HOF VAN BEROEP TE BRUSSEL COUR D APPEL DE BRUXELLES

HOF VAN BEROEP TE BRUSSEL Plechtige openingszitting van 1 september 2003 « IK DROOM VAN GROENE WEIDEN » Overwegingen omtrent het strafrechtelijk beleid inzake het leefmilieu Uiteenzetting van de heer Substituut-Procureur-generaal Christian VANDEWAL

Rede uitgesproken door de heer Procureur-generaal André VAN OUDENHOVE

-------------

COUR D’APPEL DE BRUXELLES Audience solennelle de rentrée du 1er septembre 2003 “JE RÊVE DE VERTS PÂTURAGES” Considérations sur la politique criminelle en matière d’environnement. Exposé de Monsieur le Substitut du Procureur général Christian VANDEWAL

Discours prononcé par Monsieur le Procureur général André VAN OUDENHOVE

Madame le Ministre, Mijnheer de Eerste Voorzitter, Geachte Collega’s, Dames en Heren, Het koninklijk besluit van 6 mei 1997 genomen in uitvoering van de wet van 4 maart 1997 houdende institutionalisering van het college van procureurs-generaal, heeft op zeer opportune wijze specifieke taken toebedeeld aan elk lid van het college en heeft ongetwijfeld geleid tot een betere sturing van het crimineel beleid in het land. Ik breng even in herinnering dat aldus aan Brussel inzonderheid het beheer en de coördinatie werd toevertrouwd in de financiële, fiscale en economische sector, op het vlak van de jeugdbescherming en het slachtofferbeleid. Er is echter een domein dat ook aan Brussel is toevertrouwd en dat misschien publiek minder aan bod komt hoewel het een zeer actueel thema is, met name de leefmilieucriminaliteit. Dat die sector aan Brussel werd toebedeeld is de logica zelf, gelet op het regionalistisch karakter van vele wetgevingen ter zake en de omstandigheid dat het ressort van ons hof de drie gewesten van het land bestrijkt. J’ai confié cette tâche de coordination à mon substitut, M. Christian VANDEWAL, qui à l’époque où il était encore au parquet de Gand s’était déjà révélé comme un excellent connaisseur des lois spéciales et plus particulièrement du droit de l’environnement. C’est d’ailleurs en concertation avec nos collègues de Gand que les discours de rentrée des deux cours d’appel respectives, dans une approche certes distincte, sont consacrés à ce même domaine du droit en plein essor. C’est dans ce contexte que je voudrais, avec votre assentiment, Monsieur le Premier Président, donner la parole à mon substitut M. VANDEWAL, qui a intitulé son exposé: “Je rêve de verts pâturages – Ik droom van groene weiden”.

INTRODUCTION “How green was my valley…” “Qu’elle était verte ma vallée…”

Ce soupir évoquant un souvenir nostalgique de temps meilleurs depuis longtemps révolus est le titre d’un film légendaire réalisé par John FORD en 1941 d’après un roman de Richard LLEWELLYN. Ce titre semble s’inspirer d’un texte beaucoup plus ancien, notamment des premiers vers du psaume 23: “L’Eternel est mon berger; Je ne manquerai de rien; Il me fait reposer dans de verts pâturages; Il me dirige vers les eaux paisibles”. Ce texte littéraire attribué au roi David est vieux de 3.000 ans et nous enseigne que depuis l’aube de la civilisation, l’homme rêve de paysages bucoliques, de bonheur champêtre ainsi que de la paix solitaire des immenses plaines, des grands lacs ou des hautes cimes et s’émerveille devant l’immensité et la beauté de la nature immaculée. L’homme moderne, trois millénaires après le roi David, en rêve toujours. C’est ainsi que j’ai choisi une paraphrase de ce texte comme titre de mon exposé: “Je rêve de verts pâturages”. Cependant, au cours des dernières décennies, des évènements tragiques nous ont brusquement sortis de ce songe idyllique. Tout récemment encore, les images du naufrage du pétrolier Prestige1 devant les côtes espagnoles (2002) et de l’échouage du bâtiment Tricolor (2003) à quelques milles marins de notre propre côte de la mer du Nord nous ont vivement émus. C’était des images de pêcheurs affolés et d’ostréiculteurs en colère, de sauveteurs livrant une lutte inégale aux boulettes d’hydrocarbure polluant les plages, de centaines, voire de milliers d’oiseaux en détresse. 1

Pour illustrer la complexité de l’enquête juridique relative aux responsabilités, rappelons que le Prestige appartenait à une société située au Libéria, que le certificat d’aptitude à la navigation provenait d’une société privée américaine, que l’affréteur était une filiale suisse d’un groupe russe, que l’immatriculation du Prestige avait été délivrée aux Bahamas, que l’équipage roumain et philippin était commandé par des officiers grecs et que l’exploitation du navire était dirigée par un armateur grec! (CALYPSO LOG n° 218/219, décembre 2002-janvier 2003, 15). Cette situation explique la durée des procédures judiciaires;

Ces catastrophes maritimes ne sont que les plus récentes d’une triste série ininterrompue: d’autres grands accidents de ce genre furent ceux du Torrey Canyon (Cornouaille 1967), de l’Amoco Cadiz (Finistère 1978), de l’Atlantic Empress (Ile de Tobago 1979), du Gino (Bretagne 1979), de l’Exxon Valdez2 (Alaska 1989), de l’Aegean Sea (Espagne 1992), du Braer (Ecosse 1993), de la Sea Empress (Pays de Galles 1996) et de l’Erika (Golfe de Gascogne 1999)3. Les incidents de Seveso (1976), de Bhopal (1984) et de Tchernobyl (1986), le rétrécissement de la couche d’ozone, l’effet de serre, le réchauffement de la terre et la fonte de la calotte glaciaire polaire, la déprédation sauvage des forêts tropicales et amazoniennes et la désertification ne sont que quelques autres exemples frappants de désastres écologiques récents. Tous ces incidents majeurs ont ceci en commun qu’ils ne sont point des calamités naturelles, mais qu’ils résultent de l’activité humaine et qu’ils sont provoqués par l’homme. Ces désastres font désormais partie de notre mémoire collective, ont sensibilisé le public et nous ont fait comprendre que la société d’abondance n’est pas nécessairement une société de bien-être. C’est donc à bon escient que J.-F. NEURAY écrit que “l’influence des catastrophes sur le développement du droit de l’environnement n’est pas négligeable et (que) l’échouage du Torrey Canyon en 1967 a plus contribué à conscientiser le public que mille réunions scientifiques”4.

l’on peut citer à titre d’exemple l’affaire de l’Amoco Cadiz, qui n’a été close qu’en 1992 (A. RAULIN, “L’Epopée de l’Amoco Cadiz”, Journal du Droit international, 1993, 41-96). 2 Suite à l’incident de l’Exxon Valdez, 250.000 oiseaux de mer, 2.800 loutres de mer, 300 phoques veaumarin, 250 pygargues à tête blanche et 22 orques ont trouvé la mort (CALYPSO LOG n° 218/219, décembre 2002-janvier 2003, 16). 3 Les quantités déversées lors de ces naufrages sont impressionnantes: pour le Torrey Canyon 119.000 tonnes de brut, pour l’Amoco Cadiz 227.000 tonnes de brut, pour l’Atlantic Empress 276.000 tonnes de brut, pour le Gino 40.000 tonnes de “carbon black”, pour l’Exxon Valdez 40.000 tonnes de brut, pour l’Aegean Sea 67.000 tonnes de brut, pour le Braer 84.500 tonnes de brut, pour la Sea Empress 73.000 tonnes de pétrole brut léger, pour l’Erika 20.000 tonnes de fioul lourd et pour le Prestige 77.000 tonnes de fioul lourd! Pour les conséquences écologiques dramatiques de ces déversements: Ibid., 17. 4 J.-F. NEURAY, Droit de l’Environnement, Bruxelles, Bruylant, 2001, n° 17, p. 59.

C’est d’ailleurs pourquoi ce même auteur estime que “le droit de l’environnement reste encore, pour une large part, un droit de catastrophes”5. Dans la mesure où le droit tend à promouvoir le bien-être de l’humanité et des générations futures, le droit de l’environnement est appelé à remplir une mission capitale dans ce domaine et à être un droit de l’avenir. C’est de ce droit de l’environnement, et spécifiquement du droit pénal de l’environnement et de la politique criminelle en cette matière, que je voudrais vous entretenir aujourd’hui. Le 2 septembre 1991, lors de l’audience solennelle de rentrée de la cour d’appel de Gand, E. GOETHALS, à cette époque substitut du procureur général près cette cour et actuellement conseiller à la Cour de Cassation, prononça une mercuriale magistrale6, véritable “summa ecologica”; il y dressa un impressionnant inventaire des problèmes d’application de la législation environnementale. En ce qui concerne la contribution du monde judiciaire à la protection de l’environnement, ce discours constituait un véritable procès-verbal de carence et l’auteur fut obligé de conclure que le volet judiciaire était alors un maillon bien faible de la chaîne de régulation. Aujourd’hui, douze ans après, certains de ces problèmes ont trouvé une solution, de nouveaux problèmes ont fait leur apparition et il convient donc de faire le bilan, d’étudier les réalisations et les échecs et surtout de nous pencher sur l’avenir. Depuis lors, de nombreux colloques et séminaires se sont intéressés au droit de l’environnement, à la répression de la délinquance environnementale et à la politique des poursuites relative à ces délits, et de nombreuses publications consacrées à ce domaine du droit ont paru. Aujourd’hui même, à l’audience solennelle de rentrée de cette même cour d’appel de Gand où fut prononcé en 1991 le discours de M. GOETHALS, notre collègue

5

Ibid., n° 360, p. 737. E. GOETHALS, “Hoe zwak is de schakel”, Rede uitgesproken op de plechtige openingszitting van het hof van beroep te Gent op 2 september 1991, R.W. 1991-1992, 377-399. 6

Mme l’avocat général R. MORTIER présente un exposé ayant également pour sujet le droit de l’environnement. Que deux magistrats se penchent en même temps sur le même sujet n’est pas un simple fruit du hasard, mais bien au contraire le résultat d’une concertation préalable entre les procureurs généraux de Bruxelles et de Gand qui ont voulu démontrer par cette voie l’intérêt que leur suscite le droit de l’environnement, la brûlante actualité de la problématique environnementale et l’ardente nécessité de sensibiliser les magistrats pour cette forme de criminalité. La criminalité environnementale reste d’ailleurs une criminalité “du bien-être” qui peut être définie comme une forme de délinquance qui occasionne un dommage physique, psychique ou social ou risque de l’occasionner aux hommes, groupes ou sociétés, par une perturbation du milieu naturel. Il est d’ailleurs très difficile de calculer le préjudice qu’elle cause. La police fédérale a, lors de l’élaboration de son plan national de sécurité pour 2003-2004, chiffré le coût social de la criminalité environnementale à 123 millions d’euros. Les bénéfices réalisés par des activités environnementales illicites seraient de l’ordre de 60 millions d’euros. Ce ne sont d’ailleurs que des estimations très prudentes7. La criminalité environnementale constitue dans le monde économique souvent une forme de concurrence déloyale et certaines entreprises prennent donc un “risque calculé” au détriment de celles qui observent les règles du jeu et qui font preuve de sens civique. Le professeur M. FAURE souligne que le sentiment d’impunité et l’“underpunishment” favorisent et stimulent l’adoption d’une telle attitude: “Bij het bepalen van een effectieve strafmaat dient met deze economische realiteit, namelijk dat met milieucriminaliteit een behoorlijke winst kan worden gerealiseerd, ook rekening te worden gehouden. Milieucriminaliteit vindt immers vaak plaats in een bedrijfsmatig kader. De beslissing over al dan niet naleving van de milieuwetgeving zal derhalve vaak gebaseerd zijn op een kosten/batenanalyse. De potentiële vervuiler zal vaak een afweging maken tussen enerzijds de kosten van overtreding (risico van een strafrechtelijke sanctie) en 7

Lors d’une conférence de presse donnée le 10 janvier 2003, M. le sénateur J. MALCORPS et Mme. le député F. TALHAOUI ont avancé le chiffre de 787 millions d’euros. Ce calcul est basé sur des chiffres avancés par l’OCDE, qui estime que le total des dépenses indirectes que nécessite la réparation de la qualité de la vie perdue suite à la pollution est de 3,2 % du PNB, soit pour la Belgique 7,87 milliards d’euros. La part de la criminalité environnementale serait de 10 % de ce montant, soit 787 millions d’euros.

anderzijds de baten ervan (uitsparing van een investering in milieuvriendelijke productietechnieken). Juist daarom dient de strafsanctie vaak veel hoger te zijn dan het voordeel dat men heeft bij het begaan van de overtreding. Dat hangt ook samen met het feit dat de waarschijnlijkheid dat de overtreding ook wordt ontdekt tot bestraffing leidt zeker niet 100 % is. Indien met deze relatief lage pakkans geen rekening wordt gehouden, zou van de strafsanctie geen enkele dreiging uitgaan.”8 Certaines formes de criminalité environnementale, dont l’appât du gain reste le principal mobile9, se situent d’ailleurs dans le cadre de la criminalité organisée et nécessitent donc une approche policière spécialisée, un effort substantiel au niveau de la capacité de recherche et une large expertise environnementale10. Les phénomènes criminels environnementaux au niveau supra local, voire international11, ceux qui répondent aux critères de la “criminalité grave”, à savoir: une délinquance organisée et répétitive, frauduleuse et orientée vers l’accumulation de profits importants, sont particulièrement dommageables pour l’environnement et la santé publique.

8

M. FAURE, Geïntegreerde decretale regeling van de milieuhandhaving, Delictsomschrijvingen en Sancties, Ontwerp Memorie van Toelichting, versie 23 september 2002, Maastricht, Metro, 73. 9 Ainsi, pour ne donner qu’un exemple, le trafic illégal de déchets est un marché extrêmement lucratif. Les enquêtes menées, aussi bien dans notre pays qu’à l’étranger, démontrent que des groupements criminels organisent des transports illégaux de déchets (y compris le lisier), mais aussi que le contrôle des documents par les administrations chargées de l’environnement est contourné à grande échelle 10 F. GEYSELS, “De handhaving van het milieurecht in het nieuwe politielandschap”, in De handhaving van het milieurecht, Verslagboek van de studiedag gehouden te Brussel op 22 februari 2002 door de VZW Belgische Vereniging voor Milieurecht, J. VAN DEN BERGHE (ed.), Mechelen, Kluwer, 2002, 89. Pour une analyse très détaillée de la notion “criminalité environnementale grave”, voir W. DE RYCKE, Onderzoek in leefmilieustrafzaken, I, Theoretische beschouwingen over milieurecht, milieubeleid, milieucriminaliteit en handhaving van de milieuwetgeving, Antwerpen, Kluwer Rechtswetenschappen, 1997, 63 et ss. 11 En ce qui concerne la criminalité environnementale à dimension internationale, le projet 44.4 du plan fédéral de sécurité et de politique pénitentiaire du 31 mai 2000 prévoyait d’ailleurs: “Pour pouvoir s’attaquer plus efficacement à cette forme de criminalité internationale en matière d’environnement, il convient d’étudier, dans le cadre des accords internationaux en vigueur, les possibilités et les limites des canaux internationaux de communication et de collaboration. C’est d’ailleurs le cas pour diverses formes de criminalité internationale en matière d’environnement telles que le trafic illicite d’espèces protégées (flore et faune), la pêche illicite, l’exploitation illicite et le trafic illicite du bois, la production et le trafic illicites de substances appauvrissant la couche d’ozone, le trafic illicite de déchets (y compris de matières/déchets nucléaires). La coopération internationale doit se concentrer sur la collecte de données relatives à cette criminalité et leur mise à disposition des autorités. Les mécanismes de cette criminalité doivent également être étudiés. Il faut procéder à un plus grand nombre d’inspections sur les véhicules utilisés pour commettre cette criminalité. Ainsi, en vue de prévenir la pollution marine par bateau, les inspections doivent être menées sur les navires qui entrent dans nos ports (….)”.

La criminalité environnementale supra locale se manifeste d’ailleurs souvent dans des formes d’apparition locales (par exemple, la découverte d’une décharge locale peut mettre à jour un réseau international élaboré de transports illégaux de déchets)12. Dans son plan national de sécurité pour 2003-2004, la police fédérale retient dès lors certains délits environnementaux comme phénomènes de sécurité prioritaires, notamment les grandes menaces représentées par le trafic de déchets (y compris le lisier) et celui des matières radioactives. La police fédérale souligne l’importance de détecter à temps ces trafics, d’intervenir de manière adéquate et de déstabiliser les groupes d’auteurs criminels par des enquêtes proactives et réactives, en concentrant les efforts sur l’arrestation du nombre maximum d’auteurs et en proposant systématiquement une enquête de patrimoine aux autorités judiciaires. Il convient donc de sensibiliser les magistrats; de nouveaux outils appropriés ont en effet récemment été mis en place pour combattre cette forme de criminalité environnementale grave, comme la loi du 4 mai 1999 instaurant la responsabilité pénale des personnes morales13, la loi du 17 juillet 1990 insérant un article 42-3° dans le code pénal, permettant la confiscation des avantages patrimoniaux14, la loi du 19 décembre 2002 portant extension des possibilités de saisie et de confiscation en matière pénale15 et la loi du 26 mars 2003 portant création d’un Organe Central pour la Saisie et la Confiscation et portant des dispositions sur la gestion à valeur et la vente de biens saisis et sur l’exécution de certaines sanctions patrimoniales.16

12

F. GEYSELS, op. cit., 81. M.B., 22 juin 1999; pour les problèmes d’application de cette loi dans le domaine de l’environnement voir C. VANDEWAL, De strafrechtelijke aansprakelijkheid van rechtspersonen, contribution au colloque organisé par le Service de la Politique Criminelle le 8 décembre 2000, et C. VANDEWAL, La loi du 4 mai 1999 instaurant la responsabilité pénale des personnes morales et le droit de l’environnement, Service Public Fédéral Justice, Formation de l’Ordre judiciaire, Bruxelles, 12 décembre 2002 et 13 janvier 2003. 14 Voir également M. FAURE, Geïntegreerde decretale regeling van de milieuhandhaving, Delictsomschrijvingen en Sancties, Ontwerp Memorie van Toelichting, 73; pour le calcul du préjudice environnemental: M. FAURE en T. DE ROOS (red.), De berekening van het wederrechtelijk verkregen voordeel uit milieudelicten, Metro, Den Haag, SDU-uitgevers, 1998; T. MARIANI, “Capturing economic benefit as the first part of securing an appropriate civil penalty: making the violator disgorge unfair gain”, United States Attorneys USA Bulletin, décembre 1999, 38-42; M. FAURE, “Recente ontwikkelingen in de rechtspraak inzake de verbeurdverklaring van vermogenvoordelen bij milieudelicten”, T.M.R., 1997, 250. 15 M.B., 14 février 2003. 13

Les mesures de sécurité dont sont assorties les dispositions pénales de la plupart des lois environnementales et un emploi judicieux de l’astreinte permettent également de fournir une réponse appropriée à tout risque de propagation des effets nocifs d’une infraction à caractère polluant. Je subdiviserai le présent exposé en trois grandes parties: 1.

dans le premier titre, je tenterai de situer le droit de l’environnement dans son contexte historique et juridique et j’en esquisserai quelques caractéristiques spécifiques;

2.

dans le deuxième titre, je mettrai en évidence la politique criminelle et les initiatives du collège des procureurs généraux et en particulier du parquet général de Bruxelles en ce domaine.

3.

dans ma conclusion, je soulignerai le rôle substantiel du ministère public dans la chaîne de régulation et la nécessité d’une synergie avec les administrations concernées.

I. HISTORISCHE SITUERING, INHOUDSBEPALING EN SPECIFICITEIT VAN HET MILIEURECHT I.1. Milieurecht in historisch en internationaal perspectief Milieuvervuiling is zo oud als de mensheid. De Neanderthaler die achteloos zijn etensresten achterliet of weggooide, de Egyptische vrouw die haar stofferige kledij waste in de Nijl, de Gallo-Romein die zijn gebroken vaatwerk op de bodem van een waterput deed belanden, de middeleeuwse wolverver die zijn gebruikte verfstoffen loosde in de stadsgracht, de 19e-eeuwse mijnexploitant die het landschap bezaaide met ontsierende terrils, de 20e-eeuwse aannemer die afbraakpuin begroef, allen hebben zij op de één of andere manier het leefmilieu tijdelijk of definitief vervuild. Op vandaag zijn wij allen niet alleen slachtoffers maar ook veroorzakers van pollutie; onze geïndustrialiseerde welvaartsmaatschappij en onze levensstandaard laten

16

M.B., 2 mai 2003.

elk van ons in min of meerdere mate bijdragen tot milieuvervuiling17. Dit is nu eenmaal inherent aan het leven en de problematiek bestaat net zolang als het leven zelf. Reeds in de oudheid probeerde men de nadelige gevolgen van de exploitatie van de natuurlijke rijkdommen te regelen18. PLATO beklaagde zich al in zijn “Critias” over ontbossing en erosie19. De natuur heeft steeds blijk gegeven van een merkwaardige veerkracht en van een opmerkelijk vermogen om zichzelf te herstellen. Of om het met de dichter LECONTE DE LISLE

te stellen:

“La nature se moque des souffrances humaines Ne contemplant jamais que sa propre grandeur Elle dispense à tous ses forces souveraines Et garde pour sa part le calme et la splendeur”20. Thans zijn, ingevolge een exponentiële bevolkingsgroei, de groeiende behoefte aan comfort en de steeds in omvang toenemende productie-, consumptie- en recreatiepatronen, de bedreigingen echter groter dan ooit en worden de natuur slagen toegebracht waarvan zij zich niet op eigen krachten kan herstellen21. Slechts sinds korte tijd geven wij ons daar ten volle rekenschap van en wordt de vraag gesteld of de

17

“De relatie tussen de mens en natuur en landschap is er één van wederzijdse beïnvloeding, waarbij zich in de loop van de tijd een evolutie voordoet naar meer beïnvloeding van natuur en landschap door de mens dan omgekeerd. Ofschoon de mens mede de maker is geweest van het landschap, overheerst naar het einde van de 20e eeuw toe toch de nadelige invloed. De evolutie kan als volgt worden getypeerd: aanpassing van de mens aan de natuur (in de nomadische samenleving), onderwerping van de natuur aan de mens (in de landbouwsamenleving) en aantasting van natuur en landschap door de mens (sinds de industriële revolutie.).” (G. VAN HOORICK, Juridische aspecten van het natuurbehoud en de landschapszorg, Antwerpen-Groningen, Intersentia, 2000, 8). 18 C. LAMBERS geeft vroege wetgevende voorbeelden uit de antieke geschiedenis: de Sumeriërs hadden reeds in 3500 v. Chr. regels over de bevloeiing van de akkers, in de Assyrische Codex Hammoerabi (ca. 1700 v. Chr.) werd een regeling uitgewerkt voor schade veroorzaakt door wanbeheer van de irrigatiewerken, de Hittieten kenden rond 1400 v. Chr. rechtsregels die de aansprakelijkheid voor de verontreiniging van waterciternes bepaalden, de oude Egyptenaren hadden uitgewerkte regels betreffende de irrigatie van de Nijl (C. LAMBERS, Milieurecht, s.l., Kluwer, 1977, 11). Ook in de Bijbel vinden wij overigens reeds vroege milieuhygiëneregels, zoals in Deut. 23:12-12. 19 Geciteerd door C. PONTING, Een groene geschiedenis van de wereld, Amsterdam, Amber, 1992, 96. 20 C. M. LECONTE DE LISLE (1818-1894), Poèmes antiques (1852). 21 “Once revealed, environmental problems become mega-problems. At this point of human development, it would be idle to detail the large spectrum of human, physical and chemical aspects involved that affect human life itself as well as natural elements such as the air, the soil and the water.” (G. DOLORES en E. PIGRETTI, Legal reforms necessary for the good governance of natural resources and sustainable development, paper, Symposium on Environmental Law For Judges, Rome 9-10 mei 2003, s.p.).

techniek en het menselijke vernuft nog in staat zullen zijn om die catastrofale gevolgen tijdig op te vangen en/of ongedaan te maken22. Milieubesef, milieuzorg en milieuwetgeving zijn dus vrij recente begrippen. Specifiek wat het milieurecht betreft heeft dit zijn explosieve groei te danken aan een veranderende mentaliteit van de laatste decennia waarbij wij allen – bijna noodgedwongen en uit lijfsbehoud – ecologisten in de brede zin van het woord geworden zijn. De ontwikkeling van het milieurecht geeft ook op rechtsfilosofisch vlak blijk van een veranderende houding van de mens tegenover zijn leefomgeving. Zij evolueert van wat E. GOETHALS, een “antropocentrische”23 benadering noemt, waarin de mens en zijn bescherming het uitgangspunt zijn, via een “ecocentrische” naar een “ethische”24 dimensie waarin niet meer de mens, maar het respect voor de natuur centraal staat en waarin wordt uitgegaan van de gedachte dat de mens slechts een deel is van het ecosysteem25. Het recht regelt voortaan niet enkel meer de verhouding tussen de mensen onderling, maar bepaalt ook de relatie tussen de mens en zijn leefomgeving in zijn meest brede betekenis26. Het behoud van natuur- en landschapswaarden is een doelstelling van algemeen belang in een moderne verzorgingsstaat geworden27. De klassieke antropocentrische benadering stoelde op drie pijlers: • • 22

Het rationeel beheer van de natuurlijke rijkdommen28; De strijd tegen grensoverschrijdende verontreiniging29;

W. DE RYCKE, op. cit., 1. “Natuur en landschap vervullen talrijke functies voor de mens en behoren tot de grondslagen van het menselijk bestaan en van het welzijn van de mens.” (G. VAN HOORICK, op. cit. nr. 21, p. 26). 24 Zie in verband met de ethische dimensie van het milieurecht A. POSTIGLIONE, Justice and global environment, Rome, International Court of the Environment Foundation, s.d., 99-102. 25 J. KRUITHOF, De mens aan de grens, Berchem, EPO, 1985, 220 pp.; E. VERMEERSCH, De ogen van de panda. Een milieufilosofisch essay, Brugge, Marc Van de Wiele, 1988, 72 pp. 26 De verklaring van Rio (cf. infra) stelt in dit verband in haar eerste principe dat de mensen recht hebben op een gezond en productief leven, in harmonie met de natuur: “Human beings are the centre of concerns for sustainable development. They are entitled to a healthy and productive life in harmony with nature”. 27 G. VAN HOORICK, op. cit., nr. 22, p. 27. 28 J.-F. NEURAY citeert in dit verband het Verdrag van Washington van 7 februari 1911 betreffende de bescherming van zeehonden en de Conventie van Washington van 2 december 1946 betreffende de walvisvangst; deze verdragen hadden voornamelijk de bescherming van deze diersoorten tegen overbejaging op het oog, met als doel ervoor te zorgen dat ook toekomstige generaties nog zouden kunnen beschikken over deze bronnen van natuurlijke rijkdommen. In deze optiek kunnen bvb. ook de vangstquota voor bepaalde vissoorten worden gesitueerd (J.-F. NEURAY, Droit de l’Environnement, nr. 2, pp. 31-32). 29 Ibid., nr. 3, p. 33. 23

•

Het terugdringen van concurrentievervalsing die ontstaat door de onderwerping van sommige economische actoren aan strikte leefmilieuregels terwijl hun concurrenten daar niet door gebonden zouden zijn.

De natuur werd millennia lang, tot in een recent verleden, gezien als een onuitputtelijke bron van rijkdom waaruit de mens, volgens R. DESCARTES “maître et possesseur de la nature”, naar hartelust kon putten teneinde rijkdom en welvaart op te bouwen. De natuur was dus een rechtsobject en de juridische benadering ervan was louter eigendomsrechtelijk. Het Romeins recht had het reeds over de “res communes”, het gemeenschappelijk patrimonium en regelde het gebruiksrecht ervan. Het “protomilieurecht” had voornamelijk tot doel de burenhinder veroorzaakt door de exploitatie van deze natuurlijke rijkdommen aan banden te leggen. De alleroudste kiemen van milieuwetgeving van onze moderne tijden situeerden zich voornamelijk in de bescheiden gemeentelijke sfeer. Reeds in de middeleeuwen probeerden de stadskeuren vervuiling van stadsgrachten en van voorzieningen tot algemeen nut zoals drinkwaterputten of openbare wegen tegen te gaan of sluikstorters van afval te beboeten30. Bij het aanbreken van de nieuwste tijden waren de gemeentelijke verordeningen gebaseerd op de revolutionaire decreten van 14 december 1789 en 16-24 augustus 179031; zij hadden enkel oog voor de openbare orde en hygiëne, het vrijwaren van de volksgezondheid en de veiligheid in de gemeenten en het inperken van de hinder voortkomend uit de ontginning van deze natuurlijke rijkdommen. Het Keizerlijk Decreet van 15 oktober 1810 gaf de overheid reeds de bevoegdheid om exploitatievoorwaarden voor zogenaamde “hinderlijke bedrijven” op te 30

Zo had in het middeleeuwse Brussel een “moddermeyer” als taak zwerfafval te verwijderen van de openbare weg (G.-H. DUMONT, Histoire de Bruxelles, Bruxelles, Le Cri-Edition, 1999, 30). Voor een historische beschrijving van de maatregelen tegen bestrijding van (milieu)hinder in de steden, zie P. POULUSSEN, Van burenlast tot milieuhinder, het stedelijk leefmilieu 1500-1800, Monografieën Leefmilieu Nu, Stichting Leefmilieu, Kapellen, de Nederlandsche Boekhandel, 1987, 207 pp.; een aantal middeleeuwse stedelijke wetgevende teksten vindt men in extenso geciteerd in C. LAMBERS, op. cit., 1236. 31 Deze decreten werden pas opgeheven door de wet van 27 mei 1989 houdende wijziging van de nieuwe Gemeentewet (B.S., 30 mei 1989).

leggen. Volledig in die context situeert zich ook de zogenaamde “Hinderwet” van 5 mei 188832, die tot in een vrij recent verleden de milieurechtelijke basiswetgeving uitmaakte. De sociale strijd voor betere arbeidsvoorwaarden en voor arbeiderswelzijn leidde tot het Algemeen Reglement voor de Arbeidsbescherming (ARAB) van 11 februari 194633. Het is dan ook in de marge van het door de Napoleontische wetgeving geconsacreerde “heilige” eigendomsrecht dat de wetgeving van de ganse 19e en van de eerste helft van de 20e eeuw dient gesitueerd te worden. De burger diende gevrijwaard te worden in het rustig bezit en genot van zijn goederen, gegarandeerd door artikel 544 van het Burgerlijk Wetboek. Tevens werd het statuut geregeld van de “res communes”, levenselementen zoals water, lucht, bodem, fauna en flora, waarvan wij de afspiegeling vinden in de bepalingen van artikel 714 van het Burgerlijk Wetboek34. De mens is geen eigenaar, maar gebruiker van deze elementen en het was dan ook het gebruiksrecht dat diende geregeld te worden, waarbij werd uitgegaan van het beginsel dat de (vrucht)gebruiker de verplichting heeft tot behoud van de gebruikte zaak35. Deze eigendomsrechtelijke benadering had in de 19e eeuw een ongekende economische en industriële ontwikkeling tot gevolg, die zich weerspiegelde in de industriële revolutie36 en in een razendsnelle technologische vooruitgang. Nochtans groeide zowel in de wetenschappelijke wereld als in dilettantenkringen rond het begin van de 19e eeuw reeds de interesse voor het natuurbehoud an sich37. In 32

Wet van 5 mei 1888 betreffende het toezicht op de ongezonde, gevaarlijke en hinderlijke inrichtingen en op stoomtuigen en stoomketels, B.S., 13 mei 1888. 33 Goedgekeurd bij Regentsbesluit van 11 februari 1946 houdende goedkeuring van de titels I en II van het Algemeen Reglement voor de Arbeidsbescherming, B. S., 3 april 1946. 34 B. JADOT, “L’article 714 du Code civil et la protection de l’environnement”, in L’Actualité du Droit de l’Environnement, Actes du Colloque des 17 et 18 novembre 1994, Brussel, Bruylant, 1995, 53-72; B. JADOT, “L’environnement n’appartient à personne et l’usage qui en est fait est commun à tous. Des lois de police règlent la manière d’en jouir”, in Quel avenir pour le droit de l’environnement ?, Brussel, Publications des Facultés Universitaires Saint-Louis, 1996, 93; A. LEBRUN, “Le droit civil d’usage sur les ‘res’, éléments vitaux de l’environnement. Lettre aux usufruitiers de l’air et aux héritiers de la nature”, in Droit de l’Environnement – Développements récents, II, Gent, Story-Scientia, 1989, 389. 35 Artikel 578 B.W.; H. BOCKEN, “De aansprakelijkheid voor milieuschade”, R.W. 1987-1988, 1269. 36 De industriële revolutie begon in het Verenigd Koninkrijk en het is dan ook in dit land dat de eerste “moderne” milieuwetgeving tot stand kwam; de Alkali Inspection werd in 1863 opgericht om de luchtemissies veroorzaakt door de soda-industrie te controleren. De Public Health Act van 1875 was een nieuwe mijlpaal; in 1876 werd wetgeving aangenomen met betrekking tot de bescherming tegen waterverontreiniging. Voor een overzicht zie Lord Justice R. CARNWATH, Environmental law in the UK Courts, paper, Symposium on Environmental Law For Judges, Rome 9-10 mei 2003, 1.

1824 ontstond in Engeland de Royal Society for the Prevention of the Cruelty against the Animals; België volgde in 1863 met de oprichting van de Société Royale pour la Protection des Animaux, en in 1908 stichtte Dr. J. RUHL de Maatschappij tegen de Wreedheid jegens Dieren Veeweyde38. De groeiende interesse van het brede publiek leidde in de 19e eeuw tot de oprichting van grote dierentuinen; in Antwerpen opende de Zoo in 1843 zijn deuren39. Na de vernielingen van de tweede wereldoorlog kwam een tweede golf wetgeving, gebaseerd op de bescherming van de bevolking en de zekerstelling van de ravitaillering. Omwille van de oorlogsschade veroorzaakt aan de visserij, de land- en tuinbouw en het gevaar voor vervuiling van het drinkwater kwam op 11 maart 1950 de wet op de bescherming van de oppervlaktewateren tot stand. België was toen het tweede land ter wereld waar dergelijke wetgeving werd uitgevaardigd. De dreiging van een kernoorlog en de bescherming van de bevolking tegen radioactieve straling leidde tot de wet van 29 maart 1958 betreffende de bescherming van de bevolking tegen de uit ioniserende stralingen voortspruitende gevaren40. P. MORRENS noemt de vijftiger jaren dan ook “de jaren van de angst” en wijst erop dat de milieuwetgeving uit die tijd tot stand kwam als gevolg van externe omstandigheden en niet als resultaat van een voldragen visie aangaande leefmilieuzorg41. Dit heeft op vandaag nog tot gevolg dat het milieurecht in vele sectoren nog een sectoraal, ongeordend, incoherent en nietgeïntegreerd karakter vertoont.

37

Voor een goede historische analyse zie G. VAN HOORICK, op. cit., nrs. 51-67, pp. 56-70. Deze auteur geeft ook een aantal voorbeelden van vroege natuurbeschermingsmaatregelen waarbij andere motieven dan het veiligstellen van de wildstand met het oog op de jacht speelden: in de 3e eeuw v. Chr. verbood de Indische vorst Ashoka het doden van een aantal diersoorten zoals papegaaien, wilde ganzen, kraanvogels, vleermuizen en neushoorns, wellicht om religieuze motieven. In de 14e eeuw stelde koning Jagiello van Polen het woud van Bialowiecza als natuurreservaat in. 38 R. BAETENS, Le Chant du Paradis, Tielt, Lannoo, 1993, 200. 39 De statuten van de Société Royale de Zoologie d’Anvers zijn sprekend voor de tijdsgeest: het doel omschreven in artikel 1 was: “propager d’une manière agréable le goût et la connaissance de l’histoire naturelle, en faciliter l’étude aux membres de la Société, ainsi qu’aux artistes et élèves de l’Académie des Beaux-Arts et aux élèves de l’Ecole de Médecine et de l’Athénée d’Anvers. On formera à cet effet, des collections aussi étendues que le permettront les ressources de la Société, en sujets tant vivants qu’empaillés, ainsi qu’une bibliothèque composée d’ouvrages ayant trait à la science”. (R. BAETENS, op. cit., 65).In de 20e eeuw evolueert men naar een visie waarin het natuurbehoud en de dierenbescherming centraal staan, o.m. door kweekprogramma’s en wetenschappelijk onderzoek. 40 B.S., 30 april 1958. 41 P. MORRENS, “Een wandeling in het bos van de milieuwetgeving”, in De vervuiler aan banden gelegd, C. ELIAERTS, E. ENHUS en R. SENDEN (ed.), Antwerpen, Kluwer, 1990, 15 e.v.

Aanloop tot een nieuwe visie was de wet op de ruimtelijke ordening en de stedenbouw van 29 maart 196242, die uitging van het concept van het waarborgen van ruimtelijke kwaliteit. Artikel 1 van deze wet bepaalt immers uitdrukkelijk: “De ruimtelijke ordening van het land, de streken, gewesten en gemeenten wordt vastgesteld in plannen. Die ordening wordt ontworpen zowel uit economisch, sociaal en esthetisch oogpunt als met het doel ' s lands natuurschoon ongeschonden te bewaren”43. De jaren zestig waren de golden sixties, waarin o.m. het recreatieve toerisme ontstond. P. MORRENS stelt dan ook gevat: “De schoorstenen waren de rooksignalen, de symbolen van welvaart”44. Leefmilieuproblemen werden als lokale verstoringen bekeken die casuïstisch werden aangepakt. Nog steeds was er geen sprake van een voldragen leefmilieuvisie. De grote doorbraak van het milieurecht volgde echter na het grote kantelmoment, de trendbreuk van mei 1968; in de tijd van de flower power en van de contestatie van oude gevestigde waarden en van het onwrikbare geloof in industriële vooruitgang drong bij de jongere generatie het besef door dat de ongebreidelde groei van productie- en consumptiepatronen de wereld op termijn onleefbaar zou maken. Economische expansie en materiële welvaart waren niet langer het hoogste goed; een globale benadering van de bevordering van de levenskwaliteit stelde het concept van het “welzijn” in het licht. Groeiende mobiliteit en vrije tijd, toerisme en de toename van de recreatieve activiteit deden de overgestresseerde mens vluchten – zij het 42

B.S., 12 april 1962; P. MORRENS beschouwt deze wet echter als een opgesmukte versie van de Besluitwetten van 25 augustus 1915 en 2 december 1946, die tengevolge van oorlogsomstandigheden tot stand kwamen. 43 In art. 4 van het Vlaams decreet van 18 mei 1999 houdende de organisatie van de ruimtelijke ordening (B.S., 8 juni 1999) worden geactualiseerde doelstellingen omschreven, waarbij het concept “duurzame ontwikkeling” (cf. infra) wordt gehanteerd: “De ruimtelijke ordening is gericht op een duurzame ontwikkeling waarbij de ruimte beheerd wordt ten behoeve van de huidige generatie, zonder dat de behoeften van de toekomstige generaties in het gedrang gebracht worden. Daarbij worden de ruimtelijke behoeften van de verschillende maatschappelijke activiteiten gelijktijdig tegen elkaar afgewogen. Er wordt rekening gehouden met de ruimtelijke draagkracht, de gevolgen voor het leefmilieu en de culturele, economische, esthetische en sociale gevolgen. Op deze manier wordt gestreefd naar ruimtelijke kwaliteit”. De Code wallon de l’Aménagement du Territoire, de l’Urbanisme et du Patrimoine stelt sinds de wijziging door het decreet van 27 november 1997 (B.S., 12 februari 1998) volgende doelstellingen voorop: “La Région et les autres autorités publiques, chacune dans le cadre de ses compétences et en coordination avec la Région, sont gestionnaires et garants de l’aménagement du territoire. Elles rencontrent de manière durable les besoins sociaux, économiques, patrimoniaux et environnementaux de la collectivité par la gestion qualitative du cadre de vie, par l’utilisation parcimonieuse du sol et de ses ressources et par la conservation et le développement du patrimoine culturel, naturel et paysager”.

voor enkele dagen of weken – naar idyllische oases van rust, tropische stranden of ongerepte bossen. Is de wereld geen dorp geworden en staan wij in niet enkele uren op een ander continent? Het recht volgde uiteraard deze evolutie. Het milieurecht werd niet langer gezien alleen maar vanuit het oogpunt van de bescherming tegen burenhinder of van de arbeidsbescherming, maar als een maatregel ter bescherming van het leefmilieu an sich. De louter eigendomsrechtelijke benadering – de natuurlijke rijkdommen zuiver economisch-utilitair gezien als “res communes” – had afgedaan 45. In 1972 werd het Rapport van de Club van Rome46 gepubliceerd. Het beroerde op beklijvende wijze de jonge intelligentsia en schetste een somber toekomstbeeld van de Apocalyps die de wereld te wachten zou staan wanneer er niet dringend zou worden ingegrepen. Begrippen als “nulgroei” en “stand-still” doken op. De jaren 70 en 80 van de 20e eeuw werden dientengevolge de tijd van de grote internationale milieuconferenties47. Het jaar 1970 werd reeds door de Raad van Europa uitgeroepen tot het internationaal jaar van het leefmilieu. In 1972, het jaar van het Rapport van de Club van Rome, vond een grote milieuconferentie van de Verenigde Naties plaats te Stockholm, de United Nations Conference on Human Environment (UNCHE)48. Deze gaf aanleiding tot de Verklaring

44

P. MORRENS, op. cit., 16. In die context kunnen bijvoorbeeld de wet van 14 augustus 1986 betreffende de bescherming en het welzijn der dieren (B. S., 3 december 1986) en de wetgeving betreffende de bescherming van fauna en flora worden gesitueerd. 46 Deze “Club van Rome” werd opgericht in april 1968 door AURELIO PECCI en bestond uit een dertigtal intellectuelen met actieve medewerking van onderzoekers van het Massachussets Institute of Technology (J.-F. NEURAY, Droit de l’Environnement, nr. 6, p. 36). Het rapport werd in het Nederlands gepubliceerd onder de titel De grenzen aan de groei, Utrecht, Het Spectrum, Aula-reeks, nr. 500, 1973, 199 pp. 47 Een zeer grondige analyse werd gemaakt door M. PALLEMAERTS, “La conférence de Rio, bilan et perspectives”, in L’Actualité du Droit de l’Environnement, Actes du Colloque des 17 et 18 novembre 1994, 73-136. 48 L. SOHN, “The Stockholm Declaration on the Human Environment”, Harvard International Law Journal 1973, 423-515; M. PALLEMAERTS, “International Environmental Law from Stockholm to Rio: Back to the Future?”, in Review of European Community and International Environmental Law, 1992, 254-266. 45

van Stockholm van 16 juni 1972, bestaande uit een preambule en 26 principes49, waarin werd gewezen op de noodzaak om duurzame (economische en sociale) ontwikkeling gepaard te laten gaan met ecologische maatregelen. Deze Verklaring wordt dan ook terecht de “stichtingsakte van het internationaal leefmilieurecht” genoemd. Mede als gevolg van deze Verklaring werd in 26 landen een specifiek ministerie van Leefmilieu opgericht50. In België werd in de regering LEBURTON (1973-1974) voor de eerste maal een minister, met name minister van Volksgezondheid J. DE SAEGER, belast met het leefmilieu. De regering TINDEMANS (1974-1977) werd uitgebreid met een staatssecretaris voor het leefmilieu, toegevoegd aan de eerste minister, met name K. POMA51. Het eerste principe van de Verklaring van Stockholm stelde dat de mens een fundamenteel recht heeft op vrijheid, gelijkheid en toereikende levensomstandigheden, in een leefmilieu waarvan de kwaliteit hem waardigheid en welzijn garandeert. Hij heeft de plechtige plicht het leefmilieu te beschermen en te verbeteren voor de huidige en toekomstige generaties. Er wordt in die optiek dan ook gesproken van een “ecologische openbare orde”52. Het leefmilieu kan niet langer worden beheerd in termen van “rechtsobject” en van eigendomsrechtelijke verhoudingen, maar wordt dus een te beschermen rechtsgoed of patrimonium53.

49

Chronique mensuelle des Nations Unies, juli 1972, 89-94. J.-F. NEURAY, Droit de l’Environnement, nr. 5, p. 35. 51 R. VERHEYEN, “Karel Poma en het Leefmilieu”, in Van Natuur tot Cultuur, Huldeboek Karel Poma, Gent, 2000, 77. K. POMA had toen reeds een boek gewijd aan het milieurecht: K. POMA, Knoeien met het leefmilieu, Antwerpen, De Nederlandsche Boekhandel, 1972. 52 B. JADOT, “Ordre public écologique et droits acquis”, A.P.T. 1983, 22; J.-F. NEURAY, “Introduction générale”, in L’Actualité du Droit de l’Environnement, Actes du Colloque des 17 et 18 novembre 1994, 21; J.-F. NEURAY, Droit de l’Environnement, n° 16, p. 58. 53 “De taak van het milieustrafrecht bestaat er nu in de ecologische rechtsgoederen te beschermen. Er zijn, zoals hierboven werd uiteengezet, belangrijke argumenten om in de waardencatalogus van de verschillende rechtsgoederen die het strafrecht beschermt, aan de ecologische rechtsgoederen een prioritaire plaats toe te kennen. De bescherming van de ecologische rechtsgoederen is immers een grondvoorwaarde opdat de mens de klassieke rechtsgoederen zoals het leven, de gezondheid, de eigendom of de eer kan genieten. Dit kan, vanuit de strafrechtsdogmatiek gezien, een reden zijn om de ecologische rechtsgoederen minstens een even sterke rechtsbescherming te verlenen als de klassieke rechtsgoederen. Met deze prioritaire waarde van de ecologische rechtsgoederen dient dan ook rekening te worden gehouden bij het bepalen van een strafmaat op milieuverontreiniging. Daarbij kan vanzelfsprekend worden gedifferentieerd naar gelang de ecologische rechtsgoederen absoluut dan wel relatief worden geschonden. Niet elke schending van een vergunningsplicht brengt immers automatisch een vernietiging van een belangrijk deel van het leefmilieu mee. Alleen in dit laatste geval is er sprake van een absolute krenking van het rechtsgoed.” (M. FAURE, Geïntegreerde decretale regeling van de milieuhandhaving, Delictsomschrijvingen en Sancties, Ontwerp Memorie van Toelichting, 76). 50

Het recht op een gezond leefmilieu werd gezien als een menselijk grondrecht, gelieerd aan de Rechten van de Mens54. Deze gedachte vond haar beslag in diverse Grondwetten55. In 1994 werd het grondrecht op welzijn en op een leefbaar milieu ook in onze Belgische Grondwet opgenomen, met name in het artikel 2356. Het begrip “gemeenschappelijk patrimonium”57 heeft inmiddels sinds die tijd ruim ingang gevonden in diverse rechtsstelsels en beoogt het idee van eigendom te overstijgen om in onze relatie met het leefmilieu een gemeenschappelijke zorg tot bewaring en beheer als goede huisvader te introduceren en aldus de nadruk te leggen op de verantwoordelijkheid van elkeen58. Voornamelijk in de Franse wetgeving en rechtsleer wordt het begrip “patrimonium” gehanteerd met betrekking tot het leefmilieu. Het gaf aanleiding tot de theorie van de “domanialité publique”, die gegrond is op het begrip collectieve 54

Voor een overzicht van de milieurechtspraak van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens, zie A. MULARONI, The right to a safe environment in the case-law of the European Court of Human Rights, paper, Symposium on Environmental Law For Judges, Rome 9-10 mei 2003. 55 Zoals de Grondwetten van Spanje, Portugal, Turkije, Brazilië, Beieren en Illinois; voor een analyse van de ontstaansgeschiedenis van deze grondwettelijke bepalingen en voor een rechtsvergelijkende studie van de Grondwetten van verschillende landen zie F. OST, “Un environnement de qualité: Droit individuel ou responsabilité collective?”, in L’Actualité du Droit de l’Environnement, Actes du Colloque des 17 et 18 novembre 1994, 23-51, waar ook de genese van de wijziging van art. 23 van de Belgische Grondwet gedetailleerd wordt besproken; D. LOPERENA ROTA en J. EZEIZABARRENA SAENZ, The right to a suitable environment: towards sustainable development, paper, Symposium on Environmental Law For Judges, Rome 9-10 mei 2003. 56 “Ieder heeft het recht een menswaardig leven te leiden. Daartoe waarborgen de wet, het decreet of de in artikel 134 bedoelde regel, rekening houdend met de overeenkomstige plichten, de economische, sociale en culturele rechten, waarvan ze de voorwaarden voor de uitoefening bepalen. Die rechten omvatten inzonderheid: (….) 4° het recht op de bescherming van een gezond leefmilieu”. Voor een verdere uitdieping zie B. JADOT, “Le droit à l’environnement”, in Les droits économiques, sociaux et culturels dans la Constitution, Brussel, 1995; P. MARTENS, “L’insertion des droits économiques, sociaux et culturels dans la Constitution”, Rev. B. dr. Const., 1995, 3; L. P. SUETENS, “Le droit à la protection d’un environnement sain”, in Les hommes et l’environnement, Etudes en hommage à Alexander Kiss, Parijs, 1998, 489 ; B. HUBEAU, “Het grondwettelijk recht op de bescherming van een gezond leefmilieu. Artikel 23 derde lid, 4° van de Grondwet: draagwijdte en belang voor een goede ordening van de ruimte”, T.R.O.S., 1997, p. 329; J. VERSCHUUREN, Het grondrecht op bescherming van het leefmilieu. Ervaringen met art, 21 (Nederlandse) Grondwet. Enkele beschouwingen met het oog op de mogelijke betekenis van art. 23 (Belgische) Grondwet”, T.M.R. 1996, 74; J.-F. NEURAY, Droit de l’Environnement, nrs. 61 e.v., pp. 140 e.v. 57 Over dit begrip: zie F. OST, “Le patrimoine, un concept dialectique adapté à la complexité du milieu”, in Het Milieu – L’Environnement, verslagboek van het Notarieel Congres, Koninklijke Federatie van Belgische Notarissen, Turnhout, 1993. 58 Zie in verband met de notie van verantwoordelijkheid F. OST, “Un environnement de qualité: droit individuel ou responsabilité collective?”, in L’Actualité du Droit de l’Environnement, Actes du Colloque des 17 et 18 novembre 1994, 23-51.

rijkdom, patrimonium bestemd voor gemeenschappelijk gebruik59. De Franse wet van 10 juli 1976 op het natuurbehoud is daar een goed voorbeeld van; in al zijn eenvoud stelt zijn artikel 1: “il est du devoir de chacun de veiller à la sauvegarde du patrimoine naturel dans lequel il vit”60. Ook de Code wallon de l’Aménagement du Territoire, de l’Urbanisme et du Patrimoine van 14 mei 198461 hanteert deze opvatting. Het artikel 1 van deze code, zoals gewijzigd door het decreet van 27 november 199762, bepaalt immers: “Le territoire de la Région wallonne est un patrimoine commun de ses habitants”. De internationalisering heeft overigens het begrip verder ontwikkeld naar de notie “patrimonium gemeen aan de mensheid” toe. Dit begrip vond een zeldzame toepassing in de bescherming van Antarctica63. Het concept “territorium gemeen aan de mensheid” kent echter voor het ogenblik nog steeds geen decisieve doorbraak in het internationaal recht aangezien het botst op het principe van de soevereiniteit van de staten64. Na deze Conferentie van Stockholm nam de Algemene Vergadering van de Verenigde Naties tijdens haar 2.112e plenaire vergadering op 15 december 1972 de resolutie nr. 2997 aan, waarbij het United Nations Program on Environment (UNEP)65 59

M. LONG e.a., Les grands arrêts de la jurisprudence administrative, Parijs, Sirey, 1990, p. 278; V. INSERGUET-BRISSET, Propriété publique et environnement, Parijs, 1994; F. TULKENS, “Le domaine public et la protection de l’environnement: des potentialités à réexaminer”, in Quel avenir pour le Droit de l’Environnement?, 197, J.-F. NEURAY, Droit de l’Environnement, p. 50, voetnoot 3. 60 Deze wet spreekt verder over “le patrimoine naturel” en “le patrimoine biologique”. De Franse wet van 3 januari 1977 beoogt het “patrimoine bâti” en de Franse wet van 4 juli 1980 heeft het over “le patrimoine rural”. Belangwekkend in dit verband is ook het artikel L 110 van de Franse Code de l’Urbanisme, dat bepaalt: “le territoire français est le patrimoine commun de la nation”. 61 B.S., 25 mei 1984. 62 B.S., 12 februari 1998. 63 Het protocol van Madrid van 4 oktober 1991 heeft Antarctica gecatalogeerd als territorium gemeen aan de gehele mensheid, er elke mijnactiviteit verboden en andere activiteiten strikt gereglementeerd. (R.B.Dr.int., 1992, 452); het werd gepubliceerd in het B.S. van 1 mei 1997, samen met de instemmingswet van 19 mei 1995. Antarctica wordt er omschreven als een gebied gewijd aan de vrede en aan de wetenschap. J.-F. NEURAY stelt dat de principes 21 van de Verklaring van Stockholm en 2 van de Verklaring van Rio impliciet ook de volle zee erkennen als gemeenschappelijk patrimonium van de mensheid (J.-F. NEURAY, Droit de l’Environnement, nr. 13, pp. 52-53). 64 Dit principe werd overigens uitdrukkelijk herhaald in de principes 21 van de Verklaring van Stockholm en 21 van de Verklaring van Rio, al wordt het enigszins getemperd door de voorzorgsplicht: “States have, in accordance wth the charter of the United Nations and the principles of international law, the sovereign right to exploit their own resources pursuant to their own environmental and developmental policies, and the responsibility to ensure that activities within their jurisdiction or control do not cause damage tot the environment of other States or of areas beyond the limits of national jurisdiction.”. 65 De Franse benaming van dit organisme is Programme des Nations Unies pour l’environnement (PNUE).

werd gecreëerd. Dit orgaan, dat beschikt over een raad van bestuur, een secretariaat en een directeur, brengt jaarlijks verslag uit aan de Algemene Vergadering. Het is binnen dit UNEP dat twee belangrijke realisaties werden voorbereid: vooreerst de Conventie van Washington van 3 maart 1973 betreffende de internationale handel in bedreigde diersoorten, waarbij thans 161 landen verdragspartij zijn66, en de Conventie van Bazel van 22 maart 1989 betreffende de controle van grensoverschrijdende afvaltransporten67. In 1982 nam de raad van bestuur van UNEP het Programma van Montevideo tot ontwikkeling en het periodiek onderzoek van het leefmilieurecht aan; in de context van de Conferentie van Rio (cf. infra) werd op 21 mei 1993 een nieuw programma aangenomen. UNEP speelt op vandaag nog steeds een belangrijke rol bij de ontwikkeling van het internationaal milieurecht en Belgische magistraten zijn nauw bij het programma betrokken. Eveneens in 1972 nam de Organisatie voor Economische Samenwerking en Ontwikkeling (OESO) voor de eerste maal het principe “de vervuiler betaalt” op in haar Council Recommandation on Guiding Principles concerning International Economic Aspects of Environmental Policies68.

66

Convention on International Trade in Endangered Species of wild Fauna and Flora, België heeft met het verdrag ingestemd bij wet van 28 juli 1981 (B.S., 30 december 1983) en heeft de bepalingen ervan in het interne recht omgezet in het koninklijk besluit van 20 december 1983 (B.S., 30 december 1983). Voor een grondige bespreking van dit Verdrag zie T. DE MEULENAER, “De Conventie van Washington”, in Het natuurbeschermingsrecht – Le Droit de la conservation de la nature, B. JADOT (ed.), Antwerpen, Kluwer Rechtswetenschappen, 1996, 163-174. 67 Goedgekeurd door België bij wet van 6 augustus 1993 houdende goedkeuring van het verdrag van Bazel inzake de beheersing van grensoverschrijdende overbrenging van gevaarlijke afvalstoffen en de verwijdering ervan, opgemaakt te Bazel op 22 maart 1989 (B.S., 25 februari 1994). 68 “The principle to be used for allocating costs of pollution prevention and control measures to encourage rational use of scarce environmental sources and to avoid distortions in international trade and investment is the so-called ‘Polluter-Pays Principle’. This principle means that the polluter should bear the expenses of carrying out the above-mentioned measures decided by public authorities to ensure that the environment is in an acceptable state. In other words, the cost of these measures should be reflected in the cost of goods and services, which cause pollution in production and/or consumption. Such measures should not be accompanied by subsidies that would create significant distortions in international trade and investment.” (geciteerd in The polluter-pays principle as it relates to international trade, OESO, 2003, p. 9).

Op 16 mei 2001 namen de Ministers bevoegd voor het leefmilieu binnen dezelfde OESO overigens een OECD Environmental Strategy for the First Decade of the 21st Century aan. De Algemene Vergadering van de Verenigde Naties nam een Wereldcharter van de Natuur aan op 28 oktober 198269. In de preambule ervan wordt het milieurecht gezien als een autonoom concept, losgeweekt van begrippen als volksgezondheid of arbeidsbescherming, wanneer gesteld wordt dat elke vorm van leven uniek is en eerbied verdient, welk ook zijn nut voor de mens weze70. De antropocentrische benadering wordt hier dus geheel verlaten. Teneinde de 20e verjaardag van de Verklaring van Stockholm te vieren organiseerden de Verenigde Naties van 3 tot 14 juni 1992 een wereldconferentie betreffende het leefmilieu te Rio de Janeiro, de United Nations Conference on Environment and Development (UNCED), die ook wel de “Top van de Aarde” werd genoemd.

69

Resolutie 37/7 van 28 oktober 1982; A. KISS, Droit international de l’environnement, Pedone, Parijs, 1989, 43-45. 70 In de rechtsleer wordt deze stelling soms zeer radicaal uitgewerkt, waarbij de natuur niet meer wordt beschouwd als een te beschermen rechtsgoed, maar als rechtssubject met eigen rechten. Zo hebben fauna en flora in de “deep ecology” niet langer alleen maar recht op bescherming in functie van de mens (huidige en toekomstige generaties), maar absolute eigen rechten. Dit leidde tot ophefmakende initiatieven en zelfs tot vormen van ecoterrorisme, waarbij zeer radicale dierenrechtenorganisaties niet aarzelden om het gebruik van geweld met het oog op het bevrijden van gevangen of gekweekte dieren te rechtvaardigen. F. OST waarschuwde tegen de gevaren van de “deep ecology”, die hij als een “hypertrophie du sujet” beschouwt en gaf de voorkeur aan de ethische notie “verantwoordelijkheid ten overstaan van de huidige en toekomstige generaties” als uitwerking van de “categorische imperatief” van de Duitse filosoof Immanuel KANT (F. OST, “Un environnement de qualité: droit individuel ou responsabilité collective?”, op. cit., 45-47; F. OST, “Nature morte, lettre morte”, in Het Natuurbeschermingsrecht – Le Droit de la conservation de la nature, B. JADOT (ed.), Antwerpen, Kluwer Rechtswetenschappen, 1996, 7-9). Teneinde de rechten van de natuur als rechtssubject te waarborgen lanceerde de Amerikaanse jurist C. STONE het idee om de natuur te zien als een rechtssubject onder de hoede van een voogd (C. STONE, Should trees have standing? Towards legal rights for natural objects, 1974; R. F. NASH, The rights of nature, A history of environmental ethics, Madison, 1989; P. S. WENZ, Environmental justice, New York, 1988; M. SERRES, Le contrat naturel, Bourin, Parijs, 1990: F. OST, “Un environnement de qualité: droit individuel ou responsabilité collective?”, op. cit., 45). Vaak wordt daarvoor beroep gedaan op de Angelsaksische figuur van de trust (J.-F. NEURAY, “Introduction générale”, op. cit., nr. 12, p. 15; A. CARETTE, Herstel van en vergoeding voor aantasting aan niet-toegeëigende milieubestanddelen, Antwerpen-Groningen, Intersentia Rechtswetenschappen, 1997, 11-44). J.-F. NEURAY ziet een oplossing in het voorzien van een “bewaarder” voor elk component van de natuur, bedreigde dier- of plantsoort, natuurgebied of landschap. Deze “conservator” zou gemachtigd moeten zijn om in rechte op te treden ter vrijwaring van de rechten van hetgeen waarover hij de hoede heeft. Tevens meent deze auteur dat een belangrijke rol is weggelegd voor de wet van 12 januari 1993 (J.-F. NEURAY, “Introduction générale”,. op. cit., nr. 18, p. 21). Het Verdrag van Aarhus (cf. infra) zal ongetwijfeld deze reflectie nieuw leven inblazen.

Deze conferentie gaf aanleiding tot het opstellen van een Verklaring over het leefmilieu en de ontwikkeling, waarin 27 principes werden verwoord en waarin tevens een aantal aanbevelingen werden gedaan. Dit document werd aangenomen door de Algemene Vergadering van de Verenigde Naties in haar resolutie nr. 47/190 van 22 december 1992. In deze conferentie werden grote verwachtingen gesteld, die echter volgens velen niet werden ingelost zodat men in de gespecialiseerde literatuur veeleer een geest van teleurstelling ontwaart71. Ecologen benadrukken immers dat veel meer de nadruk werd gelegd op het begrip “sustainable development”72 (duurzame ontwikkeling) dan op de werkelijke bescherming van het leefmilieu73. De ontwikkelingslanden vreesden immers dat het aannemen van een “Charter van de Aarde” hun kansen op economische ontwikkeling zou hypothekeren. Daarenboven worden de principes van Rio beschouwd als “soft law”, vrome wensen zonder enige bindende kracht. Toch zijn deze teksten niet zonder verdiensten; niet alleen hebben zij bijgedragen tot het ontwikkelen van een internationaal milieubewustzijn, maar tevens hebben zij grote beginselen geponeerd die in het interne recht hun weg hebben verdergezet en die in diverse wetgevende teksten werden opgenomen, zoals het voorzorgsprincipe, het preventieprincipe, het integratieprincipe, het subsidiariteitsprincipe en het “de vervuiler betaalt”-principe74. 71

Voor een bespreking van de antecedenten en de resultaten van deze conferentie zie M. PALLEMAERTS, “La conférence de Rio, bilan et perspectives”, op. cit., 73-136. 72 In het Rapport Brundtland van de World Commission on Environment and Development, genoemd naar de Noorse eerste minister G. H. BRUNDTLAND en getiteld Our Common Future (Oxford University Press, Oxford-New York, 1987) wordt de duurzame ontwikkeling omschreven als de ontwikkeling die aan de behoeften van de huidige generaties voldoet zonder het vermogen van de toekomstige generaties om aan de hunne te voldoen aan te tasten. Zie in dit verband J.-F. NEURAY, Droit de l’Environnement, nr. 7, p. 38. Deze wereldcommissie had overigens een groep experten belast met het opstellen van een reeks juridische principes dienstig voor de redactie van een nieuw handvest. Dit verslag werd gepubliceerd onder de titel Environmental protection and sustainable development: Legal principles and recommandations, London-Dordrecht-Boston, Graham & Trotman-Martinus Nijhoff, 1987. 73 Het vierde principe van de Verklaring van Rio stelt overigens dat de bescherming van het leefmilieu integrerend deel moet uitmaken van het ontwikkelingsproces en niet als alleenstaand gegeven mag beschouwd worden: “In order to achieve sustainable development, environmental protection shall constitute an integral part of the development process and cannot be considered in isolation from it”. 74 Als voorbeeld van een concrete implementatie van deze principes kan art. 1.2.1. § 2 van het Vlaams decreet van 5 april 1995 houdende algemene bepalingen inzake milieubeleid (B.S , 3 juni 1995) worden geciteerd: “Op basis van een afweging van de verschillende maatschappelijke activiteiten streeft het milieubeleid naar een hoog beschermingsniveau. Het berust onder meer op het voorzorgsbeginsel en het beginsel van preventief handelen, het beginsel dat milieuaantastingen bij voorrang aan de bron dienen te worden bestreden, het standstill-beginsel en het beginsel dat de vervuiler betaalt”.

Sommigen beschouwen de Verklaring van Rio als een achteruitgang in vergelijking met deze van Stockholm; waar in de Verklaring van Stockholm de bescherming van de natuurlijke rijkdommen de economische ontwikkeling nog moest beheersen, werd in de Verklaring van Rio het leefmilieu ondergeschikt aan de ontwikkeling75. Toch vinden de principes van de Verklaringen van Stockholm en van Rio tot op heden nog grote weerklank en dienen zij als uitgangspunt voor een aantal initiatieven76. In het kader van de Conferentie van Rio werden overigens twee belangrijke verdragen afgesloten, met name de Kaderconventie omtrent klimaatsveranderingen77 en het Verdrag over de biologische diversiteit78. Eveneens te Rio de Janeiro vond van 4 tot en met 10 september 1994 het door de Association Internationale de Droit Pénal georganiseerde 15e Internationale Strafrechtscongres plaats. Ook het milieustrafrecht werd daar behandeld. De besprekingen resulteerden in een aantal aanbevelingen, die echter geen rechtskracht bezitten en de Staten dus niet binden. Zij illustreren echter de groeiende interesse die het milieustrafrecht bij de penalisten van de gehele wereld geniet79. In marge van de Wereldtop die in 2002 plaatsvond te Johannesburg, organiseerde het UNEP in samenwerking met het Zuid-Afrikaans Grondwettelijk Hof van 18 tot 20 augustus 2002 een Wereldrechterssymposium getiteld Global Judges Symposium on the Role of Law and Sustainable Development. Aan dit symposium namen 70 vooraanstaande magistraten uit de gehele wereld, en komend uit de hoogste rechtscolleges, deel. 75

J.-F. NEURAY, Droit de l’Environnement, nr. 7, p. 39; M. PALLEMAERTS, “La conférence de Rio, bilan et perspectives”, op. cit., 79-83. 76 Zoals de Global Judges Conference (cf. infra). 77 United Nations Framework Convention on Climate Change, aangenomen te New York op 9 mei 1992, I.L.M. 1992, 849. 78 Convention on biological diversity, afgesloten te Rio de Janeiro op 5 juni 1992, I.L.M. 1992, 818; C. SHINE en P. KOHONA, “The Convention on biological diversity”, in Review of European Community and International Environmental Law, 1992, 278-288; F. BURHENNE-GUILMIN en S. CASEY-LEFKOWITZ, “The Convention on biological diversity: a hard won achievement”, in Yearbook of International Environmental Law, 1992, 43-59 79 Voor een grondige analyse zie M. FAURE, Geïntegreerde decretale regeling van de milieuhandhaving, Delictsomschrijvingen en Sancties, Ontwerp Memorie van Toelichting, 44-47.

Dit Wereldrechterssymposium keurde op 20 augustus 2002 de Johannesburg Principles on the Role of Law and Sustainable Development goed, waarin: -

gepleit wordt voor een betere handhaving van de bestaande internationale en nationale milieuwetgeving;

-

het belang van een onafhankelijke rechterlijke macht wordt onderstreept voor de vastberaden toepassing en handhaving van het milieurecht80;

-

het belang erkend wordt van een degelijke opleiding in het milieurecht, in het bijzonder ook voor magistraten81;

-

benadrukt wordt dat het gebrek aan kennis van het milieurecht één van de hoofdoorzaken is van een gebrekkige handhaving. Er werden elf concrete maatregelen opgesomd ter realisatie van deze principes82.

80

“We affirm that an independant Judiciary and judicial process is vital for the implementation, development and enforcement of environmental law, and that members of the Judiciary, as well as those contributing to the judicial process at the national, regional and global levels, are crucial partners for promoting compliance with, and the implementation and enforcement of international and national environmental law (…). We emphasise that the fragile state of the global environment requires the Judiciary as the guardian of the Rule of Law, to boldly and fearlessly implement and encorce applicable international and national laws, which in the field of environment and sustainable development will assist in alleviating poverty and sustaining an enduring civilisation, and ensuring that the present generation will enjoy and improve the quality of life of all peoples, while also ensuring that the inherent rights and interests of succeeding generations are not compromised; We agree that the Judiciary has a key role to play in integrating Human Values set out in the United Nations Millennium Declaration: Freedom, Equality, Solidarity, Tolerance, Respect for Nature and Shared Responsibility into contemporary global civilization by translating these shared values into action through strenghtening respect for the Rule of Law both internationally and nationally; We express our conviction that the Judiciary, well informed of the rapidly expanding boundaries of environmental law and aware of its role and responsibilities in promoting the implementation, development and enforcement of laws, regulations and international agreements relating to sustainable development, plays a critical role in the enhancement of the public interest in a healthy and secure environment (…).” 81 “We recognize the importance of ensuring that environmental law and law in the field of sustainable development feature prominently in academic curricula, legal studies and training at all levels, in particular among judges and others engaged in the judicial process; We express our conviction that the deficiency in the knowledge, relevant skills and information in regard to environmental law is one of the principal causes that contribute to the lack of effective implementation, development and enforcement of environmental law; We are strongly of the view that there is an urgent need to strenghten the capacity of judges, prosecutors, legislators and all persons who play a critical role at national level in the process of implementation.” Zie in dit verband L. KURUKULASURIYA, UNEP’s Role in strenghtening the capacity of judges and other legal stakeholders in the field of environmental law, paper, Symposium on Environmental Law For Judges, Rome 9-10 mei 2003; C. MENOUDAKOS, La formation spécialisée des juges sur des questions liées à la protection de l’environnement, paper, Symposium on Environmental Law For Judges, Rome 910 mei 2003.

Reeds op 30-31 januari 2003 kwam te Nairobi een ad hoc-werkgroep van 25 rechters, waaronder 7 Chief Justices, onder voorzitterschap van Chief Justice A. CHASKALSON van Zuid-Afrika samen voor de uitwerking van een concreet werkplan voor de komende 3 à 5 jaar ter implementatie van deze Johannesburg Principles83. Daarbij werd gestreefd naar het oprichten van een globaal rechtersnetwerk met vertakkingen naar het regionaal, subregionaal en nationaal niveau om op meer gestructureerde wijze aan deze implementatie te werken. Volgende beslissingen werden daar genomen: -

de in ontwikkeling zijnde UNEP-programma’s voor capacity-building inzake milieurecht voor rechters, openbare aanklagers en andere juridische beroepen krijgen volle steun; de rechterlijke macht is bereid daaraan deel te nemen;

-

UNEP wordt gevraagd om een survey op te maken van de behoeften inzake capacity building in de ontwikkelingslanden en in de landen met overgangseconomieën;

-

een wereldwijde maar selectieve databank milieurechtspraak moet ontwikkeld worden;

-

een Ad Hoc Advisory Group of Judges, representatief voor de verschillende regio’s en rechtssystemen wordt opgericht om UNEP van advies te dienen bij de verdere ontwikkeling van het werkprogramma. Er wordt verwacht dat België een belangrijke inspanning zal leveren op het vlak

van de sponsoring van het werkprogramma. Wat de vorming van milieumagistraten over de gehele wereld betreft, wordt thans binnen UNEP gewerkt aan een volledige herziening van het Handbook of Environmental Law, dat verscheen in 1997 en dat een compilatie is van internationale 82

J. VAN DEN BERGHE, “Voorwoord”, in De handhaving van het milieurecht, Verslagboek van de studiedag gehouden te Brussel op 22 februari 2002 door de VZW Belgische Vereniging voor Milieurecht, J. VAN DEN BERGHE (ed.), op. cit., VII. 83 België was daar vertegenwoordigd door Prof. Dr. L. LAVRYSEN, rechter bij het Arbitragehof; zie dienaangaande L. LAVRYSEN, Verslag Judges Ad Hoc Planning Meeting for the development of a plan of Work as a follow-up to the Global Judges Symposium, paper, 2 februari 2003, en L. LAVRYSEN, The

teksten met betrekking tot het milieurecht, en van het Environmental Law Training Manual. Ook voor Europa wordt thans verder gewerkt aan het netwerk; wat West-Europa betreft gebeurde dit ter gelegenheid van het Rechterssymposium van Rome van 9 en 10 mei 2003, waarop het parket-generaal van Brussel vertegenwoordigd was door de coördinerende magistraat leefmilieu (cf. infra), en voor Oost-Europa naar aanleiding van het Symposium dat in voorbereiding van de Pan-Europese Conferentie van Milieuministers in Kiev werd georganiseerd in mei 2003 aan de universiteit van Lviv (Oekraïne). Waar op wereldvlak het resultaat van de geleverde inspanningen zich grotendeels beperkt tot niet-afdwingbare principeverklaringen en de concrete initiatieven eerder schaars zijn, blijkt dat binnen het kader van de Europese Gemeenschap en van het interne Belgische recht de milieubescherming in een stroomversnelling terecht is gekomen en dat er een ware proliferatie van milieuwetgeving is ontstaan, bij zoverre er zelfs van een ware “wetteninflatie” (cf. infra) kan worden gesproken. De Europese éénmaking, de staatshervorming en de overheveling van de bevoegdheden inzake leefmilieu naar de Gemeenschappen en Gewesten hebben hierbij een belangrijke katalysatorrol vervuld (cf. infra). Zowel binnen de Raad van Europa als in het kader van de Europese Gemeenschap zijn zeer belangrijke teksten tot stand gekomen. In tegenstelling tot de “soft law” van de grote internationale Verklaringen hebben bepaalde van die regels directe normatieve kracht84. In 1973 nam de Europese Gemeenschap, in de sfeer van de Verklaring van Stockholm, haar eerste Milieuactieprogramma aan met principes en algemene Johannesburg Principles on the Role of Law and Sustainable Development, bijdrage aan de UNECEAarhus Convention Meeting of the Task Force on Access to Justice, 10-11 maart 2003. 84 Voor een grondig overzicht van de Europese initiatieven en wetgevende akten, zie L. KRÄMER, “Tendances actuelles dans le droit européen de l’environnement”, in L’Actualité du Droit de l’Environnement, Actes du Colloque des 17 et 18 novembre 1994, 139-171; J.-F. NEURAY, Droit de l’Environnement, nrs. 49-60, pp. 105-139, en de aldaar aangehaalde rechtsleer; J.-P. JACQUE, “L’Acte Unique européen et la protection de l’environnement”, in Milieurecht – recente ontwikkelingen, H. BOCKEN (ed.), Brussel, Story-Scientia, 1988; EUROPESE COMMISSIE, Kiezen voor een groenere toekomst,

doelstellingen voor een communautair milieubeleid. Inmiddels volgden diverse nieuwe Milieuactieprogramma’s; het vijfde, dat in 1993 werd gelanceerd, was overigens rechtstreeks geïnspireerd op de beginselen van de Verklaring van Rio, en het zesde zag het daglicht in 2001. In het Verdrag van Rome werd in 1987 een bijzondere milieuparagraaf ingevoerd, die inmiddels door de Verdragen van Maastricht (7 februari 199285) en Amsterdam ( 2 oktober 199786) werd gewijzigd en verfijnd. Het artikel 2 van het Verdrag van Rome neemt in zijn huidige versie thans de zorg voor een hoog niveau van bescherming en verbetering van de kwaliteit van het milieu op onder de taken van de Europese Gemeenschap87. Het artikel 174 (ex 130 R) van hetzelfde verdrag stelt in zijn huidige versie dat het beleid van de Europese Gemeenschap op milieugebied bijdraagt tot het nastreven van volgende doelstellingen: het behoud, de bescherming en de verbetering van de kwaliteit van het milieu; de bescherming van de gezondheid van de mens; het behoedzaam en rationeel gebruik van natuurlijke hulpbronnen; de bevordering op internationaal vlak van maatregelen om het hoofd te bieden aan regionale of mondiale milieuproblemen. Tevens wordt bepaald dat het beleid van de Gemeenschap berust op het voorzorgsbeginsel en het beginsel van preventief handelen, het beginsel dat milieuaantastingen bij voorrang aan de bron dienen te worden bestreden en het beginsel

De Europese Unie en het milieu, Serie “Europa in beweging”, Luxemburg, Bureau voor officiële publicaties der Europese Gemeenschappen, 2002, 26 pp. 85 In werking getreden op 1 november 1993. 86 In werking getreden op 1 mei 1999. Zie voor wat de implicaties op milieuvlak betreft EUROPESE COMMISSIE, Het Verdrag van Amsterdam-Gebruiksaanwijzing, Luxemburg, Bureau voor officiële publicaties der Europese Gemeenschappen, 1999, 45-48. 87 “De Gemeenschap heeft tot taak, door het instellen van een gemeenschappelijke markt en een economische en monetaire unie en door de uitvoering van het gemeenschappelijk beleid of de gemeenschappelijke activiteiten, bedoeld in de artikelen 3 en 4, het bevorderen van een harmonische, evenwichtige en duurzame ontwikkeling van de economische activiteit binnen de gehele Gemeenschap, een hoog niveau van werkgelegenheid en van sociale bescherming, de gelijkheid van mannen en vrouwen, een duurzame en niet-inflatoire groei, een hoge graad van concurrentievermogen en convergentie van economische prestaties, een hoog niveau van bescherming en verbetering van de kwaliteit van het milieu, een verbetering van de levensstandaard en van de kwaliteit van het bestaan, de economische en sociale samenhang en de solidariteit tussen de lidstaten.”

dat de vervuiler betaalt, en dat de Gemeenschap bij het bepalen van haar milieubeleid rekening houdt met: de beschikbare wetenschappelijke en technische gegevens; de milieuomstandigheden in de onderscheiden regio' s van de Gemeenschap; de voordelen en lasten die kunnen voortvloeien uit optreden, onderscheidenlijk niet-optreden; de economische en sociale ontwikkeling van de Gemeenschap als geheel en de evenwichtige ontwikkeling van haar regio' s. De Gemeenschap en de lidstaten werken samen met derde landen en de bevoegde internationale organisaties, onverminderd de bevoegdheid van de lidstaten om in internationale fora te onderhandelen en internationale overeenkomsten te sluiten. Een groot aantal milieurechtelijke regels werden aldus binnen de Europese Gemeenschap vastgelegd, aangezien zij een belangrijke invloed hebben op de vrije markt en op het concurrentievermogen. Vooral op het gebied van het afvalbeheer heeft de Europese Gemeenschap een pioniersrol gespeeld88. Daarenboven werd een uitgebreide milieurechtelijke jurisprudentie ontwikkeld door het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen89. Een recente zeer belangwekkende stap in het internationaal recht werd gezet met het afsluiten van het verdrag betreffende toegang tot informatie, inspraak bij besluitvorming en toegang tot de rechter inzake milieuaangelegenheden van 25 juni 1998, beter bekend onder de naam “Verdrag van Aarhus (Denemarken)”90.

88

Voor een overzicht zie J.-P. HANNEQUART, “Le droit européen des déchets – sources juridiques et principes fondamentaux”, in L’Actualité du Droit de l’Environnement, Actes du Colloque des 17 et 18 novembre 1994, 209-225. 89 J. BOUCKAERT, “La Cour de Justice et la protection de l’Environnement”, in Les juges et la protection de l’environnement, Brussel, 1998. 90 Met dit verdrag werd achtereenvolgens ingestemd door het Vlaams Gewest bij decreet van 6 december 2002 (B.S., 7 januari 2003), door het Waals Gewest bij decreet van 13 januari 2002 (B.S., 3 juli 2002), door het Brussels Hoofdstedelijk Gewest bij ordonnantie van 7 november 2002 (B.S., 22 november 2002) en tenslotte door de federale wetgever bij wet van 17 december 2002 (B.S., 24 april 2003).

In dit verdrag, dat in zijn preambule herinnert aan de Verklaring van Stockholm, aan de Verklaring van Rio, aan de resoluties van de Algemene Vergadering 37/7 van 28 oktober 1982 inzake het Wereldnatuurhandvest en 45/94 van 14 december 1990 inzake de noodzaak een gezond leefmilieu te waarborgen voor het welzijn van individuen, en aan het Europese Handvest inzake milieu en gezondheid91wordt erkend dat adequate bescherming van het milieu van wezenlijk belang is voor het welzijn van de mens en het genot van de fundamentele mensenrechten, waaronder het recht op leven zelf, en wordt tevens erkend dat éénieder het recht heeft om te leven in een milieu dat passend is voor zijn of haar gezondheid en welzijn en de plicht heeft, zowel individueel als tezamen met anderen, het milieu te beschermen en te verbeteren in het belang van de huidige en toekomstige generaties. Het Verdrag stelt verder dat, om dit recht te kunnen doen gelden en deze plicht te vervullen, burgers toegang tot informatie, recht op inspraak in de besluitvorming en toegang tot de rechter inzake milieuaangelegenheden moeten hebben. Deze moeten bijdragen tot verbetering van de kwaliteit en de uitvoering van de besluiten, bijdragen tot bewustwording bij het publiek en gelegenheid bieden aan het publiek om zijn bezorgdheid te uiten en bestuursorganen in staat stellen naar behoren rekening te houden met deze bezorgdheid. Tevens wenst het Verdrag het publiek, met inbegrip van organisaties, toegang te geven tot doelmatige mechanismen van rechtspraak. De partijen bij dit Verdrag zullen de noodzakelijke wet- en regelgevende maatregelen moeten treffen om de bepalingen ervan betreffende informatie, inspraak en toegang tot de rechter te bewerkstelligen92. In gans deze internationale context mag aldus worden verwacht dat ook het Belgisch (federaal en regionaal) milieurecht in de komende jaren een verdere exponentiële groei zal kennen. De implementatie van internationale verdragen en Europese richtlijnen en verordeningen zal dan ook het thans reeds onoverzichtelijk wetgevend arsenaal nog gevoelig uitbreiden, zodat de vraag naar administratieve 91

Aangenomen op de Eerste Europese Conferentie inzake milieu en gezondheid van de Wereldgezondheidsorganisatie te Frankfurt-am-Main op 8 december 1989. 92 Voor een bespreking van dit verdrag, zie M. PRIEUR, “La Convention d’Aarhus, instrument universel de démocratie environnementale”, Rev. Jur. Environ., speciaal nummer: La convention d’Aarhus; B. VANHEUSDEN, “Vrije toegang tot milieu-informatie: een stand van zaken en de implicaties van het Verdrag van Aarhus voor Europa en voor België”, M.E.R., 1999, 266; J.-F. NEURAY, Droit de l’Environnement, nrs. 70 e.v., pp. 157 e.v.

vereenvoudiging en het terugdringen van de wetteninflatie meer dan ooit brandend actueel zal blijven. I.2. Op zoek naar een definitie Het milieurecht kan worden gedefinieerd als een geheel van normen waarmee de overheid beoogt de door menselijke activiteiten op de natuur uitgeoefende druk zodanig te reguleren dat de kwaliteit van zijn omgeving kan blijven beantwoorden aan de functies die zij moet vervullen. Dit geschiedt hoofdzakelijk door iedere milieubelastende activiteit te onderwerpen aan technische normen, meestal vastgelegd in een vergunning afgeleverd door de administratieve overheid, die tevens op de naleving ervan toeziet93. J.-F. NEURAY definieert het milieurecht als volgt : “L’ensemble des règles juridiques qui organisent la prévention et la répression des pollutions et des nuisances et qui garantissent la conservation de la nature en ce compris la gestion des ressources naturelles”94. In deze definitie heeft het leefmilieu een functionele finaliteit en wordt meteen impliciet verwezen naar twee componenten van het milieurecht, met name het milieubeheersrecht en het milieuhygiënerecht. G. VAN HOORICK stelt: “Met het begrip milieu bedoelt men in de context van het milieubeleid en het milieurecht het fysiek milieu, dit is de ganse menselijke leefomgeving, die in hoofdzaak wordt gevormd door de biosfeer (te onderscheiden van b.v. het sociaal en het psychisch milieu van de mens). Het fysiek milieu bestaat op zijn beurt uit het abiotisch natuurlijk milieu (het niet-levend milieu samengesteld uit het water, de bodem en de atmosfeer: dit wordt ook wel het fysisch milieu genoemd), het biotisch milieu (het geheel van alle levensgemeenschappen: planten, dieren en andere organismen), het antropogeen abiotisch milieu (het door de mens gevormd niet-levend milieu: gebouwen, wegen, enz.), en de interrelaties tussen deze drie componenten

93 94

E. GOETHALS, op. cit., 378. J.-F. NEURAY, Droit de l’Environnement, nr. 19, p. 61.

onderling en met de aan de aarde externe elementen, zoals de zon (de ecosystemen, de landschappen en het klimaat)”95. Ook W. LAMBRECHTS gaat met zijn definitie in dezelfde zin96. E. DE PUE, L. LAVRYSEN en P. STRYCKERS geven een meer gebalde definitie als volgt: “Milieurecht is dat deel van het recht dat betrekking heeft op (de bescherming van) het fysisch en biotisch milieu”· en stellen dan ook dat het milieurecht de juridische vormgeving is van het milieubeleid97. Of zouden wij niet, binnen dit cenakel, eerder de beknopte, klare en precieze definitie van onze collega Mevr. de raadsheer F. ROGGEN moeten hanteren, waarin zij het milieurecht als volgt omschrijft: “Le droit de l’environnement regroupe les instruments juridiques qui sont au service de la conservation ou de l’amélioration des conditions naturelles de vie”98. In het Vlaams decreet van 5 april 1995 houdende algemene bepalingen inzake milieubeleid99 wordt het milieu omschreven als “de atmosfeer, de bodem, het water, de flora, de fauna, en overige organismen andere dan de mens, de ecosystemen, de landschappen en het klimaat”. Dit Vlaams decreet stelt de volgende doelstellingen op een rij:

95

G. VAN HOORICK, op. cit., 7. “Het milieurecht is het recht dat in de ruime zin betrekking heeft op het natuurlijk milieu. De omvang van dit milieurecht wordt bepaald door de omvang van het milieubeleid. Het natuurlijke milieu wordt onderscheiden in een abiotisch d.i. fysisch-chemisch milieu en een biotisch milieu, dat uitgaat van de levende wezens in de omgeving. Het antropogeen – d.w.z. door toedoen van de mens veroorzaakt – milieu is artificieel. Het beleid inzake abiotisch natuurlijk milieu wordt verwezenlijkt door het milieuhygiënerecht. Het milieubeschermingsrecht daarentegen richt zich enerzijds op het biotisch natuurlijk milieu en anderzijds op het artificiële antropogene milieu. Het milieubeheer komt in het abiotisch milieu vooral tot uiting in de zorg voor de grote milieucomponenten bodem, water en lucht. Het biotisch milieu kan worden beheerd door rechtsregelen i.v.m. natuurbehoud en landschapszorg. In het antropogene, artificiële milieu zal het milieubeleid worden verwezenlijkt door rechtsregelen i.v.m. het ruimtelijke beheer zoals ruimtelijke ordening en stedebouw, landschapszorg, ruilverkaveling enz.” (W. LAMBRECHTS, Milieurecht, Brussel, Story-Scientia, 1987, 56) 97 E. DE PUE, L. LAVRYSEN en P. STRYCKERS, Milieuzakboekje, Antwerpen, Kluwer, 1999, 3. 98 F. ROGGEN, La répression des infractions contre l’environnement”, in L’Actualité du Droit de l’Environnement, Actes du Colloque des 17 et 18 novembre 1994, 359; B. JADOT, Droit de l’environnement, 7. 99 B.S., 3 juni 1995. 96

1° het beheer van het milieu door de duurzame aanwending van de grondstoffen en de natuur; 2° de bescherming tegen verontreiniging en onttrekking, van mens en milieu, en in het bijzonder van de ecosystemen die van belang zijn voor de werking van de biosfeer en die betrekking hebben op de voedselvoorziening, de gezondheid en de andere aspecten van het menselijk leven; 3° het natuurbehoud en de bevordering van de biologische en landschappelijke diversiteit, met name door de instandhouding, het herstel en de ontwikkeling van de natuurlijke habitats, ecosystemen en landschappen met ecologische waarde en het behoud van de wilde soorten, in het bijzonder van die welke bedreigd, kwetsbaar, zeldzaam of endemisch zijn. Het Waals decreet van 21 april 1994 betreffende de milieuplanning100 stelt als objectieven voorop: 1° de bescherming van de natuurlijke hulpbronnen en de ecosystemen; 2° de voorkoming en de vermindering van de door menselijke activiteiten veroorzaakte milieuhinder; 3° het in beschouwing nemen op gewestelijk niveau van het aspect duurzame ontwikkeling. Een eerste moeilijkheid bestaat in de juiste invulling van dit begrip “leefmilieu”. Traditioneel worden drie deeldomeinen beschouwd als daartoe behorend, al bestaat er daaromtrent geen volledige eensgezindheid: 1. Het ruimtelijke ordeningsrecht101. Omtrent de vraag of deze rechtstak behoort tot het milieurecht blijkt in het zuiden en het noorden van het land vooralsnog geen volledige overeenstemming te 100

B.S., 22 april 1994. K. DEKETELAERE, “De interactie tussen het Vlaams milieurecht en het Vlaams ruimtelijke ordeningsrecht”, in De recente evoluties en knelpunten in de ruimtelijke ordening en de stedenbouw (1993-1997), Brugge, 1997, 137. 101

zijn, alhoewel de meest recente rechtsleer een zekere toenadering vertoont102. Er ontstaat aldus een trend om te stellen dat het ruimtelijke ordeningsrecht tot deze sector behoort, wat reeds blijkt uit de doelstellingen vervat in art. 1 van de Stedenbouwwet van 29 maart 1962: “de ruimtelijke ordening wordt ontworpen, zowel uit economisch, sociaal en esthetisch oogpunt als met het doel ’s lands natuurschoon ongeschonden te bewaren” Overigens is er administratiefrechtelijk duidelijk onderlinge afhankelijkheid; zo voorzien art. 128 alinea 4 van het Vlaams decreet van 18 mei 1999 houdende de organisatie van de ruimtelijke ordening103 en art. 5 §§ 1 en 2 van het Vlaams decreet van 28 juni 1985 betreffende de milieuvergunning104 dat de vergunning in het ene stelsel opgeschort blijft tot de vergunning in het andere stelsel is bekomen, zo er twee vergunningen vereist zijn. Ook voor het Waals Gewest blijkt E. STAUDT deze mening toegedaan te zijn, vermits hij stelt: “Quant aux matières traitées par les magistrats spécialisés, il faut généralement inclure dans le domaine du droit de l’environnement sensu stricto les matières relevant du Code wallon de l’aménagement du territoire, de l’urbanisme et du patrimoine, bien que sur ce point, le législateur spécial de 1980 ait pris l’option d’y réserver un sort distinct. Ce regroupement de fait des indices 62 et 66 paraît logique dans la mesure où une infraction au décret wallon du 27 juin 1996 relatif aux déchets (p. ex. une concentration importante de déchets inertes) est susceptible de se doubler, dans un même temps, d’une infraction au Code wallon de 102

J.-F. NEURAY schrijft in dit verband: “L’appréhension juridique de l’environnement fait abstraction de l’étude du cadre de la vie, qui est le correspondant culturel, esthétique, architectural et urbanistique. Ici, le sujet de droit cesse d’être la nature ou l’environnement in abstracto pour redevenir exclusivement l' être humain. La protection des éléments architecturaux du cadre de vie et la conciliation des diverses fonctions urbanistiques, dont la nécessité apparut plus d’un siècle avant le sujet de notre examen, fait l’objet des disciplines distinctes que sont l’aménagement du territoire, l’urbanisme et la protection des monuments et sites, mais les liens entre ces matières et la protection de l’environnement se multiplient, et sont inévitables. Les disciplines, par une sorte d’osmose, s’interpénètrent, notamment sous l’influence du droit européen qui préconise la généralisation du permis unique en lieu et place des actuels permis d’urbanisme et d’environnement. Aussi est-ce surtout par convenance et par tradition que l’environnement et l’aménagement du territoire ne font pas l’objet des mêmes enseignements, et il sera régulièrement fait appel à des exemples empruntés au contentieux de l’urbanisme (…). A terme, il ne sera sans doute plus possible de distinguer les deux matières que sont l’environnement et l’aménagement du territoire. Elles pourront faire l’objet d’un enseignement unique. On consacrera d’ailleurs une partie du chapitre traitant de la conservation de la nature à la protection des milieux naturels, des paysages et des sites, matière charnière entre les deux disciplines.” (J.-F. NEURAY, Droit de l’Environnement, nr. 15, pp. 54-55). 103 B.S., 8 juni 1999.

l’aménagement du territoire sous la forme d’une modification sensible du relief du sol”105. Deze stelling blijkt overigens haar beslag gevonden te hebben in het Waals decreet van 11 maart 1999 dat voorziet in een systeem van “permis unique”, die zowel de stedenbouwkundige als de milieutechnische vergunningsplicht groepeert. Er kan tevens aan herinnerd worden dat de Code wallon de l’aménagement du territoire, de l’urbanisme et du patrimoine (CWATUP)106 sinds zijn wijziging van 27 november 1997 het leefmilieu rangschikt onder zijn doelstellingen, naast de economie, de sociale behoeften en het patrimonium.

2. Milieubeheersing107. Het milieubeheersingsrecht is essentieel een “beschermingsrecht” en beoogt de bescherming van de natuurlijke waarden (natuurbehoud108, bos- en duinenbeheer, beschermde dieren en planten, jacht, vogelvangst en riviervisserij) en van landschapselementen (bescherming van landschappen, stads- en dorpsgezichten en monumenten). 3. Milieuhygiëne. Het milieuhygiënerecht kan worden omschreven als “het geheel van rechtsregels, dat kan worden aangewend tot bescherming van de mens en van het leefmilieu tegen schade, hinder, of gevaar ten gevolge van menselijke 104

B.S., 17 september 1985. E. STAUDT, “Le rapport sur la politique des poursuites en Belgique francophone”, in De handhaving van het milieurecht, Verslagboek van de studiedag gehouden te Brussel op 22 februari 2002 door de VZW Belgische Vereniging voor Milieurecht, J. VAN DEN BERGHE (ed.), op. cit., 47. 106 B.S., 25 mei 1984. 107 Voor G. VAN HOORICK valt het milieu(beschermings)recht uiteen in drie delen: het milieuhygiënerecht, dat bescherming beoogt van de kwaliteit van het abiotisch natuurlijk milieu of de bescherming van dit abiotisch milieu tegen verontreiniging, het milieubeheersrecht dat de duurzame aanwending beoogt van niet-levende natuurlijke rijkdommen en de bescherming van het abiotisch natuurlijk milieu tegen onttrekking, en het natuurbehoudsrecht, dat het behoud van natuur- en landschapswaarden en de bescherming van het biotisch natuurlijk milieu tegen onttrekking beoogt. In deze visie vormt het natuurbehoudsrecht een eigen categorie (G. VAN HOORICK, op. cit., nr. 33, p. 38). 108 “De tijd dat men met de natuurbehoudswetgeving niet meer beoogde dan het tegengaan van het vangen of doden van bepaalde in het wild levende diersoorten, behoort tot het verleden. Met hun grotere ambities, zoals het verwezenlijken van een ecologisch netwerk, grijpen het huidige natuurbeleid en 105

activiteiten”109. Het wordt dan ook vaak kortweg gedefinieerd als het “antivervuilingsrecht”, al lijken de bewoordingen “hinderrecht” meer op hun plaats110. Dit onderdeel van het milieurecht is het oudste, omdat het voornamelijk werd gezien door de bril van de volksgezondheid. Het beoogt de bescherming van de klassieke levenscomponenten : bodem, water en lucht111, maar evenzeer de bescherming tegen geluidshinder, gevaarlijke stoffen en bestrijdingsmiddelen. I.3. Spécificité et caractéristiques du droit de l’environnement I.3.1. Une discipline autonome Le droit de l’environnement est un droit bien spécifique, aux caractéristiques propres. Il est en relation de filiation cependant avec d’autres branches du droit, dont le droit des gens, le droit administratif, le droit fiscal, le droit pénal, le droit de la responsabilité, le droit des contrats et le droit judiciaire privé. J.-F. NEURAY parle donc de l’ “éclatement” du droit de l’environnement112. Ce même auteur conçoit le droit de l’environnement comme un droit autonome “en devenir” et constate que “le droit de l’environnement ne peut se contenter, s’il veut recevoir ses lettres de noblesse, d’emprunter aux autres branches du droit. Pour devenir discipline autonome, il doit non seulement les transcender mais aussi créer des concepts nouveaux. Seule leur reconnaissance, notamment par le juge, garantira sa spécificité”113. Le droit de l’environnement est donc une “coupe transversale”114 d’une série de branches classiques du droit, qui se sert d’éléments de certains domaines de ces branches115. natuurbehoudsrecht in toenemende mate in het sociaal-economische leven in.” (G. VAN HOORICK, op. cit., 1). 109 E. DE PUE, L. LAVRYSEN en P. STRYCKERS, Milieuzakboekje, Kluwer 1999, 189. 110 Ibid., eod. loc. 111 M. VANHOLDER onderscheidt echter vijf milieucomponenten, met name : water, lucht, stilte en rust, bodem en groen, die samen het leefmilieu in enge zin vormen (M. VANHOLDER, Belgisch Milieurecht, wetgeving en reglementering, Monografieën Leefmilieu Nu, Stichting Leefmilieu, Kapellen, De Nederlandsche Boekhandel, 1973, 10). 112 J.-F. NEURAY, Droit de l’Environnement, n° 14, pp. 51-52. 113 Ibid. n° 16, p. 58. 114 “Het milieurecht kan niet worden herleid tot één van de bestaande rechtsgebieden. Het vormt een dwarsdoorsnede met een reeks klassieke rechtsvakken. Het bedient zich van onderdelen van bepaalde gebieden om dit milieurecht uit te bouwen.” (W. LAMBRECHTS, op. cit., loc. cit.). 115 W. DE RYCKE, op. cit, 14.

Examinons maintenant quelques-unes de ses particularités qui sont autant de sources de problèmes d’application. 1.3.2. La dépendance administrative E. GOETHALS estime que la dépendance administrative est la caractéristique principale du droit (pénal) de l’environnement116. Il s’agit en effet d’une branche du droit où des procédures administratives et pénales s’enchevêtrent et s’influencent mutuellement. Là où un système de permis ou d’autorisations est mis en place, il est clair que les dispositions pénales viseront principalement la répression du non-respect des obligations administratives de demande de l’autorisation requise ou des conditions dont sont assorties les autorisations accordées et que, même dans la phase finale des poursuites pénales, la procédure administrative aura des incidences sur la procédure pénale. Là où des recours administratifs existent, la défense invoquera indubitablement la litispendance administrative en vue d’obtenir du juge pénal une remise aux fins d’attendre l’issue de la procédure administrative (de régularisation, d’obtention du permis nécessaire ou de la modification des conditions d’exploitation imposées) et tentera donc de convaincre le juge de l’existence d’un adage “L’administratif tient le pénal en état”. En vertu de l’article 159 de la Constitution, le juge est d’ailleurs tenu de vérifier d’office la légalité interne et externe de la décision administrative, même si le contrevenant tentera sans doute d’invoquer alors l’erreur invincible. Lorsqu’un procès-verbal est dressé en raison de l’exploitation sans autorisation préalable, la menace de poursuites incitera souvent le contrevenant à entamer une procédure administrative en vue de régulariser la situation par l’obtention de l’autorisation requise. Même si la matérialité du délit est hic et nunc établie et que l’obtention subséquente d’un permis n’influence aucunement le caractère punissable des faits, l’on peut s’interroger sur l’opportunité et la plus-value pour la société de la répression d’une situation régularisée. Dans la pratique, le ministère public et le juge préfèrent dans la plupart des cas attendre la décision administrative à intervenir, sauf si

la situation incriminée ne peut manifestement pas être régularisée et que de ce fait toute tentative de régularisation semble d’emblée vouée à l’échec. A. DENAUW relève qu’il existe en droit pénal de l’environnement deux manières d’élaborer les incriminations. La première consiste à rédiger des incriminations accessoires au regard du droit administratif: ceci se traduit en termes de pénalisation de la non-détention d’une autorisation ou d’un agrément requis par la loi, du non-respect des conditions qui assortissent une telle autorisation, du refus d’obtempérer à des mesures coercitives ou des obstacles mis à la surveillance. Ce sont ces incriminations qui sont le reflet de la dépendance administrative. La seconde manière d’élaborer des incriminations et qui s’écarte de la matière administrative, consiste à définir au regard du droit pénal, le caractère illicite de l’acte ou de l’abstention en cause117. Le rôle du droit pénal dans le modèle de la “mise en danger abstraite” se limite dans la plupart des cas à la pénalisation de toute violation des normes de la législation environnementale au sens large ou des conditions particulières de l’autorisation. Le droit pénal remplit ici une mission supplémentaire en incriminant la violation de décisions administratives antérieures. Dans ce modèle, il y a manifestement une dépendance administrative du droit pénal. Le droit pénal est un élément accessoire à l’administratif. Ces deux notions sont des traductions du terme allemand “Verwaltungsakzessorietät”, qui signifie que le droit pénal tient à l’égard du droit administratif une fonction secondaire et accessoire, parce que le contenu des normes n’est pas défini par le législateur au moment de l’incrimination, mais par l’administration qui délivre une autorisation, détermine les prescriptions générales, octroie ou non des permis ou assortit de tels permis de conditions118.

116

E. GOETHALS, op. cit., 386. A. DENAUW, Les métamorphoses du droit pénal de l’entreprise, Gand, Mys & Breesch, 1994, 83; F. ROGGEN, op. cit., 361-362. 117

Cette dépendance administrative n’est cependant pas absolue, puisque ce modèle n’est plus d’application en cas de “mise en danger concrète” ou de “perturbation grave de l’environnement”. F. ROGGEN soulève d’ailleurs qu’en cas de dépendance administrative, le bien juridique protégé n’est pas directement l’environnement; celui-ci n’est en fait protégé que de manière indirecte pour autant que et dans la mesure où des dispositions administratives sauvegarderont effectivement l’environnement. Et cet auteur conclut en ces termes: “La protection directe de l’environnement d’une part, celle-ci étant considérée comme une valeur essentielle à protéger, le contrôle des actes administratifs d’autre part, indiquent cependant que cette branche du droit pénal ne doit pas être cantonnée au rôle secondaire et par là insuffisamment efficace que la tendance actuelle des législateurs tend à lui attribuer”119. 1.3.3. La réforme de l’Etat: régionalisation et morcellement des compétences Déjà en 1973, M. VANHOLDER dénonça la fragmentation des compétences comme l’un des obstacles à l’élaboration d’une législation environnementale cohérente120. Force est cependant de constater que ce sont la réforme de l’Etat et la régionalisation des matières environnementales qui ont permis un essor spectaculaire du droit de l’environnement et une prolifération des textes législatifs régionaux. C’est d’abord dans les régions flamande et wallonne que de nombreux textes législatifs ont été adoptés à un rythme accéléré. Pour la région de Bruxelles-Capitale, ce processus s’est engagé plus tard, suite au fait que cette région ne dispose de ses propres institutions que depuis 1989121, mais un important appareil législatif a été mis en place depuis.

118

Sur les notions de “mise en danger abstraite”,“mise en danger concrète” et “délit environnemental autonome”, voir M. FAURE, Geïntegreerde decretale regeling van de milieuhandhaving, Delictsomschrijvingen en Sancties, Ontwerp Memorie van Toelichting, 21 et ss. 119 F. ROGGEN, op. cit., 363. 120 M. VANHOLDER, op. cit., 122-127 et 135 et ss. 121 Loi spéciale du 12 janvier 1989 relative aux Institutions bruxelloises, M.B., 14 janvier 1989.

Depuis sa modification par la loi spéciale du 16 juillet 1993122, l’article 6, § 1er, II, alinéa 1er de la loi spéciale du 8 août 1980123 attribue l’essentiel des matières environnementales aux régions, notamment: “Il. En ce qui concerne l' environnement et la politique de l' eau: 1° la protection de l' environnement, notamment celle du sol, du sous-sol, de l' eau et de l' air contre la pollution et les agressions ainsi que la lutte contre le bruit; 2° la politique des déchets; 3° la police des établissements dangereux, insalubres et incommodes sous réserve des mesures de police interne qui concernent la protection du travail; 4° la protection et la distribution d' eau, en ce compris la réglementation technique relative à la qualité de l' eau potable, l' épuration des eaux usées et l' égouttage”. Ces compétences des régions et des communautés sont donc définies en termes de matières “attribuées”. L’article 6 § 1er, II, alinéa 2, maintient trois compétences “réservées” pour l’autorité fédérale, notamment: “1° l’établissement des normes de produits; 2° la protection contre les radiations ionisantes, en ce compris les déchets radioactifs; 3° le transit des déchets124.” En outre, des exceptions prétoriennes à la compétence des régions ont été définies par application du concept des compétences “résiduaires”. Le législateur fédéral reste donc également compétent pour les écotaxes, la protection de la mer du Nord, la protection et l’hygiène du travail, la recherche scientifique dans le cadre de

122

Loi spéciale du 16 juillet 1993 visant à achever la structure fédérale de l’Etat, M.B., 20 juillet 1993 Loi spéciale de réformes institutionnelles du 8 août 1980, M.B., 15 août 1980. 124 Notons que l’importation et l’exportation de déchets sont de la compétence des régions, et le transit de déchets de la compétence du législateur fédéral! L’article 6 § 5 de la loi spéciale de réformes institutionnelles prévoit alors que l’autorité fédérale et les Gouvernements régionaux concernés déterminent, en concertation, la façon dont la politique en matière d’importation, d’exportation et de transit de déchets peut être coordonnée. C’est en vertu de cette disposition qu’un accord de coopération est intervenu entre les trois régions et l’autorité fédérale le 26 octobre 1994. Cet accord désignait la gendarmerie et des fonctionnaires fédéraux spécialisés pour rechercher et constater les infractions sur l’ensemble du territoire, en liaison avec les autorités régionales compétentes, et organisait l’échange des informations recueillies (J.-F. NEURAY, Droit de l’Environnement, n° 89, p. 204). 123

programmes internationaux ou dépassant les seuls intérêts des régions, les traités internationaux mixtes ou fédéraux et la politique de l’environnement européenne125. Le droit de l’environnement a donc pour la plus grande partie été régionalisé et la réforme de l’Etat a attribué aux régions non seulement la compétence de rédiger des règles décrétales normatives, mais également celle d’abroger, de remplacer ou de modifier des lois nationales existantes. L’ancienne version de l’article 11 de la loi spéciale du 8 août 1980 autorisait également les régions et communautés à ériger en infractions les manquements à leurs décrets et à établir des peines punissant ces manquements conformément au livre premier du Code pénal, à l’exception cependant des peines criminelles126. Là où au début certaines dispositions pénales du législateur décrétal ont posé des problèmes de compétence, notamment en ce qui concerne les peines 127, et donné lieu à des annulations par la cour d’arbitrage, ces difficultés ont été aplanies par la réforme de l’Etat de 1993128. Au niveau pénal, les régions et communautés peuvent désormais établir des peines criminelles, déroger au livre premier du code pénal129, accorder la 125

Il convient de rappeler cependant que l’article 35 de la Constitution renverse la situation en ce qu’il dispose que l' autorité fédérale n' a de compétences que dans les matières que lui attribuent formellement la Constitution et les lois portées en vertu de la Constitution même et que les communautés ou les régions, chacune pour ce qui la concerne, sont compétentes pour les autres matières, dans les conditions et selon les modalités fixées par la loi. Cette loi doit être adoptée à la majorité prévue à l' article 4, dernier alinéa. Une disposition transitoire prévoit que cette loi déterminera la date à laquelle le nouvel article 35 entrera en vigueur. Cette date ne peut pas être antérieure à la date d' entrée en vigueur du nouvel article à insérer au titre III de la Constitution, déterminant les compétences exclusives de l' autorité fédérale. 126 Pour les résultats de la “deuxième réforme de l’Etat” de 1980 au niveau de la législation environnementale, voir H. BOCKEN (ed.), De Grondwettelijke bevoegdheidsverdeling inzake leefmilieu, Brussel, Story-Scientia, 1986. 127 La cour d’arbitrage a, à maintes reprises, et se fondant sur la notion de matières réservées, décidé qu’un décret ne pouvait contenir de règle de procédure pénale comme l’attribution de la qualité d’officier de police judiciaire à des fonctionnaires régionaux, le règlement de la force probante des procès-verbaux ou introduire des peines non prévues au livre premier du code pénal (comme les amendes administratives). Pour une analyse pénétrante de la jurisprudence de la cour d’arbitrage voir L. LAVRYSEN, Bevoegdheidsverdeling en milieubeleid in het licht van de rechtspraak van het Arbitragehof”, Vlaams Jurist vandaag, 2e trimestre 1988, 16-21. 128 Pour une excellente analyse de la situation de la législation environnementale depuis la “quatrième réforme de l’Etat” de 1993, voir L. LAVRYSEN, De ontwikkeling van het Europese, Belgische en Vlaamse Milieurecht in een wijzigende institutionele context, Antwerpen, Kluwer, 1998. 129 Lorsque un avant-projet de décret reprenant une peine ou une pénalisation non prévue au livre Ier du Code pénal, l' avis conforme du Conseil des ministres est requis. J.-F. NEURAY qualifie cette formalité de “baroque” (J.-F. NEURAY, Droit de l’environnement, n° 318, p. 649) et M. FAURE trouve cette disposition “très malheureuse”. Ce dernier auteur estime cependant: “Als men aanneemt dat voor de strafbaarstelling van elke schending van een decretale bepaling al het eensluidend advies van de Ministerraad noodzakelijk zou zijn, zou daarmee de bevoegdheid van de decreetgever op strafrechtelijk

qualité d' agent ou d' officier de police judiciaire à leurs agents, régler la force probante des procès-verbaux et fixer les cas pouvant donner lieu à une perquisition. L’article 5 de la loi spéciale du 16 juillet 1993 a en effet modifié l’article 11 de la loi spéciale du 8 août 1980 en ces termes: “Dans les limites des compétences des Communautés et des Régions, les décrets peuvent ériger en infraction les manquements à leurs dispositions et établir les peines punissant ces manquements; les dispositions du livre Ier du Code pénal s' y appliquent, sauf les exceptions qui peuvent être prévues par décret pour des infractions particulières. L' avis conforme du Conseil des ministres est requis pour toute délibération au sein du Gouvernement de Communauté ou de Région sur un avant-projet de décret reprenant une peine ou une pénalisation non prévue au livre Ier du Code pénal. Dans les limites visées à l' alinéa 1er, les décrets peuvent: 1° accorder la qualité d' agent ou d' officier de police judiciaire aux agents assermentés du Gouvernement de Communauté ou de Région ou d' organismes ressortissant à l' autorité ou au contrôle du Gouvernement de Communauté ou de Région; 2° régler la force probante des procès-verbaux; 3° fixer les cas pouvant donner lieu à une perquisition. " La prolifération de textes législatifs suite à la réforme de l’Etat a créé une législation démembrée, chaotique, non coordonnée, complexe et en grande partie sectorielle. En outre, de nombreux fonctionnaires spécialisés et services ou administrations sont en charge des différents aspects de la législation environnementale. Les services de police “réguliers” restent d’ailleurs également compétents pour le contrôle en la matière130. Une synergie entre les différents acteurs est donc une condition sine qua non pour garantir un contrôle performant131. vlak bijzonder worden uitgehold. Derhalve dient naar onze mening genoemde bepaling zo te worden geïnterpreteerd dat, zolang men op de terreinen van de eigen bevoegdheden van het Vlaamse Gewest blijft (milieu hoort daar dus ongetwijfeld bij), dan is het Vlaamse Gewest ook bevoegd om strafbaarstellingen in te voeren, op voorwaarde dat er geen formele wijziging van het Strafwetboek plaatsvindt. Dit betekent dat naar onze mening het Vlaamse Gewest wel degelijk bevoegd is om de hierboven beschreven concrete gevaarzettings- en zelfstandige milieudelicten in te voeren.” (M. FAURE, Geïntegreerde decretale regeling van de milieuhandhaving, Delictsomschrijvingen en Sancties, Ontwerp Memorie van Toelichting, 38-39). 130 S. HORVAT en K. PEETERMANS, “De bevoegdheid van de toezichthoudende ambtenaar in milieuzaken”, R.W. 2000-2001, 929-939. 131 Le projet 44.2 du plan fédéral de sécurité et de politique pénitentiaire du 31 mai 2000 reflète cette préoccupation: “Dans le cadre des compétences fédérales et régionales, divers services d’inspection (appartenant à différents départements) se chargent de contrôler le respect de la législation fédérale et régionale en matière d’environnement (normes de produits, transit de déchets, milieu marin, réglementation du travail). D’une part, à l’initiative du Ministre de la Protection de la consommation, de

Les dispositions pénales dans les législations fédérale et régionales sont souvent formulées de façon divergente, les sanctions sont différentes et variées132, et aucune intégration ou coordination n’a eu lieu, ce qui donne lieu à des critiques souvent sévères dans la doctrine.

1.3.4. Un droit d’inspiration internationale et européenne B. PASCAL consacra déjà une pensée à la nécessité d’un droit international: “Plaisante justice qu’une rivière ou une montagne borne! Vérité au deçà des Pyrénées, erreur au-delà!” Nous avons déjà esquissé le contexte mondial et la vocation internationale du droit de l’environnement et le rôle proéminent des Nations Unies, du PNUE et spécialement du Conseil de l’Europe et de la Communauté européenne. Les institutions de la Communauté européenne peuvent en effet, à l’inverse des autres organisations citées, édicter des normes contraignantes pour les Etats-membres. E. GOETHALS a relevé que la doctrine belge s’intéresse principalement aux incidences de l’unification de l’Europe133. La transposition en droit interne (fédéral et régional) des directives européennes forme actuellement une grande partie de notre législation environnementale. Il convient ici d’évoquer également l’importante Convention on the protection of the environment through criminal law conclue au sein du Conseil de l’Europe le 4 la Santé publique et de l’Environnement, on examinera de quelle manière ces services doivent être renforcés, tant en termes d’unités que d’organisation, pour pouvoir assurer une présence plus efficace sur le terrain. D’autre part, à l’initiative du même Ministre, on procédera prioritairement à la rédaction d’un protocole de coopération qui devra orienter correctement la collaboration et la coordination entre les différents services d’inspection fédéraux et régionaux concernés par la défense du droit en matière d’environnement.” 132 “En fonction de ces compétences, on retiendra qu’en Belgique l’unicité d’incrimination des comportements attentatoires à l’environnement, même dans le code pénal, est illusoire du fait des latitudes offertes par la loi spéciale de réformes institutionnelles.” (F. ROGGEN, op. cit., 372).

novembre 1998; la Belgique a joué un rôle très actif lors de l’élaboration de cette Convention134. Elle reconnaît le principe de subsidiarité, qui implique que le droit pénal ne peut être que l’ultime remède, mais oblige les Etats à incriminer certains délits environnementaux, notamment les délits intentionnels comme les émissions volontaires ou l’introduction dans l’air, le sol ou l’eau de substances ou de radiations ionisantes qui causent la mort ou des blessures graves ou qui créent un tel risque135, mais également certains délits de négligence ou d’omission. D’autres initiatives européennes se situent au niveau de la Communauté européenne. A l’initiative du Danemark, un projet d’arrêté-cadre du Conseil, ayant pour but de réprimer la criminalité environnementale grave, est à l’étude, et le 13 mars 2001, une proposition de directive européenne sur la protection de l’environnement par le droit pénal a été déposée136. 1.3.5. Un droit réparatif Le droit de l’environnement tend non seulement à la punition des auteurs, mais également à la réparation du dommage par la remise en état ou l’assainissement des lieux pollués. “Le droit de l’environnement est, on le sait, un droit nettement finalisé. Il tend tout entier à la réalisation d’un objectif déterminé: un environnement de qualité pour tous, on l’a dit. C’est la raison pour laquelle la répression des infractions doit viser cet objectif, à peine de constituer un échec, tant pour le délinquant, que pour la société qui le condamne. Voilà pourquoi, à côté des fonctions traditionnelles que joue la sanction pénale (préventive, rétributive et socio-pédagogique), la fonction réparatrice doit

133

E. GOETHALS, op. cit., p. 377. La Belgique a signé cette Convention, mais ne l’a pas encore ratifiée. 135 M. FAURE, qui a analysé de façon approfondie cette Convention, souligne que cette disposition vise uniquement la protection de l’homme et qu’elle est donc d’inspiration purement anthropocentrique : M. FAURE, Geïntegreerde decretale regeling van de milieuhandhaving, Delictsomschrijvingen en Sancties, Ontwerp Memorie van Toelichting, 42. 136 Ibid., 48. 134

aujourd’hui plus que jamais être privilégiée et former l’axe sur lequel sera bâtie la politique de répression”137. C’est d’ailleurs pour ces motifs que la législation environnementale dispose d’un arsenal propre de peines accessoires et de mesures de sécurité.

137

G. LUTGEN, “La politique de répression en matière d’environnement en Région wallonne”, in La répression des infractions en matière d’environnement, Actes du Colloque organisé à Bruxelles le 11 décembre 1992 par l’Association belge pour le droit de l’environnement, J. VAN DEN BERGHE et D. BOGAERT (éd.), Bruxelles, Kluwer Editions juridiques, 1994, 130.

1.3.6. Un droit technique, évolutif, souple, démembré, chaotique, non coordonné, non intégré et complexe Le droit de l’environnement, comme instrument d’appui de la politique écologique, doit suivre de près les évolutions techniques, ce qui fait dire à J.-F. NEURAY que: “ (...) l’espèce humaine ayant vocation à altérer plus ou moins gravement son habitat, les règles de droit qui tendent à limiter la dégradation du milieu par l’homme se doivent d’être conçues en relation étroite avec l’écologie, au sens scientifique du terme. Le droit de l’environnement ne peut méconnaître les équilibres écologiques. Il est plus que toute autre discipline juridique, tributaire de l’évolution des sciences. Le législateur tente, tant bien que mal, de suivre le savant.”138 Et il ajoute à cette réflexion cette citation de M. PRIEUR, qui a écrit judicieusement que: “Le droit de l’environnement est profondément marqué par sa dépendance étroite avec la science et la technologie. Sa compréhension exige un minimum de connaissances scientifiques et toute réflexion critique impose une approche pluridisciplinaire. (…) Les règles de police en matière de pollution sont désormais exprimées sous forme de prescriptions techniques, physiques, chimiques ou acoustiques conduisant à un véritable ordre public et technologique (…). Le dépassement d’un seuil déclenche la répression. La nuisance, source de responsabilité, impose au juge le recours de l’expert. Dans les deux cas l’expert technicien détermine la norme de droit. Le risque est grand de voir le droit au service de la technique et le raisonnement juridique se transformer en mode d’emploi. Quant aux usages de droit, ils sont confrontés à

138

J.-F. NEURAY, Droit de l’Environnement, n° 18, p. 61.

des règles qui leur sont incompréhensibles et qui les obligent à avoir recours à un technicien.”139. Cette technicité donne souvent lieu à une législation articulée à deux niveaux140. Les lois environnementales générales, conçues comme des lois-cadre, ne fixent pas des normes spécifiques; celles-ci sont explicitées dans des arrêtés d’exécution ou dans les permis. L’on invoque divers motifs pour justifier cette technique législative particulière: le problème quantitatif (danger de “lois-mammouth”), la difficulté d’adapter ces lois d’une façon souple en cas de situations nouvelles ou d’innovations techniques, l’implication d’administrations d’un échelon inférieur (provinces, communes) dans l’élaboration concrète et la présence d’un nombre illimité de variables qui font que l’on ne peut indiquer la ligne de conduite qui s’impose que dans des cas concrets. Ces lois-cadre délèguent de larges compétences d’élaboration aux organes administratifs141. Elles contiennent souvent des descriptions assez floues, ce qui fait que les arrêtés d’exécution ont souvent, en dehors de leur fonction exécutive, une mission d’explicitation et de spécification. Cette large délégation du pouvoir législatif à l’exécutif est souvent critiquée142. L’intérêt toujours croissant pour l’environnement a pour conséquence le caractère très évolutif du droit de l’environnement. Ce droit et les techniques environnementales sont constamment en mouvement. Cet intérêt du public et des législateurs pour les problèmes écologiques est donc la cause du développement fragmenté du droit de l’environnement. Souvent, un évènement concret donne lieu à l’élaboration de nouvelles règles. 139

M. PRIEUR, Droit de l’Environnement, Paris, 1991, n° 8, p. 6, cité par J.-F. NEURAY, Droit de l’Environnement, n° 11, p. 48. 140 M. FAURE donne à cette technique législative le nom de “gelede normstelling”. 141 W. SOMERS, A. VERHOEVEN en J. HEYMAN, Milieurecht in kort bestek, Brugge, Die Keure 1996, 2. 142 W. DE RYCKE, op. cit., 29; VANHOLDER écrit à ce sujet: “Deze evolutie leidt tot een vervalsing van de parlementaire democratie: het parlement delegeert zijn macht gewoon aan de regering. In verband met het milieurecht stelt zich de vraag of het bepalen van de hindergrens een louter technische aangelegenheid is die zonder openbare discussie door technici kan vastgelegd worden, dan wel een fundamenteel probleem waarover de massa door middel van haar vertegenwoordigers moet kunnen oordelen. Hoe zwaar wegen industrialisering en welvaart door en in hoeverre mag het streven naar meer welvaart het streven naar meer welzijn domineren? Deze vragen zijn zeker niet technisch en moeten bijgevolg in een zo ruim mogelijke kring gesteld en beantwoord worden. In de huidige staatkundige ordening moeten zij dus minstens door het parlement, d.w.z. in een wet beantwoord worden.” (M. VANHOLDER, op. cit., 125).

Le droit de l’environnement n’est donc pas un ensemble coordonné; il n’existe pas de code environnemental. Cette fragmentation rend le droit de l’environnement peu cohérent. Comme nous venons de l’énoncer, la prolifération des textes législatifs suite à la réforme de l’Etat, des normes internationales à implémenter en droit interne et l’intérêt toujours croissant pour l’environnement, a créé une vaste législation démembrée, chaotique, non coordonnée, complexe et en grande partie régionale et sectorielle. La fâcheuse conséquence en est que le droit de l’environnement est tout sauf transparent pour le justiciable, difficilement maniable pour l’administration et pour les autorités judiciaires, ce qui met en cause la sécurité juridique143. J.-F. NEURAY s’interroge sur la nécessité d’un moratoire dans l’édiction de nouvelles normes et surtout sur l’utilité qu’il y aurait de procéder à une codification, au niveau des régions, des principaux textes du droit de l’environnement144. Le droit de l’environnement reste pour lui “un amoncellement de règles dont le volume, l’hétérogénéité, la dispersion et le caractère souvent ésotérique sont de nature à décourager non seulement le profane, mais aussi la plupart des juristes.” 145 Et ce même auteur cite dans ce contexte avec une certaine ironie un rapport du Conseil d’Etat français sur l’état de la législation: “Qui dit inflation, dit dévalorisation. Quand le droit bavarde, le citoyen ne lui prête qu’une oreille distraite.”146 La doctrine et les praticiens plaident donc pour un endiguement de l’ “inflation législative”147 et pour une harmonisation et une simplification dans le cadre d’une vision intégrée du droit de l’environnement. 143

Le projet 44.1 du plan fédéral de sécurité et de politique pénitentiaire du 31 mai 2000 préconisait une rationalisation et une simplification: “Une première action essentielle dans la lutte contre la criminalité liée à l’environnement consiste à établir des normes claires en matière de défense de l’environnement. Il est indispensable de procéder à une étude sur l’éventuelle rationalisation et simplification de la législation sur l’environnement (notamment en ce qui concerne les perquisitions, la prise d’échantillons, les laboratoires et les amendes administratives) qui ne diminue pas le niveau de protection de la population et de l’environnement. Ainsi, les contrevenants potentiels sauront mieux à quoi s’en tenir et les infractions à cette législation transparente pourront être plus facilement établies. En outre, il est à noter que le degré des peines à l’égard de formes similaires de criminalité liée à l’environnement varie souvent. Par conséquent, une étude inventoriant et uniformisant ces degrés de peine s’impose.” 144 J.-F. NEURAY, “Introduction générale”, op. cit., n° 4, p. 9. 145 Ibid., n° 1, p. 7. 146 Ibid., eod. loc.

Non seulement le Gouvernement fédéral, mais également les Gouvernements régionaux se rendent d’ailleurs compte de cette problématique; le Gouvernement wallon préconise dans sa déclaration de politique régionale du 15 juillet 1999 l’élaboration d’un code de l’environnement rassemblant tous les textes en la matière et le Gouvernement flamand a inscrit la simplification de la réglementation environnementale comme objectif dans sa déclaration gouvernementale pour 20002004. Les efforts doivent être intensifiés et un important travail reste encore à accomplir dans ce domaine. Le caractère évolutif et technique du droit de l’environnement met en exergue l’impérieuse exigence d’une collaboration pluridisciplinaire étroite entre magistrats, services de police et fonctionnaires spécialisés, dans le respect des tâches et responsabilités spécifiques et des prérogatives de chacun de ces acteurs. Force est de constater que les fonctionnaires spécialisés ont une grande expertise technique, mais que leur connaissance du droit pénal, de la procédure pénale et des techniques policières est souvent restreinte. D’autre part, les services de police ne disposent pas toujours de la compétence technique et scientifique requise. L’on est d’ailleurs en droit d’attendre du magistrat du parquet et du juge une connaissance élémentaire scientifique et technique. L’on voit en effet de plus en plus que les débats dans les dossiers environnementaux s’orientent plutôt vers des discussions très techniques et ne restent plus cantonnés dans un cadre purement juridique. Une formation permanente reste donc plus que jamais une ardente nécessité. Les dernières années, le Service Formation des Magistrats du Service Public Fédéral Justice et le Conseil Supérieur de la Justice ont fourni un effort considérable dans ce domaine et mis des moyens substantiels à la disposition des magistrats. L’offre en formations dans 147

Déjà dénoncée en 1973 par VANHOLDER (op. cit., p. 122)! L’on peut aussi utilement consulter H. BOCKEN, Te veel milieurecht?, R.W. 1987-1988, 803 et C. LAMBERT, D. RYCKBOST en P. VERBEEK, De commissie Bocken en het kaderdecreet milieuhygiëne, T.M.R. 1993, p. 190.

le domaine de l’environnement est largement satisfaisante. Annuellement, une formation spécifique en droit de l’environnement, espacée sur plusieurs jours, est organisée, tant pour la région flamande que pour la région wallonne. Ces formations suscitent un grand intérêt parmi les magistrats spécialisés et bénéficient de la contribution d’éminents spécialistes du droit de l’environnement, tant magistrats que policiers, membres du monde académique ou fonctionnaires spécialisés148. II. LA COORDINATION DE LA POLITIQUE CRIMINELLE ENVIRONNEMENTALE II.1. Définition et base légale de la politique criminelle Une politique criminelle cohérente est de toute évidence la clé de voûte de la politique environnementale. La nécessité d’une synergie entre le ministère public, les services de police et les fonctionnaires chargés du contrôle et de la répression met d’ailleurs l’importance d’une politique criminelle en exergue149. L’exposé des motifs de la loi du 4 mars 1997 instituant le collège des procureurs généraux et créant la fonction de magistrat national a défini la politique criminelle en ces termes: “L’ensemble des mesures qui concernent la poursuite des infractions, la punition des auteurs et l’assistance des victimes”150.

148

Le plan fédéral de sécurité et de politique pénitentiaire du 31 mai 2000 reconnaissait ces besoins de formation dans son projet 44.5: “Les Ministres compétents doivent mettre à disposition les structures et les moyens en vue de former tous les acteurs impliqués dans la lutte contre la criminalité liée à l’environnement. Dans ce cadre, il s’agit avant tout des magistrats de parquet et des juges concernés mais également des services de police et des fonctionnaires chargés des contrôles. Cette exigence est justifiée par la nature particulière de la criminalité liée à l’environnement (mécanismes propres, etc.) et par la complexité de la lutte dont elle fait l’objet (notamment les difficultés de constater et de poursuivre les infractions, la complexité de la réglementation). A cet égard, les besoins se situent au niveau non seulement des connaissances juridiques mais également des connaissances techniques et scientifiques. Ceci englobe notamment des programmes de formation et le développement d’ouvrages de référence axés sur la pratique. La rentabilité de ces efforts de formation sera d’autant meilleure qu’il y a un certain degré de spécialisation dans les organisations générales et que le départ des membres de ces services spécialisés vers d’autres services n’est pas trop important”. 149 Le collège des procureurs généraux des Pays-Bas a également reconnu cette nécessité et a élaboré en 1999 une “stratégie environnementale”. Ce collège s’est basé sur quatre constats: - les tâches environnementales sont conçues et exécutées de façon fort différente par les parquets respectifs; - le ministère public n’est pas destinataire de toutes les affaires environnementales qu’il devrait recevoir; - la collaboration entre les administrations et le ministère public reste difficile; - le ministère public ne parvient pas à diriger de façon efficiente les services de recherche. 150 Exposé des motifs de la loi du 4 mars 1997, Doc. Parl. Sénat, session 1996-1997, 1-477/1, 2.

Un projet de note relatif à la politique criminelle proposé au collège des procureurs généraux en sa réunion sous la présidence du ministre de la Justice du 29 juin 2000 peaufine cette définition en ces termes: “La politique criminelle est l’ensemble des mesures qui visent à lutter aussi efficacement que possible contre la criminalité en général et qui opèrent la réparation du dommage que la criminalité occasionne tant au niveau de la société qu’à l’égard de la victime et l’auteur, et s’appuie sur: • En termes de politique à suivre: - L’élaboration d’une politique de recherche et de poursuite uniforme offrant systématiquement, dans le cadre du principe d’égalité, une réaction sociale efficace et juste à l’égard du comportement criminel sous toutes ses facettes; - L’élaboration d’une politique de priorités, afin de parvenir à une affection optimale et uniforme des capacités et des moyens à tous les niveaux et dans tous les services appelés à apporter leur collaboration à la recherche et à la poursuite des infractions (police, parquets et leurs collaborateurs); • En termes de politique à suivre et de gestion: - L’organisation (la possibilité de disposer) d’une description précise et conforme de la criminalité, qui permette, d’une part, d’appliquer les directives sur le terrain et, d’autre part, d’adapter la politique en permanence; • En termes de gestion: - La mise au point d’un bon fonctionnement général et coordonné du ministère public, et en particulier la révision des processus d’organisation et de fonctionnement au sein du ministère public et l’établissement de règles de coopération horizontale et verticale de tous les membres du ministère public, pour prévenir toute perte de capacité dans l’exercice des tâches de recherche, et de poursuite, ainsi que les missions du ministère public en général; -

L’adoption des règles quant à l’évaluation de l’exécution réelle et au suivi effectif des directives de la politique criminelle à tous les niveaux”151.

Au cours des dernières années, cette politique criminelle s’est rapidement concrétisée.

151

Développement de la proposition de loi portant intégration verticale du ministère public, Doc. Parl. Chambre, session 2001-2002, 1559/001, 8-9.

Un premier pas important était l’institutionnalisation du collège des procureurs généraux par la susdite loi du 4 mars 1997152, insérant les nouveaux articles 143bis et 143ter du code judiciaire. L’origine de l’institutionnalisation est à trouver dans la commission d’enquête parlementaire sur le terrorisme et le grand banditisme qui avait déposé son rapport au printemps de l’année 1988. Ce collège, qui fonctionnait depuis quelques années de façon informelle, bénéficiait enfin d’une base légale. Suivant le nouvel article 143ter, le ministre de la Justice arrête les directives de politique criminelle, y compris en matière de politique de recherche et de poursuite, après avoir pris l' avis du collège des procureurs généraux. Ces directives sont contraignantes pour tous les membres du ministère public. Les procureurs généraux près les cours d' appel veillent à l' exécution de ces directives au sein de leur ressort. L’article 143bis § 1 dispose que les procureurs généraux près les cours d’appel forment ensemble un collège, appelé collège des procureurs généraux, qui est placé sous l' autorité du ministre de la Justice. La compétence du collège s' étend à l' ensemble du territoire du Royaume et ses décisions engagent les procureurs généraux près les cours d' appel et tous les membres du ministère public placés sous leur surveillance et leur direction. L’article 143bis §§ 2 et 3 définit les missions du collège des procureurs généraux au niveau de la politique criminelle en ces termes: “§ 2. Le collège des procureurs généraux décide, par consensus, de toutes les mesures utiles en vue : 1° de la mise en oeuvre cohérente et de la coordination de la politique criminelle déterminée par les directives visées à l' article 143ter, et dans le respect de leur finalité; 2° du bon fonctionnement général et de la coordination du ministère public. Si aucun consensus ne peut être dégagé au sein du collège, et si l' exécution des directives du ministre relatives à la politique criminelle est ainsi mise en péril, le ministre de la Justice prend les mesures nécessaires pour assurer leur application. § 3. Le collège des procureurs généraux est en outre chargé d' informer le ministre de la Justice et de lui donner avis, d' initiative ou à sa demande, sur 152

M.B. 30 avril 1997.

toute question en rapport avec les missions du ministère public. A défaut de consensus, les avis expriment les différentes opinions exposées au sein du collège”. L’article 143bis § 5 dispose en outre que pour l' exercice des compétences du collège, et après concertation avec celui-ci, le Roi peut confier à chacun de ses membres des tâches spécifiques. La mise en œuvre cohérente de la politique criminelle peut en effet impliquer une spécialisation de chaque membre du collège. Un arrêté royal du 6 mai 1997153 a confié à chaque procureur général des tâches spécifiques. Chaque procureur général s’est donc vu confier un “portefeuille” comprenant plusieurs domaines spécifiques du droit. En vertu de l’article 2-3° de cet arrêté royal, le procureur général près la cour d’appel de Bruxelles est notamment chargé de tâches spécifiques non seulement dans les domaines du droit financier, économique et commercial, de la corruption, de la protection de la jeunesse et de la politique en faveur des victimes mais également dans le domaine du droit de l’environnement. Le choix du procureur général de Bruxelles était tout à fait logique; dans son ressort, les trois parquets de Bruxelles, Louvain et Nivelles appliquent un droit de l’environnement régional différent et il est donc bien placé pour garder une vue d’ensemble sur les évolutions dans ce domaine. Il faut cependant souligner que l’article 143 du code judiciaire n’a pas été modifié et que la compétence territoriale de chaque procureur général dans son ressort a été maintenue154. G. RAPAILLE rappelle d’ailleurs judicieusement que, si l’exposé des 153

Arrêté royal du 6 mai 1997 relatif aux tâches spécifiques des membres du collège des procureurs généraux, M.B. 14 mai 1997. 154 G. RAPAILLE rappelle que dans son avis, le Conseil d’Etat avait formulé une remarque concernant les mesures utiles décidées par voie de consensus et l’autorité du procureur général sur les membres du ministère public de son ressort: “les mesures arrêtées (…) ne peuvent lier les membres du ministère public placés sous l’autorité des différents procureurs généraux près les cours d’appel que moyennant une intervention de chacun de ceux-ci. Il convient en effet que le procureur général auprès de chaque cour d’appel assume pleinement avec le pouvoir qui est le sien la mise en oeuvre des mesures ayant une portée territoriale générale établie par le collège” (Doc. parl. Sénat, session 1996-1997, 1-447/1, 21, cité par G. RAPAILLE, Le Ministère public, un patchwork?, Discours prononcé à l’audience solennelle de rentrée de la cour d’appel de Liège, septembre 2002, 11). Ce même auteur rappelle cependant “un petit bout de texte” du ministre de la Justice qui avait soutenu que confier aux membres du collège des pouvoirs qui leur sont propres “implique que le procureur général désigné a un pouvoir individuel audelà du ressort. La compétence nationale collective du collège est ainsi déléguée à un de ses membres”. (Doc. parl. Sénat, session 1996-1997, 1-447/1, 25).

motifs est particulièrement lacunaire quant à la définition de la notion de “tâches spécifiques”, des précisions ont été apportées lors des travaux parlementaires: “par attribution de tâches spécifiques, on entend que chaque procureur général est responsable au sein du collège de la préparation et du suivi de certaines matières, mission dont il s’acquitte en collectant des informations, en préparant une documentation et en assumant la coordination”155. Dans le cadre de cette mission que lui confie l’article 2-3° de l’arrêté royal du 6 mai 1997, le procureur général a chargé un magistrat de son parquet de la coordination et de l’organisation de la concertation dans le domaine de l’environnement. Nous le désignerons dans cet exposé sous le vocable “magistrat coordinateur”. Il convient donc de rappeler que la mission environnementale du procureur général de Bruxelles n’est pas exclusive et qu’il ne lui appartient pas de prendre seul des initiatives qui engageraient les autres procureurs généraux. Ses initiatives donnent donc nécessairement lieu à une concertation. Si le procureur général de Bruxelles a décidé de charger le magistrat coordinateur d’une mission de coordination, la tâche de celui-ci est foncièrement différente de celle d’un “magistrat d’assistance”156 ou de celle de coordinateur principal d’un réseau d’expertise. Le magistrat coordinateur en matière d’environnement reste sous l’autorité exclusive du procureur général de Bruxelles, même si son travail préparatoire peut aboutir à une décision du collège des procureurs généraux. 155

Doc. parl. Chambre, 1996-1997, 867/6-96/97, 3; G. RAPAILLE, op. cit.,12; ce même auteur rappelle que le Conseil d’Etat avait fait observer que confier une tâche spécifique à un procureur général pourrait signifier “confier aux membres du collège des pouvoirs qui lui seraient propres et lui attribuer un pouvoir individuel” (Doc. parl. Sénat, 1996-1997, 1/447/1, 25). 156 L’article 143bis § 4 du code judiciaire, tel qu’introduit par la loi du 4 mars 1997 et modifié par la loi du 22 décembre 1998 sur l' intégration verticale du ministère public, le parquet fédéral et le Conseil des procureurs du Roi (M.B. 19 février 1999) dispose que pour l' exécution de ses missions, le collège est assisté de manière permanente par des magistrats d' assistance, dont le nombre est déterminé par la loi. Cet article n’est pas encore entré en vigueur; cependant, certains magistrats d’assistance ont déjà été désignés de façon prétorienne; l’on peut citer à titre d’exemples les magistrats d’assistance “résidus et sécurité alimentaire” et ”délinquance économique, financière et fiscale”. Le projet 17 du plan fédéral de sécurité et de politique pénitentiaire du 31 mai 2000 préconisait déjà la désignation d’un magistrat d’assistance en matière environnementale: “De surcroît, un magistrat d’assistance sera désigné et assistera le collège des procureurs généraux dans la problématique de la criminalité environnementale. En ce qui concerne le développement de la politique en matière de criminalité environnementale, ce magistrat d’assistance sera sous l’autorité et la direction du procureur général de Bruxelles étant donné que cette matière spécifique de la criminalité environnementale lui a été conférée par arrêté royal. du 6 mai 1997”.

Il est donc important de rappeler que chaque procureur général conserve intégralement sa compétence dans son propre ressort. Cette remarque est d’autant plus impérieuse que la réforme de l’Etat a régionalisé les matières environnementales et que les régions sont autonomes dans ce domaine. Actuellement, dans chacun des cinq parquets généraux, un “magistrat de référence” en matière d’environnement est actif. Chacun de ces cinq magistrats de référence a d’ailleurs acquis une large expérience dans ce domaine. Dans chacun des cinq ressorts, d’importantes initiatives ont été et sont prises, compte tenu du fait que chaque parquet général est confronté a des problématiques spécifiques et rencontre des besoins particuliers. Les cinq magistrats de référence “environnement” sont en contact permanent et se rencontrent régulièrement en vue non seulement de faire bénéficier leurs collègues de leurs expériences concernant des problèmes concrets, mais également pour mener une action coordonnée là où une telle action s’impose ou pour essayer de trouver ensemble des solutions adéquates à certains problèmes d’application de la législation. Dans ce processus de concertation, le rôle du magistrat coordinateur est très important et il n’est pas seulement un interlocuteur privilégié des magistrats de référence, mais également des hauts responsables des administrations ayant une mission dans le domaine de l’environnement. Il sert en même temps de relais et de carrefour par où transitent les informations utiles. Il assure la coordination, non seulement des réunions, mais également de l’information. Lorsque certaines informations utiles lui sont transmises ou lorsque certains problèmes lui sont signalés, il assure la transmission de cette information aux autres parquets généraux concernés ou recueille leurs avis aux fins de développer si possible une position commune. La concertation est donc assurée non seulement par l’organisation de réunions, mais également par la voie d’une correspondance écrite. Vu les multiples responsabilités et un emploi du temps bien rempli de chacun, il importe en effet de ne pas trop multiplier les réunions nécessitant un déplacement et beaucoup de problèmes peuvent d’ailleurs trouver leur solution par le simple échange d’un courrier.

Force est de constater que les cinq magistrats de référence en charge de l’environnement sont animés d’un même enthousiasme et qu’ils font tous preuve d’un esprit d’initiative et d’ouverture et d’une volonté réelle de collaboration, ce qui facilite la tâche du magistrat coordinateur et contribue à la rendre agréable. Dans la mesure du possible des points de vue communs sont développés, des avis unanimes sont formulés ou des méthodes de travail communes sont adoptées dans plusieurs ressorts ou pour l’ensemble de ceux-ci. II.2. Overleg- en coördinatiemechanismen In het licht van deze coördinerende taak zou ik thans met u de door het parketgeneraal van Brussel genomen of ondersteunde initiatieven willen overlopen die zich situeren in het Vlaams Gewest, het Waals Gewest, het Brussels Hoofdstedelijk Gewest, op federaal niveau en in internationale context. Op het niveau van het openbaar ministerie dient daarbij rekening te worden gehouden met het feit dat in elk parket-generaal of parket van de procureur des Konings minstens één “referentiemagistraat leefmilieu” werd aangewezen, die deze materie opvolgt. Dit vergemakkelijkt uiteraard zowel de interne als de externe dialoog, vermits deze referentiemagistraat de bevoorrechte gesprekspartner is in de diverse vormen van overleg. Zelfs in kleinere parketten, die niet over een zelfstandig uitgebouwde milieusectie beschikken, wordt de optimale uitbouw van deze dialoog aldus verzekerd. In het Vlaamse landsgedeelte hebben alle parketten, op twee na, een afzonderlijke sectie leefmilieu. In geen enkel parket houden de magistraten zich echter exclusief met leefmilieuzaken bezig; meestal betreft het een sectie “bijzondere wetgeving” waar naast leefmilieu en ruimtelijke ordening ook nog tal van inbreuken op andere bijzondere wetten worden behandeld. In grote en bepaalde middelgrote parketten bestaat die sectie meestal uit twee of drie magistraten, die alle leefmilieudossiers toebedeeld krijgen; tussen binnen de leden van die secties is er meestal geen verdere specialisatie voorzien. In grote parketten is de derde man vaak een (eerste) substituut of een accenthouder leefmilieu, die een eerder coördinerende taak vervult. Deze magistraat

fungeert als viseur, houdt de evoluties in wetgeving en rechtspraak in het oog, zorgt voor de nodige documentatie en leidt het overleg met de sectie157. In het Waalse landsgedeelte is in elk parket minstens één magistraat specifiek aangewezen voor de behandeling van leefmilieudossiers; ook hier is er echter geen enkele magistraat die zich exclusief met dit domein bezighoudt. Meestal maken deze magistraten deel uit van een sectie ECOFIN of behandelen zij tegelijkertijd dossiers van gemeen recht158. In Brussel wordt het leefmilieu behandeld door de sectie ECOSOC, die naast stedenbouw- en leefmilieudossiers ook tal van andere materies als namaak en auteursrechten, volksgezondheid e.d.m. behandelt. De bijzondere problemen van het parket van Brussel, inzonderheid ingevolge het ontbreken van een voltallig kader en het groot aantal niet-ingevulde vacante plaatsen, zijn bijzonder voelbaar in deze uiterst kwetsbare sectie, die thans met zware overbelasting kampt. Er dient aldus vastgesteld te worden dat er zich dus de laatste jaren een opgaande trend naar een bepaalde specialisatie heeft voorgedaan. Te ver doorgedreven specialisatie houdt echter gevaren in: de magistraat kan bij afwezigheid moeilijk vervangen worden, hij verliest voeling met de andere strafrechtsdomeinen waarmee hij bijvoorbeeld tijdens de nacht- of weekenddienst of op correctionele zittingen wordt geconfronteerd, zijn werkterrein wordt te eng en de expertise gaat volledig verloren wanneer de betrokken magistraat het parket verlaat of andere taken krijgt toebedeeld159. Door deze (beperkte) specialisatie worden de doelstellingen verwoord in het project 17 van het Federaal Veiligheids- en Detentieplan van 31 mei 2000 overigens grotendeels gerealiseerd160. 157

R. MORTIER, “De behandeling van leefmilieudossiers door het openbaar ministerie: analyse van de situatie in Nederlandstalig België”, in De handhaving van het milieurecht, Verslagboek van de studiedag gehouden te Brussel op 22 februari 2002 door de VZW Belgische Vereniging voor Milieurecht, J. VAN DEN BERGHE (ed.), op. cit., 22-23. 158 E. STAUDT, “Le rapport sur la politique des poursuites en Belgique francophone”, in De handhaving van het milieurecht, Verslagboek van de studiedag gehouden te Brussel op 22 februari 2002 door de VZW Belgische Vereniging voor Milieurecht, J. VAN DEN BERGHE (ed.), op. cit., 45-46. 159 C. VANDEWAL, “Methodiek van het onderzoek bij de parketten – de bijdrage van het college van procureurs-generaal aan de handhaving van het milieurecht”, in De handhaving van het milieurecht, Verslagboek van de studiedag gehouden te Brussel op 22 februari 2002 door de VZW Belgische Vereniging voor Milieurecht, J. VAN DEN BERGHE (ed.), op. cit., 4-5. 160 “In overleg met het college van procureurs-generaal zullen gespecialiseerde parketmagistraten aangewezen worden, zowel binnen de parketten van eerste aanleg als binnen de parketten-generaal. Deze

Er wordt naar gestreefd ook binnen de diverse administraties belast met de opsporing van leefmilieudelicten lijsten van contactpersonen op te stellen zodat deze lijsten kunnen uitgewisseld worden, wat een gepersonaliseerd contact tussen magistraten en verantwoordelijken van de administratieve diensten bevordert. II.2.1. Initiatieven voor het Vlaams Gewest In het Vlaams Gewest wordt het overleg met betrekking tot de concrete voorbereiding en uitvoering van het strafrechtelijk beleid in het domein van het leefmilieu op vier niveaus gevoerd: II.2.1.a. Het “vierhoeksoverleg” binnen de Commissie Vervolgingsbeleid voor het Vlaams Gewest161. Tijdens een vergadering van het college van procureurs-generaal van 12 oktober 1993 werd beslist tot een geregeld overleg tussen vertegenwoordigers van de parkettengeneraal en van de gewestelijke administraties. Na een voorbereidende vergadering op het Ministerie van Justitie op 14 december 1993 werd een overlegplatform, dat later Commissie Vervolgingsbeleid zou worden genoemd, opgericht, dat een eerste maal samenkwam op 11 januari 1994 en dat als doelstelling vooropstelde: “een werkplatform te organiseren op gewestelijk vlak waar prioriteiten worden vastgelegd en werkafspraken worden gemaakt tussen ambtenaren en parketten”. De vergaderingen worden voorgezeten door de secretaris-generaal van het Departement Leefmilieu en Infrastructuur van het Ministerie van de Vlaamse Gemeenschap.

moeten worden ondergebracht in een milieucel. De omvang van deze cellen dient naargelang het gerechtelijk arrondissement te worden aangepast aan de (te verwachten) case-load met betrekking tot milieudelicten.” 161 Voor een zeer grondige analyse van de werking ervan: A. GEPTS, “De Commissie Vervolgingsbeleid: sleutel tot een betere handhaving van de leefmilieuregelgeving?”, in De handhaving van het milieurecht, Verslagboek van de studiedag gehouden te Brussel op 22 februari 2002 door de VZW Belgische Vereniging voor Milieurecht, J. VAN DEN BERGHE (ed.), op. cit., 57-72.

Maken deel uit van deze Commissie: -

-

de vertegenwoordigers van de parketten-generaal van Antwerpen, Brussel en Gent, waarvan het optreden zonodig gecoördineerd wordt door de coördinerende magistraat van het parket-generaal te Brussel; kabinetsmedewerkers van Vlaamse ministers die één of meerdere leefmilieubevoegdheden in hun portefeuille hebben; diverse malen hebben deze ministers overigens zelf aan de vergaderingen deelgenomen; vertegenwoordigers van de milieuadministraties, zoals de Afdeling Milieuinspectie, de Bouwinspectie, Toerisme Vlaanderen, de Afdeling Monumenten en Landschappen, de Wooninspectie, de Dienst Huisvesting, de Afdeling Europa en Milieu e.a.; een vertegenwoordiger van de Afdeling Juridische Dienstverlening van het departement Leefmilieu en Infrastructuur; sedert 4 augustus 2001 tevens een kabinetsmedewerker van de minister van Justitie.

Tijdens de vergadering van 18 maart 2003 werd door de Commissie op uitdrukkelijke vraag van de parketten-generaal tevens beslist vertegenwoordigers van de federale en de lokale politie op te nemen als leden ervan. De Commissie komt driemaal per jaar samen en bespreekt de punten die op de agenda werden geplaatst. Tevens wordt telkens nagegaan welke concrete uitvoering werd gegeven aan de beslissingen die tijdens de vorige vergaderingen werden genomen en of de gemaakte afspraken worden nageleefd. Er worden werkafspraken gemaakt betreffende de aanpak van bepaalde milieufenomenen door de parketten. Volgende voorbeelden van realisaties binnen de schoot van de Commissie kunnen worden gegeven: -

-

de afspraak tot het overmaken van afschriften van vonnissen en arresten inzake stedenbouw en ruimtelijke ordening niet alleen aan de betrokken buitendienst van AROHM en aan het College van Burgemeester en Schepenen, maar ook aan de Bouwinspectie met het oog op de uitvoering van de bevolen herstelmaatregel; de delegatie en machtiging verleend aan de parketten door de procureursgeneraal om toelating tot inzage en afschrift van het strafdossier te verlenen aan OVAM met het oog op ambtshalve sanering; de bespreking van de problematiek van de weekendverblijven; de bespreking van de problematiek der illegale kampeerterreinen en van het vervolgingsbeleid terzake;

-

-

-

het verlenen van feed-back aan de verbaliserende ambtenaren van de Milieuinspectie nopens de door hen opgestelde processen-verbaal; niet alleen worden zij middels een inlichtingenformulier ingelicht van de eindbeslissing (seponering, minnelijke schikking, vonnis) maar tevens wordt hen afschrift overgemaakt van de vonnissen en arresten betreffende de in de prioriteitennota’s als prioritair gecatalogeerde dossiers waarbij één of andere juridische betwisting of problematiek wordt behandeld; het opstellen van diverse prioriteitennota’s (cf. infra); de gecoördineerde aanpak van de huisjesmelkerij, waarbij inbreuken op de woonkwaliteitsnormen dikwijls gepaard gaan met inbreuken op de vreemdelingenwetgeving (mensenhandel); het formuleren van een advies tot wijziging van het decreet ruimtelijke ordening na bespreking van de moeilijkheden gepaard gaande met de verplichte in- of overschrijving van de dagvaarding op het hypotheekkantoor; welk advies tot effectieve wijziging van de wetgeving heeft geleid; een tussenkomst tot het opnieuw operationeel maken van de milieudatabank; de aanpak van de problematiek van het uitblijven van herstelvorderingen in stedenbouwzaken; het burgerlijk invorderen van kleine meerwaardevorderingen door de administratie, ter ontlasting van de strafrechtbanken. Eveneens worden problemen besproken die ressortoverschrijdend zijn. In die zin

stelt A. GEPTS dan ook terecht: “de vergadering evolueert meer en meer van een afstemmingsvergadering naar een probleem oplossende vergadering”162. Tevens wordt de Commissie gebruikt als forum van informatie over bijvoorbeeld wetgevende initiatieven die op til zijn.163. Vaak kunnen niet onmiddellijk beslissingen worden genomen of onmiddellijke standpunten ingenomen worden, gezien een verder voorafgaand overleg tussen bepaalde leden of deelgroepen noodzakelijk blijkt. Zo wordt omtrent bepaalde agendapunten regelmatig horizontaal overleg gepleegd tussen de parketten-generaal en wordt op een latere vergadering een eensgezind standpunt ingenomen. Meestal blijkt het overigens noodzakelijk de procureurs des Konings te raadplegen. Bij dit horizontaal overleg vervult de vertegenwoordiger van het parket-generaal te Brussel opnieuw een coördinerende rol waarbij hij de verschillende inlichtingen en de ingewonnen standpunten centraliseert, verwerkt en synthetiseert.

162 163

A. GEPTS, op. cit., 62. Ibid., eod. loc.

Ook bij de praktische uitwerking en vormgeving van de gemaakte afspraken en de finalisering van de goedgekeurde projecten vervult de coördinerende magistraat een centrale rol. Na het inwinnen van de adviezen en standpunten van de vertegenwoordigers van de parketten-generaal van Antwerpen en Gent en gebeurlijk van de administratie stelt hij immers het definitieve ontwerp op van documenten (prioriteitennota’s, collegiale adviezen of gemeenschappelijke standpunten e.d.m.) die aan het college van procureurs-generaal of aan de procureurs-generaal van Antwerpen, Brussel en Gent ter goedkeuring of bekrachtiging worden voorgelegd. Belangrijke beleidsinstrumenten die in de schoot van de Commissie tot stand kwamen zijn de zgn. “prioriteitennota’s”164. Inzonderheid gaat het om volgende documenten: - de prioriteitennota Stedenbouwmisdrijven, die de prioritaire gebieden bepaalt (groengebieden, overstromingsgebieden, bosgebieden, parkgebieden, valleiof brongebieden, stroken met erfdienstbaarheden langs de bevaarbare en onbevaarbare waterlopen en langs de lijninfrastructuren) en anderzijds de flagrante gevallen waar bij voorrang dient te worden opgetreden, vastlegt165; - de basisnota handhaving van het milieurecht in het Vlaams Gewest; - de prioriteitennota vervolgingsbeleid milieurecht in het Vlaams Gewest. In deze laatste nota, die werd goedgekeurd door het college van procureursgeneraal op 21 oktober 1999 en definitief goedgekeurd werd door de Commissie Vervolgingsbeleid op 30 mei 2000, worden volgens de preambule “de prioriteiten inzake de vervolging van misdrijven in de sector van het milieuhygiëne-, het milieubeheers- en natuurbehoudsrecht bepaald en afspraken over de concrete aanpak ervan op een rij gezet”. Deze prioriteitennota heeft een drieledige structuur waarbij algemene werkafspraken tussen de parketten en de Vlaamse milieuadministratie worden gemaakt, algemene criteria worden omschreven aan de hand van dewelke kan worden bepaald welke misdrijven als “prioritair” worden gecatalogeerd en tenslotte een opsomming wordt gegeven van de delictsomschrijvingen die prioritaire aandacht moeten krijgen. 164

Voor een systematische bespreking van de verschillende prioriteitennota’s zie A. GEPTS, op. cit., 6365. 165 Prioriteitennota Stedenbouwmisdrijven, als bijlage aan de Omzendbrief RO/97/I065 met betrekking tot de toepassing van art. 68 § 1, c van het decreet houdende bekrachtiging van het Besluit van de Vlaamse Regering van 22 oktober 1996 tot wijziging van het Decreet van 24 september 1996 tot coördinatie van de Wet van 29 maart 1962 houdende organisatie van de ruimtelijke ordening en de stedenbouw, B.S. 23 augustus 1997.

De aanduiding van een nader omschreven categorie van strafrechtelijke inbreuken als een “prioriteit” heeft voor gevolg dat het dossier op de meest doeltreffende manier zal afgehandeld worden zowel wat de strafrechtelijke als wat de administratieve (dwang)maatregelen betreft. Wanneer de administratie een proces-verbaal opmaakt voor de in deze nota als prioritair aangeduide misdrijven, maakt zij daarin ter informatie van het parket uitdrukkelijk melding van het prioritair karakter. Zij geeft zo goed als mogelijk aan waarom het gewenste onderzoek en de eventuele strafrechtelijke vervolging volgens haar prioritair zijn. Zij verwijst daarbij naar de criteria en misdrijven die in de prioriteitennota zijn vervat. De parketten behouden nochtans de volle bevoegdheid en verantwoordelijkheid voor het vervolgingsbeleid inzake milieu. Controle en opsporing worden voornamelijk toegespitst op de vastgestelde prioritaire misdrijven. Er is wederzijdse informatieuitwisseling voorzien in verband met de eventuele aanwending door het parket of door de administratie van de stakingsvordering als voorzien in de wet van 12 januari 1993 betreffende een vorderingsrecht inzake bescherming van het milieu166 en het parket deelt tevens in geval van seponering de motivering daarvan mee, wat de administratie toelaat om haar werking te optimaliseren (bijvoorbeeld door het ondervangen van tekortkomingen bij de vaststelling van delicten) en om gebeurlijk een met redenen omkleed verzoek tot heroverweging aan het parket te richten. Het prioritair karakter van de aldus gecatalogeerde misdrijven (waarvan de lijst terug te vinden is in de bijlagen luiken III en IV van de nota), moet mede worden beoordeeld in het licht van de algemene criteria opgesomd in luik II. De in luiken III en IV opgesomde misdrijven zijn dus prioritair wanneer er tevens een algemeen criterium van toepassing is. Op zich kan het voldoen aan één of meer algemene criteria eveneens prioritaire aandacht verantwoorden. Deze algemene criteria zijn: - de ernstige gevolgen van het misdrijf (ernstige milieuhinder en/of verontreiniging en/of aantasting van de natuur en/of dreigend of ernstig 166

B.S., 19 februari 1993.

-

gevaar voor de mens, de natuur of het leefmilieu). Specifieke aanduidingen voor die ernst zijn o.m. betekenisvolle schade of potentiële schade aan de volksgezondheid, onherstelbare of moeilijk te herstellen schade (bvb. bodem of grondwaterverontreiniging), schade aan beschermde gebieden; het georganiseerd karakter van misdrijven, met betrokkenheid van meerdere inrichtingen en/of personen, de interregionale en/of internationale schaal waarop de misdrijven zich afspelen; het feit dat de misdrijven een belangrijk vermogensvoordeel met zich meebrengen voor de overtreder/exploitant; Het feit dat de misdrijven gepleegd worden in een professioneel kader; Het ontbreken van een voorafgaandelijke overheidsmachtiging; Het actief tegenwerken van de handhaving door weerspannigheid, verhinderen van toezicht, het negeren van dwangmaatregelen.

Aan deze nota werd de nodige bekendheid gegeven door een omzendbrief en door een gezamenlijke persconferentie van de minister van Justitie en de Vlaamse minister voor leefmilieu. Deze prioriteitennota zal binnenkort overigens het voorwerp uitmaken van een evaluatie. Ook in andere domeinen van het milieurecht zullen wellicht dergelijke beleidsinstrumenten ontwikkeld worden; thans nadert de voorbereiding van een prioriteitennota monumenten en landschappen zijn eindfase en er mogen nog andere initiatieven betreffende specifieke problematieken verwacht worden. II.2.1.b. Het horizontaal overleg tussen de Vlaamse parketten-generaal Niet alleen in het kader van de problemen of projecten besproken binnen de Commissie Vervolgingsbeleid, doch ook in tal van andere gevallen dringt een overleg tussen de referentiemagistraten van de parketten-generaal van Antwerpen, Brussel en Gent zich op teneinde gezamenlijke en collegiale beslissingen, onderrichtingen en standpunten van hun procureurs-generaal voor te bereiden. Bij het verstrekken van antwoord op parlementaire vragen, vragen om advies betreffende wetgevende initiatieven of begeleiding bij praktische toepassingsproblemen van de wetgeving fungeert de coördinerende magistraat te Brussel opnieuw als centraal coördinerend orgaan die de door de parketten-generaal ingezamelde gegevens of de verstrekte standpunten en adviezen centraliseert, waar nodig synthetiseert en verstuurt.

Teneinde agenda’s niet te overlasten met een inflatie aan vergaderingen wordt zoveel mogelijk geopteerd voor schriftelijke afhandeling. Waar echter een bijeenkomst of een gedachtewisseling nodig of nuttig voorkomt neemt de coördinerende magistraat van het parket-generaal te Brussel de nodige initiatieven teneinde een vergadering van de referentiemagistraten te organiseren. Er werd dus geopteerd voor een informele, soepele en pragmatische aanpak naargelang de noodwendigheden, veeleer dan voor het opzetten van een zoveelste formele overlegstructuur. De moderne communicatiemogelijkheden laten immers toe snel te reageren op dringende problemen en met bekwame spoed waar nodig de referentiemagistraten samen te roepen. Bij deze vergaderingen van de drie referentiemagistraten kunnen waar nodig tevens externe actoren worden uitgenodigd; zo werd o.m. een vergadering georganiseerd tussen deze referentiemagistraten enerzijds en de inspecteur-generaal en de hoofden van de buitendiensten van de Milieu-inspectie anderzijds teneinde praktische afspraken te maken betreffende de implementatie van de prioriteitennota leefmilieu met betrekking tot de door deze administratie opgestelde processen-verbaal en werd anderzijds een bijeenkomst georganiseerd met een vertegenwoordiger van de Vlaamse minister van Leefmilieu en van de minister van Justitie met betrekking tot het voorontwerp van nieuw decreet milieuhandhaving, waarop verschillende juridische bezwaren of knelpunten met betrekking tot dit ontwerp werden besproken. II.2.1.c. Het verticaal ressortelijk overleg binnen het rechtsgebied van het hof van beroep te Brussel. Teneinde een zo goed mogelijke informatiedoorstroming te verzekeren worden op voorstel van de vertegenwoordigers van de parketten-generaal sinds 17 oktober 2000 thans de notulen van de Commissie Vervolgingsbeleid door toedoen van de respectieve procureurs-generaal ook toegestuurd aan de parketten van hun ressort. De parketten worden tevens uitgenodigd, omwille van hun ervaring “op het terrein” en de praktische moeilijkheden die zij ondervinden bij de vervolging en

berechting van leefmilieudossiers, suggesties te doen om agendapunten voor de vergaderingen van de Commissie Vervolgingsbeleid over te maken. Teneinde de beslissingen of aanbevelingen van de Commissie zo goed mogelijk te implementeren worden dan ook op initiatief van de referentiemagistraten van de parketten-generaal van Antwerpen, Brussel en Gent ressortvergaderingen georganiseerd waarop de referentiemagistraten leefmilieu van de verschillende parketten van hun respectieve ressorten worden samengebracht. Op deze vergaderingen kan de uitwisseling van beroepservaring overigens bijdragen tot het vinden van creatieve oplossingen en kan het beleid beter worden afgestemd. Daarenboven worden bij dergelijke ressortvergaderingen ook dikwijls leden van de buitendiensten van de bevoegde administraties, zoals de Milieu-inspectie en de stedenbouwkundige inspecteurs, bij dit overleg betrokken. In het ressort Brussel wordt aldus om de zes maand een ressortvergadering met de parketten van Brussel en Leuven, de Bouwinspectie en de stedenbouwkundige inspecteurs georganiseerd. Tijdens deze vergaderingen, die voorgezeten worden door de coördinerende magistraat van het parket-generaal te Brussel, wordt de toepassing van de afspraken binnen de Commissie Vervolgingsbeleid “te velde” geëvalueerd, wordt gepoogd aan knelpunten en moeilijkheden die eigen zijn aan het ressort een oplossing te bieden en wordt rekening gehouden met specifieke eigen accenten, acties of problematieken. Zo wordt o.m. gepoogd het hoofd te bieden aan de bijzondere moeilijkheden die het parket van Brussel thans kent. Tijdens de laatste vergaderingen werd een overzicht besproken van de stand van uitvoering van de vonnissen en arresten van het ressort inzake stedenbouw, werd een stand van zaken opgemaakt met betrekking tot de dossiers lasten illegale campings, werd juridische ondersteuning verleend aangaande de weerlegging van de dikwijls ingeroepen onwettigheid van het besluit van de Vlaamse regering van 17 juli 1984 houdende het vergunningsplichtig maken van sommige gebruikswijzigingen, werd een oplossing gezocht voor de achterstand inzake het uitbrengen van herstelvorderingen, werd een instructienota nopens de herstelvordering overgemaakt aan de parketten en werden de nakende wijzigingen van de wetgeving besproken almede de implicaties van

het wijzigingsdecreet van 8 maart 2002 op het vlak van de transactieprocedure en de zonevreemde woningen op het vervolgingsbeleid en van de ministeriële beleidsnota rond de weekendverblijven. Waar toepassingsproblemen ook een bovenressortelijk karakter kunnen hebben en zich voor meerdere of alle parketten van het Vlaams Gewest kunnen stellen, dient thans ook nagedacht te worden over dergelijke vergaderingen met de drie referentiemagistraten van de parketten-generaal en met vertegenwoordigers van de parketten boven de ressortgrenzen heen, zoals ook bijvoorbeeld gebeurt voor de magistraten belast met hormonenzaken. De parketten blijken daarvoor vragende partij te zijn167. Alhoewel bepaalde argumenten pleiten voor dergelijke werkwijze, dient toch gesteld te worden dat deze opdracht niet meer schijnt te kaderen in de louter coördinerende functie van de coördinerende magistraat. Daarenboven dreigen zulke vergaderingen met een groot aantal deelnemers – het gaat om drie parketten-generaal en veertien parketten – moeilijk beheersbaar te worden. In elk geval zal deze werkwijze moeten beperkt worden tot een bepaalde thematiek per vergadering. II.2.1.d. Het arrondissementeel overleg binnen het ressort. Tenslotte worden ook vanuit de parketten van de procureurs des Konings contacten onderhouden met de buitendiensten van de betrokken administraties. Reeds in 1994 werd door de procureurs-generaal van Antwerpen, Brussel en Gent aan de parketten medegedeeld dat daartegen geen enkel bezwaar was, en dat dergelijk overleg de goede gang van de opsporing en de vervolging tot voorwerp hebben. Er werd tevens gesteld dat zij geen bezwaar hadden tegen het feit dat de parketten terzake zouden optreden als vragende of initiatiefnemende partij. Er werd wel aangedrongen om geen beslissingen te treffen of standpunten in te nemen die princiepskwesties aanbelangen. Deze laatste overweging werd ingegeven door de gedachte dat deze princiepskwesties, die uiteraard het arrondissementeel belang

167

A. GEPTS, op. cit., 69.

overschrijden en zich stellen voor het ganse ressort of het ganse Vlaamse gewest, best in de daartoe geëigende overlegstructuren op deze niveaus zouden worden besproken. De meeste contacten tussen de parketten en de administratie situeren zich dan ook in het kader van concrete dossiers waarin zich bepaalde moeilijkheden voordoen. In het kader van het vijfhoeksoverleg en van de uitbouw van de lokale veiligheidsplannen lijkt het evenwel niet uitgesloten dat er ook beleidsmatige afspraken omtrent arrondissementele problematieken of lokale veiligheidsfenomenen zouden worden gemaakt. Daarbij dient overigens opgemerkt te worden dat het parket van Leuven sinds vele jaren ontmoetingen organiseert met de leidende ambtenaren van de gewestelijke directie Vlaams-Brabant van de Milieu-inspectie en met de stedenbouwkundige inspecteur, waarop hogervermeld overleg plaatsgrijpt, wat heeft geleid tot een goed onderbouwd, doordacht en gestructureerd vervolgingsbeleid gehanteerd door dit parket. II.2.2. Initiatives pour la Région wallonne Les structures de concertation décrites ci-dessus pour la Région flamande se retrouvent également, sous une forme adaptée, en Région wallonne. La concertation s’y articule également à plusieurs niveaux. II.2.2.a. La concertation avec la D.G.R.N.E. La Direction générale des Ressources naturelles et de l’Environnement est une des huit directions générales du ministère de la Région wallonne et est en charge des politiques telles que la conservation de la nature et l’environnement, la gestion du soussol ainsi que la gestion et l’exploitation des ressources naturelles que sont l’eau et les forêts. Elle se compose de cinq divisions administratives assumant ces différentes missions. Trois de ces divisions intéressent particulièrement les parquets, à savoir la D.N.F., l’O.W.D. et la D.P.E.

La Division de la Nature et des Forêts (D.N.F.), héritière de l’Administration des Eaux et Forêts, est chargée de la gestion écologique du milieu naturel et en particulier de la forêt wallonne dans tous ses aspects.

Mis en place en 1991, l' Office wallon des déchets (O.W.D.), originairement dénommé "Office régional wallon des déchets non ménagers" par le décret du 5 juillet 1985 relatif aux déchets, s' identifie à la Division des déchets appartenant à la Direction générale des Ressources naturelles et de l' Environnement.

La Division de la Police de l’Environnement (D.P.E.) a été créée par un arrêté du Gouvernement wallon du 19 juillet 1990 et fait donc également partie de la Direction générale des Ressources naturelles et de l’Environnement. Par son arrêté du 23 décembre 1992168, le Gouvernement wallon a consacré les missions de la D.P.E. en lui confiant la quasi-exclusivité du contrôle des pollutions en Région wallonne. Cet arrêté dispose en effet que les agents de la D.P.E. constituent la “Police de l’Environnement” et qu’ils ont pour mission de rechercher et de constater les infractions environnementales169. Elle se compose d’un service central à Namur, qui coordonne l’action des directions extérieures, et de quatre directions extérieures, situées à Mons, Charleroi, Namur et Liège, qui recherchent les infractions sur plainte ou d’office. Elle met en oeuvre les procédures judiciaires et administratives prévues. E. STAUDT décrit cette administration en ces termes: “Depuis près de dix ans, la Région wallonne s’est dotée d’un outil performant aux yeux de tous, la division de la police de l’environnement qui, au sein de la Direction Générale des Ressources Naturelles et de l’Environnement, constitue le seul organe non normatif, de recherche et de contrôle des dispositions décrétales relatives à la protection de l’environnement (de leurs arrêtés d’exécution) pour la partie francophone du pays”170.

168

Arrêté de l’Exécutif régional wallon du 23 décembre 1992 portant désignation des agents compétents pour rechercher et constater les infractions en matière de protection de l’environnement, M.B., 20 février 1993. 169 Direction générale des Ressources naturelles et de l’Environnement, Division de la Police de l’Environnement, Rapport d’activité 2001, 5. 170 E. STAUDT, op. cit., 48.

Dans le passé, les contacts avec l’administration régionale wallonne territorialement compétente ont fait l’objet d’une attention particulière au sein des parquets généraux. Ces contacts, réguliers jusqu’en 1997, avaient cependant été suspendus après l’entrée en vigueur de l’arrêté royal du 6 mai 1997 relatif à la répartition des tâches spécifiques des membres du collège des procureurs généraux171. Diverses réunions préparatoires du parquet général de Bruxelles avec les responsables de la D.G.R.N.E. ont permis d’engager un nouveau dialogue sur les problèmes rencontrés lors de la constatation et de la répression des délits environnementaux et de réfléchir aux moyens d’améliorer et de renforcer la collaboration. A partir du début de l’année 2001, le magistrat coordinateur du parquet général de Bruxelles, de commun accord et en collaboration parfaite avec ses collègues des parquets généraux de Liège et de Mons, a pris l’initiative de relancer de façon durable, permanente et périodique cette concertation bilatérale et de lui donner un nouvel essor dans le cadre de sa mission de coordination, en se rendant compte que cette méthode de travail était susceptible de déboucher sur des initiatives s’étendant à l’ensemble de la Région wallonne. Une première rencontre informelle du magistrat coordinateur avec un responsable de la D.N.F., qui eut lieu le 22 janvier 2001, avait pour but de dresser un inventaire des principaux problèmes à résoudre et des projets en cours; le magistrat coordinateur a toutefois précisé que les divers points abordés devaient nécessairement faire l’objet d’une concertation subséquente entre les trois parquets généraux concernés. Ce travail terminé, une réunion de concertation a été organisée le 11 octobre 2001 à l’initiative du directeur général de la D.G.R.N.E. et du magistrat de référence environnement du parquet général de Liège à la suite de divers points abordés lors d’une réunion de ce magistrat avec l’ensemble des parquets de son ressort, notamment en ce qui concerne les rapports des parquets avec la D.P.E. et les plans d’action relatifs à la protection des eaux et aux décharges de déchets. Vu sa mission, le magistrat coordinateur du parquet général de Bruxelles a été associé à cette concertation, ainsi que 171

Ibid., 54.

le magistrat de référence du parquet général de Mons et des représentants des parquets de Dinant, Liège et Namur. Lors de cette réunion, à laquelle ont participé également les inspecteurs généraux de la D.P.E., de la D.N.F. et de l’O.W.D. et des représentants du ministre wallon de l’environnement, une réflexion commune a été engagée sur les solutions à apporter aux problèmes évoqués et sur les mesures à prendre en vue d’améliorer la qualité des procès-verbaux et la répression de la délinquance environnementale et de favoriser les contacts locaux entre les parquets et les fonctionnaires des services extérieurs. A l’issue de cette réunion, le directeur général de la D.G.R.N.E. a exprimé son désir d’accroître encore cette collaboration fructueuse entamée sous la forme de rencontres régulières et a proposé la tenue de deux réunions par an aux fins d’institutionnaliser ces échanges de vues. Cette proposition a rencontré l’assentiment des procureurs généraux de Bruxelles, Liège et Mons et depuis lors, des rencontres semestrielles ont été organisées. Le magistrat coordinateur du parquet général de Bruxelles en assure la coordination au niveau du ministère public. Les points abordés lors de ces réunions donnent d’ailleurs souvent lieu à une concertation écrite subséquente entre la D.G.R.N.E. et les procureurs généraux, ce qui permet de dégager des solutions ou d’échanger des avis ou des points de vue. C’est ainsi que, grâce à cette collaboration, une brigade anti-braconnage a été mise en place et une circulaire administrative destinée aux préposés forestiers et relative à divers aspects de la procédure pénale a pu être finalisée et diffusée. Ce ne sont que deux exemples; de nombreuses autres initiatives sont en cours d’élaboration. Le magistrat coordinateur du parquet général de Bruxelles est dans ce cadre le point de contact privilégié pour l’administration, recueille les avis nécessaires et formule ensuite une réponse commune des trois procureurs généraux de Bruxelles, de Liège et de Mons dès qu’une convergence de vues se dégage. Il assure également la diffusion de la documentation fournie. La D.P.E. a également, en concertation avec ces parquets généraux, organisé des formations destinées aux magistrats des parquets et consacrées à de nouvelles législations environnementales; ce fut notamment le cas pour le décret wallon du 11 mars 1999 sur le permis d’environnement (13 novembre 2002) et pour la protection des

sites NATURA 2000 (28 mars 2003). Ces formations ont suscité un vif intérêt de la part des nombreux magistrats qui y ont participé et qui ont d’ailleurs exprimé leur appréciation pour les efforts consentis par la D.P.E. II.2.2.b. La concertation horizontale des parquets généraux A l’instar de la méthode de travail adoptée en Région flamande, les magistrats de référence en matière d’environnement des parquets généraux sont en contact permanent et se concertent, tant par l’échange de courriers que par l’organisation de rencontres ou de réunions de travail. C’est ainsi qu’à l’initiative du magistrat coordinateur du parquet général de Bruxelles, les magistrats de référence des parquets généraux de Bruxelles, Liège et Mons se sont réunis à plusieurs reprises pour trouver des solutions aux problèmes communs aux trois ressorts ou pour développer une approche harmonisée de certains phénomènes criminels environnementaux. Suite à ces réunions, les procureurs généraux de Bruxelles, Liège et Mons ont par exemple décidé de traiter d’une manière uniforme les dossiers “réhabilitation des dépotoirs de déchets”, les dossiers “lisier” et les dossiers “délits mineurs en matière de déchets”. D’autres sujets importants comme le statut disciplinaire des préposés forestiers, le déversement sauvage de pneus, les problèmes d’application de l’article 61 du décret wallon du 11 mars 1999 relatif au permis d’environnement, la compétence des agents des forêts et les relations entre les parquets du procureur du Roi et les services extérieurs de la D.N.F. ont été abordés. De multiples autres problèmes ou questions ont donné lieu à un échange de courriers entre les trois procureurs généraux précités; après concertation préalable organisée par le magistrat coordinateur, le procureur général de Bruxelles a communiqué le point de vue commun des trois procureurs généraux à l’administration ou formulé leur avis commun lorsque celui-ci avait été sollicité.

II.2.2.c. La concertation verticale au niveau du ressort de la cour d’appel de Bruxelles. La situation du ressort de la cour d’appel de Bruxelles est particulière puisque la législation régionale wallonne ne s’applique que dans le seul arrondissement de Nivelles. Le magistrat coordinateur du parquet général de Bruxelles assure la mission de magistrat de référence “environnement” pour le parquet de Nivelles et remplit à l’égard de celui-ci un rôle permanent de contrôle, d’information, de documentation et de conseil, tant au niveau des dossiers individuels qu’à celui des plans d’action et de la politique criminelle relative à certains phénomènes de la délinquance environnementale. II.2.2.d.. La concertation au niveau de l’arrondissement. Les contacts avec l’administration régionale wallonne dont la plupart des parquets reconnaissent le caractère indispensable, semblent constituer une réelle priorité pour les parquets francophones. La forme de ces contacts est spécifique à chaque parquet d’instance. Pour le parquet de Nivelles, ces contacts sont de nature plutôt informelle; dans d’autres arrondissements, ces contacts s’établissent de façon périodique et servent de support et d’orientation à la politique criminelle mise en place au sein du parquet concerné. La recherche des moyens pour favoriser et intensifier ces contacts locaux constitue d’ailleurs l’une des préoccupations de la concertation avec la D.G.R.N.E. décrite ci-dessus. II.2.3. Initiatives pour la Région de Bruxelles-Capitale Un triple constat nécessite des mécanismes de concertation spécifiques et des méthodes de travail adaptées pour la Région de Bruxelles-Capitale. Ce triple constat est: - qu’un seul parquet, en l’occurrence celui de Bruxelles, est concerné par sa législation; - que le parquet de Bruxelles applique non seulement la législation de la Région de Bruxelles-Capitale, mais également la législation régionale

flamande pour la partie de l’arrondissement située dans la province du Brabant flamand; ce parquet est donc associé tant à la concertation sus énoncée pour la région flamande qu’à une concertation propre à la région de Bruxelles-Capitale, ce qui constitue un accroissement important de la charge de travail et nécessite un investissement considérable pour assurer le suivi de l’évolution de ces législations et la mise en œuvre des politiques criminelles applicables dans ces deux Régions; - que ce parquet connaît depuis des années une situation particulièrement difficile qui a amené le procureur général de Bruxelles à mettre en place une structure d’appui. Le 17 janvier 2001, le ministre de la Justice a chargé le procureur général près la cour d’appel de Bruxelles d’établir et de mettre en œuvre un plan d’action destiné à apporter, par la voie d’une assistance, des réponses concrètes, à court terme, aux problèmes qui affectent le fonctionnement du parquet du procureur du Roi à Bruxelles par suite, notamment, de la crise d’effectifs à laquelle ce parquet est confronté. M. le procureur général A. VAN OUDENHOVE vous a présenté la mise en oeuvre de ce plan d’appui dans son discours prononcé lors de l’audience de rentrée de votre cour du 3 septembre 2001172; je me bornerai donc à n’en reprendre que les grandes lignes pour autant qu’elles trouvent une application pour la section ECOSOC du parquet de Bruxelles, section particulièrement affectée par les problèmes de ce parquet et par la délégation d’un des membres de cette section à une fonction extérieure. Dans le courant de la deuxième quinzaine de janvier 2001, un groupe d’action a été constitué au sein du parquet général de Bruxelles, sous la direction du premier avocat général. Son intervention se poursuit toujours à l’heure actuelle. Celui-ci a été constitué, au sein du parquet général, par un certain nombre de magistrats, qualifiés de “magistrats de référence”. Chaque magistrat dit “de référence” est responsable de l’appui du parquet dans un secteur d’activité déterminé (ou dans deux ou plusieurs secteurs présentant des liens étroits). C’est ainsi que le magistrat coordinateur en 172

A. VAN OUDENHOVE, Et si l’on défendait notre Justice, discours à l’audience solennelle de rentrée de la cour d’appel de Bruxelles du 3 septembre 2001, 31-34.

matière d’environnement assume également la fonction de magistrat de référence pour la section ECOSOC du parquet du procureur du Roi de Bruxelles. La coordination de l’action des magistrats de référence est assurée par le premier avocat général. La mission de chaque membre du groupe d’action a été définie par trois vocables: appui, évaluation, contrôle. 1° Appui: le magistrat de référence du parquet général remplit à l’égard des magistrats du parquet de première instance un rôle permanent d’information, de documentation et de conseil. 2° Evaluation: le magistrat de référence a été chargé d’évaluer de manière permanente le fonctionnement du secteur ou des secteurs du parquet qui relèvent de sa compétence. La question est alors inscrite à l’ordre du jour d’une réunion regroupant, sous la présidence du premier avocat général, les acteurs concernés et, dans la mesure du possible, le procureur du Roi en personne. Les solutions qui se dégagent de ces réunions sont coulées sous la forme de directives, de propositions ou de suggestions dans une dépêche subséquente adressée au procureur du Roi. 3° Contrôle: corrélativement à l’appui, le magistrat de référence contrôle la conformité des priorités et des options retenues dans le traitement des dossiers individuels aux directives de politique criminelle et aux exigences d’une politique cohérente des poursuites. Ce contrôle tient évidemment compte des difficultés concrètes de chaque section sur le plan du personnel et des moyens. In het kader van deze zending is de referentiemagistraat leefmilieu overgegaan tot de “screening” van de kabinetten van de sectie ECOSOC en heeft hij een diagnose gesteld van de oorzaken van de voornaamste moeilijkheden waarmee deze sectie kampt. Overigens stelt hij op regelmatige tijdstippen een tussentijds rapport op van de activiteiten die hij binnen zijn opdracht vervult, bestemd voor de voorzitter van de stuurgroep.

Deze diagnose heeft aanleiding gegeven tot diverse overlegvergaderingen voorgezeten door de eerste advocaat-generaal en waaraan werd deelgenomen door de referentiemagistraat leefmilieu van het parket-generaal, de procureur des Konings, de sectiechef(s) van de sectie ECOSOC en verantwoordelijken van het administratief personeel. Tijdens deze vergaderingen werd gezocht naar oplossingen om een degelijk crisisbeheer uit te werken voor deze bijzonder zwaar getroffen sectie. Daarenboven werden in overleg tussen de referentiemagistraat en de sectiechef van de sectie ECOSOC een aantal concrete maatregelen genomen en uitgewerkt; ten titel van voorbeeld kunnen volgende beslissingen vermeld worden:

• de referentiemagistraat blijft in permanent overleg met het sectiehoofd dat hem verdere moeilijkheden of suggesties signaleert en regelmatig schriftelijk of mondeling verslag uitbrengt. Daartoe worden periodieke ontmoetingen belegd (in principe maandelijks, frequentie aanpasbaar naargelang de noodwendigheden); • de referentiemagistraat van het parket-generaal staat in voor het signaleren of verspreiden van nuttige documentatie (bvb. rechtspraak en rechtsleer) en heeft aan het sectiehoofd een aantal modelkantschriften en standaardbrieven overgemaakt, die worden gebruikt in andere parketten, wat de manuele opstelling van kantschriften kan vereenvoudigen en aldus een belangrijke tijdwinst en een rationeel beheer van de dossiers kan realiseren; • er werden door de referentiemagistraat en het sectiehoofd afspraken gemaakt met het oog op het organiseren van regelmatige werkvergaderingen waarop telkens één bepaalde leefmilieumaterie wordt behandeld en waarop het vervolgingsbeleid en de werkmethodes worden getoetst aan het vervolgingsbeleid uitgestippeld door het college van procureurs-generaal. Daarop wordt tevens gezocht naar middelen om de efficiëntie en de snelle afhandeling van de dossiers te verbeteren door praktische afspraken omtrent de te volgen werkwijzen; • de opvolging van de dossiers “langdurig onderzoek” in het kader van de opdracht die aan de procureur-generaal wordt toevertrouwd door artikel 136bis van het Gerechtelijk Wetboek werd eveneens beter gestructureerd en geeft aanleiding tot periodieke evaluatievergaderingen. Gezien de frequente personeelswisselingen die de sectie de laatste jaren heeft gekend dient deze samenwerking verder voortgezet en nog sterker uitgebouwd te worden. De permanente dialoog tussen de referentiemagistraat van het parket-generaal en de sectiechef van de sectie ECOSOC draagt aldus bij tot het vinden van de noodzakelijke oplossingen voor een aantal problemen, al blijft het gebrek aan effectieven zwaar wegen op de performantie van deze sectie.

Daarenboven ijvert de referentiemagistraat tevens voor de bevordering en de verbetering van de contacten tussen het parket van Brussel en de administraties belast met het milieubeleid. Er werd reeds een overlegvergadering met het Brussels Agentschap voor Netheid georganiseerd waarop een aantal praktische afspraken met het oog op het realiseren van deze doelstellingen werden gemaakt; dergelijk initiatief zal eerlang ook voor het Brussels Instituut voor Milieubeheer worden genomen. II.2.4. Initiatieven op federaal niveau Zoals reeds hoger uiteengezet blijft de federale wetgever exclusief bevoegd voor een aantal gereserveerde en residuaire domeinen van het milieurecht. Daarenboven blijven de strafvordering en de gerechtelijke organisatie eveneens een federale aangelegenheid. Ook op dit vlak dringen coördinatie en overleg zich op. De coördinerende magistraat van het parket-generaal te Brussel heeft hieromtrent in juli en september 2002 ontmoetingen gehad met vertegenwoordigers van de federale minister van Leefmilieu, waarbij een inventaris werd opgemaakt van de belangrijkste problemen die zich in deze bevoegdheidssfeer stellen en waarbij bepaalde suggesties naar het beleid toe werden gedaan. Deze ontmoetingen resulteerden overigens in het opstellen door het kabinet van de federale minister van Leefmilieu van een ontwerp van federale prioriteitennota Leefmilieu, geïnspireerd op de prioriteitennota Leefmilieu voor het Vlaams Gewest. De bedoeling is om ook voor de leefmilieumateries die tot de bevoegdheid van de federale wetgever behoren tot een gelijkvormige aanpak te komen, zodat een zo groot mogelijke harmonisatie van het vervolgingsbeleid op federaal en op gewestelijk niveau wordt nagestreefd. Deze federale prioriteitennota en het voorstel om ook een federale Commissie Vervolgingsbeleid op te richten maken thans het voorwerp uit van overleg op het niveau van de parketten-generaal, teneinde een beslissing van het college van procureurs-generaal voor te bereiden. Ook dit overleg wordt gestuurd door de coördinerende magistraat van het parket-generaal te Brussel.

In het kader van de informatisering van de hoven en rechtbanken en van het prestigieuze PHENIX-project, drong een overleg binnen het openbaar ministerie in verband met de problemen van codificatie en nomenclatuur zich eveneens op. Er diende vastgesteld te worden dat ernstig moet nagedacht worden over de wijze waarop het openbaar ministerie zo efficiënt mogelijk kan bijdragen tot het project. Vooral het opstellen en invoeren van éénvormige basiskwalificaties stelt problemen gezien het enorme volume van de milieuwetgeving. Zowat alle milieuwetten bevatten immers diverse strafbepalingen en incriminaties, zodat er vele duizende kwalificaties zullen dienen opgesteld te worden. Daarenboven is het milieurecht zeer evolutief en wijzigt de wetgeving voortdurend, zodat de opvolging, actualisering en bijwerking van de kwalificaties een Homerische taak is. Er werden dan ook door de coördinerende magistraat van het parket-generaal te Brussel twee overlegvergaderingen georganiseerd, de ene met de vertegenwoordigers van de vijf parketten-generaal en de andere met de referentiemagistraten leefmilieu van de parketten van de procureurs des Konings van het ressort, waarbij gezamenlijk nagedacht werd over de invulling van deze opdracht en een gezamenlijk standpunt werd ingenomen. II.2.5. Internationale initiatieven Ook op het internationale forum treedt het parket-generaal van Brussel als portefeuillehouder op de voorgrond. Op uitnodiging van de Ambassade van de Verenigde Staten van Amerika bracht een Belgische zending onder leiding van de coördinerende magistraat leefmilieu van het parket-generaal te Brussel in de loop van de maand april 2003 een werkbezoek aan Washington D.C. Tijdens deze zending vonden een aantal ontmoetingen met vertegenwoordigers van de Amerikaanse gerechtelijke overheden en administraties (“Agencies”) belast met de opsporing en de vervolging van leefmilieudelicten plaats. Deze delegatie bestond behoudens de coördinerende magistraat uit twee vertegenwoordigers van de minister van Justitie, het diensthoofd van het programma

leefmilieu van de federale politie en een medewerker van de Ambassade van de Verenigde Staten te Brussel. Dit werkbezoek bood een unieke gelegenheid om met Belgische en Amerikaanse sleutelfiguren in deze materie gedurende enkele dagen van gedachten te wisselen over de aanpak van de leefmilieucriminaliteit, de politionele en gerechtelijke projectmatige benadering van fenomenen die beantwoorden aan de definitie van “zware leefmilieucriminaliteit” en de multidisciplinaire samenwerking. De mogelijkheid om dit te doen in een gemengde equipe van zowel magistraten, politiemensen als vertegenwoordigers van de minister van Justitie, maakte het geheel nog interessanter omdat de opgedane ervaring onmiddellijk kon teruggekoppeld worden naar de Belgische gerechtelijke en politionele realiteit. De geïntegreerde samenwerking tussen de politie en het openbaar ministerie volgens op elkaar afgestelde prioriteitsstellingen kan hierdoor alleen maar efficiënter worden. Inzonderheid topics als de mengvormen van administratieve, burgerlijke en strafrechtelijke handhaving, het voeren van grootschalige milieuonderzoeken in een multidisciplinaire context, het aanpakken van de illegaal verworven vermogensvoordelen naar aanleiding van bedrijfsmatige milieu-inbreuken, de technieken om milieuschade te becijferen en de ernst van het vergrijp zichtbaar te maken voor het openbaar ministerie en de rechter, de vervolging van rechtspersonen, de extraterritoriale behandeling en de internationale samenwerking bleken zeer bruikbaar als aandachtspunten voor verdere uitwisseling van expertise. De coördinerende magistraat werd dan ook belast met de verdere uitbouw van een project, in samenwerking met de Ambassade van de Verenigde Staten van Amerika en met de federale politie. Dit project geniet in het bijzonder de interesse en de ondersteuning van Assistant Attorney General T. SANSONETTI, die in de V.S.A. belast is met de leefmilieucriminaliteit en die overigens in oktober 2002 een bezoek bracht aan België, waarbij hij een uiteenzetting gaf voor de Belgische magistraten over de aanpak van milieudelicten in zijn land. Op 9 en 10 mei 2003 vond te Rome, onder auspiciën van UNEP en van de OESO, een internationaal rechterssymposium plaats dat zich boog over de rol van de rechtelijke macht in de implementatie van de Johannesburg Principles. Vier Belgische

magistraten, waaronder de coördinerende magistraat van het parket-generaal te Brussel, hebben aan dit symposium deelgenomen. Op deze conferentie, waarop vertegenwoordigers van 24 landen en van een aantal internationale organisaties zoals de Raad van Europa, de Europese Commissie, de OESO, de Wereldvoedselorganisatie, het Europees Hof voor de Rechten van de Mens e.a. aanwezig waren, was België overigens het enige land ter wereld dat ook vertegenwoordigers van het openbaar ministerie had afgevaardigd. In marge van dit symposium hebben de Europese deelnemers zich beraden over de oprichting van een West-Europees Milieurechtersnetwerk voor de huidige en toekomstige leden van de Europese Unie en de Europese Vrijhandelszone onder voorzitterschap van de h. G. CANIVET, eerste voorzitter van het Franse Hof van Cassatie. Er werd echter beslist dat het netwerk enkel zou bestaan uit rechters van de zetel, gezien de leden van het openbaar ministerie niet in alle landen het statuut van magistraat hebben. Ook vanuit de hoek van het openbaar ministerie lijkt een soortgelijk initiatief wenselijk; er wordt thans nagegaan in hoeverre dit kan worden gerealiseerd in het kader van de derde pijler van het EU-Verdrag en van het Europees IMPEL-netwerk. Vanuit zijn centrale positie lijkt België, en in het bijzonder het parket-generaal van Brussel als portefeuillehouder, geroepen om daarin een belangrijke voortrekkersrol te spelen. II. 3. Het overleg: besluit en toekomstperspectieven Ik heb u een overzicht pogen te geven van de initiatieven die door het parketgeneraal te Brussel werden ontplooid in het kader van zijn coördinatieopdracht. Deze initiatieven streven ernaar het overleg optimaal uit te bouwen in een geest van constructieve dialoog, van respect voor de gewestelijke autonomie en van een pragmatische aanpak, waarbij ernaar wordt gestreefd de opgezette structuren zo soepel mogelijk te laten werken zonder overbodig formalisme. De informele aard van de werkgroepen die thans onder coördinatie van de coördinerende magistraat functioneren, laten toe de werking ervan te optimaliseren en snel in te spelen op acute problemen, zonder gehinderd te worden door de beperkingen die het gevolg zouden zijn van het invoeren van formele en soms vrij strakke en logge structuren.

Waar dit parket-generaal op het vlak van de coördinatie van het strafrechtelijk beleid inzake milieuhandhaving reeds belangrijke inspanningen heeft geleverd, ziet het ernaar uit dat het belang en de omvang van deze taak nog zullen toenemen. De milieuproblematiek blijkt brandend actueel te zijn en geniet ruime publieke belangstelling en een verhoogde politieke aandacht, die ongetwijfeld nieuwe initiatieven zullen schragen. Daarenboven zullen de aangekondigde hervorming van het openbaar ministerie en de heromschreven rol van de parketten-generaal, met de belangwekkende nieuwe opdrachten van coherente uitwerking en coördinatie van het strafrechtelijk beleid, permanente audit van de parketten van eerste aanleg, ondersteuning van de parketten en integrale kwaliteitszorg173, die hen worden toebedeeld, ongetwijfeld belangrijke implicaties hebben en een nieuwe invulling geven aan de opdracht van de coördinerende magistraat leefmilieu. Inzonderheid in de opdracht van ondersteuning ligt een boeiende zending verscholen. Deze ondersteuningsopdracht, waarvan de huidige invulling van de opdracht van de coördinerende magistraat en de ondersteuning van het parket Brussel op vandaag reeds een prefiguratie is, kan verschillende vormen aannemen, met name het ter beschikking stellen van documentatie, de uitwisseling van ervaringen, het organiseren van informatieve vergaderingen. De ondersteuning krijgt dus een driedubbele inhoud: informatie, documentatie en advies174. III. ALGEMEEN BESLUIT: HET OPENBAAR MINISTERIE SPEELT EEN SLEUTELROL IN DE REGULERINGSKETEN De reguleringsketen wordt door C. M. BILLIET opgedeeld in drie fases:

173

Deze nieuwe opdrachten werden reeds vastgelegd in de wet van 22 december 1998 betreffende de verticale integratie van het openbaar ministerie, het federaal parket en de raad van de procureurs des Konings (B.S. 10 februari 1999). 174 Toelichting bij het wetsvoorstel houdende verticale integratie van het openbaar ministerie, Parl Doc. Kamer, zitting 2001-2002, 1559/001, 10.

- de normstelling, met name het uitvaardigen van bindende regels door de wetgever; - de normtoepassing, met name de toepassing en naleving van de normen door rechtssubjecten; - de normhandhaving, met name het toezicht op de naleving van de geldende normen en het afdwingen van de toepassing ervan. Deze handhaving wordt nogmaals onderverdeeld in drie subfases, met name het toezicht, de sanctionering en de dwanguitvoering van de sanctie175. In de Notitie Handhaving milieurecht, die in het begin van de tachtiger jaren van vorige eeuw voorgesteld werd door de Nederlandse minister van Volksgezondheid en Milieuhygiëne wordt de handhaving als volgt gedefinieerd: “Het door controle (toezicht en opsporing) en het toepassen (of dreigen daarmee) van administratiefrechtelijke, strafrechtelijke of privaatrechtelijke middelen, bereiken dat algemeen en individueel geldende rechtsregels en voorschriften worden nageleefd” 176. Ik stelde het reeds in de loop van mijn uiteenzetting: in de reguleringsketen is de handhaving niet alleen de sluitsteen, maar tevens het koninginnestuk. Zonder een adequaat antwoord op en een gepaste bestraffing van milieumisdrijven mist elk milieubeleid, hoe goed ook opgezet, zijn uitwerking. Bestuurlijke en strafrechtelijke handhaving staan naast elkaar en hebben elk een eigen functie. Een effectieve handhaving van het milieurecht is echter alleen mogelijk, als er sprake is van een integrale benadering van de handhavingsproblematiek. Uitgangspunt van zo’n benadering behoort te zijn dat het optreden van het bestuurlijk bevoegd gezag en dat van het strafrechtelijk bevoegd gezag, elk handelend vanuit de eigen taak en verantwoordelijkheid, afzonderlijk en in combinatie zijn gericht op het verzekeren van een behoorlijk nalevingsniveau en het zoveel mogelijk beperken van de gevolgen van overtredingen.

175

C. M. BILLIET en S. ROUSSEAU, “Rechtseconomische analyse van milieubeleidsinstrumenten – het belang van de handhavingsfase”, in De handhaving van het milieurecht, Verslagboek van de studiedag gehouden te Brussel op 22 februari 2002 door de VZW Belgische Vereniging voor Milieurecht, J. VAN DEN BERGHE (ed.), op. cit., 193 e.v.

Het Nederlandse college van procureurs-generaal omschrijft de taak van het openbaar ministerie als volgt: “Het OM heeft als taak om tesamen met het bestuur en de opsporingsdiensten, het strafrechtelijk aandeel in de integrale handhaving van het milieurecht te leveren met het oog op: a. de bevestiging van normen gesteld in het belang van: 1. het milieu of de openbare gezondheid; 2. de geloofwaardigheid van de (normerende) overheid; 3. eerlijke concurrentieverhoudingen, in het bijzonder wanneer overtreding van milieuwetten een duidelijk competitief voordeel heeft, of 4. de mogelijkheden tot overheidscontrole, namelijk wanneer hierop gerichte voorschriften niet worden nageleefd zodat eventuele overtredingen buiten beeld blijven. b. schadebeperking en herstel in dringende gevallen; hierbij valt tevens te denken aan situaties waarin het bestuur niet kan optreden. Dit moet gestalte krijgen door een juiste invulling van het OM van zijn opsporings- en vervolgingstaak (opportuniteitsbeginsel en vervolgingsmonopolie) en zijn gezag over de opsporingsdiensten”177. Dit handhavingsmodel houdt in dat er een nauwe samenwerking en wisselwerking tussen de administraties en de gerechtelijke diensten moet uitgebouwd worden, zodat men kan komen tot een echte multidisciplinaire aanpak178. In deze optiek vervullen initiatieven zoals het overleg georganiseerd binnen de Commissie Vervolgingsbeleid van het Vlaamse Gewest en binnen de D.G.R.N.E. een zeer belangrijke taak die leidt tot het performanter optreden van alle handhavingsactoren. Omdat het openbaar ministerie niet als enige bevoegd is voor de handhaving van het milieurecht, is het bij de uitoefening van zijn taak aangewezen op overleg en afspraken met het bestuurlijk bevoegd gezag, zowel op het vlak van een 176

Tweede Kamer 1980-1981, nr. 16805; tevens geciteerd door W. DE RYCKE, op. cit., 59. Nederlands college van procureurs-generaal, Aanwijzing Handhaving Milieurecht 8 juni 1999; deze aanwijzing werd officieel gepubliceerd in de Staatscourant. 178 W. DE RYCKE, op. cit., 86-89. Dit wordt overigens onderkend in project 44.3 van het federaal veiligheids- en detentieplan van 31 mei 2000:“De bevoegdheidsverdeling heeft ertoe geleid dat het merendeel van de milieumisdrijven wordt vastgesteld door de gewestelijke overheden terwijl het federaal niveau bevoegd is gebleven voor het vervolgingsbeleid. Dit maakt een gestructureerd overleg tussen de betrokken overheden en de parketten noodzakelijk.De bevoegde federale en gewestelijke ministers van Justitie en Leefmilieu, hun administraties en de parketten zullen overleg plegen over het te voeren handhavings- en vervolgingsbeleid inzake milieudelicten. Ook de politiediensten moeten bij deze visievorming worden betrokken.Met de resultaten van dit overleg zal rekening worden gehouden bij de 177

gemeenschappelijke handhavingsstrategie, prioriteitsstelling, programmering en informatie-uitwisseling als ook ten aanzien van het optreden in concrete omstandigheden. Daarenboven dient het openbaar ministerie in al zijn geledingen en op alle niveaus ook intern een transparante dialoog te voeren teneinde het vervolgingsbeleid zo goed mogelijk af te stemmen en een adequaat, performant en geharmoniseerd optreden te verzekeren, met eerbied voor ieders eigen verantwoordelijkheid en rol. De initiatieven die ik zopas heb geschetst hebben alle tot doel deze dialoog en dit overleg, zowel intern als extern, te bevorderen en aldus een coherente milieuhandhaving te verzekeren met het oog op het waarborgen van het recht van éénieder op een gezond leefmilieu, een recht dat zoals gesteld als grondrecht in artikel 23 van de Grondwet werd ingeschreven. Bij de vervolging en berechting, sluitstuk van de handhaving, zal een moeizaam evenwicht moeten gevonden worden tussen verschillende en vaak tegenstrijdige economische, sociale en ecologische belangen. Deze denkoefening is niet gemakkelijk, maar is de afweging van tegenstrijdige belangen in een hem voorgelegd geschil niet juist de natuurlijke taak van de rechter? Op dit vlak bewijst de magistratuur thans deze uitdaging aan te kunnen; de vooruitgang geboekt in de laatste jaren stemt ons hoopvol en moet ons allen motiveren om een optimale bijdrage tot deze handhaving te leveren. Waar E. GOETHALS in 1991 de gerechtelijke schakel in de reguleringsketen nog als bijzonder zwak bestempelde179, kunnen wij vandaag, twaalf jaar later, vaststellen dat sindsdien een gunstige evolutie werd ingezet en dat justitie in de reguleringsketen zeker niet meer als de “zwakste schakel” kan worden beschouwd. Collega R. MORTIER heeft de rede die zij vandaag uitspreekt ter gelegenheid van de plechtige openingszitting van het hof van beroep te Gent dan ook treffend de titel “Hoe sterk is de ketting … 12 jaar later?” meegegeven.

uitwerking van een vervolgingsrichtlijn milieucriminaliteit door de Minister van Justitie, na overleg met het college van procureurs-generaal." 179 E. GOETHALS, op. cit., 398.

Uiteraard dient echter nog een lange weg afgelegd te worden. Het volstaat niet voldaan terug te blikken op wat reeds werd gerealiseerd, maar wij dienen, met voldoende zelfkritiek en oog voor verbetering maar ook met vertrouwen en met open blik naar de toekomst te kijken teneinde de milieuhandhaving nog efficiënter te laten verlopen. Bij deze handhaving zijn wij allen, magistraten van de zetel zowel als van het openbaar ministerie, weliswaar geen exclusieve, maar dan toch wel essentiële medespelers. Het milieustrafrecht biedt ons een instrumentarium waarbij wij niet alleen de rechtvaardigheid kunnen dienen, maar waarbij wij ervoor kunnen zorgen dat wij het erfgoed waarvan wij slechts de bewaarders zijn, ons leefmilieu, ongeschonden kunnen doorgeven aan onze kinderen en kindskinderen. Wij zijn allen immers slechts vruchtgebruikers van het universum en het is onze plicht als een goede pater familias ervoor te zorgen dat de wereld van morgen nog steeds de blauwe planeet zal zijn. Of, om het met de woorden toegeschreven aan A. DE SAINT-EXUPÉRY maar wellicht afkomstig van een oude Indiaanse wijsheid te zeggen: “Nous n’héritons pas la terre de nos ancêtres, nous l’empruntons à nos enfants”180. In die zin bouwt ons werk aan de toekomst en aan het welzijn van de mensheid. In deze bij uitstek ethische dimensie ligt het nobele van de zending van de milieumagistraat. Laten wij allen dit voor ogen houden, als motivatie maar ook als bekroning van onze arbeid. Het openbaar ministerie is de behoeder van het openbaar belang; bescherming van de volksgezondheid en van het leefmilieu is een belangrijk onderdeel van dit openbaar belang. Het college van procureurs-generaal, de magistraten van het openbaar ministerie en in het bijzonder van het parket-generaal te Brussel zullen verder alles in het werk stellen om zich daarvoor blijvend in te zetten en de nodige initiatieven te ontplooien. Rusten in groene weiden was de droom van koning David. Rusten is echter niet de roeping van de magistraat. Net zoals de h. M. DE SMEDT het reeds deed bij zijn

plechtige installatie als eerste voorzitter van dit hof op 17 december 1982 zou ik willen herinneren aan de leuze van Keizer Karel, die ook het motto van elke magistraat moet zijn: “Repos ailleurs”181. Maar ik zou ook willen herinneren aan een andere wapenspreuk van mijn beroemde Gentse stadsgenoot: “Plus Oultre”. Door het verenigen van ons aller inspanning kunnen wij ervoor zorgen dat onze kleinkinderen niet nostalgisch zullen moeten zuchten “how green was my valley”, maar hoopvol en dankbaar zullen kunnen zeggen: “how green is my valley”. Net als koning David hebben wij vandaag samen gedroomd van groene weiden. Laten wij deze droom blijvend koesteren en aldus samen een wereld helpen scheppen waar het goed toeven is.

180

F. OST, “Un environnement de qualité: droit individuel ou responsabilité collective?”, op. cit. , 49. M. DE SMEDT, Rede gehouden ter gelegenheid van zijn installatie als Eerste Voorzitter van het hof van beroep te Brussel op 17 december 1982, 28; deze wapenspreuk was overigens ook het bekende devies van Philips (DE) MARNIX VAN SINT-ALDEGONDE. 181

L’administration de la Justice dans le ressort de la cour d’appel de Bruxelles

De rechtsbedeling in het rechtsgebied van het Hof van beroep te Brussel

Après ce beau rêve, revenons un instant sur terre, une terre certes moins polluée à l’issue de cet exposé, mais qui recèle encore, aussi, les réalités quotidiennes et notamment la manière dont la Justice a été rendue l’an dernier dans notre ressort. Cet aperçu s’appuie tout d’abord, comme chaque année, sur les chiffres fournis dans les tableaux standards présentés en annexe. Nous en dégageons les constatations suivantes : •

En ce qui concerne les justices de paix, tant les affaires nouvelles que les jugements définitifs rendus sont en augmentation, dans chacun des arrondissements du ressort. Pour les arrondissements de Nivelles et Louvain, ce constat s’inscrit dans celui d’une tendance constante à la hausse depuis 1998; en revanche, pour les justices de paix de l’arrondissement de Bruxelles, en ce qui concerne les nouvelles affaires, cette hausse renverse les tendances à la baisse enregistrées depuis 1996.

•

Les chiffres des tribunaux de police de Bruxelles ont connu une légère hausse tant au niveau des nouvelles affaires que des jugements définitifs rendus. transactions ont augmenté de manière plus importante.

Les

Dans les autres

arrondissements du ressort, les nouvelles affaires sont en baisse. Cette diminution importante des affaires nouvelles peut s' expliquer par une pratique de non-encodage dans le système informatique des affaires ayant fait l' objet d' un traitement administratif direct, mais pourrait également être attribuée à la difficulté de mise en place des zones de police et des réorganisations qui en ont résulté. La tendance est à la hausse en ce qui concerne les jugements définitifs rendus. Ces chiffres doivent inciter, tant le ministère public que la magistrature assise à poursuivre dans la voie d' une organisation optimale orientée vers la réduction de l' arriéré judiciaire. •

Les tribunaux de commerce ont connu, à Bruxelles, une faible augmentation des nouvelles affaires, mais celles-ci sont en légère baisse à Nivelles et Louvain. Sans réelle augmentation, le nombre de jugements demeure élevé dans chaque arrondissement, suite à la hausse importante du nombre de jugements rendus en 2001, comme évoqué l’an dernier. En définitive, dans le ressort, les chiffres de l’année écoulée restent assez stables en ce qui concerne les tribunaux de commerce.

•

Concernant les tribunaux de première instance, les chambres civiles enregistrent une légère baisse du nombre d’affaires nouvelles, et excepté pour l’arrondissement de Nivelles, une augmentation du nombre de jugements. La diminution notable du nombre de jugements rendus par les chambres civiles à Nivelles s’explique par l’absence prolongée d’une partie des effectifs du tribunal. Un doublement des délais de fixation en est la résultante.

•

Les nouvelles affaires correctionnelles montrent une tendance à la hausse sur l’ensemble du ressort. Pour les arrondissements de Bruxelles et Nivelles, il s’agit d’un nombre record. Les nouvelles affaires correctionnelles, dans l’ensemble du ressort, ont augmenté de près de 2 %. Le constat est identique pour les affaires mises à l’instruction.

Les citations directes sont en augmentation dans

l’arrondissement de Nivelles et dans une moindre mesure, dans l’arrondissement de Louvain. Le nombre de jugements rendus tend à diminuer légèrement, par rapport à l’année précédente. •

Pour la cour d’appel de Bruxelles, le nombre d’arrêts rendus dans les affaires civiles, commerciales et fiscales a diminué de 5 %.

Cette baisse répond à la

diminution constante du nombre de nouvelles affaires entre 1997 et 2001. L’année 2002 enregistre toutefois une légère hausse du nombre de nouvelles affaires. Les affaires pénales traitées par la cour d’appel sont en légère baisse de même que les arrêts rendus dans ces affaires. •

De même que l’année précédente, les cours d’assises ont prononcé dix-sept arrêts au cours de l’année écoulée. Depuis l’an dernier, les analystes statistiques ont tenté d’apporter une dimension

plus dynamique aux données présentées annuellement. L’originalité de leur produit statistique porte essentiellement sur une analyse détaillée de l’état d’avancement des affaires correctionnelles traitées en première instance, ainsi que sur les nouvelles décisions intervenues dans ces dossiers au cours de l’année écoulée. Cette analyse –présentée en annexe de cet exposé- me permet sans rentrer ici dans les détails, de mettre quelques constats en évidence :

L’an dernier, je soulignais le fait que, fin mars 2002, un peu plus de 90 % des dossiers entrés au cours de l’année 2001 avaient déjà fait l’objet d’une première décision par le ministère public. Dans l’arrondissement de Bruxelles, parmi les dossiers de 2001 restant à traiter par le parquet, 80 % ont fait l’objet d’une nouvelle décision dans le courant de l’année qui a suivi. De ces dossiers, près des deux tiers ont été classés sans suite (rappelons qu’environ 70 % des classements sans suite sont motivés par l’absence d’auteur connu), 15 % ont été joints à un autre dossier, 14 % ont été proposés pour une transaction et 5 % ont fait l’objet d’un jugement dans l’année. Dans l’arrondissement de Nivelles, les dossiers de 2001 ayant reçu une nouvelle orientation entre mars 2002 et mars 2003 ont été dirigés pour 68 % vers un classement sans suite. 13 % des dossiers ont fait l’objet d’une jonction et 11 % ont fait l’objet d’un jugement. Dans l’arrondissement de Louvain, ces dossiers ont été orientés pour 42 % vers un classement sans suite. 21 % ont fait l’objet d’une jonction et 26 % ont fait l’objet d’un jugement. Pour ces deux arrondissements, peu de nouvelles décisions concernent la transaction.

Les propositions de transaction ayant été en grande majorité déjà

introduites l’année précédente, elles n’apparaissent donc pas comme « nouvelles décisions ». Les parquets de Nivelles et Louvain ont davantage recours à la médiation pénale que le parquet de Bruxelles. Dans l’ensemble pour les dossiers de 2001, on enregistre 10 % de réussite dès mars 2002. Cette proportion de réussites atteint un an plus tard entre 40 % (pour le parquet de Bruxelles) et 80 % (pour le parquet de Louvain) des médiations. In samenspraak met de bevoegde personen verbonden aan de Federale Overheidsdienst Justitie hebben de statistisch analisten het kunnen verwezenlijken om

een eigen server ter beschikking te krijgen. Op die server vinden zij een kopie van de statistisch bruikbare gegevens met betrekking tot de correctionele parketten bij de rechtbanken van eerste aanleg.

Voorheen diende men steeds afzonderlijk de 27

arrondissementele databanken te consulteren. De directe beschikbaarheid van deze gegevens laat hen toe om in de nabije toekomst op nationaal niveau een uniforme jaarpublicatie uit te werken. Op basis van de gedetailleerde kennis die zij de voorbije jaren verworven hebben omtrent het tot op heden gebruikte informaticasysteem, werkten zij een voorstel uit dat goedgekeurd werd door een expertisenetwerk van magistraten. In de loop van het nieuwe gerechtelijk jaar zal er een eerste jaarpublicatie verschijnen. Er werd geopteerd om zowel een transversale als een longitudinale analyse van de dossiers te maken. Het onderscheid tussen beide komt in grote lijnen hierop neer : de transversale analyse zal het mogelijk maken om per kalenderjaar na te gaan hoeveel dossiers er op de parketten in- en uitstroomden tussen 1 januari en 31 december, de longitudinale analyse laat toe om van een bepaalde dossiergroep (bijvoorbeeld alle zaken die tijdens een bepaald jaar binnenkwamen) de verschillende oriëntaties te bekijken die op termijn toegekend werden aan elk van deze dossiers. Telkenmale worden de relevante dossierkenmerken onder de loep genomen.

De

combinatie van deze beide modellen zal ervoor zorgen dat we de complexe strafrechtelijke realiteit op een dynamische en op een meer dimensionele wijze kunnen vatten. Nu de noodzakelijke technische voorwaarden vervuld zijn, kunnen de statistische analisten ertoe bijdragen dat er efficiënter tewerk wordt gegaan bij het beantwoorden van verschillende vragen die aan het College van procureurs-generaal gesteld worden. Daarenboven wordt het mogelijk om op lokaal niveau informatie te genereren waardoor men een klaardere kijk zal krijgen op de veelheid aan gegevens die in de bewuste databanken opgeslagen zitten. Aldus kunnen de magistraten verbonden aan het parket-generaal statistieken laten opstellen die een leidraad bieden bij de evaluatie van het beleid dat gevoerd wordt binnen de hen toevertrouwde materies. Op basis van die informatie kunnen zij dan eventueel nieuwe richtlijnen uitvaardigen of de reeds bestaande richtlijnen aanpassen, dit alles uiteraard steeds in samenspraak met de verschillende procureurs des Konings. In het verleden werd dit alles ons –uit gebrek aan mensen en middelen- quasi onmogelijk gemaakt. Het uitwerken van specifieke statistieken betekende voor de lokale systeembeheerders immers een bijkomende

werklast bovenop de vele taken die zij in hun parket reeds vervullen. Daarenboven laat de gelimiteerde capaciteit van de lokale systemen niet altijd toe dat men uitgebreide bevragingen doet op het moment dat het administratieve personeel bezig is met de registraties in de informatica-toepassing. Het voorbije jaar werkten onze analisten bijvoorbeeld nauw samen met de systeembeheerder van het Brusselse parket om gedetailleerde statistieken te bekomen met betrekking tot de dossiers “verdovende middelen”. Aldus verkregen de bevoegde magistraten een veelheid aan informatie die hen toeliet om het gevoerde beleid te evalueren, maar in concreto duurde het enkele maanden vooraleer deze studie afgerond kon worden.

Gedurende die tijd werden op basis van de analyse van de initieel

verkregen resultaten enkele bijkomende cijfers opgevraagd. Dankzij de uitstekende medewerking van de systeembeheerder konden deze gegevens telkenmale ingezameld worden, maar men begrijpt dat het heel wat “goodwill” vergde om in verschillende tussenstappen de statistieken te leveren die in de nabije toekomst op een meer directe en efficiënte manier verstrekt kunnen worden.

Uiteraard zullen de analisten gebruik

blijven maken van de waardevolle expertise die de systeembeheerders vergaard hebben, daarnaast blijven ze ook samenwerkingsverbanden aangaan met de magistraten en het parketpersoneel om aldus de naakte cijfers beter in hun specifieke context te kunnen plaatsen. In het kader van het vorig jaar door mij toegelichte project van de geïntegreerde criminologische statistiek betrof het een proces van (een drietal) jaren om op het zonet geschetste punt aan te belanden. Met Phenix in aantocht hopen we dat het voor onze analisten binnen enkele jaren mogelijk zal zijn om de doelstelling van een volledige en coherente lezing van het dossierverloop in het strafrechtssysteem te realiseren. Indien de ontwikkelaars van dit overkoepelende informatica-systeem voldoende rekening houden met de technische vereisten die dit met zich meebrengt, dan zal men elk relevant facet van de verschillende gerechtelijke procedures in kaart kunnen brengen en dit zowel in aantallen als in termijnen. Eens die middelen er zijn, hopen we dat men ook voldoende mensen voorziet om op elk niveau van het gerechtelijk apparaat dergelijke analyses te kunnen maken. Enkel op die manier wordt het voor de korpsoversten mogelijk om het gevoerde beleid permanent te evalueren met het oog op eventuele

bijsturingen. Wie enigszins vertrouwd is met de moeilijke materie van het Phenixproject, weet echter dat hier nog heel wat werk aan de winkel is. * *

*

Ik vraag thans een ogenblik van bezinning ter nagedachtenis van onze geliefde collega' s die ons tijdens het vorig gerechtelijk jaar zijn ontvallen. Ons Hof betreurt het overlijden van emeritus eerste voorzitter Jaak VERDOODT, emeritus raadsheer Eugène LOGÉ en emeritus advocaat-generaal Edgard DUBOIS. •

De heer VERDOODT werd geboren te Evere op 12 december 1923.

Zijn jeugd en studentenleven werden gekenmerkt door pijnlijke omstandigheden gezien hij zijn vader verloor toen hij nog geen vijftien jaar oud was en dat zijn studies zich situeerden midden de chaotische toestanden van de woelige oorlogsjaren. Hij behaalde het diploma van doctor in de rechten op 15 juli 1946 aan de toenmalige Nederlandse afdeling van de U.L.B. Tussen 1946 en 1960 was de heer Verdoodt stagiair en medewerker van wijlen stafhouder J. Van Rijn zodat hij ruim vertrouwd werd met het handels- en vennootschapsrecht en met de faillissementswetgeving, sectoren waarin hij niet alleen pleitte maar ook onderwijs verstrekte en wetenschappelijk werk verrichtte. Na een korte tijd plaatsvervangend rechter te zijn geweest in de rechtbank van eerste aanleg te Brussel, werd onze betreurde collega bij koninklijk besluit van 24 maart 1960 benoemd tot adjunct-referendaris in de rechtbank van koophandel te Brussel et bij koninklijk besluit van 27 oktober 1970 tot rechter in deze rechtbank. Hij ontplooide aldus zijn grote deskundigheid ten dienste van deze jurisdictie gedurende meer dan veertien jaar en vestigde de aandacht van het Hof in een periode

waarin de benoeming tot raadsheer van iemand afkomstig uit een rechtbank van koophandel nog tot het domein van de uitzonderingen behoorde. De heer Verdoodt vervoegde ons Hof op 20 december 1974, werd kamervoorzitter in 1984 en legde op 4 oktober 1990, in handen van de Koning, de eed af als eerste voorzitter. De dierbare afgestorvene was een minzaam man met veel menselijke gevoelens en zeer bescheiden. Ik heb altijd de indruk gehad dat hij op het einde van zijn loopbaan niet de waardering heeft genoten die hij verdiende. Hij verliet ons Hof nogal ontgoocheld op 12 december 1990 en ik meen dat hij niet dikwijls meer in ons gebouw is gekomen. Hij is in alle stilte overleden op 4 juli 2002 en wij hebben het pas veel later vernomen. Weze het dan vandaag de gelegenheid om hem het eergevoel te betuigen dat hem toekomt en dit in dankbare herinnering van wat de heer Verdoodt voor de Justitie van ons land heeft betekend. •

Monsieur le Conseiller émérite Eugène LOGÉ, né à Tihange le 7 septembre 1907, est décédé le 6 août 2003.

Docteur en droit avec grande distinction et candidat notaire, il pratiqua le barreau à Namur et ensuite à Bruxelles. Nommé juge suppléant au tribunal de première instance de Bruxelles le 24 février 1937, Monsieur Eugène Logé exerça au lendemain de la seconde guerre mondiale les fonctions de juge de complément et de juge d’instruction avant d’être désigné comme juge unique en 1951. Il fut nommé vice-président du tribunal de première instance de Bruxelles en 1962 et accéda cinq ans plus tard aux fonctions de conseiller au sein de notre Cour. Il fut admis à l’éméritat par arrêté royal du 28 janvier 1977.

Ceux qui l’ont connu garderont de lui l’image d’un excellent juriste et d’un collègue d’une très grande courtoisie.

•

Op 1 maart 2003 zijn talrijke magistraten, medewerkers en vrienden samengekomen in zijn parochiekerk te Anderlecht om de uitvaart bij te wonen van onze geliefde collega Edgard DUBOIS die op 25 februari 2003 was overleden in de leeftijd van 84 jaar.

De heer Dubois die de verpersoonlijking was van de minzaamheid en de bescheidenheid had er uitdrukkelijk om verzocht dat geen rouwhulde zou worden uitgesproken. Je respecterai donc ce souhait tout en exprimant à la famille du cher défunt tous nos sentiments d’affection. Nous garderons d’Edgard l’image d’un homme profondément honnête et humain qui a consacré sa vie à la dignité de l’institution judiciaire. Il ne sera pas oublié. * * •

* De rechtbank van eerste aanleg te Brussel rouwt om het heengaan van haar emeritus ondervoorzitter André DUJARDIN, geboren te Gent op 14 juli 1934 en overleden op 1 december 2002.

Als rasechte Gentenaar startte de heer Dujardin zijn gerechtelijke loopbaan in zijn geboortestad, achtereenvolgens als advocaat, substituut-krijgsauditeur en substituutprocureur des Konings. Bij koninklijk besluit van 22 mei 1967 werd hij benoemd als rechter in de rechtbank van eerste aanleg te Brussel.

Hij was jarenlang onderzoeksrechter en

voorzitter van de raadkamer en was ondervoorzitter sinds 1975.

Na het vertrek van voorzitter Albert Jonnaert fungeerde hij een tijdlang als waarnemend korpsoverste. De heer Voorzitter Etienne Vandewalle beschreef André Dujardin als volgt : “Betrokkene was een uiterst loyale collega, die het in hem gestelde vertrouwen nooit heeft verschalkt. Onder een soms impulsief voorkomen, ging een humane en vriendschappelijke persoonlijkheid schuil. Tijdens de periode waar hij het voorzitterschap van de rechtbank waarnam, kweet hij zich van zijn verantwoordelijkheden met veel plichtbewustzijn en een flinke dosis aan pragmatisme. Met het overlijden van ondervoorzitter André Dujardin verdwijnt ongetwijfeld een der prominente figuren van de rechtbank van eerste aanleg”. Het Hof zal zich graag aansluiten bij deze bewoordingen en deelt in de rouw die de gerechtelijke familie en de nabestaanden van de afgestorvene treft.

•

Le tribunal de première instance de Bruxelles déplore également le décès à l’âge de 61 ans, de Monsieur le Juge André LIESSE.

Après une carrière au barreau de Bruxelles pendant une dizaine d’années, Monsieur Liesse prêta serment en qualité de juge le 6 octobre 1976. Il rendit de grands services au tribunal en tant que juge d’instruction, juge unique et, pendant de très nombreuses années, en tant que juge des saisies. Le défunt était un homme empreint des valeurs sociales et qui avec cœur, s’était engagé dans le mouvement familial. Comme me l’a écrit Monsieur le Président Etienne Vandewalle, Monsieur Liesse laissera le souvenir d’un homme de caractère indépendant et loyal à l’institution, fidèle dans ses amitiés. La cour s’incline devant sa mémoire et partage la peine de son fils, de ses trois filles et de ses proches. * * •

* Op 9 april 2003 overleed in de leeftijd van 79 jaar, de heer Ere-Vrederechter van het kanton Halle Robert VANHEGHEN.

Als advocaat was hij zeer volksgebonden, nam actief deel aan het locale verenigingsleven en gaf hij blijk van een grondige kennis van de menselijke psychologie. Geen wonder dat hij zich later ontpopte als een “echte” vrederechter en politierechter, eerst als plaatsvervanger en later als titularis te Halle toen hij in 1975 de legendarische vrederechter Peytier opvolgde, de vader van onze goede collega Michel Peytier, huidig vrederechter te Sint-Pieters-Leeuw.

Mijn substituut, de heer Roland Debruyne, heeft de dierbare overledene zeer goed gekend niet alleen als stadsgenoot maar ook als stagemeester bij de balie. Ik meen te weten dat hij met de heer Vanheghen vriendschappelijke banden onderhield en hem een grote bewondering toedroeg. Mijn medewerker hield een korte toespraak bij de uitvaartplechtigheid waarbij hij met ontroering terecht stelde : “Het was een vrederechter in de echte betekenis van het woord die moet kunnen luisteren, verzoenen om dan een wijze beslissing te nemen”. Het Hof deelt in de pijn aangevoeld door mevrouw Vanheghen en dochter Michèle. •

De heer Jacques DIERICKX, ere-vrederechter van het tweede kanton Anderlecht, is overleden op 23 juni 2003, nauwelijks enkele maanden nadat hij in ruste was gesteld.

De heer Dierickx, geboren te Gent op 10 oktober 1935, behaalde het diploma van doctor in de rechten aan de rijksuniversiteit van zijn geboortestad op 4 juli 1958. Perfect tweetalig, behaalde hij één jaar nadien aan de U.L.B. een licentie in het verzekeringsrecht en een licentie in maritiem recht. Stagiaire de M. le bâtonnier Van Rijn, M. Dierickx fut inscrit au barreau de Bruxelles le 3 décembre 1963. Très attiré dès l’abord par la fonction de juge de paix, il sera nommé suppléant au deuxième canton d’Anderlecht le 1er juin 1971 et succédera en qualité de juge de paix de ce canton à M. Vernimmen le 8 mars 1977. Pendant plus d’un quart de siècle, il symbolisera tout ce qui a de plus beau et de plus élevé dans cette fonction si proche du citoyen.

La Cour partage la tristesse de sa famille. * *

*

L’ORDRE

FRANÇAIS DU BARREAU DE

BRUXELLES déplore le décès, au cours de

l’année judiciaire écoulée de plusieurs de ses membres :
Monsieur le Bâtonnier François MOREAU
Maître Frederico BOCHKOLTZ


Maître Aldred CARTUYVELS
Maître Daniel ENGELS


Maître Eugène STEVENART
Maître Lucien BELVA
Maître Ivan HIRSCH


Maître Etienne DE PLAEN


Mesdames et Messieurs les avocats honoraires Marcel MAYNÉ, Jacques ISBECQUE, Régine ORFINGER-KARLIN, Martha GOEBEL, Tonny COLLE, Jacques CONSTANT, Etienne VAN PARIJS, Monique LEBON, Jean-Pierre SCHUERMANS et Serge RAQUEZ. Nous partageons la peine du barreau et exprimons aux familles endeuillées nos sentiments d’affection. DE NEDERLANDSE

ORDE VAN ADVOCATEN

betreurde het overlijden van meester

Bavo COOL, meester Xavier DE KESEL, oud lid van de raad van de orde en plaatsvervangend vrederechter in het kanton Overijse-Zaventem, van meester Guy LERCANGEE en van meester Paul DE SMEDT. Wij betuigen onze meest innige steungevoelens aan de beproefde families en verzekeren de heer Stafhouder van ons oprecht medeleven in de rouw die ook de balie treft.

LE BARREAU DE NIVELLES nous apprend le décès, le 9 août 2002 de maître Léon NOERDENS qui avait été inscrit au barreau de Bruxelles pendant de nombreuses années et qui avait rejoint le barreau de Nivelles en 1991. La Cour se souvient de lui avec émotion. Nous honorons également la mémoire de Monsieur Marcel DELHAYE, décédé le 6 mai 2003. Monsieur Delhaye fut pendant plusieurs années juge consulaire près la tribunal de commerce de Nivelles.

Madame le Ministre, Monsieur le Premier Président, Mes chers Collègues, Mesdames et Messieurs,

Nous voici, une fois de plus, à l’aube d’une année judiciaire nouvelle et qui, coïncidant avec le début d’une législature, pourrait être importante quant à l’avenir de notre institution. Les difficultés et les appréhensions sont réelles tant au niveau de nos charges quotidiennes qu’à celui de notre statut et de celui de nos collaborateurs. Je voudrais cependant vous demander d’envisager l’avenir avec confiance et je voudrais vous apporter tous mes encouragements et vous assurer de mon indéfectible soutien. Le collège des procureurs généraux mettra tout en œuvre pour établir avec le nouveau gouvernement, et plus particulièrement le nouveau ministre de la Justice, dont la présence nous honore tous, des liens de collaboration qui devraient conduire non seulement à une meilleure compréhension de la mission du ministère public mais également au bien-être de l’ensemble de l’institution judiciaire. Il importera cependant, à mon sens, d’apporter de notre côté, dans l’attente des moyens nouveaux qui devraient nous revenir, la preuve de notre volonté commune d’accélérer le cours de la Justice et de résorber l’arriéré. Je crois que tous les acteurs de la Justice, les services de police, les procureurs, les juges d’instruction, les experts, les magistrats du siège, le barreau et le citoyen doivent acquérir la conviction commune qu’il s’agit d’avancer et non pas de tergiverser, de compliquer, de postposer, voire de freiner.

Lorsque nous sommes en difficulté, il nous appartient d’abord, tout en sollicitant simultanément du pouvoir politique les moyens adéquats, de réfléchir ensemble aux solutions que nous pourrions d’ores et déjà apporter nous-mêmes. -

Est-il normal qu’un juge d’instruction, pendant des années, n’achève pas le traitement de nombreux dossiers simples sous prétexte que les faits n’ont qu’une portée relative et ne présenteraient aucun caractère d’urgence alors qu’il suffirait de l’accomplissement d’un seul devoir réfléchi pour permettre dès l’abord au ministère public d’orienter la procédure et d’informer les parties en cause des suites à réserver à leur litige ?

-

Est-il adéquat que des instructions à caractère financier et fiscal perdurent plus de dix ans, au point d’évoluer vers une masse ingérable sous l’angle d’un réquisitoire efficace ? N’y a-t-il vraiment pas moyen de s’entourer dès le départ d’un avis d’expert permettant de cibler les techniques frauduleuses utilisées et de délimiter les contours d’une affaire ?

-

N’est-il pas indiqué de restreindre les nombreuses et onéreuses commissions rogatoires à l’étranger dont l’utilité est souvent réduite et qui finalement ne font que retarder, parfois pendant des mois voire des années, l’issue des procédures ?

-

N’est-il pas urgent de réunir nos experts dont les conclusions se font attendre pendant des années alors que, parfois, ils sont en possession des éléments de réponse dès le début de l’enquête ? Sont-ils suffisamment conscients des drames humains causés, dans certains cas, par ces inadmissibles retards qui empêchent d’ailleurs la Justice de travailler ?

-

Ne dépensons-nous pas trop d’énergies encore à poursuivre des faits dont l’ancienneté est telle qu’y consacrer des débats n’est plus guère utile à la société ? Le jeune substitut déjà surchargé doit-il encore décrire un prétendu faux en écritures commis en 1990 dans un dossier qui a perdu tout son sens et toute son actualité ? L’archivage administratif pourrait s’imposer dans un certain nombre de cas.

-

Pourrions-nous tenter ensemble, avec le barreau, de mieux gérer les demandes de remise, de limiter les compléments d’enquête et d’éviter le mieux possible les excès de procédure ? Je suis très heureux à cet égard de ce que les travaux de la commission

« Barreau-Magistrature » aient conduit à la signature, le 23 juin dernier, d’un protocole tendant à améliorer très substantiellement la collaboration entre magistrats et avocats au plan de l’organisation des audiences. Het zijn maar enkele denkpistes maar ik ben er vast van overtuigd dat wij, mits wat goede wil, zelf in staat zijn om een eerste aanzet te geven tot een niet onbelangrijke vermindering van de gerechtelijke achterstand. Ik meen ook dat wij aldus sterker zullen staan om de onmisbare bijkomende middelen af te dwingen. Door aan te tonen dat wij niet gewacht hebben op versterking om zelf een aanzienlijke inspanning te leveren, zal ik ook met meer kans op succes de politieke wereld er kunnen van overtuigen dat men in het parket van de hoofdstad van Europa jaarlijks 300.000 nieuwe zaken niet efficiënt

kan verwerken wanneer tientallen

vacatures niet worden ingevuld. Het college van procureurs-generaal zal van zijn kant ook de gelegenheid van de nieuwe legislatuur, de nieuwe regering en de nieuwe minister van Justitie aangrijpen om alles te doen wat mogelijk is voor het welzijn van het geheel van de gerechtelijke instelling. Het

post-Dutroux

tijdperk

is

thans

afgesloten,

iedereen

heeft

zijn

gewetensonderzoek gedaan, de tijd van het negativisme is voorbij. Wij vragen dat Justitie opnieuw benaderd wordt met de waardering die zij als instelling verdient, ook door de politieke overheid en door de bevolking. Pas dan zal het vertrouwen volledig hersteld zijn en zullen wij allen samen tenvolle de maatschappelijke taak kunnen vervullen die van ons verwacht wordt.

Votre présence parmi nous aujourd’hui, Madame le Ministre, est à cet égard d’une importance fondamentale et constitue pour nous tous un immense encouragement. Au nom du Roi, nous requérons qu’il plaise à la Cour de poursuivre ses travaux dans le cadre de l’année judiciaire qui commence. Voor de Koning vorderen wij dat het het Hof moge behagen zijn werkzaamheden voort te zetten in het kader van het gerechtelijk jaar dat heden begint.