HOGE RAAD VAN FINANCIEN
ADVIES
BETREFFENDE DE OVERHEIDSINTERVENTIE OP DE ARBEIDSMARKT (FINANCIELE EN FISCALE ASPECTEN)
juni 1994
HOGE RAAD VAN FINANCIEN
ADVIES
BETREFFENDE DE OVERI-lEIDSINTERVENTIE OP DE ARBEIDSMARKT (FINANCIELE EN FISCALE ASPECTEN)
juni 1994
WAARSCHUWING
Dit Advies beoogt niet de gehele problematiek van de arbeidsmarkt te behandelen zoals door de OESO werd gepoogd in haar studie over de werkgelegenheid, waarvan de synthese ("Faits, analyse, stratégies") onlangs werd gepubliceerd. Het heeft daarentegen de bedoeling op een grondiger wijze en in vergelijking met onze buurlanden (Duitsland, Frankrijk, Nederland) twee hoogst gewichtige en thans bijzonder omstreden vormen van overheidsinterventie op de arbeidsmarkt te onderzoeken : de vergoeding, zowel onrechtstreeks als rechtstreeks van de werkloosheid ; de verplichte fiscale en parafiscale heffingen die respectievelijk op de produktiefactoren arbeid en kapitaal drukken.
VOORWOORD In een brief van 29 september 1992 heeft de Minister van Financiën aan de Vice-Voorzitter van de Raad gevraagd dat deze het probleem van de overheidsinterventie op de arbeidsmarkt zou onderzoeken. Hij wenste hierbij dat dit probleem zowel aan de ontvangsten- als de uitgavenzijde, en dit binnen het kader van een internationale vergelijking, zou onderzocht worden. De Raad heeft in ziJn tussentijds Advies van 15 juli 1993 een begin van antwoord op deze vraag gegeven. Dit Advies was vooral gewijd aan een evaluatie van de omvang van de ondertewerkstelling, van het werkgelegenheidsbeleid en de daarmee verwante uitgaven. Er werd een eerste analyse gemaakt van twee thema's met een zeker onderling verband: enerzijds een overzicht van de financieringsbronnen van de uitkeringen aan werklozen of bruggepensioneerden, en anderzijds een discussie over de gevolgen van de verplichte heffingen op de vraag naar en het aanbod van arbeid, op de effectieve belasting van de produktiefactoren en dus op hun onderlinge substitutie. Het zijn deze twee thema's die respectievelijk in het eerste en het tweede deel van dit Advies behandeld worden. Het spreekt vanzelf dat het gebied van de overheidsinterventie op de arbeidsmarkt door deze twee Adviezen slechts gedeeltelijk wordt bestreken. Er wordt overigens voorzien dat de Raad zijn werkzaamheden hieromtrent voortzet in de komende maanden. Zoals het reeds uitgebrachte tussentijds Advies werd ook dit Advies voorbereid door een Werkgroep van de Raad onder voorzitterschap van de Heer V. VAN ROMPUY, Vice-Voorzitter van de Raad. Het Secretariaat van de Ch. VALENDUC en M. WEBER.
Werkgroep
werd
verzekerd
door
de
Heren
De Heren BOSSIER en MASURE van het Planbureau en de Heer M. SZABO van het Ministerie van Tewerkstelling en Arbeid namen als experten aan de werkzaamheden van de Werkgroep deel. De Raad heeft het ontwerp van Advies besproken in zijn vergadering van 2 juni 1994. Hij heeft aan het Bureau de opvolging van de amendementen die tot de goedkeuring van het Advies moeten leiden, toevertrouwd. De definitieve versie werd goedgekeurd op 29 juni 1994.
INHOUDSTAFEL
Bladzijde
SYNTHESE EN CONCLUSIES Eerste deel De stelsels van de werkloosheidsuitkeringen en hun financiering
Inleiding Analyse Synthese Conclusies
7
15 17 19
37 41
Tabellen van het eerste deel
43
Tweede deel De verplichte heffingen en de arbeidsmarkt
63
1.
Verplichte heffingen, vraag naar en aanbod van arbeid : het begrippenkader
69
2.
De verplichte heffingen en het aanbod van arbeid
71
3.
De verplichte heffingen en de vraag naar arbeid
85
4.
Verplichte heffingen en de substitutie tussen produktiefactoren
117
Voorstellen tot een hervorming van de verplichte heffingen ten gunste van de werkgelegenheid
127
5.
BijLAGEN Bijlage 1 : Indicatoren die toelaten het effect van de werkgelegenheidsvallen te meten
143
Bijlage 2 : Het globale belastingpercentage
145
Bijlage 3 : Globaal belastingpercentage bij constant reëel loon 1983-1992
149
Bijlage 4 : Evaluatie van de belangrijkste maatregelen tot verlaging van de werkgeversbijdragen voor sociale zekerheid die in de jaren '80 werden genomen
151
.. .
..
.
§yllthes~ >en
........ .
coridusies
Het stelsel van de werkloosheidsverzekering is niet bijzonder "vrijgevig" Het meest in het oog springende kenmerk van het Belgische werkloosheidsstelsel is waarschijnlijk niet de "vrijgevigheid" die het meest door de internationale organisaties wordt gelaakt. Een aandachtig onderzoek van de Belgische toestand in vergelijking met die in de buurlanden (Frankrijk, Duitsland en Nederland) leidt tot een nuancering van wat dikwijls als een bijna-waarheid beschouwd wordt. Zo dient opgemerkt : dat België weliswaar het enige land is waar in principe uitkeringsduur in de werkloosheidsverzekering onbeperkt is
de
maar dat enerzijds de uitsluitingsprocedures omwille van abnormaal langdurige werkloosheid sedert 1991 werden verstrengd, terwijl maatregelen zoals het begeleidingsplan dat in 1993 werd ingevoerd, het mogelijk maken de beschikbaarheid van de werkloze voor de arbeidsmarkt beter af te bakenen, dat anderzijds in de andere onderzochte landen op het einde van de rechten op werkloosheidsverzekering de plaats ervan kan worden ingenomen (onder inkomensgebonden voorwaarden) door een solidariteitsstelsel dat recht geeft op een onbeperkte uitkering. Vanuit bepaalde oogpunten en in bepaalde landen kan deze bijstand gemakkelijker toegankelijk ziJn dan de Belgische werkloosheidsverzekering (bijvoorbeeld het geval van de Duitse Arbeidslosenhilfe). dat in feite de toegangsvoorwaarden tot de werkloosheidsverzekering in het Belgische stelsel niet laks maar veeleisend, zelfs zeer veeleisend zijn, in vergelijking met de praktijk bij onze buren, met uitzondering van de schoolverlatende jongeren die enkel in België door de werkloosheidsverzekering ten laste worden genomen. dat ten slotte het niveau van de werkloosheidsuitkeringen algemeen genomen niet bijzonder hoog ligt in vergelijking met onze buurlanden. De brutovervangingspercentages volgens de barema's, d.w.z. de verhoudingen tussen de uitkering en het voorgaande loon, zijn in België aan het begin van de uitkeringsperiade eerder aan de lage kant. Dit kan weliswaar anders uitvallen na een eerder lange werkloosheidsperiode, vooral bij samenwonenden waarvan de ene werkt en de andere werkloos is. Maar zelfs op lange termijn is het niet vanzelfsprekend dat de vergoeding van de Belgische werkloosheidsverzekering stelselmatig hoger is dan de uitkeringen door de buitenlandse bijstandsstelsels (in het bijzonder het Duitse). De loongrens die gebruikt wordt voor de berekening van de werkloosheidsuitkering is in België zeer laag.
Synthese en conclusies >
Daaruit volgt dat voor eenzelfde gegeven referentieperiode, de gemiddelde kost van een Belgische uitkeringsgerechtigde werkloze zeer laag is in vergelijking met een Nederlandse en laag in vergelijking met een Duitse werkloze, als men de stelsels van verzekering en bijstand gezamenlijk beschouwt (1). Indien men als vergelijkingspunt landen neemt die socio-economisch met het onze vergelijkbaar zijn, is het bijgevolg niet mogelijk het Belgische werkloosheidsstelsel ongenuanceerd als "bijzonder vrijgevig" te bestempelen, vooral niet nadat men rekening heeft gehouden met de talrijke maatregelen die in werking zijn getreden gedurende de laatste drie jaren en nog zeer onlangs, en die in de richting gaan verstrenging van de voorwaarden inzake de uitkering van van een werkloosheidsvergoedingen.
Een vergelijkende evaluatie van de globale kost van een werkloze zou vereisen dat rekening wordt gehouden met de duur van de periode waarin hij wordt vergoed, dus van de snelheid van uittreding uit de werkloosheid in elk van de respectieve landen, maar ook met het bedrag van sociale bijstand of van andere stelsels (invaliditeit, brugpensioen, ..• ) dat hij eventueel kan ontvangen indien hij niet, of niet meer, vergoed wordt door een stelsel dat specifiek voor werklozen is bestemd. Het tussentijds Advies van 15 juli 1993 heeft de technische moeilijkheden die een dergelijke vergelijking stelt, aangegeven. De eventuele verbanden tussen de financiële kenmerken van het Belgische stelsel van werkloosheidsuitkeringen en de duur van de werkloosheid zullen door de Raad in een toekomstig Advies meer in detail worden onderzocht.
.... ·.-:-:-:-:-:·:.:-:··
.:: . :-:·.::.··
:::-:-:-:-:·: .
•·•·•·•·•·•·•••••••••• >Syritlïesë
. :-:.-:·:·.·
en. ddnclusies ::.·.·
.. .
. ... -:-:··.
:-::.·:-·:-··.
:-.-:-:::.
· Syn~hese Ël1 êonclu§Je$>>
De werkgelegenheidsvallen (2) zijn relatief weinig frequent.
Dat het werkloosheidsverzekeringsstelsel niet bijzonder vrijgevig is, heeft tot gevolg dat de werkgelegenheidsvallen in België relatief beperkt zijn. Het enige geval waar zich in alle scherpte een werkgelegenheidsval voordoet, in de zin dat een terugkeer naar de arbeidsmarkt geen netto-inkomen oplevert, situeert zich buiten de problematiek van de werkloosheidsverzekering, vermits het hier over de bestaansminimumtrekkers gaat. Een andere werkgelegenheidsval, die minder absoluut is maar zich toch voordoet, situeert zich eveneens buiten de problematiek van de werkloosheidsverzekering, vermits het hier gaat om de terugkeer naar de arbeidsmarkt van een echtgenoot die niet buitenhuis werkt en die dus het huwelijksquotiënt geniet. Dat de werkgelegenheidsvallen verbonden met de werkloosheidsverzekering weinig talrijk zijn, heeft ook te maken met het bestaan van het minimumloon en de zeer brede toepassing ervan. Maar dit verplaatst het probleem enkel zonder het op te lossen. Aan het verdringingseffect aan de kant van het aanbod van arbeid waardoor de werkgelegenheidsval wordt gevormd, kan een verdringingseffect aan de kant van de vraag beantwoorden dat op gang gebracht wordt door de loonkost die met het minimumloon overeenstemt. Het werkloosheidsverzekeringsstelsel onderscheidt zich door een financieringswijze die bijna uitsluitend op bijdragen gebaseerd is en dus enkel op de factor arbeid weegt. Wat in deze context zeer atypisch werkloosheidsuitkeringen in België.
lijkt,
is
de
financieringswijze
van
de
De werkloosheidsuitkeringen vinden in België plaats binnen een eenheidsstelsel. In de drie andere landen is het werkloosheidsuitkeringsstelsel gestructureerd in een tweetrapssysteem : een verzekeringsstelsel dat in principe gefinancierd wordt door de werkgevers- en werknemersbijdragen, en een aanvullend solidariteitsstelsel dat door overheidstussenkomst gefinancierd wordt, dus door belastingen op alle inkomenscategorieën. Eenzelfde basisschema leidt nochtans in deze drie landen tot zeer uiteenlopende tussenkomstpercentages van de overheid. De relatieve omvang van de overheidstussenkomst in de financiering van de werkloosheidsverzekering vloeit niet logisch voort uit het administratieve organisatietype ervan. Overigens was de overheidstussenkomst in het Belgisch stelsel tot het midden van de jaren tachtig belangrijk tot zelfs zeer belangrijk. Sedert 1990 ligt de specificiteit van de Belgische situatie in de marginale rol van de overheid in die financiering, die bijna uitsluitend door sociale bijdragen verzekerd wordt. Welnu, deze wegen enkel op de factor arbeid. De gekozen financieringswijze van de Belgische werkloosheidsverzekering dreigt dus ten koste te gaan van de werkgelegenheid. 2
Onder werkgelegenheidsval wordt hier het feit verstaan dat de gehele of gedeeltelijke terugkeer naar de arbeidsmarkt resulteert in een bijkomend inkomen dat gelijk is aan nul of dat te laag is.
....
12
...
...
Synthese
. ..... .
~ri •t~nclUsies
<·
..
. ..
.... . ....
.
<
Meer algemeen weegt de huidige structuur van de verplichte heffingen op de werkgelegenheid. De globale belasting op arbeid, hier beschouwd als produktiefactor en niet enkel als een inkomensbron, is immers hoger in België dan in de andere OESO-landen, vanaf de lage Jonen tot over heel de Joon waaier. Zo'n situatie kan op korte en middellange termijn nadelig zijn voor de werkgelegenheid, door het feit dat de nettolonen zich niet aanpassen aan de verschillen in belastingpercentages. Op lange termijn kunnen de nettolonen zich wellicht aan een zwaardere globale belasting van de factor arbeid aanpassen, maar de substitutie tussen arbeid en kapitaal oefent een andere nadelige invloed uit op de werkgelegenheid. Terwijl de verplichte heffingen steeds een hogere arbeidskost tot gevolg hebben, is voor de kapitaalkost soms het omgekeerde het geval, zodat de verplichte heffingen de relatieve kosten van de produktiefactoren wijzigen ten nadele van de werkgelegenheid. Naar een hervorming van de verplichte heffingen ten gunste van de werkgelegenheid. De ervaring, zowel in België als in het buitenland, wijst uit dat om op de arbeidskost in te werken een arbeidskostverlaging nodig is die voldoende omvangrijk, duurzaam en doorzichtig is. In dit opzicht Jijken de maatregelen die vóór het Globaal Plan werden genomen te bescheiden, te ingewikkeld en slecht bekend. Het Globaal Plan is echter een eerste stap in de goede richting. De relatieve kost van de produktiefactoren opnieuw in evenwicht brengen vereist ook een structurele actie die tot nog toe nauwelijks op gang kon worden gebracht. De Raad meent dat verdere stappen, die zich volgens de Raad opdringen, onvermijdelijk het probleem van de financiering doen rijzen. De mogelijkheden van autonome acties op Belgisch niveau Jijken a priori beperkt (3), zowel aan de kant van de uitgaven als aan die van de ontvangsten. Wat laatstgenoemde betreft, stoten de verschillende financieringsmogelijkheden (BTW, energie/CO:èbelasting, wijziging van de financiering van de sociale zekerheid door invoering van een algemene sociale bijdrage, zwaardere belasting op het kapitaal) op randvoorwaarden die zich in hoofdzaak op Europees vlak situeren en van groot gewicht Jijken zodat ze tot pessimisme kunnen leiden. Hetzelfde geldt voor de mogelijkheden om de effecten van de verplichte heffingen op de relatieve kosten van de produktiefactoren opnieuw in evenwicht te brengen. Een hervorming van de verplichte heffingen ten gunste van de werkgelegenheid vindt uiteraard zijn plaats binnen het kader van het Witboek van de Europese Commissie; dit kader kan het fiscaal harmonisatieproces herwaarderen door het een nieuwe doelstelling te geven : de werkgelegenheid. De randvoorwaarden kunnen op die manier kansen worden. 3
De Raad zal deze eventuele mogelijkheden in de komende maanden onderzoeken.
. .
..
· Eerste deel
···········•t5 >>
Eerste deel DE SfELSELS VAN DE WERKLOOSHEIDSUITKERINGEN EN HUN FINANCIERING
.·:-:-:· .. ·
. :-:- . :-.·.·
Ëerstê
·:
deel
INLEIDING
De financieringswijze van de stelsels van de werkloosheidsuitkeringen was in het tussentijds Advies van juli 1993 een van de thema's waarvan een verdere verdieping werd aangekondigd. Conform onze poging tot internationale vergelijking bestond het vooropgestelde doel erin de specifieke kenmerken van de Belgische situatie in verhouding tot die van onze drie naaste buurlanden te belichten. Een analyse van de financieringsbronnen verwijst bijna onvermijdelijk naar hen die hiervoor instaan en bijgevolg naar de administratieve organisatie van de uitkeringsstelsels. Dit deel van het Advies begint dus, na een kort historisch overzicht, met een belichting van de structuren van de stelsels van de werkloosheidsuitkeringen en van de organismen die voor het beheer ervan instaan en een directe financiële verantwoordelijkheid dragen (punt 1 tot 4). Van daaruit wordt onderzocht wie in laatste instantie de financiële last draagt (Staat, werkgever, werknemer ... ) en wordt over een zo lang mogelijke periode een financiële balans van de uitkeringsstelsels voor de werkloosheid en de brugpensioenen voorgesteld (punt 4 en 5). Dit laat toe om de wezenlijke specifieke kenmerken van de Belgische situatie te belichten, die sterk te maken hebben met de marginale rol van de staatssubsidies en het feit dat de werkloosheidsuitkeringen bijna uitsluitend via sociale bijdragen worden gefinancierd. Vervolgens worden de kenmerken van deze bijdragen doorgenomen (tarief, loongrens, verdeling tussen werkgever en werknemer) (punt 6). Daarna is een relatief verfijnde analyse van de specifieke technische kenmerken in de vier onderzochte landen aan de beurt : toegangsvoorwaarden, evenals uitkeringsduur en -peil.
. .
. .......
......
.
. . . . Eerste Heer
Het doel daarvan is : enerzijds na te gaan of organisatieverschillen tussen een ééntrapsstelsel, zoals in België, en een tweetrapsstelsel (verzekering en solidariteit) zoals dat in andere landen bestaat, ook concreet uitmonden in merkelijke verschillen tussen de uitkeringsmodaliteiten; anderzijds na te gaan of de kritiek aangaande "overdreven vrijgevigheid" die dikwijls ten aanzien van het Belgische stelsel van de werkloosheidsuitkering wordt uitgeoefend, ook kan gestaafd worden door daadwerkelijke specifieke kenmerken in vergelijking met de effectieve uitkeringsvoorwaarden in de ons omringende landen. Tenslotte wordt getracht een raming te geven van de gemiddelde kost van een werkloze in de vier beschouwde landen (punt 9 en 10). De analyse wordt dan gevolgd door een synthese en enkele conclusies.
>19
ANALYSE 1.
Oorsprong van de uitkeringsstelsels
Zowel in Duitsland en Frankrijk als in België vindt de verzekering van het werkloosheidsrisico haar oorsprong in de kassen van de arbeidersvakbonden. In deze drie landen werden deze kassen sedert het begin van deze eeuw door de overheid gesteund. De gemeenten gaven, het meest systematisch in Duitsland, bijkomende steun aan de meest behoeftige werklozen. Terwijl het in Frankrijk de gemeente was die over de staat van behoeftigheid oordeelde, werd in Duitsland de verantwoordelijkheid hiervoor aan de vakbond gegeven. In België bestonden verschillende methodes naast elkaar. Deze beschermingsmechanismen betroffen echter slechts een relatief beperkt aantal werknemers. Relatief vroeg werden dan ook publieke, min of meer algemene stelsels opgezet ( 1); de sociale partners waren daarbij sterk bij het beheer betrokken. 2.
Begunstigden (algemene principes)
Als min of meer directe opvolgers van de solidariteitskassen van de arbeiders, richtten de geïnstitutionaliseerde stelsels van de werkloosheidsuitkeringen zich bij hun oprichting haast exclusief tot de ontslagen werknemers (2) die voordien bijdragen hebben verricht. Nochtans waren in België van bij de oorsprong ook de jongeren die beroepsstudies hadden gedaan door het stelsel gedekt. Wat de aard van de begunstigden betreft is het Duitse stelsel wellicht nog het meest aan de oorspronkelijke basisprincipes trouw gebleven. In Frankrijk, Nederland en België werd het recht op werkloosheidsuitkeringen geleidelijk uitgebreid tot alle jongeren die hun vorming beëindigd hebben en tot verscheidene specifieke sociale situaties, zoals vrouwen met kinderlast. Toch werd de toegang tot de werkloosheidsuitkering van de jongeren die hun studies beëindigd hebben in Frankrijk in 1992 afgeschaft (3). 3.
Doelstellingen en structuren
Oorspronkelijk hadden de werkloosheidsstelsels als opvolgers van de vakhondskassen een veralgemening van hun doel op het oog. Dit doel bestond in de verstrekking in geval van werkloosheid van in principe zeer tijdelijke uitkeringen aan werknemers die hadden bijgedragen, zonder rekening te houden met hun staat van behoeftigheid.
2 3
In Duits land in 1927, in Frankrijk in 1958, in Nederland in 1949 en in België in 1945 (een schets van het stelsel bestond al in 1935). En in Frankrijk voor ontslag om rechtmatige redenen. De totstandkoming van het "RMI" in 1989 laat nochtans toe om onder bepaalde voorwaarden financiële steun te bekomen. Deze voorwaarden hebben niet alleen betrekking op het gezinsinkomen. Om recht te hebben op het RMI moet men 25 jaar zijn of kinderen hebben!
Zij zijn een soort verzekering, hoewel zij doorgaans slechts onvolledig de kenmerken daarvan hebben. Behalve in Nederland staan de bijdragen in de beschouwde landen immers niet in verhouding tot het werkloosheidsrisico (dat b.v. sterk van sector tot sector kan verschillen). Voordien bestond daarnaast reeds overheidsbijstand die een minimuminkomen verstrekte aan de meest behoeftigen, een vorm van bestaanszekerheid, vooral wanneer ze zonder werk gevallen waren. In functie van de band van deze overheidsbijstand met de arbeidsmarkt, die van land tot land en doorheen de tijd kan verschillen, worden deze bijstandsvormen, die het karakter van solidariteit hebben, in het stelsel van de werkloosheidsuitkeringen geïntegreerd (4). In verscheidene landen, vooral in Frankrijk, Duitsland en Nederland, leidde deze tweedeling in de uitkeringsprincipes vanaf het begin, of geleidelijk zoals in Frankrijk, tot een tweetrapsstructuur van de werkloosheidsverzekering. Die is in het bijzonder beter aangepast aan de uitbreiding van de uitkeringen tot de schoolverlatende jongeren (Frankrijk tot 1992, Nederland) of tot bepaalde sociale gevallen (Frankrijk). In België daarentegen werd voor een eenheidsstelsel geopteerd dat in de loop der tijden evolutief werd en waarbij er een eventuele overgang, doch zonder onderbreking, geschiedt van op verzekeringsprincipes gebaseerde voorwaarden naar regels die eerder op de algemene sociale bijstand van toepassing zijn. Aan de twee verschillende uitkeringsniveaus met toegangsvoorwaarden beantwoorden aparte financieringswijzen.
verschillende
Nochtans moet er hier reeds aan herinnerd worden dat de principeverschillen tussen een verzekeringsstelsel en een aanvullend solidariteitsstelsel inhoudelijk anders kunnen uitvallen, b.v. in functie van de strengheid van de regels die op het verzekeringsluik en op het solidariteitsmechanisme van toepassing zijn (toelatingsvoorwaarden, uitkeringsduur, vervangingspercentage enz ... ). 4.
Administratieve organisatie en financiële verantwoordelijkheid
In het Belgische eenheidsstelsel van de werkloosheidsuitkeringen is het logisch dat slechts één organisme met het beheer ervan belast is. Maar in de landen waarin een tweetrapsstructuur voor het uitkeringsstelsel bestaat, is het mogelijk dat deze twee trappen door eenzelfde organisme (Duitsland en Frankrijk) of door verschillende organismen beheerd worden (Nederland).
4
Er moet een onderscheid worden gemaakt tussen : enerzijds de solidariteitsstelsels met betrekking tot de bijstand aan de werklozen in onze buurlanden : deze zijn slechts toegankelijk voor hen die een arbeidsperiode achter de rug hebben of, soms, voor schoolverlatende jongeren of bepaalde sociale gevallen; anderzijds de stelsels voor het gewaarborgd minimuminkomen (van het bestaansminimumtype) dat voor iedereen open staat. Zie verder de paragraaf betreffende uitkeringen aan langdurig werklozen.
In bepaalde vervullen
landen
hebben
deze
organisaties
overigens
meerdere
taken
te
zo behoort in België de financiële last van de werkloosheidsuitkeringen in laatste instantie tot de RVA (Rijksdienst voor Arbeidsvoorziening). Sedert de regionalisering in 1989 zijn de taken van de RVA minder talrijk geworden. Het gaat hier echter nog steeds om meer dan enkel de werkloosheidsuitkeringen : zo b.v. administratieve en financiële steun in het kader van het tewerkstellingsbeleid t.a.v. werklozen, de uitbetalingen van uitkeringen i.v.m. loopbaanonderbrekingen, de uitkering van een deel van de brugpensioenen (veranderlijk, in functie van de stelsels), andere minder belangrijke tussenkomsten zoals de vorstvergoedingen aan de bouwarbeiders enz .... Hierbij moesten vóór 1989, taken worden gevoegd m.b.t. de plaatsing, vorming en herscholing van volwassenen. De financieringsmiddelen van de RVA zijn echter duidelijk afgebakend in functie van de verrichte taken. Met name is het mogelijk de uitgaven van de werkloosheidsverzekering en de brugpensioenen af te zonderen en de dekking ervan door de verschillende bijdragenvormen en de staatssubsidies te identificeren. op basis van de beschikbare informatie lijkt eenzelfde nauwkeurige uitsplitsing voor Duitsland niet mogelijk te zijn, maar aannemelijke ramingen zijn mogelijk. In Duitsland vervult immers de Bundesanstalt für Arbeit (Federaal Arbeidsbureau), dat met de betaling van de werkloosheidsuitkeringen belast is, vele taken. Bepaalde van deze taken worden vervuld voor rekening van de federale of plaatselijke overheid (vooral de betaling van de werklozensteun (Arbeitslosenhilfe), die op solidariteit gebaseerd is, vermits gezinsinkomen en -vermogen in aanmerking worden genomen en de betaling van de kinderbijslagen). Andere taken worden voor eigen rekening verricht. Deze omvatten, naast de werkloosheidsverzekering (Arbeitslosengeld), vooral de beroepsopleiding, de ten lasteneming van de schepping van arbeidsplaatsen van algemeen nut bij de overheid, verplichtingen i.v.m. de vroegere brugpensioenstelsels enz. Indien de bedragen die overeenstemmen met de financiering door de overheid van aan de BA toevertrouwde taken gemakkelijk kunnen worden afgezonderd, dan is dat niet het geval met de eigen taken van deze organisatie. De financiering van deze eigen taken gebeurt voor het overgrote deel door bijdragen van de ondernemingen en de werknemers. Maar ingeval er een onevenwicht is tussen ontvangsten en uitgaven, b.v. te wijten aan de verslechtering van de werkgelegenheid, en de reserves ontoereikend zijn, kent de federale overheid achteraf een subsidie toe die de rekeningen aanzuivert.
.<<Eerste deel
Het is dan ook niet a priori mogelijk een bepaalde financieringswijze met een bepaalde uitgave te verbinden. Er kan echter wel een proportionele toewijzing geraamd worden. In Frankrijk gebeurt de betaling van de werkloosheidsvergoedingen door de "Assedic", die in de UNEDIC (Union nationale pour I 'emploi dans !'industrie et Ie commerce) gegroepeerd zijn. Zij staat in principe los van de overheid en wordt paritair beheerd door de confederaties van werkgevers en door de vakorganisaties. De UNEDIC heeft als bijna exclusieve taak de administratieve en financiële aspecten van de werkloosheidsuitkeringen te beheren. Dit uitkeringsstelsel bevat een verzekeringsluik (de degressieve eenheidsuitkering sedert 1992), dat (in principe) door de bijdragen van werkgevers en werknemers gefinancierd wordt. Daarbij ziet de Staat zich in de praktijk gedwongen tussen te komen bij langdurig onevenwicht van het stelsel. Van het solidariteitsluik, dat door de UNEDIC voor rekening van de Staat beheerd wordt, kunnen enkel de werklozen genieten die hun recht op werkloosheidsverzekering hebben zien verstrijken en bepaalde sociale gevallen, zoals vrouwen met kinderen ten laste die zich opnieuw op de arbeidsmarkt aanmelden. De UNEDIC is bovendien belast met de betaling van de brugpensioenen. De rechtstreekse financiële implicaties van deze taak voor de UNEDIC variëren doorheen de tijd in functie van de brugpensioentypes. In de types die nog bestaan, namelijk die van de FNE-conventies (fonds nationale pour I'emploi) en de progressieve opruststellingen, doet de UNEDIC in feite niets anders dan de Staat vervangen, die de ganse financiële last van het stelsel draagt. Tenslotte is (of was) de UNEDIC op bijkomstige wijze belast met de uitkering van vergoedingen die te maken hebben met een eerder actief aspect van het werkgelegenheidsbeleid, b.v. aan werklozen die een opleiding volgen of een onderneming opstarten. Vermits a priori de respectieve financiële verantwoordelijkheid van de Staat en de UNEDIC tamelijk duidelijk afgelijnd zijn, zou het niet moeilijk moeten zijn de uitgaven te identificeren die door elk van beiden gedaan worden. Niettemin is het zo dat, indien de UNEDIC tot 1979 over financiële reserves beschikte, zij daarna dikwijls een tekort had dat soms aanzienlijk was. Deze tekorten werden op korte termijn door leningen gedekt, maar de punctuele tussenkomsten van de Staat om deze tekorten geheel of gedeeltelijk aan te zuiveren vertroebelen de schijnbaar duidelijke toewijzing van de lasten. In Nederland kunnen twee organisaties achtereenvolgens tussenkomsten verrichten de bedrijfsverenigingen van het verzekeringswezen keren werkloosheidsuitkeringen uit (WW), maar betalen ook aanvullende uitkeringen (TW); in een latere fase kan de sociale bijstand ook solidariteitsuitkeringen uitbetalen (RWW). De sociale bijstand is ook belast met de betaling van de uitkeringen aan oudere werklozen (IOAW).
RWW, TW en IOAW zijn expliciet op solidariteit gegrondvest; het recht op deze uitkeringen hangt af van het globale gezinsinkomen. Ze worden uitgekeerd door de gemeenten (RWW en IOAW) of de werkloosheidsverzekering (TW) en gefinancierd door de Staat (TW) of door de Staat met een (minieme) tussenkomst door de gemeenten (RWW en IOAW). De werkloosheidsverzekering (WW) is gebaseerd op bijdragen. Zeer uitzonderlijk is het nochtans mogelijk dat de overheid subsidies verstrekt (5). De financieringswijzen evenals de uitgaventypes en ordonnateurs zijn duidelijk gescheiden en identificeerbaar. De brugpensioenen zijn hier niet relevant. Zij worden georganiseerd in het kader van collectieve overeenkomsten, op het niveau van de ondernemingen of de sectoren. 5.
Financiële balans van de stelsels van de werkloosheidsverzekering en de brugpensioenen
A.
Historische evolutie
De ontvangsten en uitgaven van de organisaties die de werkloosheidsstelsels beheren (6) in de vier geanalyseerde landen, worden weergegeven in de volgende tabellen (tabel 1.1. tot 1.9). In drie op vier gevallen geven deze tabellen een beeld over een lange periode van de belangrijkste balansposten van deze organisaties. In België kan worden vastgesteld dat vanaf het eind van de jaren zeventig tot 1983 de staatssubsidies 65 tot 70% van het totaal van de ontvangsten van het stelsel van de werkloosheidsuitkeringen vertegenwoordigden (tabel 1.1). Oorspronkelijk was in 1945 voorzien dat het totaal van de uitgaven door de bijdragen van werkgevers en werknemers zou gedekt worden. In feite waren de bijdragen slechts voldoende in 1947, 1964, 1970, 1971 en 1973. Indien de werkloosheidsbijdragen in enge zin worden gerelateerd tot de betaalde uitkeringen, dient te worden vastgesteld dat aan het eind van de jaren zeventig de bijdragen slechts een derde van de uitgaven dekten. Van 1980 tot 1983 daalde dit deel zelfs tot ongeveer 20%. Op dat ogenblik werden de loongrenzen voor de bijdragenbetaling afgeschaft en in 1984 werd een aanvullende bijdrage van 1,6% ingevoerd (zie tabel 1.11). Indien 1991 buiten beschouwing wordt gelaten, werd sedertdien geleidelijk en onafgebroken het aandeel van de door "klassieke" bijdragen gedekte uitgaven tot boven 50% opgetrokken.
5 6
Dit zal blijkbaar het geval zijn in 1994, teneinde een voorziene daling werkgeversbijdragen te compenseren (NRC Handelsblad van 16 maart 1994). En/of van de loutere betaling van werkloosheidsuitkeringen (of brugpensioenen) organisaties.
van in
de deze
......
...
...
.
Eefsie Heer
>
Overigens werden in 1981 (tijdelijke) specifieke bijdragen ter financiering van de werkloosheid ingevoerd solidariteitsbijdrage van het overheidspersoneel of bijzondere bijdrage ten laste van de hoge inkomens. Vooral echter werd de opbrengst van de loonmatiging, via het Fonds voor het Financieel Evenwicht van de Sociale Zekerheid, vanaf 1983 een doorslaggevende financieringsbron (7). De op die wijze toegewezen bedragen waren van 1985 tot 1991 hoger dan de opbrengst van de eigenlijke werkloosheidsbijdragen. Zo konden geleidelijk de staatssubsidies aan het stelsel van de werkloosheidsuitkeringen worden verminderd, zodat zij gedurende de laatste drie jaar nog slechts marginaal waren (minder dan 2% van de ontvangsten). In Duitsland echter kan, tenminste van 1981 tot 1990, een relatief grote stabiliteit van het aandeel van de werkloosheidsuitkeringen ten laste van de Staat in het totaal van de uitkeringen en vergoedingen (tabel 1.4) worden vastgesteld : tussen 30 en 40%. De schommelingen van dit percentage staan in functie van het relatieve belang van het "Arbeitslosengeld" (verzekering met relatief korte duur) en van de "Arbeitslosenhilfe" (lange termijnsolidariteit ten laste van de overheid), dat enigszins varieert naargelang van de conjuncturele toestand. Er moet overigens aan herinnerd worden dat in Duitsland een belangrijk gedeelte van de werklozen (ongeveer een derde in 1991) (8) geen werkloosheidsuitkeringen krijgt (b.v. de schoolverlatende jongeren). Onder bepaalde inkomensgebonden voorwaarden, kunnen zij echter een sociale bijstand (Sozialhilfe) ten laste van de overheid genieten. Een ten lastelegging van deze sociale bijstand bij de overheid, overigens statistisch zeer moeilijk doenbaar (9), zou waarschijnlijk het aandeel van de Duitse overheid in de werkloosheidsuitgaven in vergelijking met België nog sterk opvoeren. In Frankrijk bestendigde zich, tenminste tot 1984, via verschillende meer expliciete formuleringen van de voorwaarden voor overheidssteun, klaarblijkelijk een ongeschreven regel waarbij een derde van de last van de werkloosheidsuitkeringen ten laste valt van de overheid en de rest door bijdragen dient gefinancierd te worden. In de praktijk vertegenwoordigden de overheidssubsidies in de jaren zeventig 20 tot 30% van de totale uitkeringen (werkloosheid en brugpensioenen) (tabel 1.5). Indien de brugpensioenen buiten beschouwing worden gelaten, is het betrokken percentage nog stabieler, rond 30%. De periode 1981-1983 was financieel gezien delicaat voor een werkloosheidsstelsel waarvan de mechanismen (in de eerste plaats door de werkgevers) in vraag werden gesteld. De overheidstussenkomst liep toen tot boven 40% op.
7 8 9
Van 1984 tot 1986 bestond de loonmatiging uit indexsprongen; vanaf 1987 werd een bijdrage tot stijving van het Fonds ingevoerd. Zie "De werkloosheidsproblematiek in de Bondsrepubliek Duitsland", E. Deloddere, Documentatieblad nov.-dec. 1993. Tussentijds advies betreffende de overheidsinterventie op de arbeidsmarkt, HRF, juli 1993.
........
. ....
Eerste deer
Begin 1984, toen het stelsel werd ingevoerd dat tot augustus 1992 van kracht zou zijn, werden de schulden van het verleden van de UNEDIC (18 miljard FF) verdeeld volgens het stilzwijgende verdelingsprincipe van een derde voor de Staat en twee derden voor de UNEDIC (dus bijdragen). Vanaf toen werd de verdeling van de verantwoordelijkheden in principe zeer duidelijk. De werkloosheidsverzekering (beperkt in de tijd) wordt gefinancierd door bijdragen. Vervolgens kunnen de werklozen die hun recht op een werkloosheidsuitkering zien verstrijken, onder inkomensgebonden voorwaarden, een solidariteitsuitkering ten laste van de overheid genieten. De overheid neemt (of liever nam, tot 1992) ook de uitkeringen aan de schoolverlatende jongeren en aan bepaalde sociale gevallen ten laste. Op basis van deze principes bedroegen tussen 1985 en 1990 de uitkeringen aan de werklozen ten laste van de Staat ongeveer 15% van de totale werkloosheidsuitkeringen en -vergoedingen (tabel 1. 7). In 1991-1992 deed de stijging van de werkloosheid de uitgaven van de werkloosheidsverzekering in vergelijking met de uitgaven ten laste van de Staat aanzwellen. Dit leidde ook tot een belangrijk tekort van de UNEDIC dat mede door de Staat werd aangezuiverd . .. opnieuw voor ongeveer één derde. Het is overigens interessant te noteren dat, wanneer men de aan het begin van de jaren tachtig exploderende uitgaven voor werkloosheid en brugpensioenen globaal bekijkt, opnieuw een verdeelsleutel van de financiering van één derde voor de Staat en twee derden voor de sociale partners kan worden vastgesteld. Dit blijkt in Frankrijk dus doorheen de jaren een onderliggende constante te zijn bij de financiering van het werkloosheidsstelsel (tabel 1.8). Zo'n historisch perspectief is op basis van de beschikbare gegevens niet mogelijk voor Nederland (tabel 1.9). Op basis van deze gegevens voor de jaren negentig blijkt de overheidstussenkomst aldaar bijzonder hoog. De verhouding tussen de uitkeringen ten laste van de Staat (RWW, IOAW, TW) en het geheel van uitkeringen en vergoedingen ten voordele van de werklozen was immers 64,4% in 1990; 60% in 1991 en 55,2% in 1992. Dit resultaat moet echter genuanceerd worden. Het is immers bekend dat in Nederland intensief gebruik wordt gemaakt van de arbeidsongeschiktheidsregeling, ter vervanging van het werkloosheidsstelsel (10). Welnu, de arbeidsongeschikte werknemers ontvangen uitkeringen (WAO) die grotendeels voortkomen uit bijdragen, al kunnen zij ook van de solidariteit genieten. Het zou kunnen dat het in aanmerking nemen (geheel of gedeeltelijk, maar volgens welke criteria?) van de uitgaven verbonden met de arbeidsongeschiktheid in een moeilijk te apprec1eren mate de resultaten van bovenstaande eerste analyse wijzigt. Overigens zijn de brugpensioenen in Nederland helemaal privé geregeld.
10
Cfr. tussentijds advies van de HRF van juli 1993.
<Eëfste deel
B.
Bondige vergelijking van de financiële toestand van de werkloosheidsstelsels in de vier geanalyseerde Janden in 1990
Indien de synthetische financiële balansen van de werkloosheidsstelsels in België, Duitsland, Frankrijk en Nederland (tabel 1.10) nader worden bekeken en de betrokken gegevens worden vergeleken, dient in een eerste benadering te worden vastgesteld ( 11) dat in 1990 de overheidstussenkomst uiteenliep van 2% (België) tot 65% (Nederland) van de totale werkloosheidsuitkeringen en -vergoedingen. De tussenkomst bedroeg rond 15% in Frankrijk en bijna 35% in Duitsland. België is met zijn eenheidsstelsel zoals men weet een specifiek geval, maar het is duidelijk dat de samengang bij onze drie buurlanden van verzekerings- en solidariteitsstelsels tot fundamenteel verschillende financiële situaties leidt. Er weze echter aan herinnerd dat het hier om een eerste benadering gaat, die waarschijnlijk moet genuanceerd worden. In voorgaande paragrafen hebben wij verscheidene factoren aangehaald waarmee voor een meer verfijnde analyse rekening moet gehouden worden; zo b.v. de conjuncturele toestand, die het respectieve aandeel van de werknemers die genieten van de verzekering of van de solidariteit wijzigt, het aandeel van niet als werkloze vergoede werkzoekenden, die een beroep doen op de sociale bijstand of die als arbeidsongeschikt beschouwd worden en het aandeel van de bruggepensioneerden.
C.
Brugpensioenen
In België veranderen de resultaten niet fundamenteel wanneer de brugpensioenen in aanmerking worden genomen; het resultaat wijzigt slechts zeer licht. Sedert 1987 valt de financiering van de enige overblijvende brugpensioenregeling, namelijk de conventionele, nog slechts in bescheiden mate ten laste van de Staat. Voor wat het "werkloosheidsgedeelte" van de brugpensioenen betreft, dient te worden vastgesteld dat de staatssubsidies naargelang van het betrokken jaar slechts 10% tot 20% belopen (zie tabel 1.2). De rest wordt gedekt door de opbrengst van specifieke bijdragen of de loonmatigingsbijdrage. Rekening gehouden met de aanvullende uitkering ten laste van de ondernemingen, beloopt de overheidstussenkomst in het totaal van de brugpensioenen sedert 1987 waarschijnlijk tussen 10% en 15% (12). Aan het begin van de jaren negentig bedroeg derhalve het aandeel van de door de Staat ten laste genomen werkloosheidsuitgaven en brugpensioenen ongeveer 5% (13).
11
12
13
1990 is het meest recente jaar waarvoor wij over relatief volledige en min of meer vergelijkbare gegevens per land beschikken. Als voorbeeld werd voor 1992 een benaderende berekening uitgevoerd. Volgens het VBO (Bericht van februari 1993) is de gemiddelde aanvullende brugpensioenuitkering door de ondernemingen 7.112 frank per einde 1992. Anderzijds hebben in 1992 138.200 bruggepensioneerden 52,6 miljard aan werkloosheidsuitkeringen ontvangen, hetzij een maandgemiddelde van 31.700 frank. Het aandeel van het rechtstreeks door de onderneming uitgekeerde brugpensioen is dus bij benadering 18,5% van het totaal. De staatssubsidie zou dan ongeveer 12,5% van het totale bedrag van de brugpensioenen bedragen (8 miljard op 64,5 miljard (52,6 voor de RVA en 11,9 voor de ondernemingen)). 4,85% in 1992, op basis van de berekeningen sub (12).
In Duitsland (BRD) werd het stelsel van de brugpensioenen slechts tijdens een korte periode toegepast (1984-1988) (14). De brugpensioenuitkering viel helemaal ten laste van de werkgever die, bij vervanging van de bruggepensioneerde, van de overheid een vergoeding van 35% van de kost van het brugpensioen kon ontvangen. Bij dit percentage moet de overheidstussenkomst in de werkloosheidsuitgaven in herinnering gebracht worden, maar hoe dan ook is er een uitdoving van de last van het stelsel aan de gang. Overigens bestaat er een brugpensioenmogelijkheid op deeltijdse basis, die zich echter weinig ontwikkeld heeft. In Frankrijk hebben verschillende brugpensioenstelsels elkaar opgevolgd, waarbij de verdeling van de financiële lasten tussen ondernemingen en overheid sterk varieerde. Op dit ogenblik zijn enkel nog het progressief brugpensioen van kracht en, vooral, de FNE-brugpensioenen (Fonds national pour l'Emploi) (15). Deze vallen integraal ten laste van de Staat. Tot 1992 bestond nochtans ten laste van de vroegere werkgever een "afdankingsbijdrage" voor werknemers die ouder waren dan 55 jaar, waarmee op een min of meer marginale wijze de uitkeringen aan deze oudere ontslagen werknemers werden gefinancierd. Indien het geheel van de werkloosheid en de brugpensioenen wordt bekeken en indien men enkel rekening houdt met de uitkeringsuitgaven, kan worden vastgesteld dat de overheidstussenkomst in 1992 in een eerste benadering 20,7% bedroeg. Nochtans moet eraan herinnerd worden dat het ogenschijnlijke subsidiepercentage van de Staat in 1992 door de sterke stijging van de door de verzekering gedekte werkloosheid een voorbijgaand minimum registreerde; het bedroeg 27,1% in 1990 en 23,7% in 1991; dat het percentage onderschat is, daar geen rekening wordt gehouden met de deelneming van de overheid in de aanzuivering van de UNEDICschulden. Zodoende kan de gemiddelde effectieve overheidstussenkomst in de uitgaven voor werkloosheidsuitkeringen en brugpensioenen aan het begin van de jaren negentig waarschijnlijk op meer dan 25% geschat worden. Dit lijkt coherent te zijn met de officiële informatie betreffende de jaren tachtig die in tabel 1.8 is opgenomen. In Nederland tenslotte zijn de brugpensioenen volledig een privé-aangelegenheid. Indien zij in de berekening van worden geïntegreerd, valt dit 10 werkloosheid in aanmerking wordt 55% in 1990, 50% in 1991 en 45%
14 15
het tussenkomstpercentage van de overheid procentpunt lager uit dan wanneer enkel de genomen. Het percentage komt dan uit op in 1992.
Er bestaan sedert de hereniging in Duitsland opnieuw brugpensioenen die in feite een erfenis zijn van een dergelijk stelsel in de DDR; wij houden er hier geen rekening mee. De financiële last van het oude stelsel van "gewaarborgde middelen" is geleidelijk weinig gaan voorstellen (cfr. tabel 1. 7).
De uitbreiding van het onderzoeksterrein tot de brugpensioenen leidt dus tot een zekere internationale stroomlijning van het percentage van de uitkeringsuitgaven ten laste van de Staat, ten minste wat onze drie belangrijkste buurlanden betreft: in Duitsland en Frankrijk ligt het rond 30%, in Nederland ligt het eerder dicht tegen 50%. Indien het onderzoeksgebied bovendien ook nog tot de arbeidsongeschiktheid en de sociale bijstand wordt uitgebreid (Laufende Hilfe in Duitsland, RMI in Frankrijk en ABW in Nederland) zou het verschil tussen de drie landen best verder kunnen verkleinen. De Belgische toestand zou er niet minder specifiek om zijn. Deze specificiteit heeft te maken met de marginale rol van de staatssubsidies, met het feit dat de werkloosheidsuitkeringen haast uitsluitend door sociale bijdragen gefinancierd worden. 6.
Biidragen bestemd voor het werkloosheidsstelsel (tabel 1.11 en 1.12)
Indien de onderling het enige loongrens
inningsmodaliteiten van de werkloosheidsbijdragen in de vier landen vergeleken worden, kan eerst en vooral worden vastgesteld dat België land is waar, sedert 1982, voor de berekening van de bijdragen geen meer bestaat.
Daardoor is België het enige land waar deze bijdragen neutraal zijn ten aanzien van het (arbeids)inkomen; in de drie andere zijn ze in verschillende mate degressief. Dit leidt tot een proviso bij de specificiteit van de Belgische situatie. Terwijl de financiering door de Staat en dus door de belasting (op alle inkomens) in België minder belangrijk is dan elders, leidt de wijze van berekening van de bijdragen ertoe gevolg dat deze bijdragen, meer dan elders, de kenmerken hebben van een belasting die enkel op de arbeid geheven wordt. Nochtans werd in Frankrijk, waar een relatief hoge loongrens bestaat (de tegenwaarde van 271.400 frank bruto per maand in 1990), in 1984 een progressiviteitsfactor ingevoerd, in de vorm van een speciale aanvullende bijdrage die van toepassing is op de inkomens tussen een kwart van de loongrens en deze loongrens. De loongrenzen in Duitsland en Nederland bevonden zich in 1990 op een vergelijkbaar en relatief laag peil (respectievelijk de tegenwaarde van 130.285 en 126.890 frank bruto per maand) (16).
16
De werkloosheidsuitkeringen zijn in de vier landen begrensd.
De bijdragevoeten voor het werkloosheidsstelsel (in strikte zin) waren in 1990 een beetje hoger in België (3,89% in de ondernemingen met meer dan 10 werknemers) dan in Nederland (3,12%) maar lager dan de Duitse (4,30%) en vooral de Franse tarieven (4,9% + 0,5%, indien de bijdrage aan de ASF buiten beschouwing wordt gelaten). Nochtans is zo'n vergelijking tussen de Belgische toestand en het buitenland bedrieglijk. Enerzijds werd in 1982 de afschaffing van de loongrenzen doorgevoerd; anderzijds wordt een groot deel van de werkloosheidsuitgaven gedekt door de bijdragen van de "loonmatiging"(17). Het is het gedeeltelijk gebruik van de opbrengst van deze bijdragen dat verklaart waarom in België de werkloosheidsbijdragen in enge zin gedurende de jaren tachtig het minst gestegen zijn. De overlapping van verschillende bijdragentypes (klassiek werkloosheidsstelsel, voor de ondernemingen met meer dan 10 werknemers, loonmatiging) maakt dat de financiering van het Belgische werkloosheidsstelsel weinig doorzichtig is, of liever gezegd zich slecht leent tot een goede inschatting van de betrokken kost. Toch leidt een optelling van de verschillende bijdragen tot de vaststelling dat het percentage veel hoger is bij ons dan bij onze drie partners. Het aandeel van de werkgeversbijdragen aan het werkloosheidsstelsel is in België (77,5% in 1990) hoger dan in Frankrijk en in Nederland (62,5%) en vooral hoger dan in Duitsland (50%). Weer wordt bij dit percentage geen rekening gehouden met de werkgeversbijdragen in het kader van de loonmatiging; met inbegrip hiervan zou het aandeel van de werkgeversbijdrage op ongeveer 90% uitkomen. 7.
Toegangsvoorwaarden en uitkeringsduur (werkloosheidsverzekering)
Bij de verderzetting van ons onderzoek naar de specifieke kenmerken van het Belgische werkloosheidsstelsel, lijkt het logisch zich in het kader van een aflijning van de aspecten die tot het verzekeringsdan wel het solidariteitsprincipe behoren, voor de toegangsvoorwaarden tot de "werkloosheidsuitkeringen" te interesseren, meer bepaald de minimaal vereiste bijdrageduur of de noodzakelijke arbeidsperiode. Daarna zullen wij nagaan welke uitkeringsduur vanaf de aanvang van de uitkeringsgerechtigdbeid gegarandeerd wordt.
A.
Aanvang van de uitkeringsgerechtigdbeid (tabel 1.13)
Als algemene regel geldt dat een bepaald aantal gewerkte dagen (stageperiode) tijdens een bepaalde periode (referentieperiode), voorafgaand aan de aanvraag, moet kunnen worden bewezen. In België kunnen de schoolverlaters van minder dan 30 jaar van de werkloosheidsverzekering genieten alhoewel ze niet aan de stagevoorwaarden voldoen. Zij moeten evenwel gedurende een bepaalde periode als werkzoekende ingeschreven zijn vóór zij een uitkering ontvangen. 17
Ten belope van een bijdrage van 4,6% in 1990.
>
Eerste deel
Deze mogelijkheid bestaat niet in Duitsland en niet meer in Frankrijk. In deze twee landen moeten de jongeren die op zoek zijn naar een eerste baan desgevallend, onder inkomensgebonden voorwaarden (en leeftijdsgebonden voorwaarden in Frankrijk), eerst een beroep doen op de sociale bijstand (Laufende Hilfe of RMI). In Nederland hebben de jonge werkzoekenden recht op RWWuitkeringen, een soort vervolguitkering voor werklozen, en dit ten laste van de overheid. Het beroep op de RWW-uitkeringen impliceert, in tegenstelling tot de aanspraak op de WW als werkloosheidsverzekering in strikte zin, de beschikbaarheid op de arbeidsmarkt. In het algemeen kan gesteld worden dat de Belgische minimale vereisten wat de toetredingsduur voor uitkeringsgerechtigdbeid betreft, niet bijzonder laks lijken, tenminste niet voor hen die ouder zijn dan 18 jaar. De in het Globaal Plan voorziene voorwaarden kunnen zelfs eerder veeleisend genoemd worden in vergelijking met onze drie belangrijke buurlanden. Indien de huidige toestand van de 26- tot 35-jarigen in aanmerking wordt genomen, die in het kader van het Globaal Plan tot alle minus 35-jarigen zou uitgebreid worden, moet worden vastgesteld dat de vereiste voorafgaande bijdrageperiode (een jaar) duidelijk lager is in Frankrijk (vier maanden) en in Nederland (zes maanden). In Duitsland is de stageperiode eveneens een jaar, maar de referentieperiode is daar veel langer (de laatste drie jaren). Indien de stageperiode aan de referentieperiode wordt gerelateerd, moet worden vastgesteld dat in België vereist is dat men gedurende twee derden van de referentieperiode gewerkt heeft. Hetzelfde percentage zal in Nederland gelden na de voorziene hervorming; daarvoor was het 50%, zoals in Frankrijk. In Duitsland tenslotte is dit maar een derde. Het Duitse stelsel is dus gunstiger voor tijdelijke arbeid. Wat de toegang tot de minimale uitkeringsgerechtigheid betreft, kan dus gesteld worden dat het Belgisch stelsel zich het dichtst bij de kenmerken van een verzekeringsstelsel bevindt, met uitzondering voor de schoolverlatende jongeren. Overigens is de verstrenging van de vereisten inzake voorafgaande arbeidsduur voor de werknemers van meer dan 35 jaar (anderhalf jaar tot 50 jaar, twee jaar indien ouder) bij geen enkele van onze belangrijkste drie partners terug te vinden. Wel is er verzachting voorzien van deze blijkbaar strenge regel. B.
De uitkeringsduur
Het is bekend dat in principe de uitkeringsduur in het Belgische werkloosheidsstelsel onbeperkt is, wat overigens een van de meest aangehaalde specifieke kenmerken van de Belgische situatie is.
31
Nochtans werden vanaf 1991 de schorsings- en uitsluitingsprocedures t.a.v. de werkloosheidsuitkeringen verstrengd bij werkloosheid die als abnormaal lang werd beoordeeld (oud art. 143 of art. 80 van de huidige wetgeving) of bij vrijwillige werkloosheid (begeleidingsplan ... ) (18). In de drie andere landen is de duur van de uitkering in het werkloosheidsverzekeringsstelsel verbonden met die van de voordien verrichte bijdragen en de leeftijd. Op het einde van de gerechtigdheid op werkloosheidsuitkeringen kan eventueel onder bepaalde voorwaarden overgestapt worden op een werkloosheidsuitkeringsstelsel dat solidariteitsgebonden is (overheidsfinanciering). Bij gebrek daaraan kan de werkloze slechts op de sociale bijstand rekenen. Grosso modo is de maximale duur van de werkloosheidsverzekering voor de minus 50-jarigen bij onze drie buren tussen één en drie jaar : 1 tot 2 jaar in Duitsland (naargelang men ouder of jonger is dan 42 jaar), 2,5 jaar in Frankrijk, en zeer variabel in functie van de gewerkte jaren in Nederland. In Frankrijk is de sociale bijdrageduur om op de maximale uitkeringsduur recht te hebben veel lager dan in Duitsland : 14 maanden tijdens de laatste twee jaren in het eerste geval, 4 jaar tijdens de laatste zeven jaren in het tweede geval. Het Franse stelsel is minder "bijdragegebaseerd", ligt verder af van een strikte verzekering en staat opener voor werklozen die slechts een korte loopbaan achter de rug hebben. Op basis van het voorgaande (aanvang van de gerechtigdheid en uitkeringsduur) kan gesteld worden dat gedurende 2,5 jaar het Franse werkloosheidsstelsel "opener" (of toch niet minder open) is dan het Belgische stelsel, als men het geval van de jongeren zonder arbeidsverleden niet in beschouwing neemt. Bij onze drie buren zijn min of meer belangrijke verlengingsmogelijkheden voor de oudere werklozen voorzien tot een maximum, vanaf 55 jaar, van twee jaar en acht maanden in Duitsland en van vijf jaar in Frankrijk en in Nederland. 8.
Uitkeringen aan langdurig werklozen
Bij het verstrijken van de maximale uitkeringsduur binnen de werkloosheidsverzekering kan de werkloze in onze drie buurlanden onder bepaalde voorwaarden genieten van een solidariteitsstelsel of een specifiek bijstandsstelsel voor werklozen. Dit stelsel kan zich slechts formeel van de sociale bijstand, van het type "bestaansminimum", onderscheiden, zoals in Nederland het geval is. Vooral in Duitsland en in mindere mate in Frankrijk kunnen de uitkeringen die door deze solidariteitsstelsels ten gunste van de werklozen worden verstrekt, ruimer zijn dan de sociale bijstand in enge zin (van het type Laufende Hilfe of RMI). Enkel in Duitsland staat deze bijstand in verhouding tot het eerdere inkomen; in de twee andere landen is hij forfaitair. Het verkrijgen van de bijstandsuitkering is onbeperkt in de tijd, maar overal onderworpen aan inkomensgebonden 18
Het aantal beslissingen tot uitsluiting van het recht op werkloosheidskering voor onbepaalde tijd omwille van langdurige werkloosheid, bedroeg 666 in 1989, 1.775 in 1990, 23.273 in 1991 en 17.245 in 1992.
....
>32
. ........ .
·>Eerst:.ê> <ïèer
voorwaarden. Vanaf het tweede werkloosheidsjaar benadert het Belgische werkloosheidsverzekeringsstelsel in zekere mate de solidariteitsstelsels die in het buitenland bestaan, vermits de gezinstoestand (gezinslast, enig inkomen) op meer doorslaggevende wijze in aanmerking wordt genomen voor de berekening van de uitkering waarop de werkloze recht heeft. Het stelsel dat dan het dichtst benaderd wordt is het Duitse, vermits het voorgaande loon in de berekening van de uitkering betrokken wordt (behalve op lange termijn voor de werkloze die geen gezinshoofd is). Maar de specificiteit van het Belgisch stelsel blijft liggen in het principe van de automatische verderzetting van de uitkering, zij het op gemoduleerde wijze. In Duitsland impliceert b.v. het bekomen van de werklozenbijstand (Arbeitslosenhilfe) een expliciete aanvraag van de werkloze wiens recht op werkloosheidsverzekering (Arbeitslosengeld) verstreken is. Om op de bijstandsuitkering recht te hebben, moet men ofwel tot op dat ogenblik van de werkloosheidsverzekering genoten hebben, ofwel minstens 5 maanden lidmaatschap van de werkloosheidsverzekering gedurende de laatste 12 maanden kunnen aantonen. Dit wil zeggen dat zodra de werkloze 5 maanden gewerkt heeft, hij in principe, onder inkomensgebonden voorwaarden, recht heeft op een onbeperkte uitkering van 56 tot 58% van zijn voorgaand nettoloon (begrensd tot 7.200 DM). In Frankrijk is de toegang tot de specifieke solidariteitsuitkering veel minder gemakkelijk. Die is slechts mogelijk voor de werkloze wiens recht op werkloosheidsverzekering verstrijkt en voor zover hij een lang lidmaatschap van de werkloosheidsverzekering (vijf jaar gedurende de laatste 10 jaar) kan aantonen (19). Indien dit stelsel al moeilijk toegankelijk is, dan is het bovendien financieel weinig aantrekkelijk. Het geeft slechts recht op een forfaitaire uitkering, die niet veel hoger is dan het RMI. Nederland tenslotte is de RWW-uitkering, waarop enkel onder In inkomensgebonden voorwaarden elke werkloze die aan het einde van zijn uitkeringsgerechtigdbeid is, een beroep kan doen, niet hoger dan de sociale bijstand (ABW). Dit stelsel zal worden herzien in het kader van de reorganisatie van de sociale bijstand. 9.
Uitkeringsniveau
Het uitkeringsbedrag vormt eveneens een belangrijk kenmerk van de stelsels van de werkloosheidsuitkeringen. Een internationale vergelijking van het niveau van de werkloosheidsuitkeringen is een delicate opdracht. Deze niveaus hangen immers ondermeer en vooral af van de duur van de werkloosheid, het voorgaande loon, de uitkeringsgrenzen, de gezinssituatie, soms de leeftijd of het arbeidsverleden... Al deze parameters kunnen zich combineren tot een zeer groot aantal bijzondere gevallen, die resumerend en benaderend kunnen geschematiseerd worden, wat niet zonder nut is, maar sluitende conclusies wel zeer stoutmoedig maken. 19
Bron: Indemnisation du chömage: une comparaison des régimes français et européens par Pierre Ricordeau, Problèrnes économiques, nr. 2341, september 1993.
.. 33<>
Traditioneel worden de uitkeringsniveaus vergeleken op basis van vervangingspercentages, d.w.z. verhoudingen tussen de ontvangen uitkering en het voorgaand loon (bruto of netto). Om volledig te zijn zou dan met de totaliteit van de bovenvermelde parameters rekening moeten worden gehouden, wat de resultaten "onleesbaar" zou maken. Bijgevolg wordt er dikwijls voor geopteerd zich te beperken tot weinig gecompliceerde typegevallen, een vereenvoudiging die dan weer karikaturale indrukken kan geven. Alvorens te komen tot een zo voorzichtig mogelijke voorstelling van deze klassieke indicator, willen we in een eerste benadering een eenvoudige maatstaf voor het vergoedingspeil suggereren, namelijk de gemiddelde aan de werklozen betaalde daguitkering. Deze indicator die boekhoudkundig ex post bekomen wordt, is nogal ruw en zeker niet zonder vertekeningen. Toch geeft hij een concreet financieel beeld van de werkloosheid. Welnu, er dient te worden vastgesteld dat in 1991 de gemiddelde daguitkering aan volledig werklozen in België 755 frank bedroeg, tegen een vergelijkbare uitkering van 770 frank in Frankrijk (20), 790 frank in Duitsland (21) en 1.075 frank in Nederland (22). Dit sluit aan bij de vaststellingen die de Raad reeds vroeger deed. Deze had immers (23), op basis van een zeer ruime definiëring van de ondertewerkstelling vastgesteld dat "het uitkeringsniveau, geraamd op basis van de uitgaven voor de vergoedingen in procent van het BBP, per procent van de vergoede actieve bevolking in 1989 duidelijk lager lag in België [... ] dan in Duitsland [. .. ] of in Frankrijk." (24) De weerslag op deze resultaten van de loongrenzen voor de berekening van de uitkeringen is waarschijnlijk niet onaanzienlijk. Dit grensbedrag is in België inderdaad duidelijk lager dan in de buurlanden (25). In België betreffen de officiële vervangingspercentages rechtstreeks slechts een relatief enge loonwaaier. Reeds voor de lage lonen, aan het begin van de uitkeringsgerechtigdheid, is het officiële Belgische vervangingspercentage (60 of 55%) lager dan in Frankrijk (70 tot 75%) of in Nederland (70%) (zie tabel 1.14). Het is enkel na verloop van tijd dat het officiële vervangingspercentage in België relatief gunstig kan lijken; dat is nogal vlug het geval ten aanzien van Frankrijk, rekening gehouden met de degressiviteit van de uitkering. Maar dit is pas het geval na een soms zeer groot aantal maanden of jaren (tot 5 jaar in extreme gevallen) wat betreft de vergelijking met Nederland.
20 21 22 23 24 25
Gewogen gemiddelde van de werkloosheidsverzekering (ongeveer 865 frank) en van de solidariteitsuitkeringen, de specifieke en de inschakelingsuitkeringen (rond 425 frank). Gegevens voor 1990 (vanaf 1991 maakt de hereniging vergelijkingen moeilijk). Gewogen gemiddelde van het Arbeitslosengeld (ongeveer 870 frank) en van de Arbeitslosenhilfe (rond 640 frank). Gewogen gemiddelde van de werkloosheidsverzekering (WW rond 1.155 frank) en van de bijstand (RWW : ongeveer 1.015 frank). Hoge Raad van Financiën, Tussentijds advies betreffende de overheidsinterventie op de arbeidsmarkt, juli 1993. Overeenkomstige gegevens konden niet bekomen worden voor Nederland. Zie b.v.: OCDE- Etudes économiques, Danemark, 1993, blz. 52. De loongrenzen waarboven er geen proportionaliteit van de uitkeringen bestaat volgens het officieel vervangingspercentage bedroegen in België bruto 53.706 frank per maand einde 1992; in Nederland was dit bruto 286,84 gulden per dag, hetzij ongeveer 145.000 frank per maand medio 1993; in Frankrijk was het viermaal de loongrens voor de sociale zekerheid, hetzij 48.000 FF bruto per maand of ongeveer 292.800 frank.
>E:êrstê>> deel
Indien we ons hier enkel aan Frankrijk en Nederland refereren, is het omdat de vergelijking met de reglementering in Duitsland nog minder rechtstreeks is. In Duitsland zijn de vervangingspercentages immers vastgesteld op basis van het voorgaand netto-loon; de aldus vastgestelde uitkeringen zijn dan niet meer belastbaar. Een vergelijking met andere landen vereist dus ofwel dat de Duitse situatie in brutotermen wordt omgezet, ofwel dat de Belgische, Franse en Nederlandse situatie in nettotermen worden omgezet. Volgens de OESO, die onlangs enkele gegevens terzake heeft verzameld (26), zou het vervangingspercentage van de werkloosheidsuitkeringen in Duitsland in functie van het brutoloon ongeveer 10 à 12 procentpunt lager liggen dan het nettovervangingspercentage. Dat zou, bij de aanvang van de uitkeringsgerechtigdheid, percentages tot gevolg hebben die merkelijk beneden die in de andere drie landen liggen. Maar de voor de berekening van de uitkering in aanmerking genomen loongrens is hoog (27). Derhalve lijkt het effectieve vervangingspercentage, behalve voor de zeer lage lonen, aan het begin van de uitkeringsgerechtigdbeid in Duitsland niet beduidend lager dan in België (28). Bovendien zijn de uitkeringsvoorwaarden van het bijstandsstelsel waarvan men zonder tijdsbeperking kan genieten, in Duitsland relatief gunstig. Derhalve zijn op lange termijn de (effectieve) vervangingspercentages in Duitsland dikwijls hoger dan in België, behalve in het algemeen voor samenwonenden waarbij de ene werkt en de andere werkloos is. Samengevat leert, met de nodige voorzichtigheid en in een eerste analyse, een benadering van de brutovervangingspercentages ons, dat indien rekening gehouden wordt met het niveau van de loongrenzen : bij de aanvang van de uitkeringsgerechtigdbeid voor de bescheiden lonen het niveau van de in België betaalde uitkeringen in verhouding tot het voorgaand loon duidelijk lager is dan in Frankrijk en in Nederland en licht hoger dan in Duitsland; voor de lonen op het niveau van de "gemiddelde arbeider" het in Nederland geboden vervangingspercentage aanzienlijk hoger is (70%), terwijl die in België, Duitsland en Frankrijk met elkaar vergelijkbaar zijn (tussen 50% en 60%). voor de relatief hoge lonen het effectieve vervangingspercentage het laagst neigt te worden;
26 27 28
Belgische
OECD, Employment/Unemployment study. Draft Background report- chapter 7- appendix 1, februari 1994. De loongrens was medio 1993 netto 7.200 DM per maand, hetzij ongeveer 148.700 frank. Zie b.v. de berekening die voor een zeer specifiek geval werd uitgevoerd in : 1 'Emploi en Europe, Commission des Communautés européennes 1992, blz. 164 tot 167.
na verloop van tijd : het officiële vervangingspercentage in Frankrijk snel onder het Belgische niveau valt, gezien de snelle degressiviteit van het Franse stelsel; het Nederlandse percentage, afhankelijk van het individuele geval, meerdere jaren (tot vijf) boven het Belgische percentage kan blijven, alvorens te dalen. Op lange termijn hangt de relatieve situatie van zowel Duitsland als Nederland ten aanzien van België sterk af van de individuele gevallen. Enkel voor de samenwonenden waarvan de ene werkt en de andere werkloos is, is de Belgische situatie in principe systematisch gunstiger (29). Deze beschrijving toont voldoende aan hoe hachelijk het is om het relatieve uitkeringspeil in België ten aanzien van de drie buurlanden in een formule te vatten. Tot nog toe werd zelfs enkel over het brutovervangingspercentage gesproken, behalve voor Duitsland. De overgang naar het nettoniveau voor de andere landen impliceert een kennis van het fiscale stelsel van de werkloosheidsuitkeringen in de verschillende betrokken landen, zowel reglementair als in de praktijk. Deze stap werd tot op vandaag in de studies aangaande de werkloosheid slechts zeer zelden gezet. Daarvoor bestaan verscheidene redenen. De meest evidente is dat de overgang van bruto naar netto het aantal individuele gevallen nog vermenigvuldigt, wat vergelijkingen nog delicater maakt. Wegens gebrek aan tijd en informatie heeft de Raad ervan moeten afzien deze analyse te verdiepen. Zeer ruw geschetst echter brengt de informatie waarover wij beschikken aangaande de belastingmodaliteiten er ons niet toe te denken dat de conclusies die uit een analyse van de nettovervangingspercentages zouden kunnen getrokken worden fundamenteel van de hierboven geschetste besluiten zouden verschillen.
I 0.
Globale begrotingskost van een individuele werkloze
Onder het voorgaande punt hebben wij vastgesteld dat de rechtstreekse kost van een werkloze, in de vorm van de gemiddelde daguitkering aan een typische volledig werkloze, in België lager is dan in onze drie naaste buurlanden. 29
Dit laatste geval werd uitdrukkelijk naar voren gebracht als een illustratie van de perverse gevolgen van de "vrijgevigheid" van het Belgische werkloosheidsstelsel zoals die blijken uit een recent document van het Secretariaat van de OESO (Major labeur market problems, their causes and De mogelijkheid van de echtgenoot van een werkende remedies ECO/CPE (94)5, 29 april 1994). persoon om onbeperkt een uitkering te ontvangen zou volgens dat document het gevaar met zich meebrengen deze persoon op te sluiten in een "unemployment trap", ten minste indien de begunstigde van de uitkering niet voldoende wordt aangemoedigd om een baan te zoeken. Verschillende recente maatregelen (begeleidingsplan, verstrenging van de toepassing van artikel 80, ... ) leiden er nochtans toe dergelijke situaties minder waarschijnlijk te maken. De Raad zal deze categorie van gevallen verder onderzoeken in zijn verdere werkzaamheden. De andere gevallen van werkgelegenheidsval of van armoedeval worden onderzocht in het tweede deel van dit Advies.
.....
.
•••••••••••••••tedie>&eer
Het gaat hier echter om een beperkte opvatting van de kost van een werkloze. In een bredere optiek kan men de globale budgettaire kost van een gemiddelde werkloze berekenen. Deze kost omvat niet enkel de betaalde werkloosheidsuitkering, maar ook de verliezen aan sociale bijdragen en aan belastingen ten opzichte van wat de Staat ontvangen zou kunnen hebben indien de werknemer aan het werk was gebleven. Deze berekening die in België door het Planbureau werd uitgevoerd (30), geeft geen alomvattend overzicht van werkloosheidsuitgaven per werkloze. Er wordt daarbij immers geen rekening gehouden met bijvoorbeeld de uitgaven in verband met het actief werkgelegenheidsbeleid of de met de werkloosheid verbonden administratiekosten. Het gaat hier om een geïndividualiseerde raming van de kost van een uitkeringsgerechtigde werkloze. Indien getracht wordt een vergelijkende raming te maken met de andere geanalyseerde landen, moet via benaderende berekeningen worden vastgesteld (tabel 1.15) dat de gemiddelde jaarlijkse begratingskost veruit het hoogst is voor de Nederlandse werkloze; daarna volgt Duitsland. De gemiddelde kost van de Belgische en de Franse werkloze ligt aanzienlijk lager dan bij de twee eerstgenoemde landen. Onder voorbehoud van de zeer ruwe ramingswijze, lijkt de kost in Frankrijk nog lager te liggen dan in België.
30
Coût budgétaire annuel moyen d'un chêmeur de 1976 S. SCHUTTRINGER; Planning papers nr. 64, september 1993.
à
1993;
M.
LAMBRECHT,
L.
MASURE,
....
··:.·
· · · · · ·•· Eèrste
... ·.:: ...
deel
SYNTHESE 1. Van de vier geanalyseerde landen is België het enige waar de werkloosheidsuitkeringen gebeuren binnen een eenheidsstelsel. De andere drie landen hebben geopteerd voor een tweetrapsstelsel; een verzekeringsstelsel en een aanvullend solidariteitsstelsel.
Dit onderscheid is ten dele eerder formeel want binnen het Belgische eenheidsstelsel kan de situatie van de werkloze, met een eventuele overgang, maar zonder onderbreking, doorheen de tijd evolueren van een situatie geïnspireerd door het verzekeringsprincipe naar een toestand die eerder door de bijstandsregeling wordt beheerst, d.w.z. waarbij het gezinsinkomen in aanmerking wordt genomen om de toegekende uitkering vast te stellen. Nochtans zijn de verschillen tussen de administratieve structuren niet zonder gevolgen. Deze weerspiegelen zich ondermeer in zekere verschillen tussen de financieringswij zen. 2. In België was oorspronkelijk voorzien dat de bijdragen de totale uitgaven van de werkloosheidsverzekering zouden dekken. In de praktijk was de overheidstussenkomst zeer belangrijk tot 1984. Daarna verminderde zij geleidelijk tot marginale proporties aan het begin van de jaren negentig. Bij onze drie belangrijkste buurlanden wordt de werkloosheidsverzekering a priori gefinancierd door werkgevers- en werknemersbijdragen. In een latere fase en onder inkomensgebonden voorwaarden kunnen de werklozen wiens uitkeringsgerechtigdbeid verstrijkt, genieten van een door de overheid gefinancierde solidariteitsuitkering. Die kan ook van toepassing zijn op de schoolverlatende jongeren of specifieke sociale gevallen. Nochtans kan de Staat (in Duitsland en Frankrijk, in Nederland zeer uitzonderlijk), indien de werkloosheidsverzekering een financieel onevenwicht vertoont en de reserves niet voldoende zijn om het tekort te dekken, achteraf subsidies toekennen ter aanzuivering of verbetering van de rekeningen. Indien concreet de financiële balansen van de werkloosheidsstelsels in België, Duitsland, Frankrijk en Nederland onderling vergeleken worden kan in een eerste benadering worden vastgesteld dat in 1990 ( 1) de overheidstussenkomst varieerde van 2% (België) tot 65% (Nederland) van de totale werkloosheidsuitkeringen en -vergoedingen; voor Frankrijk is dat 15% en voor Duitsland bijna 35%. Het Belgische geval met zijn eenheidsstelsel is zoals gezegd specifiek, maar er kan opgemerkt worden dat het gelijktijdig bestaan van verzekerings- en solidariteitsstelsels in onze buurlanden tot sterk verschillende financiële realiteiten leidt.
Meest recente jaar waarvoor wij beschikken over relatief volledige gegevens die voor elk land min of meer vergelijkbaar zijn.
...
<38
....
.
. ..
Eêrstê deel
Hetzelfde onderscheid op het vlak van de algemene principes tussen een verzekeringsstelsel en een solidariteitsstelsel kan tot sterk verschillende realiteiten leiden (en dus minder of meer inhoud hebben) naargelang van de strengheid van de regels die de functionering van de twee luiken beheersen : toetredingsvoorwaarden, uitkeringsduur, vervangingspercentages enz .... Ook andere factoren kunnen de verdeling van de financiële last van de werklozensteun veranderen : zo b.v. de positie in de conjunctuurcyclus die het respectieve aandeel van de werklozen die van de verzekering of van de solidariteit genieten, wijzigt, of ook de mogelijkheden voor de nietuitkeringsgerechtigde arbeidszoekende werklozen om een beroep te doen op de sociale bijstand of om als arbeidsongeschikt te worden beschouwd of op brugpensioen te worden gesteld. Indien het geheel van de uitgaven voor werkloosheid en brugpensioenen globaal wordt bekeken (zonder evenwel rekening te houden met de sociale bijstand die wordt uitgekeerd aan bepaalde werklozen), situeert het aandeel ten laste van de Staat zich aan het begin van de jaren '90 rond 5% in België, tegen ongeveer 30% in Duitsland en Frankrijk, en rond 50% in Nederland. De specificiteit van de Belgische situatie wordt dus zeer duidelijk zichtbaar, zelfs indien het onderzoeksveld wordt uitgebreid buiten het domein van de werkloosheidsuitkeringen in enge zin. Deze specificiteit heeft te maken met de marginale rol van de staatssubsidies, met de bijna uitsluitende financiering van de werkloosheidsuitkeringen door sociale bijdragen die enkel op de factor arbeid wegen. 3. Toch maken de berekeningsmodaliteiten van de sociale bijdragen dat deze in België minder ver staan van de kenmerken van de belasting op het arbeidsinkomen dan elders. België is inderdaad het enige van de onderzochte landen waar deze bijdragen inkomensneutraal zijn (voor het arbeidsinkomen wel te verstaan), vermits de berekening ervan niet aan een loongrens onderworpen is. Elders zijn zij, in verschillende mate, degressief. De afschaffing van de loongrenzen voor de berekening van de bijdragen werd herhaaldelijk aanbevolen door internationale organisaties en is in het bijzonder impliciet in het Witboek van de Commissie (2) opgenomen. Zij wordt eveneens aanbevolen door de OESO in het kader van haar recente studie over de werkgelegenheid (3). De werkloosheidsbijdragen in enge zin waren in 1990 in België wat hoger dan in Nederland maar lager dan in Duitsland en Frankrijk. Nochtans heeft deze vergelijking weinig betekenis. Enerzijds werden in België in 1982 de loongrenzen afgeschaft; anderzijds worden de werkloosheidsuitgaven in grote mate gefinancierd door de "loonmatigingsbijdragen". Indien hiermee proportioneel rekening wordt gehouden, is het percentage in België veel hoger dan bij onze partners.
2 3
Zie hieronder op blz. 88. OCDE, l'Etude de l'OCDE sur l'emploi
faits, analyse, stratégie (blz. 48).
.....
Eerste deel
. ........ .
···········3s•••••••········
4. Wat de werkingsregels van de stelsels van de werkloosheidsuitkeringen in de vier landen betreft, kan worden vastgesteld : dat wat betreft de aanvang van de minimale uitkeringsgerechtigdbeid in een algemeen geval het Belgische stelsel, indien rekening wordt gehouden met de maatregelen in het kader van het Globaal Plan, een van de strengste stelsels is wat betreft de vereiste van verrichte bijdragen; het staat het dichtst bij een verzekeringsstelsel. Nochtans kunnen enkel in België schoolverlaters van minder dan 30 jaar van de werkloosheidsverzekering genieten. In Nederland hebben zij recht op een RWW-uitkering, een soort vervolguitkering ten laste van de overheid. In Duitsland en Frankrijk kunnen zij slechts, in voorkomend geval en onder bepaalde voorwaarden, aanspraak maken op de sociale bijstand; dat wat de uitkeringsduur betreft, de specificiteit van het Belgisch stelsel a priori zeer duidelijk is, vermits de uitkeringsduur van de werkloosheidsverzekering onbeperkt kan zijn, hoewel de uitsluitingsprocedures sedert 1991 werden verstrengd. In de andere drie landen is de duur beperkt, gebonden aan bijdrageduur en leeftijd. Het solidariteitsstelsel kan daarna een (niet-automatische) vervolguitkering verstrekken. Toch moet deze ogenschijnlijk sterke specificiteit worden genuanceerd : bij onze drie buren zijn verlengingsmogelijkheden in de werkloosheidsverzekering voorzien voor oudere werklozen; vanaf het tweede werkloosheidsjaar sluit de Belgische werkloosheidsverzekering in enige mate dichter aan bij de solidariteitsstelsels die in het buitenland bestaan, vermits de gezinssituatie (gezinslast, enig inkomen) op meer doorslaggevende wijze in aanmerking wordt genomen voor de bepaling van de uitkering waarop de werkloze recht heeft. Het stelsel dat men dan het dichtst benadert is het Duitse, het enige stelsel dat zoals het Belgische rekening houdt met het voorgaande loon voor de berekening van de uitkering (behalve op lange termijn voor de werkloze die niet alleen voor de gezinslast instaat). Welnu, indien men geen rekening houdt met de inkomensvoorwaarde, is de toegang tot het Duitse solidariteitsstelsel dat een in de tijd onbeperkt uitkeringsrecht geeft, gemakkelijker dan die tot de Belgische werkloosheidsverzekering. Ten aanzien van het Duitse stelsel is de enige overblijvende specificiteit van het Belgische stelsel dus de principiële automatische continuïteit van de uitkeringsgerechtigdheid, zij het op gemoduleerde wijze;
....
<40
. .......
.
Eerste<< deel
dat wat het uitkeringsniveau betreft, het zeer aanvechtbaar is om eenvoudige conclusies te trekken ten aanzien van de vrijgevigheid van een bepaald stelsel. In het kader van haar recente studie over de werkgelegenheid en de werkloosheid was de OESO nochtans van oordeel dat : "les taux de compensation (remplacement) ne sont pas particulièrement élevès (en Belgique) par rapport aux autres pays européens (4)." De Raad heeft inderdaad een aantal aanwijzingen kunnen verzamelen, die erop wijzen dat het Belgisch stelsel zich niet door een hoog niveau van de werkloosheidsuitkeringen onderscheidt : de gemiddelde daguitkering aan een volledig werkloze was in 1990 en 1991 lager in België dan in onze buurlanden; de loongrenzen die voor de berekening van de uitkeringen gehanteerd worden, zijn in België bijzonder laag; het officiële brutovervangingspercentage is aan het begin van de uitkeringsgerechtigdbeid lager in België dan in Frankrijk of in Nederland en waarschijnlijk wat hoger dan in Duitsland. Na verloop van tijd echter blijkt het Belgisch vervangingspercentage hoger te zijn dan in Frankrijk en zelfs, in bepaalde gevallen, naargelang van de gezinssamenstelling, dan in Duitsland en Nederland. 5. De gemiddelde daguitkering aan een volledig werkloze is zoals gezegd in België lager dan in de naaste buurlanden. Ruimer gezien echter is de jaarlijkse globale budgettaire kost van een gemiddelde werkloze, indien niet enkel rekening wordt gehouden met de betaalde uitkering maar ook met het verlies aan sociale bijdragen en belastingen als gevolg van de werkloosheid van de werknemer, in België veel lager dan in Duitsland en vooral in Nederland, maar weliswaar een beetje hoger dan in Frankrijk.
4
Notes sur le marché du travail
2de deel ECO/DIV(94)9/PART2, Belgique, punt 9.
.. ::·:··
·.··:.·
Eer$t:e déét
CONCLUSIES ... ·: . .·::.·.·.:
A~
·::.·: .. ·.: .... ·:-::·.·:::.·.·::::::.·.·::
... -:·....
.:: ..
. . .... in bet <(Jog sprlng~iide keniiÛfrk van·. ket B~lgi§Che wefkloosheidssielsel is o/ft~rsêbî]n11]k Î1ief: de <"vrijgevigheid% (Iie bet ibee5t>door de Î~ternationale Orlfanisatîes WOr~~ j~ngeklifaf~· i<<.. )< .·· } i . < <. ·····•••<········· Een
bijna-. waarheden •beschouwd wordt. • • Zo dieJ1t o{Jgeibfll:!:P : . .
..
:--:
..
-:-::-::-···
. ..........
·········· ...
.... ·:.
:-:-:-:.-:-:-:-:-:-:-::·
dat België weliswaar
.....
dat enerzijds de uitsluitingsprocedures omwille van langdurige werkloosheid sedert 1991 werden verstrengd, terwijl maatregelen zoals het begeleidingsplan dat ill/ 1993 ..werd ingevoerd, het mogelijk maken de beschikbaarheid ·van de werkloze voor de arbeidsmarkt beter af te bakem:m, dat anderzijds in de andere onderzochte landen op het einde van de rechten op werkloosheidsverzekering de {J]aats < ervan kan worden ingenomen (onder Inkomensgebonden voorwaarden) door <een solidariteitsstelsel dat recht geeft op een onbeperkte
·.c.
.·.
... .
. ·.· .
. ..
dat tenslotte het niveau van de <werkloosheidsuitkeringen <
···-:-:-:-:-: .
........
.-:-:·.·.·::-:-.
:-:-:-:·:...
. ....
Eê.rste HeeF·
<<
.
... :. ...
.
.·:·
yolgt dat . ïn . r~rgelijking met <ef!IJ< NederlaJii:fse<<en . . J~ai in vëfgelijking •bijsf:ilnd ::::::::.;·;.::·::::··:=:::::=:::-::;:;::::=::::::::::::::::::::::=::;:::;::. :: " :· :: :::·:f · ::::: '·"" ·o,.e·. ·. .z'.· .'.a'·m' e·n·' ·J·.·.r' ;'·.'k·••'' . ,.b'es' c'·11t;.'...o·. .u·.··.···..... L· 0-~
w·.··.··.··.·.'."·.·.· . . ·.·.'.•.•.••''.(5' .. · ).. ·•
·.·.
· ··
·· ·· ················
··········
·
··::::::::::::::::::::::::::-~ ·· ··············
·························· ~~;::::::::::::::::):·:
~:·::::::::::::::+::::: · ···················· · ·:·~.::::::::::>:=. · ·················· ··· ····
.:·::\ .:?
."::? \}:?::::::::::::::::::::::·::· .. :. . ::.:<.:.:::::::::::::·::··_...... :::::::::::::::::::: ·; .::::::::::;:;:;:-::::-:.. ..:))\::;:::·· ·:::::.;_;:;:::::·. .. Indien inen als Jilig~lijkingspunt Janden neemt die soci(}i~eonhinisch<met
het ... onze< ·vergelijkbaar zijn, is .het< bijgevolg niet> rnoge11}k h~t té /bestempèJên; vooral #iet nadat men reken1Hg< heeft g(!hoi.Jden me{ <de ialfijlçe<<< rn~airegelén die in werking zijn getreden gedurenciè<
.
De werkloosheidsuitkeringen verloJJt!n <Jii België via een<<eenheidsstelsel van In de drie . andere landen is het uitkeringsstelsel werkloosheidsverzekering. voor de< werkloosheid gestructureerd in een tweeträpsstelsel • een verzekeringsstelsel dat in principe gefinancierd wordt door de .wérkgévers- en een aanvullend solidariteitsstelsel
.·..
....
.....
.....
.::::::::·
...:::-:.
De relatieve omvani van de oveflleidstuss~nkomst in < de finanêi~ring van de werkloosheidsverzekering vloeit niet logisch voort
··:::.
.
....
tweede deel van ditAdvies worden
5
Een vergelijkende evaluatie van de globale kost van een werkloze zou vereisen dat rekening wordt gehouden met de duur van de periode waar1n hlJ wordt vergoed, dus van de snelheid van uittreding uit de werkoosheid in elk van de respectieve landen, maar ook met het bedrag van sociale bijstand of van andere stelsels (invaliditeit, brugpensioen, ... ) dat hij eventueel kan ontvangen indien hij niet, of niet meer, vergoed wordt door een stelsel dat specifiek voor werklozen is bestemd. Het tussentijds Advies van 15 juli 1993 heeft de technische moeilijkheden die een dergelijke vergelijking stelt, aangegeven. De eventuele verbanden tussen de financiële kenmerken van het Belgische stelsel van werkloosheidsuitkeringen en de duur van de werkloosheid zullen door de Raad in een toekomstig Advies meer in detail worden onderzocht.
43
TABELLEN VAN HET EERSfE DEEL
België
Tabel 1.1 ontvangsten en uitgaven van de werkloosheidsverzekering miljarden
1978
1979
1980
1981
1982
1983
1984
1985
1986
1987
1988
1989
1990
1991
1992
19,87
20,93
22,54
22,90
24,52
25,04
39,41
46,21
48,46
49,59
51' 82
56,56
62,07
65,86
74,84
-
-
-
3' 12
5 '72
5,15
5' 13
5,21
5,24
5,48
3,45
0,56
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
V
ontvangsten 1. Sociale werkloosheidsbijdragen 2 .1. Solidariteitsbijdragen van het overheidspersoneel
2.2. Bijdragen ten laste van de hoge inkomens (1) 2.3. Fonds voor het financieel evenwicht van de Sociale Zekerheid 2.4. Tewerkstellingsfonds 2. 3. 4. 5.
Totaal 2.1. tot 2.4. Subsidies van de Staat Diversen
Totaal
6. Subsidies van de Staat in procent van het totaal
1,75
4,42
3,63
3,22
3,08
2,48
1,62
0, 17
0,29
o, 15
-
10,20
-
21,41 0,4
58,29 0,35
7 4, 92 1,20
43,92 1,37
56,92 1,86
61 '34 1 '33
68, 75 1,00
68,37 0,35
78,22 1,08
53,84 33,58 1,4 138' 4
64,71 18,48 1,7 136,7
64,85 9,95 2,8 134,2
70,53 2,46 1,6 136,7
69,02 2,44 1,4 138,7
80,69 2,44 1,8 159' 8
24,3
13,5
7,4
1,8
1,8
1,5
1,60
-
-
-
43,61 0,8 64,3
46,30 0,7 67,9
49,23 0,8 72,6
3,12 78,27 3,2 107,5
7,32 76,74 1,8 110,4
17,10 81,30 1,5 124,9
31,35 59,06 1,5 131,3
67,49 17,85 1,4 133,0
84,58 2,49 1,5 137 ,o
67,8
68,1
67,8
72,8
69,5
65,1
45,0
13 '4
1,8
Bron
jaarverslagen RVA
(1) voor belastbare inkomens hoger dan 3 miljoen (1982 tot 1984) of 3 miljoen geïndexeerd (1985 tot 1988). v : voorlopig.
Uitgaven 1. 2. 3. 4.
Werkloosheidsuitkeringen Werkingstoelagen Diversen Totaal
59,72 3,83 0,6 64,1
63,15 4,12 0,7 68,0
69,62 4,70 0,7 75,0
96,84 5,60 0,8 103,2
105 '23 6,23 0,9 112,4
118' 7 4 122,68 6,56 7,82 1,0 1,2 126,3 131' 7
123,75 7,79 1,3 132,8
125,65 8,23 1,3 135,2
129,00 8,62 1,3 138,9
124,85 9,44 1,3 135,6
122,51 8,10 1,3 131' 9
125' 70 7' 61 1,0 134,3 Bron
..
143,46 8,28 0,6 152,3
141' 26 8,88 0,5 150' 7
jaarverslagen RVA
België
Tabel 1.2 uitgaven en financiering van de brug:gensioenen miljarden
1978
1979
1980
1981
1982
1983
1984
1985
1986
1987
1988
1989
1990
1991
1992
V
tTJ
(1l
'"1
uitgaven 1. Conventionele brugpensioenen (1) 2. Wettelijk brugpensioen (2) 3. Totaal (1)
(/)
r1"
4,8 5,7 10,5
6,4 7,8 14,2
8,4 10,2 18,6
11 '2 12,5 23,7
15' 9 14,8 30,7
22,6 17,0 39,6
27,9 13,8 41 '7
31,8 9,5 41 '3
38,1 5,0 43' 1
slechts het werkloosheidsgedeelte van het brugpensioen ten laste van de RVA is in aanmerking genomen.
41,7 0,9 42,6
43,8 0,9 44,7
45' 1
48,5
50,5
52,6
p.m.
p.m.
p.m.
p.m.
45' 1
48,5
50,5
52,6
Het brugpensioen bevat ook nog een bijkomende
vergoeding ten laste van de werkgever, waarover geen statistieken bestaan.
(2)
bij het wettelijk brugpensioen is de bijkomende vergoeding ten laste van het MTA en is dus het globale bedrag in aanmerking genomen.
Financiering 1. Bijdragen (1)
2. Subsidies van de Staat (2) (1) (2)
n.b.
n.b.
n.b.
n.b.
30,6
39,7
41 '7
41,4
42,3 (+0,9)
36,1 4,9
39,2 7,0
36,6 8,5
39,9 8,5
42,5 8,0
44,6 8,0
specifieke inhoudingen en opbrengst van de loonmatiging, hoofdzakelijk afkomstig van het Fonds voor het evenwicht van de Sociale Zekerheid. vóór 1982 maken de subsidies voor de brugpensioenen deel uit van een ruimere post "opslorping van de werkloosheid" en kunnen ze niet geïdentificeerd worden. Bron
Subsidies van de Staat in procent van het totaal van de uitgaven ten laste van de RVA
vóór 1987 ··
100 %
jaarverslagen RVA
1987
1988
1989
1990
1991
1992
11,5
15' 7
18,8
17,5
15,8
15,2
(1l
0..
(tl (tl
,.....
Tabel 1.3 Duitsland - uitgaven en ontvangsten van het stelsel van de werkloosheidsuitkeringen in miljoenen DM Jaren
1973 197 4 1975 1976 1977 1978 1979 1980 1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990
Eigen uitgaven (l)
Ontvangsten (2)
Overschot of deficit
Reserves
Federale subsidies
(einde jaar) 6.807 10.353 17.836 15.930 15.082 17.522 19.739 21.674 28.165 33.365 32.644 29.644 29.737 31.862 35.961 40.844 39.833 41. 423
7.469 7.986 9.234 14.061 15.368 17.755 17.501 19.050 19.872 26.314 31.039 32.805 32.043 31.649 34.573 35.869 37.883 40.703
+
+ +
+ +
662 2.367 8.602 1. 869 286 233 2.238 2.624 8.293 7.051 1.605 3. 161 2.306 213
1.388 4.975 1. 950 720
5.442 3.075 1. 755 2.876 3. 163 3.395 1.158 373 289 242 213 3.373 5.679 5.466 4.078 126 107 127
.·.~:>.··
O'l
7.282 2.990
1. 840 8.209 7.003 1.576
1.023 1.931 (3) 740 (3)
(1) Werkloosheidsverzekering (Arbeitslosengeld) maar ook werkgelegenheidsbeleid (opleiding enz .. ), brugpensioenen en administratiekosten. (2) In hoofdzaak bijdragen. (3) Gegevens m.b.t. West-Duitsland, de BRD vóór hereniging.
Bronnen
- (1973-1983) - Indemnisation du ch6mage, une comparaison internationale, Commissarlat Général du Plan, juillet 1988 - (1984-1990) - Statistisches Jahrbuch für die Bundesrepublik Deutschland.
t'l1
.., en
(0
'"""
(0
·o.. .(0
-
(0
Tabel 1. 4 Duitsland - werkloosheidsuitkeringen in miljarden DM
tTJ
.,
(1l
1981 (1)
1982
1983
1984
1985
1986
1987
1988
1989
1990
(J)
rt (1l
1. Werkloosheidsverzekering (Arbeitslosengeld) 2. Solidariteitsuitkering ten (Arbeitslosenhilfe)
13,3 l~ste
18,0
17' 1
14' 1
14' 1
14,0
15 '3
18' 1
17,6
I 7, 3
0..
(1l (1l
van de Staat 2,9
5,0
7' 1
8,7
9' 1
9,2
9,0
8,4
8,2
7 '6
(1) Vóór 1981 was het stelsel verschillend. Bron
Percentage van de werkloosheidsuitkeringen en -vergoedingen ten laste van de Staat (2)
34
33
32
38
39
Statistisches Jahrbuch für die Bundesrepublik Deu lschland.
40
37
(2) Er werd verondersteld dat tijdens de jaren wanneer een federale subsidie aan de Bundesanstalt für Arbeit werd gegeven, eigen uitgaven verdeeld werd.
33
34
31
deze subsidie proportioneel over alle
-
Tabel 1.5 Ontvangsten en uitgaven van de stelsels van de brugnensioenen en de werkloosheidsuitkeringen
Frankrijk
in miljarden FF
a)
eerste periode ( 1959 - 1979)
UNEDIC
a.l.
~
00
l. Bij dragen ( 1)
2. Uitgaven 2. l. Werkloosheidsuitkeringen 2.2. Brugpensioenen (2) 2.3. Speciale werkvergoeding (3) 2.4. Diversen 2.5. Totaal
1959
1960
1961
1962
1963
1964
1965
1966
196 7
1968
1969
1970
1971
1972
1973
1974
1975
1976
1977
1978
1979
0,3
0,5
0,5
0,2
0,2
0,2
0,2
0,3
0,3
0,5
0,7
0,8
0,9
1,0
1, 7
2,4
7,0
10,2
10,9
15,0
21,0
p.m.
0,1
0, 1
0, 1
0, 1
0,1
0,2
0,2
0,3
0,6
0,6
0,7
0,9
1,2
1,2 0,4
p.m.
0' 1
o, 1
p.m. 0, 1
p.m. 0, 1
p.m. 0, 1
p.m. 0,2
p.m. 0,2
p.m. 0,4
p.m. 0,6
p.m. 0,6
p.m. 0, 7
p.m. 0,9
p.m. 1,3
p.m. 1,6
1,6 0,8 p.m. o, 1 2,5
2,7 1,4 1, 7 0,1 6,0
3,2 2,0 3,0 0,2 8,3
4, 1 2,5 3,8 0,4 10,7
5, 1 2,9 5,6 0,6 15,2
21, 1
+0,3
+0,4
+0,5
+0,2
+0,1
+0,1
+1, 9
+0,2
-0,2
-0,1
+0,3
+0,7
+1,2
+1,4
+1, 4
+1 ,5
+2,7
+2,4
+ 1' 7
n.b.
3. Financieel resultaat van de uitkeringen
4. Reserves per 31 december
p.m. +1,6
p.m. -0,1
-0,1
+0,1
+0, l
+1 ,6
+1,4
+1,4
+ 1, 5
+1,6
p.m. -0,3
+0,1
+1 ,o
+0,9
+1,4
p.m. +1 ,o +0,6
+1 ,3
Bron : jaarverslagen UNEDIC p.m. : pro memorie (1) inbegrepen diverse rechten. (2) middelenwaarborg en vanaf 1977 middelenwaarborg voor ontslagen en afdankingen. (3) uitkeringen voor werknemers van minder dan 60 jaar die om economische redenen werden afgedankt; gelijk aan 907. van het vroegere loon gedurende één jaar.
a.2.
Overheidssteun in miljarden FF
1. Bedragen
1970
1971
1972
1973
1974
1975
1976
1977
1978
1979
0,3
0,4
0,5
0,6
0,8
1,8
2,6
3,4
4,7
5,2
Bron
indemnisation du chêmage, une comparaison internationale
Commissariat général du Plan, juillet 1988, d'après l'UNEDIC 2. overheidssteun in procent voor
- totaal van de uitkeringen - totaal van de uitkeringen zonder brugpensioenen (1) (l)
(1)
30
30
30
27,5
25
22,5
22,5
25
23,5
21
30
30
30
33,3
33,3
29,0
29,5
30,0
30,5
n.b.
12,7
8,6
5,5
4,5
3,3
2,6
13' 1
benadering.
3. procentueel aandeel van de overheidssteun in de financiering van de brugpensioenen
Bron
A.M.Guillemard, France : massive exit through unemployment compensation in Time for retirement (ch.5); Cambridge Univ.Press.
Frankrijk
Tabel 1. 6 werkloosheids- en brugpensioenuitkeringen in miljarden FF
b) tweede periode (1980-1983) 1980
1981
1982
1983
20,9 8,0 3,9 32,8
34,8
44,9 24,4
39,8
3,0 72,3
83,8
Uitkeringsbedragen 1. 2. 3. 4.
Werkloosheid Brugpensioenen Diversen Totaal
14,2 2,9 51' 9
41 '2
2,7
Bron Procentueel aandeel van de Staat in de financiering van de totale uitkeringen (e)
26,5
34,5
44,5
Annuaires statistiques de la France
40,0 (e)
raming Bron
Indemnisation du ch6mage, une comparaison internationale -
Commissariat général du Plan - juillet 1988 Procentueel aandeel van de Staat in de financiering van de brugpensioenen
23,5
26,3
32,8 Bron
36,4
A.-M.Guillemard, France : Massive exit through unemployment compensation, in Time for retirement (ch.5), Cambridge Univ.Press.
Tabel 1. 7 Frankrijk uitgaven en ontvangsten van de stelsels van de werkloosheids- en brugpensioenuitkeringen c) derde periode (1984-1992) 1984 (1)
1985
1986
1987
1988
1989
1990
1991
1992 ( 1)
tJl
I. RECHTSTREEKSE BEVOEGDHEDEN VAN DE UNEDIC A. Eigen uitgaven van de UNEDIC 1. Werkloosheidsverzekering
0
1.1. basisuitkeringen en buitengewone basisuitkeringen
(37' 9)
40,0
42,6
49,3
54,3
55,9
59,6
71,0
1. 2. vervolguitkeringen 1. 3. diversen (3) 1. 4. totaal
(
3,9)
5,6 2,0 47,6 3,6 1,7 51,2
7,5 0,9 51,0 3,7 1,9 54,7
7,0 0,4 56,7 4,0 2' 1 60,7
6,8 0,2 61 '3 4,7 2,2 66,0
7,0 2' 1 65,0 6,2 4' 1 71,2
7,6 2,6 69,8 9,9 4,6 79,7
8,5 4,4 83,9 10,1 5,0 94,0
5,2 97,9 13,5 5,3 111' 4
48,6 1,2 49,8 -1,4 -12,6
56,3 1' 1 57,4 +2,6 -9,9
58,6 1,8 60,4 -0,4 -10,3
65,5 2, 1 67,6 +1 ,6 -8,7
71,3 4,8 76' 1 +4,9 -3,8
78,0 5,3 83,3 +3,6 -0,2
79,7 6,3 86,0 -8,0 -8,3
88,2 8, 1 96,3 -15' 1 -24,1
2. Werkings- en financiële uitgaven en diversen 2 .1. waarvan werkingsuitgaven 3. Eigen uitgaven UNEDIC ( 1. 4. + 2) B. Eigen ontvangsten UNEDIC 1. Bijdragen (buiten ASF) 2. Diversen 3. Totaal
c.
92,7 (2)
2,4 42,77
Financieel resultaat
D. Gecumuleerd saldo I I. VERRICHTINGEN VOOR REKENING VAN DE STAAT A. Werkloosheid Solidariteitsuitkeringen, inschakelingsuitkeringen enz4 B. Brugpensioenen FNE, progressieve enz ... III. BRUGPENSIOENEN MET GEWAARBORGDE MIDDELEN A. Betalingen B. Bijdragen aan de ASF
4,3)
7' 1
9,2
10,4
10,9
11,2
11,6
12,0
11,3 ( 4)
(19' 1)
19,6
18,6
16,6
14,9
15,0
14,4
14' 1
14,2
(30, 2) 21 '9
29,0 23,0
25,5 24,3
21,5 25 '7
17,9 27,0
14,6 29,0
11,0 30,3
7,3 30,0
3,9 30,9
(
(1) in 1984 en 1992 hebben twee stelsels elkaar opgevolgd. (2) inbegrepen de alomvattende, degressieve uitkering vanaf augustus 1992. (3) inbegrepen de vormings- en herklasseringsuitkering en de speciale herscholingsvergoeding, na aftrek van de terugvordering van de ten onrechte verrichte vergoedingen. (4) de daling van dit bedrag komt van de vermindering van de inschakelingsuitkeringen die vanaf 1 augustus 1992 minder gemakkelijk te bekomen zijn. Werkloosheidsuitkering ten laste van de Staat (solidariteit ... ) in procent van de totale werkloosheidsuitkering
13 ,o
15,3
15,5
15' 1
14,7
14,3
12,5(1)
10,3 ( 1)
(1) rekenkundig en ogenschijnlijk resultaat. De gefaseerde overheidssteun van 10 miljard t.a.v. het deficit van de werkloosheidsverzekering die in 1993 werd beslist, doet dit percentage stijgen op een manier die moeilijk te becijferen is vóór 1996, wanneer het financieringsakkoord van de UNEDIC ten einde loopt.
Frankrijk
Tabel 1.8 Globale verdeling van de financiering van de werkloosheids- en brugpensioenuitkeringen percentage van de uitgaven
1985
1989
Sociale partners
64,2
69,7
Staat
35,8
30,3
Bron :
Evaluation de la situation sociale, économique et financière de la France, ju in 1993, la Documentation française.
....
t./1
Nederland
Tabel 1.9 uitgaven en ontvangsten van de stelsels van de werkloosheids- en brugpensioenuitkeringen in miljarden gulden 1990
1. Werkloosheidsverzekering (WW) a. 1. bij dragen
1991
1992
a.2. diversen a.3. totaal van de middelen
5,04 1,05 6,08
4,00 0,99 5,00
4,43 0,83 5,26
b. 1. b.2. b.3. b.4.
4,12 0,55 0,40 5,06
4, 77 0,59 0,50 5,85
5,87 0,64 0,64 7, 15
+1,02
-0,85
-1,89
6,57 0,74
6,28 0,57
6,28 0,65
b. IOAW b. 1. uitkeringen b.2. administratiekosten
0,36 0,04
0,37 0,04
0,38 0,04
c. TW c .1. uitkeringen c.2. administratiekosten
0,52 0,11
0,52 0, 11
0,56 0,12
totaal uitgaven
7,46 0,88 8,34
7, 18 0,71 7,89
7,22 0,81 8,02
3. Brugpensioenen (VUT) a. 1. bij dragen a.2. totaal middelen
2,28 2,47
3,07 3,26
3,02 3,25
b. 1. uitkeringen b.2. totaal uitgaven
1,83 1,95
2,43 2,58
2,84 3,02
uitkeringen administratiekosten diversen totale uitgaven
c. financieel resultaat 2. Solidariteitsuitkeringen ten laste van de overheid a. RWW a.l. uitkeringen (1) a.2. administratiekosten
d. d. 1. d.2. d.3.
totaal uitkeringen administratiekosten
Werkloosheidsuitkering ten laste van de Staat (solidariteit) in procent van de totale uitkering
64,4
60,0
55,2
(1) Algemeen Werkloosheidsfonds en Wachtgeldfonds. Bron
Sociale Nota 1993-94, Min. van Sociale Zaken
Tabel 1.10 Poging tot vergelijking van uitgaven en ontvangsten van de werkloosheidsverzekeringsstelsels in België. Duitsland, Frankrijk en Nederland in miljarden in nationale munt
JAAR 1990 België
Duitsland
Frankrijk
Nederland
ontvangsten - bijdragen - subsidies van de Staat en/of uitkeringsuitgaven ten laste van de Staat - diversen
132,6
TOTAAL
136,7
2,5
17 ,o (1)
8,34
1,6 25,34
82 e 11,6
1,3 e
94,9
5,04 7,46 1,93 14,43
uitgaven - werkloosheidsvergoedingen en -uitkeringen (alle stelsels) - werkingsuitgaven en diversen
125,7
24,9
8,6
n.b.
TOTAAL
134,3
n.b.
(in procent van het BBP) (e) (1)
2,1)
81,4 9,9
11,58
91,3
13,41 2,6 )
1,4)
1,83
raming raming (diversen inbegrepen) op basis van de proportionele uitgaven.
Overheidstussenkomst in procent van de uitkeringen en vergoedingen.
2,0
33,5
14,3
64,4
Tabel 1.1l Bijdragen werkloosheid en betrokken loongrenzen BELG IE
NEDERLAND
bijdragevoet werkgever
werknemer
loongrens
bijdragevoet
in franken
werknemer werkgever
loongrens
per maand
1978
1,2
1,7
30.250
in gulden per dag
0,66
0,66
215
0,695
0,695
225
0,635
0,635
235
1,285
0,785
243
3,0
daarna 30.850 1979
1,2
1,7
31.475 daarna 32.100
1980
1,2
1,7
32.750 daarna 33.400
daarna 34.075 daarna 34.750
1981
(1)
1,27
0,9
71.800
,•
daarna 73.225 (2) daarna 76.200 (2) 1982
1,23
0,87
1983
1,23
0,87
1984
1,23
97.525 (2)
1,8
253
4,55
0,45
262
0,87
-
2,90
0,45
262
0,87
-
2,80
0, 75
262
0,87
-
1 '77
1,37
262
0,87
-
1,27
1,27
262
0,87
-
1,88
1,88
263
0,87
-
2,96
1,56
263
0,87
-
1' 16
1,96
266
(+1,6 )(3) 1985
1,23 (+1,6 ) (3)
1986 1987 ( 4)
1 '23 (+1,6 ) (3) 1,23 (+1,69) (3)
1988 (5)
1,23 (+1,69) (3)
1989
1,23 (+1,69) (3)
1990
1,33 (+1,69) (3)
(1) Hierbij komt een persoonlijke bijdrage van 0,3% op het verschil tussen het loon en de loongrens. (2) Loongrens enkel van toepassing op de werkgeversbijdrage. (3) Bijdragesupplement te betalen door de werkgevers die meer dan 10 personen tewerkstellen waarop de wetten inzake jaarlijkse vakantie in de privé-sector van toepassing zijn. Gaat over van 1,6% naar 1,69% ingevolge de regels inzake loonmatiging. (4) Invoering van een sociale loonmatigingsbijdrage van 7,63%, waarvan de opbrengst tussen de verschillende stelsels verdeeld wordt. (5) De sociale loonmatigingsbijdrage gaat naar 7,47%. Deze blijft van toepassing. Bron : jaarverslagen van de RSZ
(1) Gemiddelde bijdragevoet. De werkloosheidsbijdrage bestaat uit bijdragen aan het Algemeen Werkloosheicisfonds en aan het Wachtgeldfonds; laatstgenoemde verschilt van sector tot sector.
Bron
Sociale nota 1993-94. Ministerie van Sociale Zaken
Tabel 1.12 Werkloosheidsbijdragen en loongrenzen
M
FRANKRIJK
DUITSLAND
...,
(1l (/)
loongrens in DM/maand
Bijdragevoet
Bijdragevoet
(bruto)
in %
in %
H
loongrens FF I jaar
(1l
(bruto)
p_, (1l (1l
1970 1971 1972 1973 1974 1975 1976 1977 1978 1979 1980 1981 1982 1983 1984 1985 (1) 1986 1987 1988 1989 1990 1991 (2)
1. 800 1. 900 2.100 2.300 2.500 2.800 3.100 3.400 3.700 4.000 4.200 4.400 4.700 5.000 5.200 5.400 5.600 5.700 6.000 6. 100 6.300 6.500
1,30 1,30 1,70 1,70 1,70 2,00 3,00 3,00 3,00 3,00 3,00 3,00 4,00 4,60 4,60 4,40 4,00 4,30 4,30 4,30 4,30 6,30
0,4 0,4 0,4 0,7 0,8 1,8 daarna 2,4 2,2 2,4 daarna 3,0 daarna 3,6 3,6 3,6 daarna 4,8 daarna 5,8 daarna 6, 0 daarna 6,58 6,58 6,9 6,9 6,9 daarna 6,7
2,4 3,0 3 '6 4,8 5,8 (1) 6,0 (2) 6,2 daarna 6,58
6,7
4 4 4 4 4 4 4 4 4 4 4 4 4 4 4 4 4 4 4 4 4
maal maal
maal maal maal maal maal maal maal maal maal maal maal maal maal maal maal maal maal maal maal
18.000 19. 800 21.960 24.480 27.840 33.000 37.920 43.320 48.000 53.640 60. 120 68.760 79.080 88.920 97.320 104.760 110.640 115.560 119.400 124.080 129.600
(loongrens v.d. soc.zek.)
-
daarna daarna daarna daarna daarna daarna daarna
84.960 94.440 101.880 108.720 113.760 118.080 121.320 daarna 126.480 daarna 132.480
(1) waarvan 2% voor de ASF (1,8% na 1990) (2) invoering van een bijkomende bijdrage van 0,5% voor de hoge inkomens (tussen één en vier maal de loongrens in de sociale zekerheid)
(1) 4,10 vanaf juni (2) 6,80 vanaf april
Bron : annuaire statistique de la France
Bron : Sozialbericht 1990
Duitsland
de verdeling van de bijdragen tussen werkgevers en werknemers gebeurt op een 50/50-basis.
Frankrijk
bijdragevoet ten laste van de werknemers, jaargemiddelde. procent
1978
1979
1980
1981
1982
1983
1984
1985
1986
1987
1988
1989
1990
0,56
0,78
0,84
0,84
0,91
1,52
1,87
2,05
2,31
2,31
2,47
2,47
2,47 UI
vanaf 1984 moet eventueel een bijdrage van 0,5% ten laste van de hoge inkomens worden toegevoegd; sedert 1984 is de bijdrage van de werknemer gelijk aan ongeveer 35% van de totale bijdrage.
VI
..............
.·· Eêrstê dëêl
Tabel 1.13 A Uitkeringsvoorwaarden en -duur bij de werkloosheidsverzekering België
stageperiode van een werkloze werknemer (per 1 januari 1993)
Leeftijd van de werknemer
Stageperiode (gewerkte dagen)
<
18 jaar
3 maanden
18
25 jaar
6 maanden
26
35 jaar
jaar
Referentieperiode
,., ;,
10 maanden
;,
10 maanden
;,
18 maanden ,.,
36
49 jaar
1,5 jaar
27 maanden
"
50 jaar
2 jaar
36 maanden
;,
,,
,., in het kader van het Globaal Plan op één jaar binnen 18 maanden gebracht. Bron : Overzicht van de sociale zekerheid in België, Ministerie van Sociale Voorzorg, 1993.
Duitsland stageperiode (Arbeitslosengeld)
en
duur van het
recht
op
de
werkloosheidsuitkering
(per 15 juli 1993)
Stageperiode (gewerkte dagen)
Referentieperiode (in jaren)
Leeftijd van de werknemer (minimum)
180 (1)
3
78
240 (1)
3
104
360
3
156
480
208
600
260
720
312
840
42
364
960
42
416
1. 080
42
468
1.200
44
520
44
572
1. 440
49
624
1.560
49
676
54
728
54 54
832
1.320
1. 680 1.800 1.920
,.,
Aantal mogelijke werkloosheidsdagen ,.,
7
7
780
weken van zes dagen
( 1) betreft enkel seizoenarbeid Bron : E. Deloddere, De werkloosheidsproblematiek in de B.R.D. Documentatieblad, Ministerie van Financiën, nov.-dec. 1993
Tabel 1.13 B Uitkeringsvoorwaarden en -duur bij de werkloosheidsverzekering
Nederland
stageperiode en duur van de werkloosheidsuitkering (WW)
(per 1 juli 1992) Stageperiode (gewerkte periode)
*
Referentieperiode
Aantal mogelijke werkloosheidsdagen
6 maanden
12 maanden ;,
6 maanden
6 maanden et X x 2 maanden /jaar (met X " 3)
12 maanden 5 jaar ,.(
6 maanden + eventuele verlenging
deze referentieperiodes zouden in 1994 tot respectievelijk 9 maanden en 4 jaar verkort worden. Als compensatie zou de verlenging van de uitkeringsperiade met maximaal een jaar verlengd worden.
Bepaling van de maximale duur, verlenging inbegrepen. Afgelegde arbeidsloopbaan** (jaren) 0 5 10 15 20 25 30 35
"
tot tot tot tot tot tot tot tot
maximale totale duur
6 9 1 1 2 2 3 4 5
5 10 15 20 25 30 35 40
40
maanden maanden jaar jaar 1/2 jaar jaar 1/2 jaar jaar jaar
X + aantal gewerkte jaren tussen 18 jaar en het begin van de referentieperiode. Bron
Overzicht van de sociale verzekeringen, Ministerie van Sociale Zaken,
1992.
Tabel 1.13 C Uitkeringsvoorwaarden en -duur bij de werkloosheidsverzekering Frankrijk
degressieve eenheidsnitkering (per 1 oktober 1993)
Minimale aansluitingaduur
Leeftijd
Maximale uitkeringsduur Aan het initiële percentage Aan het degressieve percentage
Totaal
····1:.11·.· CXI
4 maanden tijdens de laatste 8 maanden
alle leeftij den
4 maanden
6 maanden tijdens de laatste 12 maanden
alle leeftijden
4 maanden
3 maanden
maanden
4 maanden 7 maanden
11 maanden 14 maanden
15 maanden 21 maanden
25 jaar 49 jaar 50 jaar
7 maanden 9 maanden 15 maanden
23 maanden 21 maanden 30 maanden
30 maanden 30 maanden 45 maanden
-
20 maanden 27 maanden
25 maanden 33 maanden
45 maanden 60 maanden
8 maanden tijdens de laatste 12 maanden
<
"
14 maanden tijdens de laatste 24 maanden
<
27 maanden tijdens de laatste 36 maanden
50
25
" "
50 jaar 50 jaar
-
54 jaar 55 jaar
4 maanden
Bron
Unedic
notice 154/oct.93
Tabel 1.14 Officiële vervangingspercentages van de werkloosheidsuitkeringen A. BELGIE procent van het voorgaand brutoloon Alleenstaande
Samenwonende met ge zinslast
Samenwonende
60%
60%
SS%
eerste 6 maanden
42%
60%
3S%
2de jaar na de eerste 6 maanden (eventueel verlengd)*
42%
60%
1ste jaar 2de jaar
staaft niet
staaft
I
20 jaar beroepsleven of 337. permanente arbeidsongeschiktheid forfaitaire ~ 3S% uitkering
*
de verlenging bedraagt drie maanden per periode van 312 dagen bezoldigde arbeid.
De uitkeringen aan 60%, SS% of 3S% kunnen nooit lager zijn dan bepaalde minimumbedragen.
Tabel 1.14 Vervangingspercentages van de werkloosheidsuitkeringen B. FRANKRIJK
(werkloosheidsverzekering = degressieve eenheidsuitkering) a) initieel bedrag Bruto maandwedde
Bruto daguitkering
lager dan of gelijk aan S.240 F
7S% van het bruto dagsalaris
tussen 5.240 en
S.707 F
131,01 F per dag
tussen 5.707 en 9.SS6 F
40,4% van het bruto dagsalaris)'r +S4,1SF per dag
hoger dan 9.SS6 F
S7,4% van het bruto dagsalaris, 1< onderworpen aan de bijdragen aan de Assedic
" op deze uitkeringen wordt een sociale inhouding van 4,88% toegepast indien ze hoger liggen dan het SMIC.
b) degressief stelsel Vanaf een bepaald tijdstip wordt de uitkering elke vier maanden met 17 tot 157. verminderd. Vorige arbeidsloopbaan en leeftijd 4 maanden tijdens de laatste 8 maanden 6 maanden tijdens de laatste 12 maanden 8 maanden tijdens de laatste 12 maanden Minder dan SO jaar 8 maanden tijdens de laatste 12 maanden so jaar en meer 14 maanden tijdens de laatste 24 maanden Minder dan 2S jaar 14 maanden tijdens de laatste 24 maanden 2S jaar en minder dan so jaar 14 maanden tijdens de laatste 24 maanden so jaar en meer 27 maanden tijdens de laatste 36 maanden so jaar en minder dan ss jaar 27 maanden tijdens de laatste 36 maanden ss jaar en meer
Toepas singsduur van het initieel bedrag
Duur van de "vermindering"
-
4 maanden 4 maanden
3 maanden
4 maanden
11 maanden
7 maanden
14 maanden
7 maanden
23 maanden
9 maanden
21 maanden
1S maanden
30 maanden
20 maanden
2S maanden
27 maanden
33 maanden
... ·.·.·.
·;··.·<<·>·· .:::-:-:-·-:.:
. . 60
Tabel 1.14 Vervangingspercentages van de werkloosheidsvergoedingen C. NEDERLAND (WW = werkloosheidsverzekering) a) De uitkering is vastgesteld gedurende 6 maanden.
op
70%
van
het
voorgaand
brutosalaris
b) De toekenning van deze uitkering kan verlengd worden, voor zover men tenminste SZ dagen gewerkt heeft tijdens drie van de vijf jaren die aan de werkloosheid zijn voorafgegaan. De duur van de verlenging wordt berekend zoals in tabel 1.13.B uitgelegd. c) Bij het verstrijken van het recht op werkloosheidsverzekering kan de werkloze gedurende een jaar een vervolguitkering krijgen; deze is gelijk aan 70% van het minimumloon.
D. DUITSLAND D.l. Arbeitslosengeld procent van het vorige nettosalaris
zonder gezinslast
met gezinslast
63 %
68 % Voor de uitkeringsduur
zie l.l3a
D.Z. Arbeitslosenhilfe procent van het vorig nettosalaris met gezinslast
58 % Onder voorbehoud van o.a. het gezinsinkomen. Toegekend voor een jaar, zonder beperking verlengbaar.
zonder gezinslast
56 %
.... ·.·.·.. ·
.·.. ·.·.·.· ...
Eerste>·deeF >
Tabel 1.15 Globale jaarlijkse kost van een werkloze. ramin~ voor 1993 (werkloosheidsuitkeringen en gederfde ontvangsten aan inkomstenbelasting en sociale bijdragen)
Globale kost ( 1) miljarden ECU
Gemiddeld
Aantal
Aantal uitkerings-
percentage van
werklozen
gerechtigde werk-
uitkeringsgerechtigde
(3)
werklozen (2)
lozen (kol. 2 x kol. 3) (raming)
jaarlijkse kost per eenheid duizenden ECU
Belgische franken (afgerond)
(kol.1/kol.4)
835.000 ( 4)
België
10
88
550
484
20.660
Duitsland
40
69
2.290
1.580
25.320
1. 025.000
Frankrijk Nederland
40 12,5
74 94
3.170 380
2.346 357
17.050 35.010
690.000 1. 415.000
(1)
Bron : Witboek over groei, competitiviteit en werkgelegenheid. Commissie van de Europese Gemeenschappen, 1993.
(2)
Raming op basis van de ervaring van het begin van de jaren negentig. Bron : Hoge Raad van Financiën, Tussentijds advies betreffende de overheidsinterventie op de arbeidsmarkt, juli 1993.
( 3)
Bron : Eurostat,
jaarlijks gemiddelde van het aantal in de plaatsingsbureaus ingeschreven werklozen,
behalve voor Nederland (gemiddelde van de eerste elf maanden van het jaar). Duitsland : oude Länder. (4)
Het Planbureau heeft recentelijk de gemiddelde kost van een werkloze in België op 763.816 frank geraamd (zie voetnoot 3 van hoofdstuk 5,
tweede deel,
van dit Advies).
De hierboven vermelde gegevens zijn
benaderend en gemaakt op een gemeenschappelijke basis voor de vier landen; het gaat slechts over orden van grootte, die nochtans toelaten de nationale prestaties onderling te vergelijken.
..
2de
··-:-:-:-:···
··.:-·-:-:-:-:·.
Heel·.·.···
TWEEDE DEEL DE VERPLICHTE HEFFINGEN EN DE ARBEIDSMARKT
De verbanden tussen de verplichte heffingen en de arbeidsmarkt zijn veelvoudig en complex; zij beïnvloeden immers zowel vraag en aanbod op de arbeidsmarkt als de combinaties van produktiefactoren. Het aanbod van arbeid hangt inderdaad af van het nettoloon. Een hoog belastingpercentage vermindert dus de compensatie voor de opgeofferde uren vrije tijd en kan dus een vrijwillige beperking van het aanbod van arbeid van de werknemers tot gevolg hebben. Dit substitutie-effect kan echter gecompenseerd of zelfs overgecompenseerd worden door een inkomenseffect : de daling van het nettoloon is dan immers een prikkel tot vergroting van het aanbod van arbeid, teneinde het inkomenspeil te behouden. De vraag naar arbeid staat in omgekeerde verhouding tot de loonkost per eenheid produkt. Bij constante produktiviteit kan een duurder worden van nietloonfactoren (persoonlijke en werkgeversbijdragen voor sociale zekerheid) nadelig zijn voor de werkgelegenheid indien de stijging van deze heffingen niet gecompenseerd wordt door een daling van de nettolonen. Deze relatie zal des te nauwer zijn naargelang de economie opener is; de competitiviteitsvereiste is dan immers sterker.
Bovendien kan de weerslag van de fiscaliteit, en in het algemeen van de overheidstussenkomst, op de relatieve kosten van de produktiefactoren wijzigingen in de combinaties van produktiefactoren teweegbrengen die voor de werkgelegenheid nadelig zijn. Overigens kan, ceteris paribus, een te groot verschil tussen de belasting op arbeid en op kapitaal buitensporige rationaliseringsinvesteringen teweegbrengen. Zo ook kan het niet-betrekken van de externe kosten van de energieconsumptie in de prijsberekening een slecht gebruik van de middelen tot gevolg hebben minder arbeid en meer energieverbruikende investeringen. Het tweede deel van dit Advies bevat enkele overwegingen over de volgende drie thema's : wat is de weerslag van de verplichte heffingen en meer in het algemeen van de overheidstussenkomst ( 1) op het aanbod van arbeid, op de vraag naar arbeid en op de relatieve kosten van de produktiefactoren? Deze drie vragen zullen na elkaar behandeld worden, na een eerste afdeling met een omschrijving van het begrippenkader. De tweede afdeling betreft de verhoudingen tussen de verplichte heffingen en het aanbod van arbeid, met inbegrip van de "werkgelegenheidsvallen". De derde afdeling behandelt de verhoudingen tussen de verplichte heffingen en de vraag naar arbeid : na een comparatief onderzoek van de globale belasting op de factor arbeid en de weerslag ervan, wordt overgegaan naar de verwachte en vastgestelde impact van de maatregelen ter vermindering van de werkgeversbijdragen voor sociale zekerheid die de laatste jaren werden genomen.
b.v. de tewerkstellingsstimulansen (verlaging van de werkgeversbijdragen voor sociale zekerheid, tewerkstellingspremies).
.:·:-·-:·: .. ·.·.·-:-:-:-:-:· .. ··-:-:-:-:-:-.·· .. ·.
: : : : : : 2de deer:::::
Deze retrospectie eindigt dan in de vierde afdeling met een onderzoek naar de weerslag van de fiscaliteit op de combinaties van de produktiefactoren. De analyse wordt vooral gericht op de weerslag van de fiscaliteit op de keuze tussen arbeid en kapitaal. De problematiek van de energiebelasting en de mogelijkheden die zij zou kunnen bieden voor een verlaging van de belasting op arbeid, zullen slechts terloops worden behandeld. Deze werden immers reeds meermaals behandeld door de Afdeling "Fiscaliteit en Parafiscaliteit". Op basis van dit drievoudig onderzoek van de relaties tussen de verplichte heffingen en de arbeidsmarkt zullen in een vijfde en laatste afdeling denkrichtingen onderzocht worden voor een hervorming van de verplichte heffingen ten gunste van de werkgelegenheid. Het gaat hierbij in de eerste plaats om de maatregelen van het Globaal Plan en vervolgens om andere maatregelen met het oog op hetzij een verlaging van de globale belasting op laaggeschoolde arbeid, hetzij een herverdeling van de fiscale druk tussen de produktief actoren. Een dergelijke herverdeling van de globale fiscale druk leidt impliciet of expliciet tot een nieuwe financieringswijze van de sociale zekerheid het aandeel gefinancierd door bijdragen vermindert en dat gefinancierd door fiscale heffing vergroot. Alhoewel de hervorming van de sociale zekerheid niet het eerste thema van dit verslag is, kan er niet omheen worden gegaan : een bezinning over een hervorming van de verplichte heffingen ten gunste van de werkgelegenheid roept onvermijdelijk de vraag op naar de financieringswijze van de sociale zekerheid. Dit verslag kadert voluit in het Witboek van de Europese Commissie "Groei,
concurrentievermogen, werkgelegenheid · naar de 21e eeuw · wegen en uitdagingen" en zet de bezinning door die achter het Globaal Plan voor de werkgelegenheid, het concurrentievermogen en de sociale zekerheid schuil gaat. De in het Globaal Plan genomen maatregelen zijn eerste stappen in het hier beschreven kader. Om verdere stappen te nemen, die de Raad noodzakelijk acht, is het aangewezen om zorgvuldig alle denkpistes te onderzoeken die zouden kunnen worden gevolgd. Het zou wenselijk zijn dat een strategie op Europees niveau zou worden gevolgd : wat betreft het concurrentievermogen door op dit niveau beleidsacties vast te leggen die een "negative sum game" vermijden, waartoe een afzonderlijk beleid in elk van de lidstaten kan leiden; wat betreft de werkgelegenheid door de benutting, via een betere coördinatie van het fiscaal beleid, van de manoeuvreerruimte voor de financiering van een aanzienlijke verlaging van de fiscale druk op arbeid. De Raad zal echter in de komende maanden eveneens de eventuele mogelijkheden van autonome actie, op nationaal niveau, onderzoeken.
...... . ....... . ....... . ·.. . :<::: 6···7 ...::-:::::::::-·.·.····
Een WIJziging van de structuur van de verplichte heffingen, door 1 tot 2 procentpunt van het BBP (70 tot 150 miljard) aan ontlasting van de factor arbeid naar een andere belastinggrondslag te verschuiven zonder het concurrentievermogen in het gedrang te brengen, is een van de grote uitdagingen van dit decennium.
...
<<2de
1.
. ....... .
Verplichte heffingen, vraag naar en aanbod van arbeid
69<<
het begrippenkader
Vooreerst moet het begrip "verplichte heffing" verduidelijkt worden. Volgens de bij internationale vergelijkingen gebruikelijke definities (I) worden hieronder enkel verplichte betalingen zonder rechtstreekse tegenprestatie ten gunste van de overheid verstaan (2). Op basis van deze definitie zijn de verplichte heffingen die de vraag naar en/of het aanbod van arbeid betreffen : de personenbelasting, voor het deel dat op het looninkomen betrekking heeft; de belastingen die specifiek op de lonen gevestigd worden (3); de werknemers- en werkgeversbijdragen voor sociale zekerheid. Dat met de inkomstenbelasting en de belastingen die specifiek op de lonen worden gevestigd, rekening wordt gehouden, wordt weinig betwist. Dat is echter niet het geval met de sociale zekerheidsbijdragen en meer in het algemeen met de betalingen die door de werknemers verricht worden met het oog op sociale bescherming of de dekking van bepaalde arbeidsrisico's. Er werd hierboven aan herinnerd dat de vraag naar arbeid in functie staat van de loonkost en dat het aanbod van arbeid reageert op het nettoloon. Het verschil tussen de loonkost en het nettoloon, de loonwig genoemd, omvat dus zowel de fiscale als de parafiscale heffingen. Hieruit mag echter niet worden afgeleid dat alle componenten van de loonwig - al wat zich tussen de loonkost en het nettoloon bevindt - zowel de vraag naar als het aanbod van arbeid beïnvloeden. Bij de loonvorming wordt in België een grote rol gespeeld door overlegmechanismen. Een van de specifieke kenmerken van de organisatie van het socio-economisch leven in België is het bestaan van formele structuren, ontmoetingsplaatsen voor de sociale partners, waar zij de modaliteiten van de loonakkoorden regelen (4). Deze akkoorden hebben betrekking op het brutoloon, dat dus het basisbegrip moet zijn. In het vervolg van dit Advies zal ervan uitgegaan worden : I)
2
3 4
5
dat bij de evaluatie van de weerslag van de verplichte heffingen op het aanbod van arbeid (5) rekening moet worden gehouden met de inkomstenbelasting en de werknemersbijdragen voor sociale zekerheid.
Zie vooral de jaarlijkse uitgave van de Statistiques des recettes publiques des pays membres de l'OCDE. MESSERE en OWENS, Gompara ison internationale de la fisca 1ité : écueils et éc la i rages, Revue économique de l'OCDE, nr. 8, lente 1987. Het gaat hier om belastingen gevestigd op het loon en ten laste van de werkgever. Dergelijke belastingen bestaan niet in België maar dikwijls wel in de andere OESO-landen. Zie BOGAERT, DE BIOLLEY en VERLINDEN. L'ajustement des salaires face aux chocs pétnoliers et les réponses de la politique économique, Planbureau, Planning Papers nr. 53, augustus 1991, blz. 6 tot 12. Ter herinnering wordt onder aanbod van arbeid het aanta 1 door de gezinnen gepresteerde uren verstaan.
2)
dat bij de evaluatie van de weerslag van de verplichte heffingen op de vraag naar arbeid (6) bovendien rekening moet worden gehouden met de werkgeversbijdragen voor sociale zekerheid en de andere belastingen op de lonen die door de werkgevers verschuldigd zijn.
Er dient bovendien met de conventionele lasten rekening te worden gehouden. Daaronder worden betalingen met het oog op een sociale bescherming of de dekking van bepaalde arbeidsgebonden risico's verstaan, die de eigenschap van een verplichte heffing niet hebben doordat ze niet aan de overheid betaald worden of niet wettelijk verplicht zijn, zelfs al zijn ze conventioneel opgelegd. Dat is b.v. in andere landen het geval met de bijdragen voor aanvullende pensioenen en loonbehoudsgaranties ingeval van ziekte. Vooral bij internationale vergelijkingen moet op de problematiek van de conventionele lasten worden gelet. De verdeling van de globale sociale bescherming tussen overheids- en privésector, tussen verplichte stelsels en aanvullende stelsels met algemene strekking, kan zeer sterk tussen de landen verschillen. Een vergelijking die enkel tot de bijdragen voor sociale zekerheid beperkt is, leidt dan ook tot een dwaalspoor. Informatie over deze conventionele lasten is echter moeilijk te verkrijgen en men moet ze dus met voorzichtigheid benaderen.
6
De vraag naar arbeid komt overeen met de door de werkgevers gevraagde arbeidsplaatsen of -uren.
2.
De verplichte heffingen en het aanbod van arbeid
In het bijzonder tijdens de debatten die de belastinghervormingen van de jaren '80 in de OESO-landen voorafgingen, werd sterk benadrukt dat het marginale belastingpercentage op de arbeidsinkomsten vanaf een bepaald peil een ongunstige weerslag kan hebben op het aanbod van arbeid, aangezien de winst in nettoinkomen te gering is ten opzichte van de opgeofferde uren vrije tijd. Een dergelijke situatie kan zich voordoen in twee typegevallen : het "klassieke" geval waarbij de geringheid van de toename van het nettoinkomen voortvloeit uit een belasting tegen een hoog marginaal tarief van de inkomstenbelasting dit is de algemene problematiek van de aanbodeff ecten; de gevallen van "armoedeval" of meer in het algemeen van "werkgelegenheidsval" waarbij de geringheid van de variatie van de nettoinkomsten een dubbele oorzaak heeft : enerzijds de fiscale en parafiscale heffing en anderzijds het feit dat de toekenning van sommige sociale prestaties onderworpen is aan inkomensvoorwaarden. Het afzien van sociale prestaties om een arbeidsinkomen te verwerven heeft dan slechts een zeer geringe netto financiële winst tot gevolg. Deze twee gevallen worden achtereenvolgens onderzocht. 2.1
De algemene problematiek van de aanbodeffecten
De problematiek van de aanbodeffecten werd uitvoerig bestudeerd in de loop van de laatste tien jaren en de meest recente synthesestudies besluiten tot de relativering ervan. De besluiten uit de meest recente studies waaronder die van de longitudinale onderzoekingen over de effectieve reacties van de werknemers op de fiscale hervormingen van de jaren '80 relativeren inderdaad de draagwijdte van de aanbodeffecten. Voor de vrouwelijke actieve bevolking schijnt een gemiddelde nietgecompenseerde elasticiteit van 0,5 (1) een stevige hypothese, hoewel een ruime spreiding werd vastgesteld rond dit gemiddelde. Voor de mannelijke actieve bevolking daarentegen zouden de aanbodelasticiteiten veel kleiner of zelfs negatief zijn.
Dit betekent dat een verlaging van het marginale tarief met 10% de gepresteerde uren met 5% verhoogt ingevolge de combinatie van substitutie- en inkomenseffecten. Het is immers het substitutie-effect (tussen arbeid en vrije tijd) dat veruit overheersend is.
72
Daar waar de reacties van het aanbod van arbeid het sterkst zijn, werd reeds het belangrijkste verwezenlijkt met de invoering van de volledige decumulatie van de beroepsinkomsten (2) het marginale belastingpercentage van de vrouwelijke actieve bevolking werd erdoor aanzienlijk verlaagd en de globale hervorming had dus op dat vlak een positieve weerslag op het aanbod van arbeid. Het feit dat de progressiviteit van de inkomstenbelasting een negatieve weerslag zou hebben op het aanbod van arbeid door de verminderde prestatie van bijkomende uren is overigens niet noodzakelijk een nadeel : het is een onrechtstreekse stimulans tot een betere verdeling van de arbeidstijd (3). De invoering van het huwelijksquotiënt heeft evenwel als afgeleid effect dat het marginale belastingpercentage erdoor verhoogt in het geval dat een echtgenoot terugkeert naar de arbeidsmarkt en voor lage loonpeilen verlaagt elke toename van de eigen beroepsinkomsten inderdaad het bedrag dat kan overgedragen worden tussen de echtgenoten ingevolge het huwelijksquotiënt. Grafiek 2.1 illustreert een dergelijke situatie. Het geval dat hier wordt onderzocht is dat van een koppel waarbij de man een loon heeft dat overeenkomt met het gemiddeld loon in de privé-sector en waarbij de echtgenote terugkeert naar de arbeidsmarkt. Vanaf 20% van het gemiddeld loon overschrijdt het marginale belastingpercentage 50%. ·· .. -:· .. ·.·:::-:-:-:-:-:-:-:-:-:-:-:- ·. :-:-:-:-.-:.-:-:·.<·>.·::-:-:
•·• Gt~fiE:!k: 2~<1.
Huwelijksquotiënt en marginaal belastingpercentage 70.0%
bij terugkeer arbeiasmarkt .----------___:;___-=._ _ _naar _ _de __ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ __,
CJ)
c
+J
(/)
60.0%
0 V .D QJ
50.0%
0
c CJ) L
0
40.0%
E ~ JO.O%
20.0%
L.......IL....-....L..---.J-....I..----L--'-.......L-.L.-......L.-L-....L..---.J~....I..----L--'----L--'-.......L-.L.-......L.-L-....L......I 0.00
0.0~
0.10
0.1 ~
0.20
0.2~
O.JQ
0.3~
O.o40
0.-4!>
0..!>0
0.!:1!:1
0.60
0.6!>
0.70
0.7!>
Brutoloon van de echtgenote in % van het loon van de man -e-% marginale belasting van de echtgenote
--+--% marginale belasting van het gezin Brutoloon van de man
2 3
=
gemiddeld loon
Ter gelegenheid van de belastinghervorming (wet van 7. 12.1988). Zie hierna op blz. 82.
0.80
0.6!:1
0.90
0.9!>
1.00
1.0!:1
2de deer····
2.2
73
De werkgelegenheidsvallen
De armoedeval en meer in het algemeen de werkgelegenheidsval ontstaan uit de wisselwerking tussen de verplichte heffingen en de toekenning van sociale transferten in functie van inkomensvoorwaarden. Door deze wisselwerking levert een toegenomen beroepswerkzaamheid netto niets of slechts weinig op. In België zijn de gevallen waar de transferten van de Sociale Zekerheid afhankelijk ZIJD van inkomensvoorwaarden minder talrijk dan in andere Europese landen : het risico dat er in België een algemene werkgelegenheidsval zou zijn, lijkt dus op het eerste gezicht beperkt. Dat betekent evenwel niet dat het probleem onbestaande is. Het kan voorkomen in sommige bijzondere gevallen, waarvan men hieronder een niet-alomvattende opsomming vindt. De werkgelegenheidsval wordt dus gekenmerkt door het feit dat de volledige of gedeeltelijke terugkeer naar de arbeidsmarkt slechts een gering effect heeft op het netto-inkomen. Om dit effect te onderscheiden, berekent men een "overhoudpercentage" dat de verhouding is tussen de variatie van het netto-inkomen en dat van het brutoinkomen (4) Op = (In1 - Ino) I (Ib1 - IbQ) waarbij
InO Ib1 Inl
2.21
bruto-inkomen van de beschouwde persoon zonder beroepswerkzaamheid. Volgens het desbetreffende geval gaat het om een werkloosheidsuitkering of het bestaansminimum of elke andere transfert van de sociale zekerheid. overeenstemmend netto-inkomen (het netto-inkomen is in de meeste gevallen gelijk aan het bruto-inkomen). bruto-inkomen bij volledige of gedeeltelijke beroepswerkzaamheid. netto-inkomen bij volledige of gedeeltelijke beroepswerkzaamheid.
Het bestaansminimum
Het bestaansminimum, en meer in het algemeen de sociale bijstand, zijn afhankelijk van inkomensvoorwaarden. Het stelsel van het bestaansminimum is immers een residuair stelsel, de basisbedragen (5) worden slechts uitgekeerd wanneer de rechthebbenden of de andere gezinsleden over geen enkel inkomen beschikken en elk ander bijkomend inkomen komt in mindering van het toegekende bestaansminimum (6). principe komt dus elk inkomen dat verdiend wordt bij een In beroepswerkzaamheid in mindering van het bedrag van het bestaansminimum : de financiële val is dus in principe vanzelfsprekend.
4 5 6
Zie bijlage 1. De basisbedragen thans zijn 25.930 frank voor een koppel of een alleenstaande met kinderen ten laste en 19.485 frank voor een alleenstaande zonder kinderen ten laste. Met sommige expliciet vermelde inkomsten wordt geen rekening gehouden, met name de kinderbijslagen en de onderhoudsuitkeringen geïnd ten voordele van minderjarige kinderen ten laste van de bestaansminimumtrekkers.
74<
2dé
Dit is vooral zo wanneer de bestaansminimumtrekker deeltijds of op occasionele wijze begint te werken, wat precies het soort werk is dat hij met de grootste kans kan verkrijgen. De strikte toepassing van de wettelijke beginselen leidt tot een belastingpercentage van 100% : de rechthebbende ziet zijn netto-inkomen niet toenemen, zelfs indien hij zijn aanbod van arbeid verhoogt aangezien elke bij zijn occasionele beroepswerkzaamheid verdiende frank afgehouden wordt van het hem toegekende bestaansminimum. Deze regeling is dus bijzonder schadelijk voor de beroepsinschakeling van de bestaansminimumtrekkers. Zij was het zozeer dat de effectieve praktijk van sommige OCMW's afweek van het wettelijke beginsel om ervoor te zorgen dat de bestaansminimumtrekker die een occasionele beroepswerkzaamheid had, een deel van de opbrengst van die werkzaamheid kon behouden (7). Er bestond eveneens een wettelijke maar zeer geringe vrijstelling. Een forfaitair jaarlijks bedrag van 12.500 frank voor koppels en éénoudergezinnen en van 10.000 frank voor alleenstaanden (8) werd niet afgehouden van het toegekende bestaansminimum. Deze vrijstelling werd aanzienlijk verhoogd in juli 1990 : de arbeidsinkomsten worden sindsdien vrijgesteld ten bedrage van 6.000 frank netto per maand (9). Aldus komt men tot de situatie weergegeven in grafiek 2.2. Ondanks de wijziging van de reglementering blijft er nog een ruime mogelijkheid bestaan om occasionele of deeltijdse arbeid te verrichten waarbij de aanvaarding van een baan geen bijkomend netto-inkomen verschaft, namelijk voor prestaties die overeenstemmen met 20 tot 80% van een voltijdse baan. In dit interval brengt de uitoefening van een bijkomende werkzaamheid netto niets op, wat tot uiting komt in het bovenste deel van grafiek 2.2, in het feit dat het "netto-inkomen na afhouding op het bestaansminimum" strikt horizontaal is, in het onderste deel van diezelfde grafiek, in het feit dat het marginale overhoudpercentage nul is; een toename van de beroepswerkzaamheid brengt niets op. Het blijft niet minder waar dat ten opzichte van een situatie van volledige inactiviteit elke beroepswerkzaamheid iets opbrengt : het in het onderste deel van de grafiek weergegeven gemiddelde overhoudpercentage is altijd positief. Voor de bestaansminimumtrekkers bestaan er dus nog belangrijke werkgelegenheidsvallen bij occasionele werkzaamheden, terwijl de wettelijke bepalingen hen anderzijds verplichten aan te tonen dat ze werkzoekend blijven. Deze werkgelegenheidsval betreft potentieel ongeveer 55.000 personen.
7
8 9
Zie CAPPI R. en DELVAUX B., Les a77ocataires sociaux confrontés aux pièges financiers: analyse des situations et des comportements, IRES, Louvain-la-Neuve, octobre 1990, blz. 44 en volgende. Forfaitaire bedragen toepasselijk voor 1989. Vrijstelling toepasselijk voor het eerste jaar. Zij wordt 5.000 frank netto per maand voor het tweede jaar en 3.500 frank daarna.
Bestaansminimum en financiële val
Cf)
~
::=" ..._ 0 0
Bruto-inkomen en netto-inkomen 800
:_:;-
c
700
(])
E 0 ~
c I
600
0
+" +" (])
500
(])
400
c c I 0
-+-'
::3 ..._
300
m 200 5%
10:t
15%
20:11:
2~~
35%
)Q%
4()%
45%
~%
55%
% gewerkte tijd -&-
Bruto-iri<.C>mer1
-6---
Netto-i ...... ,
ro::J
afh:::u::ling op bestCXTJSmin
Volgens de toestond geldend op 1.1.1992
Berekening van het overhoudpercentage
100%
(])
80%
0'>
0
-+-'
c
(]) (.)
60%
..._
(])
a_ \J ::3
40%
0
..c L (])
> 0
20%
0%
-20%
,..
'0'
,,.
20'1:
~%
30%
35%
40%
•5%
~:t;
% beroepswerkzaamheid -a- Gemiddeld overhoudpercentage
-+-Marginaal overhoudpercentage Volgens de toestond geldend op 1.1.1992
Het gemiddelde overhoudpercentage is berekend op basis gegeven activiteitspercentage en de afwezigheid van een Het marginale overhoudpercentage komt overeen met wat marginale toename van zijn activiteit voor een gegeven in % van de voltijdse arbeidstijd).
van de variaties van het inkomen tussen een beroepswerkzaamheid. de bestaansminimumtrekker overhoudt van een peil van beroepswerkzaamheid (hier uitgedrukt
..... .. ..... . .....................
2· 2.22
De verhoogde kinderbijslagen
De sociaal uitkeringsgerechtigden en de bestaansminimumtrekkers hebben recht op verhoogde kinderbijslagen waarvan de toekenning afhankelijk is van inkomensvoorwaarden. De uitoefening van een beroepswerkzaamheid heeft tot gevolg dat de inkomensplafonds kunnen worden overschreden en dat men dan opnieuw de gewone kinderbijslagen krijgt. Dit aspect zal hierna onderzocht worden bij de werklozen.
2.23
De werklozen
De werkhervatting van een werkloze (of van de echtgenoot) brengt tegelijk winsten en verliezen mee voor het gezin. De beroepsinkomsten komen in de plaats van niet-belastbare sociale transferten, wat gevolgen heeft zowel op het netto-inkomen van de persoon die opnieuw aan het werk gaat als op het soort van uitkering waarop de echtgenoot recht kan hebben. Daarbij komt nog de hierboven vermelde weerslag van het verlies van de verhoogde kinderbijslagen. De situatie is dus bijzonder complex. Men zal ze eerst benaderen op basis het eenvoudige geval van de terugkeer naar de arbeidsmarkt door alleenstaande langdurig werkloze : de studie van dit bijzonder geval zal mogelijk maken de aandacht te concentreren op de werkgelegenheidsvallen kunnen voortvloeien uit het fiscaal stelsel van de werkloosheidsuitkeringen.
A.
van een het die
Het fiscaal stelsel van de werkloosheidsuitkeringen
Het bijzonder fiscaal stelsel dat de vervangingsinkomens versterkt de werkgelegenheidsval.
kennen
(zie
kader)
Zoals het is opgevat, heeft het fiscaal stelsel immers tot gevolg : 1o
dat de gezinnen waarvan het inkomen volledig uit werkloosheidsuitkeringen bestaat, vrijgesteld worden;
2°
dat in het geval waarbij er tegelijk werkloosheidsuitkeringen beroepsinkomsten zijn, de fiscale druk meer stijgt dan enkel door klassieke effect van de progressiviteit van de barema's. De vervanging van een werkloosheidsuitkering door arbeidsinkomsten verondersteld worden hoger te zijn, verhoogt het belastbaar inkomen dus het belastingpercentage : dit is de progressiviteit van de barema's. heeft echter eveneens tot gevolg dat de verlaging voor werkloosheidsuitkeringen kleiner wordt: dit is het bijkomend effect.
en het die en Dit de
·:.·.···
·. . •.•2dé
··.:
........ 77.
deëf
.
· ··
.
.
. ....
. . .
.
...
.....
. .....
/<
..
ti~al $tA!l~l&~ ~ . ~~-.~~i4~·(~~ri~) ...·>····· ··.········
De werkloosheidsuitkeringen zijn afzonderlijk belastbaar op naam van elke echtgenoot en als dusdanig
begrepen in de "vervangingsinkomens". Op de verschuldigde belasting wordt evenwel een belastingvermindering toegekend die overeenkomt met de belasting die betaald wordt door een alleenstaande zonder personen ten laste waarvan het belastbare inkomen overeenkomt met het maximumbedrag van de werkloosheidsuitkering. Voor de inkomsten van 1992 (aanslagjaar 1993), is het basisbedrag van die belastingvermindering 57.303 frank voor een alleenstaande en 66.303 frank voor een echtgenote. Daaruit volgt dat een alleenstaande belastingplichtige of "samenwonende A" (vroeger gezinshoofd) die geen andere inkomsten heeft dan de werkloosheidsuitkering gedurende het belastbare tijdperk, geen belasting betaalt. Wanneer er andere inkomsten zijn binnen het gezin, wordt die belastingvermindering evenwel beperkt "horizontaal", evenredig met de verhouding tussen werkloosheidsuitkeringen en de totale netto-inkomens;
het
nettobedrag
van
de
"verticaal" in functie van het Globaal Belastbaar Inkomen (GBI) van het gezin : deze beperking begint vanaf 660.000 frank (600.000 geïndexeerd) en de vermindering wordt evenredig tot nul teruggebracht voor een GBI van 825.000 (750.000 geïndexeerd).
Hierna vindt men een toepassing op een tamelijk eenvoudig geval : dat van de terugkeer naar de arbeidsmarkt van een alleenstaande langdurig werkloze die een maximale werkloosheidsuitkering geniet voor zijn toestand (1 0). Deze langdurig werkloze was vrijgesteld van belasting maar het aanvatten van een beroepswerkzaamheid maakt hem belastbaar : lonen, die belastbaar zijn na aftrek van sociale zekerheidsbijdragen en beroepskosten, komen in de plaats van niet-belastbare werkloosheidsuitkeringen : bij een gelijk belastbaar inkomen is er dus een vermindering van het beschikbaar inkomen; in het jaar van de wijziging van het beroepsstatuut komt er een overgangseffect bij : de cumulatie van de twee soorten inkomens heeft tot gevolg dat de belastingvermindering voor de vervangingsinkomens verkleint. Voor de onderzochte situatie moet men dus twee effecten onderscheiden : het overgangseffect bij de werkaanvatting worden werkloosheidsuitkeringen vervangen door lonen : de betrokken persoon wordt belastbaar en de mechanismen die de belastingvermindering beperken treden in werking. De weerslag ervan hangt af van het aantal maanden beroepswerkzaamheid. Het blijvend effect : vanaf het eerste jaar volledige beroepswerkzaamheid is de betrokken persoon belastbaar als werknemer, maar de mechanismen die de vermindering beperken spelen niet meer, voor zover het een voltijdse baan betreft.
10
22.568 frank voor het jaar 1992.
....
.
. ...
2de deel
78
Tabel 2.1 Overhoudpercentage (*) Geval van tewerkstelling van een alleenstaande langdurig werkloze Brutoloon in % van de werkloosheidsuitkering 150 % 200 % 113,07 % 125 %
Duur van de tewerkstelling
300 %
3 maanden 6 maanden 9 maanden
- 0,13 - 0,13 - 0,13
0,35 0,35 0,31
0,61 0, 61 0,44
0,74 0,60 0,49
0,70 0, 54 0,49
het ganse jaar
- 0,45
0,08
0,35
0,44
0,40
Zie bijlage 1 voor de definitie van het overhoudpercentage.
(*)
De "overhoudpercentages" zijn evenwel tamelijk laag : voor een dat jaar dat fifty-fifty verdeeld is over werkloosheid en beroepswerkzaamheid, bedraagt de verhoging van het nettoloon slechts 35% van het brutoloon dat overeenkomt met 125% van de werkloosheidsuitkering en ongeveer 60% voor hogere loonpeilen. Grafiek 2.3 geeft het blijvend effect afzonderlijk weer, namelijk de vervanging van 12 maanden werkloosheidsuitkeringen door 12 maanden loon voor de hierboven vermelde gezinstoestanden er is dus in dit bijzondere geval een werkgelegenheidsval bij de lage lonen, namelijk bij de laaggeschoolde werknemers.
50%
...:
40%
>
30%
0
0
+J
:::J
20%
......
.D
.........
...:
10%
0
0%
0
-10%
> +J +J
Q)
z
-20% -30% -40% -50% 100%
150%
200%
250%
Brutoloon/maximale werkloosheidsuitkering -e- Alleenstaande langdurig werkloze
300%
350%
)gg···
Daartegen kan evenwel worden opgeworpen dat het geval van de werkgelegenheidsval die uit grafiek 2.3 blijkt, theoretisch is omwille van het bestaan van het minimumloon. Voor het door de grafiek weergegeven jaar (1992) komt dat overeen met 173% van de maximale werkloosheidsuitkering van de alleenstaande langdurig werkloze. Deze bedenking roept drie bemerkingen op. 1o)
Zelfs indien de dekking van het minimumloon volledig is, wordt het probleem niet opgelost maar verplaatst. Het minimumloon neemt de werkgelegenheidsval en dus de verdringing op de arbeidsmarkt aan de kant van het aanbod weg. Maar het brengt het risico met zich mee een verdringing aan de kant de vraag te veroorzaken : dit is de problematiek van de te hoge loonkost van de laaggeschoolde werknemers die daardoor niet kunnen worden aangeworven.
2°)
Het toepassingsveld van het minimumloon is niet alomvattend : het betreft slechts de voltijdse werknemers van minstens 21 jaar die een anciënniteit hebben van zes maanden.
3°)
Er bestaan banen die bezoldigd zijn onder het minimumloon. Volgens gegevens die door het Planbureau zijn ingewonnen bij het RIZIV hebben 6,1% van de werknemers een loon dat onder het minimumloon ligt. Dit percentage bedraagt 12,9% in de landbouw en 9,9% in de commerciële dienstensector. Op basis van een andere bron (11) zou blijken dat zestigduizend voltijdse werknemers een loon zouden hebben dat lager ligt dan 50% van de mediaanwaarde van de lonen, dat wil zeggen onder het minimumloon (12).
B.
De meer werklozen
algemene
problematiek
van
de
werkgelegenheidsval
bij
de
Het hierboven beschreven geval is slechts een bijzonder geval. Het bestaan en de omvang van de werkgelegenheidsval hangen af van het verschil tussen de werkloosheidsuitkeringen en het loon verdiend bij terugkeer naar de arbeidsmarkt alsmede van het aantal kinderen ten laste. Daar het bedrag van de werkloosheidsuitkeringen zelf functie is van talrijke parameters (gezinstoestand, leeftijd, werkloosheidsduur), kunnen zich vele verschillende gevallen voordoen. De reeds aangehaalde studie van CAPPI en DELVAUX (13) heeft die problematiek op een alomvattende wijze bestudeerd op basis van de in 1989 geldende wetgeving. Men vindt in de tabellen 2.2 en volgende de weerslag op het inkomen en het overhoudpercentage (14) bij verschillende varianten inzake gezinstoestand en inkomen.
11 12 13
14
DELVAUX en VERLY, Les bas salaires en Belgique, Bulletin de l'IRES, nr. 161, juli 1992. Het minimumloon komt overeen met ongeveer 55% van de mediaanwaarde van het loon. CAPPI en DELVAUX, op.cit., IRES (1990) De vergelijking is beperkt tot de twee uitersten : geen arbeidstijd en voltijdse betrekking. Het aangehaalde verslag behandelt de deeltijdse arbeid, maar de terzake geldende wetgeving werd sindsdien grondig gewijzigd.
.....................
2c:lê>>dêei
Tabel 2.2 De werkgelegenheidsval bij terugkeer van een werkloze naar de arbeidsmarkt. Basissituaties (*) var. per maand van het netto-inkomen
overhoudpercentage
4.901 8.200 9.016
45,7% 51,0% 51,0%
Gezinshoofd Alleenstaande Samenwonende Bron
(*) (**)
impliciet belastingpercentage (**) 54,3 % 49,0 % 49,0 %
CAPPI en DELVAUX, op. cit. , IRES, 1990 Werkloze zonder kinderen ten laste, jonger dan 50 jaar, met een maandelijks referentie-inkomen van 35.000 frank, hetzij het toen geldend minimumloon. Het impliciete belastingpercentage wordt berekend als het verschil tussen de eenheid en het overhoud percentage.
Het is bij het werkloos gezinshoofd dat de werkgelegenheidsval het meest uitgesproken is : de verwerving van een voltijdse baan heeft een impliciet belastingpercentage van 54,3% tot gevolg; de verhoging van het netto-inkomen bedraagt slechts 45,7% van het bruto-inkomen. Het overhoudpercentage is groter bij werkloze "alleenstaande" of "samenwonende" uitkeringsgerechtigden, daar de werkloosheidsuitkeringen die deze genieten, lager zijn. Tabel 2.3 geeft dezelfde percentages voor verschillende gezinstoestanden, op basis waarvan enkele interessante vaststellingen kunnen worden gedaan. De werkgelegenheidsval is sterker voelbaar voor een echtpaar dat slechts één kind heeft dan voor een echtpaar zonder kinderen : in dit geval wordt het verlies ten gevolge van de vervanging van de verhoogde kinderbijslagen door de gewone kinderbijslagen niet gecompenseerd door de winst op het vlak van de belastingvermindering voor kinderen ten laste. De werkgelegenheidsval is duidelijker in het geval van een éénoudergezin : het huwelijksquotiënt, dat de directe belasting bij terugkeer naar de arbeidsmarkt door het "gezinshoofd" van het koppel verzwakt, is hier uiteraard niet van toepassing. De werkgelegenheidsval zou theoretisch zeer groot zijn bij de zogenaamde "oudere" werklozen die niet meer als werkzoekend worden beschouwd : zij houden netto minder dan 30% over van de brutowijzigingen van hun inkomen bij terugkeer naar de arbeidsmarkt. Er is in de praktijk echter weinig kans dat dit geval voorkomt, gezien deze personen, om de uitkeringssupplementen te ontvangen die de werkgelegenheidsval zouden verergeren, zich als niet-werkzoekende moeten aangeven en zij in feite slechts weinig beschikbaar zijn voor een arbeidsplaats. De werkgelegenheidsval is minder groot wanneer de werkloze zich in de tweede uitkeringsperiade bevindt, wat te wijten is aan het feit dat de toegekende werkloosheidsuitkering lager is. De werkgelegenheidsval is in alle behandelde gevallen kleiner voor de samenwonenden.
Tabel 2.3 De werkgelegenheidsval bij terugkeer van een werkloze naar de arbeidsmarkt Verschillende gezinstoestanden (*) Wijziging per maand van het netto-inkomen
overhoudpercentage
impliciet belastingpercentage (*)
Koppel 1 kind 2 kinderen 3 kinderen 4 kinderen
4.272 4.373 4.247 4.061
44,2 % 49, 1 % 48,8 % 47,8%
55,8 % 50,9 % 51,2% 52,2 %
Eénoudergezin 1 kind 2 kinderen 3 kinderen 4 kinderen
2.969 3.479 4.247 4.061
30,7% 39, 1 % 48,8% 47,8 %
69,3 % 60,9% 51,2% 52,2 %
Oudere werkloze 50-55 jaar meer dan 55 jaar
2.379 1.833
29,0 % 24,0 %
71,0% 76,0 %
8.200
51,0%
49,0 %
9.739 7. 581 4.305
55,2 % 49,0 % 35,3%
44,8 % 51,0% 64,7%
eerste werkaanvatting tweede werkaanvatting 2 werkaanvattingen
9.016 8.996 18.012
51,0% 50,9% 50,9%
49,0 % 49, 1 % 49,1 %
Eerste werkaanvatting met 1 kind 2 kinderen 3 kinderen 4 kinderen
8.387 8.897 11.214 11.028
50,4 % 56,1 % 71,6% 71,3%
49,6 % 43,9 % 28,4 % 28,7%
GEZINSHOOFD
ALLEENSTAANDE eerste periode (eerste uitkeringsjaar) tweede periode < 50 jaar 50-55 jaar > 55 jaar SAMENWONENDE (ZONDER KINDEREN)
Bron : CAPPI en DELVAUX, op. cit. , IRES, 1990 (*) Het referentie-inkomen bedraagt altijd 35.000 frank per maand (**) Het impliciete belastingpercentage wordt berekend als het verschil tussen de eenheid en het overhoud percentage.
Tabel 2.4 maakt het mogelijk te onderzoeken hoe de werkgelegenheidsval evolueert met het maandelijks referentie-inkomen in hoofde van een gezinshoofd van minder dan 50 jaar met twee kinderen ten laste.
......
. 82>> .
..
<2de·•deei·•····
Tabel 2.4 Werkgelegenheidsval en maandelijks referentie-inkomen Gezinshoofd van minder dan 50 jaar met twee kinderen ten laste. Referentie-inkomen
Wijziging per maand van het netto-inkomen
30.000 35.000 40.000 45.000 50.000 55.000 60.000
24 4.247 7.796 8.196 9.035 11.788 14.543
overhoudpercentage - 0,6 47,4 56,1 50,6 47,6 49,1 50,2
% % % % % %
%
impliciet belastingpercentage (*) 100,6 % 52,3 % 43,9% 49,4 % 52,4 % 50,9% 49,8 %
Bron: CAPPI en DELVAUX, op. cit., IRES, 1990 (*) Het impliciete belastingpercentage wordt berekend als het verschil tussen de eenheid en het
overhoud percentage.
De werkgelegenheidsval is zeer duidelijk voor loonpeilen die lager zijn dan het minimumloon : men vindt hier de vaststelling terug van grafiek 2.3. Overigens bevestigt tabel 2.4. hetgeen men intuïtief verwachtte, met name dat de werkgelegenheidsval een omgekeerde functie is van het peil van het referentieloon. De functie is evenwel niet regelmatig : zij heeft een ongelijk profiel dat verklaard wordt door het ontvangen van de gewone kinderbijslagen in plaats van de verhoogde kinderbijslagen.
83
2.3
Conclusies . ·..
.·
:-:-:..
···.
... >·:: .. ·.:.·:-::--::
.·
.... ·.·::-:-:-:-:·:-:::.·.-:-:-:···.-:.--:-:-:-:.:.·.·:::-.-:-:-:::....
·.·:-:-:-:-:-:-:-:-.·.-:·:-:-.
.·.·::·.·:.-: ... ·:::-:-:-:-:-:-.-:
-:-:-:-:-:-:-·
.·.·.·-:-:-:-:-:-....
·::.·.·:.
Dihoil{Jérzoek van ilërelaiîes t'i!$$~rJ Hé :Yerpliêlit~
·.· .. >::::::;::.::::::>
.. :::::.:::::::::::::::: ... ::.:-.:::::;::::::..
:>::><:::::::::::::· .):::::::::::::::::.· ..:::::::_::-::?:·· :::::::::::
Betreff~nde d~ algemiii'lê <problemaÜ~k van d~ aan!Jqi]efii/i.;tef1 ion~n i;lê< ~~ést
reëente<<studies. aal1 dat<er slechts<<<<eeïi< het >geval van de occasionele arbeid van de Al >maakte <de bestaansminimumtrekkers zeker ·. het meest zorgwekkend. wijziging van de wetgeving>het mogelijk de beperkingen voor de zee~ punctuele beroepswerkzaamheden (minder dan 2P% van ~en voltijdse baan) te verminderen1 toch blijft er nog. èen arbeidstijdsinterval (~096 tot BO% van een voltijdse baan)< bestaan waar de werkgelegenheidsval nog voJJedig dusdanig van toepassing is dat een toename van) de beroepswerkzaamheid· netto niets oplevert : bet marginale overhoudpercentage is nûl. . Een dergelijke situatie is zeker schadelijk voor het ]Jrocés van> l:Jeroépsinschakelîng van de bestaansminimumtrekkers. Dit is minde( terugkeer naar de arbeidsmarkt. ·· · ·· · · ·· ··· ..... ......
·.··.·.. · .....
··.·.·· .....
. ..
Het fiscaal stelsel van de werkloosheÜJsuitkeringen kill1 eél1 werkgelegenheldsval teweegbrengen, vooral bij Joonpeilen .di~> lager het de verdringing door de vraag teweegbrengen. Omgekeerd> zou <een verlaging van het minimumloon de verdringing door de vraag vervangen door de verdringing ·· ·· · door het aanbod. ... ::·.:
·..... ·.·.. ..
..
Ook aan andere geyallen van werkgéiégenheicJSta] moet aandacht worden geschonken, met name. aan die welke de< <éénoud~rgezinnen> treffen : het overhoudpercentage ligt volgens het géval tuisen 30%)>en 40% bij een< voltijdse terugkeer naar de arbeidsmarkt. · · ·· ···· · ··
2ae deel
85
3.
De verplichte heffingen en de vraag naar arbeid
3.1
De globale belasting van de factor arbeid
3.11
Methodologie
Hierboven (I) werd vermeld dat het effect van de verplichte heffingen op de vraag naar arbeid zou moeten worden ingeschat met inachtname van de werkgeversbijdragen voor sociale zekerheid. Men definieert het globale belastingpercentage dus als volgt
waarbij
Lk de loonkost en Nt het nettoloon is.
Wegens de in detail in bijlage (2) toegelichte redenen, wordt dit globale belastingpercentage gedefinieerd op macro-economisch niveau en ongeacht de gezinstoestand (3). Aldus berekend komt het globale gemiddelde belastingpercentage overeen met de belasting van een bijkomende eenheid inzake de vraag naar arbeid waarbij die bijkomende eenheid hier een nieuwe arbeidsplaats is. Het marginale globale belastingpercentage komt van zijn kant overeen met het geval waarbij de bijkomende eenheid inzake de vraag naar arbeid bestaat uit bijkomende prestaties van eenzelfde werknemer. 3.12
De globale belasting van de factor arbeid in België
Dadelijk dringt zich de vaststelling op : in België is de globale belasting op de factor arbeid hoog vanaf lage loonkostniveaus en is zij niet betekenisvol gedaald gedurende de laatste tien jaren.
1 2 3
Zie hierboven blz. 63. Zie bijlage 2. De in het globale belastingpercentage opgenomen inkomstenbelasting is de door een alleenstaande zonder gezinslast verschuldigde belasting met inbegrip van de gemeentelijke opcentiemen.
.......
·.·.·.·.·.·.·. . .·.·.·.·.·.·.·· .·
·2ae deer<···
Grafiek 2.4 schetst de verdeling van het globale gemiddelde belastingpercentage in functie van de loonkost voor het jaar 1992 : dit percentage gaat zeer snel voorbij de drempel van 40% om vanaf een loonkost van 3.000.000 te stabiliseren rond 60%.
Gemiddeld belastingpercentaqe Alleenstaande werknemer, 19~2
100.0% +-'
(f)
0 _:"(_
80.0%
-
60.0%
-
c 0 0
(!)
-u c 0 >
40.0%
,_
20.0%
,_
~
c
0.0%
2
0
3
4
5
Miljoenen
Loonkost C8SPB __ PB
+
bijdragen voor sociale zekerheid
De hoogte van de heffing is dus niet specifiek voor hoge inkomens, wat talrijke internationale vergelijkingen evenwel gewoonlijk te verstaan geven. Grafiek 2.5 toont aan dat wat waar is inzake gemiddeld percentage, noodzakelijkerwijs nog meer waar is inzake marginaal percentage. Dit bedraagt 40% vanaf de laagste loonniveaus en benadert 60% voor het gemiddelde loon van de arbeiders.
2de deel
87
Marginaal belastingpercentaae Alleenstaande werknemer, 11l92
100.0% +-' [/)
0 ..::L
80.0%
1-
60.0%
1-
40.0%
1-
20.0%
-
c 0 0
(I)
\)
c 0 > ~
c
0.0% 0
2 Miljoenen
3
4
5
Loonkost
~PB __ PB
+
Bijdragen voor
sociale zekerheid
Tabel 2.5 vult die eerste vaststellingen aan door de evolutie over de periode 1983-1992 cijfermatig weer te geven van het gemiddelde globale heffingspercentage voor vier loonkostniveaus die respectievelijk overeenkomen met het het het het
minimumloon, gemiddelde brutoloon van de arbeiders in de privé-sector, gemiddelde brutoloon van de bedienden in de privé-sector, gemiddelde brutoloon in de privé-sector, bedienden en arbeiders samen.
Tabel 2.5 Gemiddeld globaal belastingpercentage Loonkost die overeenkomt met het minimumloon en het gemiddelde loon Loonkost overeenkomend met het ... MinimumGemiddeld brutoloon loon Arbeiders Bedienden
1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992
40,0% 41,0% 42,2% 42,0% 44,9% 44,9% 44,5% 44,6% 43,1% 43,7%
43,1% 44,3% 45,3% 45,0% 48,0% 47,6% 47,6% 48,0% 46,8% n. b.
49,2% 50,4% 51,2% 51,1% 53,9% 53,6% 53,9% 54,1% 53,6% n. b.
Totaal
45,9% 47,3% 48,2% 48,1% 51,1% 50,8% 51,0% 51,4% 50,5% 51,3%
Voor de loonkost die overeenkomt met het minimumloon gaat de totale belasting van de factor arbeid van 40% in het begin van de periode naar 42,2% in 1985, hoofdzakelijk wegens de niet-indexering van de belastingschalen. Die stijgingsfactor verdwijnt daarna ingevolge de inwerkingtreding van de wetGrootjans die de jaarlijkse indexering invoert, de geleidelijke verhoging van het van belasting vrijgesteld inkomen en een - evenwel zeer beperkte - verlaging van de marginale belastingtarieven. Het fiscale bestanddeel van het globale heffingspercentage is dus neerwaarts gericht maar het is ook in de loop van die periode, meer precies in 1987, dat de consolidatie werd doorgevoerd van de "indexsprongen" in een loonmatigingsbijdrage. Er is dus een verhoging van de werkgeversbijdragen voor sociale zekerheid en op die wijze van de globale belasting van de factor arbeid. Gelijkaardige evoluties worden vastgesteld op het vlak van de loonkosten die overeenkomen met de gemiddelde lonen, alsmede op de in bijlage opgenomen aanvullende grafieken welke zijn opgesteld op basis van een constant reëel loon (4). De belastinghervorming, die hoofdzakelijk gericht was op de problematiek van de gezinsfiscaliteit, heeft slechts wemtg effect gehad op het gemiddelde belastingpercentage en dat omwille van drie redenen : ten eerste omdat zij het hoofdbestanddeel van het globale belastingpercentage, namelijk de bijdragen voor sociale zekerheid, in dezelfde staat heeft gelaten; vervolgens omdat de verlaging van de marginale belastingtarieven slechts een betekenisvol effect heeft op de gemiddelde percentages voor loonpeilen die hoger zijn dan die welke hierboven zijn vermeld en dus slechts een heel klein deel van de vraag naar arbeid betreft; 4
Zie bijlage 3.
..
. ..
. ...
2dè>dèêr
tenslotte omdat de belangrijkste elementen van de hervorming, het huwelijksquotiënt en de veralgemening van de decumulatie van de beroepsinkomsten geen weerslag hebben op het globale belastingpercentage zoals dat hier wordt gemeten, namelijk zonder inachtname van de maatregelen tot gezinsmodulering van de belasting.
3.13
De globale belasting van de factor arbeid in de OESO-landen
A.
Vergelijkende evolutie in de tijd
Als men als vergelijkingspunt het gemiddelde loon van de arbeiders in de verwerkende nijverheid neemt, zoals dat wordt gedefinieerd door het Secretariaat van de OESO, stelt men vast dat tussen 1978 en 1985 de globale belasting op de factor arbeid in de OESO-landen, uitgedrukt als niet-gewogen gemiddelde (5), toegenomen is van 36,2% tot 38,8% om daarna te stabiliseren en een zeer lichte daling aan te vatten. Tabel 2.6 Globaal belastingpercentage op het niveau van de loonkost die overeenkomt met het gemiddelde loon van de arbeiders in de verwerkende nijverheid (*) 1978
1981
1985
1989
1992
OESO-gemiddelde
36,2
37,7
38,8
38,5
38,2
België Denemarken Frankrijk Duitsland Italië Spanje Nederland Verenigd Koninkrijk
36,0 38,9 37.1 44,8 44,8 36,4 48,9 37,0
43,2 42,4 41,0 43,7 47,6 37,4 48,4 37,6
44,3 46,6 45,0 46,4 50,3 36,7 49,8 37,8
51,2 46,9 46,7 47,4 50,1 35,9 47,0 33,6
52,2 47,4 48,3 46,2 50,3 36,5 51,2 33,2
Gemiddelde EG-landen
46,3
48,8
51,0
50,7
51,5
Finland Noorwegen Zweden
38,2 41,7 51.1
36,7 42,9 51,7
37,9 41,9 50,7
37,5 42,7 52,6
37,0 38,2 44,9
Verenigde Staten Canada Japan
30,7 22,8 12,7
34,2 24,6 10,9
33,6 27,0 11,8
31,2 27,2 10,8
31,2 30,0 11,3
(*)
De verschillen in evolutie en in niveau, die men kan vaststellen in het geval van België tussen de tabel 2.5 en de tabel 2.6, zijn toe te schrijven aan het verloop van het referentieloon.
Bron : OECD, Taxatien and unemployment, te verschijnen.
De opwaartse beweging tot in het midden van de jaren '80 en zelfs nadien, was nog duidelijker in de voornaamste Europese landen, en bijzonder sterk in België, maar ook in Frankrijk. 5
Het niet-gewogen gemiddelde is berekend op basis van meer landen dan die welke in tabel 2.6 zijn opgenomen.
De evolutie van het gemiddeld belastingpeil op de factor arbeid in de OESOlanden toont voor het beschouwde referentieloon aan dat de verlaging van de fiscale druk die een van de hoofdlijnen is geweest van de in de jaren '80 doorgevoerde belastinghervormingen onvoldoende neerwaarts doorwerkte in de loonschaal.
B.
De globale belasting op de factor arbeid is in vergelijking hoger in België, maar het profiel ervan is een stimulans voor arbeidstijdverdeling
In 1992 is de globale belasting op de factor arbeid - werkgeversbijdragen voor sociale zekerheid inbegrepen - in België het hoogst. Het belastingpercentage bedraagt 52,2%, wat 14 punten meer is dan het niet-gewogen gemiddelde van de OESO-landen dat in tabel 2.6 is vermeld. Het verschil is nochtans kleiner ten opzichte van onze voornaamste handelspartners en buurlanden die eveneens belastingpercentages hebben die duidelijk hoger zijn dan het OESO-gemiddelde, maar is aanzienlijk ten opzichte van de Verenigde Staten (31 ,2%) en het Verenigd Koninkrijk (32,6%) en de globale belasting op de factor arbeid bedraagt in België meer dan dubbel zoveel als in 1apan (21 ,8%).
Globaal beI astingpercenta ge Gemiddeld loon in de verwerK.ende nijverheid
60%
-+-' ({)
50% t-
0
~
..::L
0 0
40% t-
~ ~~
~
Q)
I:J
c
~
~
c
30%
0
><
-
~ ~
~
~
c
~
;><
~ ~
> 20% ,....
~ ~
~
10% t-
0%
~
~
>5: ~
>< B
Dk lt.
D
NL
~
><
s
Fr
lrl. Autr.
N
L
Esp Fin
~
><
p
~ ~ ~
><
><
><
UK USA
><
><
NZ
CH Can
Austr.
I si.
OESO-landen Het globale belastingpercentage is voor elk in de grafiek weergegeven land berekend op het niveau van de loonkost die overeenkomt met het gemiddeld brutoloon van de arbeiders in de verwerkende nijverheid van elk land.
Deze vaststelling heeft betrekking op het gemiddeld loonpeil in de verwerkende nijverheid en is dus slechts punctueel. Daar het referentieloon van land tot land verschilt en daar het merendeel van de in aanmerking genomen heffingen niet lineair zijn, kunnen de relatieve posities van de landen verschillend zijn bij andere loonpeilen. Een grondiger studie die gemaakt werd voor een beperkt aantal landen (6) bevestigt evenwel de vaststelling van grafiek 2.6 : ongeacht de hoogte van het brutoloon is de globale belasting op de factor arbeid in België onder de hoogste, zoniet de hoogste van de OESO-landen. Het gemiddelde belastingpercentage op de factor arbeid is constant hoger dan in de andere geselecteerde landen. De grotere hoogte is duidelijk vanaf de lage loonpeilen (60% van het gemiddelde loon van de arbeiders in de verwerkende nijverheid), maar terwijl het verschil afneemt ten opzichte van Denemarken, neemt het toe ten opzichte van Frankrijk, Duitsland, het Verenigd Koninkrijk en Nederland.
Gemiddelde belasting op de factor arbeid Internationale vergelijking (j)
70%
0'1 0
+J
c
(j)
(.) I...
60%
(j) Q._
0'1
c
50%
+J
(/)
0 (j)
..0
40%
0 0
..0
0
30%
~""""""""""
u
u
u
2.20
2.30
2.40
0
0 60
0.70
0.80
0.90
1.00
1.10
1.20
1.30
1.40
1.50
1.60
1.70
1.80
1.90
2.00
2.10
2.50
2.60
2.70
2.80
2.90
J.OO
3.10
Loonkost ( *)
-e-
België
...,._Frankrijk
""""'!r- Duitsland
-M- Verenigd Koninkrijk -+-Denemarken --.Ir- Nederland (•) loonkost die overeenkomt met de vermelde veelvouden van het gemiddelde loon van de arbeiders in de verwerkende nijverheid
Het globale belastingpercentage is voor elk in de grafiek weergegeven land berekend op basis van de loonkost die overeenkomt met de veelvouden van het op de horizontale as weergegeven gemiddelde brutoloon van de arbeiders in de verwerkende nijverheid.
6
België, Nederland, Frankrijk, Duitsland, het Verenigd Koninkrijk en Denemarken.
i2de····deél
Uit grafiek 2. 7 kan men afleiden dat de globale belasting op de factor arbeid in België en in Denemarken het meest progressief is. België combineert namelijk een relatief progressieve inkomensbelasting met een volledig lineair bijdragepercentage voor de sociale zekerheid. Bijgevolg stelt men in grafiek 2.8 vast dat de marginale globale belasting op de factor arbeid in België het meest gelijkmatig is. Het profiel van het marginale belastingpercentage is gelijkaardig maar de verhogingen zijn abrupter in Denemarken waar de sociale bijdragen laag maar forfaitair (7) en dus regressief zijn en waar de inkomensbelasting wordt gevestigd volgens een progressief barema met 3 tarieven. Het profiel van de marginale belasting op de factor arbeid is veel onregelmatiger in de drie andere onderzochte landen. In het Verenigd Koninkrijk zijn de werknemersbijdragen geplafonneerd (met een benedengrens waaronder ze nul bedragen) maar niet aftrekbaar, de werkgeversbijdragen progressief en de inkomensbelasting progressief : daaruit vloeit een onregelmatig profiel voort van het globale marginale percentage. In Frankrijk komt de wisselwerking tussen de sociale bijdragen gedeeltelijk geplafonneerd maar met verschillende loongrenzen volgens het soort van bijdrage - en het mechanisme van belastingvrijstelling en -verlaging bij de inkomensbelasting ook tot uiting in een onregelmatig en zelfs grillig profiel van het marginale belastingpercentage op de factor arbeid. Het profiel is eveneens ongelijkmatig in Duitsland, waar de sociale bijdragen regressief en aftrekbaar zijn en de inkomensbelasting progressief is. Het regelmatige profiel van het marginale belastingpercentage op de factor arbeid in België is meer dan enkel een esthetische eigenschap : het betekent vooral dat ceteris paribus het in België geldend stelsel de herverdeling van de arbeidstijd niet ontmoedigt. De structuur van de heffingen op de factor arbeid leidt in België inderdaad tot een constante progressiviteit, wat betekent dat ongeacht het peil van de loonkosten het gemiddelde belastingpercentage altijd lager is dan het marginale belastingpercentage. Het stelsel van heffingen heeft dus tot gevolg dat het enkel voor wat het stelsel van de heffingen betreft, minder kost voor de werkgever om een bijkomende arbeidsplaats te scheppen dan het overeenkomstige werkvolume te verzekeren door bijkomende prestaties van de reeds in functie zijnde werknemers. Omgekeerd is het voor de werkgever in de landen waar het marginale belastingpercentage op de factor arbeid regressief is, interessanter voor de werkgever om de arbeidsduur te verhogen dan om nieuwe werknemers aan te werven. De Commissie van de Europese Gemeenschappen doet vaststelling in het Witboek (8). Zij beveelt aan : "het
een
gelijksoortige
aanpassen van de belastingstelsels voor zover zij de werkgevers raken, met name door de nietloonkosten (... ) neutraal of progressief te maken, in plaats van regressief (... ) om daardoor te stimuleren dat er meer banen komen voor relatief laaggekwalificeerde werknemers."
7 8
5164 DKr voor 1992. Groei, concurrentievermogen, werkgelegenheid. 1993. Zie Hoofdstuk 8, blz. 145.
Naar de 27e eeuw : wegen en uitdagingen, December
Q.)
Marginale belasting op de factor arbeid
01 0
+-'
c
Belgie en Denemarken
100%
Q) (.) 1....
Q)
Q_
01
c
80%
+-'
Cf)
0 Q)
_o
60%
0 0
c 01
1....
0
40%
E 0
0 _o
20%
0 C)
0% 0.60
0.70
0.80
0.90
1.00
1.10
1.20
1.30
2.40
1.40
-a- België -+-'
2 60
2.70
2.80
2.90
3.00
3.10
-+-Denemarken
Frankrijk, Verenigd Koninkrijk, Nederland en Duitsland
c
Q) (.)
2.50
100%
I....
Q)
Q_
0'>
c
80%
-+-'
Cf)
0 Q)
_o
60%
0 0
c 0'> 1....
0
40%
E 0 0 _o
:
20%
0
-C) 0% 0.60
0.70
0.80
0.90
1.00
1.10
1.20
1.30
1.40
-+-- Frankrijk
1.50
2.30
--.!r-
2.40
2.50
2.60
2 70
2.80
2.90
3.00
3.10
Duitsland
-M- Verenigd Koninkrijk --.a.- Nederland ( •) loonkost die overeenkom\ met de vermelde veelvouden van he\ gemiddelde loon van de arbeiders in de verwerkende nijverheid
Het g 1oba 1e be 1ast i ng percentage is voor e 1 k in de grafiek weergegeven 1and berekend op basis van de loonkost die overeenkomt met de op de horizontale as weergegeven veelvouden van het gemiddeld brutoloon van de arbeiders in de verwerkende nijverheid.
·····:
·;.·
....
.
.
.··
?2de•••cteê1
C.
De conventionele lasten
De werknemers- en werkgeversbijdragen voor sociale zekerheid bevatten niet noodzakelijkerwijs de totaliteit van de betalingen die de werknemers doen om een sociale bescherming te genieten : er werd reeds vermeld (9) dat enkel de verplichte ten gunste van de overheidsdiensten uitgevoerde stortingen er in aanmerking worden genomen en dat met de conventionele lasten geen rekening wordt gehouden. De gegevens waarover men daarover beschikt zijn evenwel te fragmentarisch om in de berekening van de globale belastingpercentages op de factor arbeid (10) opgenomen te worden : men kent het relatieve aandeel ervan voor bepaalde loonniveaus maar men kan geen juist verband definiëren tussen de conventionele lasten en het brutoloon. De beschikbare gegevens tonen evenwel aan dat het aandeel van de conventionele lasten sterk verschilt van land tot land. In België bedragen de conventionele lasten volgens de gegevens EU ROST AT gemiddeld 3, 5% van de loonkost in de nijverheid.
van
Het aandeel ervan is hoger in Duitsland (4,9% van de loonkost), in Ierland (7,8%), in Nederland (8,4%) maar vooral in Frankrijk (10,8%). De conventionele lasten zijn hoger in de dienstensector, en meer in het bijzonder in de sector van de kredietinstellingen, welke zijn opgenomen in het onderste deel van grafiek 2.9 : zij bedragen 6% van de loonkost in België, 9,9% in Duitsland, 9,3% in Nederland en 14,5% in Frankrijk. Volgens een door het CERC (11) gemaakte gelijkaardige studie zijn de conventionele lasten eveneens belangrijk in de Verenigde Staten waar ze even hoog zijn als de bijdragen voor sociale zekerheid. Het CERC besluit trouwens dat
"dans les pays ou les cotisations légales de sécurité sociale sant faibles, les cotisations de nature conventionnelle tendent à être plus importantes et inversement". Uit de in grafiek 2.9 opgenomen gegevens blijkt alleszins dat bij inaanmerkingname van de conventionele lasten de positie van België minder extreem is dan hetgeen blijkt uit een vergelijking die enkel op de verplichte heffingen is gebaseerd.
9 10 11
Zie hierboven blz. 60. De enige statistische informatiebron daaromtrent is de enquête naar de arbeidskosten van EUROSTAT waarvan de laatste uitgave van 1988 dateert. Centre d'Etudes des Revenuset des Coûts, Sa7aires et coûts de main-d'oeuvre dans les principaux pays industrie7s, Documents du CERC, Parijs, 1993.
2de deël
95
Conventionele lasten
Geheel van de nijverheid, 1988
50.0% +' (f)
0
~
c
40.0%
0 0
Q)
30.0%
c 0 >
20.0%
-o
~
c 10.0%
0.0%
B
Dk
D
Gr
E
F
IRL
lt
Lux
NI
Lux
NI
Landen
~Bijdragen voor de sociale zekerheid ~Conventionele lasten Bron : EUROSTAT, Enquête naar de arbeidskosten
Kredietinstellingen, 1988 50.0%
+' (f)
0
40.0%
~
c 0
0 Q)
30.0%
-o c 0
>
20.0%
~
c 10.0%
0.0%
B
Dk
D
Gr
E
F
IRL
Landen
~Bijdragen voor de sociale zekerheid ~Conventionele lasten Bron : EUROSTAT, Enquête narr de arbeidskosten
lt
p
2de
3.14
Samenvatting .. ..
·.·.
. ·>::-:.-: ...... -:-:-:-:-:··
·.·.··.<<·>.·::...
.·.:.-:-::·.· .. '.·.:>>>:.·.·.
-:-::..-:-: ... ::.· ·:.· ...
·.. -:-:-:·
·:. .... ···.·.·>::-:-·. . . . . . .
Irlhet(mer~hdeel·<
de Jareil·< 'BQ< ·nif~t.< tiJ[Jèlgi~ 1$ dezê f!rl1k ielfs tot )in <1990 nog <
< •
aanziènli~k
<
ae
i. . . . ).
. ho~~rin ·<·························<·····<·<·<<<<····································································································
...
·.. -::-
·:.·.·::.·.·::.·.
......
. ::::··::··:···
.· .. :<.
.
.... .
·.·:..:··
.·:-::-:-:::-:
.. -:>
Nochtans dient
:·
.. ·.
:·.
·:.·::.··
.·.::.·.:
....
·. .::·.·>
.
Belgiê is evenwel een van de enige lamJen waar h~t profi~l van de >vèrplichte heffingen niet regressief is : hèt betreft hier, zoals iJ,.e E.üropese < Commissie noteert in haar Witboek, een stimulans tot eeH
3.2
De economische weerslag van de belasting op de factor arbeid
De belasting op de factor arbeid is in België hoog, in vergelijking hoger dan in de andere OESO-landen, en de evolutie ervan gedurende de jaren '80 was ongunstig, tenminste voor de relatief lage loonpeilen. Uit deze drievoudige vaststelling zou men kunnen besluiten dat de verhoging van de loonkosten ingevolge een aanzienlijke loonwig, een hoofdoorzaak is van de werkloosheid. Een dergelijke conclusie is evenwel voorbarig. De hierboven vermelde vaststellingen zeggen niets over de economische weerslag van de belasting op de factor arbeid. 3.21
De verschiJlende mogelijke gevallen
Welnu, het probleem van de economische weerslag is bijzonder belangrijk. De belastingheffing op het gebruik van een produktiefactor kan een weerslag hebben op de vraag of op het aanbod. In het eerste geval moet nog onderzocht worden in welke mate die weerslag kan doorwerken in de prijzen. Verschillende typegevallen kunnen zich voordoen. A.
De belasting op de factor arbeid heeft een weerslag op het nettoloon
De belasting op de factor arbeid kan in de eerste plaats een weerslag hebben op het nettoloon en daarbij de loonkost onveranderd laten. Deze situatie kan zich in de eerste plaats voordoen wanneer het aanbod van arbeid slechts weinig elastisch is. Welnu, dit kan het geval zijn voor een groot gedeelte van de actieve bevolking, hoofdzakelijk de mannelijke actieve bevolking (12). Een weerslag op het nettoloon kan eveneens verklaard worden door het feit dat de werknemers de belastingen en afgehouden sociale bijdragen als een substituut van het nettoloon beschouwen. Het is vooral bij de sociale bijdragen dat een dergelijke situatie zich kan voordoen : met een hoger heffingspercentage wordt een grotere sociale dekking geassocieerd, wat het mogelijk maakt de spaartegoeden die met het oog op de compensatie van de risico's ten laste van de werknemer hadden moeten gevormd zijn, te verminderen. Een verhoging van de heffingen tot financiering van de sociale bescherming is dus vanuit theoretisch standpunt verenigbaar met een verlaging van het nettoloon, en dat zelfs bij een elastisch aanbod van arbeid.
12
Zie hierboven, afdeling 2. 1, blz. 67.
.....................
98
· 2dê<deei
De weerslag op het nettoloon kan eveneens verklaard worden door een geringere mobiliteit van de werknemers dan van de ondernemingen. De mobiliteit van de actieve bevolking is in Europa immers gering, niet enkel tussen de Europese landen maar eveneens binnen de landen (13), en neemt af sinds de jaren '70 : de economische integratie van Europa leidde dus niet tot een toename van de mobiliteit van de actieve bevolking. Die geringe mobiliteit van de actieve bevolking verhindert het op-gang-brengen van een proces waarbij de werknemers de landen zouden opzoeken waar de nettolonen het hoogst zijn. Het feit dat de ondernemingen mobieler zijn dan de werknemers verhoogt bovendien de waarschijnlijkheid dat de heffingen een weerslag hebben op het nettoloon. Indien de mobiliteit van de actieve bevolking even hoog was als die van het kapitaal, zou er druk worden uitgeoefend tot gelijkschakeling van de nettolonen. De werknemers zouden de gebieden verlaten waar de lonen het laagst zijn om te gaan naar de gebieden waar de lonen hoger zijn en de markt zou zich aanpassen door de lonen daar te verhogen waar ze lager waren en door de lonen te verlagen daar waar ze hoger waren. Dat is echter niet het geval aangezien de mobiliteit van de actieve bevolking gering is. De weerslag op het nettoloon kan dus als volgt verklaard worden : hetzij door een geringe elasticiteit van het aanbod van arbeid, hetzij door de geringe mobiliteit van de actieve bevolking, hetzij door een sterke gelijkstelling van de verplichte heffingen met een sociale bescherming; Hij laat de loonkost onveranderd en er zou dus geen weerslag zijn van de loonwig op de vraag naar arbeid.
B.
De belasting op de factor arbeid wordt afgewenteld op de loonkost
Omgekeerd kan de belasting van de factor arbeid afgewenteld worden op de loonkost, waarbij het nettoloon onveranderd blijft. Dit zal het geval zijn indien er een neerwaartse starheid is van de nettolonen, of indien het aanbod van arbeid sterk elastisch is. De verhoging van de loonkost kan in de eerste plaats gecompenseerd worden door een verhoging van de produktiviteit : de loonkost per eenheid produkt blijft dan zoals de prijzen stabiel. Maar er is substitutie van arbeid door kapitaal ten nadele van de werkgelegenheid. Indien de verhoging van de loonkost niet gecompenseerd wordt door een verhoging van de produktiviteit maar doorberekend wordt in de prijzen, hangt het effect op de vraag naar arbeid af van de prijselasticiteit van de vraag naar de betreffende goederen en diensten. Daarentegen zal het effect van een verhoging van de heffing op de vraag naar arbeid negatief zijn, indien er een verhoging is van de loonkost per eenheid produkt en indien die niet kan doorberekend worden in de prijzen. 13
Cfr MANTEL S.(1993), Que77es perspectives pour la mobilité du travai7 dans 7'U.E.M. ?, Economie et Statistique, nr. 262-263.
3.22
Het verband tussen de werkgelegenheid en de loonkost
Zodra de belasting van de factor arbeid afgewenteld kan worden op de loonkost, moet het verband tussen de loonkosten en de werkgelegenheid onderzocht worden, en meer bepaald de elasticiteit van de werkgelegenheid ten opzichte van de loonkost. Indien de zin van het verband duidelijk is (de werkgelegenheid varieert in omgekeerde zin van de loonkost en de elasticiteit is dus negatief), is de grootte van dat verband moeilijk te schatten omdat zij afhangt van talrijke factoren waaronder de gebruikte tijdshorizon (korte termijn of lange termijn), de gemaakte hypothese inzake kapitaalvoorraad (vast of veranderlijk) en de in aanmerking genomen sectoren (blootgesteld of beschermd) te vermelden zijn. In absolute waarde uitgedrukt is de elasticiteit van de werkgelegenheid ten opzichte van de loonkost groter op lange termijn dan op korte termijn : ZIJ bedraagt meer dan één op middellange en lange termijn en minder dan één op korte termijn. Onder de beschikbare ramingen voor België kan men ABRAHAM (14) vermelden, die de elasticiteit op korte termijn van de werkgelegenheid ten opzichte van de loonkost op -0,58 voor de beschermde sector en op -0,75 voor de blootgestelde sector raamt. De elasticiteit is hoger op lange termijn : zij bedraagt -1,41 voor de beschermde sector en -2,33 voor de blootgestelde sector. DREZE en MODIGLIANI (15) ramen de elasticiteit van de werkgelegenheid ten opzichte van de loonkost op -0,2 voor de korte termijn en tussen -1 en -2 voor de lange termijn.
3.23
Het verband tussen het globale belastingpercentage en de loonkost
Zoals dit helaas dikwijls het geval is bij studies betreffende de economische weerslag van de heffingen, worden soms tegenstrijdige resultaten gevonden.
DE STATISCHE VASTSTELLING : WEINIG VERDUIDELijKEND In de eerste plaats stelt men vast (cfr. grafiek 2.1 0) dat er geen klaarblijkelijk verband is tussen het globale belastingpercentage en het peil van de loonkost en evenmin tussen het globale belastingpercentage en het netto-inkomen (16). Geen enkel van de hierboven beschreven effecten schijnt duidelijk te overheersen. Een weerslag op de loonkost zou tot uiting komen in een geringere spreiding van de nettolonen dan van de loonkosten. Welnu, dit is niet het geval. De hypothese van een weerslag op het nettoloon wordt evenmin duidelijk bevestigd aangezien er dan een geringere spreiding van de loonkosten zou zijn. Bij gebrek aan juiste indicatoren van het produktiviteitspeil kan men evenwel de hypothese van een gelijkschakeling van de loonkost per eenheid produkt niet toetsen. 14 15 16
ABRAHAM, F., KULeuven, Centrum voor Economische Studiën, 1988. DREZE en MODIGLIANI, European Economie Review, 1981. Grafiek 2.10 is opgesteld door elk land te plaatsen in functie van het globale belastingpercentage op een loon dat gelijk is aan het gemiddelde loon van de arbeiders in de verwerkende nijverheid (verticale as) enerzijds en, volgens het geval, van de loonkost of van het overeensternrende netto-inkomen, beide uitgedrukt in gemeenschappelijke munt (koopkrachtpariteitswisselkoers).
..................
<<•••••2dè•••··cteêr···
Loonkost en % van de qlobale heffing Gemiddeld loon in de verwerkencfé nijverheid, 1991
55.0%
• ••
Q)
01 0
......
50.0%
1-
45.0%
1-
IB
c
•
Q)
ü ..._
rljj<
NL D
F/3
Q)
Q_ (/)
01
-
40.0%
• •
1-
c
' +-
Q)
Oost.•
35.0%
_c
0 0 .0
0 C>
1-
•
•
p
30.0%
25.0%
20.0%
N
• ?'L Fin
t-
•
USA
Con
-
• • L
UK
•
CH
• •
NZ
•
Au11jr. J
IJs I.
15.0% 10
0
20
30
40
Duizenden
Loonkost,
1n
gemeenschappelijke munt (USD)
Bron • OESO Eigen berekeningen
Netto-inkomen en % van de globale heffing Gemiddeld loon in de verwerkende nijverheid, 1991 55.0%
• •
Q)
01 0
......
50.0%
1-
45.0%
1-
B
lt.
••
c
Q)
ü ..._
••
DliiNL
FrS
Q)
Q_ (/)
0'>
-
40.0%
1-
c
' +-
Q)
35.0%
_c
0 0 .D
0 C>
30.0%
-
25.0%
-
20.0%
-
• E
•
• • • •
0~ .
~-
N
L
p
UK
: •
.
•Austr.
J
IJs I.
15.0% 0
10
20
30
Duizenden
Netto-inkomen, Bron • OESO Ei gen berekeningen
1n
gemeenschappelijke munt (USD)
40
>101·····. .•••••••··
OP LANGE TERMijN: WEINIG EFFECTEN OP DE LOONKOST Een bepaald aantal studies beoogt evenwel te bewijzen dat er op lange termijn ( 17) een compensatie is tussen de heffingen en het nettoloon, zodat de loonkost niet beïnvloed wordt door de verhoging van de heffingen op de factor arbeid. Aldus tonen COUTIS en LOUFIR (18) aan dat in Frankrijk over de periode 19711987 de lonen zich met een bijna volledige flexibiliteit aanpasten aan de wijzigingen van de werkgevers- of werknemersbijdragen voor sociale zekerheid, maar dat deze flexibiliteit niet van toepassing is op andere soorten schokken op de loonkosten, zoals de wijzigingen van de wisselkoers. Gelijksoortige resultaten worden door dezelfde auteurs verkregen voor België, Nederland en het Verenigd Koninkrijk. Deze resultaten strekken er dus toe te bewijzen dat de sociale bijdragen meer beschouwd worden als een indirect loon dan als een heffing; zij maken de thesis van een weerslag op het nettoloon geloofwaardig. Eenzelfde vaststelling volgt uit macro-economische studies. Aldus stelt de OESO (19) voor 1974 en 1986 een omgekeerde relatie vast tussen het gecorrigeerde loonaandeel (20) en het impliciete percentage van de sociale werkgeversbijdragen (21), evenals een omgekeerde relatie, over de periode 1974-1986, tussen de variatie van het gecorrigeerde loonaandeel en de variatie van het impliciete percentage van de werkgeversbijdragen. Op lange termijn zou een verhoging van de werkgeversbijdragen voor sociale zekerheid dus niet leiden tot een verhoging van de loonkosten. Uit diezelfde studie blijkt dat onder de verschillende soorten van verplichte heffingen enkel de werkgeversbijdragen een statistisch significante en negatieve weerslag hebben op het peil van de lonen : globaal beschouwd heeft de som van de sociale bijdragen en van de directe belasting niet meer een beduidende weerslag. Het zou dus lijken dat op lange termijn een verschuiving van de globale last van de werkgeversbijdragen naar de werknemersbijdragen geen weerslag zou hebben op de globale loonkost en dus geen effect zou hebben op de werkgelegenheid. Deze studies zeggen evenwel niets over het aanpassingsproces dat het lange termijn-effect teweegbrengt.
17 18
19 20 21
De weerslag op lange termijn komt overeen met de fundamentele en uiteindelijke richting, zonder rekening te houden met de aanpassingen die zich op de korte en de middellange termijn voordoen. COUTIS en LOUFIR (1990), Formation des salaires, chómage d'équilibre et incidence des cotisations sociales sur Ie coût du travai7, Economie et prévision, nr. 92-93. OESO (1990), Perspectives de 7'emp7oi. Zie hoofdstuk 6, Contributions patronales ou contributions sa7aria7es : 7'incidence sur 7'emp7oi. Het gecorrigeerde loonaandeel komt overeen met het aandeel van de wedden en lonen in het BBP gedeeld door het aandeel van de bezoldigde werkgelegenheid in de totale werkgelegenheid. Name 1ijk het door de werkgevers gestorte bedrag van de verplichte werkgeversbijdragen en de vrijwillige bijdragen tot het pensioenstelsel gedeeld door het totaal bedrag van de wedden en lonen.
OP KORTE EN MIDDELLANGE TERMijN: EEN SIGNIFICANT EFFECT
Een dergelijk effect bestaat echter op korte en middellange termijn. In een studie die de reeds aangehaalde studie voorafgaat (22), concludeerde de OESO dat een verlaging van de sociale werkgeversbijdragen leidde tot een verlaging van de loonkost en tot een verhoging van de werkgelegenheid; het effect kwam evenwel minder voort uit een substitutie van kapitaal door arbeid (23), dan uit een opleving van de vraag ingevolge de kostendaling die verondersteld werd doorberekend te worden in de prijzen. Dit gunstig effect op de werkgelegenheid blijft bestaan in de hypothese dat de verlaging van de werkgeversbijdragen budgettair gecompenseerd wordt door de verhoging van de heffingen die op de lonen of op de consumptie gebaseerd zijn : deze leiden weliswaar tot een verhoging van de brutolonen, maar gespreid in de tijd zodat het effect op korte en middellange termijn blijft bestaan. De OESO berekende toen dat een verlaging van de heffingen op de factor arbeid die de loonkost met 1% zou doen dalen, de werkloosheidsgraad met 1/4 tot 3/4 punt zou kunnen verlagen over een periode die van 5 tot 10 jaar lang is. Andere studies bevestigen eveneens het bestaan van effecten van de heffingen op de loonkost en op die wijze op de werkgelegenheid. Dit is met name het geval in de studie van BEAN, LA YARD en NICKELL (24) die voor België vonden dat 15% van de verhoging van de werkloosheid (25) verklaard wordt door de toename van de loonwig. Dit percentage loopt sterk uiteen van land tot land aangezien het 60% bedraagt in de Verenigde Staten, 37,4% in Nederland, 21,5% in het Verenigd Koninkrijk, maar slechts 7,6% in Frankrijk. Al heeft de loonwig een weerslag op de werkloosheid, zij is echter niet de dominante variabele : voor België overheersen het effect van de "Job search"variabelen en het vraageffect. Het effect van de loonwig op de loonkost, dat ten grondslag ligt aan deze conclusie, wordt bevestigd door andere studies (26), waarvan de meeste eveneens concluderen dat de effecten verschillen volgens het soort van belastingen : de sociale werkgeversbijdragen hebben een groter effect op de loonkost dan de directe belastingen. Het meest recente onderzoek van dit probleem door het Secretariaat van de OESO concludeert trouwens dat er afdoende bewijzen bestaan dat de heffingen op de factor arbeid ten minste op korte termijn de loonkosten opwaarts drijven en de werkloosheid verhogen, en dat van de verschillende soorten van heffingen de sociale werkgeversbijdragen het duidelijkste effect hebben.
22 23 24 25 26
OESO (1986), Les coûts de main-d'oeuvre non-salariaux et 7'emp7oi in "Perspectives de 7'emp7oi", blz. 88-116. Het betreft een korte en middellange termijn-model. Het is dus niet uitgesloten dat op langere termijn een wijziging van de relatieve kosten van de produktiefactoren een substitutie-effect zou hebben. Zie daaromtrent hoofdstuk 4. BEAN, LAYARD en NICKELL, The rise in unemployment: A multi-country study, Economica, 1986, nr. 53 ( supp 1ement). Het model beoogt de verhoging van de werkloosheid tussen 1956-66 en 1980-83 te verklaren. CLAMFORS & NY0'-1EN (1990), Rea7 wage adjustement and employement policies in the Nordie countries, Economie Policy, nr. 11; KNOESTER & VAN DER WINDT (1987), Rea7 wages and taxation in ten OECD countries, Oxford bulletin of Economics and statistics, Vol. 49, nr. 1.
103
Wat meer specifiek België betreft, concludeert de door BOGAERT e.a. (27) gemaakte studie van het proces van de loonvorming tot een niet-significant effect van de fiscale druk en van de werknemersbijdragen voor sociale zekerheid op de groei van de brutolonen maar tot een algeheel en mechanisch effect van de sociale werkgeversbijdragen op de loonkost. De fiscaliteit heeft bovendien een effect op de structurele werkloosheidsgraad welke bepaald wordt via de verhouding tussen de met de werkloosheidsuitkeringen overeenstemmende loonkosten en het gemiddelde loon : een verhoging van de fiscale (of parafiscale) druk heeft een verhoging van de brutolonen en op die wijze van de structurele werkloosheid tot gevolg (28). DE BEPERKTE DRAAGWijDTE VAN DEZE VASTSTELLINGEN
Alvorens conclusies te trekken uit deze verschillende studies, moet men de beperkingen ervan goed indachtig zijn. In alle gevallen gaat het immers om macro-economische studies, die het effect berekenen van de fiscale en parafiscale druk op de factor arbeid op basis van een impliciet, macroeconomisch en dus gemiddeld percentage. Zelfs indien op basis van dergelijke benaderingen van de economische weerslag van de heffingen op de factor arbeid bewezen zou zijn dat een variatie van de sociale bijdragen geen effect heeft op de loonkost en dus geen effect heeft op de vraag naar arbeid, kan men daaruit niet afleiden dat een andere modulatie van de fiscale en parafiscale heffing geen effect zou hebben op de samenstelling van de vraag naar arbeid, vooral indien de arbeidsmarkt gesegmenteerd is.
27 28
BOGAERT, de BIOLLEY en VERLINDEN, L 'ajustement des salaires face aux chocs pétroliers et les réponses de la politique économique1 Planbureau, Planning paper, nr. 53, augustus 1991. De elasticiteit van het brutoloon ten opzichte van de structurele werkloosheid wordt geraamd op 0,043.
2dé>deel
3.24
Conclusies .. ·.. ·..
::::.:::..
·.·..
.· .. ·.·.·.·.·.·.·.·.·.·.·.·..
·.·.·.·.·.·.···
........
. .. .
Het p;obl~~m ·van·· de ~ê}Iil~misch(:. w~erslag.·· van iié• hêfftngèh. op <de faCtor
arbeid >·bijzonder···belangrijk.. Vêfsêhîll~iJde.typegevallen•J,unnen··zich· ··immers· yoordoêh, waarbij het be!éJ.r/gfljkstê allernatief ••dat is •• van .de•••afw~nteling ..
. . ................
.........
..
. .. .
Uit:• de>Önderzochte studies blijkt #iiFheiY.iJp langè teriiJfjn >hiet•kJaäfblijkêlijk is dat·de werkgeversbijdragen voor· soçiale zek~rfleid. ~en ·we~slag·hebben .op de löónkost. Deze vaststelling is nog duidelijker· vooF •de• andere heffin"gen óp de factor arbeid. Er bestaat evenw(:.l op
... 105
3.3
De tewerkstellingsstimulansen
Verscheidene maatregelen werden inderdaad reeds vanaf het begin van de jaren '80 genomen om de loonkost en vooral de loonwig die erop drukt, te verlichten. In België hebben deze maatregelen in het algemeen tot doel de werkgeversbijdragen voor sociale zekerheid te verminderen en op die wijze de globale belasting op de factor arbeid te verlichten. Het proces van de loonvorming is in België immers dusdanig dat, onder de verschillende mogelijke maatregelen inzake het tarief van de verplichte heffingen, de vermindering van de werkgeversbijdragen voor sociale zekerheid op korte termijn het meest doeltreffende middel is : gezien het brutoloon onderhandeld wordt en het weinig flexibel is op korte termijn (29), zullen een verlaging van de werknemersbijdragen of een vermindering van de inkomstenbelasting eerder tot gevolg hebben dat het netto-inkomen toeneemt dan dat de loonkost vermindert. Daarentegen werkt een verlaging van de werkgeversbijdragen voor sociale zekerheid rechtstreeks in op de loonkost en op die wijze op de vraag naar arbeid. De toestand op de arbeidsmarkt in België is dus van die aard dat zij het gewicht verhoogt van de algemene conclusies inzake de economische weerslag van de heffingen op de factor arbeid, welke hierboven zijn samengevat. Hoewel a priori doeltreffend, zijn de verminderingen van de werkgeversbijdragen voor sociale zekerheid echter niet de enige mogelijkheid om in te werken op de vraag naar arbeid. De overheid kan andere middelen gebruiken zoals tewerkstellingspremies of de tenlasteneming van een deel van de loonkost, wat hetzelfde effect heeft op de globale belasting van de factor arbeid. Deze verscheidene middelen worden in de economische literatuur gegroepeerd onder de gemeenschappelijke benaming "tewerkstellingssubsidies". Het gamma van mogelijke wijzen van tussenkomst is evenwel nog groter, vermits de overheid ook de arbeidsmarkt kan dereguleren met het oog op de bevordering van een neerwaartse aanpassing van de brutolonen of een beleid van beroepsopleiding kan voeren hetgeen de produktiviteit van de werknemers verhoogt en aldus hun tewerkstellingsmogelijkheden doet toenemen. Gezien dit deel van het Advies gewijd is aan de effecten van de verplichte heffingen op de arbeidsmarkt, wordt voor België alleen aandacht besteed aan de maatregelen inzake verlaging van de werkgeversbijdragen voor sociale zekerheid. Zij worden echter in het theoretisch en vergelijkend gedeelte van de benadering geïntegreerd in het ruimere begrip "tewerkstellingssubsidies".
29
Zie BOGAERT e.a. (1991), op. cit.
3.31
Typologie
Zoals elke maatregel inzake tewerkstellingssubsidies kan een vermindering van de werkgeversbijdragen voor sociale zekerheid marginaal of algemeen zijn, selectief of niet. Een maatregel is zogenaamd marginaal wanneer hij wordt getroffen in functie van de aangroei van de werkgelegenheid. Omgekeerd is hij algemeen, wanneer hij zowel de bestaande als de bijkomende werkgelegenheid betreft. Een maatregel is zogenaamd selectief wanneer hij gericht is op een welbepaalde categorie van werknemers : b.v. langdurig werklozen of bestaansminimum trekkers. 3.32
De doeltreffendheid beschouwingen
van
tewerkstellingssubsidies
theoretische
De economische literatuur over de doeltreffendheid van tewerkstellingssubsidies is reeds oud, zij gaat terug tot de crisis van de jaren '30 (30). Meer onlangs is dit thema op de voorgrond getreden met de crisis veroorzaakt door de eerste en tweede oliecrisis (31). De tewerkstellingssubsidies vinden hun rechtvaardiging in het bestaan van een klassieke werkloosheid en zijn te verkiezen boven andere maatregelen gericht op de stimulering van de vraag naar arbeid, zoals een daling van de reële lonen of een wijziging van de ruilvoeten. De daling van de reële lonen brengt immers een vermindering van de globale vraag met zich mee die onvermijdelijk een weerslag heeft op de vraag naar arbeid, waarbij aldus de aanvankelijke werkgelegenheidswinst teniet wordt gedaan. Bovendien druist een beleid van daling van de reële lonen voor de laaggeschoolde werknemers in tegen de doelstellingen inzake billijkheid, die bij ons door het minimumloon worden geconcretiseerd en stoot het op de drempel die wordt gevormd door de werkloosheidsuitkering. De doeltreffendheid van tewerkstellingssubsidies wordt echter niet enkel gerechtvaardigd door de ondoeltreffendheid van de alternatieve oplossingen. Meerdere auteurs hebben aangetoond (32), op basis van weliswaar vereenvoudigende maar niettemin afdoende modellen, dat men van een beleid van tewerkstellingssubsidie een snelle verdwijning van de werkloosheid kon verwachten. Deze auteurs zijn het er in het algemeen over eens te stellen dat de marginale maatregelen een grotere doeltreffendheid hebben en dat een beleid van tewerkstellingssubsidie kan worden gevoerd zonder het begrotingstekort te verhogen. STEINHERR en VAN HAEPEREN menen dat men van een subsidie die de werkloosheidsuitkering niet overtreft, een zeer beduidend effect op de werkgelegenheid mag verwachten, ondanks voorzichtige veronderstellingen omtrent de elasticiteit van de vraag naar arbeid in verhouding tot de loonkost (33).
30 31
32
33
Een van de eerste artikels die over deze kwestie zijn gepubliceerd, zou dat van KALDOR, Wages subsidies as a remedy for Unemployment, Journal of political economy, 1936 (nr. 44), zijn. Zie STEINHERR en VAN HAEPEREN, Approche pragmatique pour une politique de plein emploi : les subventions à la création d'emplois, Bulletin de l'IRES, 1984, nr. 86. Zie ook VAN HAEPEREN, Efficacité relative de deux politiques de nésorption du chömage: partage des profits et subventions marginales à l'emploi, Bulletin de l'IRES, 1986, nr. 109. Zie de synthese gemaakt door STEINHERR en VAN HAEPEREN (1984), op. cit. In de context van het tijdperk (1984) meenden deze auteurs dat een vermindering van de werkloosheidsgraad met 5 punten, zijnde de wegwerking van het verschil tussen de toenma 1 i ge werkloosheidsgraad en de natuurlijke werkloosheidsgraad, kon worden bereikt met een verlaging van de loonkosten met 25% indien de vraagelasticiteit naar arbeid 0,2 bedroeg.
Deze resultaten zullen sommigen overdreven schijnen ten opzichte van de als bescheiden bekend staande effecten van tewerkstellingssubsidies (34), zoals zij in België in de vorm van verminderingen van de werkgeversbijdragen voor sociale zekerheid in voege zijn getreden. Het verschil wordt nochtans verklaard door de eenvoudige en doorzichtige aard van de tewerkstellingssubsidies zoals zij door de vermelde auteurs zijn opgevat. Zij schrijven overigens, en waarschijnlijk terecht, het gebrek aan doeltreffendheid van de in de meeste landen genomen maatregelen toe aan de complexiteit en ondoorzichtigheid ervan. Het onderliggende theoretisch schema is het volgende : de subsidie bestaat uit een vast bedrag per nieuw aangeworven werknemer : zij is dus marginaal en impliciet selectief : zonder dat de begunstigden expliciet vermeld moeten zijn, is zij doeltreffender voor de laaggeschoolde werknemers; de toepassingsduur moet 3 tot 5 jaar zijn, omdat een programma van zeer korte duur tussentijdse vervangingen bij de indienstnemingen kan teweegbrengen en bijgevolg te weinig doeltreffend is inzake nettocreatie van werkgelegenheid; er is een kwantitatief voldoende hoge drempel vereist van de loonkost.
een kwart tot 40%
Een dergelijk programma tot subsidiëring van de werkgelegenheid brengt onvermijdelijk een daling van de produktiviteit en kapitaalintensiteit met zich mee. Dat zijn geen nadelen, maar nagestreefde doeleinden. Een dergelijk programma remt niet de groei van de sterk kapitaalintensieve sectoren af : het subsidieert ze minder dan de andere.
3.33
De verminderingen van de werkJieversbiidraJien voor sociale zekerheid in België : evaluatie van de tijdens de jaren '80 genomen maatregelen
Van de verscheidene maatregelen die tijdens de jaren '80 werden genomen, worden in het bijzonder de volgende onthouden : de MARlBEL-operatie waarbij een forfaitaire vermindering van de werkgeversbijdragen voor sociale zekerheid werd opgezet in de bouwsector en in de blootgestelde sectoren; volgens de hierboven vermelde typologie gaat het om een niet-marginale en weinig selectieve maatregel; de maatregelen betreffende de beroepsinschakeling van jongeren, die marginaal en selectief zijn; het "plus één"-plan en de uitbreiding ervan tot het "plus twee"-plan (marginale en niet-selectieve maatregelen); de doelgerichte maatregelen van het type overeenkomst werk-opleiding (KB 495), aanwervingen van jonge werkzoekenden en langdurig werklozen (KB 498) (marginale en selectieve maatregelen);
34
Zie hieronder en bijlage 3.
.
·.:.·.:
. . . < 2dê
108 . .
.·.··
.·::
.. ::· ....
d~êl·.·.
de maatregelen tot bevordering van de indienstneming van huisbedienden (marginale en selectieve maatregelen).
A.
De budgettaire kost
Tabel 2. 7 geeft de budgettaire weerslag van deze verschillende maatregelen in 1990 (35). Tabel 2.7 Budgettaire weerslag (ontvangstenverliezen) van de maatregelen tot vermindering van de werkgeversbijdragen voor sociale zekerheid - 1990 Miljoenen franken
MAR I BEL
14.400,0
beroepsinschakeling van jongeren plan "plus één" KB 495 en 498 huisbedienden (*) Bron :
137' 7 357,1 1.451 '6 21,2
in % van het totaal
88,0% 0,8 % 2,2 % 8,9% 0,1 %
RSZ behalve (*) waar het verlies aan sociale zekerheidsbijdragen werd berekend op basis van de fiscale statistieken.
Het voornaamste gedeelte van de MARIBEL, namelijk een niet-marginale andere maatregelen die alle marginaal gericht op de jonge werkzoekenden en
geleverde budgettaire inspanning betreft en weinig selectieve maatregel. Onder de en selectief zijn, zijn het de maatregelen de langdurig werklozen die overheersen.
De budgettaire kosten, zoals geraamd in tabel 2. 7 betreffen enkel het rechtstreekse effect van de maatregelen : men beperkt er zich toe, zoals in de inventaris van de fiscale uitgaven, op een mechanische wijze het verlies aan ontvangsten te berekenen. Welnu, dergelijke maatregelen hebben zeker afgeleide effecten die ertoe leiden dat de uiteindelijke budgettaire weerslag sterk kan verschillen van die welke hier opgetekend is.
35
Het betreft het laatste jaar waarvoor alle gegevens voor elke maatregel apart beschikbaar zijn.
···.·.tos>
Aldus, zou de budgettaire weerslag van de MARlBEL-operatie rekening moeten houden met de macro-economische terugkoppelingen; zou de weerslag van het KB 498 moeten worden verminderd met de minderuitgaven inzake werkloosheidsuitkeringen gezien er nettocreatie van werkgelegenheid is; hebben de maatregelen met betrekking tot de huisbedienden slechts een verwaarloosbare of zelfs onbestaande budgettaire kost, indien zij tot gevolg hebben dat het zwartwerk vermindert. De getallen die in tabel 2. 7 vermeld worden, dienen dus te worden gerelativeerd en te worden geïnterpreteerd als een maximale budgettaire kost. De budgettaire kost, zelfs netto, is niet het enige element bij de evaluatie. De volgende paragrafen beschouwen ook andere evaluatiecriteria waarbij wordt begonnen met indicatoren van micro-economische aard - het effect op de globale belasting op de factor arbeid - om daarna te verder te gaan met de macroeconomische aspecten. B.
Het effect op de globale belasting op de factor arbeid
Tabel 2.8 verduidelijkt de invloed van de verscheidene onderzochte maatregelen op de globale belasting op de factor arbeid. Tabel 2.8 Effect van verschillende maatregelen op de globale belasting op de factor arbeid Duur van de invloed
Basisstelsel Maribel plan "plus één" KB 498 huisbedienden
onbeperkt 2 jaar 2 jaar onbeperkt
Bruto-loon in% van het minimumloon 100% 150% 200%
43,7% 42,1% 35,4 % 29,9% - 48,5%
50,1 % 49,2 % 42,7% 42,5% - 31,7%
53,9 % 53,3% 47,1 % 48,9 % - 21,6%
Eigen berekeningen, volgens de wetgeving van kracht in 1992.
In het basisstelsel is het globale belastingpercentage voor een werknemer 43,7% voor een loonkost die overeenkomt met het minimumloon en 50,1% voor een loonkost die overeenkomt met 1,5 maal het minimumloon. De toekenning van de verschillende onderzochte tewerkstellingsstimulansen heeft uiteraard tot gevolg dat dit globale belastingpercentage afneemt.
. ....
*
Effect van de verminderingen van de werkgeversbijdragen
.....__"
+>
c
op het globale heffingspercentage (gemiddeld percentage)
60%
Q)
0 .._
.. . . . . .
2dê>deer>····
Q)
Q_
0'>
55%
c
-+-' ({)
50%
0 Q)
.D
45%
lJ Q)
-o -o
40%
E Q) 0'>
35%
0 0 .D 0
30%
C)
25% 0.5
1
1.5
-a- Basisstelsel
--+-- Maribel-operatie
--6-- Plan-plus-één ....,.._KB [PB + weli
........
c
Q)
Idem, huisbedienden
~
O'J
c
BBBBBBBBBBBBBBEl ..."..asBBBBBBBB 40%
I I I I I
+-'
~I
rn 0
Q)
nr 498
60%
Q)
0...
2.5
2
Brutoloon, 1n veelvouden van het minimumloon
I
-+-I
I I I
I I I
I I I
I I I
20%
..a ""0
0%
Q)
""0 ""0
E Q)
O'J
-20%
0
0 ..a
-40%
0 ()
-60% 0.5
1
1.5
2
Brutoloon, in veelvouden van het minimumloon -a-
Basisstelsel
--+- Huisbedienden,
--.1.-- Idem, + fiscool luik [PB + weli
luik sociale zekerheid
2.5
2dë >deel
Hl
Het effect van MARlBEL op dit gemiddelde globale belastingpercentage is nochtans vrij beperkt : de daling bedraagt slechts 1,6 punten op het niveau van het minimumloon. Het effect van het "plus-één-plan" is reeds beduidender (8 punten vermindering, hetzij bijna 20%) en dat van het KB nr. 498 is nog groter vermits het gemiddelde globale belastingpercentage terugloopt tot 29,9%. Voor laatstgenoemde maatregel wordt de vrijstelling van werkgeversbijdragen voor sociale zekerheid slechts toegekend ten belope van het minimumloon, wat verklaart dat het gemiddelde globale belastingpercentage een scherpere progressiviteit heeft en vanaf 1,5 maal het minimumloon, dicht bij het percentage komt dat het resultaat is van de toepassing van het "plus-één-plan". Deze voordelen zijn nochtans beperkt tot een vrij korte periode. Men notere ook het indrukwekkende effect van de maatregelen met betrekking tot de huisbedienden. Onafhankelijk van de fiscale aftrek in hoofde van de particuliere werkgever, gaat het reeds om de maatregel die het belangrijkste effect heeft inzake vermindering van de globale belasting op de factor arbeid. Deze belasting wordt bovendien negatief zodra met de fiscale aftrek rekening wordt gehouden (36). Daarenboven is de toekenning van de voordelen niet beperkt in de tijd. C.
Weinig bekende maatregelen
De eerste twee evaluatiecriteria (de budgettaire kost en het effect op het globale belastingpercentage) geven aan dat de selectieve maatregelen budgettair minder kosten en dat zij een grotere invloed hebben op de globale belasting op de factor arbeid. Niettegenstaande de selectiviteit van een maatregel toelaat hem beter te richten en aldus het mogelijke effect van een gegeven budgettaire uitgave op de werkgelegenheid te maximaliseren, bestaat er een risico dat die maatregel weinig bekend is bij de werkgevers en bijgevolg onderbenut wordt. Anderzijds is een algemene maatregel, met een automatische toepassing, zeker kostelijker maar heeft hij dat nadeel niet. In het licht van de bij een enquête verzamelde gegevens (37) dient men helaas vast te stellen dat dit risico bewaarheid wordt : de maatregelen genomen in het kader van het KB nr. 111 (plan "plus één"), 495 (overeenkomsten werk-opleiding) en 498 (jonge werkzoekenden en langdurig werklozen) zijn in het algemeen weinig bekend en dit des te minder naarmate de grootte van de onderneming beperkt is. Terwijl de grote ondernemingen zeer goed de maatregelen kennen die hen betreffen, namelijk de KB's 495 & 498, (38) kennen bijna de helft van de werkgevers in het algemeen deze selectieve maatregelen niet en dit percentage bereikt twee derde bij de kleine ondernemingen, waarvan men doorgaans veel verwacht omtrent de creatie van werkgelegenheid.
36 37 38
Zij wordt berekend op basis van een gemiddeld marginaal percentage dat zelf werd geraamd, waarbij rekening werd gehouden met de verdeling van de aftrekken onder de klassen van het belastbaar inkomen. LAMBERTS M., Zij vragen zoveel aandacht. Werkgelegenheid en aanwervingsbeleid t.a.v. laaflgeschoolden en kansarmen, HIVA, KULeuven (1993). Het plan plus één" betreft normalerwijze slechts de kleine ondernemingen.
.. :.::··..
:.·.-:-:-:······ .·.·.·.
·.·?2cÏg dêer
112>
Tabel 2.9 De kennis van de selectieve maatregelen aard van de maatregel
Grootte van de onderneming (aantal werknemers) 5-19 20-99 100-249 ~250
Totaal
% van de werkgevers dat de maatregel kent
KB 111 KB 495 KB 498
34,0 36,4 40,2
44,2 57,3 55,3
81 '2 71,9
68,7
64,7 94,1 75,0
40,9 48,4 48,5
6,2 18,7 15,6
0,0 41,2 18,7
5,4 8,2 8,8
% van de werkgevers dat de maatregel toepast
KB 111 KB 495 KB 498
5,6 5,9 5,9
3,5 7,5 11 '6
Bron: LAMBERTS M., op. cit. (1993).
D.
Onderzoek van de sectoriële invloeden in de periode 1985-1991
Men vindt in bijlage 4 een poging tot analyse van de sectoriële invloed van deze verscheidene maatregelen inzake verminderingen van werkgeversbijdragen voor sociale zekerheid, gebaseerd op de gegevens welke worden gepubliceerd in de jaarverslagen van de RSZ (39). De voornaamste conclusies zijn de volgende : Wat de MARlBEL-operatie betreft, worden de duidelijkste invloeden (in termen van relatieve vermindering van de sociale bijdragen en dus van de loonkost) niet noodzakelijk gevonden in de sectoren die het meest zijn blootgesteld aan de internationale concurrentie, terwijl de nagestreefde doelstelling juist het concurrentievermogen was : de verwatering van de maatregel heeft bijgevolg haar doeltreffendheid geschaad. Wat de andere maatregelen betreft, werd er genoteerd dat het grootste deel van de budgettaire weerslag wordt gevonden bij die maatregelen die werden genomen met het oog op de bevordering van de aanwerving van de langdurig werklozen en de bestaansminimumtrekkers. Deze maatregel, die terzelfder tijd marginaal en selectief is, schijnt het grootste deel van zijn invloed te hebben in die sectoren waar de evolutie van de werkgelegenheid het minst slecht was. Men kan er bijgevolg geen anticyclisch effect van verwachten. Dat is overigens niet noodzakelijk het doel van de maatregel. Hij was veeleer bedoeld als een positieve discriminatie ten voordele van de werknemers die uitgesloten waren van de arbeidsmarkt. 39
Deze gegevens betreffen in bepaalde gevallen het aantal werkgevers dat een aanvraag tot vermindering van de werkgeversbijdrage heeft ingediend, wat niet noodzakelijk overeenkomt met het aantal betrokken werknemers.
Ten slotte kan men de lage budgettaire kost van de maatregelen met betrekking tot de huisbedienden niet als een argument gebruiken om geen heroverweging van de modaliteiten van deze maatregel te hoeven doen. De minimaal vereiste vergoeding om de fiscale aftrek te kunnen genieten beperkt zeker de invloed ervan en lokaliseert die hoofdzakelijk bij de hogere inkomensklassen. Men kan aannemen dat er een belangrijk "buitenkans-effect" en een geringe nettocreatie van arbeidsplaatsen is. Men kan tegenwerpen dat het beoogde doel eenvoudig was dit soort werk uit het zwartwerkcircuit te halen. In het licht van de statistische gegevens blijkt deze uitspraak meer dan genuanceerd te moeten worden : men kan nauwelijks beweren dat met 462 gevallen in 1991 het zwartwerk beduidend is teruggedrongen. E.
De macro-economische invloed van MARlBEL
Onder de verschillende onderzochte maatregelen leent enkel de MARlBEL-operatie zich tot een macro-economische evaluatie. De voor dit soort evaluatie gebruikte modellen zijn immers te geaggregeerd om marginale en selectieve maatregelen zoals die met betrekking tot de aanwerving van langdurig werklozen te behandelen. Zoals het gebruikelijk is voor alle grote beslissingen inzake economisch beleid, had het Planbureau de weerslag van de MARIBEL-operatie, echter zoals die oorspronkelijk overwogen was, geraamd; het betrof toen een vermindering van de loonkost met 6,4% ex-ante die werd gecompenseerd door de invoering van een bijkomende BTW van 2,5 punten (40). Tabel 2.10 Ex-ante raming van de macro-economische weerslag van MARlBEL over de periode 1981-1985 BNP in volume Consumptieprijzen Werkgelegenheid Saldo met het buitenland (netto-uitvoer) Saldo van de lopende verrichtingen van de Staat
+
0, 5% 1,6 %
93.000 0,4 % + 0,5% +
in verschillen ten opzichte van de referentievooruitzichten
De daadwerkelijk besliste maatregel was minder ingrijpend : de gegevens die in bijlage 4 besproken worden (41), bevestigen het overigens vermits de weerslag van de maatregel in 1985 slechts 2,18% van de bijdragen bedroeg, hetzij minder dan I% van de loonkost. De resultaten voor de werkgelegenheid zijn dus veel lager dan die van de oorspronkelijke raming vermeld in tabel 2.10, des te meer doordat de maatregel werd "verwaterd" door de sectoren die niet aan de internationale concurrentie blootgesteld waren, erbij te betrekken. Proportioneel en nog steeds ex-ante geraamd, zou de op deze wijze bekomen vermindering van de werkloosheid tussen tienduizend en vijftienduizend eenheden bedragen. 40 41
ENGLERT M., Les impacts macro-économiques de la politique fiscale et parafiscale : analyse de l'expérience belge des dernières années, Bureau du Plan, Planning papers, november 1988.
Zie bijlage 3, tabel 1.
.....................
>2dê deêl
F.
Samenvatting
Het onderzoek van de verscheidene maatregelen tot vermindering van de werkgeversbijdragen voor sociale zekerheid levert elementen op voor de evaluatie van de weerslag van de verschillende soorten maatregelen. MARlBEL is een voorbeeld van een algemene en wem1g selectieve maatregel. De invloed ervan verwaterde in de sectoren die weinig betrokken waren bij de oorspronkelijke doelstelling het concurrentievermogen - en het effect van een dergelijke maatregel op de globale belasting op de factor arbeid is onbeduidend terwijl de budgettaire kost hoog is en de macro-economische weerslag eerder bescheiden. De marginale en selectieve maatregelen hebben zeker het nadeel wem1g bekend te zijn, vooral bij de kleine ondernemingen waarvan men doorgaans veel verwacht inzake de creatie van werkgelegenheid. De doelgerichtheid van de maatregelen vermindert zeker de budgettaire kost ervan en de vermindering van het globale belastingpercentage die erdoor wordt teweeggebracht is groter vermits het globale belastingpercentage bij de aanwerving van een langdurig werkloze met 13,8 punten daalt op het niveau van het minimumloon en met 7,6 punten bij 150% van het minimumloon. Is dat echter voldoende om een beduidend effect te hebben op de vermindering van de langdurige werkloosheid? Het onderzoek naar de sectoriële invloed van deze maatregelen over de periode 1985-1991 laat niet toe zich uit te spreken over het pro- of anticyclische karakter ervan. Voor twee van de drie onderzochte maatregelen, schijnen de belangrijkste invloeden te liggen bij die sectoren waar de evolutie van de werkgelegenheid het gunstigst was en kan men de goede evolutie van de werkgelegenheid niet aan het gebruik van de maatregel toeschrijven : de herverdeling van de actieve bevolking van de industrie naar de dienstensector is een sterke trend. Men kan dus op basis van de beschikbare gegevens noch het buitenkanseffect ramen, noch de nettocreatie van werkgelegenheid die uit deze maatregelen voortvloeit. De maatregelen met betrekking tot de huisbedienden zijn waarschijnlijk een extreem geval : het globale belastingpercentage wordt negatief en de drempel voor de fiscale aftrek beperkt de toepassing van deze maatregel zodat alle elementen toelaten om een belangrijk buitenkans-effect te vermoeden.
3.34
De buitenlandse ervaringen inzake tewerkstellingssubsidies
De tewerkstellingssubsidies werden in vele landen gebruikt om te verhelpen aan zowel de structurele als aan de conjuncturele onevenwichten op de arbeidsmarkt. De keuzen die door elk land werden gemaakt hangen af van de economische, socio-politieke en institutionele context : ook dient men zich te hoeden voor overijlde conclusies omtrent de toepassing op de Belgische arbeidsmarkt van de mislukking of het succes van een welbepaalde maatregel.
.......
. .....
2de deel
115<
Wat immers eerst blijkt uit een onderzoek van de stelsels van tewerkstellingssubsidies, is de verscheidenheid van de stelsels en van de nagestreefde doelstellingen, welke soms verwijzen naar radicaal verschillende opvattingen over de werking van de arbeidsmarkt en van het werkgelegenheidsbeleid (42). De met elkaar het meest contrasterende praktijken zijn waarschijnlijk die van Zweden en van het Verenigd Koninkrijk. In eerstgenoemd land laat het werkgelegenheidsbeleid zich meer door de neokeynesiaanse theorie leiden. Het heeft een conjuncturele maar ook een structurele doelstelling : de subsidies moeten het verschil compenseren tussen een loon dat wordt bepaald in functie van een rechtvaardigheidsnorm en de onvoldoende produktiviteit van laaggeschoolde of weinig geschikte werknemers. Anderzijds hebben de tewerkstellingssubsidies in het Verenigd Koninkrijk eerder tot doel de arbeidsmarkt flexibeler te maken en wordt de financiële stimulans gebruikt om in te werken op het aanbod van arbeid. Een dergelijke maatregel uit zijn context halen is bijgevolg delicaat. Onder dit voorbehoud levert het onderzoek van de buitenlandse ervaringen enkele interessante conclusies op ten aanzien van de doeltreffendheid van tewerkstellingssubsidies. De niet-selectieve maatregelen hebben belangrijke verlies-effecten, zelfs indien zij als marginale maatregelen zijn opgevat. Dat is bijvoorbeeld het geval in Ierland waar werd geraamd dat de effecten van de "employment incentive" voor 70% verlies, voor 25% substitutie en voor 5% nettocreatie van arbeidsplaatsen waren (43). Een gelijkaardige verliesratio wordt vastgesteld bij de in Australië ingevoerde tewerkstellingsstimulansen. De verliezen zijn lager wanneer het om doelgerichte maatregelen gaat. Volgens dezelfde bron zou het Nederlandse programma van aanwervingssubsidies voor langdurig werklozen (KRA/KAP) een verliesratio van bijna nul hebben, maar wel belangrijke substitutie-effecten, zodat de nettocreatie van arbeidsplaatsen werd geraamd op 25-30%. De evaluatie van de beleidsmaatregelen inzake aanwervingssubsidies in Zweden leidt tot een resultaat dat er dicht bij staat voor wat de nettocreatie van arbeidsplaatsen betreft (ongeveer 30%), maar raamt de verliezen op 50% en het substitutie-effect op 20% (44). De marginale en doelgerichte maatregelen hebben nochtans andere nadelen : in meerdere landen, waaronder de Verenigde Staten (45) en Zweden (46), is gebleken dat de beroepsinschakeling van werklozen soms beter was dan die van personen zonder arbeidsplaats die de voordelen genoten van subsidieprogramma's. Het feit door een dergelijk programma begunstigd te zijn geweest had het effect van een negatief signaal bij de werkgever. Bepaalde doelgerichte maatregelen schijnen ook een "Mattheus-effect" met zich mee te brengen in die zin dat onder de mogelijke begunstigden degenen die het meest kwetsbaar zijn, terzijde worden geschoven.
42
GAUTIER,
43
14.09.1993. OCDE (1993),
44 45 46
GAZIER en SILVERIA (1993), Les subventions à 7'emploi : une approche comparative européenne, Coomunication au colloque "Evaluation des politiques de 7'emp7oi", Parijs, 13-
Perspectives de 7'emp7oi. Zie hoofdstuk 2, les po7itiques actives du marché du travai7 : éva7uation des effets macro et micro-éconamiques. ANXO D., "Coûts sa7ariaux et politique de 7'emp7oi: 7'expérience suédoise", Colloque sur
1'évaluation des politiques de l'emploi, Parijs, september 1993. OCDE (1993), Perspectives de l'emploi, op. cit. ANXO D., (1993), op. cit.
.:.·.·::.·
.·.:::::·.·
: .. ·:::·····
>•2dédeêl•••••••••
3.35
Conclusies .. .
..·:- .. ::-:-:-:-:-.-:-:··
·.. ::. ..
. ... :-:··
.·:..
··::::-:-:-:-:-::.
·-:-:-:-:-:-:-:-:·:
··:-:-:-:-:-:-:· ... ·.-:-:-:-:-:-:-:
··-:-:-:-:-:-..
. ....
··.·.·:: ....
·...
De.· .. stirbulansen of sub§idies vd6r (!l} . tewerkstelilHi: i v1lliien hÎ.Jp rÇ.chtyáiiFdig1Hg. in het bestaan van éeil. klassieke wÇ.rklaO§p~jd eQ} il1 tf~ v~$isiêlli#g. diJ,( ·de wiJziginge!l van de soëiaJÇ. •werkgeVersbijdfagÇ.iJ. ··als()ï:Jk: •elk# •aiJ.i.fèrè vêfjiliri{Jiffing van de •loonkost ten mil1§t# oP karte terrl1îjl1 êêil êffeÇt op Hé Wêfl{gelegenf.Jeîd kunnen hebben. ········ ·· · · ·..·.·.·.·.·.·.·. ·.·.·.·....··.. > ) >) < >• .< <> < De {roorstanders van · eêil dergelîjk tiéleid vérwacHte/1 er doai-gaiif/s belangrijke effecten >van · .•• in termen van een vlûggÇ. tiiiugk~~r < naar volledige werkgelegenheid. . ··.···· .·. . . . .··· ... i • • • < • .·.·.·.·. ·.·.·.·•·•· > ··•···· . . Men moet.· echter. >.vaststellen···· dat•< pet ondÇ.i;iaek yan) de . beleidsmaatregelen ·niet de verwachte effêcten··bevest1gt.·········· De· veel ·bescheidener, de Verliezen en substituties belangrijk. De "automatische" maatregelen zijn te schuchter, d~ selectieve maatregelen. zijn hebben .bijgevolg slechts zwakke effeCten• (Jj)•de arbeidsmarkt. Men onthoudt vooral uit het onderzoek van deze beleidsmaatregelen de enorme kloof tussen het theoretische concept en de uitgevoerde maatregelen, in België of elders : zij zijn te••<•complex om goed te worden ontvangen door de werkgevers, te beperkt Îi1 de . tijd OII1 andere .dan substitutie;_e[fecten te hebben,• te schuchter in termen·· van vermindering van de globale belasting en van de •loonkost om een beduidend effect te hebben. De maatregelen welke zijn genomen in het kader . van . het •GlobaaL Plan zijn evenwel terzelfder tijd eenvoudiger, belangrijker en duurzamer. De Raad pleit ervoor dat een duidelijker gebruik van te~f!rksÇ~llingssübsidies zoals die welke met het Globaal Plan is begonnen, zou worden voortgezet : de verminderingen van de werkgeversbijdragen moeten doorzichtig zijn, duurzaam en grootschalig, hetgeen onvermijdelijk het probleem van de financiering ervan stelt, welke in de vijfde en laatste afdeling • van dit deel van >het Advies betreffende de verplichte heffingen wordt onderzocht.
2de deel
4.
117
Verplichte heffingen en substitutie tussen produk.tiefactoren.
In de derde afdeling van dit Advies werd onderzocht in welke mate de vraag naar arbeid gevoelig was voor de heffingen op de factor arbeid en voor de veranderingen ervan. In zekere zin werd het rechtstreekse effect van de verplichte heffingen op de werkgelegenheid onderzocht. In deze afdeling wordt de analyse vervolledigd door te onderzoeken hoe de werking van de verplichte heffingen op de relatieve kosten van de twee produktiefactoren (kapitaal en arbeid) ( 1) de produktieve combinaties kan veranderen ten nadele van de werkgelegenheid. Om dat te doen moet eerst de fiscale druk op de andere produktiefactor, het kapitaal, worden gemeten. De vraag die hier moet worden onderzocht, is immers de volgende : is, gegeven de kost van arbeid en de kost van kapitaal enerzijds en de technische substitutiemogelijkheden anderzijds, een verandering van de relatieve kosten door de fiscaliteit of de parafiscaliteit in staat de keuze van de produktieve combinaties te wijzigen? 4.1
De fiscale wig bij de inkomsten uit investeringen en de belasting op het kapitaal
A.
Een micro-economische benadering
Voor de factor arbeid werd een globaal belastingpercentage gedefinieerd dat rekening houdt met de heffingen ten laste van de werkgever en van de werknemer. Op, een symmetrische wijze moet hier een "globaal belastingpercentage' of een "globale fiscale wig" (2) worden gedefinieerd die het effect van de fiscaliteit integreert bij zowel de gebruiker van de produktiefactor als bij degene die hem aanbrengt. Men moet dus een maat hebben van het verschil tussen de kost van het kapitaal en het nettorendement dat een investering in lichamelijk kapitaal verschaft aan de kapitaalverschaffer (3). Zoals bij de meting van de globale belasting op de factor arbeid, wordt de voorkeur gegeven aan een micro-economische benadering. De redenen die werden onderzocht om deze keuze te verantwoorden in het geval van de factor arbeid hebben hier nog meer gewicht.
2
3
De problematiek van de belasting op de energie wordt hier niet aangesneden. Men beschikt immers over geen enkele statistiek of studie die het mogelijk maakt de fiscale druk op het gebruik van deze factor te meten. Bovendien hebben de belastingen op het energieverbruik, of meer algemeen op de natuurlijke hulpbronnen, noodzakelijkerwijze hun uiteindelijke weerslag op de werknemers of op de kap,itaalbezitters. Men noemt 'fiscale wig" het verschil tussen bruto en netto. Voor de factor arbeid komt de fiscale wig overeen met de teller van het globale belastingpercentage zoals hierboven op blz. 85 bepaald. Voor kapitaal verdient het de voorkeur de fiscale wig te gebruiken. Gezien men met een vastgesteld nettorendement werkt, kan het vereiste brutorendement negatief of nul zijn. Het globale belastingpercentage dat dit vereiste negatieve of gelijk aan nul zijnde vereiste brutorendement in de noemer heeft, zal moeilijk te interpreteren zijn, en zelfs oneindig in het geval van een brutorendement gelijk aan nul. De hier gebruikte methode benadert die welke wordt toegepast door Me KEE, VISSER en SAUNDERS, Taux marginaux d'im{X)sition du travai7 et du capita) dans les pays de 7'0.C.D.E, Revue économique de l'OCDE, 1987, nr. 7. Zij gebruiken, zoals hieronder voorgesteld, de King-Fullerton-methode om de belasting op de inkomens uit investeringen te meten. Hun methode om de belasting op de factor arbeid te meten is gelijkaardig aan die welke werd gebruikt in de afdeling 3 op het enige verschil na dat zij de indirecte belasting in de meting van het globale belastingpercentage opnemen, een optie die hier niet werd gebruikt. Aldus handelen komt neer op de veronderstelling dat het nettoarbeidsinkomen hoe dan ook totaal aan consumptie wordt besteed, doch dat het inkomen uit investeringen nooit aan consumptie wordt besteed.
.. ::.·.·:: . . .·::.·.·:
118<
...
<2dè deêl
Er bestaat immers op macro-economisch niveau geen adequate maatstaf voor het inkomen uit investeringen en voor de belastingen die op dit inkomen drukken. Het betrokken inkomen kan, naargelang van de gekozen financieringswijze, bestaan uit dividenden, uit intresten of uit meerwaarden welke op het vlak van de uiteindelijke aandeelhouder een proces van autofinanciering van de onderneming weergeeft. Men zou de inkomens van deze aard welke door ondernemingen zijn toegekend wegens de inbreng van fondsen bestemd voor investeringen in lichamelijk kapitaal moeten kunnen afzonderen, hetgeen in de nationale boekhouding niet mogelijk is. De macro-economische weg maakt het bovendien niet mogelijk een correcte evaluatie te maken van de inkomens uit nieuwe investeringen. Welnu, om het effect van de verplichte heffingen op de produktieve combinaties te beoordelen, dient men in marginale termen te redeneren. De "King-Fullerton"-methodologie (4) is zeker de meest geschikte methode om het effect van de fiscaliteit op de kost van het kapitaal te meten. Zij maakt het immers mogelijk het effect te meten van een brede waaier van fiscale beschikkingen op het rendement van een investering in lichamelijk kapitaal. Deze methode werd gebruikt in talrijke studies, onder meer door de OESO (5), in het kader van het RUDING-rapport (6) en in het kader van andere werkzaamheden van de Hoge Raad van Financiën (7). B.
De fiscale wig bij de inkomsten uit investeringen in lichamelijk kapitaal in België.
Grafiek 2.12 geeft de evolutie weer over de periode 1982-1992 van de fiscale wig bij de inkomsten uit investeringen in verschillende typegevallen. In alle gevallen wordt het verschil gemeten tussen het vereiste brutorendement van de investering en haar nettorendement, dat, op basis van het gebruikte arbitragemechanisme, overeenkomt met het reële nettorendement van een risicoloze belegging op lange termijn (8).
4
5 6 7
8
KING en FULLERTON, The taxation of incime from capital, NBER en University of Chicago Press, 1984. OCDE, L'imposition des bénéfices dans une économie globale, Parijs, 1991. CCE, Report of the committee of independant experts on company taxation, hoofdstuk 4. Zie bijlage 8 van het "VerslaQ aangaande bepaalde aspecten van een hervorming van de vennootschapsbelasting" (mei 1991) , VALENDUC Ch., Evaluation de la taxation effective des revenus de l'investissement et de l'effet des incitants fiscaux. Men raadplege dit werk voor een grondige beschrijving van de methodologie. De eenheden op de verticale as zijn dus punten reëel rendement. Een waarde van 5 betekent dat het effect van de fiscaliteit erin bestaat dat een bijkomend rendement van 5 punten vereist is opdat de kapitaalverschaffer (naargelang van het geval, de aandeelhouder of de schuldeiser) netto het equivalent zou hebben van een reëel nettorendement van een risicoloze belegging op lange termijn.
2de dèel
119
.
··-: .. :.:·:-:-·-:····-:-:·::-:-· .... :-:-:·:-·:: ......... .
chitlêtë>2Jl2> ·.
Fiscale wig bij de inkomsten uit investeringen KMO (aandeelhouders natuurlijke personen)
0.20
_..... N
I
:1:
0.10
r-111-
IJ>
J: Q}
0
0.00
..
u
(/)
LL. -0.10
r-
------
•
•
•
•
•
•
•
1984
1985
•
•
-------
-
____.m
·------- -----
-0.20 1982
1983
1986
1987
1988
1989
1990
1991
1992
1990
1991
1992
1990
1991
1992
Jaren
-a- Kapitaalsverhoging
-
Schuldvorming
--6- Autofinanciering
Groepen van ondernemingen zonder coördinatiecentrum
0.20
~
N
I
.!-
0.10
-
"' ~
_!! 0
0.00
u
(/)
~ -0.10
I-
-0.20 1982
1983
1985
1984
1986
1987
1988
1989
Jaren -
Kapitaalsverhoging
-
Schuldvorming
--6- Autofinanciering
Groepen van ondernemingen met coördinatiecentrum
1985
1986
1987
1988
Jaren Kapitaalsverhoging - - - Autofinanciering
-
Schuldvorming
1989
120
Het eerste deel van de grafiek betreft het geval van de ondernemingen waar de "rechtstreekse" kapitaalverschaffer een natuurlijke persoon is. Het gaat hier zeer waarschijnlijk om KMO's. Het hoofdkenmerk ervan is immers het gewicht van de beheerders in het aandeelhouderschap en in het beslissingsproces (9). Men merkt dat het effect van de fiscaliteit op de kapitaalkost zeer sterk afhangt van de gebruikte financieringswijze. Wanneer de investering wordt gefinancierd door de inbreng van eigen middelen, doet de fiscaliteit de kapitaalkost sterk toenemen : zij verhoogt hem met 10 punten in het begin van de periode en deze fiscale wig neemt toe over de hele onderzochte periode. De wig is veel kleiner in het geval van autofinanciering en daalt van 2,6 punten in het begin van de periode tot 1 punt in 1988 vooraleer weer te stijgen als gevolg van de geleidelijke verminderingen van het tarief van de investeringsaftrek. De fiscale wig is daarentegen negatief in het geval van leningfinanciering, wat wordt verklaard door het feit dat de intresten aftrekbaar zijn tegen het tarief van de vennootschapsbelasting en belast worden in hoofde van de kapitaalverschaffer, welke hier verondersteld wordt een natuurlijk persoon te zijn, tegen het tarief van de roerende voorheffing. Het effect van het belastingstelsel is hier dat van een subsidie. Het tweede deel van de grafiek behandelt het geval van een groep van vennootschappen waar de investeringen worden gefinancierd zonder bemiddeling van een coördinatiecentrum. De fiscale wig is duidelijk kleiner en de financieringswijze heeft er duidelijk minder invloed op. Er wordt hier immers aangenomen dat de opbrengst van een marginale investering niet moet worden teruggevoerd tot de uiteindelijke aandeelhouder, vooreerst omdat er een scheiding is tussen de beslissingen tot sparen en tot investeren en dat de hier toegepaste arbitragevoorwaarde zich situeert bij de rechtstreekse kapitaalverschaffer en vervolgens omdat er verondersteld wordt dat aan de uiteindelijke aandeelhouder een min of meer constant rendement wordt toegewezen. Het fiscale stelsel speelt zich dus "onder vennootschappen" af en het onderscheid volgens de financieringswijze van de investering is duidelijk minder uitgesproken. Het derde deel van de grafiek behandelt het geval van een groep van vennootschappen waar de investeringen worden gefinancierd door bemiddeling van een coördinatiecentrum. Dit bijzondere fiscale stelsel blijkt hier een belangrijk proces van subsidiëring van investeringen in lichamelijk kapitaal te zijn : de fiscale wig is sterk negatief in 1989 en wordt nadien weer positief voor de leningfinanciering, al naar gelang van de beperking van de fictieve roerende voorheffing. Alhoewel het zeer interessant kan zijn een gewogen meting op te maken, is een dergelijke oefening te delicaat omdat men niet over een volledige classificatie beschikt van de investeringsstromen in functie van de categorieën van ondernemingen welke in grafiek 2.12 zijn opgenomen.
9
Zie HOGE RAAD VAN FINANCIEN, Afdeling Fiscaliteit en Parafiscaliteit, Verslag aangaande bepaalde aspecten van een hervorming van de vennootschapsbelasting, mei 1991, blz. 58.
2de deel
121
Bovendien werd, behoudens met het geval van de coördinatiecentra, slechts rekening gehouden met het normale belastingstelsel. Er werd rekening gehouden noch met de stimulansen welke werden verleend door de KB's 15 en 150, noch met de verminderde tarieven van de Ven.B, noch met de vennootschappen die gevestigd zijn in reconversiezones, noch met het effect van de aftrekbaarheid van leningen verricht door een bestuurder van een vennootschap om in te tekenen op een kapitaalsverhoging (10), noch met gewestelijke steunmaatregelen enz ... Men beschikt nochtans over enkele aanwijzingen over de financieringswijze over de periode 1982-92. Tabel 2.11 manc1ermg_sbron van de ondernernmgen 1985
1986
1987
1988
1989
1990
1991
in % van de verandering ten opzichte van het voorgaande jaar van het totaal van de permanente kapitalen (alle sectoren) (a) Kr-() (*) kapitaalsverhoging autofinanciering schuldvorming
29,8% 32,2% 38,0%
29,6% 35,0% 35,4%
33,1% 26,0% 40,9%
30,9% 23,6% 45,5%
31,2% 16,8% 52,0%
39,4% 6,5% 54,0%
39,8% 10,8% 49,4%
(b) Andere ondernemingen kapitaalsverhoging autofinanciering schu 1dvormi ng
31,3% 59,5% 9,2%
50,7% 20,6% 28,7%
25,2% 22,8% 52,0%
42,0% 20,3% 37,7%
33,1% 31,8% 35,1%
42,5% 16,5% 41,0%
60,0% 12,6% 27,4%
Aandeel van de investeringen dat wordt gefinancierd door bemiddeling van coördinatiecentra Verwerkende nijverheid 34,0% 39,0% 43,0% 4,0% 6,0% 21,0%
45,0%
Bron : NBB, Balanscentrale.
Bij de "KMO's" in de zin van ondernemingen die hun rekeningen volgens het verkort schema indienen, wordt een derde tot 50% van de investeringen gefinancierd door middel van leningen, dit wil zeggen met een financieringswijze die gedurende de gehele periode die door grafiek 2.12 wordt weergegeven, voor bijkomende eenheden gesubsidieerd is geweest. Bovendien blijkt uit tabel 2.11 dat een belangrijk deel (45% op het einde van de periode) van de investeringen van de verwerkende nijverheid, narnelijk hetgeen werd gefinancierd door bemiddeling van coördinatiecentra, fiscaal werd gesubsidieerd. Het blijkt dus uit tabel 2.11 dat een belangrijk deel van de investeringen in lichamelijk kapitaal "fiscaal gesubsidieerd" werd tijdens de jaren '80, in die zin dat in de marge de met de gebruikte financieringswijze overeenkomstige fiscale wig negatief was. Er dient daarbij nogrnaals aan te worden herinnerd dat niet met alle fiscale stimulansen rekening is gehouden.
10
Deze fiscale beschikking heeft tot gevolg dat de fiscale wi~ negatief wordt in het geval van een investering van een "Kr-()" (bovenste deel van grafiek 12) welke wordt gefinancierd door een kapitaalsverhoging die op haar beurt door een lening wordt gedekt. Zie bijlage 3 van het "Vers 1ag aangaande bepaalde aspecten van een hervorming van de vennootschapsbelasting", op. cit., blz. 12.
·:-:-:-:·.
·.·-::-:-:·...·.-:-::
....
·.··.·-:-:::.
·.·.·.·.·2dê aêêr<<
De effectieve belasting op de inkomsten uit investeringen in lichamelijk kapitaal is dus ruimschoots lager dan de globale belasting op de factor arbeid. Er is zelfs alle reden om aan te nemen dat tijdens de jaren '80 het globale effect van de fiscaliteit en de parafiscaliteit erin bestond dat de kost van het gebruik van arbeid werd verhoogd en de kost van het gebruik van kapitaal werd verlaagd.
C.
De fiscale wig bij de inkomsten uit investeringen in lichamelijk kapitaal in de OESO-landen
Men vindt in tabel 2.12 een meting van de fiscale wig bij de inkomsten uit investeringen in de verschillende landen van de OESO. Het gaat hier om het eerste geval dat in grafiek 2.12 wordt behandeld, namelijk een onderneming waarvan de aandelen rechtstreeks door natuurlijke personen worden aangehouden. Tabel 2.12 Fiscale wig bij de inkomsten uit investeringen (*) OESO-landen - 1991 Autofinanciering
België Denemarken Frankrijk Duitsland IJs land Ierland Italië Luxemburg Nederland Portugal Spanje Verenigd Koninkrijk
1 '6 1,3 2,7 1, 2 3,5 0,5 4,5 1 '2 0,5 1,9 0,6 1,4
Kapitaalsverhoging
4,9 4,2 6,4 1,6 9,4 2,5 2,8 7,1 6,5 7,0 3,2 1,3
Lening
- 1,4 2,7 - 0,1 0,7 - 7,8 3,8 - 0,8 2,6 2,9 - 1,5 3,9 2,4
Gemiddeld
0,9 2,1 2,1 1,0 0,2 1,9 2,5 2,3 1,9 1,2 2,0 2,0
(*) Verschil tussen het vereiste reële brutorendement van een investering en een reëel nettorendement
vastgesteld op 5%. Bron : OCDE, L 'imposition des bénéfices dans une économie globale, Parijs, 1991.
Deze studie laat niet toe de benadering die voor België werd gemaakt en die in grafiek 2.12 werd weergegeven, te veralgemenen voor het geheel van de OESOlanden. De OESO-studie waarnaar wordt verwezen houdt immers slechts rekening met de normale stelsels van vennootschapsbelasting. Een geval zoals dat van de coördinatiecentra werd dus niet beschouwd, net zomin als dat van de gelijkaardige stelsels die van kracht zijn in andere OESO-landen (11), welke zeer waarschijnlijk effecten hebben die erg gelijkaardig zijn aan die welke geïllustreerd zijn in het onderste gedeelte van grafiek 2.12.
11
Voor een lijst van de gelijkaardige stelsels, zie HOGE RAAD VAN FINANCIEN, Afdeling Fiscaliteit en Parafiscaliteit, Het Ruding-rapport en de Europese harmonisering van de vennootschapsbelasting, blz. 20-23 en bijlage 2.
2de deel
Alhoewel de draagwijdte ervan beperkt is, leidt deze vergelijkende benadering tot twee conclusies : Terwijl België het land was waar de globale belasting op de factor arbeid het hoogst was, bevindt het zich op verre na niet op dezelfde plaats als men de belasting onderzoekt op de inkomsten uit investeringen in lichamelijk kapitaal. In het merendeel van de OESO-landen is het gemiddelde belastingpercentage op de inkomsten uit investeringen in lichamelijk kapitaal lager dan het globale belastingpercentage op de factor arbeid. Het uiteenlopende effect van de fiscaliteit op de relatieve kosten van de produktiefactoren is dus niet specifiek voor België maar lijkt meer uitgesproken te zijn bij ons dan in de andere OESO-landen. 4.2
Het effect op de produktieve combinaties
De verplichte heffingen WIJzigen de produktiekosten in soms uiteenlopende richtingen en kunnen bijgevolg de keuze van de produktieve combinaties beïnvloeden. Zij zijn nochtans slechts één factor tussen andere wanneer het er voor de ondernemingen om gaat een beslissing te nemen omtrent een produktiewijze. Tussen de andere factoren dienen te worden vermeld vooreerst de technische aspecten zij zijn het die produktiefactoren substitueerbaar of complementair zijn;
bepalen
vervolgens de niet-fiscale component van de gebruikskosten produktiefactoren, namelijk de nettolonen en de intrestvoeten;
of
de
van
de
ten slotte kan de technologische vooruitgang een geleidelijke substitutie van arbeid door kapitaal teweegbrengen. De problematiek van het effect van de fiscaliteit op de produktieve combinaties kan volgens twee verschillende benaderingen worden onderzocht : de ene is macro-economisch, gebaseerd op tijdreeksen en macro-economische ramingen van de belastingpercentages op de produktiefactoren, de andere is gebaseerd op individuele gegevens en micro-economische ramingen van de belastingpercentages op de produktiefactoren.
·:.·.·::.·.·
.:::::.·.··
..... .
2d&dêêt
Maar vooraleer te komen tot het specifieke aspect van de fiscaliteit, is het nodig de voorafgaande vraag te onderzoeken zijn de produktiefactoren complementair of substitueerbaar?
4.21
De substitutie-elasticiteit
De macro-economische studies geven uiteenlopende antwoorden, wat wordt verklaard door het feit dat de ramingen van de substitutie-elasticiteit zeer afhankelijk zijn van de werkhypothesen van de gebruikte modellen (12). Als men de hypothese aanneemt van een substitueerbaarbeid die de keuze van de produktieve combinatie beïnvloedt voor de nieuwe uitrusting, maar niet voor de bestaande uitrusting ("putty-clay"), is de substitutie-elasticiteit vrij hoog maar geven de ramingen vrij veranderlijke resultaten (b.v. 0,25 tot 0,61 voor Frankrijk) (13). Andere studies, die rekening houden met verscheidene componenten van de actieve bevolking en die dus de factor arbeid desaggregeren, tonen een zeer hoge substitueerbaarbeid aan tussen jonge werknemers en investeringen in lichamelijk kapitaal, maar een veel lagere tussen ervaren werknemers en investeringen in lichamelijk kapitaal (14). Het is overigens op basis van gelijkaardige vaststellingen dat het Witboek van de Europese Commissie voorstelt de relatieve kost van arbeid te verminderen, en vooral die van laaggeschoolde arbeid, ten opzichte van de andere produktiefactoren (15). Ramingen op basis van individuele gegevens versterken de stelling van de substitueerbaarbeid tussen kapitaal en arbeid nog steeds in het geval van Frankrijk komt een recente raming op basis van een steekproef van jaarrekeningen (16) uit op een substitutie-elasticiteit van 0,40, wat bij benadering het midden is van de vork van de ramingen van de macro-economische studies. De studies op basis van individuele gegevens laten ook toe een sterke sectoriële variabiliteit vast te stellen. In een eerste groep van sectoren (automobielen, transportmaterieel, huishoudtoestellen), is de elasticiteit zeer laag, zodat men kan stellen dat de produktiefactoren complementair zijn. In 22 van de 30 beschouwde sectoren ligt de substitueerbaarbeid dicht bij het gemiddelde en is zij daarenboven zeer hoog (nabij 1) in de basischemie en in de sector van de produktie van elektrisch en elektronisch materieel.
12
13 14 15 16
Onder de verschillende mogelijke formuleringen van produktiefuncties dient men te onderscheiden die welke veronderstellen dat de substitueerbaarheid de keuze arbeid/kapitaal beïnvloedt voor de nieuwe investeringen, maar niet voor de bestaande uitrusting ("putty-clay"); die welke de substitueerbaarheid veronderstellen voor zowel de nieuwe investeringen als voor de bestaande uitrusting ("putty-putty"); die welke veronderstellen dat er zowel in het ene als in het andere geval geen substitueerbaarheid is ("clay-clay"). ARTUS, e.a. METRIC, Une mobi7isation de 7'économie française, INSEE, Parijs, 1981, Zie ook ARTUS en BISMUT, Substitution et coût des facteurs: un 7ien existe-t-i7?, Economie et Statistique (1980), nr. 127. ANXO D., COûts sa7ariaux et po7itique de 7'emp7oi: 7'expérience suédoise, 1993, op. cit. Commissie EG, Groei, concurrentievermogen, werkgelegenheid, hoofdstuk 8. GIRARDOT en JONDEAU, La substitution entre capita7 et travail : une éva7uation sur données d'entreprises, Economie et statistique (1990), nr. 237-238.
.
..
. ....
2dê<deel· .···
4.22
Substitueerbaarbeid van de produktiefactoren en effect van de verplichte heffingen
De substitueerbaarbeid wordt eveneens op een onrechtstreekse wijze bevestigd door studies die een effect op de werkgelegenheid aantonen van een herverdeling van de heffingen op arbeid naar die op het kapitaal (17). Deze studies zijn weliswaar oud vermits zij dateren van het begin van de jaren '80. Sindsdien is de context echter helaas nauwelijks veranderd vermits men weer een hoge werkloosheidsgraad bereikt heeft en vermits de belasting op kapitaal sindsdien verminderd is, terwijl de globale belasting op de factor arbeid nauwelijks is afgenomen (18). Het effect van de verplichte heffingen op de substitutie kapitaal-arbeid wordt bevestigd door een recentere studie die alle Europese landen behandelt. Over de periode 1970-1990 stelt PERCEBOIS (19) een beduidend effect vast van de verhouding belasting op arbeid/belasting op kapitaal op de kapitaalintensiteit in de verwerkende nijverheid. De gebruikte verhouding van de belasting op de produktiefactoren onderschat nochtans waarschijnlijk de comparatieve belasting op deze factoren (20), zodat het effect nog duidelijker zou kunnen zijn dan in deze studie werd geraamd. 4.3
Conclusies .. :-:
.. . : .... ·:-:
... :.·.·::.-::::-:-:
:- . :-:-·-:-:·..
....
:-:-:-:
·:::-:-···
.. ·.· .
..Eef( er steeds in bestaat het gebruik< van arbëid düliá:J~ri te iïj~kenf dat
...
·:.::::::::::::::::-::···
:<<:::_:i···
.·:.::-::.
Dit
.. ...
..
.
Het effect van de fiscaliteit op de keuze van de produktieve
ARTUS, STERDNIAR en VILLA, Investissement, emploi et fiscalité, Economie et statistique (1980) nr. 127. Zie hierboven blz. 85 en volgende. PERCEBOIS J., Fiscalité et combinaison productrice en Europe quelques questions clefs, CREDEN, Université de Mentpellier I, 1992. Het gaat hier om de stijgingspercentages van de sociale bijdragen in verhouding tot de stijg i ngspercentages van de bel astingen op het inkomen ( natuurlijke personen, vennootschappen) en op het vermogen.
127
5.
Voorstellen tot een hervorming van de verplichte heffingen ten gunste van de werkgelegenheid
5.1
Vaststellingen inzake de hervormingen
De eerste vier afdelingen van dit Advies hebben de effecten van de verplichte heffingen op het aanbod van en de vraag naar arbeid aangetoond. Aan de kant van het aanbod van arbeid dient men niet het gehele "klassieke" effect van de verplichte heffingen (1), doch enkel de belangrijkste gevallen van werkgelegenheidsvallen in aanmerking te nemen : in een aantal gevallen (bestaansminimumtrekkers, werklozen die de uitkering "gezinshoofd" ontvangen), heeft de terugkeer naar de arbeidsmarkt een te laag overhoudpercentage tot gevolg (2). Aan de kant van de vraag naar arbeid blijkt de globale belasting op de factor arbeid de hoogste te zijn van de OESO-landen, maar het verschil met de andere landen is waarschijnlijk overschat doordat de conventionele lasten niet in aanmerking zijn genomen. Het niet-regressieve profiel van de globale belasting is nochtans een stimulans tot een verdeling van de vraag naar arbeid ten gunste van de laaggeschoolden. Inwerken op de globale belasting van de factor arbeid kan een effect op de werkgelegenheid hebben, vooral als de actie zich richt op de werkgeversbijdragen voor sociale zekerheid. De tewerkstellingsstimulansen welke in België werden ingevoerd vóór het Globaal Plan zijn te schuchter gebleken om een beduidend effect te hebben : de vermindering van de globale belasting op de factor arbeid die eruit resulteerde, was dikwijls te gering en de periode van toepassing te zeer in de tijd beperkt opdat er een betekenisvol effect op de werkloosheid zou uit voortgesproten zijn. Daarenboven waren deze maatregelen tot vermindering van de werkgeversbijdragen voor sociale zekerheid slecht bekend bij de werkgevers en vooral bij de KMO's waarvan men dikwijls, terecht of ten onrechte, veel verwacht inzake de creatie van werkgelegenheid. De verplichte heffingen hebben soms uiteenlopende effecten op de relatieve kosten van de produktiefactoren : terwijl zij systematisch de kost van de factor arbeid verhogen, is dat minder waar voor wat de investeringen in lichamelijk kapitaal betreft en zijn er gevallen waar de belasting op de inkomsten uit deze investeringen negatief is in de marge. Deze gevallen betreffen een belangrijk gedeelte van de investeringen die verricht werden in de loop van de jaren '80.
1 2
Men bedoelt daarmee de hoge marginale aanslagvoeten voor de hogere inkomens. Ter herinnering, het eerste vermelde geval had betrekking op ongeveer 55.000 personen.
>128>>···
•·•·•·•·•·•···2de
deer
Deze vaststellingen nodigen uit om na te denken over een hervorming van de verplichte heffingen die ten goede komt aan de werkgelegenheid. Hoe wenselijk zij ook zijn, moeten deze hervormingen evenwel rekening houden met de budgettaire randvoorwaarden, de internationale omgeving in het algemeen en de Europese vooruitzichten in het bijzonder. En deze randvoorwaarden zijn des te belangrijker, gezien er hierboven herhaaldelijk op gewezen is dat de te ondernemen acties beduidend belangrijk moeten zijn. 5.2
De randvoorwaarden
5.21
De budgettaire randvoorwaarde en de institutionele context
De budgettaire randvoorwaarde in herinnering brengen kan overbodig lijken, dermate is zij aanwezig bij alle beslissingen over economisch beleid die in België te nemen zijn. Voor het type van hervorming dat hier wordt bedoeld, houdt de budgettaire randvoorwaarde in dat een beduidende verlichting van de globale fiscale druk op de factor arbeid moet worden gecompenseerd door minder uitgaven of door een overeenkomstige verhoging van andere heffingen. Men zal ook niet uit het oog verliezen dat als de maatregelen gericht zijn op de aanwerving van personen die buiten de arbeidsmarkt staan, zij een onmiddellijk verlagend effect hebben op de uitgaven voor sociale zekerheid en afgeleide effecten hebben in termen van overheidsantvangsten (3). De institutionele context moet ook in beschouwing worden genomen : de federale overheid heeft niet meer alle middelen inzake fiscaal beleid ter beschikking. Niettemin staan de voornaamste middelen, waaronder die waarvan het gebruik hierna wordt aanbevolen, nog steeds uitsluitend tot haar beschikking.
5.22
Het concurrentievermogen
De tweede randvoorwaarde is die van de internationale omgeving. Voor een kleine open economie zoals België zou een hervorming van de verplichte heffingen welke ongunstig zou zijn voor het concurrentievermogen, de werkgelegenheid in de blootgestelde sectoren schaden. Aangezien de budgettaire randvoorwaarde vereist dat de verlichting van de globale fiscale en parafiscale druk, welke ten gunste van de factor arbeid wordt toegekend, wordt gecompenseerd, dient men erop te letten dat, indien de compensatie geheel of gedeeltelijk wordt uitgevoerd door middel van een verhoging van andere heffingen, er voor de blootgestelde sectoren geen netto-effect van verhoging van de produktiekosten uit voortvloeit. Dat kan het geval zijn wanneer de blootgestelde sectoren "kapitaalintensiever" zijn dan de beschermde. 3
De berekening van de gemiddelde kost van een werkloze, uitgevoerd door het Planbureau, maakt het mogelijk de omvang van deze effecten te berekenen. Voor 1993 wordt de budgettaire kost van de werkloosheid geraamd op 763.816 frank, waarvan 263.546 frank werkloosheidsuitkering, 373.591 frank verlies aan sociale bijdragen en 126.679 frank verlies aan directe en indirecte belastingen. Zie LAMBRECHT, MASURE en SCHUTTINGER, Goût budgétaine annuel moyen d'un chómeur de 7976 à 7983, Planning papers, nr. 64, september 1993.
5.23
Europa · randvoorwaarde of gunstige gelegenheid?
De zoektocht naar fiscale compensaties stoot vlug op bepaalde randvoorwaarden van Europese oorsprong. Er werd reeds onderstreept dat in de huidige Europese context de afwezigheid van een fiscale harmonisatie de mogelijkheden beperkt om de belasting op mobiele grondslagen te verhogen (4). Welnu, er werd hierboven onderstreept dat de factor arbeid minder mobiel was dan het kapitaal. Voor een van de mogelijke financieringsbronnen, de BTW, vermindert het feit dat de reeds vastgelegde minimumtarieven slechts kunnen worden aangepast door middel van een nieuwe Richtlijn, ook de manoeuvreerruimte. Maar paradoxalerwijze kan dit beperkend karakter van de Europese integratie zich veranderen in een nieuwe gunstige gelegenheid. In het Witboek van de Commissie van de Europese Gemeenschappen wordt immers een nieuwe doelstelling gegeven aan bepaalde stappen inzake fiscale harmonisatie : de harmonisatie van de fiscaliteit van de intresten of van de vennootschapsbelasting, de invoering van meer soepelheid inzake BTW en een hogere belasting op de energie dienen niet alleen te worden nagestreefd omwille van de specifieke doelstellingen die er tot nu toe aan werden toegewezen, maar ook in het licht van een nieuwe doelstelling, namelijk die van een gecoördineerde actie op communautair vlak om de werkloosheid te verminderen. Dat is overigens een van de redenen die de Raad ertoe heeft gebracht dit Advies te plaatsen in het perspectief van het Witboek. 5.3
De verworvenheid
het Globaal Plan
Het Globaal Plan bevat een zeker aantal maatregelen die in de richting gaan van de nagestreefde doelstelling, namelijk een hervorming van de verplichte heffingen die gunstig moet zijn voor de werkgelegenheid : het jongerenbanenplan, de uitbreiding van het plan "plus één" en de maatregel gericht op een structurele vermindering van de loonkosten van de laaggeschoolden zijn stappen in de goede richting, in die zin dat zij acties zijn die indrukwekkender, duurzamer en hopelijk doorzichtiger zijn dan de voorgaande maatregelen. De getroffen maatregelen gaan verder dan de voorgaande maatregelen in de vermindering van de globale belasting van de factor arbeid en hun weerslag is langduriger. Men zal er zich van overtuigen wanneer men in tabel 2.13 het effect van de oude en van de nieuwe maatregelen betreffende de globale belasting van de factor arbeid vergelijkt. Het effect is bijzonder duidelijk voor het jongerenbanenplan waar, in de maximale hypothese (werkloosheidsduur langer dan 9 maanden) de globale belasting het eerste jaar tot 16,9% daalt.
4
HOGE RAAD VAN FINANCIEN,
Advies over de structuur van de ontvangsten en de uitgaven van de overheden in het kader van de economische en monetaire unie, juni 1992, blz. 128 en volgende.
Zie ook de Adviezen van de Afdeling Fiscaliteit en Parafiscaliteit over de fiscaliteit op het sparen (juni 1993) en over het RUDING-rapport en de Europese harmonisering van de vennootschapsbelasting, juni 1993.
130<
Tabel 2.13 Effect van de maatregelen van het Globaal Plan op de globale belasting op de factor arbeid Duur van de weerslag Basisstelsel
Bruto-loon in % van het minimumloon 100% 150% 200% 50, 1 %
53,9 %
35,4 % 29,9 % - 48,5 %
42,7% 42,5% - 31,7%
47,1% 48,9 % - 21,6%
Jongerenbanenplan (gedurende meer dan 9 maanden werkloos) - 1ste jaar - 2de jaar - 3de jaar
16,9% 30,5% 35,4%
26,2% 38,4% 42,7%
31,3% 43,1% 47,1%
Plan plus één - 1ste jaar - 2de jaar - 3de jaar
24,6% 30,5% 35,4%
33,2% 38,4% 42,7%
38,3% 43,1% 47,1%
35,4%
50,1%
53,9%
OUDE MAATREGELEN plan "plus één" KB 498 huisbedienden
43,7%
2 jaar 2 jaar onbeperkt
NIEUWE MAATREGELEN
Vermindering "lage lonen"
onbeperkt
Eigen berekeningen, op basis van het minimumloon van 1992.
De structurele vermindering van de sociale bijdragen op de lage lonen verlaagt het belastingpercentage tot 35% op het niveau van het minimumloon. De progressieve afname van de toegekende vermindering treedt nochtans vlug op naarmate het loon verhoogt, zodat men reeds terugkomt in het basisstelsel bij een loonpeil van 150% van het minimumloon. Dat is waarschijnlijk nogal vlug. Het betreft daar dus een goed voorbeeld van een maatregel waar het wenselijk zou zijn er het toepassingsgebied ervan uit te breiden. Dit vestigt de aandacht op het probleem van de financieringsbronnen die a priori beperkt zijn in het geval van een afzonderlijke Belgische actie. Het leidt er ook toe een voorkeur te geven aan een gezamenlijke actie op Europees niveau. Men dient eveneens vast te stellen dat het Globaal Plan geen maatregelen bevat om het hoofd te bieden aan de werkgelegenheidsvallen door een actie voor het aanbod van arbeid, behalve in het geval van het jongerenbanenplan waar er vrijstelling is van werknemersbijdragen voor sociale zekerheid.
5.4
Welke hervormingen?
5.41
De negatieve belasting om uit de werkgelegenheidsvallen te komen?
De gevallen van werkgelegenheidsval welke in de eerste afdeling werden opgespoord vragen naar een oplossing. Rekening houdend met het "mechanisme" van de werkgelegenheidsval, zijn er drie oplossingen mogelijk. De eerste bestaat erin het peil van de sociale uitkeringen te verlagen, hetzij rechtstreeks door het bedrag van de transferten te verlagen, hetzij onrechtstreeks door het fiscale stelsel van de vervangingsinkomens te wijzigen. Deze oplossing is moeilijk te verwezenlijken omdat de sociale transferten die aanleiding geven tot de duidelijkste werkgelegenheidsvallen transferten zijn die de voornaamste, zoniet de enige inkomsten zijn van het betrokken gezin. De sociale gevolgen zouden bijgevolg bijzonder delicaat zijn. Een dergelijke oplossing kan daarenboven onmogelijk worden toegepast op het bestaansminimum : de rechtstreekse weg (de vermindering) zou een erge betekenis hebben en de onrechtstreekse weg (het fiscale stelsel) komt neer op het afschaffen van zijn niet-belastbaarheid. De tweede bestaat erin het minimumloon te verhogen. In de veronderstelling dat het toepassingsveld ervan alomvattend is wat waarschijnlijk niet het geval is voor het dikwijls occasionele werk dat de bestaansminimumtrekkers kunnen krijgen verplaatst een dergelijke oplossing het probleem zonder het op te lossen : door de uitsluiting via het aanbod weg te nemen creëert men de uitsluiting via de vraag vermits de loonkost van de laaggeschoolde werknemers zal stijgen terwijl hun produktiviteit constant blijft. De derde oplossing bestaat erin ervoor te zorgen dat de terugkeer naar de arbeidsmarkt niet gepaard gaat met het totale verlies van de sociale uitkeringen. Men komt dan tot een stelsel van negatieve belasting. De volledige invoering van een dergelijk stelsel houdt een grondige ommekeer in van het stelsel van sociale zekerheid en het feit dat de negatieve belasting nog nergens is ingevoerd terwijl het om een reeds oud idee gaat, pleit ervoor dat geen enkele oplossing van dit type zou worden ingevoerd zonder een grondig onderzoek van de kwestie. Ook de Raad pleit niet in die zin. Maar de afwijzing van de algemene toepassing van de negatieve belasting verhindert geenszins de beginselen van deze regeling toe te passen om de voornaamste werkgelegenheidsvallen te verhelpen. Concreet betekent dat bijvoorbeeld : voor de bestaansminimumtrekkers, de vermindering van de sociale bijstand te beperken tot een percentage van de netto-inkomens welke worden verkregen bij een terugkeer naar de arbeidsmarkt, voor de werkloze "gezinshoofden", in een regeling van financiële stimulansen te voorzien welke inwerkt op het aanbod (b.v. een tewerkstellingspremie toegekend aan de werknemer en niet meer aan de werkgever). Deze oplossingen zullen misschien te bijzonder overkomen. De opheffing van de werkgelegenheidsvallen tegen geringe kosten en vooral zonder verspilling is echter een zeer moeilijke opdracht en specifieke oplossingen hebben de verdienste dat
... ·.-:-:-:-:-:..
·········
132
zij in hun toepassing meer doeltreffendheid bieden.
5.42
gedecentraliseerd
zijn
en
meer
:-:- . :-.·
·.·..
>2dè>deer
waarborgen
op
De globale belasting van de factor arbeid verminderen
Een structurele actie welke gericht is op de vermindering van het globale belastingpercentage op de factor arbeid dringt zich op. Opdat het effect op de werkgelegenheid maximaal zou zijn, dient als volgt te worden gehandeld : de vermindering richten op de laaggeschoolde werknemers door een inkomen dat overeenstemt met het minimumloon van sociale bijdragen vrij te stellen en de toegekende vrijstelling trapsgewijs verminderen zodat de globale kost budgettair aanvaardbaar is; de budgettaire kost ervan compenseren door modaliteiten die niet rechtstreeks een verhoging van de lonen met zich meebrengen. Een globale vermindering van de belasting op de factor arbeid kan ook worden verkregen door het stelsel van financiering van de sociale zekerheid te veranderen door de invoering van een algemene sociale bijdrage. Nochtans zal de belastingvermindering op de factor arbeid op die manier slechts bekomen worden ten belope van de verschuiving van de belasting naar nietlooninkomens (Afdeling 5.43). Er zullen daarna ook maatregelen worden onderzocht die de gebruikskosten van de andere produktiefactoren verhogen (Afdeling 5.44). A.
ZICH RICHTEN NAAR DE LAAGGESCHOOLDE WERKNEMERS
Zich richten naar de laaggeschoolde werknemers wordt zowel door de huidige toestand op de arbeidsmarkt als door de budgettaire context gerechtvaardigd. De ondertewerkstelling is immers geconcentreerd bij de laaggeschoolden en wel om verschillende redenen. Het samengaan van een starheid naar beneden toe van de brutolonen met een hoog tarief van de werkgeversbijdragen voor sociale zekerheid heeft tot gevolg dat de loonkost buitensporig wordt ten aanzien van de produktiviteit en dat, ten opzichte van de geschoolde werknemers, de verhouding van de loonkosten de relatieve produktiviteitscijfers overtreft (5). De laaggeschoolden ondergaan bovendien in een periode van dalende werkgelegenheid de weerslag van een proces van ontscholing van de geschoolde werknemers doordat laatstgenoemden de lagere betrekkingen innemen. Er is bovendien hierboven vermeld dat de substitueerbaarheid tussen laaggeschoolde arbeid en lichamelijk kapitaal hoog is (6). De simulaties die met de macro-economische modellen werden uitgevoerd tonen overigens aan dat de opbrengst aan gecreëerde arbeidsplaatsen voor een opgebrachte budgettaire inspanning duidelijk hoger is dan wanneer de maatregelen niet doelgericht zijn (7).
5 6 7
Zie DREZE, MALINVAUD e.a., Growth and unemp7oyment : the scope from european initiative, juli 1993; STERDYNIAK e.a., Lutter contre 7e chömage de masse en Europe, Revue de l'O.F.C.E., januari 1994. Zie Afdeling 4, blz. 120. Zich richten op de laaggeschoolde werknemers komt hier tot uiting in de gerichtheid van de vermindering op de lage lonen (lonen lager dan 47.840 frank bruto in 1990).
Tabel 2.14 Macro-economische effecten van een vermindering van de werkgeversbijdragen voor sociale zekerheid - in verschillen ten opzichte van de referentievooruitzichten
BBP Werkgelegenheid (duizenden) Consumptieprijzen Saldo met het buitenland Begratingssaldo
Niet gericht (*) 1994 1997
Gericht (**) 1994
1997
0,09 7.1 1,11 0,16 0,0
0,11 16,2 1, 05 0,12 0,05
0,38 25,3 0,89 0, 31 0,05
0,28 16,9 0,96 0,33 - 0,07
Bron : Planbureau 1993. (*)
80 miljard waarvan 20 miljard voor de sectoren die aan de internationale concurrentie ZlJn blootgesteld en 60 miljard op een lineaire wijze verdeeld onder de sectoren, met inbegrip van de blootgestelde sectoren.
(**)
80 miljard waarvan 56 miljard gericht op de lage lonen; het saldo wordt op een lineaire wijze onder de sectoren verdeeld. In alle gevallen is er ex-ante een budgettaire compensatie door een verhoging van de BTW en de energietaks, met neutralisatie van het effect van deze compenserende maatregelen op de prijsindex.
Het richten van de maatregel verbetert niet alleen de invloed op de werkgelegenheid die bijna wordt verdubbeld, maar uit zich ook in een iets hogere economische groei, een iets lagere inflatie en een kleinere invloed op de begroting. De effecten op de werkgelegenheid zoals die in tabel 2.14 vermeld zijn, moeten worden beschouwd als een minimum. Zij worden immers bekomen met macroeconomische modellen die een uniforme elasticiteit verstrekken van de werkgelegenheid ten opzichte van de loonkost per eenheid. Welnu, het feit dat er een segmentatie is van de arbeidsmarkt tussen geschoolde en minder geschoolde werknemers heeft tot gevolg dat de elasticiteit van de werkgelegenheid ten opzichte van de loonkost - en meer in het algemeen het proces van evenwicht op de arbeidsmarkt niet uniform is. Voor de laaggeschoolden is de markt meer concurrentieel daar de deelnemers homogener zijn terwijl voor de geschoolde arbeiders de loonkost per eenheid niet meer een dermate beslissende factor is en de specifieke kundigheden van de werknemers meer belang hebben. De elasticiteit van de werkgelegenheid van de laaggeschoolden ten opzichte van de loonkost per eenheid zou dus hoog zijn. Men beschikt echter niet over nauwkeurige ramingen omtrent de verhouding van deze twee elasticiteiten, maar de hypothese van een elasticiteit die I ,6 maal hoger is voor de laaggeschoolden kan in aanmerking worden genomen als een voorzichtige hypothese en een vork van 1,6 tot 2,5 kan als redelijk worden beschouwd.
·.··.·.·.·.... ·.·.·.·.·.·.·...... .
. 2dé>dêêl
Tabel 2.15 Ex-ante-effect (*) op de werkgelegenheid van een vermindering van de sociale werkgeversbijdragen gericht op de lage lonen, voor verschillende elasticiteitshypothesen 120 miljard gecompenseerd door een energie/CO~belasting Verhouding van de elasticiteiten (**)
1,2 1,4 1,6 2,0 2,5 3,0 Bron
Effect op de werkgelegenheid (in %) "lage lonen" totale werkgelegenheid
+ 6,7%
+
+ 7,5%
+
+ 8,2
%
9, 5% +10,4 % +12,0 % +
1' 5% 1,6 %
+ 1,8%
% 2,3% + 2,6 %
+ 2,1 +
Planbureau.
(*)
dit wil zeggen vóór macro-economische terugkoppeling.
(**)
een verhouding van 1,2 betekent dat de elasticiteit van de werkgelegenheid ten opzichte van de loonkost per eenheid bij de minder geschoolden 1,2 maal de elasticiteit van de werkgelegenheid ten opzichte van de loonkost per eenheid bij de geschoolden bedraagt.
Het effect op de werkgelegenheid van de laaggeschoolden zou dan aanmerkelijk zijn : + 8,2% volgens een voorzichtige hypothese, 10% volgens ietwat meer stoutmoedige hypothesen. Men notere nochtans dat in het geval van de extreme hypothese, het effect op de werkgelegenheid slechts 12% bedraagt voor de laaggeschoolden en 2,6% voor de globale werkgelegenheid. B.
DE KEUZE VAN DE BUDGETTAIRE COMPENSATIES
De in aanmerking genomen budgettaire compensaties mogen niet rechtstreeks ten laste van de factor arbeid zijn. Zij zouden a priori zowel bij de uitgaven als bij de ontvangsten kunnen worden gezocht. De weg tot een bijkomende vermindering van de uitgaven, hoe moeilijk hij ook mogen lijken, is het waard om grondig te worden onderzocht, in het bijzonder in het licht van de mogelijkheid van een autonome actie op Belgisch niveau. De mogelijkheden op dit vlak zouden nochtans naar alle waarschijnlijkheid slechts beperkt kunnen zijn. De Raad zal deze keuze in de komende maanden kunnen onderzoeken (8). In dit Advies wordt alleen het onderzoek gemaakt naar de mogelijkheden tot fiscale compensaties die bijna noodzakelijk moeten worden genomen in het geval van een grootscheepse actie. 8
De Raad zal daarvoor op een nuttige wijze ideeën kunnen putten uit ZlJn vorige verslagen : Advies van de Hoge Raad van Financiën over de structuur van de ontvangsten en de uitgaven van de overheden in het kader van de economische en monetaire unie, 1992.
Gezien het erom gaat de fiscale druk op een van de grootste grondslagen (de loonmassa) te verlichten, zal de voorkeur gaan naar belastingen waarvan de grootte van de grondslag dadelijk een hoge opbrengst verschaft. Onder de mogelijke oplossingen zal men meer in het bijzonder onderzoeken : de indirecte fiscaliteit, de energie/C02-belasting zoals die wordt voorgesteld door de Europese Commissie, onverminderd de maatregelen die ertoe strekken de financieringswijze van de sociale zekerheid te wijzigen of de belasting van de produktiefactoren terug in evenwicht te brengen en welke daarna zullen worden onderzocht. Door de voorkeur te geven aan belastingen met een grote grondslag, wil de Raad evenwel geen bijkomende wegen uitsluiten. Noch de onroerende inkomsten, noch de ondernemingswinsten vormen op zich alleen een voldoende basis om een aanzienlijke vermindering van de globale fiscale druk op de factor arbeid te financieren. Dat wil niet zeggen dat zij er niet toe moeten bijdragen.
8.1
De indirecte fiscaliteit
De budgettaire compensatie van een grootscheepse actie met het oog op de vermindering van de globale belasting op de factor arbeid gaat bijna noodzakelijkerwijze gepaard met de verhoging van een belasting met een grote grondslag en van algemene toepassing. Budgettaire compensaties zoeken in belastingen welke worden geheven op de produktie of de consumptie van specifieke goederen en diensten, zoals de accijnzen, is geen wenselijke weg omdat de tariefverhogingen van deze belastingen zeer sterk zouden moeten zijn. Een dergelijk fiscaal beleid doet tussen de goederen en de diensten te grote relatieve prijsverschillen ontstaan, welke schadelijk zijn voor de toewijzing van de middelen en die op hun beurt trafiekafleidingen kunnen veroorzaken. De verstoring van de toewijzing van de middelen zal kleiner zijn indien de goederen waarop de belasting toeneemt, negatieve externe effecten teweegbrengen (vervuiling als gevolg van het brandstofverbruik, negatieve effecten van het alcohol- en tabaksverbruik). Het risico van trafiekafleiding blijft nochtans bestaan en daarbij komt het risico dat de belasting regulerend wordt doordat de tariefverhoging het verbruik vermindert. Omgekeerd zal de toewijzing van de middelen duidelijk minder worden verstoord door een belasting te verhogen waarvan de basis breed is en de inning ervan eenvormig, zoals de BTW. Een vermindering van de globale belasting op de factor arbeid financieren met een verhoging van de BTW komt er in zekere zin op neer dat men in de richting gaat van een andere financieringswijze van de sociale zekerheid. Omdat de BTW een algemene belasting is op de consumptie, raakt men onrechtstreeks alle inkomens, vermits de belastbare grondslag de consumptie wordt, die gedaan wordt op basis van de toegevoegde waarde die onder de inwoners wordt verdeeld, ongeacht de oorsprong van het inkomen. Een dergelijke verandering roept vier grote vragen op. Is het geen vermomde devaluatie ? Men gaat over van een financieringswijze, gebaseerd op de lokalisatie van de produktiefactoren, naar een financieringswijze, gebaseerd op de verblijfplaats van de verbruikers. Indien de vermindering van de globale belasting van de factor arbeid algemeen is, of a fortiori gericht op de blootgestelde sectoren, verbetert de financiering ervan door een BTWverhoging het concurrentievermogen en zien sommigen daarin overigens een vermomde devaluatie. Deze oplossing verwerpen wegens haar invloed op de ruilvoeten is zeker verkeerd. Bij de verminderingen, gericht op de lage lonen zoals hierboven voorgesteld, is de werkgelegenheid het doel en het concurrentievermogen een gevolg en wordt een aanzienlijk deel van de invloed overigens verwacht in de beschermde sectoren. De macroeconomische raming, zoals weergegeven in tabel 2.14, relativeert sterk het aspect van "vermomde devaluatie" : de verbetering van het saldo met het buitenland die wordt bereikt, is relatief bescheiden.
.·.·:·:··
:::··
>2de oeël
Is het niet anti-herverdelend ? De BTW is een bijna proportionele belasting op de consumptie en de spaarquote stijgt in beginsel met het beschikbaar inkomen. Een stijging van de BTW zou dus anti-herverdelend zijn. Buiten het feit dat deze gebruikelijke argumentatie opnieuw zou moeten worden onderzocht, dient vooral te worden onderstreept dat het antiherverdelend karakter niet enkel op basis van de gebruikte financieringswijze moet worden beoordeeld, maar ook op basis van het herverdelend effect van de vermindering van de globale belasting op de factor arbeid en van de gebruikte financieringswijze. Welnu, indien de vermindering van de globale belasting op de factor arbeid wordt gericht op de laaggeschoolden, is het waarschijnlijk dat het globale effect herverdelend is, zelfs indien de verhoging van het BTW-tarief zou slaan op het verminderd tarief. De koppeling van prijzen en lonen. Een algemene stijging van de consumptieprijzen zal vroeg of laat haar weerslag hebben op de lonen, of de koppeling van de lonen aan de prijzen nu automatisch is of niet, zodat een automatische koppeling van de lonen aan de index van de consumptieprijzen op lange termijn geenszins een beletsel is voor een financiering van een gerichte verlaging van de werkgeversbijdragen voor sociale zekerheid door middel van de BTW. Het feit dat in België elke stijging van de consumptieprijzen automatisch wordt doorberekend in de lonen doet dikwijls geloven dat bij afwezigheid van een automatische indexering er geen effect zou zijn van prijsstijgingen op de toename van de lonen. Een dergelijke redenering is fout en wordt tegengesproken door de evoluties van prijzen en lonen in de landen die geen automatische indexering kennen. Op middellange termijn kan de automatische koppeling van de lonen aan de prijzen de aanpassing van de nettolonen aan de daling van de koopkracht als gevolg van de BTW-verhoging versnellen. De voorwaarde tot succes van een strategie zoals hierboven beschreven is echter eerder een loonmatigingsbeleid dan een keuze tussen de automatische indexatie en de desindexatie. De risico's van een recuperatie van het koopkrachtverlies via een reële loonstijging zijn ten minste even groot als die welke worden veroorzaakt door het al dan niet automatisch karakter van de indexering (9).
Is het mogelijk het alleen uit te voeren en a fortiori voor een kleine open economie ? Het gebruik van een belasting met een brede basis als financieringswijze van een vermindering van de globale belasting op de factor arbeid vermindert de risico's van trafiekafleiding maar heft ze niet op. Welnu, het verschil tussen ons normale BTW-tarief en dat van de buurlanden is reeds hoog. Een nieuwe beduidende verhoging van het normale BTW-tarief zou zeker de risico's van trafiekafleiding vergroten, behoudens bij een wijziging van het 9
De delicate en zeer veel besproken problematiek van de prijs/loon-spiraal in het geval van de invoering van indirecte belastingen werd reeds door de Raad ter sprake gebracht in het kader van het Aanvullend Advies inzake de mogelijke gevolgen van een energie/C02-belasting, van 17 mei 1993.
138.
2cte•. aeeti. . •
minimale geharmoniseerde tarief op Europees vlak. Een dergelijke WIJZigmg vereist natuurlijk de unanimiteit, maar zou kunnen worden voorgesteld in het kader van de bespreking van het Witboek.
B.2
De energie/CÜ<2-belasting
De Afdeling "Fiscaliteit en Parafiscaliteit" heeft reeds tweemaal de voorstellen van de Europese Commissie inzake de energie/C02-belasting onderzocht (10). Deze Adviezen hebben onder meer het luik "concurrentievermogen" van het voorstel van Richtlijn onderzocht. Men kan zich zeker afvragen of het opleggen van het beginsel van de fiscale neutraliteit conform het subsidiariteitsbeginsel is of dat het aan de lidstaten toekomt zelf de beleidsmaatregelen te kiezen die dienen te worden genomen om de negatieve gevolgen van een invoering van de energie/C02-belasting uit te schakelen. Of de fiscale neutraliteit wordt opgelegd door de Richtlijn of beslist wordt door België, blijft het nochtans niet minder waar dat de verwachte opbrengst van de energie/C02-belasting een van de beste mogelijkheden vormt om een grootschalige verlichting van de globale belasting op de factor arbeid te financieren. De invoering van deze belasting compenseren door een verlichting van de globale belasting op de factor arbeid laat bovendien toe het effect van het voorstel in termen van duurzame ontwikkeling te maximaliseren, vermits zowel de ingevoerde belasting als de aangewende compenserende verlichting tot gevolg zouden hebben dat de keuze van de produktieve combinaties zou worden geheroriënteerd zodat beter rekening wordt gehouden met de schaarste van de natuurlijke hulpbronnen en met het onevenwicht op de arbeidsmarkt. De kans dat het voorstel van Richtlijn op korte termijn wordt aanvaard, is nochtans verkleind wegens de tegenkanting van meerdere lidstaten. Het kan ook nuttig zijn te zoeken naar andere mogelijkheden voor een belastingverhoging op energie, die, wanneer zij ingevoerd worden in het kader van een zelfde herverdeling van de globale fiscale heffing, identieke gevolgen zouden hebben, doch van een kleinere omvang dan die welke worden verwacht van de energie/C02-Richtlijn.
5. 43
Een algemene sociale bijdrage (A SB)
Een verlichting van de globale belasting op de factor arbeid financieren door de invoering van een algemene sociale bijdrage maakt het mogelijk een deel van de financiering van de sociale zekerheid over te dragen op andere inkomens dan de arbeidsinkomens (11). Een dergelijke optie is perfect verdedigbaar maar past beter in een logica tot hervorming van de financiering van de sociale zekerheid, 10 11
Zie het Advies van mei 1992 en dat van november 1992. Oe grondslag van een algemene sociale bijdrage zou, benevens de huidige grondslagen voor de sociale zekerheidsbijdragen, de vervangingsinkomens, de onroerende inkomsten, de financiële inkomsten en de gereserveerde winsten van de vennootschappen en zelfs de afschrijvingen (zie hieronder) omvatten. Voor de financiële inkomsten zou de ASB geïnd kunnen worden op basis van een bijkomende belasting op de roerende voorheffing. Oat is de optie die in Frankrijk wordt genomen, waar de ASB tot uiting komt in verhoogde bevrijdende heffingen.
..
. ....... .
·· 2de deel>
waar een onderscheid zou worden gemaakt tussen algemene uitkeringen, waarvan de financiering zou worden verzekerd door alle soorten van inkomsten door middel van een dergelijke ASB, en de uitkeringen van het "verzekeringstype", die gebonden zijn aan een bezoldigde of zelfstandige werkzaamheid en waarvan de financiering zou worden verzekerd door werknemers- en werkgeversbijdragen. Er dient vooral te worden onderstreept dat de keuze voor een dergelijke financieringswijze slechts een duurzaam effect zal hebben in de mate van de overdracht van de belasting naar de niet-looninkomens. Voor de looninkomens zal het effect, indien de loonontwikkeling niet streng wordt gecontroleerd, vroeg of laat worden geneutraliseerd door een stijging van de brutolonen. De doeltreffendheid van een algemene sociale bijdrage is dus gebonden aan de mogelijkheid om de belasting op de inkomens uit kapitaal te verhogen in een kleine open economie welke ingebed is in een Europa waar het fiscale beleid van het "niet-samenwerkende" type is. De recente verhogingen van de roerende voorheffing en de vennootschapsbelasting lijken geen kapitaalbewegingen of verplaatsing van belastbare grondslagen te hebben teweeggebracht, maar het is geen verworvenheid dat men verder kan gaan bij afwezigheid van een Europees akkoord.
5.44
De belasting op de produktiefactoren weer in evenwicht brengen
Elk beleid dat er op gericht is een daling van de globale belasting op de factor arbeid te financieren door een verhoging van de heffingen die niet rechtstreeks ten laste zijn van deze factor heeft als onrechtstreeks gevolg dat de relatieve belasting op de produktiefactoren weer in evenwicht wordt gebracht. De drie hierboven onderzochte opties gaan in die richting, impliciet bij de BTW en meer expliciet bij de invoering van een algemene sociale bijdrage. Hieronder worden de grenzen van een dergelijk proces en verschillende mogelijke bijkomende opties onderzocht.
A.
WELKE DOELSTELLING
?
Het onderzoek van de fiscale wig bij de inkomsten uit investeringen in lichamelijk kapitaal heeft duidelijk gemaakt dat het probleem niet zozeer ligt in het niveau ervan maar eerder in het verschil in functie van de financieringswijze van de investeringen, waarbij in de uiterste gevallen de fiscale wig negatief wordt. Een negatieve fiscale wig brengt een slechte toewijzing van de middelen met zich mee, in die zin dat de fiscaliteit investeringen rendabel maakt die het in wezen niet zijn en die leidt tot een buitensporige kapitaalintensiteit. Een negatieve fiscale wig is denkbaar wanneer de investering in lichamelijk kapitaal positieve externe effecten voortbrengt (wetenschappelijk onderzoek, energiebesparing, creatie van arbeidsplaatsen), maar de besproken gevallen worden verklaard door de gebruikte financieringswijze en niet door de aard van de verrichte investering. De doelstelling van een uniforme verhoging van de belasting op investeringen in lichamelijk kapitaal is gevaarlijk : er is geen groei zonder investeringen, en geen
. .·.··.·.· ..
}<
·.. ·.·-:-:-:·.
··-:-:-:-:-:.·:
.·::-:-:-:-:···:-···
2dêdêêf >>... .....
......
. ..
werkgelegenheid zonder groei. Een overdreven positieve fiscale wig bij de investeringen in lichamelijk kapitaal zou op termijn de werkgelegenheid schaden. Het is daarentegen evenwel wenselijk het subsidie-effect verbonden aan bepaalde financieringswijzen van de investeringen op te heffen, ja zelfs de fiscale wig bij de inkomsten uit investeringen in lichamelijk kapitaal aan te passen in een zin die gunstiger is voor de werkgelegenheid. De na te streven doelstelling is dus niet de fiscale wig bij de inkomsten uit investeringen in lichamelijk kapitaal overdreven te vergroten, maar het verschil in functie van de financieringswijze ervan te verkleinen en hem terug te brengen tot een peil dat dichter staat bij het belastingpercentage op een risicoloze belegging op lange termijn. B.
ENKELE MOGELijKHEDEN
Terugkomen op de belangrijkste gevallen van fiscale wig vereist dat maatregelen worden genomen die slechts op Europees vlak doeltreffend kunnen zijn. De fiscale wig positief maken voor de leningfinanciering vereist immers dat de belasting op de intresten die aan particulieren worden toegekend, wordt verhoogd of dat de aftrekbaarheid wordt beperkt van de intresten welke in hoofde van de ontlener aan natuurlijke personen worden betaald. De eerstgenoemde oplossing doet opnieuw de vraag rijzen van de harmonisatie van de fiscaliteit op de intresten, waarvan de Afdeling "Fiscaliteit en Parafiscaliteit" unaniem acht dat zij van het grootste belang is (12). Het tweede geval van negatieve fiscale wig is dat van de bemiddeling van de financiering van de investeringen door eenheden die een afwijkend stelsel genieten, een geval waarvan de coördinatiecentra een voorbeeld tussen andere zijn. Op een geïsoleerde wijze het stelsel van de coördinatiecentra afschaffen is niet wenselijk daar er gelijkaardige stelsels bestaan in andere Europese landen, zodat er waarschijnlijk noch budgettaire winst, noch een vergroting van de fiscale wig bij de inkomsten uit investeringen in lichamelijk kapitaal zou zijn. De afwijkende stelsels zoals die van de coördinatiecentra afschaffen vereist een akkoord op minstens Europees niveau. De Afdeling "Fiscaliteit en Parafiscaliteit" heeft onlangs in die zin gepleit ( 13), waarbij zij er op aandrong dat "alle ondoorzichtige fiscale stimulansen, en vooral die welke
een voordeel bieden aan de financiële dienstencentra verdwijnen op min of meer korte termijn".
12 13
zouden moeten
HOGE RAAD VAN FINANCIEN, Afdeling Fiscaliteit en Parafiscaliteit, Verslag in verband met sommige Belgische en Europese aspecten van de fiscaliteit op het sparen, juni 1993. Het RUDING-rapport en de Europese harmonisering van de vennootschapsbelasting, op. cit., blz.
22.
141
Andere mogelijkheden kunnen worden onderzocht, onder andere : een spreiding van de aftrek van de BTW op de investeringsgoederen, die aftrekbaar zou zijn volgens het afschrijvingsritme (14); de opname van de afschrijvingen in de grondslag van een algemene sociale bijdrage; de invoering van een uitdrukkelijk verband met de creatie van werkgelegenheid bij de toekenning van regionale steun. 5.5
Conclusies . . ..
.·::.·.·<·
<·>.-·:.·.·: .. ·.
·.:-:-:-:-:-: ........ :
·::-:. .. :-;.·-:···:-::.
..........
. .. .
·.·: ... .
De vaSistelliqgen waaitoe .d~)if.nalysé iJèe~Este> yiet; iifcJ~iingen vl.lh. dit verslag werd. ontwikkeld} (Hodigen .. uit<< zou· >de analyse ·werdgestructureerd>>iekent ook>dê. ·grqt~> liji1~n·.v;,ln>··4~ië herxormiiJg uit : . Wélifrbî[ a!$ midqel de werkgeversbijdragen >voor sociale zekerheid, en, geriCht op de laaggeschoolden,< een wijziging van défiscale >component de relatieve die <{.Vijzè> daf opnieuw voordeel wordt gegeven aan de werkgelegellheid
. . .·
.
... .
.:.·.....
.
: ..... ·.
·.·.<·::-:-:
.. ·..
··-:-: ..
De hervorming die de Raad voörstëli, is >ëen >grootséhaligë >eH structurele hervorming. Het Globaal Plan op elke hervorming wegen, hier bijgevolg nog meer gewicht. · · .··
.··.·::
. ....
..
....
...
.... ..
. .....
Hef is daarenboven juist dat het{onderzoék van> (Ïë verschillënde< voorgestelde
modaliteiten tot pessimisme kan aanzetten, zozeer kunnen de randvoorwaarden - en met name die welké verbonden zijn met dè Europese integratie ~ernstig Jijken en de manoeuvreerruimte voor afzonderlijk Uitgevoerde acties beperkt. · · De mogelijkheden van een dergelijke manoeuvreerruimte, zelfs indien die beperkt is, dienen verder te worden onderzocht. . . De Raacf > zat zich daar gedurende de volgende maanden op toe leggen. Hij is echtëF. vanoördeél .dat het gunstige kader voor de uitwerking van een hervorming van de verpliChte heffingen teneinde de werkgelegenheid >te bevorderen, datgene is dat is uitgetekend door het Witboek van de Europese Commissie. Dé> doelstellingen welke door dit politieke initiatief worden nagestreefd, zullen het... mogelijk maken het fiscaal harmonisatieproces te dynamiséren door . er een nieuwe doelstelling van de eerste orde aan te geven :><>de werkgeleg(mheid. De Europese randvoorwaarde kan dan een gunstige gelegepheid worden.
14
Een dergelijke wijziging vereist ook een Europees akkoord.
143
Annexe Indicateurs perrnettant de mesurer I 'effet des pièges à l'emploi
Le ptege à !'emploi provient du fait que le retour sur le marché du travail se traduit par une variation trop faible du revenu net. Pour mesurer l'effet du ptege à l'emploi, il faut donc comparer les variations du revenu brut et celles du revenu net soit lors d'un retour sur le marché du travail, soit lors d'un accroissement du temps de travail. 1.
Le taux de conservation
Le taux de conservation exprime ce qui est conservé en net pour une variation donnée du revenu brut. I! se définit comme suit :c
= ( RJli
oO
revenu brut de la personne considérée en !'absence d'activité professionnelle. I! s'agira, selon le cas, d'une allocation de chömage ou du minimum de moyen d'existence ou de tout autre transfert de sécurité sociale. revenu net correspondam (dans la plupart des cas, le revenu net est ici égal au revenu brut). revenu brut en cas de mise au travail, totale ou partielle revenu nee en cas de mise au travail, totale ou partielle.
Exemple
:Jne oersonne rors 'lOn
:moosao!e.
·~~
::i~e
marce1è du re'Jle'lt
sur
traven: JènèF;c,e :c'_" ~e
'TlC.rc....,é :::u
t.:'"'è.',.'3~
.·
~ransfen:
,::::...-
OD1:.ien1:
50.000 Frs brul: par mo1s, Jon1:. 11 resteen net. 3S.G:C :rs. On a donc:
Rbü
3C.CCC 30. CCC
rnÎ
50. 35.
~no ~b1
jont on dèduit
~n :a~x
:::::e
sonservat~cn
ae 5.C00/2C.JCC,
so,~
25%
de sécunté sociale de 30.000 Frs, un emplol temps plein, rémunéré à
144
2.
Le taux d'imposition implicite
Si, dans l'exemple mentionné ci-dessus, Ie revenu net augmente de 5.000 frs quand le revenu brut augmente de 20.000 frs, ce n'est que Ia conséquence du fait que Ia différence (15.000 Frs) consiste en imp6t et en cotisations personnelles de sécurité sociale. En soustrayant de l 'unité le taux de conservat ion, on obtient un taux implicite d'imposition. Dans l'exemple, il est donc de 75%
3.
Le taux de conservation marginal
Le taux de conservation tel que défini ci-dessus est calculé en comparant une situation d'activité professionnelle à !'absence d'activité professionnelle. On peut définir Je même indicateur à la marge. On point de départ un niveau d'activité professionnelle (en on examinera dans quelle mesure Ie fait d'accroître Ie Ie revenu brut, se traduit dans une variation du revenu
considèrera alors comme % du temps de travail) et
temps de travail, et donc net.
On trouvera, dans le corps du rapport, une application pour le cas du bénéficiaire du :V1inimex (cfr graphique 2.2)
145
Annexe 2 Le taux d'imposition global
Dès !ars qu'on examine l'effet des prélèvements obligatoires sur la demande de travail, le taux de prélèvement doit être mesuré sur base du coût salarial, et non du revenu brut. La demande de travail est en effet fonction du coût salarial, lequel intègre les cotisations patronales de sécurité sociale. Pour mesurer !' imposition globale, deux approches sant possibles: une approche macro-économique ou une approche micro-économique.
1.
L 'approche macro-économique
La comptabilité nationale permet d'estimer la masse salariale du secteur pnve, les cotisations personnelles et patronales de sécurité sociale payées par les salariés du secteur privé et fournit également Ie montant annuel de l'imp6t sur Ie revenu des personnes physiques. On pourrait donc en déduire un taux de prélèvement moyen. Une telle mesure serait cependant très approximative surtout quant à la façon dont l'imp6t des personnes physiques est pris en compte. La comptabilité nationale fournit un montant global qui intègre forcément I 'imp6t sur les revenus de toutes les catégories socio-professionnelles. Certes, Ie revenu de !'ensemble des salariés est assez proche de !'ensemble du revenu moyen. \1ais l'inégalité des revenus salariaux est inférieure (1) à celle de !'ensemble des revenus imposables ce qui, compte tenu de la progressivité de l'imp6t des personnes physiques, biaise la représentativité d 'un taux moyen calculé de façon macro-économique: si deux groupes socio-professionnels ont un revenu moyen identique maïs une distribution différente des revenus au tour de cette moyenne, I'imp6t rnayen sera différent. Le ratio qui serait calculé sur base de la comptabilité nationale le serait "toutes sicuations familiales confondues". I! intégrerait donc l'effet de l'aménagement familial de l'imp6t. Or, ainsi qu'il est expliqué ei-après, l'effet de la fiscalicé sur la demande de travail est indépendante des sicuacions familiales, sauf à acimeccre une segmentation correspondante du marché du travail.
Par >'"aopor-t à, 1a moyenne aes r-evenus a'sponlbies, 1e revenu moyen des ménages salariés est à 103 en 1985. _ · 'neg a 11 te ::Jes r-e•;enus di spon 1 bles -toutes catégori es socio-professionne lles confcnoues- est oe 0,283 (1naice ce G:NI) alor-s que celle des revenus des ménages salariés est de C,278. \/o1r- VALE:\DUC Ch., ~a OJStnourwn des revenus disponib7es de 7983 à 7986, Bulletin de GOC~. n:te'lt2t~:J~. :anv1er- ~99l, :Je. 397 et su1var:-res.
146
Le ratio qui serait calculé sur base de la comptabilité nationale intégrerait égalemenc l'effet des déductions fiscales qui ne sont pas liées à l'exercice d'une activité socio-professionnelle. Or, le fait qu'un eertaio pourcentage de salariés réduisent leur impöt sur le revenu en déduisant des primes d' assurance-vie, des intérêts hypothécaires etc... est sans effet sur la négociation des salaires bruts, et donc sans effet sur le coût salarial. Enfin l 'approche macro-économique ne peut fournir qu 'un taux moyen, et pas un taux marginal. Or, un des prélèvements pris en compte -l'impöt des personnes physiques- est progressif. L'approche macro-économique n'est donc pas la plus pertinente d'autant plus qu'elle a un inconvénient supplémentaire: le manque de flexibilité. Elle ne peut en effet fournir qu'un taux de prélèvement moyen qui ne peut être adapté à des situations de revenus particulières.
?
L 'approche micro-économioue
A !'inverse, une approche micro-économique permet d'intégrer dans le calcul de la taxation globale du facteur travail une mesure plus exacte de la pression fiscale: l'impöt dû peut être calculé en appliquant le barème à différents niveaux de salaires bruts imposables. L'effet des déductions fiscales est éliminé d'office et celui de l'aménagement familial de l'impöt peut également être éliminé (2). On peut calculer cant le taux moyen que le taux marginal, et pour différents niveaux de revenu. L'approche micro-économique est donc préférable. On l'utilisera ici en calculant comme suit le taux d'imposition global
oü
Cs est le coût salarial, S 0 est le salaire net.
Cette mesure intègre donc : les cotisations patronales de sécurité sociale, les cotisations personnelles de sécurité sociale, l'impöt sur le revenu, additionnels communaux ioclus (3). La base de l' impöt sur le revenu est déterminée après déduction des cotisations personnelles de sécurité sociale et des charges professionnelles. On s'approche ainsi des modalités de calcul du précompte professionnel dans le chef d'un salarié.
2 3
Voir c'-aorès. I l es "t. :.en u corno-ce C ':.J n -:au x .,,oyen de 8%.
147
Trois questions particulières méritenc cependanc d 'être e.xaminées Faut-il tenir compte de l'aménagement familial de I'impöt? (4) \Jormalement, les négociations salariales portent sur Ie salaire brut. Dès lors qu'elles sont collectives, i! est peu probable qu'elles prennent en compte des modalités de calcul de l'impöt afférentes aux situations personnelles des salariés. Cela pourrait cependant être le cas s'il y a segmentation du marché du travail et pour des secteurs ou la population féminine est nettement majoritaire, ou dans les cas ou la négociation des salaires est individualisée (cas des cadres supérieurs). On répondra par la négative considérant ainsi que si l'aménagement familial de l'impöt a un effet, c'est davantage par I'offre du travail. Faut-il tenir campte des charges conventiannelles
?
Les charges conventionnelles sont des paiements à charge des employeurs, de caractère quasi obligatoire dans certains pays. Elles peuvent être imposées au.x employeurs en vertu de la loi mais ceux-ci ayant le libre choix de !'organisme assureur, elles ne constituent pas des cotisations de sécurité sociale ni des prélèvements obligatoires. Tel est le cas, par exemple de !' assurance obligatoire contre les accidents du travail (assurance-loi) en Belgique. La question de l'inclusion de ces charges est importance, surtout pour la comparaison internationale de l'imposition du facteur travail. Idéalemenc. celles-ei devraienc être prises en compte, maïs le champ d'application est délicat à délimiter et les informations camparables entre pays sont assez rares (S). Faut-il calculer un taux rnayen ou un taux marginal ? Le taux moyen d'imposition globale correspond à l'imposition d'un paste de travail supplémentaire. I! est en quelque sorte déjà un taux marginal, l'unité additionnelle de demande de travail étant ici un paste à temps plein ou à temps partiel mais en tout cas un nouveau poste. Le taux marginal d'imposition globale correspond au cas ou l'unité additionnelle de demande de travail consiste en prestations supplémentaires d 'un même travailleur. Chaque taux a donc sa propre signification. On privilégiera le taux rnayen puisqu'on examine l'effet des prélèvements obligatoires sur l'embauche. On s'en tiendra donc, dans un premier temps, à une mesure de la taxatian globale du facteur travail hors charges conventionnelles. Ces dernières sont peu importantes en Belgique (6) et ont été très stables pendant les années 80.
4 S
5
Clécumul. sp '"C:.~:',ç;, "'éd;.JCt~Cr' c' ,~oö-s :Jar enian-cs à cnarge. C.es statcs:c::;c;es ~es "-ece-:~es o~:èi1cues de 1 ':J.C.').~. ne rnent1onnent que les cotisations de sécun-cé soccaie. La sec. :e soc.ree oe cor1r>ees re1a-civemen-c cernparables sur les charges conven-clonne. 1 es es-c l'encué:e sc.r ie coû1: :Je 1a ·na1n-c'oeuvre d'EUROSTAT, dont l'édition la plus "-écente "ernon-ce à 1928. 10% du -s8ta~ aes co~1sa:.1ans soc~a~es e~ =narçes conventionnelles d'aprés l'êtude déjà citée du 1
C.~.R.C.
149
Annexe 3 Taux d'imposition global à salaire réel constant
1983-1992
Graphique 1
I
Taux moyen d'imposition global ~even•-.: ::>rut ::ie
3\JO.OOO
~rs en
198.3, in:::lexé
0
0 ::J U1
1-
1991
~I.P.P -o-
~pp
+
cot:sct ons ;)ers.
I
or
:Jc:::oncleS
Graphique 2
I
Taux moyen d'imposition global ~eve0u
or -.:c ce SvO.OOO =-e-s en 198.3, i0dexé
::J J1
<::J
0
·u
1-
r-
=
~I.PP -o- iPP ,
cocisc::ions :Jers. et pc::.ronctes
1992
150
i
Graphique 3
!
Taux moyen d'imposition global
:;;e•;eflu brut de 1 .OOO.OOu Frs en 1983, indexé
0 '-
r-
C! :::! ~1
<::J
1-
0
u 0
~
=-
.-
-
c
-
c Q)
:ggo
---ö- :CJP
+
co1:isc:ions oers
1991
1992
1991
1992
e: patroflaies
Graphique 4
Taux moyen 0
0
-
r-
0 C0
<::J
r-
0
u ::J 0
~
~
-
Q)
-
---
:o(,Sct~ons
:Jers. et :.)Otroncles
151
Annexe 4 Evaluation des principales mesures de réduction des cotisations patronales de sécurité sociale prises pendant les années 80
Diverses mesures ont été prises pendant les années 80 en vue de réduire la taxacion globale du facteur travail. On examinera ici l'effet des mesures suivantes:
1°) 2°) 3°) 4°)
5°) 6°)
l'opération Maribel, les mesures relatives à l'insertion socio-professionnelle des jeunes (''stages ONEM"), Ie "plan plus un" et l'extension au "plan plus deux", les conventions emploi-formation et les mesures relatives à l'engagement de jeunes demandeurs d'emploi, de chömeurs de longue durée et de bénéficiaires du \1inimex (A.R 495 et 498), la redistribution des charges sociales, les mesures en faveur du personnel domestique.
La première mesure examinée est un exemple de mesure générale et peu sélective. Les deuxième, troisième et quatneme mesures sant toutes des cas de subvention marginale à l'emploi et sant également des mesures ciblées, en ce sens que le travailleur engagé doit avoir eercaines caractéristiques. I! en est de même des mesures relatives à l'engagement de personnel domestique. Pour les quatres premières mesures, on dispose de données statistiques donnant ( 1o et 3°) ou permettam d'approximer (2° et 4°) sur plusieurs années !'impact de la mesure par secteur d'activité (!). Les scatistiques fiscales donnent par ailleurs 1'évolution du nombre de déductions pour engagement de personnel domestique, Ie mantam total de ces déductions ainsi que la répartition de ces données par classes de revenu.
1.
L 'opération .\IARIBEL
L'opération MARlBEL organise une réduction forfaitaire des cotisations patronales de sécurité sociale des travailleurs manuels dans le secteur de la construction et dans les secteurs les plus exposés à concurrence internationale (2). Le montant de la réduction forfaitaire était initialement : de 1.250 F par trimesere pour les entreprises de 50 travailleurs et plus, et de 4.250 F pour les enereprises de rnains de 50 travailleurs ou pour les entreprises de 50 travailleurs ayam conclu des accords "5-3-3".
Vo1~
2
1es
~a~po~cs
Son-r. exc:ues
annuels ae
!es en-crepr1ses
''O.~.S.S. cu~ re!èvent
Jes commlSSlons par1taires suivantes:
industrie et
comrner""ce :Ju :,)ét...-·ole, se,.....v1ces de san"té, entreor1ses d 'assurance y campris courtage et agences, ~es comm~ss·ons ~ar1~a1res c~ sec~eur ~~~anc·er :Je ~ '~r1dus~r1e du gaz et de l 'êlectric1tê.
152
La réduction est octroyée pour chaque travadleur ayant presté par trimestre au moins 51% de la durée normale du travail. 11 s'agit ici d'une mesure générale et peu sélective. Les tableaux 1 et 2 détaillent les montants de sécurité sociale résultant de l 'opération MARIBEL.
réductions
de
cotisation de
Tableau 1 Réduction des cotisations patronales Opération MARlBEL Réduc~1on
:.nnée
'985 '986 1987 '988
to~ale
13,:::
% des cotisations
2,18 % 2,20 % 1,87 %
3, 2
1, 75 %
!4, 7
1, 77 % 1, 70 %
~
~989
,990
1, 70 %
'99i
;-11 ~ l,ar·ds Frs Souree : ONSS,
Rapcor~s
a~nuels;
calc~ls
procres.
L'impact global était de 13 milliards en 1985 et atteint 14,8 milliards en 1991. Exprimées par rapport aux montants des cotisations (3), les réductions octroyées ont diminué de 2,18% en 1985 à 1,7% en 1991, soit une baisse d'un cinquième. Cette diminution de !'impact relatif de l'opération MARlBEL s'explique par Ie fait qu'il s'agit de montants forfaitaires non indexés dans un contexte de faible croissance de l'emploi. Le tableau 2 détaille !'impact par secteur d'activité. Exprimé en % des cotisations de sécurité sociale, i! va de 0,12% dans Ie secteur "énergie et eau" à 4,13% dans le secteur "textile, cuir, habillement et chaussure". Les variations de ce ratio s'expliquent par la structure des salaires: plus la part des bas salaires est élevée, plus l' impact relatif est important; par la structure de l'emploi: plus la part des travailleurs manuels est élevée, plus l 'impact relatif est important; par la taille des entreprises: plus i! y a de "P.M.E." (4), plus !'impact relatif est important.
:o~~sa~~ons
On ent.enc
~ersonnelles
~c~
~ar
11
P ..~.E.
et aa~rorales. 1 es ent.repr1ses ce ":lClnS Ce 50 trava1lleurs. n
153
Tableau 2 Réduction de cotisations patronales "MARIBEL" Montants par secteur d'activité 1991 '<éduction cocale
::nerg1e et. eau
2
~x:ract1o~
~
Autres don~
et transf.m1néraux non ènerg.
,ndus~~~es
proCu1ts
~anufactur~éres
ali~en~a1res
bo1ssons et :aDac
text.ile,
=~~r.
hao. et.
chauss~re
Construction
5. 1 Commerce oe gros
6.2 Commerçe de aét.a: 5.3 Horeca S.
IJ
Transoor~s
8. 2
~ss·~rances
l '7
1 '78 % 2,45 % 2,88 % 2,65 % 2,12 % 4,13 % 3,04% 2,09 % 2,69% 3, 01 %
2,9 3,4 0,8 0,2 1, Î
0,5
;:<èoarat.,ons
7
3,84% 0,12 %
0,5 0,4 2,2 0,8 0,4
au tres
s
0' l 0,0
0,11
DOlS
et. commun,cat.lons
0,4 0,8
0,5
0,9 \A,~l,arcs
% des cotisations
1 '00 % 0,89% 3,04% 2,69% 1,41 %
0,63% 0,57%
=-rs
Source: ONSS,
~aooor~s
anrue~s;
calcu s :roores.
On notera qu'hormis le cas du secteur "textile, cuir, habillement et chaussure", les impacts relatifs les plus impareanes sant localisés dans l'agriculture, la construction et !'Horeca. 11 ne s'agit pas nécessairement des secteurs les plus exposés à la concurrence internationale. Enfin, on ne peut clöturer la description de l'opération MARlBEL sans mentionner l'effet de seuil qui résulte de la discrimination du montant de la réduction en fonction du nombre de travailleurs. L'engagement du 5lème travailleur manuel coûte à l'employeur 148.750 Frs par trimestre en moindre exonération et il faut arriver à 170 travailleurs manuels pour avoir une réduction globale identique à celle obtenue sur base de 50 travailleurs manuels.
154
L 'insertion professionnel ie des ieLmes (5)
'7
L'A.R. n~230 comprend diverses dispositions visant à réduire Ie coût salarial des jeunes embauchés à la sortie d 'une période de "stage ONEM" (6). Pour bénéficier des avantages de l'A.R.n~230, l'employeur doit engager les anciens stagiaires dans le cadre d 'un contrat à durée indéterminée. 11 est également requis qu'il y ait augmentation nette du personnet de l'entreprise. Les avamages som les suivants : pendant la première année d 'exécution du comrat, Ie travailleur a droit à une rémunération égale à 90% de celle à laquelle i! aurait pu prétendre en fonction des barèmes salariaux en vigueur dans l'entreprise; pendam la seconde année du contrat, le travailleur est rémunéré à 100% mais l'employeur a droit à une réduction des cotisa ti ons patronales égale à 10% de la rémunération brute. 11 s'agit ici d'une subveneion marginale à l'emploi l'aide est en effet subordonnée à l' augmemation nette du personnel. La mesure est sélective puisqu'elle ne peut concerner que des travailleurs terminant un stage O.N.E.M. (7).
Tableau 3 Insertion professionnelle des jeunes Exonérations des cotisations sociales accordées Réduct.ton t.ota:e
Nombre d'entreprises ayant
% cot.isat.;ors
introduit un dossier de demande d'exonération
985
1
'
37, 3
"985
134.
'"'
~
S
254
%
430
:::2 "'
424
"'
437
"
"988 "989
. 25.
0, J2 %
415
·ggc
• 37. 7
'J, J2 %
419
• 991
140 . 9
'J' :Jl %
450
\
J
'"'.e
:>euvent.
ët.re
engages
cemance~~s c'en1c~o,
Ä.R.
n°230 ~u
28.12.1983.
o
~
29. 9 . 34.2
1
' •
~1
-..-,,_~,
r. ~. ""' ""-
e~
QGl
r:j, ~2
a.~ 1
r.--:r-e
-je
st.aç;~a1r-es
aue
des
jeunes
demoins
de
30
ans,
ont. aas eneare exer'cé c act.1v1té professionnelle.
21.12.1983 relac:1f au s1:age e1: à i'insertion professionnelle des jeunes, M.B. du
v 1 sés ·es s1:ag 1 a 1 res au' éc:a 1en1: ;:enus ~ 'ergager à concurrence de 3% de 1 'effect i f du persennel ce : r ent.reo,..,,se, les entrepreneurs occ0oant. au mo1ns 50 travai lleurs. pe·~venc écre engagés au t 11:re oe s1:ag 1a 1 res ONEM que des jeunes de moi ns de 30 ans, 1 aemanceurs J 1 emolo1 et. au1 ~·~nt Jas e~core exercè 0 aCtlvlté professionnelle. Sant
Ne
155
:\u vu des données reprises au tableau 3, !'impact de la mesure est assez faible:
environ 400 entreprises concernées par an et une perte de cotisations sociales annuelles de l'ordre de un ou deux centièmes de pour-cent. 11 ne faut cependant pas perdre de vue qu'it s'agit d'une subvention marginale et sélective: en pour-cents de la variation de l'emploi, !'impact pourrait être rnains dérisoire. Si l 'on suppose qu 'à chaque dossier introduit correspond un emploi, la part des bénéficiaires de cette mesure dans la variation nette de l 'emploi évolue comme suit
1986
1987
1988
1989
1990
1991
3,8%
2,4%
0,4%
0,6%
0,7%
17,7%
Sous cette hypothèse l' on voi t que la mesure est contra-cyclique quand la croissance se redresse (période 1986-88) te rapport entre le nombre de bénéficiaires de cette mesure (exprimée en proportion de la variation de l'emploi) diminue. L' inverse est constaté en 1991, ce qui confirme I'effet contra-cyclique de la mesure.
3.
Le plan "plus 1" et l'extension au "plus 2"
Le plan "plus 1" (8) organise une réduction des cotisations patronales de sécurité sociale tors de l'engagement dans te cadre d'un cantrat à durée indéterminée, d'un premier travailleur qui est soit : un chömeur complet indemnisé depuis un an au moins, un demandeur d'emploi anciennement travailleur indépendant, un travailleur sonant d 'un cantrat d' apprentissage.
L'exonération des cotisations patronales de sécurité sociale est octroyée pendant huit trimestres consécutifs (2 ans) et por te sur les cotisations "pensions", "assurance maladie", "chömage" et "allocations familiales". Elle n'est pas cumulahle avec les avantages accordés dans le cadre de l'opération MARIBEL. L'employeur bénéficie en outre du remboursement des frais de secrétariat social. Ce second avantage a ensuite été étendu au second L 'extension au second travailleur ne concerne donc cotisations de sécurité sociale.
3
(9).
des
n'lî4 Ju ·s. 12.92 portant réd~cccn temoora1re des cotisac:ions patronales de sécurité en faveur de cerc:a1nes oersennes ;Jhys1ques ou morales qui engagent un premier <::rava1lleur, è-1. 3. du 21. 12.1992. A.~. n'494 au 31. :2.1986 oortant cr1se en charge oar 1 'ONSS des cotisations pour frais d'aamln1sc:rat10r aonc: certa1ns emoloyeurs sant reaevables en raison de l 'occupation d'un second A..~.
soc1a~e
~
travailleur engagé pas Ia réduction
~ravallleur-.
156
ll s'agit normalement d'une subveneion marginale à l'emploi, puisqu'elle est octroyée lors de l'engagement du premier travailleur. Elle ne sera effectivement marginale qu'à la condition qu'il n'y ait pas dans le chef de l'employeur, de reprise d'une activicé ancérieure. La mesure est également sélective, puisque le "premier travailleur" doit répondre à des conditions précises, maïs elle n'est pas ciblée sur un objectif unique: elle vise à la fois à encourager la mise au travail de ch6meurs de longue durée et la transformation d'emplois indépendants en emplois salariés. On ne dispose de données statistiques que sur les cas d'application du plan "plus un". Le plan "plus deux" est de toute façon nettement rnains ambitieux et sans effet sur Ie taux d'imposition global du facteur travail. Aussi cette restrietion n'est-elle pas dommageable. Cette mesure a eu l'essenciel de son quinze mille créations d'emploi ont patronales de sécunte sociale prévue cas atteint même 96% de la variation
impact pendant la période 85-89, ou dix à bénéficié de la réduction des cotisations par l'A.R. n°1ll. En 1986, Ie nombre de nette de l'emploi de l'année.
Tableau 4 Plan "plus un" Exonérations des cotisations sociales accordées
I
~nnees
~~omDre sa.:.~ons
I '985 '986 1987 '988
;:::~<~f]
;:.::
.._.,._~v,._~
9ï0,4 ~
..• 9' .
'"u,
,4
n
~
"
~.
u,
%
5 " ~
%
3:2' 2
0, 17 %
~989
954,4
c' ~ 2 %
i99C . 99 1
357'
1
O,C4 %
~.
r1. G •
"
n
de cas
moyenne
% var.
3.nnuelle
emploi
9.983 10.841 12.342 14.581 9.663 3.413 n.d.
96,0 70,6 14,9 14,0 6, 1 n.d .
var.emploi
% % % % %
0,6 0,9 5,0 3,3 2,6 0,1
% % % % % %
157
Graphique 1
Engagement du premier travailleur (plan "plus un••) Impact por classes d'octivité, 1986
5 (14-.9%) 61
( 10 4%)
4~
cq a~%~\
·~~~cS~%1 4.a(.31%) .3 (2.6%) ~ ((l"5~)
0 (.3. 1 %)
62 (20 6%)
9 (111%)
6.3 (7
7%; ê4
~es c!osses c'cc::',;:té son: C:ésignées ;:>er !e·-.Jr ::cce
.\LA.C.:=
Ce sont les entreprises du secteur de la construction, du commerce (y campris Horeca) et des services qui ont été les principaux bénéficiaires de cette mesure; à eux-seuls, ces secteurs regroupent 80% du nombre de réductions accordées. L'explication n~sicie clans la \:onjonction cle cleux facteurs à savoir une importante proportion de petites entreprises et une évolution favorable de l'emploi au niveau sectorieL Ces secteurs ont en effet une évolution cle l'emploi nettement plus favorable que celle de l'emploi industrie! : le graphique :2 le rappelle. Ce graphique construit à dessein en re tenant sur la période 1985-91, I' année ou la croissance de l 'emploi salarié est le plus faible ( 1986) et celle ou elle a été la plus forte (1988) confirme également que l'effet de la mesure ne serait pas intégralement procyclique.
158
Graphique 2
Engagement du premier trovoi I leur Kesu!tc:s ::er c:osses c:'ccrivité, 1986
Clcsses ::!':Jc:ivité
~ 1\iomore ::!e "picn
:JILJS
"r
~ Varietion de l'emploi
Résui:ots por classes d'octivité, 1988
c:osses c'oc:ivité
~ Nom:Jre ...,~
~ V::riation de l'emploi
159
Les chiffres repris au tableau 4 indiquaient déjà partiellement une telle conclusion. Certes la moyenne annuelle du nombre de bénéficiaires était plus élevée en 1986-87, années de faible croissance de 1' emploi salarié du secteur privé qu'en 1989-90, période oü l'évolution de l'emploi salarié du secteur privé était un peu moins atone. \lais Ie fait que ce soit en 1988, soit la meilleure année du point de vue de l'évolution de l'emploi, que !'impact de la mesure ait été maximal empêche de conclure trop rapidement à un profil contra-cyclique. On pourrait même esquisser une autre interprétation après une période de lancement, la mesure serait tombée en désuétude et l'évolution du nombre de bénéficiaires serait indépendant de la conjoncture. Le graphique 2 montre cependant que dans les secteurs les plus concernés (construction, commerce et services) !'impact relatif (10) de la mesure est plus fort en 1986 qu'en 1988 et donc en relation inverse de l'évolution de J'emploi. On doit rester partagé et prudent quant à la question de savoir si la mesure a eu ou non un effet contra-cyclique.
4.
Les conventfans emoloi-formation. l'engagement de jeunes d'emploi et de chàmeurs de longue durée (A.R. 495 et 498)
demandeurs
Les conventions "emploi - formation'' ( 11) sont des cantrats à durée indéterminée pour lesquels l'employeur engage des jeunes demandeurs d'emploi (18 à 25 ans) et qui prévoient une période de formation d'un à trois ans avec un minimum de 500 heures de formation par an. La formation est exteneure à l'entreprise. Les prestations de travail doivent être au moins l'équivalent d'un mi-temps. Sont exclus du bénéfice de cette mesure, les jeunes titulaires d'un diplome de l'enseignement universitaire, de l'enseignement supérieur non universitaire ou d'un diplome de l'enseignement secondaire technique supérieur (12). L'exonération porte sur les cotisations patronales mais ne peut excéder ni Ie montant des cotisations dues sur Ie salaire minimum, ni Ie montant des cotisations calculées sur la montée de salaire auquel Ie travailleur aurait droit s'il était engagé à temps plein dans 1' ent reprise. L 'A.R. n" 498 ( 13) vise à promo uv oir l'engagement de jeunes demandeurs d 'emploi et de chomeurs de longue durée.
:c
So1t la moyenne annue!le des sect.eur ~r~vé. A ..~. n'495 oe; 1.12."986, ,'!.3.
Des aérogat.:on
sant.
'1.3. c:Jw 23.:J1. 987.
~oss,b1es
béné-F~c:alres a·~
oar
23.D1.1987. A.~.
..--aooor-:ée
à
la
variat.lon
de
l 'emploi
salarié du
160
.-\ cette fin, il prévoit que les entreprises qui supplémentaire et qui embauchent
réalisent une embauche nette
soit des jeunes de 18 à 25 ans, chömeur complet indemnisé depuis un an au moins ou demandeur d'emploi dans une situation analogue; soit des demandeurs d'emploi qui sont chömeurs complets indemnisés depuis au moins deux ans ou bénéficiaires du MINIMEX depuis au moins 6 mois. bénéficient pendant deux ans d'une exonération des cotisations patronales de sécurité sociale. Cette diminution des cotisations patronales porte sur l 'ensemble des cotisations à l'exception de la cotisation "vacances annuelles" et de la cotisation "modération salariale". Elle est limitée aux cotisations calculées sur Ie salaire minimum et octroyée proportionnellement en cas d'engagement à temps partieL La réduction des cotisations patronales de sécurité sociale accordée dans Ie cadre des conventions emploi-formation n'est pas une mesure marginale: elle s'applique à tout travailleur concerné par une telle convention et non à l'accroissement du nombre de travailleurs concernés. Elle est cependant sélective, puisque elle est utilisée sur les jeunes demandeurs d'emploi inscrits à un programme de formation en alternance. La réduction des cotisations patronales de sécurité sociale accordée par l'A.R. 498 est à la fois marginale et sélective. La législation est en outre conçue pour éviter qu'on ne substitue des bénéficiaires de la mesure à d'autres travailleurs. Les données publiées par l'ONSS sur les réductions accordées agrègent I'A.R. 495 et l'A.R.498, qui sont pourtant de natures différences.
Tableau 5 A.R. 495 et 498 Exonération des cotisations sociales accordées I
~écuc-t:
:.Gnèes
ons acc:;rdées
o:.a~
II
~~~llCPS
Nombre d 'em:repn ses ayant
~oyenne
ln-r.roduit un dossier de
frs
dernande d'exonération
I
'988 '989 '990
382,2 5:2,5
. gg:
So~rce
ONSS, =a:cw s
29.JOO 42.800
•
0
45!1 6
SB.DOC
~
. ..1C9, 3
S4. JOC
~rocres.
13.335 19. 195 25.184 25.946
161
Graphique 3 Exonérations ce cotisation sociale AR 495 & 498 e: évoiuticn ce :·-::mploi
C:csses s'cctivité
~ Nome>re oe :Jérléi:::::c:res
~ '/cricticn de l'emploi
Graphique 4 Exonérations de cotisations socioles A.R 495 & 498 :J::;: :=::c:sses :J'~c: \/;té,
:991
162
C'est à nouveau dans les secteurs de la construction, du commerce et des services que cette mesure a !'essentie! de son impact en 1991, 14% des entreprises bénéficiaires relèvent du secteur de la construction, 42% sont dans Ie secteur du commerce, 9,2% dans les services aux entreprises et 12,4 % dans les amres services. C'est donc à nouveau dans les secteurs oü l'évolution de l'emp1oi a été la rnains mauvaise que la mesure a !'essentie! de son impact.
o.
La "redistribution des charges sociales"
La redistribution des charges sociales (14) a pour but d'octroyer aux employeurs un crédit égal à I 0% des cotisations de sécurité sociale, limitées par trimestre à 13.000 F ou 9.000 F selon que le montant total des cotisations prises en considération (I 5) excède ou non 750.000 F par trimestre. En compensation, les employeurs dom les cotisations excèdent 750.000 F par trimestre sant soumis à une cotisation de l ,4% de la partie des cotisations qui excèdent ce seuil. 11 s'agit d'une redistribution des charges sociales entre les "grandes entreprises" pour lesquelles la taxation globale du facteur travail s'accroît et les "petites entreprises" pour lesquelles il y a réduction de la taxation globale du facteur travail. La mesure n'est pas une subvention marginale : elle concerne tout Ie personnel occupé. Elle n'est pas davantage sélective puisque tout membre du personnel d'une "petite entreprise" est concerné. Cette mesure ne sera pas examinée plus avant. On notera la complexité du dispositif et on peut douter, au vu de son caractère non marginal et non sélectif, de l'efficacité d'unc telle mesure du point de vue de la politique de l'emploi.
6.
Le personnel domestiaue
L'engagemem de personnel domestique donne lieu à la fois à une exonération des cotisations patronales de sécurité sociale et à un avantage fiscaL Tant l'un que l' autre avantage som octroyés à cel ui qui engage au titre de travailleur domestique un chömeur complet indemnisé depuis au rnains 6 mois ou un bénéficiaire du \·11:\1\·lEX. Les ZlVZlntDges som limités à un travailleur par employeur. Le volet "social" ( 16) prévoit une exonération des cotisations patronales, hors cotisation "vacances annuelles", qui n'est pas limitée dans le temps. La déduction étant octroyée chaque année, le nombre de cas renseigné n'est pas cumulatif.
~?' ~
~u
30 mars
e~semo1e
~es
~976,
A.>1.d~
co~1sat~ons
18.5. ~976 no?;f'é~ car i 'A.R. du 24.12.:980. oatrana1es a : exc 1uS1on
- ce la co-t~sa::on ''.;acances an~·...:e~,es'' et. des ""etenues sur le double pécule de vacances;
- ces
co~~satlorls
ae secur,:e
~
exlsterce;
- .Jes cot. ~sa:.~ ::;ns "ferrnet.u re c 'ent. repr, ses ,, e:. '' :.:orç;é éducat 1 on payé ''.
~.K.
r,
483
=~
22.'2.1986, "!.3.
c~
1
5.01.'987.
163
Le volec fiscal prévoit la déduction de la moitié de la prem1ere tranche de 440.000 F de rémunérations brutes pour autant que cette rémunération excède 110.000 F par an. 11 n'est pas davantage limité dans le temps. Cette mesure se situe à l'interseccion du "plan plus un" et de l'A.R.498. Ou premier dispositif cité, elle reprend la notion de premier travailleur engagé et en fait son champ d'application. Ou second dispositif cité, elle reprend Ie ciblage sur les chömeurs de longue durée et les bénéficiaires du Minimex. La portée de la mesure est cependant beaucoup plus importante: elle est illimitée dans le temps alors que l'un et l'autre des dispositifs auxquels elle peut se comparer n'octroient la réduction des cotisations patronales de sécurité sociale que pendant deux ans. En outre, elle se double d'un volet fiscal qui allège considérablement Ie coût salarial afférent à ce type d'embauche. C'est d'ailleurs cette mesure.
par
les stacistiques
fiscales
qu'on peut connaître !'impact de
Tableau 6 Employés de maison : déductions fiscales I ,\n~ée
Déduction moyenne
"987 "988
383
130.104 130.425 131.335 136. 139 144.597
SC?
·gsg
·, 990 "i991
Tableau 7 Oéductions fiscales pour employés de maison Répartition par classes de revenu Coût budgétairc 1991 ::::~asses
900
., . aoo
:: ces
ce
;::l"T'"
. 3CC ;:)
1
~,..s
: 'ensemo l e
Souree :
S"t2-r.:sl.~c:...:es
.:-iSCa~es.
"2,
.)
)"1
5
ces
'O
Coût budgétaire
( Frs)
(mi ll i ons)
:'J' 9 %
11'.2.604 134.753 149. 51 5
7,3 5,6 18,1
0C, 0 %
144.359
31' 1
%
29, D %
n
20, 1 %
-."
~
iQC, ()
"'
1
Déauct;on moyenne
164
Les cableaux 6 et 7 permettent de cerner !'impact de cette mesure. Le nombre de bénéficiaires est très limité 462 ménages, en 1991, effeecuene ce type de déduccions, sur un coca! de ménages qui excède 4 millions. La déduction moyenne est de 144.359 Frs soit environ une fois et demi Ie montane minima!. La dispersion des moncants déduits doit donc être faible. La distribution de ce type de déductions est nettement inégalitaire : la première classe de revenus qui regroupe 72,3% des ménages ne comprend que 29% des cas de déductions pour employés de maison et à !'inverse la troisième classe de revenus qui ne comprend que 4,1% des ménages comprend à elle seule 51% du cas de déduction. Le nombre de bénéficiaires étanc très réduit, Ie coût budgétaire I 'est égalemenc: i! n'est que de 31,1 millions pour l'exercice d'imposition 1991.
