Het systeem van etnische categoriee n in Nederland

MIGRANTENSTUDIES, 2011, NR. 1

Het systeem van etnische categoriee¨n in Nederland Onbedoelde gevolgen van institutionalisering

Frank de Zwart*

Inleiding1 Het gaat niet goed met de etnische verhoudingen in Nederland. Het multiculturalisme is dood verklaard en anti-migrantenpartijen krijgen veel steun. Het publieke debat over minderheden is verhard en discriminatie op basis van etniciteit en ras komt veelvuldig voor. Het Nederlandse minderhedenbeleid streeft naar ‘integratie’, maar leden van die minderheden klagen dat ze in toenemende mate worden gemarginaliseerd en zich vervreemd voelen van de Nederlandse samenleving. Survey’s, discriminatiemonitoren en zogeheten ‘praktijktests’2 laten zien dat leden van minderheden doorgaans discriminatie op de arbeidsmarkt ervaren en dat ‘wederzijdse culturele acceptatie’ afneemt (Entzinger & Dourleijn, 2008). Personen van Turkse en Marokkaanse afkomst ervaren een toenemende druk om te accultureren maar voelen tegelijkertijd dat zij minder kansen hebben dan autochtone Nederlanders (ibid: 156; zie ook Entzinger & Scholten, 2010).Werkeloosheidscijfers en discriminatiemonitoren bevestigen dat gevoel; het werkeloosheidspercentage ligt voor personen van Antilliaanse, Marokkaanse en Turkse afkomst drie tot vier keer hoger dan voor autochtone Nederlanders (Andriessen et al., 2007: 107). Een onderzoek dat Amnesty International deed onder alle Nederlandse gemeenten laat zien dat anti-discriminatiebeleid op gemeentelijk niveau een ondergeschoven kindje is. Dit resultaat verbaast de onderzoekers omdat het bestrijden van discriminatie door een reeks van kabinetten als een prioriteit is gezien en de gemeente bij uitstek het niveau is waarop hieraan uitvoering zou moeten worden gegeven (Amnesty International, 2007: 11). De Europese Commissie tegen Racisme en Intolerantie (ECRI) drong er onlangs bij de Nederlandse regering op aan om maatregelen te nemen tegen de ‘bitterheid en vijandigheid’ die de verhoudingen tussen de verschillende etnische groepen in Nederland kenmerkt, en om meer te ondernemen tegen racisme, xenofobie en islamofoob taalgebruik in het politieke en publieke debat. Daarnaast verzocht genoemde Commissie de Nederlandse regering om onderzoek te doen naar praktijken van racial profiling door de autoriteiten, en om ongelijkheid, antisemitisme en discriminatie op de arbeidsmarkt actief

2

Frank de Zwart: Het Systeem van Etnische Categoriee¨n in Nederland

tegen te gaan (ECRI, februari 2008). Inmiddels is de PVV met zijn antiislamisering en antimigratie-agenda een van de grootste politieke partijen geworden, hetgeen de door minderheden gevoelde druk om te accultureren verder opvoert. De aard van etnische verhoudingen in hedendaags Nederland wekt veel verbazing. Nederland heeft in binnen- en buitenland de reputatie een zeer tolerante, multiculturele samenleving te zijn, maar tolerant multiculturalisme – als waarde en als beleidsoptie – is ingeruild voor een assimilationistische houding ten aanzien van minderheden. Christian Joppke noemt de Nederlandse keuze voor ‘civic intergrationism’ (in de plaats van multiculturalism) ‘a seismic shift’ (2004: 249). Andere onderzoekers van Nederlandse verhoudingen maken vergelijkbare opmerkingen: Ellie Vasta (2007) spreekt van de verschuiving van liberaal en tolerant beleid naar dwingend en ondemocratisch antimigrantenbeleid.3 De Canadese filosoof Will Kymlicka heeft het over de ‘‘backlash against immigration and multiculturalism [in what] once was seen as the most tolerant of West European countries’’ (2005: 54). Anne Phillips schrijft dat Nederland ‘‘used to be Europe’s most explicitly multiculturalist regime’’, maar dat het daarvan nu is teruggekomen, ‘‘with a vengeance’’ (2007: 7-8).4 Sommigen verklaren deze ontwikkeling als het gevolg van een ‘discursive turn’ (Prins, 2002), die heeft geleid tot verschuivende beleidsframes (Scholten, 2007). Een ‘nieuw realistisch’ discours, zoals Baukje Prins het noemt, werd in de jaren negentig van de vorige eeuw dominant in de politiek, de media en in het sociale leven. Nieuw realisten staan zich erop voor dat ze taboes doorbreken door de waarheid te spreken over integratie en minderheden.5 Zij betogen dat het Nederlandse multiculturalisme met zijn bescherming en stimulering van minderheidsculturen, prikkels heeft weggenomen voor minderheden om te integreren in de Nederlandse cultuur en samenleving, met als gevolg ongelijkheid en etnische segregatie. Het nieuw realistische discours won aan invloed na 9/11 en een reeks van gewelddadige gebeurtenissen in Nederland (de moord op Fortuyn en filmmaker Van Gogh). Uiteindelijk is Nederlands traditionele multiculturalistische model in discrediet gebracht en vervangen door integratiebeleid met een assimilationistische boventoon (Entzinger, 2003; Scholten, 2007: 124-217). Het veronderstelde mechanisme in deze verklaring is dat discours en frames de sociale werkelijkheid kunnen vormgeven en dat toen een nieuw anti-multicultureel discours dominant werd, dit de samenleving in een assimilationistischer keurslijf dwong. Of, in het perspectief van ‘frame analyis’: in politieke en beleidskringen deed zich een radicale frameverschuiving voor in de richting van assimilatie. En, zoals frames doen, toonde dit frame dezelfde feiten en cijfers over migranten in een ander licht – in dit geval een minder tolerant licht. Discours-analytische benaderingen laten echter de vraag onbeantwoord waarom het nieuw realistische discours zo effectief was in het veranderen van de politieke en publieke opinie over multiculturele tolerantie. Veranderende discoursen en beleidsverschuivingen zijn niet ongewoon, maar de snelle en diepgaande verandering van een culturele en politieke traditie – zoals Nederlands multiculturele tolerantie altijd werd beschouwd – is uitzonderlijk.

3


Waarom was het nieuwe frame met betrekking tot integratie zo effectief in het bepalen van de politieke en beleidsagenda, en in het vestigen van een heel ander sociaal klimaat? Dit artikel geeft een tweeledig antwoord op die vraag. Ten eerste, het is misleidend de geschetste verandering in Nederland te beschrijven als een ‘seismic shift’, weg van multiculturalisme. Een dergelijke typering suggereert de ineenstorting van een solide traditie die het multiculturalisme in Nederland nooit was. Ten tweede, het antimigrantendiscours dat nu zo prominent aanwezig is, wordt gevoed door een opmerkelijk verfijnd en alom aanwezig systeem van etnische categoriee¨n, gefundeerd in etnostatistieken. De Nederlandse staat beschikt over een fijnmazig systeem van bevolkingscategoriee¨n waarin een veelheid aan informatie over het doen en laten van etnische minderheden is opgeslagen. Dit systeem legt etnische categoriee¨n vast en het ongebreidelde gebruik dat ervan wordt gemaakt, houdt die grenzen levend. Dit systeem van etnische categoriee¨n is geen creatie van nieuw-realisten, en het is niet bedacht om minderheden te benadelen (al heeft het tegenwoordig steeds vaker die functie). Integendeel, het is een erfenis uit de periode van het Nederlandse ‘multiculturalisme’, en het is gemaakt, zonder al te veel nadenken, ter ondersteuning van beleid met goede bedoelingen. Probleem is dat het systeem daarna diep is geı¨ nstitutionaliseerd en dat het een reeks onbedoelde gevolgen produceert.

Terughoudende erkenning Nederland dankt zijn vroegere reputatie als tolerant en multicultureel land aan de vaak geciteerde beleidsdoctrine dat integratie dient te verlopen ‘met behoud van cultuur’. Deze doctrine heeft het Nederlandse minderhedenbeleid inderdaad ruim twee decennia lang beı¨ nvloed, maar multiculturalisme als politieke filosofie, met zijn nadruk op ‘recognition’ (Taylor, 1994) en op culturele rechten als een kwestie van liberale rechtvaardigheid (Kymlicka, 2005), had niets te maken met de introductie van deze doctrine. Het Nederlandse ‘multiculturalisme’ is altijd een pragmatische strategie geweest – met als doel efficie¨nt achterstandsbeleid en het opheffen van etnische spanningen – eerder dan een principie¨le of constitutionele keuze voor ‘equal recognition’, de harde kern van multiculturalisme. Integratie ‘met behoud van cultuur’ werd in de vroege jaren zeventig van de vorige eeuw tot beleid om de terugkeer van migranten naar hun eigen land te vergemakkelijken (Entzinger, 1984: 87-88). Toen het gaandeweg de jaren zeventig duidelijk werd dat de meeste migranten niet naar ‘huis’ zouden terugkeren, gaven sommige beleidsmakers een meer multiculturalistische (toentertijd ‘pluralistische’) interpretatie aan dezelfde doctrine, zij het met enige terughoudendheid. Over deze interpretatie bestond echter nooit consensus. In 1978 presenteerde een regeringscommissie – voorgezeten door toenmalig minister van binnenlandse zaken Wiegel – een aantal beleidsmaatregelen om de zogeheten Molukse kwestie op te lossen. Dit was een cruciaal moment in

4


het ontstaan van Nederlands ‘multiculturalisme,’ omdat het ‘Molukkenrapport’ (Wiegel, 1978) model kwam te staan voor het minderhedenbeleid in de daaropvolgende jaren. Molukkers waren naar Nederland gee¨migreerd na de Indonesische onafhankelijkheid in de vroege jaren vijftig, en velen voelden zich slecht behandeld en bedrogen door de Nederlandse staat die steun weigerde aan hun politieke ideaal om een eigen Zuid-Molukse staat te stichten. Om hun claim op steun van de Nederlandse overheid kracht bij te zetten organiseerden Molukse activisten een reeks gewelddadige acties. De climax kwam in 1977, toen een groep Molukse jongeren een trein kaapte en een klas met kinderen van een basisschool gijzelde. De onderhandelingen met de Molukse gijzelnemers duurden twee weken en uiteindelijk vonden meerdere mensen de dood, onder wie ook het merendeel van de terroristen.6 Het Molukkenrapport verscheen een paar maanden na deze gebeurtenissen.7 De regering bevestigt hierin geen steun te willen verlenen aan het politieke ideaal van een onafhankelijke staat, maar compenseert dit slechte nieuws met een reeks beleidsinitiatieven – op het terrein van gezondheidszorg, huisvesting, onderwijs, cultuur en sociale issues – bedoeld om de achterstand van de Molukkers op te heffen. De regering benadrukt herhaaldelijk het uitgangspunt bij dit doelgroepenbeleid: ‘integratie met behoud van cultuur’ (Wiegel, 1978). In het Kamerdebat over deze voorstellen stelden enkele Kamerleden voor dat de regering expliciet culturele gelijkheid als beleidsprincipe zou erkennen. Een lid van de oppositie merkte op: ‘‘Ik zou liever de principie¨le gelijkheid van beide culturen als uitgangspunt zien’’ (Kamerstukken 1977-1978, 2: 524). Een ander Kamerlid meende dat de regering ‘‘een pluriforme samenleving’’ zou moeten nastreven, ‘‘waarin Nederlandse en Molukse mensen elkaars gelijke zijn en vreedzaam naast elkaar leven’’ (ibid: 528). De verantwoordelijke minister wees dergelijke voorstellen af: ‘‘[D]e voorstellen van de regering benadrukken het primaat van de Nederlandse cultuur’’, merkte hij op. De regering streefde niet naar assimilatie, maar zou ook ‘‘nooit segregatie [...] nastreven’’ (ibid.). Het onderwerp ‘gelijkheid van culturen’ komt ook terug in het Molukkenrapport zelf. Het belang van integratie met behoud van cultuur wordt overal benadrukt maar ‘pluralisme’ wordt verworpen: ‘‘Toegeven aan pluralistische aspiraties van een culturele minderheid die de Nederlandse samenleving verwerpt [...] zou onwelgevallige gevolgen kunnen hebben voor de samenleving [...] en voor de minderheden in kwestie [...] en zou bovendien sociale enclaves kunnen cree¨ren die moeilijk toegankelijk zijn’’ (in Entzinger, 1984: 91). Entzinger constateert dat het Molukkenrapport aan de ene kant een ‘pluralistisch’ uitgangspunt bevat maar aan de andere kant assimilationistische beleidsvoorstellen doet (ibid: 90-91). In de implementatiefase werd dat assimilationisme overigens gematigd. Onder druk van negatieve reacties uit de Molukse gemeenschap stemde de regering bijvoorbeeld in met onderwijs in de Molukse taal en cultuur, en zag af van de plannen om concentratie van Molukse huishoudens in bepaalde buurten tegen te gaan (ibid: 91). Het Molukkenrapport was een mijlpaal in het Nederlandse minderhedenbeleid omdat de combinatie van integratie met behoud van cultuur en etnisch doelgroepenbeleid model kwam te staan voor de Nederlandse benadering van

5


etnische minderheden in de decennia die volgden. Velen spreken nu over die periode als de tijd van het multiculturalisme en vergeten dat die niet voortkwam uit multiculturele overtuiging of de keuze voor een bepaalde rechtvaardigheidstheorie. Nederlands ‘multiculturalisme’ was een pacificatiestrategie, en ‘equal recognition’ van culturele groepen was een bijproduct van sociaal-economisch doelgroepenbeleid.

Het dilemma of recognition Het Nederlandse voorbeeld is niet uitzonderlijk. Elders heb ik vergelijkbare casus beschreven van staten die worstelen met het ‘dilemma of recognition’ (De Zwart, 2005; zie ook Bailey, 2009; Prewitt, 2010). De meeste staten zijn beducht voor ongelijkheid tussen etnische groepen als (potentie¨le) bron van conflict en voeren daarom beleid om die dreiging te verminderen. Dergelijk beleid neemt gewoonlijk de vorm aan van doelgroepenbeleid (de meest efficie¨nte en snelle manier om groepsongelijkheid weg te nemen).8 Doelgroepenbeleid vereist echter het benoemen en erkennen van de begunstigden, hetgeen tot het volgende dilemma leidt: overheden zijn bevreesd voor etnische ongelijkheid, maar vrezen ook dat erkenning van groepen zal leiden tot een reeks van onbedoelde gevolgen. Erkenning door de overheid accentueert groepsgrenzen en bevordert het ontstaan van gevestigde belangen bij bepaalde groepidentiteiten. Erkenning (vooral in combinatie met redistributief beleid) kan leiden tot proliferatie van groepen en groepsclaims op de overheid. Kort gezegd, het risico is dat erkenning eerder segregatie bevordert dan cohesie. Om dit dilemma op te lossen kunnen overheden afzien van het erkennen van minderheden (het Franse Republicanisme is hier een voorbeeld van), of ze kunnen van de erkenning van culturele minderheden een constitutioneel beginsel maken en een veelheid van groepen en grenzen accepteren, en zelfs stimuleren (Canada’s Multiculturalism Act is hier een voorbeeld van). Maar de meeste staten lossen het erkenningsdilemma nooit op. Ze eindigen ergens halverwege, minderheden erkennend omdat doelgroepenbeleid dit vereist, niet als een kwestie van principe of als een eis van rechtvaardigheid (zoals multiculturalisme dat vraagt).9 Beleid dat ogenschijnlijk multiculturalistisch is, komt vaak voort uit pragmatisch conflictmanagement.10 Ik benadruk dit punt omdat het helpt de ‘aardverschuiving’ te verklaren die zovele ‘Nederland-watchers’ verbaast. Eerder dan een diepgaande koerswijziging is het Nederlandse afscheid van multiculturalisme een fase in het grillige beleidsproces dat tekenend is voor een onopgelost ‘dilemma of recognition.’ Een manifestatie van het Nederlandse ‘afscheid’ van multiculturalisme is een in de late jaren negentig van de vorige eeuw luid aangekondigde nieuwe visie onder beleidsmakers op nationaal en lokaal niveau, over de wijsheid van expliciet doelgroepenbeleid als middel om sociaal beleid te voeren (De Zwart & Poppelaars, 2007). Doelgroepenbeleid voor etnische minderheden werd verdacht doordat beleidsmakers begonnen te geloven dat het multiculturalisme zoals het tot dan toe in de praktijk werd gebracht, geen integratie had bevor-

6


derd maar eerder segregatie, etnische spanningen en ongelijkheid (Koopmans, 2002; Scheffer, 2000).11 Dat wil zeggen: het ‘dilemma of recognition’ bleek reeël. Beleidsmakers begonnen ‘multiculturalisme’af te wijzen en onderstreepten in plaats daarvan de noodzaak om terug te keren naar universalistische criteria voor sociaal beleid. De officie¨le lijn werd wederom generiek beleid maar, precies zoals ‘multiculturalisme’ dat eerder was, was ook deze ‘oplossing’ instabiel. De terugkeer naar generiek beleid was nooit helemaal compleet, met name in de implementatie van sociaal beleid (De Zwart & Poppelaars, 2007). Bovendien begon men, meer recent, ook het officie¨le standpunt tegen doelgroepenbeleid alweer te herzien (Binnenlands Bestuur, 2008). Hardnekkige ongelijkheid tussen etnische groepen en angst voor een crisis op dit terrein inspireerden nieuwe vormen van etnisch specifiek beleid, zoals een hernieuwde belangstelling voor voorkeursbeleid (ibid.). Een onopgelost ‘dilemma of recognition’ leidt tot grillig en onvoorspelbaar beleid. Sommige elementen van integratiebeleid zijn echter wel consistent.

Duurzame categoriee¨n Charles Lindblom’s ‘science of muddling through’ (1959) – die hij als typering van openbaar bestuur tegenover rationele, omvattende planning (‘synoptic mastery’) zet – lijkt een adequate omschrijving van boven geschetst beleidsproces. Er gingen weinig pretenties van rationeel begrip of ‘synoptic mastery’ schuil achter het Nederlandse multiculturalisme. Daarvoor in de plaats zien we een pragmatisch en incrementeel proces – kleine stappen vooruit en achterwaarts in uiteenlopende richtingen. ‘‘Muddling through,’’ zo betoogt Lindblom, moet worden beschouwd als een geeïgende ‘‘method or system [...] not as a failure of method for which administrators should apologize’’ (ibid: 87). Bij gebrek aan theoretische rigueur en het vermogen om onbedoelde gevolgen te voorzien, is het maken van beleid in kleine omkeerbare stappen slechts verstandig (zie ook Scott, 1998: 327-328). Er zijn echter ook onderdelen van het Nederlands minderhedenbeleid waarop ‘doormodderen’ en omkeerbare beleidsstappen niet van toepassing zijn. Het systeem van etnische categoriee¨n dat gecreeërd werd om doelgroepenbeleid te implementeren, bijvoorbeeld, blijkt veel stabieler dan politiek of sociaal commitment aan gelijke erkenning van etnische minderheden. Gebruik van het etnische categoriee¨nsysteem heeft zich ontwikkeld tot een vanzelfsprekend gedragspatroon.12 Anders geformuleerd, het categoriee¨nsysteem is geı¨ nstitutionaliseerd: ‘‘[it became] infuse[d] with value beyond the technical requirements of the task at hand,’’ in Philip Selznick’s klassieke formulering (1957: 17). Instituties ontstaan wanneer mensen betekenis en belang hechten aan bepaalde organisatievormen of procedures. Eenmaal gevestigd zijn instituties moeilijk te vervangen. Het zijn niet langer ‘‘expendable tools’’, in Selznick’s woorden (ibid: 5), maar vanzelfsprekende en gevestigde patronen. In het parlementaire debat over het Molukkenrapport (in 1978) zien we nog terughoudenheid met betrekking tot het invoeren van een etnische bevolkings-

7


classificatie. Een van de issues in dit debat was bijvoorbeeld dat implementatie van doelgroepenbeleid (voor Molukkers) door de overheid een precieze definitie en registratie van de begunstigden zou vereisen. Een dergelijke etnische classificatie bestond toen nog niet. Sommige Kamerleden drongen er bij het Kabinet op aan om een etnisch categoriee¨nsysteem te maken, maar toenmalig Minister De Ruiter reageerde als volgt: Als wij willen aanduiden welke individuen behoren tot – wat wij noemen – de Molukse minderheid, dan zullen wij iets in de sfeer van registratie moeten doen, tenzij wij willen blijven bij grove schattingen. Een bezwaar tegen deze gedachtengang – hoe precies ook uitgewerkt – is, dat niet goed antwoord is te geven op de vraag, op grond van welke criteria wordt uitgemaakt wie tot een bepaalde groep behoort. In dit geval kunnen het bijna niet anders zijn dan etnische kenmerken. Op zichzelf lijkt mij dit in strijd met het verdrag dat discriminatie uitsluit. Bovendien roept het een groot aantal problemen op. Als men vasthoudt aan het etnische kenmerk, hoe moet het dan met personen die met een Molukker zijn gehuwd en met personen die – ik zeg dit aarzelend omdat het vreselijk onaangename reminiscenties heeft – uit een Nederlands/Moluks huwelijk zijn geboren. [...] [En dan het probleem van] afbakening van de groep. Wie zal het uitmaken? Mogen mensen zeggen dat zij er niet toe willen behoren en zo ja, hoe moet dat dan? (Kamerstukken 1977-1978, 2: 529-530). Tegenwoordig, zo zal ik hieronder laten zien, hebben deze twijfels meer betekenis dan ooit. Toentertijd echter hadden ze niet veel invloed. De Ruiter’s mening weerspiegelt het ‘Franse model’ dat alle etnische classificaties verwerpt,13 maar verschillende Kamerleden gingen in tegen de minister en benadrukten dat een categoriee¨nsysteem voor ‘goede’ doelen (het bestrijden van achterstand) niet vergelijkbaar is met een systeem dat ‘slechte’ doelen (zoals discriminatie) dient. Etnische classificatie was enige tijd onderwerp van discussie in het betreffende debat, maar verdween vervolgens van de agenda.14 Er moest een urgente etnische crisis worden bezworen (Moluks terrorisme en zijn naweee¨n) en doelgroepenbeleid was de enig denkbare manier om dat te doen. In 1978 waren er wel al voldoende data voorhanden om een begin te maken met doelgroepenbeleid. Verfijning van bevolkingsstatistieken in de daaropvolgende jaren zou toenemende precisie en uitbreiding naar andere etnische groepen mogelijk maken, en met de jaren ontwikkelde zich het omvattende en verfijnde categoriee¨nsysteem dat wij nu kennen. Tegenwoordig wordt het wijdverspreide en veelvuldige gebruik van etnostatistieken en de ‘etnicisering’ of ‘culturalisering’ van sociale problemen die daarmee samenhangt, als vanzelfsprekend ervaren. In de Nederlandse wet wordt tegenwoordig een scherp onderscheid gemaakt tussen goed en slecht gebruik van etnische statistieken. Artikel 1 van de Grondwet verbiedt discriminatie op grond van ras, religie, enzovoort, maar verschillende wetten staan daarop uitzonderingen toe. Artikel 18 van de Wet Bescherming Persoonsgegevens stelt dat het verboden is om de etnische afkomst van mensen bij te houden, tenzij dat wordt gedaan met het doel

8


‘‘personen in een bevoorrechte positie te plaatsen teneinde feitelijke ongelijkheden op te heffen dan wel te verminderen.’’ Een vergelijkbare uitzondering staat in de Algemene Wet Gelijke Behandeling (Awgb). Artikel 2 (lid 3) van de Awgb staat een uitzondering toe op het verbod van onderscheid naar ras, indien het doel daarvan is het voeren van een voorkeursbeleid voor personen die behoren tot ‘etnische en culturele minderheidsgroepen.’15 In de praktijk bieden deze wettelijke uitzonderingen ruimte voor het ongebreideld verzamelen en gebruiken van etnostatistieken. De meest uitgewerkte gegevens over etniciteit worden verzameld en bijgehouden door het Centraal Bureau voor de Statistiek (CBS). Het CBS onttrekt informatie over etnische identiteiten aan de Gemeentelijke Basisadministratie. Deze bevat de gegevens van alle burgers en is het resultaat van een (verplichte) registratie van onder meer leeftijd, geboorteplaats, geboorteplaats van de ouders, en nationaliteit. Etnische identiteiten worden op basis hiervan geconstrueerd (ik kom hier nog op terug). Het CBS koppelt persoonsgegevens uit de Gemeentelijke Basisadministratie aan de gegevens van andere databanken zoals: de belastingdienst, uitkeringsinstanties, onderwijsinstellingen, verzekeringen, gezondheid, water-en elektriciteitsleveranciers, en cijfers van de politie, enzovoort (Cramer, 2005). Etniciteit kan zo worden gecorreleerd met vele andere variabelen. De website van het CBS maakt deze statistieken eenvoudig en publiekelijk toegankelijk: er zijn mooie overzichten van minderhedenpopulatie per regio, inkomensstatistieken van minderheden, arbeidsstatistieken, samenstelling van huishoudens, sociale uitkeringen, gezondheidscijfers, misdaadcijfers, percentages hbo-gediplomeerden, enzovoort. De overkoepelende categorie voor alle minderheden is ‘allochtonen’ en een belangrijk onderscheid wordt gemaakt tussen Westerse en niet-Westerse allochtonen. De laatste categorie verder is onderverdeeld in Antillianen, Surinamers, Marokkanen, Turken, enzovoort. Etnostatistieken vormen formeel geen inbreuk op het privacyrecht van mensen. De cijfers blijven voldoende geaggregeerd om niet te kunnen worden herleid tot individuen en individuele huishoudens. En weinig mensen maken bezwaar tegen het verzamelen en gebruik van dit soort informatie. Een illustratie hiervan is een website waarop alle grote steden in Nederland zijn weergegeven. Er is een plattegrond, per stad, waarop per potscodegebied verschillende bevolkingspercentages zijn weergegeven en uitgesplitst naar autochtone Nederlanders, Marokkanen, Turken, Antillianen, Surinamers, en bewoners uit ‘andere niet-geı¨ ndustrialiseerde landen’. De website laat behalve de etnische bevolkingssamenstelling ook gegevens zien, per gebiedje, over inkomens, de mate van afhankelijkheid van sociale uitkeringen en misdaadcijfers. Amsterdam is opgedeeld in meer dan 90 postcodegebieden, om een indruk te geven van de verfijning van het systeem (http://gemeenteamsterdam.nl.eu.org/). De meeste Nederlanders ervaren dit soort informatiebronnen als vanzelfsprekend. Toch is de toegankelijkheid en het veelvuldige gebruik van etnostatistieken niet zonder gevolgen. Het etnisch categoriee¨nsysteem dient efficie¨ntie in beleidsprocessen, maar het produceert ook onbedoelde en ongewenste gevolgen. Eeń van de meest zichtbare daarvan is de veelheid aan rijk geschakeerde informatie over het leven van ‘allochtonen’ die ons dagelijks bereikt. Van de

9


online gemeentelijke ‘Informatie Atlas’, en de talrijke studies en rapporten afkomstig uit de ‘minderhedenindustrie’ tot het laatste ministerie¨le rapport over integratie – allemaal gebruiken en verwerken ze CBS-data en geven een beeld van ‘integratie issues.’ Media negeren zulke publicaties zelden: kranten, publieke debatten, speciale krantenbijlagen en televisieprogramma’s over alle soorten issues die verband houden met minderheden, zijn dagelijkse kost. Onlangs las ik bijvoorbeeld in de krant dat in ‘allochtone’ huishoudens minder brandalarmen aanwezig zijn dan in ‘autochtone’ huishoudens, en dat de overheid hierover een voorlichtingscampagne wil starten in het Arabisch. Ook las ik dat ‘allochtonen’ beter zijn in salarisonderhandelingen, en dat ‘allochtonen’ nog steeds een hoog percentage voortijdig schoolverlaters kennen, en dat die schoolverlaters vaak onderling trouwen, met als gevolg een nieuwe verdeling binnen de categorie ‘allochtonen’. Begin 2010, zo leerde ik, zullen allochtone leerlingen bij de middelbare schoolexamens, niet langer de heimelijke voorkeursbehandeling krijgen die ze tot dan toe hadden, en werd onlangs het ‘langverwachte’ rapport Seksuele Gezondheid en Alllochtonen aan de regering aangeboden. Het laat zien dat allochtonen ‘een grotere kans op seksuele problemen hebben’. Ook blijkt dat vijf universiteiten 3 miljoen euro krijgen ‘om de studieresultaten te verbeteren van niet-Westerse allochtonen’ die zijn oververtegenwoordigd onder schoolverlaters. Bovengenoemde voorbeelden kwam ik tegen in drie gratis ochtendkranten op een willekeurige ochtend in de trein en na eéń minuut zoeken op internet. Google ‘allochtonen’ met ‘nieuws’, en de lijst kan worden uitgebreid tot meerdere pagina’s per dag.

Gestigmatiseerde identiteiten Charles Tilly (1998) betoogt dat het kopie¨ren (‘emulation’) van categoriale onderscheidingen buiten hun oorspronkelijke context bijdraagt aan duurzame ongelijkheid. Henri Tajfel (1981) noemt hetzelfde proces ‘assimilation’ van beschikbare categoriee¨n, en benadrukt dat dit aan de wortel ligt van vooroordelen en stereotypering. Favoriete onderwerpen in de stroom van Nederlands ‘integratienieuws’ zijn vergelijkende scores op werkeloosheids-, misdaads-, onderwijs- en inkomensstatistieken. Het Nederlandse publiek is zich zeer bewust van het ‘integratieprobleem’ maar het publieke debat over etnische verschillen is ontdaan van het relativisme en de belangstelling voor andere culturen die voorheen politically correct waren. Integratie is nu vooral een kwestie van vergelijking en ijking van statistische feiten over werkeloosheid, onderwijs, huisvesting, enzovoort, en van discussie over de efficie¨ntie van beleid dat is bedoeld om het gat te dichten dat deze feiten blootleggen. De informatie die in deze context wordt geproduceerd bevat een eenzijdige boodschap over minderheden als groepen die een probleem vormen. Zij zijn ‘anders’, hebben een achterstand en een permanente behoefte aan ‘onze’ hulp en steun. Zoals duidelijk wordt uit de onderzoeken en monitoren die ik hierboven (pp. 2-3) noemde voelen minderheidsgroepen dat zij in het dagelijks leven

10


tegen dit stigma moeten vechten. De volgende opmerking van een ambtenaar die is belast met stedelijke vernieuwingsprojecten in Den Haag, is illustratief: Er zijn veel dubbele inkomens [in deze wijk]. Ik noem ze altijd de ‘creditcard-allochtonen’. De Hindoes doen het goed hier, echt waar! Maar dat is wat men zegt. De meeste mensen denken aan problemen wanneer ze ‘allochtonen’ horen. Maar dat is nonsens! Ik ben ‘allochtoon’ volgens de gangbare definitie. Maar ik zeg je, ik verdien goed. En er zijn er veel zoals ik. (Geciteerd in Looman, 2008.) Stereotypering en stigmatisering zijn ongewenste en onbedoelde gevolgen van doelgroepenbeleid (Jeffers, 1967; Rogers-Dillon, 1995; Sen, 1995:13; Wilson, 1987). Sommige leden van etnische minderheden beschouwen dit als een acceptabele prijs voor de speciale voordelen die doelgroepenbeleid brengt, maar anderen zien in stigmatisering een reden om een einde te bepleiten aan doelgroepenbeleid voor etnische minderheden. In de VS vertegenwoordigt Shelby Steele’s standpunt over voorkeursbeleid voor zwarten deze positie: I think one of the most troubling effects of racial preferences for blacks is a kind of demoralization. Under affirmative action, the quality that earns us preferential treatment is an implied inferiority. [...] I think that much of the ‘subtle’ discrimination that blacks talk about is often (not always) discrimination against the stigma of questionable competence that affirmative action marks blacks with. In this sense, preferences make scapegoats of the very people they seek to help (Steele, New York Times, May 13 1990).16 Hetzelfde punt wordt vaak benadrukt door de ‘begunstigden’ van Nederlandse doelgroepenprogramma’s. Recentelijk maakte voormalig minister van Binnenlandse Zaken Ter Horst, haar plannen bekend voor voorkeursbeleid – in de vorm van quota in de publieke sector. Een publiek debat volgde, waaruit bleek dat de meeste minderheidsorganisaties dit plan niet steunden. Getalenteerde jonge allochtonen hebben een sterke afkeer van voorkeursbeleid, zo vertelde Harchaouı¨ di, de voorzitter van Forum, in een interview. ‘‘Ze willen niet dat hun collega’s denken dat ze zijn benoemd vanwege hun afkomst’’ (Harchaouı¨ di, 2008). Een onderzoek naar dit onderwerp bevestigt Harchaouı¨ di’s opmerking en laat zien dat een hoog percentage sollicitanten afkomstig uit minderheidsgroepen, bij voorkeur niet reageert op advertenties waarin een voorkeursbeleid wordt vermeld (Intelligence Groep, 2008). Andere vormen van etnisch doelgroepenbeleid worden eveneens ter discussie gesteld door de veronderstelde begunstigden. Een krant berichtte dat Marokkaanse en Turkse zelforganisaties een petitie aan de regering aanboden, waarin werd verzocht om te stoppen met het subsidie¨ren van etnische organisaties. Ze schrijven dat de regering grote sommen geld besteedt aan integratiebeleid, dat echter averechts werkt. ‘‘Elke minderheid zijn eigen buurtcentrum, elke Turkse of Marokkaanse vrouwenclub zijn eigen tolk, en speciale recreatieprogramma’s voor Turkse of Marokkaanse jongeren’’, bevordert segregatie, niet integratie. Wat hier extra storend aan is, zo lichtten de initiatiefnemers van de

11


petitie toe, is dat het in de vele publieke debatten over diversiteit en integratie, minderheden zijn die worden beschuldigd van gebrekkige integratie (De Telegraaf, 6 november 2007). Het zijn niet alleen individuen en minderheidsorganisaties die waarschuwen voor de onbedoelde gevolgen van doelgroepenbeleid. Een in 2007 gepubliceerd rapport van de Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid (WRR) over integratie, dringt er bij de regering op aan om niet langer te spreken van ‘allochtonen’ en stelt voor om daarvoor in de plaats ‘functionele identiteiten’ te hanteren (WRR, 2007: 202-203). De voormalige minister van Integratie, Wonen en Wijken, Eberhard van der Laan, kondigde aan dat de term ‘allochtonen’ vervangen zou worden door het minder stigmatiserende ‘nieuwe Nederlanders’. En zelfs het CBS introduceerde zijn jaarverslag over integratie van 2008 met de opmerking dat ‘het doorbreken van etnische, culturele en culturele onderscheidingen’ de essentie is van integratiebeleid (CBS, 2008: 9).18 Maar tot op heden hebben waarschuwingen voor stigmatisering en stereotypering geen tastbaar effect gehad. Wel heeft het gebruik van etnische categoriee¨n een verandering ondergaan. Met de toenemende antimigrantenressentimenten in de afgelopen tien jaar, is het categoriee¨nsysteem steeds vaker gebruikt voor de toebedeling van ‘lasten’ in plaats van ‘lusten’. Niet-Westerse allochtonen zijn tegenwoordig bijvoorbeeld doelwit van een reeks verplichte integratieprogramma’s. Er zijn verplichte taalcursussen, voorschoolse opvang voor kinderen, en professionele hulpverlening die wetsovertreders moet helpen met de opvoeding van hun kinderen. ‘‘Laten we eerlijk zijn’’, zo zei een Tweede Kamerlid van het CDA onlangs in een interview, ‘‘doelgroepenbeleid is weer terug’’ (Binnenlands Bestuur, 2008: 1). Het ‘laten we eerlijk zijn’ verwijst hier naar het feit dat etnisch doelgroepenbeleid officieel was verlaten met het ‘afscheid’ van multiculturalisme. Het verschil met het beleid van weleer is echter dat hedendaagse voorstanders van etnisch doelgroepenbeleid meer geı¨ nteresseerd zijn in misdaadbestrijding dan in sociaal-economische herverdelingspolitiek. Jeroen Dijsselbloem, Kamerlid voor de PvdA, onderschrijft de opmerkingen van zijn boven geciteerde collega van het CDA, bijvoorbeeld, en voegt daaraan toe dat de regering ‘‘geen vooruitgang boekt’’ met de etnische groepen die de problemen veroorzaken. ‘‘Behalve Antillianen en Marokkanen [zijn ook] Somalie¨rs, Roma en Sinti een probleem,’’ en om dat op te lossen ‘‘hebben we een doelgroepenbenadering nodig’’ (ibid.). Een passage over misdaadbeleid uit een recentelijk verschenen beleidsnota Zorg Dat Je er bij Hoort, een uitgave van VROM/WWI, brengt dezelfde boodschap: de regering wil geen specifiek doelgroepenbeleid. Echter, in uitzonderlijke situaties is een specifieke aanpak te rechtvaardigen. De hardnekkige oververtegenwoordiging van Antilliaanse en Marokkaanse jongeren in de criminaliteitscijfers is naar het oordeel van het kabinet zo’n bijzondere situatie. Hierin gaat een krachtige repressieve aanpak van daders gepaard met het bieden van concrete perspectieven op maatschappelijke participatie. Het gaat erom deze jongeren aan het leren en aan het werk te krijgen. Hiervoor wordt een reeks concrete acties en maatregelen uitgewerkt (VROM/WWI, 2007: 8).

12


Etnisch doelgroepenbeleid en etnische registratie van wetsovertreders komen hier op interessante wijze samen. Het College Bescherming Persoonsgegevens (CBP) intervenieerde onlangs in deze praktijk. Het CBP onderzocht de registratie naar etnische herkomst van wetsovertreders en het koppelen van die informatie aan de gegevens van een reeks van hulpverlenings- en gerechtelijke instanties (in de Rotterdamse deelgemeente Charlois). Deze praktijk is in strijd met Artikel 18 van de Wet Bescherming Persoonsgegevens, dat registratie van ras verbiedt op individueel niveau (zie p. 8). De gemeente betoogt echter dat dit beleid moet worden aangemerkt als een wettelijke uitzondering op Artikel 18, omdat het hulpverleningsinstanties (met wie de informatie wordt gedeeld) de gelegenheid biedt om ‘probleemgezinnen’ te helpen. De meeste politieke partijen in Rotterdam ondersteunen dit standpunt. Het College Bescherming Persoonsgegevens concludeert echter dat de praktijk in strijd is met de wet zolang data van justitie niet daadwerkelijk zijn losgekoppeld van data voor hulpverleningsinstanties (CBP, 2010). Een andere trend in het gebruik van etniciteit is dat politici en ambtenaren, en de media in hun kielzog, hebben besloten de etnische achtergrond van wetsovertreders vaker te vermelden. Dit was tot voor kort ongebruikelijk in Nederland, maar het doel van deze nieuwe ontwikkeling, zo legde voormalig minister van Binnenlandse Zaken Ter Horst uit in een interview, is dat cultuur (of etniciteit) duidelijk een oorzaak is van de begane misdaden. En dat passende oplossingen daarom vragen om cultureel specifieke maatregelen.19 In de context van oude en vooral nieuwe trends in ‘cultuurspecifieke maatregelen’ is het goed om ons te realiseren dat de betrokken ‘culturen’ eenzijdig door de staat worden bepaald op basis van verwantschap en geografische herkomst. Degenen die geclassificeerd worden in het Nederlandse systeem van etnische categoriee¨n kunnen geen invloed uitoefenen op de aard en de inhoud van die classificatie.

Onderhandelbare identiteiten (en hun afwezigheid) De meeste wetenschappers en beleidsmakers zijn het er vandaag de dag over eens dat systemen van identiteitscategoriee¨n sociale constructies zijn die niet noodzakelijkerwijs de sociale realiteit weergeven. Constructivisten concluderen hier echter zelden uit dat overheden zich zouden moeten onthouden van het maken en gebruiken van etnische categoriee¨n. Daarvoor in de plaats bepleiten wetenschappers, beleidsmakers en woordvoerders van minderheden vaak ‘strategisch essentialisme’ (Spivak, 1996: 214). De gedachte is dat essentialisme, hoewel empirisch incorrect, emancipatorische doelen kan dienen. Categoriseringen en etnostatistieken ‘essentialiseren’ hun objecten weliswaar, maar ze zijn noodzakelijke instrumenten voor redistributief en achterstandsbeleid. Zonder deze categorisering is de overheid blind en niet in staat om problemen efficie¨nt aan te pakken. Het maken van etnische categoriee¨n is echter niet alleen een bureaucratisch belang; het wordt ook aangemoedigd door wetenschappers, sociale bewegingen en (zelfbenoemde) vertegenwoordigers van et-

13


nische groepen met claims op overheidssteun (Bailey, 2010; Brubaker & Cooper, 2000; Prewitt, 2010). Strategisch essentialisme gaat echter voorbij aan het probleem van institutionalisering dat ik hierboven schetste. Etnische categoriee¨nsystemen mogen dan in eerste instantie sociaal beleid en ‘claim-making’ faciliteren, maar zij raken allengs geı¨ nstitutionaliseerd (in administratieve en politieke processen, en in het dagelijks leven) en kunnen, zoals in Nederland, het politieke klimaat waaronder zij emancipatie bevorderden overleven. Om onbedoelde gevolgen te voorkomen is het verstandig om etnische categoriee¨nstelsels flexibel te maken. Bijvoorbeeld door mensen een stem te geven in de identiteiten die hen van overheidswege worden toegewezen, en een optie te cree¨ren voor mensen die zich u¨berhaupt niet etnisch willen identificeren. In de meeste landen vervult de Volkstelling, de Census, deze functies. In een vergelijkend onderzoek beschrijven Kertzer en Arel de Census als een ‘political battleground’ (2006). Volkstelling is de gelegenheid bij uitstek waarbij officieel erkende identiteiten object zijn van politieke onderhandeling. Identiteitencategoriee¨n in de Census, zo laten Kertzer en Arel zien, worden zelden gemaakt door de overheid alleen (ibid.). De census fungeert als een ‘focal point’ voor identiteitspolitiek, en voor overheden is het niet eenvoudig identiteitscategoriee¨n op te leggen, vooral niet als deze niet overeenkomen met de identiteiten die de betrokkenen zelf ervaren (De Zwart, 2000). De gangbare visie, schrijven Kertzer en Arel, dat ‘Census-taking’ een exercitie is waarbij overheden eenzijdig hun classificatiesysteem opleggen aan een machteloze bevolking, behoeft correctie. ‘‘The boundaries between state and society may be blurred when it comes to establishing who exactly is categorizing whom’’ (2006: 669). In de meeste landen biedt de Volkstelling ruimte voor ‘zelf-definitie’, hetgeen de overheid dwingt tot aanpassing van officie¨le classificatieschema’s. De ‘mark one or more’ optie die in 2000 werd geı¨ ntroduceerd in de census van de Verenigde Staten,20 is een goed voorbeeld. Kenneth Prewitt, voormalig directeur van het nationale Census Bureau, schrijft dat de beslissing om deze keuze in te voeren, put to rest the view that race is a bounded and durable trait. It challenged the basic premises of racial classification that had held sway in the United States for two centuries. And it explicitly introduced claims for expressive affirmation into ethnoracial classification (2010: 11). Tariq Modood (2005) beschrijft de strijd van Aziatische minderheden in Groot-Brittannie¨ tegen ras-gebaseerde classificaties (voortvloeiend uit de Race Relations Act). Raciale categoriee¨n vormden de basis van het Britse antidiscriminatiebeleid, maar Aziaten (volgens Modood evenzeer slachtoffer van discriminatie en racisme als zwarten) identificeren zich niet met raciale categoriee¨n (Modood, 1990). In hun beleving zijn etnische en religieuze categoriee¨n van belang en hun vertegenwoordigers hebben politieke strijd gevoerd om etnische categoriee¨n op te nemen in de Britse census. Dat laatste is sinds 1991 gelukt, en in 2001 zijn daar vervolgens religieuze categoriee¨n aan toegevoegd.

14


Een recent voorbeeld van aanpassing van bevolkingsclassificaties aan de ‘beleefde’ identiteiten van burgers, is het besluit van de Indiase regering om, na een periode van tachtig jaar, opnieuw kastecategoriee¨n in te voeren in de komende nationale Census (Times of India, 10 september 2010). Dit besluit komt na jaren van discussie, sociale druk en onderhandelingen met vertegenwoordigers van kasten en op kaste gebaseerde politieke partijen. Het betekent een einde aan het beleid van de Indiase regering om geen erkenning te geven aan ‘kaste’ als relevante categorie in affirmative action beleid (De Zwart, 2000). De Census biedt ondanks – of dankzij – de connotatie van verplichte registratie, gelegenheid om over identiteiten te onderhandelen (Kertzer & Arel, 2006; cf. Skerry, 2000; Prewitt, 2010: 10-12). Maar Nederland heeft geen Census. De regering wijst identiteiten eenzijdig toe op basis van verplichte registratie in de Gemeentelijke Basis Administratie. Burgers met ten minste eéń ouder die buiten Nederland is geboren zijn ‘allochtoon’, of, als de context dat vereist, Antilliaan, Marokkaan, Turk, enzovoort. Deze identiteiten – van het ‘hard-core’ essentialistische type – worden voor twee generaties toegewezen. De derde generatie – door het CBS gedefinieerd op grond van geboorteplaats van eéń grootouder – wordt tegenwoordig ook wel vermeld maar hierover is nog discussie. De procedure waarin deze identiteiten worden toegewezen laat ruimte voor zelf-definitie noch onderhandeling. Ironisch genoeg, is Nederland in de jaren tachtig officieel opgehouden met de Volkstelling omdat mensen bezorgd waren over van overheidswege toegewezen etnische identiteiten. De laatste volkstelling – in 1971 – leidde tot een protestbeweging, onder leiding van het Comite´ Waakzaamheid Volkstelling. Dit comite´ hielp mensen herinneren dat etnische registratie in de Tweede Wereldoorlog door de Nazi’s was gebruikt om efficie¨nt Joden te deporteren. Het percentage joden dat vanuit Nederland werd gedeporteerd lag beduidend hoger dan in andere West-Europese landen die door de Duitsers waren bezet, en een verklaring daarvoor is dat de Duitsers effectief gebruikmaakten van het moderne systeem van bevolkingsregistratie dat de Nederlandse ambtenarij in de jaren dertig van de vorige eeuw had gecreeërd. Met name de invoering van een modern type identiteitskaart speelde een bijzonder schadelijke rol. Deze kaart was ontworpen door J.L. Lenz, directeur van het Nationale Register in de jaren dertig van de vorige eeuw, en was waarschijnlijk de meest geavanceerde in zijn soort. Lenz had destijds tevergeefs geprobeerd achtereenvolgende Nederlandse kabinetten te overtuigen om zijn moderne kaart in te voeren. Politici hadden dit geweigerd omdat zulke gedetailleerde persoonsregistratie ‘on-Nederlands’ zou zijn, en veel te duur. Lenz was hierover gefrustreerd (het nieuwe systeem was zijn levenswerk) totdat de Duitse bezetting in 1940 nieuwe perspectieven bood. Hij bood zijn diensten (inclusief de geavanceerde identiteitskaart) aan de Duitsers aan die hier dankbaar gebruik van maakten.21 Het Comite´ Waakzaamheid Volkstelling in 1971, verspreidde onder andere affiches met ‘Volkstelling Nee’ en daarnaast een tekst uit het werk van Lucebert: ‘‘voor dat je ’t weet is ’t weer zo ver dan draagt de een een zweep een ander een jodenster.’’ De volkstelling vond uiteindelijk wel plaats maar werd op grote

15


schaal geboycot. Het zou de laatste zijn in zijn soort. De daaropvolgende volkstelling werd eerst uitgesteld en vervolgens afgelast. In de late jaren tachtig van de vorige eeuw volgde officie¨le afschaffing. Maar protest tegen volksregistratieprojecten is selectief van aard. Nederlanders hebben hun visie op het verzamelen en gebruiken van etnische data gecompartimentaliseerd: registratie van de bevolking werd (en wordt) in brede kring beschouwd als een onwelgevallige inbreuk op de privacy, maar een etnisch categoriee¨nsysteem op een geaggregeerd niveau heeft nooit veel weerstand ondervonden. Sterker nog, zoals wij zagen is de regering met een etnisch classificatiesysteem begonnen in dezelfde periode dat de volkstelling werd afgeschaft. Tegenwoordig is de Census geen issue meer. Mensen vinden het nog steeds onaangenaam om door de staat geclassificeerd te worden, maar dat maakt niet veel uit omdat het CBS toegang heeft tot alle databanken die nodig zijn voor de zogeheten ‘virtuele volkstelling’. Dit betekent dat de bevolking niet hoeft te worden geraadpleegd om gegevens te verzamelen en etnische classificaties te ontwerpen. Het CBS vermeldt op zijn website dat de virtuele Census goedkoop is, en snel, in vergelijking met de klassieke manier. Maar de vraag is of het verstandig is om het maken en toewijzen van etnische identiteiten af te schermen van politiek en tot een administratieve en statistische kwestie te maken.22 Classificatiesystemen die de uitkomst zijn van politieke strijd en die een mogelijkheid scheppen voor zelf-identificatie, zoals in veel landen met een Census, geven mensen ten minste enig ‘ownership’ over de identiteiten die er het resultaat van zijn (vgl. De Zwart, 2000; Lieberman, 2002: 159; Skerry, 2000: 121-178). Het Nederlandse ‘allochtoon’ is geen sociale bewegingsidentiteit maar een opgelegde bureaucratische constructie. Niemand wil ‘allochtoon’ zijn, en lang niet iedereen wil door de overheid worden geclassificeerd als Marokkaan, Antilliaan, enzovoort. De beeldvorming en reputatie van deze identiteiten zijn overwegend negatief. Zij worden gevormd door de vele rapporten en nieuwsberichten over integratieproblemen; niet door een politiek succes in de strijd om erkenning.

Conclusie Nederland heeft het ‘dilemma of recognition’ niet opgelost en beleid ten aanzien van minderheden heeft daardoor een grillig karakter. De Nederlandse overheid moddert door met verschillende integratiemodellen. Niettemin is in de loop der jaren een rigide systeem van etnische classificatie diep geı¨ nstitutionaliseerd in de bureaucratie, het beleid en in het sociale leven. ‘‘The burning issue,’’ schrijft Ellie Vasta over Nederlands afscheid van multiculturalisme, ‘‘is to understand why and how a country, which has institutionalized the acceptance of difference and has a reputation for its high levels of tolerance, can shift [...] to the other extreme’’ (2007: 714). Dit artikel betoogt dat die ‘‘institutionalized [...] acceptance of difference’’ nu precies het probleem is. Etnische verhoudingen in het Nederland van vandaag lijden onder een disconnectie van integratiebeleid dat in toenemende mate lasten in plaats van lusten toewijst, en een geı¨ nstitu-

16


tionaliseerde erfenis uit het zogenaamde multiculturele tijdperk die etnische verschillen alom aanwezig, rigide en vanzelfsprekend maakt. Randall Kennedy heeft gelijk als hij twijfelt aan de wijsheid van rassenbewuste besluitvorming met als doel achterstand te bestrijden, zoals die in de VS gebruikelijk is. Het probleem is dat ‘colour consciousness’ de status van een afwijkende beoordelingswijze kan verliezen en genormaliseerd kan raken in het dagelijks leven (1989: 1807). Kennedy heeft het met name over ‘affirmative action’ aan Amerikaanse Universiteiten, maar het proces dat hij als risico aanmerkt is een adequate beschrijving van wat in Nederland is gebeurd met etnische categorisering. De-institutionalisering van het Nederlandse categoriee¨nsysteem zal een traag proces zijn. Intussen zou het nuttig zijn om etnische gegevenheden in de Gemeentelijke Basisadministratie af te schaffen en daarvoor in de plaats ruimte voor zelf-identificatie in te bouwen. Dit zou burgers een gevoel van ‘ownership’ van identeiten geven en zou kunnen leiden tot een flexibeler – en misschien zelfs minder essentialistisch – categoriee¨nsysteeem. Toegegeven, dit zou doelgericht en efficie¨nt beleid in de weg kunnen staan, maar het is de moeite van het proberen waard. Zeker omdat Nederland met al zijn beleidsmaatregelen voor etnische minderheidsgroepen, etnische ongelijkheid niet veel beter lijkt te bestrijden dan de ‘geblinddoekte’ Franse staat. De algemene conclusie luidt dat staten die het ‘dilemma of recognition’ niet hebben opgelost, voorzichtig moeten zijn met het opzetten van etnische categoriee¨nsystemen. De integratiemodellen die ze kiezen kunnen snel veranderen, maar etnische categoriee¨nsystemen hebben de neiging geı¨ nstitutionaliseerd te raken en dus te beklijven.

Noten *

Frank de Zwart is universitair docent bestuurskunde aan de Universiteit Leiden. E-mail: [email protected]

1.

Ik dank Odile Verhaar voor haar kritische en opbouwende hulp bij het tot stand komen van dit artikel. Dit is een onderzoeksmethode waarbij identieke sollicitatiebrieven en cv’s worden verstuurd onder verschillende achternamen, een ‘Nederlandse’ en een ‘buitenlandse’ (SCP, 2010). Vasta citeert een beleidsdocument van het ministerie van Justitie dat een verplicht inburgeringsdiploma voorstelt om haar claims te illustreren: ‘‘De nieuwkomers en de reeds in Nederland verblijvende migranten zullen verantwoordelijk worden gesteld voor hun eigen integratie [lees: ze moeten zelf betalen voor hun inburgeringscursus]. Als een nieuwkomer er na vijf jaar nog niet in is geslaagd te integreren, zal een administratieve boete worden opgelegd’’ (Ministerie van Justitie, gecit. In Vasta, 2007: 718). Ter illustratie hiervan verwijst Phillips naar een voorstel van voormalig Minister van Integratie Rita Verdonk om minderheden te verplichten om Nederlands te spreken in publieke ruimten. Prins citeert hier een reeks van politici, journalisten en opiniemakers, van wie Frits Bolkenstein (1991, 1992) en Paul Scheffer (2000) als de meest toonaangevende gelden. Zie Herman en Van der Laan Bouma (1980). Zoals een woordvoerder van een regeringspartij opmerkte gedurende het debat in de Tweede Kamer hierover: ‘‘Het is een tragedie dat de schok van een terroristische aanval nodig was [om

2. 3.

4.

5. 6. 7.

17


8.

9.

10.

11.

12. 13.

14.

15. 16.

17.

18.

19. 20.

18

ons te realiseren dat er iets gedaan moest worden]. Deze aanvallen hebben een sfeer van hardheid, intolerantie, polarisatie, angst en haat gecreeërd. [Ons doel is] ervoor te zorgen dat Molukkers en Nederlanders hier kunnen leven zonder doelwit te worden van een soort burgeroorlog’’ (Kamerstukken 1977-1978, 2:504 PM). Doelgroepenbeleid als tegengesteld aan universalistisch, generiek beleid, is tijd- en kostenbesparend. ‘Het theoretisch belang van doelgroepenbeleid’ is, in de woorden van Amartya Sen, ‘‘clear enough: the more accurate a subsidy is in fact reaching the poor, the less wastage, and the less it costs to achieve the desired objective’’ (1995: 11-12). Daarbij komt de factor tijd: doelgroepenbeleid ter vermindering van etnische ongelijkheid begint meestal onder de acute druk van een crisis. De significante horizon (voor politici) om met resultaten te komen is ‘‘now (today or this week), soon (next week or later in the current year) or soon enough (before the next budget or the next election)’’ (Rose & Davies, 1994: 31). Zonder doelgroepenbeleid geen snelle resultaten. Generieke beleidsmaatregelen zijn ‘overinclusive’. Zij spreiden – gegeven de budgettaire grenzen – de resultaten dunner uit, en produceren daarom relatief traag tastbare resultaten. Multiculturalisme als rechtvaardigheidstheorie benadrukt de noodzaak van culturele erkenning los van verdelingsvraagstukken (Taylor, 1994; Frazer & Honneth, 2003). Vanuit rechtvaardigheidsperspectief, zo betogen Frazer en Honneth, ‘‘is het reduceren van erkenning tot slechts een bijverschijnsel van sociaal-economische politiek, inadekwaat’’ (ibid: 2). Het probleem is echter dat dit nu precies is wat er gewoonlijk gebeurt. Een recent voorbeeld hiervan dateert van december 2005, een week na de rassenrellen in de Parijse banlieues. De auto’s brandden nog na toen Minister van Binnenlandse Zaken Sarkozy, geheel in strijd met de principes van het Republikeinse model, aankondigde een omvattend positief discriminatieprogramma te willen invoeren ter compensatie van de onvrede. Zie ook Jencks (1992: 58-67), Sabbagh (2003: 30-59) en Skrentny (1996: 111-144) over de introductie van ‘affirmative action’ (dat vaak wordt geassocieerd met multiculturalisme) in de VS, als een middel om de rassenrellen tot bedaren te brengen die in de grote steden plaatsvonden in de late jaren zestig. Zie ook Martin (2001) over het Sovjet Affirmative Action Empire en De Zwart (2000) over India’s ‘affirmative action’ programma’s. Het onderwerp bereikte een hoogtepunt in een parlementair onderzoek (op initiatief van de Socialistische Partij) naar de aard en gevolgen van het Nederlandse integratiebeleid van de afgelopen dertig jaar (Kamerstukken 2003-2004, no. 9-9). Cf. Jepperson (1991) die instituties beschrijft als ‘taken for granted’ gedragspatronen. In Frankrijk, zo betoogt Daniel Sabbagh, ‘‘the analytical distinction between race-based discrimination and race-based classification is neither understood nor accepted [...] corrective or remedial uses of race by state authorities [...] are put on the same plane as ’invidious’ ones and simply ruled out’’ (2008: 1). Net als hun collega’s in de meeste Westerse landen, hadden Nederlandse beleidsmakers in de zeventiger jaren de ‘liberal expectancy’ dat de betekenis van toegeschreven (ascribed) identiteiten met modernisering en democratisering zou verdwijnen (Glazer &Moynihan, 1975). De notie ‘ras’ is een juridisch begrip dat onder meer is neergelegd in de Awgb, en dat wordt toegepast op etnische minderheden en zelfs op woonwagenbewoners. Zie ook, meer recent, Clarence Thomas’ (rechter van de Amerikaanse Supreme Court) ‘dissenting opinion’ in de zaak Grutter v. Bollinger. (Supreme Court of The United States, 539 U.S., 2003). Het CBS-rapport gaat vervolgens echter door in de gebruikelijke vorm met het presenteren van de stand van zaken van vergelijkende etnische scores op werk, onderwijs, inkomen, economische onafhankelijkheid, afhankelijkheid van sociale voorzieningen, van gehandicaptenvoorzieningen, geestelijke gezondheid, alcoholgebruik, rookgedrag, overgewicht, ziekenhuisopname, huisvesting, huizenbezit, misdaadcijfers, mediagebruik, vriendschapsrelaties, banden met het land van herkomst, enzovoort, enzovoort. Journalisten volgen een andere ethische code: zij vinden dat het publiek het recht heeft om precies te worden geı¨ nformeerd over geweld en misdaden, en dat dit belang zwaarder weegt dan het risico van stigmatisering en stereotypering van de groepen waartoe de daders behoren. Mensen kunnen zichzelf identificeren als behorende tot eéń of meer raciale categoriee¨n. Lenz was geen nazi maar een ‘true bureaucraat’. De nieuwe identiteitskaart was zijn levenswerk, in dienst van efficie¨nte beleidsvorming. Hij publiceerde een 400 pagina’s tellend boek


21.

over de productie ervan in 1941. De staande praktijk zou natuurlijk kunnen worden gewijzigd door een meerderheidsbesluit in het parlement. Maar het staat niet op de politieke agenda en minderheden hebben, gezien hun aantal, niet veel politieke macht in het parlement.

Literatuur Andriessen, I., Dagevos J., Nievers, E., & Boog, I. (2007). Discriminatiemonitor niet-westerse allochtonen op de arbeidsmarkt 2007. Den Haag/Rotterdam: Sociaal Cultureel Planbureau/ Art. 1. Amnesty International (Netherlands). (2007). Aanpak van discriminatie door Nederlandse gemeenten: 443 kansen voor verbetering, Amsterdam: Amnesty International. Bailey, S.R. (2009). Legacies of race. Identities, Attitudes, and politics in Brazil. Stanford: Stanford University Press. Binnenlands Bestuur. (2008). Doelgroepenbeleid terug van weggeweest. http://www.binnenlandsbestuur.nl/nieuws/2008/12/doelgroepenbeleid-terug-van-weggeweest.102034.lynkx. Bolkestein, F. (1992). Wie verontrusting negeert, voedt juist het resentiment jegens minderheden dat hij wil bestrijden. de Volkskrant, 5 September 1992. Bolkestein, F. (1991). Integratie van minderheden moet met lef worden aangepakt. de Volkskrant, 12 September 1991. Brubaker, R., & Cooper, F. 2000. Beyond identity. Theory and Society, 29, 1-47. CBS (Centraal Bureau voor de Statistiek). (2008). Jaarrapport integratie. Den Haag: CBS. Cramer, M. 2005. Volkstelling: nieuwe en interessante bestanden bij het CBS, Stator, no. 4, 25-29. De Telegraaf (2007). De Telegraaf, 6 November 2007. DPA (College Bescherming Persoonsgegevens). (2010). Onderzoek Deelgemeente Charlois. Z200900449: 1-13. Entzinger, H. & Scholten, P. (2010). Retoriek schaadt integratie; kabinet doet meer kwaad dan goed met harde bewoordingen. NRC Handelsblad, 29 november. Entzinger, H. (2003). The rise and fall of multiculturalism: The case of the Netherlands. In: C. Joppke & E. Morawska (Eds.) Toward assimilation and citizenship: immigrants in liberal nationstates. Hampshire: Palgrave: 59-86. Entzinger, H. (1984). Het minderhedenbeleid. Dilemma’s voor de overheid en zes andere immigratielanden in Europa. Meppel/Amsterdam: Boom. Entzinger, H., & Dourleijn, E. (2008). De lat steeds hoger: De leefwereld van jongeren in een multietnische stad. Assen: Van Gorcum. European Commission against Racism and Intolerance (ECRI). (2007). Third report about the Netherlands. Strasbourg: Council of Europe. Fraser, N., & Honneth, A. (2003). Redistribution or recognition? A political-philosophical exchange. London/New York: Verso. Glazer, N. & Moynihan, D.P. (1975). Ethnicity. Theory and experience. Cambridge Massachusetts: Harvard University Press, 1-29. Harchaouidi, S., (2008). Interview by Dennis Mensink, Spits, 27 October 2008. Herman, V. & Laan Bouma, R. van der (1980). Nationalists without a Nation: South Moluccan terrorism in the Netherlands. Terrorism, 4(1), 223-257. Intelligence Group. (2008). Allochtoon ergert zich aan Allochtoon. www.intelligence-group.nl/ bijblijven/nieuws/?newspath. Jencks, Chr. (1992). Rethinking social policy. Race poverty and the underclass. New York: HarperPerennial. Jenkins, L.D. (2003). Identity and identification in India. Defining the disadvantaged. London and New York: Routledge Curzon. Jeffers, C. (1967). Living poor: A participant observer study of choices and priorities. Ann Arbor, MI: Ann Arbor Publishers. Joppke, Chr. (2004). The retreat of multiculturalism in the liberal state: Theory and policy, The British Journal of Sociology, 55, 2, 237-257.

19


Kennedy, R.L. (1989). Racial Critiques of Legal Academia. Harvard Law Review, 1989, 1745-1819. Kertzer, D.I., & Arel, D. (2006). Population composition as an object of political struggle. In R.E. Goodin and Ch. Tilly, (eds). The Oxford Handbook of Contextual Political Analysis (pp. 664677). Oxford: Oxford University Press. Koopmans, R. (2002). Zachte Heelmeesters. Een vergelijking van de resultaten van het Nederlandse en Duitse integratiebeleid en wat de WRR daaruit niet concludeert. Migrantenstudies, 18, 2, 87-92. Kymlica, W. (2005). Liberal multiculturalism: Western models, global trends, and Asian debates. In W. Kymlica & Baogang He, (eds). (2005). Multiculturalism in Asia. Oxford: Oxford University Press (pp. 22-55). Kymlica, W. (1995). Multicultural citizenship: A liberal theory of minority rights. Oxford: Oxford University Press. Lieberman, R.C. (2002). Weak state, strong policy: paradoxes of race policy in the United States, Great Britain, and France. Studies in American Political Development, 16, 138-161. Lindblom, Ch.E. (1959). The Science of ‘‘Muddling Through’’, Public Administration Review, 19, 2, 79-88. Looman, Chr. (2008). Diversiteit en grootstedenbeleid in twee Nederlandse steden. Ma. Thesis, Faculty of Social Sciences, Leiden University. Martin, T. (2001). The Affirmative Action Empire. Nations and Nationalism in the Soviet Union, 1923-1939. Ithaca and London: Cornell University Press. Modood, T. (2005). Multicultural politics: Racism, ethnicity, and Muslims in Britain. Edinburgh: Edinburgh University Press. Modood, T. (1990). Catching up with Jesse Jackson: Being oppressed and being somebody. New Community, 17, 1, 85-96. Kamerstukken, 2003-2004, no. 8-9. Bruggen bouwen. Eindrapport Tijdelijke Commissie Onderzoek Integratiebeleid: 1-659. Den Haag. Kamerstukken, 1977-1978, 2, ocv, 12. De problematiek van de Molukse minderheid in Nederland (1495). Den Haag. Philips, A. (2007). Multiculturalism without Culture. Princeton: Princeton University Press. Prins, B. (2002). The nerve to break taboos: new realism in the Dutch discourse on multiculturalism. Journal of International Migration and Integration, 3, 3&4: 363-379. Prewitt, K. (2010). When social inequality maps to demographic diversity, what then for liberal democracies? Social Research, 77, 1, 1-20. Rogers-Dillon. (1995). The Dynamics of Welfare Stigma. Qualitative Sociology, 18, 4, 439-456. Rose, R., & Davies, P.L. (1994). Inheritance in public policy: Change without choice in Britain, New Haven and London: Yale university Press. Sabbagh, D. (2008). The collection of ethnoracial statistics: Developments in the French controversy. French-American Foundation, February. Sabbagh, D. (2003). L’Egalite´ par le Droit: les paradoxes de la discrimination positive aux EtatsUnis. Paris: Economica. Scott, J.C. (1998). Seeing like a state. How certain schemes to improve the human condition have failed. New Haven en London: Yale University Press. Scheffer, P. (2000). Het multiculturele drama, NRC Handelsblad, 29 januari. Scholten, P. (2007). Constructing immigrant policies. Research-policy relations and immigrant integration in the Netherlands (1970-2004). Enschede: Twente University. SCP (Sociaal Cultureel Planbureau). (2010). Liever Mark dan Mohammed? Onderzoek naar arbeidsmarktdiscriminatie van niet-westerse migranten via praktijktests. Den Haag: SCP. Selznick, Ph. (1957). Leadership in administration: A sociological interpretation. Berkeley/Los Angeles: University of California Press. Sen, A. (1995). The Political Economy of Targeting. In D. van der Walle and K. Nead (eds). Public Spending and the Poor: Theory and Evidence. Baltimore and London: John Hopkins University Press: 11-24. Skerry, P. (2000). Counting on the Census? Race, Group Identity, and the Evasion of Politics. Washington D.C.: Brookings Institution. Skrentny, J.D. (1996). The Ironies of Affirmative Action: Politics, Culture, and Justice in America. Chicago: The University of Chicago Press.

20


Spivak, G.Ch., Landry. D., & MacLean. G.M. (1996). The Spivak Reader: Selected Works of Gayatri Chakravorty Spivak. New York: Routledge. Steele, S. (1990). The content of our character. The New York Times Magazine, May 13. Tajfel, H. (1981). Human groups and social categories. Cambridge: Cambridge University Press. Taylor Charles, (1994). The politics of recognition. In A. Gutmann, (ed), Multiculturalism: Examining the politics of recognition. Princeton, NJ: Princeton University Press. The Dutch Data Protection Authority (DPA). (2010). Rapport april 2010, Z2009-00449. Tilly, Ch. (2004). Social boundary mechanisms. Philosophy of the Social Sciences, 34, 2, 211-236. Tilly, Ch. (1998). Durable inequality. Berkely, Los Angeles, London: University of California Press. Times of India. (2010). Cabinet nod for first caste census in 80 years. Times of India, 10 September 2010. Vasta, E. (2007). From ethnic minorities to ethnic majority policy: multiculturalism and the shift to assimilationism in the Netherlands. Ethnic and Racial Studies, 30, 5, 713-740. VROM/WWI. (2007). Integratienota 2007-2011: zorg dat je er bij hoort. Den Haag: VROM. Wiegel, H. (1978). De problematiek van de Molukse minderheid in Nederland. Den Haag: Government of the Netherlands. Wilson, W.J. (1987). The truly disadvantaged: the inner city, the underclass, and public policy. Chicago: University of Chicago Press. WRR (Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid). (2007). Identificatie met Nederland. Amsterdam: Amsterdam University Press. Zwart, F. de (2005). The dilemma of recognition. Administrative categories and ethnic diversity. Theory and Society, 34, 2, 137-169. Zwart, F. de (2000). The logic of affirmative action: caste, class and quotas in India. Acta Sociologica, 43, 3, 235-251. Zwart, F. de, & Poppelaars, C. (2007). Redistribution and ethnic diversity in the Netherlands: accommodation, denial, and replacement, Acta Sociologica., 50, 4, 387-399.

21

Het systeem van etnische categoriee n in Nederland

Recommend Documents