HÉTFA Elemző Központ

SZINTEZISTANULMANY „Tematikus tanulmány-sorozat EU 2020-hoz kapcsolódóan – értékelési eredmények és a szakpolitikai tervezés összekapcsolása szakpolitikai szakértők és gyakorlati szakemberek bevonásával” c. projekt keretében

Készült a Nemzeti Fejlesztési Ügynökség megbízásából

Készítette:

HÉTFA Elemző Központ

Budapest 2013. október 31.

www.ujszechenyiterv.gov.hu

SZINTÉZISTANULMÁNY Tematikus tanulmánysorozat EU 2020-hoz kapcsolódóan

Tartalomjegyzék

I.

A tanulmány háttere ................................................................................................................ 3

II.

A tematikus vizsgálódás legfontosabb eredményei ................................................. 5

II.1. Információs/tudás-alapú társadalom ........................................................................................... 6 II.2. KKV-k versenyképessége .............................................................................................................. 9 II.3. Erőforrás-hatékony, alacsony szén-dioxid kibocsátású gazdaság .............................................. 11 II.3.1. A karbon-mentes gazdaságra való áttérés lehetőségei ...................................................... 11 II.3.2. Fenntartható közlekedés ..................................................................................................... 12 II.3.3. A környezet védelme és az erőforrások fenntartható használata....................................... 14 II.4. Klímaváltozás és hatásainak csökkentése, klímaadaptáció és kockázat-megelőzés elősegítése15 II.5. Szegénység és társadalmi kirekesztés megoldása...................................................................... 16 II.6. Oktatás és élethosszig tartó tanulás .......................................................................................... 18 II.7. A forrásfelhasználás intézményrendszerének fejlesztése .......................................................... 21

III.

Az eredményes tervezéshez és végrehajtáshoz hozzájárulni képes, de jelenleg nem elérhető információk, eredmények ................................................. 24

IV.

Tervezési kihívásokat jelentő témakörök ................................................................ 32

2


I.

A tanulmány célja és háttere

A Nemzeti Fejlesztési Ügynökség 2012. november 13-án „Tematikus tanulmány-sorozat az EU 2020-hoz kapcsolódóan – értékelési eredmények és szakpolitikai tervezés összekapcsolása szakpolitikai szakértők és gyakorlati szakemberek bevonásával” tárgyú ajánlattételi felhívást tett közzé az Európai Unió hivatalos lapjában, 2012/S 218-359574 számmal. A hirdetmény közzétételével induló nyílt eljáráson a HÉTFA Elemző Központ Kft (1051 Budapest, Október 6. u. 19.) tette a legkedvezőbb ajánlatot, így a Nemzeti Fejlesztési Ügynökség – a 2013. március 12-én aláírt szerződés alapján – a HÉTFA Elemző Központ Kft-t bízta meg a beszerzés tárgyát képező feladatok elvégzésével. A feladat keretében – Megrendelővel egyeztetett és az elfogadott Projekt Indító Jelentésben (PIJ) részletesen bemutatott és rögzített módszertan alapján – az ajánlattételi felhívásban meghtározott 7 témakörben és azokon belüli, Megrendelővel egyeztetett és a PIJ-ben rögzített al-témákban •

elsősorban Uniós fejlesztési forrásokra alapozott, 2002-2012 között Magyarországon1 megvalósult fejlesztéspolitikai beavatkozások, intézkedések

•

eredményeit vizsgáló, feltáró, illetve az eredmények elmaradásának hátterében álló okokat vizsgáló

•

értékelések, értékelési jelentések, tanulmányok után kutattunk könyvtári és specifikus internetes adatbázisokban, valamint tudományos műhelyek és a központi közigazgatás által készített tanulmányai körében, az így fellelt (1200-at meghaladó számosságú) dokumentumok közül

•

240-et részletesen feldolgoztunk, úgy, hogy főbb megállapításaikat és az azokhoz vezető módszertan jellemzőit kereshető adatbázisba, a dokumentumokat pedig dokumentumtárba rendeztük, továbbá

•

a feldolgozott dokumentumokban foglalt megállapítások alapján tematikus tanulmányokat készítettünk az alábbi 7 témakörben I. • •

II. • •

III. • • •

1

Információs/tudás-alapú társadalom, beleértve a kutatás, technológia-fejlesztés és innováció tématerületeit az információ- és kommunikációs-technológiák minőségének, és az ezekhez való hozzáférésnek a fejlesztését KKV-k versenyképessége, ideértve technológiai fejlesztést célzó támogatások hozzájárulása a KKV-k kutatási-fejlesztési és együttműködési célú támogatások hatásai. Erőforrás-hatékony, karbon-mentes gazdaság, azon belül a karbon-mentes gazdaságra való áttérés lehetőségei, a környezet védelmét és az erőforrások fenntartható használata, a fenntartható közlekedés.

magyarországi példák hiányában európai eredményekre kiterjesztve a keresést

3


IV. • • •

V. • • • •

VI. • • • •

VII. • • • •

A klímaváltozás és hatásainak csökkentése, klíma-adaptáció és kockázat-megelőzés elősegítése, azon belül árvíz és aszály elleni védekezés összekapcsolása ökoszisztéma alapú megközelítésben, ökoszisztéma szolgáltatások és azok jelentősége, közösségi alkalmazkodás a klímaváltozás hatásaihoz, riasztás és védekezés közösségi megoldásai. A szegénység és a társadalmi kirekesztés megoldása, azon belül a hátrányos helyzetű, a társadalom peremére szorult csoportok gazdasági aktivitását, foglalkoztathatóságát javító modellszerű beavatkozások, a közfoglalkoztatás, a városi és vidéki szegregátumok felszámolására irányuló intézkedések, a szociális gazdaság, a szociális vállalkozások fejlesztését célzó beavatkozások. Képzés és élethosszig tartó tanulás, azon belül a korai iskolaelhagyás csökkentését célzó beavatkozások az integrált, befogadó oktatás megteremtésére irányuló intézkedések, a szakképzés minőségének javítását, a szakképzés és a munkaerőpiaci igények közötti összhang erősítését szolgáló beavatkozások, a felsőoktatásban való részvétel növelését, javítását célzó intézkedések. A forrásfelhasználás és intézményrendszerének fejlesztése, azon belül irányítás javítása, irányítási kapacitások fejlesztése, projekt-kiválasztási gyakorlat és eljárásrendek, forrásfelhasználást, abszorpciót akadályozó eljárásrendi elemek nem KSK alapokból Magyarországon, illetve más országokban sikerrel alkalmazott projektgenerálási és –kiválasztási módszerek.

A fenti témakörökben lefolytatott átfogó, alapos dokumentumkeresés és vizsgálódás eredményeit összefoglaló 7 tematikus tanulány legfontosabb megállapításait, továbbá a vizsgálódásunk során előállt és a 2014-2020 időszaki Uniós költségvetési ciklus forrásaira alapozott hazai fejlesztéspolitika szempontjából fontos, általános érvényű, vagy inkább a tervezési folyamat bizonyos részletei szempontjából releváns néhány további gondolatot jelen szintézistanulmányban foglaltuk össze és tárjuk az olvasó elé. A következő fejezetben áttekintjük a fenti 7 témakörben fellelt és – fejlesztéspolitikai aktualitása, jelentősége miatt – kiemelendő eredményeket, megállapításokat. Majd – a tervezés segítése és a forrásfelhasználásá eredményességének javítása érdekében – rámutatunk néhány olyan, fejlesztéspolitika szempontjából fontosnak ítélt területre, amelyeken nem állnak rendelkezésre a tervezéshez és/vagy az eredmények nyomonkövetéséhez szükséges információk. Végül néhány, a hazai fejlesztéspolitikai gyakorlat szempontjából újrszerű megközelítést igénylő, vagy a hazánk és az Európai Bizottság álláspontja közötti eltéréssel jellemezhető témakörben összegyűjtjük a rendelkezésre álló (elméleti, vagy gyakorlati) tudást, tapasztalatokat, a hazai fejlesztéspolitikai tervezést segítendő.

4


II.

A tematikus vizsgálódás legfontosabb eredményei

Az Európai Bizottság – az alább felsorolt – 11 irányadó ún. tematikus célkitűzéshez kapcsolódó intézkedések támogatását teszi lehetővé a 2014-2020 tervezési és fejlesztési ciklusban: 1. a kutatás, technológiai fejlesztés és innováció erősítése; 2. az információs és kommunikációs technológiákhoz való hozzáférés, a technológiák használatának és minőségének javítása; 3. a kis- és középvállalkozások, a mezőgazdasági (az EMVA esetében), a halászati és akvakultúra-ágazat (az ETHA esetében) versenyképességének javítása; 4. az alacsony szén-dioxid-kibocsátású gazdaság felé történő elmozdulás támogatása minden ágazatban; 5. az éghajlatváltozáshoz való alkalmazkodás, a kockázatmegelőzés és –kezelés előmozdítása; 6. a környezetvédelem és az erőforrás-felhasználás hatékonyságának előmozdítása; 7. a fenntartható közlekedés előmozdítása és kapacitáshiányok megszüntetése a főbb hálózati infrastruktúrákban; 8. a foglalkoztatás és a munkavállalói mobilitás ösztönzése; 9. a társadalmi befogadás előmozdítása és a szegénység elleni küzdelem; 10. az oktatásba, a készségekbe és az egész életen át tartó tanulásba történő beruházás; 11. az intézményi kapacitás javítása és hatékony közigazgatás. Újszerű elem továbbá, hogy a Bizottság a kohéziós források2 felhasználását néhány kiemelt indikátor vonatkozásában tagállamok szintjén rögzített célok elérésére vonatkozó vállalásokhoz köti. Az Uniós célokat és az azokhoz kapcsolódó magyarországi vállalásokat az alábbi táblázat segít áttekintei: Uniós/ tagállami célkitűzések

Az EU kiemelt célja

EU bázisadatok (becsült)

Magyarország által 2020-ra vállalt cél

Magyarország 2011

Magyarország 2007

Foglalkoztatási ráta (%)

75%

73,70 - 74%

75%

60,7%

62,6%

K+F a GDP %-ában

3%

2,65 - 2,72%

1,80%

1,16%

0,98%

-20% (az 1990-es szinthez képest)

-20% (az 1990-es szinthez képest

10 % (növelhető)

-30,0%

-22,0%

20%

20%

14,65%

n.a.

5,90%

az energiahatékonyság 20%-os növelése, amely 368 millió tonna kőolajegyenértéknek felel meg

206,9 Mtep

2,96 M tonnával kevesebb

24.001,7 M t

24.716.6 M t

Széndioxid-kibocsátáscsökkentési célkitűzések Megújuló energia Energia-hatékonyság – az energiafogyasztás csökkentése millió tonnában

2

Ez alatt a forrásokat biztosító Európai Stratégiai és Beruházási alapokat – összefoglaló nevükön ESB alapok – értjük, amelyek a következők: ERFA – Európai Regionális és Fejlesztési Alap, ESZA – Európai Szociális Alap, KA – Kohéziós Alap, EMVA – Európai Mezőgazdasági és Vidékfejlesztési Alap, ETHA - Európai Tengerügyi és Halászati Alap)

5

SZINTÉZISTANULMÁNY Tematikus tanulmánysorozat EU 2020-hoz kapcsolódóan Korai iskola-elhagyás %-ban

10%

10,3 - 10,5%

10,0%

11,2%

11,4%

Felsőoktatás %-ban

40%

37,5 - 38,0%

30,3%

28,1%

20,1%

20.000.000 fő

(tagállami módszertanok eltérései miatt nem értelmezhető EU szinten)

450.000 fővel kevesebb

2.916.000 fő

2.948.000 fő

A szegénység vagy társadalmi kirekesztettség által veszélyeztetett emberek arányának csökkentése

A fenti táblázat jól láttatja, hogy az ESB források felhasználásával Magyarország által elérni kívánt célok több esetben is igen ambíciózusak, ezért elengedhetetlen a fejlesztések körültekintő megtervezése. Az eredmények továbbvitelét, kiterjesztését, ezzel párhuzamosan korábbi hiányosságok elkerülését segítheti, ha számbavesszük korábbi fejlesztési beavatkozások ismert tapasztalatait. Feladatunk során – az előző fejezetben bemutatott témakörökben – összegyűjtöttük az (elsősorban hazánkban lefolytatott) értékelések eredményeként megismert és releváns tapasztalatokat, erről adunk áttekintést a következőkben.

II.1. Információs/tudás-alapú társadalom A 2014-2020 időszaki ESB források felhasználásának kiemelt célterülete a kutatás, fejlesztés és innovációk ösztönzése, valamint – részben ezzel összefüggésben – az információs és kommunikácós technológiák elterjesztése és használatuk ösztönzése azzal a céllal, hogy az hosszabb távon, közvetlenül vagy közvetetten hozzájáruljon a foglalkoztatás bővüléséhez és a gazdasági növekedéshez. Vizsgálatunk során ezért áttekintettük a hazai fejlesztéspolitika K+F+I ösztönző beavatkozásainak ismert és dokumentált tapasztalatait és kitekintettünk az Európai Bizottság által végzett értékelések eredményeire is. Az Európai Regionális Fejlesztési Alap (ERFA) K+F+I támogatása az előző tervezési ciklusban egyenlően oszlott meg a következő három terület között: 1.) kutatóintézeti és egyetemi kutatások, 2.) innovációs támogatások (mint tudás- és technológia-transzfer) és 3.) K+F+I infrastrukturális támogatások. A növekvő tendenciát mutató innovációs támogatásokban részesített projektek között felülreprezenáltak voltak az infrastrukturális fejlesztések (ennek hátterében az állhat, hogy az ERFA rendszerben dominál a támogatásoknak a kézzelfogható output célok – pl. eszköz, műszer beszerzése – eléréséhez kapcsolása). Hazánkban is számos hasonló tapasztalat lelhető fel: mind a hazai költségvetésből táplált Kutatási és Technológiai Innovációs Alap (KTIA), mind az ERFA alapú feljesztési források pályázatai kapcsán jelentős mértékű infrastrukturális fejlesztés valósult meg. A KTIA műszerpályázati programjai számos, a kutatóhelyek kutatási tevékenységéhez fontos, sok esetben nélkülözhetetlen műszer beszerzését tették lehetővé, segítve ezzel többek között a közfinanszírozású kutatóintézeteket, hogy megőrizzék nemzetközi presztízsüket, bekapcsolódhassanak nemzetközi projektekbe, nagyobb volumenű PhD-képzést folytassanak és kiemelendő, hogy a Nemzeti Információs Infrastruktúra Fejlesztő Intézet a legmodernebb technikával zárkózott fel a nemzetközi élmezőnybe, bekerült olyan számítástechnikai „klubokba” (pl: pl. a GEANT2, európai szuperszámítógépes hálózat koordinációs együttműködés) amelyekben a fejlesztés nélkül nem tudott volna jelen lenni.

6


A pusztán, vagy főként infrastruktúra-beszerzése irányuló támogatási programoknak a hatékonysága azonban kérdéses. Műszereket nyilvántartó adatbázis, kataszter hiányában a pályázatok elbírálása során nem lehet kiszűrni a presztízs beruházásokat, a közfinanszírozású intézmények esetében nem jellemző, hogy törekedjenek a támogatásból beszerzett műszerrel további projektekben való részvételere (a műszerek hasznosítása csupán a fejlesztések felénél mutat túl a megpályázott projekten és a csúcstechnológiai pályázatok esetében a legalacsonyabb ez az arány). Ugyanakkor látni kell, hogy az alapkutatási tevékenység eredménye (gyakorlatilag teljes egészében) más területeket, intézményeket és/vagy projekteket „megtermékenyítő” túlcsordulási/tovagyűrűző hatás. Ezért az alapkutatás támogatásánál problémákat okozhat az Uniós források elosztását jellemző, az eredményeket közvetlenül a projektekhez rendelő elvárások rendszere. Az alapkutatás támogatása esetében ezért csak olyan fejlesztési rendszert érdemes működtetni, ami a fejlesztések eredményeként azt ismeri el, ami a tudomány saját logikájú működésében teljesítmény: elsősorban a tudományos fokozatok megszerzését és a minőségi referált folyóiratokban történő publikálást. A fejlesztéspolitika megszokott, kemény input- és output-elvárásokat, záros megvalósítási időszakot feltételező finanszírozási technikája a felsőoktatási szolgáltató tevékenységekhez sem illeszkedik, mert a valódi teljesítmény nagyon nehezen mérhető. Az alapkutatás és a felsőoktatás területén rövid távú hatékonyságot és hatásosságot kikényszerítő fejlesztéspolitika és a gazdasági hasznosításra orientált programok nem lehetnek eredményesek. A hatásosság ösztönzése összetett és hosszú távú motivációs rendszereket kíván meg, amelyek kialakítására a fejlesztéspolitikai intézményrendszer a hazai tapasztalatok szerint nem volt és a jövőben is csak korlátozottan lehet alkalmas. Az ilyen jellegű, alapkutatási tevékenységek támogatására, ösztönzésére leginkább az állami mecenatúra jellegű intézkedések (pl: Horizon 2020, OTKA) alkalmasak. A tudástermelés innovációhoz közelebbi szakaszai (elsősorban az alkalmazott kutatás, kutatás alapú fejlesztés) esetében is jelentős túlcsordulási/tovagyűrűző hatás érvényesül, azonban itt már nem csupán ez a kutatás kizárólagos eredménye, így az ilyen tevékenységek ösztönzésére már jóval szélesebb körben és eredményesebben alkalmazható a fejlesztéspolitika eszközrendszere. A KMűFA és KTIA kutatás-fejlesztési és vállalati innovációs támogatásainak szakmai mérlege kedvező, bár támogatásaik legfeljebb néhány esetben vezettek nemzetközi áttörést elérő eredményekhez. Nem működik azonban a kísérleti és ipari fejlesztés – amelynek során elkészül például egy termék prototípusa – támogatása, ami 3 fő okra vezethető vissza. Egyrészt a vállalati kísérleti fejlesztések támogatására kevés a forrás és jelentősen alacsonyabb támogatási intenzitással vehető igénybe a felsőoktatási intézményeknek juttatott K+F támogatásokhoz (és azok eredményeihez) mérten. Ezen felül nincsen kitalált mechanizmus és finanszírozás a tudás- és innováció-menedzsmentre és a finanszírozó részéről sem jelenik meg ilyenre vonatkozó elvárás. Végül, az állami támogatások nem kezelik érdemben, hogy a K+F+I folyamatok jellegükből adódóan kockázatot hordoznak, az eredményeket nem lehet garantálni. A vállalkozások egyre növekvő mértékben járulnak hozzá a felsőoktatási kutatóhelyeken végzett K+F tevékenység költségeihez és az EU-ban hazánkban a legjobb a felsőoktatási kutatóhelyek vállalati megítélése. Az egyszerűbb műszaki-technikai problémáikat a nagyvállalatok általában belső erőforrásaikra támaszkodva megoldják, a kis és közepes méretű cégek azonban legtöbbször a közelükben működő egyetemekhez, főiskolákhoz fordulnak. Sok helyütt szoros és

7


értékes együttműködés van a felsőoktatási intézmények és a vállalatok között, de azok fókusza inkább konkrét vállalati igények (pl.: modellezés, mérések, labor-szolgáltatások stb.) kiszolgálását jelenti vagy a képzésre irányul. Elkülönülve zajlanak a felsőoktatási intézmények támogatott K+F-projektjei és a vállalati megrendelések. Hosszabb távú, stratégiai jelentőségű K+F feladatok érdekében végzett együttműködés leginkább nagyvállalatokra jellemző, de intenzitása az utóbbi években növekszik. A vállalati és az egyetemi-kutatóintézeti szektorok egyértelműen közeledtek egymáshoz, a non-profit kutatószektor hosszabb távon innováció-tudatosabban gondolkodik, a kutatók kutatási irányultsága gyakorlat-orientáltabbá vált. A támogatásban részesülő klaszterek esetében viszont az együttműködés gyakorta kimerül a klasztermenedzsment szervezet megélhetésének finanszírozásában, egyértelműen sikeresebbek a támogatási lehetőségek megjelenése előtt megalakított klaszterek. Nemzetközi tapasztalatok alapján viszont hatékony eszköznek bizonyult a kutatóintézetek, valamint a kis- és középvállalkozások közti interakciók ösztönzésére az innovációs csekk is: 10 csekkből átlagosan egy nem került felhasználásra és csak egy finanszírozott (holtteher-hatásként azonosítható) már létező együttműködést A magyar vállalkozások a K+F tevékenységüket döntő mértékben a saját forrásaikból finanszírozzák. Ez a tevékenység jól támogatható fejlesztéspolitikai eszközökkel, azonban a célok és eszközök megválasztásában rugalmasságra van szükség. A vállalati kutatóhelyek csaknem minden esetben több projekthez is fel használják a támogatásból beszerzett eszközt, így azok kihasználtsága is magas. A műszerpályázati programok vállalati kutatóhelyekre gyakorolt hatásaként egyes multinacionális cégek további K+F tevékenységet helyeztek Magyarországra egyrészt a támogatás lehetősége, másrészt a megvalósult fejlesztések kedvező tapasztalatai miatt, így a saját globális hálózatukon belül. A GVOP 3.3.2 intézkedés is a transznacionális vállalkozásokat ösztönözte kutatás-fejlesztési kapacitásaik Magyarországra vonzására, ám a támogatási összeg nem bizonyult elég jelentősnek erre a célra és célcsoport inkább más típusú támogatást (bér és járulékok) igényelt volna fejlesztéseihez. Tudjuk, hogy az innovatív vállalatok termelékenyebbek a többieknél, jelentősen több piacot érhetnek el és nagyobb értékben exportálnak. Az innovációs erőfeszítéseket azonban az határozza meg elsősorban, hogy az üzleti szempontok miatt az innovációt egyáltalán szükségesnek tartják-e a vállalatvezetők – a pénzügyi támogatások inkább csak azon vállalatok ráfordításait befolyásolják, amelyek egyébként is kifejtenének valamekkora innovációs erőfeszítést. A cégvezetők várakozásainak befolyásolása és az innovációnak megfelelő környezet megteremtése fontosabb lehet a további támogatási módok kidolgozásánál. Magyarországon az innovációban korlátozottabb a K+F-tevékenység szerepe, mint NyugatEurópában. A magyar innovatív vállalkozások messze a legnagyobb arányban (felerészben) a vállalatcsoporton belüli információkat tekintik a legfontosabbnak. A hazai információtechnológiai szolgáltató kis- és középvállalatok jelentős szerepet játszanak ugyan a magyar gazdaság működésében, ám fejlődésük és az ágazat kutatás-fejlesztési és innovációs tevékenysége a mérsékelt befektetések következtében nem tűnik fenntarthatónak. A vállalkozások többségére inkább a hagyományos nemzetköziesedés jellemző (mint például az export, a nemzetközi információcsere), a szektorban tevékenykedő kis- és középvállalatok nagyon kis része érintett jelentős nemzetközi kutatás-fejlesztési és innovációs együttműködésekben, kutatási projektekben, esetleg globális terjeszkedésben.

8


A K+F+I támogatás költséges és egyben kockázatokat is magában hordozó tevékenység mind a szponzor, mind a kedvezményezett számra. Ezért kívánatos a támogatások hasznosulását, eredményeik nyomonkövetését megteremteni, ezt pedig nyilvántartásokkal (műszerkataszter, Magyar Tudományos Művek Tára stb.) kell segíteni, amelyek kiépítése és működtetése is erőforrásigényes.

II.2. KKV-k versenyképessége A mikro-, kis- és középvállalkozások (KKV-k) köréből kerülnek ki az átlagosnál nagyobb növekedési potenciállal rendelkező vállakozások (mind foglalkoztatás, mind hozzáadott érték tekintetében), ezzel egyidejűleg ez a vállalkozói kör gyakran szembesül – a növekedési potenciál ellenére és annak kihasználását nehezítő, akadályozó – fejlesztési forrásokhoz jutási nehézségekkel. A KKV-re fókuszáló politika e vállalati kör – nagyvállalatokhoz viszonyított – termelékenységi hátrányára, a benne rejlő kiemelkedő növekedési potenciálra és az annak érvényesülését gátoló tőkéhez jutási nehézségekre hivatkozva tervez és valósít meg különböző szakpolitikai beavatkozásokat, amelyek részben – versenysemleges módon – a KKV-k működési feltételeinek javítását (pl: átlátható szabályozás, adminisztratív költségek csökkentése) célozzák, de bőségesen találunk célzott, a tőkepiaci, vagy versenyfeltételeket is megváltoztató, pénzügyi eszközökre alapozott beavatkozásokat is. A 2014-2020 közötti kohéziós politika is a gazdasági versenyképesség javítását elősegítő tematikus célkitűzésként említi a „kis- és középvállalkozások versenyképességének javítását”, azonban a korábbi időszakokat jellemzőtől eltérő kontextusban, hiszen – a tanulmány készítésekor rendelkezésre álló informáicók szerint – az innovációvezérelt növekedés kerül a KKV-k fejlesztését ösztönző Európai Uniós gondolkodás fókuszába, a vissza nem térítendő támogatások helyett pedig a rugalmasabb és projektekhez jobban illeszkedő pénzügyi eszközöket helyezi előtérbe a Bizottság. A 2014-2020 időszaki Uniós támogatáspolitika tehát szakítani látszik a vissza nem térítendő támogatások dominanciájával. A hangsúly áthelyeződik a pénzügyi eszközök alkalmazására mind a KKVk technológiai fejlesztései, mind a K+F+I tevékenységük tekintetében. Ezért különösen fontos most áttekinteni a vissza nem térítendő támogatások hazai – és az Európai Unió néhány további országában jellemző – tapasztalatait és – amennyire lehetséges – összevetni azokat a pénzügyi eszközök alkalmazásához kapcsolódó eredményekkel. Magyarországon a KKV-k fejlesztéseinek ösztönzésében 2013-ig a vissza nem térítendő támogatások játszottak döntő szerepet, jóllehet különböző pénzügyi eszközök – mikrohitel, kamattámogatott hitel, hitelgarancia, kockázati tőke – is elérhetőek a KKV-k számára. Vissza nem térítendő támogatásokat igényelhettek hazai KKV-k többek között 1.) a termelési feltételek javításához (pl: épület felújítás, infrastruktúra fejlesztés, stb.) 2.) kapacitások bővítéshez (gépbeszerzés, épület-bővítés), 3.) a termelési technológia fejlesztését, korszerűsítését célzó beruházásokhoz és kapcsolódó szervezeti és humánerőforrás fejlesztésekhez, 4.) termékinnovációhoz, 5.) kutatás-alapú termékfejlesztéshez. Emellett a pénzügyi eszközök szélesedő köre – mikrohitel, hitelgarancia, kockázati tőke – is elérhető volt a KKV-k számára, egyre növekvő mértékű forrásokkal (a 2008 utáni időszakban – Jeremie forrásokra alapozottan – 141 mrd Ft állt rendelkezésre mikro- és KKV hitelprogramok keretében, amelynek 61%-a került felhasználása). A KKV-k technológiai fejlesztési célú beruházásaihoz vissza nem térítendő támogatást folyósító konstrukciók eredményességéről több értékelés is készült, amelyek

9


egymással összhangban rámugatnak arra, hogy a támogatások jellemzően olyan vállalatoknak és projektekhez kerültek megítélésre, amely beruházásokat a támogatott vállalatok támogatás nélkül is megvalósították volna, ezáltal a támogatások leginkább a beruházásokhoz elérhető források körét szélesítik ki és a tőkéhez jutás költségeit csökkentik jelentősen a támogatott vállalkozások számára. A támogatásoktól elvárt eredmények – azaz a támogatott KKV-k által megtermelt hozzáadott érték és árbevételük, export piaci részesedésük növekedése – elmaradásának hátterében állhat az intézményrendszer kockázatkerülő attitűdje, amelynek eredményeként – félve a nagyobb növekedési potenciál mellett nagyobb csődvalószínűséget is magukban hordozó kockázatosabb kihelyezésektől – csak olyan jól teljesítő vállalkozások kaptak támogatást, amelyek a beruházásaikat a piacról is képesek lettek volna finanszírozni, ezért – bár a támogatott projektek előírásszerűen megvalósultak – elmaradt a támogatás többlet-fejlődést generáló hatása. Bár a vállalkozások közvetlen támogatása esetében a fent említet holtteher hatás általában feltételezhető, a K+F+I aktivitás támogatása ezalól kivétel, ugyanis az ilyen projekteknél a hasznosulás és megtérülés kockázata olyan nagy, hogy rendes banki hitelezéssel nem lehet, vagy nem érdemes finanszírozni azokat. Ez nem csak Magyarországon igaz: az Egyesült Királyságban megvalósuló vállalati K+F+I célú támogatási konstrukciók nyerteseinek harmada keresett, de általában nem talált alternatív (magán-) finanszírozást, tehát ténylegesen létező piaci kudarc kezelésének eszköze lehet a KKV-k K+F+I tevékenységére irányuló támogatás. Ezt a megállapítást erősíti az is, hogy már a támogatás elnyerésének ténye is javítja a nyertesek hozzáférését a piaci forrásokhoz (nyertes, támogatott projektekhez már – vállalható feltételekkel – biztosítanak magánfinanszírozók hitelfinanszírozást). A támogatott KKV projektek eredményei esetében is jelen vannak továbbá tovagyűrűzési hatások. Az ilyen jellegű támogatások tehát több szempontból is pozitívan befolyásolják a (kis- és közép)vállalati K+F+I tevékenységet: támogatás nélkül a KKV-k kevesebbet költenének magas kockázatú és kérdéses megtérülésű K+F+I projektekre, amelyekhez piaci finanszírozást sem tudnak igénybevenni, ugyanakkor a K+F+I tevekenység kockázatát csökkentő és megtérüését jelentős mértékben javítani képes vissza nem térítendő támogatás esetén a piaci finanszírozáshoz való hozzáférés lehetőségei is kitárulnak. Ennek ellenére az Európai Bizottság a vissza nem térítendő támogatásokkal szemben a rugalmasabb pénzügyi eszközöket kívánja előnyben részesíteni. Ez pedig különös kihívások elé állítja majd a hazai KKV fejlesztési és támogatáspolitikát. A KKV fejlesztést támogatással elősegíteni hivatott intézményrendszert hazánkban erőteljes kockázatkerülés jellemzi. A KKV-k átlagosnál nagyobb kockázatú beruházásait állami segítségnyújtással (kamattámogatás, hitelgarancia, kockázati tőke) ösztönözni kívánó pénzügyi eszközök kevéssé népszerűek a hazai KKV-k körében. A 2008 óta nagyobb volumenben elérhető hitelgarancia és kockázati tőke forrásoknak csak a töredékére érkezett igény és a kamattámogatott mikrohitel konstrukciók forrásai is csak lassan merülnek ki. A pénzügyi eszközök hazai felhasználásának hatásait még nem vizsgálták részletesen, ugyanakkor európai országok hasonló konstrukcióinak értékelési tapasztalatai azt mutatják, hogy az „állami” garanciavállalás mellett igénybe vehető hitelek esetén – kis mértékben ugyan, de szignifikánsan – megnő a hitelnemfizetés kockázata az állami szerepvállalás nélküli állapothoz képest, vagyis – a közgazdasági elmélet implikációival konzisztens módon – a kezességvállalás/hitelgarancia növeli a morális kockázatot és egyben visszaigazolja, hogy a piacon a KKV-hiteleknek a pénzkihelyezés kockázatából adódóan magasabb a kamata.

10


A KKV-k fejlődését segíteni hivatott eszközökre fordított források hatékonyabb felhasználásának megalapozásához ezért kívánatos lenne megvizsgálni, hogy Magyarországon vannak-e a pénzügyi eszközöket igénybe vevő vállalatoknál pozitív eredmények és milyen mértékűek azok (pozitív irányban befolyásolja-e a pénzügyi eszközök igénybevétele a vállalat piaci részesedését, árbevételét, termelékenységét, foglalkoztatottai számának alakulását), valamint ezt össze kellene vetni a vissza nem térítendő támogatásokat igénybe vevő vállalatok teljesítményének alakulásával, hogy a nagyobb eredményességet biztosító konstrukció kaphasson nagyobb hangsúlyt a finanszírozási források szétosztásánál.

II.3. Erőforrás-hatékony, alacsony szén-dioxid kibocsátású gazdaság Az Európa 2020 stratégia kiemelt céljai közül Magyarország az üvegházhatású gáz (ÜHG) kibocsátásnak az 1990-ben jellemző szinthez képest 10%-kal történő csökkentését vállalta. A lakosság és a közlekedés a két legnagyobb felhasználó/kibocsátó, vélelmezhető ezért, hogy a megtakarítási potenciálok is e területeken a legjelentősebbek. Ezért a II.3.1. és II.3.2. fejezetben a lakossági, illetve környezetbarát közlekedési fejlesztések tapasztalatait tekintjük át. A II.3.3 fejezet pedig a környezet védelmét és az erőforrások fenntartható használatát célzó intézkedések közül zártciklusú rendszerek fejlesztésének, illetve megújuló energia termelési módok ösztönzésének tapasztalatait foglalja össze. II.3.1. A karbon-mentes gazdaságra való áttérés lehetőségei Napjainkban az energiafogyasztás vonatkozásában a végfelhasználók közül a lakossági szektor a legjelentősebb (2010: 34,8%), ezt követi az utóbbi 2 évtizedben jelentős növekedést felmutató közlekedés 25,95%-kal, de még a tercier szektor (18,93%) is megelőzi az ipart (17,36%), amelynek energiafelhasználása a rendszerváltás után jelentős csökkenésen ment keresztül. Az EU-n belül Magyarországon a legmagasabb az épületek (lakossági és tercier szektorbeli) részesedése az össz végenergia felhasználásban (2010-ben 53,7%). Ez jelentős részben a magyar épületállomány alacsony energiahatékonyságára vezethető vissza. Ezzel összhangban a háztartási szektor a legnagyobb szén-dioxid kibocsátó, amely a „második helyre sorolt” közlekedéssel együtt a teljes kibocsátás ¾-ét adja. Ez alapján valószínűsíthető, hogy az energia-felhasználás és az ahhoz kapcsolódó szén-dioxid (és más ÜHG) kibocsátás jelentős csökkentéséhez a legjelentősebb potenciált a lakossági szektor és a közlekedés jelenti. A fentiek alapján látszik, hogy a vállalt EU 2020 célok eléréséhez megkerülhetetlen a lakossági szektor, amelyet a korábbi – elsősorban GOP és KEOP – intézkedések alig érintettek. A lakosság részére energiahatékonysági felújításának támogatására a karbon kereskedelmi bevételekből, a Zöld Beruházási Rendszer keretében van (volt) mód (kizárólag beruházási) támogatást igényelni. Az ennek keretében meghirdetett Klímabarát otthon program a korábbi (Panelprogram, Nemzeti Energiatakarékossági Program, ÖKO-program) programokhoz képest az energia megtakarítástól az ÜHG kibocsátás csökkentése felé történő elmozdulást jelez, komplexebb beruházásokat és a megújuló energiafajták használatát is támogatták.

11


A tapasztalatok közül érdemes kiemelni, hogy •

az emberek zöme nincs tisztában azzal, hogy mik a háztartásokban a legnagyobb energiafogyasztók, ezért a felvilágosító tevékenység alapvető fontosságú ebben a körben,

•

gazdasági okokból és hatékony erőforrás-gazdálkodás igénye miatt is az a célszerű, ha az energiahatékonysági intézkedés megelőzi a megújuló energiás intézkedést,

•

az energetikai felújításokat komplex módon, rendszerben érdemes végrehajtani, így ugyanis nagyobb megtakarítás érhető el, mint a lépésenként lebonyolított felújításokkal,

•

a jó minőségű és alapos előkészítés, tervezés elengedhetetlen az energetikai felújítások sikeressége szempontjából (többek között ennek hiánya – valamint szakszerűtlen kivitelezés miatt – nem tudta teljesíteni több lakótelepi beruházás az elvár megtakarításokat),

•

a támogatásokkal szemben a felújítások ösztönzésének lehetséges és egyszerűbb eszköze lehet az adókedvezmény.

Az emberek, háztartások, lakossági fogyasztók számára kevéssé ismertek fogyasztásuk környezeti hatásai, valamint a tudatos fogyasztással megtakarítható közvetlen költségek és (szennyezés)kibocsátás volumene. Nem lehet ezért eléggé hangsúlyozni az ezekre irányuló információ-átadás és szemléletformálás jelentőségét. Ilyen, tájékoztatást, illetve a tudatos fogyasztók számára a választásokat segítő eszköz a környezeti címkézés is, az ún. öko-címke, amelynek hazai alkalmazása elmarad a fejlettebb Uniós országokban jellemző szinttől és az alkalmazás tapasztalatai egyelőre nincsenek részletesen megvizsgálva. II.3.2. Fenntartható közlekedés 1990 és 2010 között a közlekedési szektorból származó magyarországi CO2 kibocsátás összesen 38,1%-kal nőtt, ma a közlekedés adja a hazai CO2 kibocsátás majd 30%-át, de nem szabad elfeledkezni a közlekedésből származó egyéb légszennyezőanyagokról (különösen PM10 és nitrogén-oxidok (NOx)) sem. A közlekedés vonatkozásában a két legfőbb probléma a közúti szállítás nagy és egyre növekvő aránya, illetve a városi közlekedés fenntarthatatlansága. A levegő védelme szempontjából a áruszállítás vasútra, illetve vízi utakra való terelése lenne kívánatos, míg a városokban lényegében a tömegközlekedés, illetve a nem motorizált közlekedési módok terjedése a megoldás kulcsa. Az EU a vízi közlekedés tekintetében a Duna, mint vízi út nagyobb mértékű kihasználását látja célszerűnek, ez azonban többek között éppen Magyarország esetében komoly természetvédelmi aggályokat vet fel. A városi közlekedés esetében hazánk éppúgy, mint világ- és EU-szerte számos város, az érintettek fenntarthatóbb közlekedési módokra aló átterelésének nehézségeivel küzd. A rohamosan fejlődő közúti szállítást az EU közlekedésfejlesztési elképzelései értelmében vasúti, illetve belvízi fuvarozási módokra kell terelni. Ez alapján potenciálként azonosítható a hajózási szempontból alacsony kihasználtságú magyarországi Duna-szakasz, hiszen az Unión belüli belvízi szállítási kapacitások növelésére leginkább a Duna esetében van lehetőség, bár a Duna hajózhatóságára vonatkozó fejlesztéspolitikai elképzelések sem Uniós, sem hazai szinten nem harmonizáltak. Az Uniós és hazai fenntarthatósági, természetvédelmi és

12


környezetvédelmi előírások rendszere a hajózhatóság szempontjából jelentős korlátnak tekinthető, a tervezett szűkület-eltávolítások (vízmélység növelése) ütköznek leginkább a Natura 2000 területekkel (a szűkületek teljes hosszának 66%-a Natura 2000 területet érint). Pénzügyi fenntarthatósági szempontból lényeges, hogy a mederszabályozás jelentős és folyamatos fenntartási költségeket generál, amelyeknek a tranzitút használóira háríthatósága kérdéses. A hajózás élénkítése során ezért célszerűbb lehet piacszabályozási eszközöket előnyben részesíteni a mederszabályozással szemben, továbbá olyan megoldást kell találni, amelynek eredményeként a hazánk számára jelentkező ökológiai hasznok meghaladják a vállalt költségeket. Hazánk népességének már több mint kétharmada városlakó és a városi lakosság aránya növekszik. Bár megfigyelhető a városok belső részeiből a külsőbb részekre, illetve az agglomerációba történő vándorlás, ezzel párhuzamosan a munka-, az oktatás, a szórakozás döntő helyszíne továbbra is a belváros marad, így ez a jelenség a korábbinál is nagyobb közlekedési igényeket generál. Mindeközben folyamatosan nő a személyautó állomány, és csökken a közösségi közlekedési eszközök használata. Bizonyos városokban, illetve városrészekben mindez egyre elviselhetetlenebb forgalmat, ezzel párhuzamosan pedig egyre nagyobb mértékű légszennyezést és zaj-, rezgésterhelést okoz. A magas levegő- és/vagy zajszennyezettség légzőszervi és allergiás megbetegedésekhez, idegrendszeri problémákhoz, illetve és végső soron szív- és érrendszeri megbetegedésekhez, rosszindulatú daganatos megbetegedésekhez vezet. A légszennyezettség és zaj csökkenti az ingatlanok értékét, a rezgés pedig azok állagromlását eredményezi. A városi közlekedés egyik – környezetkímélő – alternatívája a kerékpáros közlekedés, amelyre irányuló intézkedések tapasztalatait a következőképpen foglalhatjuk össze. •

A városi közlekedés problémáit csak komplex, integrált rendszerek képesek megoldani. A fejlesztések során a teljes utazási lánc javítására kell fókuszálni, egyúttal megteremtve a lehetőségét annak, hogy az egyes környezetbarát közlekedési módok ne egymást kizárva működjenek, hanem kiegészítsék, erősítsék egymást.

•

Ahhoz, hogy a kerékpárút fejlesztés valóban éreztesse a hatását, teljes útvonalaknak kell elkészülnie. A fejlesztésekben tovább kell erősíteni a teljes utazási lánc javítását.

•

A kerékpáros közlekedés számára az akadálymentesítés, azaz pl. a vasúthálózat keresztezése, aluljárók, liftek, peronok kerékpáros-barát kialakítása fontos.

•

Kerékpárút fejlesztések már azzal is csökkenthetik a közúti forgalom sebességét és nagyságát, ha az eddig gyakorlattal szemben nem a járdától, hanem a gépjárműközlekedésre szolgáló úttól veszik el a helyet a kerékpárút számára.

•

A korábban a közösségi közlekedést igénybe vevők nagyobb arányban válnak rendszeres, napi szintű kerékpárhasználókká, míg az autóval közlekedők kevésbé váltanak át tartósan biciklire.

•

A kerékpáros közlekedés és a közösségi közlekedés fejlesztésére úgy kell tekinteni, mint egymást erősítő és nem ellentétes, egymást kizáró fejlődési irányokra.

A városi közlekedés egyéni közúti közlekedésről más, környezetbarátabb módokra való átterelésének fontos eszköze lehet a behajtási díj, mely amellett, hogy igénybefolyásoló

13


eszköz, fontos bevételi forrás is lehet – ideális esetben – további közlekedési fejlesztések számára. De valójában még ennél is többről van azonban szó, mivel a gyakorlati tapasztalatok szerint az autóforgalmat korlátozó intézkedések nélkül a közösségi közlekedés versenyképessége, a modal-split nem javítható. A fenntartható városi közlekedést elősegíteni hivatott fejlesztések esetében általánosan jellemző a stratégiai megalapozottság hiánya. A közlekedés nem önálló fejlesztési cél, hanem a közlekedés fejlesztése a gazdasági, társadalmi fejlődés eszköze. Ezért különösen fontos az integrált projektek megvalósítása, illetve olyan városi stratégiák kialakítása, melyek együtt kezelik a területhasználat alapú tervezést, az árképzési rendszereket, a hatékony közösségi közlekedést, a nem motorizált közlekedési módokat kiszolgáló infrastruktúrát és a tiszta járművek energiaellátását biztosító létesítményeket. A fenntartható városi közlekedés fejlesztés sikerességének biztosítása érdekében mind a projektek megalapozását segítő adatok, mind pedig a megvalósulás után a kihasználtságra, hatásosságra vonatkozó információ gyűjtését fejleszteni kellene. II.3.3. A környezet védelme és az erőforrások fenntartható használata Magyarországon az ÜHG kibocsátás csökkentése mellett a fosszilis energiahordozóktól való függőség csökkentésében is jelentős szerepet játszhat az alternatív energiaforrások használatának terjedése. Jóllehet hazánkban 1997 – 2008 között megháromszorozódott az ún. zöld energiák felhasználása (2008-ban 6%), jelentős elmaradásban vagyunk az Uniós átlaghoz képest. A nem fosszilis energiaforrások alkalmazásának ugyanakkor számos – propagálóik által kevéssé hangsúlyozott – veszélye is van: •

A biomassza eltüzelése a kisméretű szálló por (PM10) koncentráció jelentős növekedését eredményezi.

•

A geotermális rendszerek használt hévizeinek só- és hőtartalma káros hatással van a befogadó vizek biológiai egyensúlyára (amit a használt hévizek mélyebb rétegekbe történő visszasajtolása ellensúlyozhat).

•

A vízenergia hasznosítása esetében egyrészt a súlyos ökológiai hatások, másrészt (síkvidéki tározók esetében) szikesedés, talajvízszint emelkedés léphetnek fel.

•

A napelemek által okozott poláros fényszennyezés veszélyes hatást gyakorolhat a rovarokra.

Energiatermelési szempontból jelentős potenciálokat hordozhatnak magukban nagy – szennyvíz-elvezetési és -kezelési, illetve hulladékgazdálkodási – rendszerek esetében a keletkezett végtermék hasznosítását biztosító „záró” (pl: a szennyvíz-iszapból keletkezett biogázt, vagy az összegyűjtött szemetet égetéssel energiává alakítani képes) beruházások, amelyek hazánkban jellemzően elmaradtak, holott azok megtérülését már több pozitív példa is alátámasztja.

14


II.4. Klímaváltozás és hatásainak csökkentése, klímaadaptáció és kockázat-megelőzés elősegítése Az EU 2020 stratégiai céljai között kiemelt szerepet tölt be klímaváltozás és hatásainak csökkentése, klíma-adaptáció és kockázat-megelőzés elősegítése, amelynek eszközei között megjelenik az árvízi védekezés javítása, a fenntartható tájhasználat és az ökoszisztéma szolgáltatások jelentőségének felismerése és kihasználása, továbbá a közösségi alkalmazkodás. Az újszerű megközelítéssel egyidejűleg ugyanakkor felmerül az a probléma, hogy nincsenek múltbeli beavatkozások tapasztalatin alapulú és a tervezéshez rendelkezésre álló jó minőségű hatás-információk. Így alább is csak néhány eredményt és a jövőbeli tervezés során hasznosnak vélhető szakmai véleményt tudunk bemutatni. A klímaváltozásnak tulajdonítható a folyóinkat jellemző árvizek gyakoriságának és intenzitásának növekedése, miközben az árvíz levonultával szinte ugyanezeket a területeket aszály sújtja. Magyarország területének – Uniós összehasonlításban – kiemelkedően nagy százaléka árvízveszélyes, a sorozatos árvizek pedig rámutattak arra, hogy árvízvédelmi rendszerünk nem rendelkezik megfelelő tartalékokkal. Így az árvízi védekezés fejlesztése, ill. a vizekkel való jobb gazdálkodás az utóbbi évtized magyar fejlesztéspolitikájának hangsúlyos elemévé vált. Azt is látni kell, hogy a klímaváltozás következményei (árvíz és aszály) elleni védekezés, illetve azokhoz való alkalmazkodás összekapcsolható az ökoszisztémák rehabilitációjával, amelyre jó példaként szolgál a Tiszát érintő Vásárhelyi Terv Továbbfejlesztése program. A program célja a nagyvízi meder érdességének csökkentése és ún. árvízi tározók kialakítása, illetve a tározók területén a tájgazdálkodás – vagyis a táj adottságaihoz jobban igazodó területhasználatok – infrastrukturális feltételeinek megteremtése. Bár a víztározók egyelőre csak részben készültek el, az érintett területeken jellemzőek az ökoszisztémákra gyakorolt pozitív hatásokra vonatkozó tapasztalatok. A Tisza menti területeken megvalósított élőhelyfejlesztési projektek – az ár- és hullámtér érdességének csökkentése révén – közvetlenül is szolgálják az árvízi veszélyeztetés csökkentését, ugyanakkor – a vízvisszatartás és a területhasználat-váltás révén – egyidejűleg mérséklik az aszály kockázatát, továbbá in situ génmegőrzés helyszínei lehetnek, miközben megélhetést is nyújtanak. Számos használat esetében feltételezhető a nagyobb élőmunka igény is. A vízgazdálkodás megújítása a területhasználatok módosítását igénylő formája (a területek kivonása az intenzív gazdálkodásból, az agrár-ökológiai adottságok alapján és élőmunkaigényesebb, kisebb hozamú, extenzív gazdálkodást kell megvalósítani), ami pedig nem lehetséges a – területhasználatban érdekelt – helyi csoportérdekek egyeztetése nélkül, különösen, ha az érintett terület nem nemzeti parki tulajdonban van. Meg kell teremteni az érdekeltségi rendszert, amelynek révén a tározás és a területhasználat minimális konfliktusban áll egymással. Több kísérleti táj- és élőhelyrehabilitációs projekt eredményei arra engednek következtetni, hogy a természetes tájszerkezet visszaállításával eredményesen növelhető a célterületek környezeti értéke. Ez többek között hozzájárulhat az adott területen új, vagy az adott területen korábban őshonos, de onnan eltűnt fajok megjelenéséhez, illetve nem őshonos, invazív fajok visszaszorításához. Pozitív eredményeik mellett jövőbeli fejlesztésekhez is hasznos tapasztalatokkal szolgálhatnak erre az elsősorban a vízjárta vidékek hasznosítását célzó LIFEprojektek és magán-kezdeményezések, valamint a KEOP élőhelyrekonstrukciós intézkedései. A

15


természetvédelmi stratégiai tervezés alapján megvalósított, megfelelően kivitelezett és későbbiekben az élőhelynek megfelelően fenntartott rekonstruált élőhelyek jelentős ökológiai, természetvédelmi eredményekhez vezetnek és emellett hozzájárulhatnak a klímaalkalmazkodáshoz. Az ökoszisztéma szolgáltatás elnevezés, meghatározás jól jelzi, hogy a társadalomnak érdeke fűződik az ökoszisztémák megőrzéséhez, mert azok ún. ellátó (vagy termelő), szabályozó, kulturális és támogató típusú szolgáltatásokat nyújtanak számára (pl. a szabályozó típusú ökoszisztéma szolgáltatások leromlása növeli a természeti katasztrófák valószínűségét, ami pénzben könnyen kifejezhető károkat jelent). Az ökoszisztéma szolgáltatások kiaknázásában kimagasló szerep juthat a tervezésnek, a tervezőknek, különösen településközeli területeken igen fontos a környező tájjal való szerves kapcsolat megteremtése, amely számos ökoszisztéma szolgáltatás létrehozására és aktív használatára teremt lehetőséget. Hazánk európai viszonylatban jelentős természeti tőkével rendelkező ország, így az ökoszisztéma szolgáltatások biztosítása és fenntartása terén komoly lehetőségeink vannak. Közvetlenül az ökoszisztéma szolgáltatásokat célzó fejlesztéspolitikai elképzelés korábban nem volt jellemző Magyarországon, jóllehet minden, a helyi természeti értékekre építő kezdeményezés egyúttal az ökoszisztéma szolgáltatások fejlesztésének tekinthető. A klímaalkalmazkodás és ezzel összefüggésben a vizes területek jelentőségét és az ökoszisztéma szolgáltatások fontosságát mára azonban a magyar kormány is felismerte, és a magyar EU-elnökség egyik prioritásaként nevezte meg a vizet.

II.5. Szegénység és társadalmi kirekesztés megoldása Magyarországon EU-s összehasonlításban igen alacsony a foglalkoztatás szintje, amelynek 2020ig történő jelentős mértékű növelésére tett hazánk vállalást. Az alacsony foglalkoztatási szint összefügg a hátrányos helyzetű és/vagy alacsonyan képzett, tartósan munkanélküli vagy inaktív munkaképes korúak foglalkoztatási és foglalkoztathatósági problémáival, amely problémák ugyanakkor közvetlen okozói a szegénységnek. Így a szegénység, társadalmi kirekesztés és kirekesztődés problémaköre nem választható el a foglalkoztatás és fogalalkoztathatóság problémakörétől. A foglalkoztatás növelését célzó intézkedésekre jelentős mértékű támogatásokat allokált Magyarország. A tömegeket érintő intézkedések mellett kisebb, ámde eredményes és ígéretes kísérleti, (elsősorban tranzitfoglalkoztatási) programok valósultak meg (a TÁMOP 1.1.1 és 1.1.3 intézkedései keretében). Ezek során nonprofit szervezetek – tudást és tapasztalatot felhalmzova – a nyílt munkaerő-piaci foglalkoztatáshoz hasonló körülményeket tudtak teremteni a tranzitfoglalkoztatásban résztvevő (megváltozott munkaképességű, alacsonyan képzett, nem pályakezdő tartós munkanélküli) emberek számára, a program eredményeként pedig jelentősen javult a résztvevők foglalkoztathatósága. Értelmi sérült fiatalok integrált munkavállalását elősegítő (ESZA forrásokból is támogatott) munkahelyi gyakorlat program a résztvevő fiatalok munkavállalási attitűdjének változásán túl a befogadó munkáltatóknál is pozitív hatást generált. A tömegesebb intézkedések viszont alacsonyabb a sikerességgel valósultak meg. A HEFOP munkanélkülieket célzó, azok munkaerőpiacra való visszatérését segítő intézkedései a

16


regisztrált munkanélkülieknek csupán 18%-át érték el és „munkába állás, vagy más pozitív eredmény” csupán 6,6% körében volt kimutatható. (Ezt az eredményt torzítja a „szelekció”-ként ismert jelenség, miszerint a törekvőbb, motiváltabb munkanélküliek többet tesznek újbóli elhelyezkedésük érdekében, többek között részt vesznek elhelyezkedést segítő programokban is, így egyrészt az ilyen programok résztvevői a munkanélküli állomány „legjobbjaiból” kerülnek ki, akikre jellemző egyébként a törekvőbb munkakeresés is, emiatt pedig nem egyértelmű, hogy az elhelyezkedés ténylegesen a programban való részvétel eredménye és az nem valósult volna meg egyébként is, továbbá a programban résztvevőkre vonatkozó eredményesség bizonyosan csökenne, ha a programot az összes munkanélkülire kiterjesztenénk.) A hátrányos helyeztű munkaképes korúak foglalkoztatását elősegítő lehetséges – bár igen komplex – megoldás lehet a közelmúltban alakult szociális szövetkezeti modell. A kísérleti projektek 2010-ben megvalósult értékelése azt mutatja, hogy a szociális gazdasági projektek önmagukban nem fejtenek ki jelentős és fenntartható foglalkoztatási hatást, viszont ott tudták a legnagyobb eredményeket elérni és hosszú távú hatásokat kifejteni, ahol egy lokális rendszer részeként működnek, amelyben egymással szorosabb-lazább kapcsolatban lévő projektek együttesen biztosítják egy helyi közösség foglalkoztathatóságát, életszínvonalának emelését és a gazdaszervezet működését, építkezését3. 2-3 éves támogatási időszak alatt nem képes kifejlődni egy önállóan is életképes program, de hosszabb, 6-10 éves időtávban hatékony munkahely-teremtési eszközzé válhat. A szegénységi csapdából való kikerülés segítésének egy alternatív – és igen sikeresnek bizonyult – eszköze lehet a „Kiútprogram” keretében vállalkozási tevékenységhez folyósítot mikrohitel konstrukciók rendszere. Az ügyfelek közel 80 százaléka a formális gazdaságban működőképes vállalkozást tudott létrehozni, a hitelek visszafizetésének elmaradásából adódó veszteség ezzel együtt 20-30%, de a működési költség és a veszteség összege nem haladja meg a közfoglalkoztatás költségét, és a társadalmi hozama annál sokkal nagyobb. Erős a program a társadalmi és gazdasági integrációs hatása. A fentieknél lényegesen olcsóbb és nagyobb tömegeket elérő és megmozgató eszköz a közfoglalkoztatás. Különböző formákban megvalósuló programjainak (jóllehet egyik sem tűzi ki explicit módon célként a résztvevők munkaerőpiacra való visszavezetésté) általános jellemzője a „kontraszelekciós tendencia”, azaz azok vesznek részt benne, akiknek nincs semmilyen más lehetőségük (pl: bekapcsolódni más – pl. képzéssel járó, tranzitfoglalkoztatási, stb. – aktív munkaerőpiaci programokba). A közmunkában résztvevők a közmunkát követően sem tudnak elhelyezkedni (2007-ben a közmunka-programból kikerülők 1,1%-a tudott elhelyezkedni, 2010-ben a közmunka-programokban résztvevők közel 3-szor kisebb valószínűséggel találtak munkát, mint az abban részt nem vevő munkanélküliek). A közmunka – tömeges jellegéből kifolyólag – rövid távon olcsóbb, mint a személyre szabott reintegrációs szolgáltatások, azonban a munkavégző képesség és a munkába állási képesség javulását nem segíti elő, ezzel nem javítja a résztvevők foglalkoztathatóságát sem – mindezek figyelembe vételével 3 év után már drágább, mint a (foglalkoztatásba való visszatérést bizonyítottan segítő, a munkanélkülieket foglalkoztatottá, fogyasztóvá és adófizetővé „visszaváltoztató”) reintegráció és a (köztes időszakban nyújtott) segélyezés. A

3

A következő részben erre jó példát nyújt a belecskai önkormányzati vállalkozáson alapuló szociális program.

17


közfoglalkoztatás tömeges mértékben már jelentős pénzügyi forrásokat igényel, ám szinte semmit nem segít abban, hogy a résztvevők nem támogatott álláshoz jussanak. A társadalom leghátrányosabb helyzetű tagjainak társadalmi kirekesztődését és kirekesztettségét csökkenteni hivatott, állampolgári aktivitást, civil szerveződéseket és közösségi önszerveződést ösztönző (TÁMOP 5. prioritás keretében támogatott) programok sikerei ellenére azok fenntarthatósága nem biztosított, a támogatás felhasználását követően a tevékenységek is elhalnak. Ugyanakkor látni kell, hogy a társadalmi kirekesztettség és kirekesztődés problémakörének kezelése, megoldása csak több szakpolitika társadalmi befogadást erősítő mechanizmusainak összehangolása és megerősítése révén lehetséges, a fejlesztéspolitika eszköztára sem nem elegendő, sem nem alkalmas önmagában a probléma orvoslására. Az uniós forrrásokra alapozott projektek jó példákkal szogálhatnak, módszerani fejlesztések alapjai lehetnek, ugyanakkor nem alkalmasak az összes érintett elérésére, bevonására. A támogatott projekteknél egyébként is jellemző a célcsoport „lefölözése” (azaz a jobb képességekkel/lehetőségekkel rendelkező, érdeklődőbb egyének bevonása), ami a sikerhez vezető könnyebb utat vázolhat fel, a versenyeztetésen alapuló forráselosztás pedig felerősíti az ilyen jellegű sikerorientációt (szemben a nehezebben elérhető, kevésbé motivált többség elérését és körükben is – bár csekélyebb, de legalább érzékelhető – eredményeket hozó megoldások kiprobálását, kifejlesztését célzó, ugyanakkor az eredményesség csekélyebb ígéretét hordozó kísérletekkel). A szegregáció, kirekesztődés egyik szemléletes – bár szomorú – megnyilvánulását képezik a települési szegregátumok, ún. telepek, amelyek felszámolására és a szegregáltan élők reintegrációjára több kísérlet is történt. 2005-2009 között 4 mrd Ft értékben kiírt pályázatokon 48 település 54 szegregátumának felszámolására indultak projektek a Telepprogram lakhatási, szociális és munkaerő-piaci integrációs program-elemeket ötvöző projektjei keretében, de érdemes megemlíteni a hasonló céllal megvalósult kerecsendi teleprehabilitációt (Podo-Híd Integrációs Modellprogram), vagy a szomolyai Cseresznyevirág projektet is. A telepfelszámolási projektek alapján lehetségessé vált a szegregáltan élők integrált lakókörnyezetbe való átelepítése, ugyanakkor az integrált környezetben való lakhatás fenntarthatóságának (magasabb pénzügyi, fenntartási költségek) még nincsenek egyértelmű pozitív tapasztalatai, ugyanis az új lakókörnyezetbe költözés önmagában nem oldja meg a diszkriminációval és/vagy egyéb okokkal összefüggő elhelyezkedési nehézségeket (még a Cseresznyevirág projekt keretében nyújtott tranzitfoglalkoztatási szolgáltatások sem minden esetben bizonyultak hatásosnak), munkahely hiányában pedig továbbra sem biztosított a kiút a szegénységből.

II.6. Oktatás és élethosszig tartó tanulás Az iskolázatlan rétegek foglalkoztatási esélyei alacsonyak, miközben kiemelkedően magas a – jellemzően legrosszabb képességű – tanulók középiskolai lemorzsolódása, így az oktatási rendszer jelenlegi működése a hátrányos helyzet erősödését, újratermelődését eredményezi. A korai iskolaelhagyás 10%-ra csökkentésére hazánk vállalást tett a 2014-2020 közötti uniós források felhasználásához kapcsolódóan. A korai iskolaelhagyás okai hazánkban még nincsenek részletesen feltárva (csak néhány éve létezik erre irányuló, célzott és követéses adatfelvétel). Annyi azonban már most is bizonyos, hogy a lemorzsolódás csökkentéséhez

18


lehetőség szerint már az iskolai életpálya előtt, valamint az oktatási rendszerben való részvétel folyamán meg kell találni a veszélyeztetett, potenciális iskolaelhagyó gyerekeket és fiatalokat és őket célzott intézkedésekkel kell segíteni, hogy minél tovább maradjanak az oktatás rendszerében. Az iskolarendszerből már kihullott fiatalok számára pedig biztosítani kell a hosszabb távon a munkaerőpiaci helytálláshoz, érvényesüléshez szükséges tudás, végzettség megszerzését. Ezt a célt hazánkban több, az életpálya különböző szakaszaihoz – iskola előtt, iskola folyamán, iskolarendszerből való kikerülés után – kapcsolódó szolgáltatást biztosító intézkedéssel próbálták elérni. Az óvodáztatási támogatás az iskola előtti szocializációt és készségfejlesztést hivatott elősegíteni olyan – jellemzően hátrányos helyzetű – gyerekek esetében, akiket enélkül nem vittek volna óvodába a kötelező 5 éves kor előtt. A támogatás olyan gyerekek szüleit célozta, akik számára a családi környezet nem biztosítja a jó iskolai helytálláshoz szükséges szocializációt, tudás és készségek kialakulását, amely hátrányokat azonban az óvodai környezet képes korrigálni. A támogatás hatékony eszköznek bizonyult a célcsoportot képező hátrányos helyeztű gyerekek óvodai részvételének növelését tekintve, amelynek további kiteljesedésének az óvodai férőhelyek száma szabott gátat. Az óvodakötelezettség 3 éves korra történő „leszállítása” pedig – feltéve, hogy az óvodai férőhelyek száma képes igazodni az igényekhez – továbbviheti a pozitív eredményeket. A hátrányos helyzetű gyermekek esélyteremtő óvodai fejlesztésének (pl. kommunikációs készségek, a szociális kompetenciák, együttműködés) minőségjavítását tűzte ki célul a Biztos Kezdet program, amelynek eredményeként a résztvevő intézményekben javult az óvodai szolgáltatások színvonala és az óvodapedagógusok módszertani kultúrája, tudatosabb, újszerű tevékenység-szervezési módokkal, technikákkal gazdagított nevelő-fejlesztő tevékenység jellemzi a megvalósító óvodák munkáját. Ennél egyértelműbb eredményeket mutatnak fel a DIFER Programcsomagot alkalmazó óvodák, ahol a részt vevő gyerekek készségeinek fejlettsége nagycsoport végén szignifikánsan meghaladta az országos átlagot, jóllehet körükben lényegesen felülreprezentáltak voltak az alacsonyabb végzettségű szülők gyermekei, az iskolaéretlennek tekinthető gyerekek aránya a nagycsoport végén csak feleakkora lett, mint az országos átlag, a hátrányos és a nem hátrányos helyzetű gyerekek közel azonos ütemben fejlődtek. A hátrányos helyzetű, tanulási nehézségekkel küzdő általános iskolai tanulók számára – iskolarendszeren kívüli képzés jelleggel – tanodák nyújtanak segítséget a tananyag feldolgozásában és az iskolai helytállásban, amelyet a résztvevő tanulók és szüleik egyaránt tényleges segítségként értékelnek (várat magára azonban egy, a tanodák tényleges sikerességét a tanulmányi eremdényekben, tanulói motivációkban, későbbi oktatási előmenetelben megragadható különbségekben mérni és kimutatni képes elemzés, értékelés). A 15–24 éves, az oktatási rendszert befejezett végzettség nélkül elhagyó vagy a korai iskolaelhagyás szélén álló fiatalok egyéni ütemtervre épülő fejlesztése és a munkaerőpiaci sikerességének elősegítését célzó Dobbantó program kísérleti megvalósításában érintett 15 iskola minden korábbi hasonló célú fejlesztésnél eredményesebben tartotta meg diákjait. A résztvevők 88%-a végezte el a Dobbantó programot, 79%-uk a program elvégzése után is részt vett valamilyen képzésben. Egy ilyen jellegű program megtérül, ha a résztvevők legalább 5%a program hatására magasabb iskolai végzettséget szerez és ezt a Dobbantó program bizonyosan teljesíti.

19


A hátrányos helyzetű családok gyermekeinek anyagi és szakmai támogatását célzó Útravaló ösztöndíj kevéssé képes azokat a halmozottan hátrányos gyereket is elérni, akik leginkább rászorultak lennének az anyagi támogatás mellett a mentori tevékenységre. A programban nem volt biztosítva a mentorok munkájának ellenőrzése és a mentorok minőségbiztosítása, a tanárok így arra voltak ösztönözve, hogy a legjobb képességű, leginkább fejlődőképes diákokat válogassák ki, a „problémásabb”, ám inkább segítségre szorulók így könnyen kimaradnak a programból. A roma és hátrányos helyzetű tanulók iskolai szegregációjának 2006-2008 közötti csökkenő mértékű tendenciája 2009 és 2011 között a visszájára fordult. A szegregáció mértéke azokon a területeken a legmagasabb, ahol az oktatási piac mérete (az iskolai telephelyek száma) nagy és a roma/hátrányos helyzetű tanulók aránya magas. Az iskolákon belüli (osztályok közötti) szegregáció sem elhanyagolható, de lényegesen kisebb mértékű, mint az iskolák közötti szegregáció: a becslések szerint az iskolán belüli szegregáció mértéke nagyjából 40%-a az iskolák közti szegregáció mértékének. A Integrációs Pedagógiai (Keret)Rendszer (IPR) keretében halmozottan hátrányos helyzetű és roma tanulók minőségi oktatáshoz való hozzásegítése volt a cél iskolák képességkibontakoztató illetve integrációs programjainak támogatásával. A támogatás feltételéül azt szabták, hogy azokban az iskolákban, ahol több osztály is van egy évfolyamon, nem lehet különbség a tanulói összetétel tekintetében a párhuzamos osztályok között, illetve a programban résztvevő iskolák tanárainak továbbképzésen kellett részt venniük. A programban résztvevő iskolák tanulói jobban teljesítettek, nagyobb arányban jutottak be érettségit adó középiskolába is. A program tovább pozitív hatással volt a diákok nem kognitív képességeire is (pl. önértékelésére, nehéz helyzetekkel való megküzdés képességére, társas szorongás, idegenellenesség). Az értékelés egyik legfőbb eredménye az, hogy az integráció kedvezőtlenebb társadalmi hátterű tanulókra gyakorolt pozitív hatása nem járt együtt a kedvezőbb társadalmi hátterű tanulókra gyakorolt negatív hatással. A közbeszédben gyakran felmerülő szakmunkáshiány – vállalti adatfelvételek eredményei szerint – elsősorban azoknál a vállalatoknál számottevő, ahol szükséges a technológiai változásokhoz való munkavállalói alkalmazkodás, ami a munkavállalók számára nehézséget jelent, ez pedig a szakiskolát végzettek alapkészségeinek hiányosságát jelzi. Miközben a munkerőpiaci elvárások között felértékelődött az általános tudás, készségek és az alkalmazkodóképesség (a szakmaspecifikus tudáselemekkel szemben), a szakiskolai képzés ezzel ellentétes irányba hat – ezt jól tükrözi, hogy az Országos Kompetenciamérésben résztvevő 10. osztályos diákok közül a szakiskolásoknak mind a matematikatudása, mind a szövegértési képessége alacsonyabb lett, mint a 8. osztályos eredményük, miközben a többi képzési formába járó tanulók jellemzően fejlődtek. A szakképzést biztosító iskolák és az általuk nyújtott képzés minőségének fejlesztésére számos próbálkozás született, közülük a Szakiskolai Fejlesztési Program (SZFP) az egyik legjelentősebb, átfogó program, amelynek – bár a forrás nagyobb részét eszközbeszerzésre fordították – szemléletformáló hatása érvényesült a leginkább, megváltozott az iskolák vezetőinek, a pedagógusainak az attitűdje, korszerű módszertanokkal ismerkedhettek meg, ugyanakkor a tanulói teljesítményekr és munkaerőpiaci érvényesülésre vonatkozó hatásai nem ismertek. A szakképzés minőségét és hatékonyságát egyszerre növelni hivatott Térségi Integrált Szakképző Központok létesítését és fejlesztését célzó program keretében is jelentős infrastrukturális fejlesztések és eszközbeszerzések valósultak meg, ugyanakkora a program komoly kultúraváltást is eredményezett nemcsak

20


szakmai értelemben, hanem a nevelés, a személyiségfejlesztés terén is, amelynek hatására – a gyakorlati vezetők szerint – érezhetően javult a diákok teljesítménye, a vizsgaeredményeik. Magyarországon a felsőfokú végzettséggel rendelkező 30-34 éves lakosság aránya – 6 %-kal – elmarad az EU átlagtól és az előrejelzések szerint nem is várható ennek további és érdemi növekedése (az EU2020 célok keretében vállalt 40%-os aránnyal szemben az előrejelzések alapján a 30%-os érték tűnik reálisnak). Hazánkban a hátrányos helyzetű tanulók csak igen kis arányban kerülnek be a felsőoktatásba – a 2000-ben indított Arany János Tehetséggondozó Program ezt hivatott elősegíteni. A program – hátrányos helyeztű – résztvevői egy év felkészítő évfolyam után kerülnek be a hagyományos, 4 éves középfokú oktatásba, az előkészítő év során a felzárkóztatás mellett hangsúlyt helyeznek a szocializációs hátrányokat kompenzálni hivatott tantárgyakra is, illetve tanulásmódszertani, önismereti, életviteli képzést is kapnak a tanulók. A program céljai között szerepel a tanulók felsőfokú továbbtanulásának elősegítése, egy nyelv középfokú elsajátítása, jogosítvány és ECDL bizonyítvány szerzése. A programban résztvevő és annak eredményeként felsőfokú tanulmányokat folytató hallgatók túlnyomó többsége érzi úgy, hogy a program javította továbbtanulási esélyeit, ugyanakkor jelentős a programból való lemorzsolódás.

II.7. A forrásfelhasználás intézményrendszerének fejlesztése Magyarországon a fejlesztéspolitika intézményeinek célrendszerében az abszorpciós és a szabályos forrásfelhasználás került előtérbe a fejlesztések eredményességével és a forráskihelyezés hatékonyságával szemben. Az intézményrendszert a fejlesztéspolitika minden szintjén jelen lévő bizalmatlanság is a fenti két cél felé tereli, hiszen az abszorpció és szabályosság könnyen ellenőrizhető és számonkérhető. Nincs egységes recept a hatékony intézményrendszeri működésre. A tagországok közigazgatási hagyományaitól függ, hogy egyes tagállamokban milyen támogatásközvetítő (centralizáltdecentralizált; integrált-párhuzamos, illetve ezek vegyített változatai) intézményrendszer lehet hatékony. Az intézményrendszer működésében viszont mindenhol kiemelten fontos, hogy a koordinációs mechanizmusok működjenek, a szereplők közötti összehangoltság létrejöjjön. Összességében elmondható, hogy a fejlesztéspolitika intézményrendszere a fejlesztéspolitika és a szakpolitikák összekapcsolásának hiányosságai miatt a hazai rendszer (1) nem kezeli a szakpolitikák változékonysága miatti bizonytalanságokat; (2) az ágazati politikába esetenként nem illeszkedő kapacitásokat hoz létre; (3) nem tudja kezelni a helyi fejlesztési ellenérdekeltségeket, illetve a helyi fejlesztési igényeket; (4) az ágazatok között is versenyhelyzetet eredményez. A fejlesztéspolitikai intézményrendszer felépítése a támogatások folyósításának 2004-es kezdete óta jelentősen átalakult. A működés hatékonyságát javította, hogy a feladatok, valamint a hatásköri és illetékességi területek az Irányító Hatóságok (IH) és a Közreműködő Szervezetek (KSZ) viszonyában átláthatóbbá váltak, ezzel párhuzamosan pedig a teljesítmény javítására szolgáló ösztönzőket építettek be a finanszírozás rendszerébe. A közreműködő szervezetek teljesítmény alapú finanszírozási modelljének kialakításával az IH és a KSZ-ek között vállalkozói jellegű szerződések jöttek létre, a KSz feladok ugyanakkor nem kerültek civil, vagy magán szervezetekhez kiszervezésre, a közreműködői

21


feladatokat állami tulajdonú társaságok végzik. A magánszférának a tervezés és a tájékoztatás területén szánnának nagyobb szerepet az értékelések. A fejlesztéspolitikai intézményrendszerének működési költségei nem ismertek pontosan: nincsenek erre vonatkozó adatok és nyomonkövetési rendszer. Szakértői becslések alapján azonban a technikai segítségnyújtás keretében rendelkezésre álló forrásokat jelentősen túllépik a költségek (a források 7%-át teszik ki a programból finanszírozható 4% helyett). A pályázók oldalán jelentkező költségek ennél még nagyobbak lehetnek, ráadásul a költségek egy jelentős részét a pályázati eljárásban vesztesek viselik, ami a pályázati rendszerbe újonnan belépők számára elrettentő hatással bír. A forrásfelhasználást és a hatékonyságot az uniós tagállamokban és Magyarországon is hasonló problémák hatják át: magas tranzakciós költségek; hosszú kiválasztási rendszer; kapacitáshiány; bonyolult adatgyűjtési és riportolási technikák; és a jogszabályváltozások / új jogszabályok elfogadása. Ennek kezelésére javasolt a benyújtandó pályázati anyagok minimálisra csökkentése; az adatlapok és jelentések tartalmának egyszerűsítése; a nyilatkozatok szerepének erősítése; az elérhető állami adatbázisok aktívabb használata; az elektronizálás és a visszatérő pályázók adminisztratív terheinek enyhítése. Az admimisztratív költségekre elsősorban az általános adminisztratív folyamatoknak, nem pedig a kiválasztási eljárásoknak van jelentős hatása. A kiválasztási eljárásrend meghatározása során az IH-knak ezért arra kell figyelemmel lennie, hogy az adott eljárásrend alkalmas-e 1) 2) 3) 4)

az adott konstrukció céljaihoz leginkább illeszkedő projektek kiválasztására? arra, hogy a projektgazdákat ösztönözze a saját elképzeléseik fejlesztéspolitika nyelvére való lefordítására? a nem nyertes pályázók költségeinek minimalizálásra úgy, hogy közben a beérkező pályázatok kidolgozottsága alapján eldönthető azok minősége? tömeges pályáztatásra?

A pályázatok pénzügyi előrehaladásában is hátráltató szerepet játszik az adminisztráció: az elszámolások bonyolultsága, a csatolandó dokumentumok mennyisége és ezekből fakadóan a hiánypótlások magas aránya a kifizetésék csúszásához, ezáltal pedig a kedvezményezettek oldalán likviditási problémákhoz vezet. Az adminisztrációs terhek enyhítésére az értékelések az átalány költségszámítás engedélyezését javasolják. Előzetes becslések alapján a 2014-2020-as időszak tervezett átalakításaival – elsősorban az elszámolási szabályok egyszerűsödésével, valamint az elektronikus megoldások elterjedésével – mind az intézményrendszer, mind a pályázók oldalán költségcsökkentés érhető el: előbbi esetében uniós szinten mintegy 7, utóbbi esetében pedig akár 20%-os adminisztratív teher csökkenés várható. A következő tervezési időszakra az értékelések az automatikus eljárásrend szélesebb körű alkalmazását, a kétfordulós eljárásrend újragondolását, és a global grant rendszer használatát javasolják. Az automatikus eljárásrend kis összegű, nagy számú pályázat elbírálására alkalmas, a kétfordulós eljárásrend az innovatív projektek fejlesztéspolitikai rendszerrel való összhangját segítheti elő, a global grantek pedig a helyi igényekhez közelebb álló, komplex fejlesztéseket generálhatnak úgy, hogy az nem emeli meg az intézményrendszer adminisztratív költségeit.

22


Nem KSK alapokból megvalósult fejlesztések arra világítanak rá, hogy a kedvezményezettek és a forráskihelyező szervezetek közötti partnerség erősítése, a pályázók felé irányuló nagyobb bizalom nem jár a források hanyagabb, kevésbé eredményes felhasználásával, viszont egyszerűbbé teszi a folyamatokat és a pályázást.

23


III.

Az eredményes tervezést és végrehajtást segítő, de jelenleg nem elérhető információk, eredmények

A tematikus tanulmányokban összegyűjtött és jelen szintézistanulmányban is prezentált megállapítások zömében a napjainkig megvalósuló beavatkozások működési mechanizmusainak és eredményeinek feltárására irányuló folyamatos értékelési rendszer keretében lefolytatott értékelő vizsgálatok eredményeként álltak elő. Az értékelési tevékenység célja, hogy hatásmechanizmusok feltárásával és visszacsatolásokkal segítse a programszintű, vagy egyes intézkedések kidolgozására irányuló tervezést és ezzel javítsa a fejlesztési források felhasználásának eredményességét. A 2014-2020 közötti fejlesztéspolitikai tervezési és végrehajtási ciklusban a korábbiaknál is erőteljesebb eredményorientáció lesz jellemző, hiszen a tagállamok előre meghatározott célok elérésére tettek vállalást. E vállalásokra tekintettel a következő 7 éves ciklus során folyamatosan monitorozni kell a célok irányába törétnő elmozdulás mértékét, továbbá a programok és intézkedések kidolgozása és indítása során is kívánatos annak ismerete, hogy milyen módon és kellő mértékben járulnak-e hozzá a legfontosabb célok eléréséhez. Korábbi időszakokban megvalósult beavatkozások utólagos értékelései, továbbá újszerű és hatásmechanizmusaik tekintetében még feltáratlan intézkedések működésének megismerésére irányuló tervezett (közbenső) értékelések ezért nagymértékben hozzájárulhatnak a 2014-2020 időszak fejlesztéspolitikájának sikerességéhez. Ezek hiányában viszont komoly kihívást jelent majd újabb és újabb fejlesztési beavatkozások eredményorientált tervezése és megvalósítása. A jelen szintézistanulmány hátterét is képező tematikus tanulmányok elkészítéséhez kapcsolódó dokumentumkeresés és információfeltáró munkák során egyértelmű igazolást nyert, hogy számos, a fejlesztéspolitika szempontjából fontos, nagy társadalmi/gazdasági/környezeti hatású beavatkozási területekhez kapcsolódó intézkedések esetén nem rendelkezünk valós képpel az beavatkozások hatásmechanizmusairól és tényleges eredményeiről. Az alábbiakban azonosítunk néhány olyan témakört, ahol a rendelkezésre álló fejlesztéspolitikai beavatkozások már hasznos tapasztalatokkal láthatnák el a következő időszaki tervezéssel foglalkozó szakértőket, ám adatok, vagy értékelések hiányában e kulcsfontosságú információk jelenleg nem ismertek. Ezen felül néhány olyan témakörben, ahol újszerű beavatkozások várhatóak, javaslatot teszünk a hatások nyomonkövetéséhez szükséges információgyűjtési gyakorlat kialakítására.

III.1. Kutatás, fejlesztés, innováció A kutatás, fejlesztés, innováció témakörében több százmilliárd nagyságrendben kerültek és kerülnek források kihelyezésre. Igen keveset tudunk viszont azok hasznosulásáról, elsősorban arról, hogy a – végső soron a gazdaság fejlődésének elősegítése érdekében szétosztott – támogatások eredményei milyen csatornákon keresztül hatnak a gazdaságra. Ha ezek a mechanizmusok – hatásértékelések keretében – részlegesen, vagy teljes mértékben feltárásra kerülnének, tudatosabb támogatáspolitikával lehetne növelni a K+F+I tevékenység hozzájárulását az ország fejlődéséhez.

24


A hatásmechanizmusok és tényleges hatások azonosításának egyik lehetséges módja és területe lehetne a vállalatok számára nyújtott K+F+I támogatások hatásainak vizsgálata és annak összehasonlítása, hogy a különböző támogatási rezsimek közül melyek az eredményesek, eredményesebbek. Egy ilyen vizsgálathoz rendelkezésre állnak a szükséges vállalati gazdálkodási adatok, amelyeket a vállalati K+F+I tevékenység intenzitására és a (legkülönbözőbb forrásokból – pl. ERFA, KTIA, stb. – származó) támogatások mértékére vonatkozó információkkal kiegészítve lehetőség nyílik a vállalatokra irányul K+F+I támogatáspolitika tényleges – a vállalatok teljesítményében, növekedésében, fejlődésében – megragadható hatásainak kimutatására és a különböző támogatási eszközök eredményességének, célszerűségének vizsgálatára. Fontos látni azonban, hogy csak az összes támogatási konstrukció együttes vizsgálata hozhat eredményt és csak akkor, ha az elemzés egyedi vállalatok legalább 10 éves időszakot felölelő adatain kerül elvégzésre. Kívánatos lenne továbbá feltárni a akadémiai, egyetemi (alap- és alkalmazott) kutatások eredményességét, továbbá azoknak a gazdaságba, társadalom felé történő túlcsordulási, tovagyűrűzési hatásait is azonosítani és mérni kell. Előbbi egy, az akadémiai szektor teljesítményének mérését és monitorozását biztosító olyan értékelési keretrendszer kialakítását teszi szükségessé, amely alapján nem csak az egyes szervezetek, kutatóhelyek között adott időpontban jellemző eredményességi különbségek mutathatók ki, de időben előrehaladva összehasonlíthatóvá válik azoknak az eredményesség irányába tett elmozdulása is (egy ilyen rendszer kialakításához az adatok jelentős része különöbző adatgyűjtések keretében és adatbázisokban – SZTNH, KSH, MTMT – rendelkezésre is áll). Utóbbi pedig az akadémiai szektor kutatási aktivitásának a gazdasági fejlődést segítő elemeit és csatornáit, valamint a hatások érvényesülésének időtávját és nagyságát érintő, modellbecslési technikával megvalósítható vizsgálatot feltételez, amelynek eredményeként látható és tervezhető lesz nem csak a K+F+I aktivitás hatásai érvényesüléséhez szükséges időtáv, de kirajzolódik az aktivitás ösztönzésének szükséges iránya és mértéke is. Nem feledkezhetünk el a kutatóintézeti és vállalati együttműködések – mint az akadémiai és gazdasági szféra közötti közvetlen kapcsolatot megtestesítő csatorna – működőképességének, mélységének és tartósságának vizsgálatáról sem.

III.2. KKV-k versenyképessége A KKV-k tőkéhez jutási nehézségeinek csökkentését, továbbá versenyképességük – értsd: termelékenység, piaci részesedés – és foglalkoztatásban való részesedésük növelését egyszerre kívánják elősegíteni a vissza nem térítendő fejlesztési támogatások, évi százmilliárdos nagyságrendben. Ugyanakkor e kettős cél egyike sem teljesül érdemben, hiszen a vissza nem térítendő támogatásokat többségében olyan vállalkozások nyerik, amelyek a tőkepiacról is részesülhetnek finanszírozási forrásokban és nem mutatható ki érdemi hatás a versenyképesség és foglalkoztatás előmozdítását illetően sem. A KKV-knek nyújtott fejlesztési támogatások hosszabb távon jelentkező pozitív hatásairól ismeretesek külföldi tapasztatok. Ahhoz, hogy a magyarországi támogatáspolitika eredményességéről (vagy annak hiányáról) meggyőző képet kaphassunk, a támogatások hatásainak hosszabb távú azonosítását és követését biztosító, kontrollcsoportos vizsgálatot kell lefolytatni. Ehhez elsősorban egy legalább 10 éves, vállalatok egyedi gazdálkodási és

25


létszám adatait, valamint a számukra különböző célokra folyósított támogatásokat (célok szerint megkülönböztethetően) tartalmazó adatbázis összeállítása szükséges (ennek adat- és jogi háttere adott), amelyeken meg kell ismételni a rövidebb időtávot felölelő adatokon már lefolytatott vizsgálatokat. A hazai KKV támogatások eredményességét jellemző hiányosságok hátterében állhat azok „uniformizáltsága”, így kívánatos lenne megvizsgálni, hogy vannak-e olyan vállalati körök, amelyek esetében kimutatható a támogatások jelentős hatása – egy ilyen vizsgálat szintén elvégezhető a fent körülírt adatbázis felhasználásával. Keveset tudunk mind a nagy növekedési potenciállal rendelkező, „gazella”-ként azonosítható vállalatokról, mind arról, hogy KKV-k különböző csoportjai (pl: start-up) milyen „személyre szabott” és differenciált segítséget igényelnének a fejlődésüket nehezítő akadályok leküzdésében, a fejlesztéspolitika eszköztára pedig jelenleg kevéssé alkalmas a nem tömegszerű, egyedi igényekre szabott megoldásokra. Kívánatos lenne ezért a KKV-k fejlődését nehezítő körülmények részletesebb feltárása és a KKV-k szegmentálása azért, hogy a fejlesztéspolitika számára pontosan körülhatárolt célcsoportokat és igényeket azonosíthassunk, amelyek mentén „személyre szabott” szolgáltatás-csomagok dolgozhatóak ki. Ezzel párhuzamosan ki kell alakítani egy olyan monitoring- és értékelési rendszert, amely képes – lehetőleg az egyes, támogatott vállalatok szintjén is – nyomon követni a fejlődést, azaz információt szolgáltat arról, hogy adott kedvezményezett vállalat esetében a támogatást követően is fennmaradnake – és ha igen, meddig – a támogatást indokló körülmények. Így egyrészt közvetlen visszacsatolást kaphatnk a támogatások eredményességéről, másrészt nyomon követhetjük a támogatott vállalatokat a fejlődésük különböző szakaszaiban, így fontos információkat nyerhetünk jövőbeli fejlesztési konstrukciók kidolgozásához is. Egyre inkább teret nyernek a pénzügyi eszközök (kamattámogatott hitel, hitelgarancia, kockázati tőke) a KKV fejlesztés eszköztárában, ugyanakkor azok hatásaira vonatkozóan nem rendelkezünk érdemi információval. Pedig ilyen jellegű intézkedések is tíz évet meghaladó múltra tekintenek vissza hazánkban, ezért kívánatos lenne a múltbeli intézkedésekre vonatkozóan egy, a KKV-k vissza nem térítendő támogatásai hatásainak vizsgálatához hasonló módszertannal lefolytatott értékelést elvégezni. Egy ilyen vizsgálat során össze is lehetne hasonlítani a vissza nem térítendő támogatás és a pénzügyi eszközök eredményességét és hatékonyságát.

III.3. Erőforrás-hatékony, alacsony szén-dioxid kibocsátású gazdaság A hulladékgazdálkodási és szennyvízkezelési rendszerek jelentős részénél nem megoldott a végtermék hasznosítása, holott egyrészt csak így realizálható a teljes pozitív környezeti hatás, másrészt a végtermék – leggyakrabban energetikai – hasznosítása komoly potenciálokat hordoz magában. Kívánatos lenne ezért a nem hasznosított végtermékek volumenét és az azok hasznosításában rejlő lehetőségeket (pl: előállítható energia mennyisége) felmérni és monitoring rendszert kidolgozni, amely egyrészt mutatja a nem hasznosított végtermékek és az ebből adódó veszteségek nagyságrendjét, másrészt segít láttatni a végterméket is hasznosító zárt rendszerek által indukált környezeti nyereségeket, elősegítve ezáltal az ilyen beruházások hasznosságának kommunikálását és elfogadottságuk növelését. Már megvalósult zárt rendszerek értékelése pedig hasznos információkkal szolgálhat az tényleg hatékony és a jövőben támogatandó beruházások és technológiai megoldások azonosításához.

26


A megújuló energiahasznosító projekteknek kevéssé ismertek a nem energiamegtakarítási/kiváltási jellegű környezeti hatásai, holott azok jelentősek lehetnek és hosszabb távon akár komoly környezeti károkat is okozhatnak, amelyek megelőzhetőek lennének, ha a fejlesztések megvalósítása során azokra is tekintettel lehetnénk. Ismert kockázat például a geotermikus energia hasznosításánál, hogy a felhasznált hévíz mélyebb rétegekbe való visszasajtolásának elmulasztása veszélyezteti a felsőbb rétegekben található vízbázist, vagy a szélerőművek esetében a madarakra és denevérekre gyakorolt veszély. Kívánatos ezért megvalósult megújuló energiahasznosító projektek esetében alapos vizsgálatok keretében értékelni azok nem szándékolt környezeti hatásait, amelyek ismeretében kidolgozásra és bevezetésre kerülhetnek akár már meglévő, akár új projektek esetében a negatív hatásokat csökkentő, vagy megelőző/kompenzáló intézedések is. Országos Környezetvédelmi Tanács ill. a Jövő Nemzedékek Országgyűlési Biztosa is felhívta a figyelmet a Duna hajózhatóságának fejlesztését megelőző ökológiai állapotfelmérés hiányára. Nem rendelkezünk részletes információkkal sem a meder, illetve a Dunához kapcsolódó – gyakorta igen nagy kiterjedésű – terüeltek ökoszisztémáira vonatkozóan. Ez megnehezíti az esetleges hajózhatósági fejlesztések környezeti, ökológiai hatásainak becslését, hiszen azt sem tudjuk pontosan, hogy milyen ökoszisztémákra és elemeikre vonatkozóan kell hatásokat előrejelezni. Kívánatos ezért a Duna hazai szakaszához kapcsolódó ökoszisztémák részletes felmérése, amely adatok ismertében less meghatározható, hogy milyen területeken és milyen módon lehetséges és kívánatos a fejlesztések lehetséges hatásait mérni, nyomon követni. A vizsgálatnál figyelembe kell venni, hogy a folyó ökoszisztémája határokon is átnyúlik, ezért több esetben célzott közös kutatásokat kellene (pl. az ICPDR által rendszeresen megvalósított – a teljes folyó egységes felmérését célzó – Danube Survey mintájára), a felmérések adataival pedig ki kell bővíteni a VKI szerinti és a Nemzeti Biodiverzitás-monitorozó Rendszert. Érdemes itt kitekinteni a Tisza vízgyűjtőjére kidolgozott és más európai vízfolyásokra is alkalmazható széleskörű regionális területhasználati és fejlesztési elképzeléseket megalapozottan támogató információrendszer koncepciójára is, amely elsősosorban a Duna vízgyűtjő területei szempontjából lehet releváns. Nagy vonalas infrastrukturális – elsősorban közlekedési csatornák, vasutak és autópályák – elemek jellemzői, hogy nyomvonaluk nem minden esetben követik az ökoszisztémák határvonalait, amelyeket így kettéválasztanak. Részletekbe menő előzetes állapotfelmérések és utólagos hatásvizsgálatok hiánya miatt ennek következményeiről, az okozott környezti károkról, továbbá az azokat csökkenteni hivatott intézkedések – pl. ökológiai átjárók – eredményességéről igen keveset tudunk. Mind a környezeti hatások pontos megismerésére, mind a károk csökkentésére szolgáló eszközök hatékonyságának felméréséhez kívánatos lenne az ilyen jellegű fejlesztésekhez célzott előzetes felméréseket és a környezet, ökoszisztémák alakulásának megfigyelését biztosító nyomonkövetéses vizsgálatot tervezni és megvalósítani. Az előzetes vizsgálatok a beruházási folyamatba illeszkedően, vagy azzal párhuzamosan is elvégezhetők, így képet kaphatunk az egyes ökoszisztémák határairól, érintettségéről, továbbá kialakítható az ökoszisztémák érintett elemeinek állapotában bekövetkezett változásokat monitorozó adat- és információs rendszer, amelyet meghatározott időközönként ismételt vizsgálatokkal és azokat kiegészítő módszerekkel (pl. ökológiai átjárókba kötelezően beépítendő fotocsapda) lehet megvalósítani. E vizsgálatok célja hangsúlyozottan az információgyűjtés kell, hogy legyen, ami elvezethet egy olyan módszertan kidolgozásához, amely a jelenleginél alkalmasabb arra, hogy megragadja és előrejelezze vonalas létesítmények ökológiai

27


hatásait és így lehetővé váljon a környezeti szempontból leghatékonyabb megoldások bevonása a döntési alternatívák közé.

III.4. Klímaváltozás és hatásainak csökkentése, klímaadaptáció és kockázatmegelőzés A klímaváltozás hatásainak csökkentése és hatásaihoz való alkalmazkodás olyan újszerű megközelítést és szemléletet igényel, amely kevéssé volt jellemző a múltban, így sok esetben hiányosak és/vagy nem megfelelő minőségűek a klímaalkalmazkodáshoz kapcsolódó beavatkozások megalapozására és/vagy hatásainak nyomon követésére alkalmazható adatok, adatgyűjtések. A klímaváltozás jelentősége azonban megköveteli mindezen információk előállítását, amelyeket célszerű szisztematikusan gyűjteni és azokat a klímaváltozás hatásainak monitorozását biztosító indikátorrendszerbe illeszteni. Az alábbiakban egy ilyen monitoring rendszer koncepcióját vázoljuk fel, amely a klímaváltozás hatásainak monitorozásán és a fontosabb folyamatok megmutatásán túl esetleges jövőbeli előrejelzésekhez is fontos információkat és adathátteret biztosíthat. A klímamonitoring rendszer célja lehet a klímaváltozás folyamatának, sebességének, irányának megragadása, továbbá a különböző tényezők közötti kapcsolatok, összefüggések vizsgálata. Mindez közvetlenül segítheti a megfelelő hosszútávú alkalmazkodási lépések kidolgozását (és azok hatásainak monitorozását is). A klímamonitoring rendszer alapadatai természetesen meteorológaiai adatok, amelyek jelentős részben már most is rendelkezésre állnak. Az érdemi információ azonban a klímajellemzők és más, természeti, gazdasági, társadalmi kimenetek, folyamatok közötti kapcsolatok léte, iránya és erőssége, amelyekről – ilyen jellegű adatok hiányában – jelenleg nincsen empirikusan igazolt bizonyosság. Ezért egy olyan rendszert kell kialakítani, amely egyrészt alkalmas feltételezett kapcsolatok vizsgálatához szükséges információk előállítására és támogatja e vizsgálatokat, ugyanakkor lehetőséget biztosít más jellegű kapcsolatok azonosítására, vizsgálatára is. Az első lépés tehát a feltételezett ok-okozati kapcsolatrendszer felvázolása. Ezt követi ezek vizsgálatához, azonosításához szükséges adat- és információigény meghatározása és az adatfelvételek módszertanának kidolgozása. Az első érdemi vizsgálatok csak az adatok, információk birtokában végzehetők el, amelyek eredményei alapján – feltéve, hogy vélt kapcsolatok nem bizonyulnak valósnak, illetve új, nem feltételezett kapcsolatok kerülnek azonosításra – a rendszer egyes elemeinek módosítására és új információkra vonatkozó igények merülhetnek fel. Így választódnak ki a hatásfolyamatok jelzésére leginkább alkalmas indikátorok. A felállításra kerülő rendszernek ugyanakkor alkalmasnak kell lennie arra is, hogy – eseti, vagy folyamatos jelleggel – megvalósításra kerülő klímaalkalmazkodási intézkedések hatásait is tudja kezelni, képes legyen azok nyomonkövetésére.

28


A monitoring rendszer lehetséges sémája:

− frontok száma, gyakoriságának változása − hőhullámok során a halálozási gyakoriság növekedése − hőhullámok során a mentőszolgálat hívásszámának növekedése − új fertőző betegségek megjelenése −

Ökológiai adatok

− új fajok megjelenése, mások eltűnése − egyes fajok elterjedésének változása − stb…

Társadalmi-gazdasági adatok − terméseredmények változása − energiafelhasználás változása − biztosítási kifizetések változása extrém időjárás miatt (vihar, jég-, vízkár) − stb…

Egyéb szükséges adatok

− erdőtüzek száma és annak változása − extrém meteorológiai jelenségek és számuk változása − árvízi és aszály jelenségek száma, szintje/kiterjedése, változása − stb…

adatfeldolgozás

Megfigyelt, gyűjtendő másodlagos adatok

adatfeldolgozás

Alapadat: OMSz által monitorozott meteorológiai adatok

Egészségügyi adatok

Jobb előrejelzés és alkalmazkodás a klímaváltozás következményeihez

Klímamonitoring rendszer

III.5. Szegénység és társadalmi kirekesztés megoldása Magyarországon kevés – bár egyre növekvő – számú olyan hatásvizsgálat zajlik, amely a beavaktozások tényleges hatásait – random kiválasztással, vagy kontrollcsoport alkalmazásával – tényellentétes helyzethez viszonyítva képes megragadni és mérni. Az ilyen jellegű vizsgálatokhoz kiterjedt nemzetközi módszertani irodalom és alkalmazások, a szükséges hazai szakértelem egyaránt rendelkezésre áll, a Nemzeti Foglalkoztatási Szolgálat (NFSZ) pedig több releváns adatot is gyűjt, illetve olyan adatbázisokkal rendelkezik, amelyek továbbfejlesztés esetén alkalmasak lehetnek jó minőségű, megbízható hatásvizsgálatok elvégzéséhez. Ilyen vizsgálatok pedig pontos visszacsatolást adhatnak a legkülönbözőbb, jellemzően nagy számú embert érintő foglalkoztatási és/vagy szociálpolitikai intézkedések tapasztalatairól, ezzel hozzájárulhatnak jövőbeli jobb minőségű intézkedések kidolgozásához és nagyobb társadalmi hatást kiváltani képes, eredményesebb intézkedések megvalósításához. Az NFSZ által működtetett nyilvántartó rendszert ezért olyan irányban érdemes fejleszteni, ami a végső kedvezményezett személyekre vonatkozó egyedi adatok segítségével biztosíthatja mind az utánkövetéshez, mind a kontrollcsoportos értékelésekhez szükséges információkat. Az NFSZ átlal működtetett adatbázisba kívánatos lenne a foglalkoztatási és szociális rendszer

29


eredményességének átfogó vizsgálatához szükséges – így többek között nonprofit szervezetek által nyújtott szolgáltatásokra vonatkozó – adatokat is integrálni. Kevés ismerettel rendelkezünk a foglalkoztatásból, majd az aktív munkakereső státuszból egyaránt kikerülők életútjáról, lehetőségeiről. Ezért kívánatos lenne egyrészt egy nagymintás felvétel keretében a különböző okok miatt a munkaerőpiacról kikerülők és kikerültek körében részeletes információkat gyűjteni, amelyek segítségével jobban megismerhető a helyzetük és a munkaerőpiacra való visszavezetésüket eredményesebben biztosító intézkedések dolgozhatóak ki. A felvételt ugyanakkor rendszeresen és azonos módszertan mellett meg kell ismételni, így nyomon követhetjük a leghátrányosabbak helyzetében bekövetkező lényeges változásokat és folyamatos visszacsatolást kaphatunk az egyes intézkedések eredményeiről. Más, fejlett foglalkoztatás- és szociálpolitikai rendszerrel rendelkező országokhoz hasonlóan kívánatos lehet a kísérletezés, azaz bizonyos programokat először a célcsoporthoz tartozó személyek kisebb körében kell kipróbálni és ezekhez az intézkedés eredményességének nyomon követését és értékelését biztosító – akár randomizált kísérlet jellegű, vagy kontrollcsoportos vizsgálathoz felhasználható – adatfelvételeket társítani. A fejlesztéspolitikai beavatkozások eredményességnek javításához kívánatos lenne, ha minden újszerű intézkedés esetén kijelölésre kerülne a résztvevők közül egy olyan – nagymintás vizsgálathoz szükséges mértékű – csoport, akiknek a körében részletes, az intézkedés eredményességének vizsgálatához szükséges adatfelvétel törétnik, továbbá az intézkedés által érintettekkel azonos jellemzőkkel rendelkező személyekből álló kontrollcsoportot is ki kell jelölni, akikhez vizsonyítva értékelhető az intézkedés tényleges hatása. Ilyen adatfelvételek kidolgozása és megvalósítása kis humán- és dologi jellegű ráfordítás-igényt generál, amelyeket sokszorosan meghalad az így megszerezhető információkkal elérhető társadalmi hasznok nagysága. Jelenleg nem áll rendelkezésre a területi szegregációt mérő olyan indikátor, amely alkalmas lehetne a városi és vidéki szegregátumok felszámolására tett erőfeszítések eredményeinek nyomon követésére. Ezért kívánatos egy – az iskolai szegregáció mérésére alkalmazott mutatóhoz hasonló – területi szegregációs index kidolgozása, amely lehetőleg minél kisebb területi egységek szintjén képes a szegregáció mértékét megmutatni. Egy ilyen mutató megbízható információkat szolgáltathat a települési szegregátumok felszámolására tett kísérletekről, hiszen nem a szegregátumok létezését és számát, hanem a szegregáció mértékét jelezné (ezáltal megfigyelhető lenne, hogy egy-egy telep felszámolása után az is kiderülne, hogy az ott lakók integrálódtak-e a település más környékére, vagy pedig inkább másik homogén, szegregált területre költöztek-e).

III.6. Oktatás és élethosszig tartó tanulás A közöktatás rendszer szegregáltsága nagymértékben felerősíti és konzerválja a társdalmi különbségeket. Ennek csökkentésére több, deszegregációs célú intézkedés is történt (TÁMOP 3.3.2., 3.3.3., 3.3.8., 3.3.11.), amelyek eredményei még feltáratlanok, ugyanakkor azok értékelésével a közoktatás fejlesztését és a szegregáltság csökkentését célzó jövőbeli intézkedésekhez nyerhetnénk értékes információkat. Kívánatos lenne továbbá az intézkedések utólagos (kontrollcsoportos, hatás)értékeléséhez szükséges adatokat az intézkedés

30


megvalósításához kapcsolódóan, folyamatba építve felvenni, ezzel biztosítva a tudás és a tapasztalatok felhasználhatóságát jövőbeli fejlesztéskehez. Elégtelen a hátrányos helyzetűek oktatási előmenetelét és/vagy sikeres helytállását elősegíteni hivatott tanoda programok, második esély típusú gimnáziumok, illetve a felsőoktatáshoz kötődő Arany János Program működésére, eredményeire vonatkozó információ, holott ezektől az intézkedésektől várt hatások volumene indokolttá teszi mélyreható értékelésüket. Az oktatási rendszer eredményeire és hiányosságaira egyaránt fontos visszacsatolások származhatnának egy, a középiskolai lemorzsolódás okait és következményeit vizsgáló Életpálya felméréshez hasonló olyan nyomonkövetéses vizsgálattal, amely nem csak a lemorzsolódás által veszélyeztetett fiatalokra irányulna, hanem az oktatási rendszerbe bekerülő összes gyerek/fiatal köréből vett nagymintán végigkövetné a mintába kerültek iskolai és munkaerőpiaci pályafutását. Egy ilyen – esetleg a kompetenciamérésből származó információkkal is összekapcsolt – felmérés komplex képet adna nemcsak a közoktatás és felsőoktatás hozzáadott értékéről, hanem felbecsülhetetlen értékű információkat biztosíthatna a munkaerőpiaci folyamatokról is.

31


IV.

Tervezési kihívásokat jelentő témakörök

Az alábbiakban néhány olyan témakört mutatunk be, amelyeknél – pl. a Bizottság újszerű elvárásai, vagy a témakör újszerűsége miatt – hiányosak a hazai tapasztalatok, így tervezési kihívásokat generálnak.

IV.1. Kutatás, fejlesztés, innováció Magyarországon Uniós összehasonlításban igen alacsony a K+F+I kiadások (GDP-hez viszonyított) nagysága, ami a K+F+I aktivitás átlalános mérőszámaként használatos és amire vonatkozóan igen ambíciózus vállalást tett hazánk. Ezzel összhangban a Bizottság – pl. a Position Paper, vagy a Partnerségi Megállapodáshoz kapcsolódó Informal Observations keretei között – a K+F+I tevékenység ösztönzésére szánt források növelését javasolja. A Position Paper egyrész egy, a K+F+I kiadásokat serkentő célzott ösztönző rendszerre vonatkozó ajánlást fogalmaz meg, másrészt azonban a vállalati, KKV szektor K+F+I kiadásainak (amely területen legnagyobb az elmaradásunk) növelésére, ösztönzésére a pénzügyi eszközök alkalmazását kívánja előtérbe helyezni a vissza nem térítendő (grant) támogatásokkal szemben. Bár Magyarországon már a kohéziós forrásokat megelőzően is voltak a GOP IV. prioritásához hasonló célú és típusú pénzügyi eszközök (pl. kamattámogatott mikrohitel, kockázati tőke), ám sem a korábbi, sem a GOP-os konstrukciókra vonatkozóan nem készült azok hatásmechanizmusait és eredményeit megfelelő módszertannal feltáró vizsgálat. Ugyanakkor azt látjuk, hogy még a GOP-ban allokált nagyságrendben is problémát okozott a hazai intézményrendszernek a pénzügyi eszközök kihelyezése. Ezért komoly kihívást hordozhat magában, ha ennek a nagyságrendnek a sokszorosát kitevő forrást kívánunk egy olyan „kiforratlan” intézményrendszer segítségével a K+F+I támogatásokra fordítani, amely az egyszerűbb konstrukciók esetében sem bizonyította célszerűségét. Az EU2020 vállalás tükrében az abszorpciós cél önmagában kihívásként értékelendő, ezért elsősorban az olyan konstrukciókhoz érdemes a forrásokat allokálni, amelyek minimálisan az abszorpciós elvárásokat képesek teljesíteni. Ezzel párhuzamosan pedig mélyrehatóan értékelni kell, milyen módon érvényesülnek a pénzügyi eszközök és a közvetlen, vissza nem térítendő támogatások hatásai egyrészt a KKVberuházások, másrészt kifejezetten a K+F+I területén és meg kell vizsgálni, hogy a pénzügyi eszközök, a vissza nem térítendő támogatások (grant), vagy további lehetséges eszközök (pl: K+F+I adókedvezmény) képesek a leginkább hatékonyan és eredményesen ösztönözni a dinamikusabb gazdasági fejlődéshez vezető K+F+I tevékenységet. Ezen eredmények ismeretében kívánatos a forrásokat a céloknak leginkább megfelelő konstrukciókhoz allokálni.

IV.2. KKV-k versenyképessége A K+F+I témakörhöz hasonlóan az Európai Bizottság – Position Paperben, illetve az Informal Observations keretében megfogalmazott – ajánlásai szerint a KKV-fejlesztést célzó

32


támogatáspolitikában a pénzügyi eszközök irányába kell elmozdulnia a forráskihelyezési gyakorlantak. Az ismert hazai – GVOP és GOP KKV-támogatási konstrukciókra vonatkozó – értékelések szerint a technológiai fejlesztésekhez, beruáházásokhoz kapcsolódóan folyósított vissza nem térítendő támogatásoknak nincs a támogatott KKV-k versenyképességét, növekedését javító hatása. Látni kell azonban, hogy az említett értékelések rövid – néhány éves – távon tudták csak vizsgálni a hatásokat, így kívánatos lenne a hosszabb távú eredményeket is – hasonló módszertannal – értékelni, ugyanis írországi tapasztalatok szerint hosszú – tíz évet meghaladó – távon lehetnek pozitív hatásai a vissza nem térítendő vállalati támogatásoknak. Kérdéses továbbá, hogy a – a korábbi, uniformizált és tömeges támogatási konstrukciókkal szemben – különféle igényekkel, csoport-specifikus problémákkal jellemezhető KKV-k számára személyre szabottabb szolgáltatásokat kínáló támogatási konstrukciók esetében is elmaradnának-e az eredmények. A pénzügyi eszközök gazdaságra, vállalatok magatartására és versenyképességének, növekedésének alakulására gyakorolt hatásairól viszont nem rendelkezünk ismeretekkel, csak a jelenlegi végrehajtási rendszer abszorpciós nehézségei ismertek. Azt tudjuk továbbá, hogy a vissza nem térítendő támogatások és pénzügyi eszközök együttesen sem képviselnek akkora nagyságrendet, amely befolyásolhatná a tőkepiacot. Nem tudjuk azonban, hogyan befolyásolná a tőkepiacot egy, a jelenleginél nagyságrendekkel nagyobb mértékű, támogatott hiteleket és garanciákat biztosító támogatási rendszer. A fejlesztéspolitika kockázatokra való érzékenységének ismeretében félő, hogy a jövőbeli, pénzügyi eszköz központú támogatási konstrukciókban is a kiválasztásnál előnyben részesítenék a kisebb kockázatú KKV-ket. Ez oda vezethet, hogy a kevésbé kockázatos vállalatok a piacinál jobb feltételekkel tudnak finanszírozáshoz jutni, ugyanakkor az állami támogatásban nem részesített vállalatokat a bankok is kockázatosabbnak ítélhetik meg, ami a KKV-k számára elérhető hitelek kamatának növekedését okozhatja (különösen akkor, ha az állami finanszírozás, szerepvállalás már a KKV hitelpiac nagyságához képest számottevő mérteket ölt), ezzel megnehezíti, visszaveti a KKV-k piaci finanszírozáshoz jutását.

IV.3. Erőforrás-hatékony, alacsony szén-dioxid kibocsátású gazdaság Az EU Duna Régió Stratégiája (DRS) az Unió gyakorlatában is újszerű konstrukció (egyetlen előképének a Balti Régió Stratégia tekinthető). A DRS a Duna vízgyűjtő területéhez tartozó régiók és országok makroregionális fejlesztési stratégiája, ezért jellemzője és minden résztvevő partner által elfogadott alapelve, hogy nincsen szükség sem új uniós finanszírozásra, sem új uniós jogalkotásra, sem pedig új uniós struktúrákra a megvalósításához. A Stratégia és annak akcióterve tehát nem más, mint egy olyan keret, hivatkozási alap, amelyhez tagállami és uniós projektek kapcsolódhatnak, ám amelynek megvalósítását nagymértékben megnehezíti az önálló intézmény és közvetlenül hozzárendelt források hiánya. A Stratégia keretei között értelmezendő a Duna – mint Európa egyik legnagyobb potenciált magában hordozó vízi szállítási útvonala – hajózhatóságának fejlesztése, amelyre vonatkozóan egyes országok projektjavaslatokat dolgoztak ki, amelyeknek a finanszírozási háttere azonban még nem világos. A Stratégia megvalósításához kapcsolódó projektek kidolgozásánál a fenntartható víziút-fejlesztés tervezés jó gyakorlataira vonatkozó, az EU Platina projektje

33


keretében készült Kézikönyv ajánlásait kell irányadónak tekinteni (ez nem mutat túl a projektszerű megközelítésen és az azokhoz kapcsolódó környezeti hatásvizsgálatok keretében fellelhető, környezet és közlekedés számára egyaránt hasznos megoldások keresésén). A Duna hajózhatóságával kapcsolatos kotrási, szabályozási, vagy más nagy léptékű bevatkozások nem jelennek meg a Stratégiában (ennek egyik okát a dunai egyezmények harmonizálására vonatkozó tervek adják) Az egyezményekben a magyarországi Duna szakasz egységesen „E” vízi útként jelenik meg, ami minimálisan a IV. hajóosztály alapkövetelményeinek – azaz minimálisan 25 dm merülés – kell megfelelnie. A merülési mélységet a Duna – mint ingadozó vízállású vízi út – kapcsán a hajózási idény 60%-ban (azaz évi 240 napon) fennálló vízálláshoz képest kell meghatározni. Az Egyezmény nem rendelkezik a hajózóút szélességéről. A Dunával kapcsolatos egyértelmű hazai állásfoglalás, stratégia hiányának hátterében állhat, hogy nem készült Magyarországon sem a Dunára és ökológiai területére vonatkozó fenntarhatósági stratégia, de még csak a Duna Stratégia stratégiai környezeti vizsgálata sem készült el, így nem ismertek a fenntarthatósági problémák, sem – és a Duna Stratégia ajánlásainak megfelelően – a fenntarthatósággal összhangban lévő fejlesztési irányok sem. Ezt elősegítendő kívánatos lenne célzott DRS kutatásokat folytatni, a Duna-menti ökológiai hálózatok rehabilitációjára vonatkozó, vagy „a Duna több mint folyó” jeligéhez kapcsolódó egyéb fejlesztési elképzeléseket kidolgozni. A Duna hajózhatóságával kapcsolatos tervek és konkrét projektek hiánya a fentiek miatt nem róható fel Magyarországnak, de az eddigi (külföldi és hazai) egyeztetések és kezdeményezések szükségessé teszik egy, a fenntarthatóság kritériumai alapján kidolgozott hazai, a Dunára és vízgyűjtőjére vonatkozó fenntarthatósági stratégia kidolgozását.

V.4. Klímaváltozás és hatásainak csökkentése Az Európai Bizottság 2014-2020 időszaki fejlesztésekre vonatkozó ajánlásai között kiemelt hangsúllyal szerepelnek az ökoszisztéma szolgáltatások. A fogalmat az utóbbi évtized legátfogóbb, világméretű nemzetközi projektje a Milleniumi Ecosystem Assassment vezette be 2005-ben, maga az elnevezés azt tükrözi, hogy a társadalom felismerte: érdeke fűződik az ökoszisztémák megőrzéséhez, mert azok ún. ellátó (vagy termelő), szabályozó, kulturális és támogató típusú szolgáltatásokat nyújtanak számára. A kutatási projekt eredményei azt mutatják, hogy miközben nagy ütemben nőnek a mezőgazdasági jellegű ökoszisztéma szolgáltatások, az egyéb ökoszisztéma szolgáltatást nyújtani tudó területek kiterjedése veszélyesen csökken, így összességében az ökoszisztéma szolgáltatások degradálódnak. A szabályozó típusú ökoszisztéma szolgáltatások leromlása növeli a természeti katasztrófák valószínűségét, ami pénzben könnyen kifejezhető károkat jelent. Ezek terheit az emberiség nem egyenlően viseli, vannak nyertesek és vesztesek. Mindezek alapján az ökoszisztéma szolgáltatások kulcsszerepet tölthetnek be a klímapolitikában. Az Európai Bizottság nagy hangsúlyt fektet az ökoszisztéma szolgáltatások körének feltárására, az alapjukat képező természeti tőke értékének meghatározására, ezen értékek gazdaságba történő beépítésére. A klímaalkalmazkodás és ezzel összefüggésben a vizes területek jelentőségét és az ökoszisztéma szolgáltatások fontosságát a magyar kormány is felismerte (ennek egyik jele, hogy a magyar EUelnökség egyik prioritásaként nevezte meg a vizet).

34


V.5. Szegénység és társadalmi kirekesztés megoldása A hátrányos helyzetűek foglalkoztatásának növelését szolgálhatja a társadalmi vállalkozások fejlesztése. Az Európai Bizottság – a nyugat-európai gyakorlattal összhangban – a társadalmi vállalkozások fogalmát a magyarországon követett gyakorlatnál tágabb értelemben használja és részben a hazai definíciótól eltérően értelmezi. A társadalmi vállalkozások a Bizottság által is követett definíció szerint olyan autonóm szervezetek, amelyek fő célja társadalmi hatás elérése, de emellett fenntartható üzleti modellt követnek, valós piaci igényekre reagálnak. Az autonómia itt arra utal, hogy tulajdonlásuk és irányításuk állami szervektől független. Ezzel ellentétben Magyarországon a foglalkoztatási problémák megoldásában – különböző szervezeti keretek között – kulcsszerepet játszanak a helyi önkormányzatok, többek között a hátrányos helyzetűek foglalkoztatását elősegíteni hivatott, TÁMOP-pályázatok révén támogatott, sikeresnek mondható nonprofit szervezetek egy jelentős része is önkormányzati alapítású. Magyarországon számos, rossz munkaerőpiaci helyzetű térségben a piaci és a civil nonprofit szereplők gyengék, és egyedül az önkormányzatoknak van elegendő erőforrásuk arra, hogy társadalmi célú és – megfelelő állami támogatás mellett – üzletileg is fenntartható nonprofit szervezeteket létrehozzanak. Mivel a Bizottság definíciójának alkalmazása pont e kört zárná ki a támogatható csoportok közül, érdemes Magyarországon a társadalmi vállalkozások egy tágabb definícióját használni, amelybe az önkormányzatok által létrehozott, de önálló gazdálkodású nonprofit szervezetek is beletartozhatnak. Természetesen léteznek civil alapítású nonprofit szervezetek is, amelyeknek vannak tapasztalataik a társadalmi célú, de üzleti alapú tevékenységek terén, ám kiforrott, másolható jó gyakorlatokról azonban egyelőre nem beszélhetünk, csak elszórt, egyedi sikeres innovációkról. Az önkormányzati kezdeményezések mellett ezek alkotják azt a populációt, amelyből stabil, jól működő társadalmi vállalkozások kinőhetnek. Ahhoz, hogy nonprofit szervezetek valóban társadalmi vállalkozásokká váljanak, fontos, hogy a foglalkoztatási vállalások mellett hangsúlyosan megjelenjenek az üzleti koncepcióra, bevételtermelésre vonatkozó finanszírozói elvárások is.

V.6. Oktatás és élethosszig tartó tanulás Az Európai Bizottság 2014-2020-as programozási időszakra vonatkozó oktatással kapcsolatos prioritásai között hangsúlyos szerepet kap az integráció, a társadalmi esélyegyenlőség kérdése. A Bizottság álláspontját kifejező Position Paper-ben célként jelenik meg a „befogadó oktatás előmozdítása és a roma tanulók többségi oktatásba való integrálásának elősegítése, többek között integrált pedagógiai rendszeren keresztül és a nehézségekkel küzdő tanulók számára nyújtott testreszabott támogatások révén”, támogatásokat ír elő „a szociális-gazdasági szempontból hátrányos helyzetű tanulók felsőoktatási tanulmányokhoz való hozzáférésének és a tanulmányaik befejezésének elősegítésére”, továbbá szintén az integrációhoz kapcsolódó célkitűzésként jelenik meg a „szegregációmentes oktatási infrastruktúrára irányuló fenntartható beruházások támogatása – főként a hátrányos helyzetű kistérségekben – a koragyermekkori nevelésre és gondozásra, továbbá a tanórán kívüli tevékenységekre rendelkezésre álló helyiségek biztosítására

35


összpontosítva”.4 A Bizottság arra hívja fel a figyelmet, hogy az infrastrukturális beruházásoknak deszegregációs vetületet is kell kapniuk. Egyszerűen a hátrányos helyzetű (és roma) tanulókat magas arányban tanító intézmények támogatása nem elfogadható, mivel annak könnyen fordított irányú (szegregációs) hatásai lehetnek. A Partnerségi Megállapodás magyar tervezete5 kiemeli, hogy „problémát jelent az iskolák közötti minőségi különbségek megléte, illetve az iskolai hátránykompenzáló szerep hiányosságai” és megjelöli „a nevelés-oktatás eszközeivel a társadalmi leszakadás megakadályozása” célt az oktatás vonatkozásában. A hátrányos helyzetű és roma fiatalok esetében megemlíti a felsőoktatásba jutás alacsony esélyét, ami részben már a középiskolai szelekció következménye: a hátrányos helyzetű rétegek az átlagosnál sokkal kisebb arányban tanulnak érettségit adó középiskolában. A megfogalmazott fejlesztési szükségletek között találjuk a hátrányos helyzetű gyermekek (köztük a romák) minőségi és befogadó oktatáshoz juttatását. A fejlesztések által érintett fontosabb tématerületek között pedig szerepel a „hátrányos helyzetű, roma, illetve fogyatékkal élő tanulók érvényesülésének növelése az oktatási rendszerben, illetve a nem formális és az informális tanulási formákban, tanulási partnerségek fejlesztése, esélyteremtés és tehetséggondozás a teljes képzési struktúrában”. Az infrastrukturális fejlesztések fókuszai között pedig szerepelnek „a hátrányos helyzetű tanulókkal magasabb arányban rendelkező intézmények” és a „deszegregáció szolgálata” kitételek is. Magyarországon – az integrációs program értékelése szerint – az iskolán belüli elkülönítés megszüntetése jótékony hatással volt a hátrányos helyzetű és roma tanulók teljesítményére. Az esélyegyenlőség növelésének lehetnek társadalmi költségei (nemzetközi kutatások eredményei alapján némiképp visszavetheti a jobb képességűek teljesítményét, ez azonban nem mérhető össze azzal a nyereséggel, amit a hátrányos helyzetűeket éri), hazánkban azonban jellemzően a pozitív hatások dominálnak. Az integrált oktatásnak ezenkívül nem csak az iskolai teljesítményre van hatása, hanem megteremti a különböző társadalmi és etnikai csoporthoz tartozó fiatalok közötti kontaktusok lehetőségét is, ami az előítéletek, a társadalmi távolság csökkenéséhez és a társadalom tagjai közti nagyobb mértékű bizalom kialakulásához vezethet.

4 A Bizottság Szolgálatainak álláspontja a Magyarország 2014-2020-as időszakra vonatkozó partnerségi megállapodása és programjai előrehaladásáról http://ec.europa.eu/regional_policy/what/future/pdf/partnership/hu_position_paper_hu.pdf 5 Magyarország Partnerségi Megállapodása a 2014–2020-as fejlesztési időszakra. Tervezet. Nemzetgazdasági Minisztérium, Budapest, 2013. július 1. (49. old)

36

HÉTFA Elemző Központ

Recommend Documents