai programnak megfelelően az összesen 20 millió Ft műszerbeszerzéshez nyújtott 12 millió Ft
céltámogatás a szemlencse beültetések, az orr-, gége és
tüdődaganatok
felismerésének tárgyi feltételeit, valamint a szövetdiagnosztikai
korai
műszerpark
fejlesztését alapozza meg.
A szociális otthonok 1990. év végén az elhelyezési igényeket változatlanul nem voltak képesek teljes mértékben ki elégíteni. Az egészségügyi és szociális ellátás területe 1.51 O millió Ft céltámogatásban részesült 1991-ben, amely az összes támogatás 24,3 %-a. Az új induló fejlesztések támogatásának 42,7 %-a, 0,8 milliárd Ft az egészségügyi intézmények gép-műszer beszerzését szolgálta. cl Alapfokú és középfokú oktatás és fejlesztése (folyamatban lévő fejlesztésként kiszolgáló létesítmény, középiskolai tanterem, tornaterem, kollégium építése, folyamatban lévő és új fejlesztésként alsófokú oktatáshoz tanterem, tornaterem).
A tanácsok fejlesztési célkitűzései között az általános iskolai tanteremépítés hosszabb ideje kiemeit szerepet töltött be, s egyben segítette az iskolakörzetesítések programját
is. A kisebb népességű településeken (főleg a volt társközségekben) a körzetesítés kapcsán részben vagy egészben megszüntetett általános iskolai oktatást - a lakosság kérése alapján- több helyen visszaállítják, ami újabb igényeket támaszt a tantermek építésében. Az oktatási intézmények jelentős hányadában, megyénként eltérő arányban nin·cs (162 m2-es vagy nagyobb) tornaterem. A céltámogatással biztosítanak.
épülő
általános iskolai tantermek részben már
"minőségi
cserét" is
Az önkormányzatok az utóbbi években -figyelemmel a nagy létszámú korosztályok miatti növekvő igényekre - intézkedéseket tettek a középfokú oktatási- nevelési intézményhálózat bővítésére. Vácott ll tt-es
zeneművészeli
szakközépiskola épült, Nagykörösön pedig az
Élelmiszeripari Szakközépiskola és Szakmunkásképző Intézetet 4 tt-mel bőví tették. Vas megyében a vizsgált területeken, a hét oktatási intézménynél 21 tt létesült céltámogatássaL A meglévők leromlott állapotára jellemző, hogy a 21 közül 15 ~zükségtanterme~ kiváltását szolgálta.
-6A kedvezőtlen tornatermi ellátottságot mutatja, hogy Bács megyében 61 általános és 12 középiskolában nincs tornaterem, ezért indokolt volt a tornatermek építésének támogatása pl. Ágasegyháza, Kunadacs, Orgovány, Helvécia önkormányzatoknáL Hajdú-Bihar megyében az általános iskolák 52 %-ában nincs tornaterem-, s ezen belül mintegy 30 %-a tornaszobával·sem rendelkezik. Heves megyében a 183 általános és középiskola közül 90-ben nincs megfelelő tornaterem.
Az 1991 . évi céltámogatásból az oktatási ágazat részaránya meghatározó, 48,3 %, mely jelentősebben javítja az intézményhálózat ellátó képességét, ez összegét tekintve 3 ,O
milliárd Ft-ot jelent.
d/ Szilárd buDadéklerakó telep építése, bövítése (csak folyamatban lévő fejlesztésként) A rendszeres hulladékgyűjtésbe b~vont települések száma növekedett, ennek ellenére ez az önkormányzatok kisebb részét érintette még 1990-ben is. A rendszeres
hulladékgyűjtésbe
bekapcsolt települések arányában a megyék között
lényeges különbségek vannak, ennek szélső értéke 12 % és l 00 %. A köztisztasági tevékenységet végző szervezetek kezelésében 1990. év végén 299 hulladéklerakóhely volt, amelynek csak egy része felel meg a környezetvédelmi követelményeknek. Az önkormányzatok egy része - a regionális lerakóhelyek kiépítése helyett - önállóan keresi a hulladékelhelyezés megoldását, ami költségigényes, környezetvédelmi szem- · pontból is a gondok forrása. A Fejér megyei Nádasiadány és Jenő kö:zségek közösen épített, az eredetileg tetvezettnél korszerűbb hulladéklerakó telepének megvalósítása 90 %-os készültségű volt. A többletköltséget az önkormányzatok együttesen viselik. Vanyarcon a létesítményt önállóan építették meg, a szomszédos önkormányzattal a közös beruházás elvetésre került.
Ezen fejlesztések - a nagyobb igények ellenére - 50 millió Ft céltámogatásba részesültek, amelyek a folyamatban lévő beruházások támogatásának mindössze l ,4 %-át tették ki.
-7-
2.
A céltámogatási rendszer
müdöd~si
mechanizmusának tapasztalatai
A céltámogatások ösztönözik az önkormányzatokat a társadalmilag fontosnak ítélt fejlesztések megvalósítására, ezzel egyidejűleg a saját forrásokat is e célok érdekében mobilizálják. A támogatási célok és feltételek központi meghatározása alapvetően összhangban van . . az önkormányzatok igényeivel. Az állam új tornaterem építését támogatja, valamennyi új iskolai tanterem építését és a kiszolgáló létesítményeket nem. A támogatási feltételként teljes költség összeghatár, vagy a 162 m2-es méret előírása a tomateremnél lehet indokolt, de a hátrányos helyzetű kisebb községekkel szemben, annak diszkriminatív jellege van. Az iskolaépítés támogatását a lakosság és nem az iskoláskorú gyermekek számához kötötték (elöregedő és növekvő létszámú falvak közötti különbség). Az önkormányzatok az említett és a törvényben meghatározott célokkal való egyetértés mellett azok bővítését szorgalmazzák. A támogatott célok kiterjesztése azonban megfontolandó, mert a növekvő támogatási igények miatt a költségvetési támogatás elaprózódásához és a felhasználás hatásfokának a gyengüléséhez vezethet. A céltámogatási rendszer
lényegéből
az következne, hogy a meghatározott - és ·
meghirdetett - feltételek megléte esetén a támogatás az önkormányzatoknak alanyi jogon jár. A gyakorlatban ez nem érvényesült, mert az igényeket a fedezettel nem tudták összehangolni. · A céltámogatási rendszer működését nehezítő visszá:
tényezők
a
következő
okokra vezethetők
a/ A céltámogatás rendszerének bevezetésére rövid idő állt rendelkezésre. A költségvetési törvényben megjelölt határidőhöz képest a BM közlernény két hét késéssel, 199 1. l. 15-én jelent meg. Ezek alapján a céltámogatási feltételek megismerésére, és az igénybejelentések összeállítására, a testülettel történő elfogadtatására és benyújtására az 1991. Il. 22-ei határidő kevésnek bizonyult. Az önkormányzatok így sikerrel többnyire csak a folyamatban lévő, vagy a már egyébként is indításra tervezett fejlesztésekkel pályázhattak.
-8-
b/ A pályázatok előkészítését és a rendszer rendelkezések, szabályozások anomáliái is.
működését
nehezítették a központi
A költségvetési törvényben és a BM közleményben megjelent támogatásJeltételei nem
voltak
egyértelműek
Az önkormányzatok
és
kellően
konkrétak.
esélyegyenlőségét
rontották az
előírás
pontatlanságai:
Például: a támogatás mértékének - folyamatban lévő fejlesztéseknél célonként eltérő módon történő- meghatározását a költségvetési törvényben indokolatlanul különbözö módon rögzítették. a víziközmü beruházásoknál a beruházási költségek meghatározott %-ában, a szilárd hulladéklerakodó telep építése, bövítése esetén, az 1991. évi ütem meghatároz?tt %-ában, a többi beruházás esetén az 1990. évi engedély- okirat szerinti 1991. évi ütem meghatározott %-ában.
A "szennyvíztisztító telep építése, bövítése" fejlesztési céllal kapcsolatban értelmezési
problémát jelentett, hogy az ad-e lehetőséget olyan kisebb telepek építésére, amelyek csatornahálózat nélkül (szippantós szállítással) oldják meg a szennyvíz kezelését. Az ilyen tartalmú igényeket elutasították, holott - főképpen az aprófalvas településeken a szennyvíztisztításnak az is eredményes módszere lehet. A költségvetési törvény feltételként írja
elő
az új, induló beruházásoknál a szükséges saját források meglétét, azonban ennek igazolására a megyei önkormányzat vállalási nyilatkozata kivételével - a BM közlernény sem intézkedett. Ugyanakkor a BM előkészítő munkájában a saját források igazolására vonatkozó dokumentumok "megkövetelése" is elbírálási szempont volt.
cl A beruházások rendjéről szóló 4/ 1984.(XI.6.) MT és 3/ 1984.(XI.6.) OT-PM együttes rendelet vonatkozó részeit, ezen belül az engedélyükiratok kiadásáról szóló rendelkezéseket hatályon kívül .helyezték. Az önkormányzatok hatáskörébe utalták a beruházások előkészítésének és jóváhagyásának rendjét, ugyanakkor a BM közlernényben a beruházási programnak vagy tanulmánytervnek, valamint az engedélyokiratnak az igénybejelentéshez csatolását előírták. d/ Főként a kistelepüléseknél okozott és okoz gondot a saját erő előteremtése, annak hiánya, illetve a céltámogatás alacsony mértéke a nagy költségigényű fejlesztések
-9-
megvalósításában. Így a beruházások ésszerűtlen szakaszolására, a kivitelezési idő növelésére kényszerülnek, s közben a költségek emelkednek. Néhány önkormányzat az előírtnál kisebb arányú céltámogatásban részesült. Ilyen esetekben is a tervezett célok általában megvalósíthaták Helyenként azonban a lecsökkentett támogatás mértéke gondokat okozott. Az újonnan induló szennyvíztisztító beruházásnál az előírt támogatási arány 60 %. Szarvas város ezzel a forrással számolt, a ténylegesen biztosított támogatás aránya viszont csak 17 % volt. Így ez a beruházás a vizsgálat idejéig meg sem kezdődött. Ugyancsak Szarvason folyamatban lévő beruházásként épül a szennyvíztisztítómű, amihez az igényelhető támogatás aránya 30%, a jóváhagyott pedig 20 %. A mérséklés indokát nem közölték velük. Hajdú-Bihar megyében a pocsaji önkormányzat 1990. évben egy 4 tantermes általános iskola és tornaterem építését kezdte meg. A létesítmény beruházási költsége, 1990. évi árakon 84 inillió Ft. A megyei támogatással növelt saját forrás 1991. évre 14 millió Ft -os beruházási ütem vállalását tette lehetövé.
Az 1992. évre ismét pályázatot nyújtottak be, melyben az időközi árváHozások hatásaként a várható költséget már több mint lll millió Ft-ban jelez- ték. Az 1992. és 1993. évre várható saját források figyelembevételével tervezett ütem szerio t -a jelenlegi árakon számolva- a költség tö~b mint 40 %-a az 1993. utáni évekre húzódik át.
3.
A céltámogatások igénybevételének és felhasználásának törvényessége ·
a/ Az odaítélt és ellen.ö rzött céltámogatások igénybenyújtásánál, felhasználásánál az önkormányzatok egy része nem tartotta be a törvényes előírásokat. A törvényesség megsértése a következő f öbb okokkal jellemezhető.
Valótlan adatszolgáltatással új, induló fejlesztést folyamatban lévőnek tüntették fel, holott 1990-ben a pénzügyi kifizetés nem történt, vagy nem a költségvetési törvényben támogatási feltételként meghatározott mértékben. Többször tapasztalható volt olyan eset is, hogy az önkormányzatok a szükséges saját forrással nem rendelkeztek. Esetenként pedig a hivatkozott törvényben meghatározott mértéknél nagyobb összeget hívtak le az önkormányzatok a megengedettnél, így a különbözet visszavonása indokolt.
-10-
Mindezek következtében az ellenőrzés összesen 98 .829 eFt olyan támogatás igénybevételét tárta fel, amelyek nem feleltek meg az 1991. évi költségvetési törvényben foglalt feltételeknek. Tekintettel arra, hogy az önkormányzatok egy része a jogtalanul igénybe vett, illetve a többlet támogatás visszafizetését felajánlotta és azok folyariJ.atban vannak, így a törvényes intézkedés csupán 42.061 eFt visszafizettetésére indokolt (2. sz. melléklet). Több önkormányzat a saját forrás kiegészítéseként hitelt vett igénybe, lakossági erőforrást vont be, gazdálkodó szervezetektől pénzeszközt vett át. Az önkormányzatok társadalmi munkát szerveztek a fejlesztések megoldásához. b/ A támogatások lehívása az 1991 . évi állami költségvetésről szóló 1990. évi CIV. tv. 37. (4) bek. szerint teljesítményarányosan, a fejlesztések megvalósítási ütemével és a kapcsolódó saját forrásokkal arányosan történik. A BM Ög-2151 l 1991. (VII. 8) sz. leirata alapján az önkormányzatoknak a jóváhagyott céltámogatás kiutalására vonatkozó tárgyhavi igénybejelentést - a kötelezettség teljesítését megelőző hónapban -· a TÁKISZ-okon keresztül kellett eljuttatni a BM-be. A BM intézkedései alapján a céltámogatást a PM az APEH útján folyósította az érintett önkormányzatoknak. Az elmúlt év december végéig az önkormányzatok 5,5 milliárd Ft támogatást hívtak·
le. A felhasználási szükséglethez igazodó további támogatásokat - a jóváhagyott összeg erejéig - 1992-ben az önkormányzatok megkapják. Nem mindíg volt mód a pénzügyi teljesítés és a műszaki készültség összhangjának megítélésére, mivel a szerződések helyenként nem tartalmazták a pénzügyi ütemezést, illetve azt, hogy a kifizetés milyen műszaki készültségi fokhoz kötődik. Az önkormányzatok a teljesítményarányos céltámogatás lebívásában nem folytattak
egységes gyakorlatot. Egy részük túl szorosan, csak a kifizetéseket követően igényelte a támogatást. Más részük ezt - a BM leiratos szabályozásának megfelelően - a kötelezettség teljesítést megelőzően, az előző hónapban kérte. Gyakori volt, hogy a kiviteli szerződés ütemezését tekintették az igénylés alapjának. Az ellenőrzött szervek jelentős hányadánál tapasztalható volt, hogy év közben az indokolt teljesítményatányosnál nagyobb összegű céltámogatást vettek igénybe, -ami a költségvetési törvényben foglaltakkal ellentétes - többletterhet jelentettek az állami költségvetésnek és egyidejűleg javították az önkormányzatok .likviditási helyzetét
-ll-
Baranya megyében a mattyi polgármesteri hivatal a viziközmü beruházásaihoz 5,4 millió Ft céltámogatást július hónapban igényelte és azt augusztus 14-én meg is kapta. A helyszíni vizsgálat befejezéséig azonban arra kifizetés nem történt.
Az 1990. évi CIV. tv. 42. paragrafusa (3) bekezdése szerint a helyi önkormányzatok az éves költségvetés lezárását követően elszámolnak a ·céltámogatásokkal, illetve azok maradványaivaL
4.
Fejlesztések
előkészítése,
megvalósítása, hatékonysága
. A jelentősebb, főleg építési jellegű fejlesztések számottevő részének műszaki előké szítése lassított ütemben folyt, illetve állt addig, amíg az Országgyűlés nem döntött a céltámogatások odaítélésérőL E támogatások jóváhagyása után a műszaki előkészítő munkákat felgyorsították, a kivitelezés megkezdéséhez a szükséges intézkedéseket megtették. A fejlesztések előkészítésének színvonalát meghatározta az önkormányzati szakemberek felkészültsége, illetve helyenként a hozzáértés hiánya. A Fővárosi Önkormányzatok beruházásai még egy önkormányzaton belill is egymástól eltérő színvonalon, más-más szervezési és lebonyolítási módszerek alkalmazásával valósulnak meg. Ennek egyik oka az, hogy a testületek még nem szabályozták a beruházásmegvalósításának belső rendjét, a döntési szinteket és hatásköröket
A beruházások egy részének igénybejelentéseiben tapasztalható a költségek alultervezettsége. A Dombóvár városi szenayvíztisztító kapacitás bővítésének költségelőirányzatát az igénybejelentésben - egy korábbi terv alapján - 53 millió Ft-ban határozták meg, ezzel szemben a szerződés szerinti teljes költség 71 millió Ft.
Az
ellenőrzések
ésszerűen,
megállapításai szerint a céltámogatások felhasználása többnyire takarékosan történt, de előfordultak e területen fogyatékosságok is.
Az önkormányzatok a beruházások kivitelezését megelőzően általában nyílt, illetve zártkörű versenytárgyalás kiírásával próbálták megtalálni a legkedvezőbb műszaki és gazdasági megoldásökat, amelyek gyakran eredményesek is voltak. Több szempont
-12-
mérlegelése alapján (szakértői javaslatokat is figyelembe véve) nem mindíg a legalacsonyabb összegű vállalkozói ajánlatokat fogadták el, hanem az ehhez olyan közelebb állókat, amelyek műszak:i tartahp.ukat tekintve is kielégítették a beruházók igényeit. Helyenként az önkormányzatok versenytárgyalás nélkül kötötték meg az építési szerződést. Ebben szerepet játszott a céltámogatási igények elbírálásának elhúzódása miatti "időveszteség behozása" is. A versenytárgyalások egy része azonban nem hozta meg a várt eredményt, mert az előkészítés során a feltételek kiírásánál nem az alternatív megoldási lehetőségeket tüntették fel, hanem inkább a formális elemeket. A Kémesi Körjegyzőség, a Drávasipeki Község ívóvízellátását 16,1 millió Ft bekerülési költséggel tervezte megvalósítani. A versenytárgyaláson 11,7 millió Ft-ra sikerült a beruházási költségeket -változatlan műszaki tartalom mellett csökkenteni. Siófok város 1990-ben tornacsarnok építésére hirdetett meg versenytárgyalást. A 39, 47 és a 62 millió Ft-os ajánlatok közül a középsőt fogadták el, mert a szakértői bizottság a műszaki tartalom és egyéb paraméterek alapján tekintettel volt a leendő létesítmény várható élettartamára és működ tetése gazdaságosságára is.
A vizsgált önkormányzatok egy része egy összegű .átalányáron kötött építési déssel törekedett az inflációs hatások kivédésére.
szerző
Az önkormányzatok többsége a beruházások lebonyolítására külső szervezeteket bízott
meg.
Előfordult,
felkészültségű
hogy a műszak:i ellenőrzést a polgármesteri hivatal megfelelő műszak:i szakemberei végezték, vagy arra magánvállalkozót bíztak meg.
Több helyen a kisebb fejlesztéseket saját rezsis kivitelezéssei valósították meg, egyes részfeladatok megoldásába, kedvező áron dolgozó kisiparosokat vontak be. Helyenként a munkák szervezése és kivitelezése során tapasztalható volt a szakmai hozzáértés hiánya. Az önkormányzatok szükös anyagi lehetőségeik miatt a beruházási költségek csökkentésére törekedve, alacsonyabb műszak:i színvonalú megoldásokat szorgalmaztak, a gazdaságosság figyelmen kívül hagyásával. A Baranya Megyei Rádfalva község ivóvízellátásának megoldásánál I. ütemben csak a gerincvezetéket építették meg, a műszaki átadásnál kiderült, hogy még további műszaki átalakítások szükségesek.
-13Matty kö:zség az iskolaépítés lebonyolítását szakmai hozzáértés nélkül végezte el, ez megmutatkozott. a müszaki kivitelezés és a számlaellenőrzés hiányosságaiban is.
II. Következtetések, javaslatok
Az Országgyűlés a céltámogatási rendszer működtetésével, a beruházási célok befolyásolásával, a társadalmilag kiemeit fejlesztések megvalósulására ösztönözte az önkormányzato.kat.
. A normatív alapon juttatott állami hozzájárulás a települések ellátóképességének, a lakosság életkörülményeinek javításához szükséges beruházásokra és rekonstrukciókra nem nyújt fedezetet, a saját források növelésére pedig a települések többségének nem volt lehetősége. Mindezek következtében az önkormányzatok fejlesztései csak állami segítségnyújtássat cél- vagy címzett támogatással valósulhatnak meg. E rendszer működése legfőbb erényének tekinthető, hogy az önkormányzatok a fontosnak ítélt fejlesztésekhez nyilvános, törvényben szabályozott feltételek alapján, kiegészítő forráshoz juthatnak. A céltámogatás rendszere alapvetően alkalmas a kitűzött célok elérésére, működési mechanizmusa azonban több tekintetben finomításra, továbbfejlesztésre szarul. Ezek a korrekciók a helyi önkormányzatok 1992. évi címzett és céltámogatási rendszeréről szóló l l 1991 . (XII .31) OGY irányelvben csak részben történtek meg. Az 1991. évre meghirdetett célok igényeivel.
alapvetően
összhangban vantlak az önkormányzatok
E feladatok közül az egészséges ivóvízellátás - a választási ciklusan belüli - megteremtését az önkormányzati töf'iény deklarálja, ennek ellenére nem kapott kiemeit szerepet a támogatandó célok között. A. szennyvizek hiányos tisztítása, különösen községekben a szippantott szennyvizek nem megfelelő tárolása, kezelése f~lmérhetetlen károkat okoz a talajban, a vízbázisok
-14-
egyre nagyobb mértékű szennyezésében, a céltámogatás rendszere e területen mégsem bizonyul hatékony befolyásolási eszköznek. A településtisztaság, a szilárd hulladékok gyűjtésében, kezelésében és megsemmisítésében helyenként még a kezdeti lépések megtétele is hiányos, e feladatok támogatása összegében é.s arányaiban elenyésző. A céltámogatási rendszertől joggal elvárható, hogy az önkormányzatok, illetve feladataik jellegéhez jobban igazodó finanszírozási formaként működjön. A támogatási rendszer működési mechanizmusa - az előző okok miatt - nem tette lehetövé, hogy a feltételeknek megfelelő önkormányzati pályázatok alanyi jogon kielégíthetők legyenek. A gyakorlat nem igazolta a fejlesztési célok és támogatási arányok évenkénti meghatározásának helyességét. Az önkormányzatok biztonságát, előrelátását és egy-egy feladatra történő előtakarékoskodását, továbbá a beruházások tervszerűségét jobban szolgálná a rendszer stabilitása, annak több évre történő kiterjesztése. A támogatási rendszer továbbfejlesztése érdekében a ajánljuk.
következők
figyelembevételét
l .a/ A Belügyminisztérium a céltámogatási rendszer 1991. évi működésének, a Számvevőszék vizsgálatának tapasztalatait értékelje és a rendszer továbbfejlesztésénél azokat hasznosítsa. Olyan céltámogatási rendszer segítené jobban az önkormányzatok gazdálkodását, amelyben az eddigieknél fokozottabban érvényesülne a normativitás és a hosszabb távra való előrelátás. Ehhez a rendszert úgy kellene fejleszteni, hogy a támogatást a teljes bekerülési költség arányában és összegszerűségében határoznák meg, mely utóbbinak évenkénti ütemét a költségvetési törvény tartalmazná. b/ Ugyanakkor indokolt lenne az is, hogy a céltámogatásokat a bekerülési költségek arányában, azok felső határát, az indokolt mértékű fejlesztések figyelembevételével is normativizáliú kellene.
cl A célok és a feltételek több évre történő meghatározása egyben megteremtené annak a feltételét is, hogy a Belügyminisztérium az igénybejelentéseket - kellő időt hagyva előkészítésükre - olyan . időpontban kérje be, mely garantálja a támogatásoknak a pénzügyi megalapozását.
-15-
2.
Célszerű
lenne az állami támogatá~okkal megvalósuló beruházások és rekonstrukciók rendjét keretjelleggel szabályozni. Ez képezhetné az alapját az önkormányzatoknál a beruházási és rekonstrukciós tevékenység lebonyolítási rendje kialakításának.
3.
Az 1991. évi céltámogatási rendszer ellenőrzése során tapasztalható volt több olyan támogatás, amelyek jogszerűtlenül jutottak az önkormányzatokhoz. Azokat nem a költségvetési törvény 6. sz. mellékletében foglalt feltételek alapján igényelték, ezért javasoljuk a 2 . sz. mellékletben foglalt céltámogatások visszavonását. A Belügyminisztérium ehhez a szükséges intézkedéseket tegye meg.
Budapest, 1992. április hó Melléklet: 2 db (7 lap)
l. sz. melléklet a V-137-63/1991-92. sz. jelentéshez
A vizsgálatot vezette és az összefoglaló jelentést összeállította: Nagy József főtanácsos
Közreműködött:
Feresik Gyula
számvevő
tanácsos
A vizsgálatot végezték:
Baranya megye: dr. Nagy Ágnes számvevő Remeczki László számvevő Bács-Kiskun megye: Gaborjákné dr. Vydareny Klára Tréfás Antal számvevő
számvevő
Békés megye: Kollár Lászlóné
számvevő
tanácsos
Borsod-Abaúj-Zemplén megye: Hegedűs
György számvevő dr. Takács András számvevő tanácsos Csongrád megye: dr. Boda Sándor
számvevő
Fejér megye: Ébner Vilmosné számvevő Győr-Moson-Sopron
megye:
Kalmár István
számvevő
dr. Szeli Tibor
számvevő
Hajdú-Bihar megye: Koz~
György
számvevő
tanácsos
-2-
Jász-Nagykun-Szolnok megye: Buczkó András számvevő Csomán Mihály számvevő tanácsos Heves megye: Maróti Sándor
számvevő
Komárom-Esztergom megye: Koltayné Szepesi Zsuzsanna
számvevő
tanácsos
Nógrád megye: Feresik Gyula
számvevő
Farkas Tamás
számvevő
tanácsos
Pest megye: dr. Spilák Antal
számvevő
Somogymegye: dr.
Hegedűs
György
számvevő
tanácsos
Szabolcs-Szatmár-Bereg megye: László András számvevő Tolna megye: Péntek László
számvevő
Horváth János
számvevő
Vas megye: ·
Veszprém megye: Rénes Mária számvevő tanácsos dr. V asváriné dr. Rózsa Anikó számvevő Főváros:
Benezik Lászlóné számvevő dr. Felleg Zsoltné számvevő tanácsos dr. Szirota István külső szakértő
2. sz. melléklet a V-137/63/1991-92.sz. jelentéshez
A helyszíni vizsgálat során feltárt jogtalanul igénybe vett 1991. évi céltámogatásokTól
Önkormányzat
Feladat
l.
2.
Az 1991. XXI. tv. 2., 3. sz. melléklet szerint elfogadott céltámogatási igény sorszáma 3.
1991. évre jóváhagyott céltámogatás eFt
Elvonásra javasolt összeg eFt
4.
5.
Baranya megye:
1. Pécs
szociális otthon építése
3/690
32. 500
2.600
A szociális otthon építésére igénybe vett támogatásból 2.600 eFt céltámogatást ténylegesen a nyugdíjas ház építésére fordították.
2. Siklós
szennyvíztisztító telep Mvítése
2/106
300 0
600
A 2.4 millió Ft céltámogatás helyett 3,0 millió Ft-ot igényeltek le, mert helytelenül a kifizetett ÁFA-t figyelembe vették.
Bács-Kiskun megye:
3. Ágasegyháza
általános iskolai tornaterem kialakítása
2/139
1.400
153
Az 1991. évi kifizetés 3.118 eFt volt, ennek 40 %-a a 1.247 eFt, ennyi céltámogatást vehettek volna igénybe az
1.400 eFt helyett. A különbségként mutatkozó 153 eFt lehívása jogtalan volt. (A visszafizetés folyamatban van, nem indokolt a törvényes intézkedés.)
4. Kunadacs
általános Iskolai tornaterem építése
2/254
1.400
702
Az. 1991. évi pénzügyi teljesítés 646 eFt volt. Ennek 40 %-a 258 eFt, amit céltámogatásként igénybe vehettek volna, ezzel szemben 960 eFt-ot hívtak Je. A különbségként mutatkozó 702 eFt-ot jogtalanul vették igénybe. (A visszafizetes folyamatban van, nem indokolt a törvényes intézkedés.)
-25. Városföld
szllárd hulladéklerakó telep építése
2/492
881
360
A beruházás nem tekinthető folyamatban lévő.nek, inert 1990-ben nem volt kifizetés. Így fejlesztés a támogatott célok között nem szerepelt. (Az 5 51 eFt visszafizetése folyamatban van, a különbségként.mutatkozó 3 60 eFt elvonása Indokolt.)
6. Hódmezővásárhely
Hodtó-1 8+8 tt-es Ált. Iskola és tornacsarnok építése
2/225
20.000
9. 595
A céltámogatási igényt úgy nyújtották be, hogy arra saját fedezet nem állt rendelkezésre és a kivitelezés folyamata is megszakadt. Ez a törvényes feltételekkel ellentétes. (A támogatásból 10.405 eFt visszafizetése folyamatban van, a 9.595 eFt elvonása indokolt.)
Győr-Moson-5opron
7.
Győrasszony
fa
megye:
alapfokú oktatás kiszolgáló létesítményeinek rekonstrukciója
2/215
1.600
368
Egy épülettömbben lévő óvoda, polgármesteri hivatal, szaigálati lakás, tanterem rekonstrukciójában az utóbbira a költségeknek 77 %-a jut. Az igénybejelentés nem a tanteremre arányos költségét veszi alapul. A tanteremre jutó rész költsége 1.232 eFt. A különbségként mutatkozó 368 e~t visszavonása indokolt.
8. Mosonmagyaróvár
középiskolaikollégium kialakUása
2/429
12.500
4.318
Tervezték, hogy 1990-ben megvásárolnak e célra egy épületet, de az adás-vétel nem jött létre. Az 1990. évi költségvetési beszámolóban szerepeltetett 12,5 millió Ft fejlesztési kiadás fiktív volt, ténylegesen 1990-ben pénzügyi teljesítés nincs. Az önkormányzat 1991-ben fel-használt 2.659 eFt-ot, 1992-ben 1.659 eFt felhasználását tervezi, 8.182 eFt támogatásról az önkormányzat lemondott.
Hajdú-Bihar megye:
9 . Berettyóújfalu
alapfokú oktatás (óvoda) fejlesztése
2/163
2.544 .
2.544
Egy óvoda rekonstrukciójához azért kapták a jelzett támogatást, mert fejlesztési célként tanterem és általános iskolai tornaterem létesítését is megjelölték. Valójában csupán az óvodai fejlesztés valósult meg, melynek tetőterében egy tornaszobát is berendeznek (A törvény 5. sz. mellékletében ez a feladat az elutasított igénybejelentések között az 536. sorszámon is szerepel).
-3l O. Berettyóújfalu
középiskolai rekonstrukció
2/399
5.019
5.019
Az igénybejelentésben az 1990. évi kifizetést a beruházási költség 18 %-ában tüntették fel. Ezzel szemben
valójában csupán 104 eFt (2 %) kifizetés történt. A pályázatban feltüntetett bekerülési költség összege sem bizonyult valósnak, így az elvonás indokolt.
Komárom-Esztergom megye:
ll. Baj
általános iskola építése
2/147
5.980
5. 944
A beruházás nem tekinthető folyamatban lévőnek, műszaki átadás-átvétel 1990. vm. hóban megtörtént 1991-ben e beruházásra X. 31-ig mindössze 1.732 eFt-ot fizettek ki. A valóságnak nem megfelelő igénybejeleotéssel, az elnyert céltámogatássallehetővé vált, hogy e beruházáshoz 1988-1990. évekbeo felvett hitel 1991-94. években esedékes kamattal történő visszafizetését (13,1 millió Ft) 1991-ben teljesítsék.
12. Oroszlány
alapfokú oktatás kiszolgáló épületének bernházása
2/299
1.200
1.200
Az önkormányzat a kiszolgáló létesítmények célba beleértette az Oktatási és Közművelődési GAMESZ épület beruházását is. A törvényelőkészítés helytelenül a fejlesztést Bánki Donát utca, mint telephely helyett Bánki D. általános iskolaként jelölte meg. E félreértés tisztázása után a szaktárca a támogatás igénybevételével egyébként szóban egyetértett.
Jász-Nagykun-Szolnok megye:
13. Kisújszállás
eü.int.gép-mílszer bernházása
3/483
1.685
393
A vizsgálat megállapítása szerint az ultrahangos berendezés és az első fogyóeszköz 3.229 eFt. Ennek 40 %-a 1.685, az önkormányzat felhasznált 1.292 eFt-ot, a különbségként mutatkozó 3 9 3 eFt visszavonása indokolt.
14. Dudar
szllárd hulladéklerakó telep építése
2/463
2.000
2.000
lévő beruházásnak tüntették fel, holott pénzügyi ráfordítás 1990. év végéig oem volt. Így a fejlesztés a támogatott célok között nem szerepelt.
Az igénybejelentésben a hulladéklerakótelep építését folyamatban
Veszprém megye:
15. Somlóvásárhely
óvoda és közellátás (szociális-, napköziotthonos-, óvodás) étkeztetést biztosító konyha építése
2/331
7.120
7.120
-4Az önkormányzat olyan új induló fejlesztéshez kért, qe folyamatban lévőként jóváhagyott beruházás megvaló-
sításához kapott céltámogatást - óvoda és konyha építés -, amely nem tartozott a támogatott célok közé. Az 1990. évi pénzügyi teljesítés sem érte el a költségvetési törvényben meghatározott 18 %-ot (16,5 %).
Budapest, 1992. április hó
