HET STAKINGSRECHT IN DE GEVANGENISSEN: BELGIË ALS VREEMDE EEND IN DE BIJT

Faculteit Rechtsgeleerdheid Universiteit Gent

Academiejaar 2014-2015

HET STAKINGSRECHT IN DE GEVANGENISSEN: BELGIË ALS VREEMDE EEND IN DE BIJT

Masterproef van de opleiding ‘Master in de rechten’

Ingediend door

GERNAY Pierre-Antoine (studentennr. 01310741)

Promotor: Prof. Dr. Tom Vander Beken Commissaris: Prof. Dr. Brice De Ruyver

1

2

Woord vooraf Het is bijna zover. Ik herinner me nog vijf jaar geleden toen ik voor het eerst plaatsnam op de eerste rij in het grootste auditorium in Saint-Louis (Brussel) voor mijn allereerste en, zonder twijfel, saaiste les ooit: filosofie. Ik was mij er nog niet van bewust dat dit het begin was van een lange, vermoeiende maar boeiende reis. Nu ben ik bijna aangekomen en kan ik al met een glimlach en talloze onvergetelijke herinneringen naar het verleden terugblikken. Ik kan amper geloven dat het binnen enkele maanden allemaal gedaan zal zijn. Deze masterproef beschouw ik dan ook als ultieme challenge, iets waarnaar je met trots kan terugkijken en waarover je tegen jouw familie en vrienden kan zeggen “kijk hoe ik mijn studies in stijl heb beëindigd”. Daarom hecht ik er veel belang aan. Het kiezen van een onderwerp voor een masterproef is geen gemakkelijke keuze. Aangezien ik in het eerste masterjaar nog geen concreet idee had voor een onderwerp, moest ik uit een lange lijst onderwerpen, de ene al boeiender dan de andere, vijf keuzes aanstippen. Toen kreeg ik mijn derde keuze voorgeschoteld: “het stakingsrecht in de gevangenissen”. Hoewel ik dit niet verwacht had, ging ik al snel op zoek naar bijkomende informatie. Naarmate de dagen verstreken, bleef ik steeds langer in de bibliotheek om bronnen op te zoeken. Ik was er eigenlijk definitief aan begonnen. Zonder al te veel bijzondere interesse te hebben in het arbeidsrecht, en meer bepaald het stakingsrecht, zijn er twee factoren die mij extra hebben gemotiveerd voor dit onderwerp. Ten eerste, is het een bijzonder actueel thema. De vele stakingen van het gevangenispersoneel zijn vandaag, meer dan ooit, het onderwerp van vele discussies. Wanneer vroeger de vorderingen van werknemers vaak gesteund werden door de bevolking, wordt het stakingsrecht vandaag proportioneel getoetst met andere rechten die mensen steeds meer naar voren schuiven (mensenrechten, eigendom, vrij verkeer, recht op arbeid,…). Ten tweede, heeft de diversiteit van rechtstakken voor dit onderwerp mij aangenaam verrast. Het stakingsrecht van de penitentiaire beambten heeft zowel betrekking op arbeidsrecht als op penitentiair recht, mensenrechten en administratief recht. Een masterproef schrijven waar je verschillende rechtstakken moet combineren is altijd boeiender. Tot slot, wil ik de mensen bedanken die het mede mogelijk hebben gemaakt deze thesis te kunnen schrijven. Hierbij denk ik allereerst aan mijn promotor, professor Tom Vander Beken, die niet alleen de dag zelf op mijn e-mails antwoordde maar ook raad en suggesties gaf wanneer ik dit nodig had. Ik zou ook graag al mijn professoren van de Université Saint-Louis

3

en de Universiteit Gent bedanken. Zij waren allemaal uitstekende leerkrachten en zonder hen zou ik nooit de student zijn die op het punt staat af te studeren. Ten laatste bedank ik mijn familie. Mijn ouders en grootouders voor de steun die ze mij gaven en de moed die ze in mij opwekten en mijn twee broers op wie ik altijd kon rekenen voor één of andere pauze.

Sint-Genesius-Rode, 26 maart 2015

4

Inhoudsopgave Woord vooraf ............................................................................................................................. 1

INLEIDING ............................................................................................................................... 8 DEEL I – GRONDSLAG VAN HET STAKINGSRECHT .................................................... 10 Hoofdstuk I – Definitie en constitutieve elementen van de “staking”.................................. 10 Afdeling I – Definitie ........................................................................................................ 10 §1 – Rechtsleer .............................................................................................................. 11 §2 – Rechtspraak ........................................................................................................... 11 §3 – Gekozen definitie .................................................................................................. 12 Afdeling II – Constitutieve elementen .............................................................................. 12 §1 – Objectieve elementen ............................................................................................ 12 a. – Het tijdelijk beëindigen van de arbeid ................................................................ 13 b. – Het collectief karakter van de stopzetting .......................................................... 13 c. – Het georganiseerde karakter van de stopzetting ................................................. 13 d. – Het vorderen van professionele aanspraken ....................................................... 14 §2 – Subjectieve elementen ........................................................................................... 14 a. – De intentie tot staken .......................................................................................... 14 b. – De wil om de arbeidsvoorwaarden te betwisten of te behouden ........................ 15 c. – De gezamenlijke wil van de arbeiders ................................................................ 15 Hoofdstuk II – Bronnen van het stakingsrecht ..................................................................... 15 Afdeling I – Internationale rechtsbronnen ........................................................................ 16 §1 – Universele Verklaring van de Rechten van de Mens ............................................ 16 §2 – Internationaal Verdrag inzake Economische, Sociale en Culturele Rechten ........ 17 §3 – Internationale Arbeidsorganisatie ......................................................................... 19 Afdeling II – Europese rechtsbronnen .............................................................................. 22 §1 – Verdrag tot bescherming van de Rechten van de Mens en de Fundamentele Vrijheden ....................................................................................................................... 22 §2 – Verdrag van Rome ................................................................................................ 24 §3 – Europees Sociaal Handvest ................................................................................... 25 §4 – Handvest van de Grondrechten van de Europese Unie ......................................... 28

5

Afdeling III – Nationale rechtsbronnen ............................................................................ 30 §1 – Erkenning van het stakingsrecht ........................................................................... 30 §2 – Beperkingen aan het stakingsrecht ........................................................................ 32 DEEL II – STAKINGSRECHT IN DE GEVANGENISSEN ................................................. 40 Hoofdstuk I – België............................................................................................................. 40 Afdeling I – Penitentiaire bewakingsassistenten .............................................................. 41 §1 – Statuut.................................................................................................................... 41 §2 – Selectie .................................................................................................................. 42 §3 – Functie ................................................................................................................... 43 Afdeling II – Staking van penitentiaire bewakingsassistenten ......................................... 45 §1 – Oorzaken ............................................................................................................... 45 a. – Interne oorzaken ................................................................................................. 45 b. – Externe oorzaken ................................................................................................ 47 c. – Interne en externe oorzaak: de penitentiaire overbevolking ............................... 49 §2 – Gevolgen ............................................................................................................... 56 a. – Interne gevolgen ................................................................................................. 56 1) Op de gedetineerden .......................................................................................... 56 2) De situatie van de gedetineerden in het licht van de instrumenten betreffende de mensenrechten ........................................................................................................ 58 3) Tussenbesluit: basiswet versus toestand in de gevangenissen ........................... 68 b. – Collaterale gevolgen ........................................................................................... 71 1) De politieagenten en de civiele bescherming .................................................... 71 2) De families van de gedetineerden ...................................................................... 75 §3 – Oplossing… ........................................................................................................... 76 a. – Aangeprezen door de (inter)nationale organisaties: de invoering van een “gegarandeerde dienstverlening” ............................................................................... 76 b. – Gekozen door de Belgische regering: protocolakkoord nummer 351 ................ 80 Hoofdstuk II – Nederland ..................................................................................................... 87 Hoofdstuk III – Duitsland ..................................................................................................... 91 Hoofdstuk IV – Frankrijk ..................................................................................................... 94 Hoofdstuk V – Verenigd Koninkrijk .................................................................................... 96 Hoofdstuk VI – Waarom bestaat er nog geen “gegarandeerde dienstverlening” in de Belgische gevangenissen? .................................................................................................. 101

6

DEEL III – NAAR DE TOEKOMST TOE ........................................................................... 106 Hoofdstuk I – Federale regeringsverklaring van 2014 ....................................................... 106 Hoofdstuk II – Kiest de regering deze keer voor de goede pad? ........................................ 107 Afdeling I – Alternatieve oplossingen aan de bestaande instrumenten .......................... 108 §1 – De rechterlijke toets ............................................................................................ 108 §2 – Het stakingsverbod .............................................................................................. 109 §3 – De opeising van andere ambtenaren .................................................................... 110 Afdeling II – De modaliteiten van de gegarandeerde dienstverlening............................ 111

CONCLUSIE: DE KRACHTLIJNEN VAN EEN NOODZAKELIJKE HERVORMING ... 115

BIBLIOGRAFIE .................................................................................................................... 118

7

INLEIDING November 2014. De stakingen van enkele maanden geleden zitten nog fris in ons geheugen. De (gesyndiceerde) werknemers besloten toen om elke maandag het werk neer te leggen in verschillende provincies (“grèves tournantes”) met als climax een algemene staking op 15 december. De reden hiertoe waren de besparingsplannen aangekondigd door kersvers premier Charles Michel. De woede en sociale onrust in nagenoeg alle sectoren was bijzonder groot en het zag er op dat ogenblik niet naar uit dat de vakbonden bereid waren om het sociaal overleg met de regering opnieuw op te starten. De gevolgen van deze acties kon vrijwel niemand vermijden: kokende betogingen op straat, hinder in het openbaar vervoer (met het spoorwezen als leider die op alle actiedagen staakte), in het onderwijs, bij het postwezen, in supermarkten, banken, de ziekenhuizen schakelen over op weekendregeling, de VRT staakt op 8 december, de politie op 16 december. Kortom, ons land leefde gewoon in een totale chaos gedurende enkele weken. Nochtans, als we naar de statistieken kijken, zijn stakingen in België geen zeldzaam fenomeen. Inderdaad, ons land staat op de vierde plaats in Europa waar het meest naar het stakingswapen wordt gegrepen, ver achter Europees kampioen Frankrijk maar voor grotere landen zoals Engeland, Duitsland of Nederland.1 In deze masterproef gaan we het hebben over het stakingsrecht in een specifieke sector waar er zelden over gesproken wordt: de gevangenissen. De penitentiaire sector is een apart domein dat door de politici snel aan de kant wordt geschoven omdat dit geen “sexy” onderwerp is. Het lokt weinig populariteit aan bij de mensen en vertoont bijgevolg weinig belangstelling voor de politicus, die juist op zoek is naar steeds meer stemmen. Onze samenleving pleit steeds voor een hardere aanpak van de gevangenen naar het model van mediagenieke toestanden in bepaalde Amerikaanse staten zonder te beseffen hoe drastisch de omstandigheden al zijn in de Belgische gevangenissen.2 Het stakingsrecht is een fundamenteel recht, iedereen moet de kans krijgen om zijn vorderingen kracht bij te zetten door het werk tijdelijk neer te leggen. Niettemin is het stakingsrecht, zoals de meeste rechten, geen absoluut recht. Het moet in balans worden gebracht met andere rechten. Wanneer cipiers hun stakingsrecht uitoefenen worden de rechten 1

L. GÉRARD, « L’exercice du droit de grève suscite toujours la controverse », La Libre Belgique, 18 februari 2015, 5. 2 H. LAMON, « Niet de cipiers, maar de rechtstaat in staking », Juristenkrant, afl. 70, 21 mei 2003, 3.

8

van andere mensen dan aangetast? Zo ja, van wie, welke rechten en in welke mate worden ze geschonden? Het moeilijkste is om de balans in evenwicht te houden. Voorlopig is dat in België niet het geval. Het gevangenispersoneel geniet in ons land van een onbeperkt stakingsrecht waardoor de balans volledig in hun voordeel overhelt. Aan de andere kant zijn er de gedetineerden die, tijdens de staking, hun rechten niet kunnen uitoefenen zoals dit hen uitdrukkelijk wordt toegekend bij wet. Deze thesis heeft als doel de gevolgen van de vele stakingen binnen de gevangenismuren te vergelijken met de rechten van de gedetineerden en daarbij een oplossing trachten te vinden om het evenwicht te herstellen. We zullen hierbij de volgende structuur hanteren. Het eerste deel zal handelen over het stakingsrecht in België met bijzondere aandacht voor de stakingen van ambtenaren. Het is de bedoeling een bondig maar duidelijk kader te schetsen van wat men in België onder het woord ‘staken’ begrijpt. Daarvoor zullen niet alleen de essentiële elementen en rechtsbronnen van het stakingsrecht aan bod komen, maar ook de beperkingen van het stakingsrecht die in de verschillende supranationale en Belgische rechtsorde gelden. Nadat we de eerste theoretische toets hebben doorstaan, gaan we over naar het tweede deel, dat betrekking heeft op het stakingsrecht in de gevangenissector. De gevangenisbewaarder zal hier even toegelicht worden, maar we zullen ons snel concentreren op de oorzaken en vooral de gevolgen van een staking in de penitentiaire wereld. Nadien, zullen we stilstaan bij de oplossingen, die, in eerste instantie, de (inter)nationale organisaties België aanraden om de rechten van de gedetineerden te respecteren en de oplossing die ons land uiteindelijk heeft geadopteerd. Tot slot zullen we een klein omweg maken langs onze buurlanden (Nederland, Frankrijk, Duitsland en het Verenigd Koninkrijk) om te kijken hoe zij het stakingsrecht van hun bewakingsassistenten regelen. Daarbij zal de bijzondere situatie van België snel duidelijk worden. In het derde en laatste deel, zullen we de toekomst bespreken van het stakingsrecht in de Belgische gevangenissen. De huidige regering is eindelijk in actie geschoten om beide rechten in evenwicht te brengen. In het eerste hoofdstuk gaan we de regeringsverklaring doornemen om te zien op welke manier de regering dit wenst op te lossen. Nadien zullen we ons afvragen of de regering nu wel voor de juiste oplossing koos en, zo ja, hoe deze concreet uitgevoerd zou moeten worden.

9

DEEL I – GRONDSLAG VAN HET STAKINGSRECHT Zoals eerder aangekondigd is het de bedoeling van dit eerste theoretische maar onontbeerlijke deel om het stakingsrecht in België te omkaderen om nadien het recht op staken van de gevangenisbewaarders volledig te begrijpen. De hamvraag van dit deel luidt als volgt: kunnen we, op juridisch vlak, het stakingsrecht van het gevangenispersoneel beperken? Is dergelijke beperking dan in overeenstemming met de (supra)nationale rechtsbronnen? Vooraleer over te gaan tot deze cruciale vragen, moeten we eerst het woordje “staken” omschrijven. Hoewel definities de betekenis van woorden vaak beperken door ze op te sluiten, lijkt het, in het kader van deze thesis, toch noodzakelijk om de “staking” te definiëren zodat er eensgezindheid bestaat over de omvang van dit soort collectieve actie (hoofdstuk I). Pas daarna kunnen we ons richten tot de verschillende bronnen van het stakingsrecht, die, zoals we zullen zien, vooral bestaan op supranationaal niveau (hoofdstuk II).

Hoofdstuk I – Definitie en constitutieve elementen van de “staking” Dit hoofdstuk zal, zoals de titel vermeld, bestaan uit twee afdelingen. In eerste instantie zullen we op zoek gaan naar een aangepaste definitie om een “staking” te omschrijven (afdeling I) en op basis daarvan zullen we er de belangrijkste elementen uitplukken om ze nader te beschrijven (afdeling II).

Afdeling I – Definitie Net zoals heel wat andere Europese rechtstelsels, heeft de Belgische wetgever het stakingsrecht nooit gedefinieerd noch zijn statuut gereglementeerd. 3 Vanuit een juridisch standpunt is dit teleurstellend omdat het aan banden leggen van subjectieve rechten altijd voor meer rechtszekerheid zorgt wanneer het bijvoorbeeld aan de rechter toekomt om de legitimiteit van een collectieve actie te beoordelen.4 Gelukkig hebben heel wat auteurs zich dan ook aan een definitie gewaagd (§1). Het Hof van Beroep van Luik heeft enkele jaren 3

Dit is waarschijnlijk te wijten aan het sociologisch aspect van een staking. Deze is onderhevig aan allerlei veranderingen (economisch, sociaal, technologisch,…) in de maatschappij die met de tijd constant evolueren. Elke poging om het stakingsrecht te definiëren botst dus met deze mutaties in de arbeidswereld. 4 V. VANNES, Le droit de grève, Bruxelles, Larcier, 2013, 335.

10

geleden ook het recht op staken omschreven (§2). Uit deze verschillende definities zullen we een laatste begripsbepaling afleiden, die we in dit werk zullen gebruiken (§3).

§1 – Rechtsleer Eén van de interessantste definities in de rechtsleer is die van HORION.5 Hij definieert de werkstaking als volgt: “Het zich collectief en in gemeenschappelijk overleg onthouden van de uitvoering van de arbeid met als onmiddellijk doel de normale gang van zaken in één of meer ondernemingen te belemmeren teneinde op de werkgever, hetzij op derden, druk uit te oefenen”.

6

Goed, maar zijn definitie betreft hier “ondernemingen” terwijl wij ons

concentreren op het stakingsrecht in de openbare sector. Bovendien zegt het niets over de vereiste van een professionele beweegreden om te kunnen staken en dateert het van 1961. Zoals we gezien hebben, evolueren de geesten van deelnemers aan collectieve acties met de tijd waardoor het gevaarlijk is om een 54 jaar oude definitie te gebruiken. We moeten dus op zoek naar een meer uitgewerkte en recente definitie.

§2 – Rechtspraak In december 2009 gebeurde een belangrijk arbeidsconflict bij n.v. Inbev ten gevolge van een beslissing om verschillende locaties in België te verplaatsen. Het Hof van Beroep van Luik heeft tijdens het geschil een nieuwe definitie van het stakingsrecht gegeven. In een arrest van 14 januari 2010 7 heeft het Hof het recht op staken op een positieve en negatieve manier verdeeld. Positief is het “een recht om economische druk op het bedrijf uit te oefenen om, ten gunste van de arbeiders, een toegeving conform het legaal systeem te verkrijgen en om de uitvoering van een arbeidsrechtelijk doel waarvan het bedrijf niet onmiddellijk zou ingestemd hebben te verzekeren”. Negatief is het Hof van oordeel dat het een “recht [is] om een negatieve economische druk op het bedrijf uit te oefenen”. Deze definitie breidt in belangrijke

5

M. RIGAUX en J. PEETERS, « De werkstaking in het Belgisch arbeidsrecht », in P. HUMBLET en G. COX, Collectieve conflicten, Mechelen, Kluwer, 2011, 55. 6 P. HORION, « Staking en uitsluiting in het Belgisch recht », in G. EOLDT, P. DURAND en P. HORION, Staking en uitsluiting, Luxemburg, E.G.K.S., 1961, 156. 7 Luik 14 januari 2010, nr. 2010/331, http://www.progresslaw.net/docs/20100311113845FZBR.PDF, 4 (vrije vertaling). 11

mate de klassieke definitie uit waardoor er dus meer acties als ‘staking’ kunnen gekwalificeerd worden en bijgevolg ook wettelijke bescherming genieten. De verschillende opmerkingen in verband met het uitoefenen van het stakingsrecht brengen ons ertoe om een derde en laatste definitie voor te stellen die elementen van beide paragrafen omvat zodat het stakingsrecht, in het kader van deze thesis, duidelijk omlijnd wordt.

§3 – Gekozen definitie Professor Viviane VANNES heeft in haar recente boek over het stakingsrecht de volgende definitie gegeven: “het stakingsrecht is het recht

van arbeiders of van hun

vertegenwoordigers om, gezamenlijk en weloverwogen, het werk tijdelijk neer te leggen om, door middel van druk uitgeoefend op de werkgever, de bevrediging van een professioneel belang te verkrijgen die zijn oorsprong vindt in een collectief belangenconflict of in een individueel geschil gekenmerkt door een professioneel gemeenschappelijk belang”. 8 Om te voorkomen dat deze definitie een mooie maar lege schaal vormt, dienen hier de verschillende elementen die het stakingsfenomeen kenmerken toegelicht te worden.

Afdeling II – Constitutieve elementen9 Binnen de kenmerken van het stakingsrecht kan er een onderscheid gemaakt worden tussen de objectieve (§1) en de subjectieve (§2) eigenschappen van dit specifiek recht.

§1 – Objectieve elementen De objectieve elementen kunnen op hun beurt verder verdeeld worden in vier subcategorieën. Deze kunnen als volgt samengevat worden: de staking wordt gekenmerkt door een (a) tijdelijke, (b) collectieve en (c) georganiseerde stopzetting van de arbeidsprestatie om (d) professionele vorderingen kracht bij te zetten.

8

V. VANNES, Le droit de grève, Bruxelles, Larcier, 2013, 355 (vrije vertaling). De structuur van deze afdeling is gebaseerd op het hierboven vermelde boek: V. VANNES, Le droit de grève, Bruxelles, Larcier, 2013, 348-355. 9

12

a. – Het tijdelijk beëindigen van de arbeid De staking vloeit in de eerst plaats voort uit het niet-uitvoeren door de loontrekkenden (i.e. de gevangenisbewaarders) van het opgelegde werk en dit tegen de wil van hun werkgever (i.e. de overheid). Zij onthouden zich tijdelijk van elke professionele activiteit waarvoor zij aangeworven werden door ofwel binnen de gevangenis te blijven ofwel door hun werkplek te verlaten, maar ze drukken hun wil uit om te staken. De duur van de stopzetting speelt geen rol. Het kan zowel van korte duur zijn (bijvoorbeeld om de werkgever een sein te geven dat er iets moet veranderen) als van lange duur indien het de bedoeling is om de vordering tot een goed einde te brengen.

b. – Het collectief karakter van de stopzetting In principe, is staken een collectief fenomeen. Het is namelijk de bedoeling van een groep cipiers om samen op te treden met het oog op verbeterde werkomstandigheden. Het criterium van een bepaald aantal is te wijten aan het feit dat er over een staking moet worden overlegd, in die zin dat de gevangenisbewaarders het samen moeten organiseren. Er bestaat echter geen minimum drempel omdat het stakingsrecht in België niet gereglementeerd is. Het volstaat dat ze samen het werk neerleggen opdat hun actie juridisch gekwalificeerd zou zijn als een “staking”. Met andere woorden kan een geïsoleerde cipier, in principe, niet staken omdat hij alleen de voorwaarde van “concertatie” niet kan vervullen.

c. – Het georganiseerde karakter van de stopzetting Het derde objectief element betreft de organisatie van een staking. Dit is de manier waarop de staking zal plaatsvinden. Wanneer het gevangenispersoneel beslist om een collectieve actie te voeren moeten ze samen, vooraleer de effectieve staking doorgaat, beslissingen nemen over de modaliteiten van hun actie. Dit kan een voorafgaande toets van de slaagkansen zijn, bepaling van dag en duur of zelfs op voorhand andere krachtdadigere maatregelen treffen ingeval van onverwacht verzet door de werkgever. In de penitentiaire sector zijn het de

13

vakbonden 10 , ACOD en ACV Openbare Diensten voor de publieke sector, die zich met dergelijke modaliteiten bezig houden.

d. – Het vorderen van professionele aanspraken Het rechtsgeldig uitoefenen van het stakingsrecht is, volgens sommige auteurs, uiteindelijk ook onderworpen aan de aanwezigheid van professionele vorderingen sensu lato. Het zijn de verbetering of de handhaving van de werkomstandigheden die het rechtsgeldig karakter van een staking verantwoorden. Deze kunnen niet alleen betrekking hebben op betere werkomstandigheden in de gevangenissen maar ook op allerlei vragen van economische en sociale politiek zoals baanbescherming bijvoorbeeld. Stakingen die naar andere doeleinden streven zoals politieke en solidariteitsstakingen zijn bijgevolg, in principe, verboden tenzij men kan aantonen dat er specifieke elementen zijn die de deelneming van de arbeiders zou rechtvaardigen.

§2 – Subjectieve elementen De drie subjectieve elementen die een staking vormen kunnen als volgt samengevat worden: de gevangenisbewaarders (a) moeten de intentie hebben te staken en (b) hun wil beoogt, (c) op een geconcerteerde manier, het betwisten of behouden van bepaalde arbeidsvoorwaarden.

a. – De intentie tot staken Deze eerste voorwaarde veronderstelt dat de penitentiaire agenten hun wil moeten uitdrukken om te staken door het opgelegde werk voorlopig niet uit te voeren zoals zij dat dagelijks zouden doen. Zij zijn er zich van bewust dat ze met hun actie hun werkgever – de overheid – benadelen. De wanprestatie van de afgesproken arbeid is dus een vrijwillige feit van de cipiers die de intentie hebben om tijdelijk het werk te onderbreken. Deze specifieke intentie onderscheidt de stakers van diegenen die wel bereid zijn om te gaan werken maar die de

10

Cfr. infra

14

gevangenis niet kunnen betreden door het feit van de stakers. De eerste groep beslist om te staken, de tweede groep ondergaat de staking.

b. – De wil om de arbeidsvoorwaarden te betwisten of te behouden De motivatie van de stakers is een tweede belangrijk element. De staking moet een doorslaggevende oorzaak hebben die haar oorsprong vindt in de arbeidsvoorwaarden. Het is nog niet de bedoeling om na te gaan of de staking professioneel of rechtmatig is, maar of de stakers het werk neerleggen met een gedetermineerd doel zoals het verbeteren, veranderen of handhaven van de arbeidsvoorwaarden of loon. In die zin beschouwen doctrine en rechtspraak dat een staking zonder doeleinden of zonder gepast motief abusief is.11

c. – De gezamenlijke wil van de arbeiders Het laatste subjectief element heeft betrekking op het gezamenlijk karakter van de staking. Dit betekent dat een staking geen plotse beslissing is van enkele werknemers, maar een samenloop van intenties, vrijgegeven door de loontrekkenden die samen hebben afgesproken over de gelegenheid en de beslissing om te staken. De organisatie en de wil om het te regelen zijn hier dus de doorslaggevende elementen.

Hoofdstuk II – Bronnen van het stakingsrecht De bronnen en de daarmee gepaard gaande beperkingen van het stakingsrecht zijn, zoals vaak in het Belgisch sociaal recht, vooral terug te vinden in de supranationale rechtsorde. Daarom gaan we in het volgende hoofdstuk voornamelijk aandacht besteden aan de internationale (afdeling I) en Europese (afdeling II) bronnen. Uiteindelijk zal ook ons nationaal stelsel voor het stakingsrecht geanalyseerd worden, hoewel de beperkingen, die vooral voortvloeien uit de algemene rechtsbeginselen, hier een grotere rol zullen spelen (afdeling III).

11

V. VANNES, Le droit de grève, Bruxelles, Larcier, 2013, 354. 15

Afdeling I – Internationale rechtsbronnen Het stakingsrecht wordt op internationaal niveau, rechtstreeks of onrechtstreeks, door de volgende verdragen en organisatie erkend: de Universele Verklaring van de Rechten van de Mens (§1), het Internationaal Verdrag inzake Economische, Sociale en Culturele Rechten (§2) en de Internationale Arbeidsorganisatie (§3).

§1 – Universele Verklaring van de Rechten van de Mens De Universele Verklaring van de Rechten van de Mens (verder “UVRM”), geadopteerd kort na de Tweede Wereldoorlog op 10 december 1948 door de leden van de Verenigde Naties, erkent fundamentele burgerlijke en politieke rechten aan burgers en bepaalde economische, sociale en culturele rechten zoals het recht op sociale zekerheid (art. 22), recht op opvoeding (art. 26) en recht om vrij deel te nemen aan het cultureel leven van de gemeenschap (art. 27). Op internationaal niveau is de UVRM het eerste instrument dat het recht op “vakbondsvrijheid” erkent. Twee teksten verwijzen daarnaar: 1) Artikel 20 kent het recht op vergadering en vreedzame vereniging toe: “ 1. Een ieder heeft recht op vrijheid van vreedzame vereniging en vergadering. 2. Niemand mag worden gedwongen om tot een vereniging te behoren”; 2) Artikel 23 erkent, enerzijds, het recht op arbeid en de gevolgen daarvan en, anderzijds, het recht om vakbonden te vormen: “1. Een ieder heeft recht op arbeid, op vrije keuze van beroep, op rechtmatige en gunstige arbeidsvoorwaarden en op bescherming tegen werkloosheid. 2. Een ieder, zonder enige achterstelling, heeft recht op gelijk loon voor gelijke arbeid. […] 4. Een ieder heeft het recht om vakverenigingen op te richten en zich daarbij aan te sluiten ter bescherming van zijn belangen”. De UVRM erkent dus niet expliciet het stakingsrecht voor werknemers, maar het verdrag kent hen specifieke sociale rechten toe namelijk het recht op vakbondsvrijheid en de vrijheid van vreedzame vereniging en vergadering. Het stakingsrecht en het recht om vakbonden te creëren zijn wel twee verschillende rechten hoewel het stakingswapen het meest geduchte wapen is van de vakbonden in geval van collectief arbeidsconflict.12 Vanuit een juridisch oogpunt is de 12

V. VANNES, Le droit de grève, Bruxelles, Larcier, 2013, 183. 16

UVRM een “verklaring van principes” in die zin dat een schending hiervan geen cassatiemiddel kan uitmaken.13 Tenslotte eist de UVRM van de burgers om, wanneer zij hun rechten en vrijheden uitoefenen, rekening te houden met de rechten van anderen om de gelijkheid tussen de mensen te waarborgen. De uitoefening van absolute rechten is dus uitgesloten uit het verdrag. Deze beperking vormt het koppel “rechten/plichten” die in artikel 29 terug te vinden is: “1. Een ieder heeft plichten jegens de gemeenschap, zonder welke de vrije en volledige ontplooiing van zijn persoonlijkheid niet mogelijk is. 2. In de uitoefening van zijn rechten en vrijheden zal een ieder slechts onderworpen zijn aan die beperkingen, welke bij de wet zijn vastgesteld en wel uitsluitend ter verzekering van de onmisbare erkenning en eerbiediging van de rechten en vrijheden van anderen en om te voldoen aan de gerechtvaardigde eisen van de moraliteit, de openbare orde en het algemeen welzijn in een democratische gemeenschap. 3. Deze rechten en vrijheden mogen in geen geval worden uitgeoefend in strijd met de doeleinden en beginselen van de Verenigde Naties”. De verdragsluitende Staten moeten dus de toekenning van rechten en vrijheden aan hun burgers waarborgen, maar zij moeten ervoor zorgen dat ze deze toegekende rechten en vrijheden uitoefenen door rekening te houden met de gemeenschap en andere burgers want zij bezitten dezelfde rechten en vrijheden. In dit opzicht is de UVRM een interessant verdrag omdat ze het eerste internationaal instrument is dat een evenwicht vereist tussen verschillende rechten. Zoals we verder zullen zien is het evenwicht tussen meerdere rechten het onderwerp van vele discussies.

§2 – Internationaal Verdrag inzake Economische, Sociale en Culturele Rechten Het Internationaal Verdrag inzake Economische, Sociale en Culturele Rechten (verder “IVESCR”), geadopteerd in New York op 19 november 1966 14 , bevat wel de twee aanvullende rechten: het recht om vakverenigingen te vormen en het stakingsrecht. Artikel 8

13

Cass. 15 maart 1965, Pas. 1965, I, 734. Goedgekeurd door België op 15 mei 1981 door de wet van 15 mei 1981 houdende goedkeuring van volgende Internationale akten: a) Internationaal Verdrag inzake economische, sociale en culturele rechten; b) Internationaal Verdrag inzake burgerrechten en politieke rechten, opgemaakt te New-York op 19 december 1966, BS 6 juli 1983, 8.806. 14

17

van het IVESCR nodigt de lidstaten uit om beide rechten te erkennen in overeenstemming met hun nationale wetgeving: “1. De Staten die partij zijn bij dit Verdrag verbinden zich het volgende te waarborgen: a. Het recht van een ieder vakverenigingen op te richten en zich aan te sluiten bij de vakvereniging van zijn keuze, slechts met inachtneming van de regels van de betrokken organisatie, ter bevordering en bescherming van zijn economische en sociale belangen. Aan de uitoefening van dit recht mogen geen beperkingen worden verbonden, behalve die welke bij de wet zijn voorgeschreven en die in een democratische samenleving geboden zijn in het belang van de nationale veiligheid of de openbare orde, dan wel voor de bescherming van de rechten en vrijheden van anderen; b. Het recht van vakverenigingen nationale overkoepelende organen te vormen en het recht van deze laatste, internationale vakverenigingsorganisaties op te richten of zich daarbij aan te sluiten; c. Het recht van vakverenigingen vrijelijk hun werkzaamheden te ontplooien, waarbij zij aan geen andere beperkingen zijn onderworpen dan die welke bij wet zijn voorgeschreven en welke in een democratische samenleving geboden zijn in het belang van de nationale veiligheid of de openbare orde, dan wel voor de bescherming van de rechten en vrijheden van anderen; d. Het stakingsrecht, mits dit wordt uitgeoefend overeenkomstig de wetten van het desbetreffende land […]”. Hoewel een verdrag voor het eerst het stakingsrecht expliciet erkent, is de effectiviteit van dit recht echter relatief. Inderdaad, de deelnemende Staten die zich er toe verbinden het stakingsrecht te erkennen zijn verbonden door een middelenverbintenis en geen resultaatverbintenis. Dit heeft tot gevolg dat de schending van het Verdrag door een lidstaat niet kan worden ingeroepen voor de nationale rechtbanken omdat het IVESCR geen directe werking heeft; het Verdrag is niet self-executing.15 Zoals in de UVRM is er een limiet gesteld aan de erkenning van de rechten door het IVESCR. In dit opzicht geldt voor beide bronnen dezelfde filosofie namelijk de waarborg van de rechten en vrijheden van anderen vooraleer zijn eigen rechten uit te oefenen. Het oprichten van vakverenigingen en het stakingsrecht maken daar geen uitzondering op. Artikel 8 bevat inderdaad algemene en specifieke beperkingen. Algemeen moet het stakingsrecht “uitgeoefend worden overeenkomstig de wetten van het desbetreffende land”. De Staten mogen dus de uitoefening van dit recht vrij beperken. Deze beperkingen moeten wel in een wet gegoten worden om de “nationale veiligheid, openbare orde, rechten en vrijheden van 15

V. VANNES, Le droit de grève, Bruxelles, Larcier, 2013, 187. 18

anderen” te beschermen. De specifieke limiteringen, anderzijds, zijn van toepassing op duidelijke functies: de gewapende macht, de politie en het ambtelijk apparaat.16 Met andere woorden, het algemeen belang primeert in deze sectoren op het individueel belang.

§3 – Internationale Arbeidsorganisatie De Internationale Arbeidsorganisatie (verder “IAO”), opgericht in 1919, is een organisatie van de Verenigde Naties die zich bezig houdt met arbeidsvraagstukken en naar sociale rechtvaardigheid streeft. Daarvoor probeert de IAO conventies en aanbevelingen, die slechts bindend worden nadat ze door de lidstaten worden geratificeerd, te adopteren. Binnen de Organisatie is er wel geen enkele bepaling die rechtstreeks het stakingsrecht behandelt. Dit betekent echter niet dat de IAO het recht op staken niet erkent. Het Comité van de syndicale vrijheid en de Commissie van deskundigen inzake de naleving van de conventies en aanbevelingen, die controleorganen zijn binnen de IAO, hebben het stakingsrecht inderdaad verbonden aan de vakverenigingsvrijheid, die het onderwerp is van enkele verdragen waaronder conventie nummer 87.17 Het IAO-verdrag nr. 87 betreffende de vrijheid tot het oprichten van vakverenigingen en de bescherming van het vakverenigingsrecht18, geadopteerd op 9 juli 1948 en geratificeerd door België in 195119, waarborgt, in artikel 2, de arbeiders het recht om vakverenigingen te vormen en zich daarbij ook aan te sluiten: “Workers and employers, without distinction whatsoever, shall have the right to establish and, subject only to the rules of the organisation concerned, to join organisations of their own choosing without previous authorisation.” De uitvoerige rechtspraak van beide controleorganen is gelukkig toegankelijk en laat daardoor een genuanceerd standpunt zien. Hierin geeft de IAO duidelijk aan dat het stakingsrecht wel 16

Art. 8.2 IVESCR. F. DORSSEMONT, « Vrijheid van (vak)vereniging en stakingsrecht, een wezenlijke, maar niet exclusieve band », in P. HUMBLET en G. COX, Collectieve conflicten, Mechelen, Kluwer, 2011, 116. 18 Convention n° 87 on Freedom of Association and Protection of the Right to Organise Convention, International Labour Organization, San Francisco, 9 July 1948. 19 Wet van 13 juli 1951 houdende goedkeuring van het Internationaal Verdrag (nr. 87) betreffende de syndicale vrijheid en de bescherming van het syndicaal recht, aangenomen door de Algemene Conferentie der Internationale Arbeidsorganisatie, in de loop van haar een en dertigste zitting, te San-Francisco, op 9 juli 1948, BS 16 januari 1952, 338. 17

19

een fundamenteel recht is maar, in elk geval, geen absoluut recht. De beperkingen die de lidstaten mogen aannemen voor zowel de private als voor de openbare sector worden hierna uitgelegd en komen uit het laatste bundel rechtspraak over de vakverenigingsvrijheid van het Comité.20

Slechts in drie gevallen kan het stakingsrecht, volgens het Comité, geweigerd worden of in belangrijke mate worden beperkt:

1) acute nationale crisissituatie (§§ 570-571): de Staten kunnen zij die moeten optreden bij dringende nationale noodsituaties een algemeen verbod tot staken opleggen indien dit verbod tijdelijk is en geadopteerd wordt door een onafhankelijk orgaan dat het vertrouwen geniet van alle desbetreffende partijen. 2) openbare dienst (§§ 572-580): het stakingsrecht mag ook beperkt of verboden worden voor ambtenaren die het openbaar gezag “in naam van de Staat” uitoefenen. Wat daarmee juist bedoeld wordt, is niet duidelijk. Het Comité weigert te verduidelijken wie als ambtenaar beschouwd moet worden omdat dit kan leiden tot een ruime beperking of zelfs een verbod van het stakingsrecht voor sommige mensen. Het zal bijgevolg aan de lidstaten toekomen om te bepalen wie zijn functies effectief “in naam van de Staat” bekleedt.21 3) essentiële diensten (§§ 581-594): om de situaties te bepalen waarin een staking verboden zou kunnen worden, is het criterium hier het bestaan van een duidelijke en imminente bedreiging die het leven, de veiligheid of de gezondheid van de bevolking of een deel daarvan in gevaar brengt. Essentiële diensten sensu stricto hangen bovendien ook af van de specifieke omstandigheden in een land. Zo kan het mogelijk zijn dat een niet-essentiële dienst essentieel wordt indien de staking waardoor de dienst getroffen wordt een zekere duur of omvang overschrijdt zodat de gezondheid of de veiligheid van de bevolking toch in het gedrang komt (vb. vuilnisophaaldienst). Kunnen door het Comité als essentiële diensten in de strikte zin beschouwd worden: de ziekenhuissector, elektriciteit, water, telefoon, politie en leger, brandweer, voedselvoorziening voor leerlingen, controle op het luchtverkeer en de gevangenisdiensten (§ 585). Toegepast in het kader van deze thesis betekent dit dat het 20

International Labour Office, Freedom of Association. Digest of decisions and principles of the Freedom of Association Committee of the Governing Body of the ILO, 5th ed., Geneva, 2006, http://www.ilo.org/wcmsp5/groups/public/---ed_norm/---normes/documents/publication/wcms_090632.pdf. 21 Voor een onbekende reden bepaalt het Comité voor de syndicale vrijheid uitzonderlijk expliciet dat ambtenaren van de rechterlijke macht (§ 578) en tolbeambten (§ 579) hun taak uitoefenen “in naam van de Staat”.

20

Comité (en de IAO) de lidstaten toestaat het stakingsrecht van het gevangenispersoneel te beperken of het hen te ontnemen omdat ze beschouwd worden als strikt “essentiële diensten” die de gezondheid of veiligheid van een deel van de bevolking (in casu de gevangenen) in gevaar kunnen brengen. Een beperking van het stakingsrecht van de gevangenisbewaarders in het Belgisch rechtstelsel is dus conform de IAO-principes. Indien een wetgeving inderdaad tot stand komt om dit recht van de cipiers te beperken of het hen te ontzeggen, dan moeten deze personen, volgens het Comité, een gepaste garantie krijgen om deze beperking te compenseren en hun belangen te beschermen. Een onpartijdige en snelle procedure van verzoening en arbitrage wordt hier als compensatie voorgesteld (§ 596). Eén van de oplossingen om het stakingsrecht te beperken is het invoeren van een “minimum dienstverlening”. Volgens het Comité voor de syndicale vrijheid kan dit slechts in drie gevallen (§ 606): (1) wanneer het diensten betreft waarvan de onderbreking het leven, de veiligheid of de gezondheid van de bevolking of deel ervan in gevaar brengt (essentiële diensten sensu stricto); (2) wanneer het diensten zijn die niet strikt essentieel zijn, maar waarvan de duur en de omvang de normale levensomstandigheden van de bevolking kunnen aantasten en (3) in openbare diensten van fundamenteel belang. Aangezien gevangenissen “essentiële diensten” zijn in de strikte zin, is het invoeren van een “minimum dienstverlening” in de penitentiaire sector volgens het Comité toegelaten. Het invullen van de maatregelen om de dienstverlening te behouden moeten duidelijk, strikt toegepast worden en op tijd meegedeeld worden aan de gevangenisbewaarders (§ 611). De specifieke diensten binnen de gevangenis en het minimum aantal cipiers moeten, volgens het Comité, zowel door de overheid als door de vakbonden in overleg beslist worden (§ 612). In geval van onenigheid tussen beiden is het Comité van oordeel dat de wetgeving die de “minimum dienstverlening” invoert bevoegdheid toekent aan een onafhankelijk orgaan (§ 613). Als conclusie op de eerste afdeling moeten we onthouden dat het stakingsrecht, op internationaal niveau, erkend wordt als fundamenteel recht doch niet absoluut is. Lidstaten kunnen dit recht met algemene of welbepaalde beperkingen bekleden of zelfs volledig afschaffen voor bepaalde werknemers. Belangrijk is dat het recht op staken slechts in die lidstaten bestaat als zij de internationale bepalingen geïntegreerd hebben in hun rechtstelsel. Deze bepalingen hebben ofwel direct betrekking op het stakingsrecht (cf. IVESCR) ofwel gebeurt dit via de erkenning van de vakverenigingsvrijheid (cf. UVRM en IAO). Tot slot bevatten de normen van het internationaal rechtstelsel verplichtingen ten laste van de contracterende Staten. Zij houden geen rechten in die onmiddellijk door de burgers 21

ingeroepen zouden kunnen worden voor de rechtbanken van de desbetreffende Staat. Deze juridische situatie kan dus de effectiviteit van het stakingsrecht binnen enkele lidstaten aantasten.

Afdeling II – Europese rechtsbronnen Op het niveau van de Europese instituties is de erkenning van het stakingsrecht voor ambtenaren en werkgevers ook geleidelijk aan ontstaan. Vier rechtsbronnen zullen hier aan bod komen: het Verdrag tot bescherming van de rechten van de Mens en de fundamentele vrijheden (§1), het Verdrag van Rome (§2), het Europees Sociaal Handvest (§3) en het Handvest van de Grondrechten van de Europese Unie (§4). Zoals we zullen zien, overwegen de juridische normen van deze verdragen het stakingsrecht ofwel in het kader van de syndicale vrijheid ofwel in het kader van het recht op collectieve actie. Bepalingen van algemeen of privaat belang en de bescherming van rechten en vrijheden van anderen kunnen hier ook het recht op staken beperken.

§1 – Verdrag tot bescherming van de Rechten van de Mens en de Fundamentele Vrijheden Het Verdrag tot bescherming van de Rechten van de Mens en de Fundamentele Vrijheden (verder “EVRM”), ondertekend in Rome op 4 november 195022, bevat geen enkele bepaling die betrekking heeft op het stakingsrecht, maar erkent, in artikel 11.1, het recht van burgers om vrij te vergaderen en zich te verenigen: “Een ieder heeft recht op vrijheid van vreedzame vergadering en op vrijheid van vereniging, met inbegrip van het recht met anderen vakverenigingen op te richten en zich bij vakverenigingen aan te sluiten voor de bescherming van zijn belangen”. Hoewel dit artikel het stakingsrecht niet expliciet erkent, heeft het Europees Hof voor de Rechten van de Mens in de loop der jaren dit recht geleidelijk aan verbonden aan deze 22

Geratificeerd door België door de wet van 13 mei 1955 houdende goedkeuring van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de Mens en de fundamentele vrijheden, ondertekend op 4 november 1950, te Rome, en van het Additioneel Protocol bij dit Verdrag, ondertekend op 20 maart 1952, te Parijs, BS 19 augustus 1955, 5.028.

22

bepaling.23 In een arrest van 200924, heeft het Hof uiteindelijk alle twijfels weggenomen door het bestaan van het stakingsrecht (in casu van ambtenaren) af te leiden uit artikel 11 EVRM. In Enerji Yapi-Yol Sen stapt het Hof inderdaad af van een restrictieve benadering van dit artikel en “construeert het stakingsrecht op impliciete maar ondubbelzinnige wijze als een essentieel element van de vakverenigingsvrijheid”.25 Het recht tot vrijheid van vereniging, om zich aan te sluiten bij vakverenigingen of deze op te richten is echter niet absoluut. De tweede paragraaf van artikel 11 EVRM wijkt in die zin van de eerste paragraaf af: “De uitoefening van deze rechten mag aan geen andere beperkingen worden onderworpen dan die, die bij de wet zijn voorzien en die in een democratische samenleving noodzakelijk zijn in het belang van de nationale veiligheid, de openbare veiligheid, het voorkomen van wanordelijkheden en strafbare feiten, voor de bescherming van de gezondheid of de goede zeden of de bescherming van de rechten en vrijheden van anderen. Dit artikel verbiedt niet dat rechtmatige beperkingen worden gesteld aan de uitoefening van deze rechten door leden van de krijgsmacht, van de politie of van het ambtelijk apparaat van de Staat”. De vrijheden verankerd in artikel 11 EVRM zijn dus niet absoluut omdat de lidstaten deze kunnen reglementeren om de nationale waarden, zoals de nationale en openbare veiligheid, het voorkomen van wanordelijkheden en strafbare feiten, de bescherming van de gezondheid of de goede zeden, of de bescherming van de rechten en vrijheden van anderen, te waarborgen. Specifieke beperkingen kunnen door de Staten eveneens aangebracht worden. Deze hebben, volgens artikel 11.2 EVRM, betrekking op de leden van de krijgsmacht, de politie en het ambtelijk apparaat van de Staat. Aangezien het stakingsrecht het krachtigste uitdrukkingsmiddel is van het recht tot vrijheid van vereniging en, daardoor, als verbonden met artikel 11 EVRM beschouwd moet worden, is het de lidstaten toegestaan het recht tot staken te beperken op grond van de tweede paragraaf. Het Hof dient de nationale maatregelen die de uitoefening van dit recht beperken te controleren door de respectieve belangen in balans te brengen: de belangen van de Staat versus de belangen van de burgers. De weegschaal lijkt sinds enkele jaren wel in het voordeel van de arbeiders te wegen, in die zin dat het Hof de nationale uitzonderingen op de rechten en vrijheden, vervat in artikel 11 23

Voor een samenvatting daarvan, zie V. VANNES, Le droit de grève, Bruxelles, Larcier, 2013, 209-213. EHRM 21 april 2009, nr. 68959/01, Enerji Yapi-Yol Sen/Turkije. 25 F. DORSSEMONT, « Artikel 11 EVRM: de missing link van het Belgisch stakingsrecht », Juristenkrant, afl. 190, 27 mei 2009, 1. 24

23

EVRM, restrictief interpreteert.26 Verder moeten de beperkingen, zoals bij alle andere rechten van het Verdrag, de toets van de vier criteria doorstaan: legaliteit, finaliteit, legitimiteit en proportionaliteit. Wat de beperking van het stakingsrecht van ambtenaren in het bijzonder betreft, dienen hier twee relevante opmerkingen gemaakt te worden. Ten eerste, is het Hof van oordeel dat beperkingen op het stakingsrecht van ambtenaren slechts geoorloofd zijn als ze over andere vreedzame middelen beschikken om hun rechten te beschermen. 27 Dit houdt in dat ambtenaren andere dwangmiddelen moeten krijgen opdat de sociale dialoog niet zou vastlopen. Ten tweede, bevestigt het Hof dat de beperkingen voor hun stakingsrecht zo duidelijk en nauwsluitend mogelijk de verschillende categorieën van de betrokken ambtenaren moeten aanduiden.28 In België, beantwoordt de omkadering van het stakingsrecht van ambtenaren vandaag nog steeds niet aan deze eisen. Als de wetgever niet snel in actie schiet om het juridisch kader aan te passen, zal België waarschijnlijk binnenkort op de vingers getikt worden door het Hof.29

§2 – Verdrag van Rome Zoals bij de meeste rechtsbronnen tot nu toe, is er in het Verdrag van Rome (of voluit Verdrag tot oprichting van de Europese Economische Gemeenschap), ondertekend in 1957, geen enkele bepaling die het stakingsrecht erkent. Het hoofddoel van het Verdrag is namelijk de erkenning van economische vrijheden voor de burgers van de lidstaten, en niet de erkenning van sociale rechten. Ondanks het beperkende kader van dit Verdrag, heeft het Hof van justitie van de Europese Unie, in de jaren 70, twee belangrijke arresten uitgevaardigd waaruit de erkenning van het stakingsrecht wordt afgeleid. In het arrest Nold van 14 mei 197430, heeft het Hof beslist dat de mensenrechten algemene rechtsbeginselen van communautair recht vormden en dat de grondrechten voorzien in de 26

N. VALTICOS, « Article 11 », in L.E. PETTITI, E. DECAUX en P.-H. IMBERT, La Convention européenne des droits de l’homme, Paris, Economica, 1999, 429. 27 EHRM 17 juli 2007, nrs. 74611/01, 26876/02 en 27628/02, Dileket. al./Turkije (§72). 28 EHRM 21 april 2009, nr. 68959/01, Enerji Yapi-Yol Sen/Turkije (§32). 29 P. HUMBLET en R. JANVIER, « Les restrictions au droit de grève des fonctionnaires belges se heurtent-elles à la jurisprudence de la Cour Européenne des Droits de l’Homme? Doutes semés par les arrêts Satilmis et Enerji Yapi-Yol Sen », in T. CANBOLAT (ed.), Mélanges en l’honneur du Prof. Dr. Ali Güzel, Istanbul, Beta, 2010, 411. 30 HvJ C-4/73, Nold v. Commissie, 1974. 24

internationale teksten, waaronder het stakingsrecht, volledig deel uitmaken van de algemene rechtsbeginselen van communautair recht waarvan het Hof de bescherming moet verzekeren. In het arrest Rutili van 28 oktober 197531, is het Hof van mening dat het stakingsrecht de uitdrukking is van een grondrecht dat tot de algemene rechtsbeginselen van het communautair recht behoort. De rechtsleer heeft uit dit arrest afgeleid dat het Hof het bestaan van het stakingsrecht heeft erkend door te verwijzen naar de algemene rechtsbeginselen. 32 In tegenstelling tot het Europees Hof voor de Rechten van de Mens, dat het stakingsrecht verbonden heeft met de vrijheid tot vereniging, heeft het Hof van justitie het recht op staken van de arbeiders verbonden met de algemene rechtsbeginselen die ze heeft erkend.

§3 – Europees Sociaal Handvest Het Europees Sociaal Handvest (verder “ESH”), ondertekend in Turijn op 18 oktober 1961, erkent wel expliciet het recht op collectieve actie van de arbeiders en werkgevers. Omdat het door België in 199033 werd geratificeerd, maakt het recht op collectieve actie waaronder het stakingsrecht volledig deel uit van ons rechtstelsel. Voor de erkenning van dit recht, maakt het Handvest geen onderscheid tussen de arbeiders van de publieke sector en de privé sector. Dit is trouwens de reden waarom België het pas dertig jaar na zijn ondertekening in zijn juridisch stelsel heeft geïntegreerd: de overheid wou niet dat een echt stakingsrecht erkend zou worden aan de ambtenaren.34 Het uitgangspunt van het Sociale Handvest is het promoten van de economische en sociale vooruitgang, het welzijn van de bevolking en het verbeteren van de levensstandaard door passende en efficiënte verwezenlijkingen. Daarvoor hebben de verdragsluitende Staten verschillende artikelen geadopteerd die tot doel hebben de uitvoering van bepaalde rechten effectief te verzekeren. Wat ons betreft is artikel 6 over het “recht op collectief onderhandelen” relevant. 31

HvJ C-36/75, Rutili v. Minister van Binnenlandse Zaken, 1975. V. VANNES, Le droit de grève, Bruxelles, Larcier, 2013, 217. 33 Wet van 11 juli 1990 houdende goedkeuring van het Europees Sociaal Handvest en van de Bijlage, opgemaakt te Turijn op 18 oktober 1961, BS 28 december 1990, 24.278. Het Herziene Europees Sociaal Handvest (verder “HESH”) van 1996 werd door België bekrachtigd bij wet van 15 maart 2002: Wet van 15 maart 2002 houdende instemming met het herziene Europees Sociaal Handvest en met de Bijlage, gedaan te Straatsburg op 3 mei 1996, BS 10 mei 2004, 37.404. 34 B. LOMBAERT, « La loi de continuité du service public, la grève des agents publics et le service minimum. Quand les usagers s’en mêlent… », in H. DUMONT, P. JADOUL et al., Le service public, 2. Les « lois » du service public, Bruxelles, La Charte, 2009, 74. 32

25

Artikel 6 ESH, die door het HESH niet werd gewijzigd, bevat een geheel van rechten van arbeiders en werkgevers die de uitoefening van het recht op collectief onderhandelen moet waarborgen: “Ten einde de onbelemmerde uitoefening van het recht op collectief onderhandelen te waarborgen, verbinden de Overeenkomstsluitende Partijen zich: 1. paritair overleg tussen werknemers en werkgevers te bevorderen; 2. indien nodig en nuttig de totstandkoming van een procedure te bevorderen voor vrijwillige onderhandelingen tussen werkgevers of organisaties van werkgevers en organisaties van werknemers, met het oog op de bepaling van beloning en arbeidsvoorwaarden door middel van collectieve arbeidsovereenkomsten; 3. de instelling en toepassing van een doelmatige procedure voor bemiddeling en vrijwillige arbitrage inzake de beslechting van arbeidsgeschillen te bevorderen en erkennen; 4. het recht van werknemers en werkgevers op collectief optreden in gevallen van belangengeschillen, met inbegrip van het stakingsrecht, behoudens verplichtingen uit hoofde van reeds eerder gesloten collectieve arbeidsovereenkomsten.” Het is dus in het kader van het recht op collectief onderhandelen en, bijkomstig, het recht op collectieve actie dat artikel 6.4 het stakingsrecht duidelijk erkent. De expliciete bewoordingen zorgen ervoor dat de natuur van dit recht ruimer is in het ESH dan in de andere internationale verdragen. 35 Hoewel de rechtstreekse werking van artikel 6.4 ESH binnen het Belgisch positief recht nog steeds het onderwerp is van discussies binnen de doctrine, kennen de meeste auteurs dit artikel toch een directe werking toe in ons rechtstelsel.36 Zij worden hierin gesteund door arresten van de Raad van State37 en het Grondwettelijk Hof38. Dit betekent dat arbeiders, in de brede zin van het woord, en werkgevers deze bepaling kunnen inroepen voor de Belgische rechtbanken. Aangezien het stakingsrecht erkend door artikel 6.4 ESH bijkomstig is aan het recht op collectief onderhandelen, moeten zij eerst een oplossing trachten te vinden via overleg vooraleer het werk neer te leggen. Zoals in alle verdragen die we tot nu toe gezien hebben, is het grondrecht op staking in het ESH ook geen absoluut recht. De beperkingen die de lidstaten mogen opleggen en de voorwaarden waaraan die beperkingen moeten voldoen om in overeenstemming te zijn met het ESH blijken zowel uit de tekst van het ESH als uit de “rechtspraak” van het Europees 35 36

V. VANNES, Le droit de grève, Bruxelles, Larcier, 2013, 221. G. COX, « Beperkingen aan het recht op collectieve actie », in P. HUMBLET en G. COX, Collectieve

conflicten, Mechelen, Kluwer, 2011, 121. 37 RvS 22 maart 1995, nr. 52.424. 38 Arbitragehof 6 april 2000, nr. 42/2000.

26

Comité voor de Sociale Rechten (verder “ECSR”), dat controleert of de aangesloten landen de regels van het Handvest naleven. De bijlage van het ESH, die er integrerend deel van uitmaakt 39 , laat de overeenkomst sluitende Partijen toe om “zelf het recht van staking bij de wet [te] regelen, mits elke eventuele verdere beperking van dit recht in de bepalingen van artikel 31 rechtvaardiging vindt”. In de zin van dit artikel (of artikel G HESH) mogen de in het Handvest genoemde rechten en beginselen, buiten de in Deel I en Deel II vermelde gevallen, geen beperkingen ondergaan tenzij “die welke bij de wet zijn voorgeschreven en in een democratische samenleving noodzakelijk zijn voor de bescherming van de rechten en de vrijheden van anderen en voor de bescherming van de openbare orde, de nationale veiligheid, de volksgezondheid of de goede zeden”. Uit de combinatie van de artikelen 6, 31 en de bijlage kan, enerzijds, worden afgeleid dat de verdragsluitende Staten het stakingsrecht mogen reglementeren en, anderzijds, dat werknemers en werkgevers dit recht kunnen omkaderen via collectieve arbeidsovereenkomsten (of protocollen voor de publieke sector) op voorwaarde dat de collectieve actie andere rechten of vrijheden en fundamentele waarden in een democratische samenleving niet schendt. Zoals we verder zullen zien, hebben verschillende landen, waaronder Frankrijk en Duitsland, de uitoefening van het stakingsrecht in bepaalde diensten reeds aan banden gelegd. Andere beperkingen kunnen eveneens door de rechter worden voorzien indien ze door het ECSR aanvaard worden. Zij zijn dus niet “bij wet” opgelegd en moeten bijgevolg voldoende nauwkeurig zijn.40 Bovendien moeten deze beperkingen niet alleen noodzakelijk zijn in een democratische samenleving “voor de bescherming van de rechten en de vrijheden van anderen en voor de bescherming van de openbare orde, de nationale veiligheid, de volksgezondheid of de goede zeden”, maar moeten ze ook proportioneel zijn en “kunnen uitsluitend worden toegepast voor het doel waarvoor zij zijn bestemd”.41 Net zoals de IAOinstanties aanvaardt het ECSR, conform artikel 31 ESH (of artikel G HESH), een beperking van acties voor ambtenaren tewerkgesteld in “essentiële” diensten. Volgens de rechtspraak van het ECSR gaat het om die diensten waarvan de onderbreking de openbare orde, de

39

Artikel 38 ESH (of artikel N HESH) bepaalt dat “de bijlage bij dit Handvest vormt een integrerend deel ervan”. 40 G. COX, « Beperkingen aan het recht op collectieve actie », in P. HUMBLET en G. COX, Collectieve conflicten, Mechelen, Kluwer, 2011, 125. 41 Artikel 31.2 ESH (of artikel G.2 HESH).

27

nationale veiligheid en/of de volksgezondheid in gevaar brengt.

42

Een gedeeltelijke

afschaffing van het stakingsrecht voor bepaalde ambtenaren van “essentiële” diensten is dus, volgens het Comité, verenigbaar met het ESH voor zover de beperkingen begrensd zijn voor agenten die functies uitoefenen die, vanuit hun natuur of vanuit hun aansprakelijkheidsgraad, rechtstreeks verbonden zijn met de nationale veiligheid, openbare orde, volksgezondheid of goede zeden. Terwijl bijvoorbeeld de invoering van een minimum dienstverlening in deze sectoren in overeenstemming is met artikel 6.4 ESH, is het volledig afschaffen van het stakingsrecht van alle ambtenaren niet verenigbaar met het Handvest.43 De Staten moeten dus duidelijk aanduiden en motiveren welke categorie ambtenaren hun recht op staken beperkt kan zien.

§4 – Handvest van de Grondrechten van de Europese Unie De laatste Europese rechtsbron betreft het Handvest van de Grondrechten van de Europese Unie (verder “HGEU”). Deze werd op 7 december 2000 in Nice ondertekend en streeft ernaar de grondrechten van de burgers verspreid over verschillende wettelijke instrumenten te bundelen. Het versterkt op die manier de juridische zekerheid van de teksten die betrekking hebben tot de bescherming van de grondrechten. Het Verdrag van Lissabon, ondertekend op 13 december 2007, heeft het HGEU een dwingende juridische waarde gegeven in die zin dat de lidstaten vandaag verplicht zijn nationale bepalingen te adopteren teneinde de rechten vastgelegd door het Handvest in hun rechtstelsel te integreren. Het HGEU omvat in 54 artikelen de verschillende sociale, politieke en economische rechten waarvan alle burgers van de Europese Unie zouden moeten genieten. Deze artikelen zijn verdeeld onder zes titels. De vierde titel (“Solidariteit”), en meer bepaald artikel 28, dat betrekking heeft op het recht op collectieve onderhandelingen en collectieve actie, zal hier even onze aandacht trekken. Het bepaalt dat “de werkgevers en werknemers of hun respectieve organisaties hebben, overeenkomstig het Gemeenschapsrecht en de nationale wetgevingen en praktijken, het recht om op de passende niveaus collectief te onderhandelen en collectieve arbeidsovereenkomsten te sluiten en om, in geval van belangenconflicten,

42

Comité Européen des Droits sociaux, Digest de jurisprudence, 1er (https://www.coe.int/t/dghl/monitoring/socialcharter/Digest/DigestSept2008_fr.pdf). 43 Comité Européen des Droits sociaux, Digest de jurisprudence, 1er (https://www.coe.int/t/dghl/monitoring/socialcharter/Digest/DigestSept2008_fr.pdf).

septembre

2008,

55

septembre

2008,

56

28

collectieve acties te ondernemen ter verdediging van hun belangen, met inbegrip van staking”. Deze tekst vertoont gelijkenissen met die van artikel 6.4 ESH omdat hij, in geval van belangenconflicten, het bestaan van het recht op collectieve actie bevestigt en dat hij ingevoegd werd binnen het kader van het recht op onderhandelingen van collectieve arbeidsovereenkomsten.44 Net zoals het Europees Sociaal Handvest, is het stakingsrecht, in het systeem van het HGEU, ook geen absoluut recht. Binnen het kader van artikel 28 HGEU zijn de limieten vastgelegd door het respecteren van collectieve onderhandelingen en verplichtingen die daaruit voortvloeien. In een algemeen kader, bepaalt artikel 52 HGEU dat de lidstaten de mogelijkheid hebben om de rechten en vrijheden vervat in het Handvest te beperken via het proportionaliteitsprincipe: “1. Beperkingen op de uitoefening van de in dit handvest erkende rechten en vrijheden moeten bij wet worden gesteld en de wezenlijke inhoud van die rechten en vrijheden eerbiedigen. Met inachtneming van het evenredigheidsbeginsel kunnen alleen beperkingen worden gesteld indien zij noodzakelijk zijn en daadwerkelijk aan door de Unie erkende doelstellingen van algemeen belang of aan de eisen van de bescherming van de rechten en vrijheden van anderen beantwoorden […]”. Zij mogen dus, bij wet, de uitoefening van de door het Handvest erkende rechten en vrijheden beperken zolang deze beperkingen aan legaliteits- en finaliteitsvoorwaarden beantwoorden. De limieten moeten, ten slotte, ook de door de Unie erkende doelstellingen van algemeen belang of de bescherming van de rechten en vrijheden van anderen respecteren.

Als conclusie op de Europese rechtsbronnen, mogen we besluiten dat de erkenning van het stakingsrecht, ofwel indirect ofwel rechtstreeks, ook blijkt uit de bepalingen betreffende het recht

op

vakvereniging.

In

1948

heeft

het

EVRM

de

uitoefening

van

de

vakverenigingsvrijheid als “recht” opgebouwd. Enkele jaren later, in 1961, heeft het ESH het bestaan van het “recht” op collectieve actie van arbeiders en werkgevers toegegeven waaronder ook expliciet het stakingsrecht. In 2000 heeft het HGEU het recht op collectieve actie uitgebreid tot de representatieve organisaties van werkgevers en werknemers. Het

44

Het enige verschilpunt is dat het toepassingsgebied van het recht op collectieve acties ruimer is in het HGEU omdat het zich uitstrekt tot de respectieve organisaties van werkgevers en werknemers.

29

stakingsrecht maakt dus zonder twijfel deel uit van de waaier van de grondrechten beschermd door de Europese instrumenten. De uitoefening hiervan is echter, net zoals in de internationale rechtsbronnen, niet absoluut omdat het stopt waar de rechten en vrijheden van anderen beginnen.

Afdeling III – Nationale rechtsbronnen In deze laatste afdeling van het hoofdstuk betreffende de rechtsbronnen van het stakingsrecht, gaan we ons buigen over de Belgische instrumenten die deze collectieve actie erkennen. Gedurende de 20ste eeuw is de staking in België het voorwerp geweest van een traag erkenningsproces, maar wordt vandaag algemeen aanvaard (§1). Terwijl de supranationale rechtsbronnen geen onderscheid maken tussen de “arbeiders”, heeft het Belgisch recht, voor historische en politieke redenen, het stakingsrecht voor ambtenaren pas later erkend. Ook in België is staken geen absoluut recht. De politici worden de laatste jaren, onder druk van de steeds meer eisende burgers, aangezet om de staking in bepaalde openbare, essentieel geachte diensten, te regelen (§2).

§1 – Erkenning van het stakingsrecht In tegenstelling tot andere landen waar het stakingsrecht door een wet of zelfs door de Grondwet erkend werd, bleef, naar Belgisch recht, een uitdrukkelijke (grond)wettelijke erkenning uit.45 Bij gebrek aan wettelijk kader werd het stakingsrecht, en vooral de grenzen ervan, afgebakend door de rechtspraak en doctrine. In 1921 werd artikel 310 van het Strafwetboek, die het coalitieverbod opnam, geschrapt en vervangen door een wet over de vrijheid van vereniging. 46 Door de afschaffing van het coalitieverbod verhinderde de wetgever niet langer het maken van voorafgaande afspraken die noodzakelijkerwijze aan de basis liggen van elke staking.47 Dit betekende niet dat de staking als recht werd erkend, maar wel dat ze beschouwd werd als een vrijheid. Arbeiders mochten 45

Artikel 23, 1° van de Grondwet die het recht op overleg en collectief onderhandelen toekent, is vandaag de bepaling die het meest dicht in de buurt komt hoewel dit artikel het woordje “staking” niet vermeld terwijl, bij de invoering hiervan, het Europees Sociaal Handvest sinds meer dan drie jaar geratificeerd was. 46 Wet van 24 mei 1921 tot waarborging der vrijheid van vereniging, BS 28 mei 1921. 47 I. VAN HIEL, « Staking en collectieve actie in de naoorlogse Belgische rechtspraak en rechtsleer », TSR 2012, afl. 2, 152.

30

samen overleggen en, indien nodig, het werk neerleggen, maar hun actie kreeg geen specifieke bescherming. Door het verzet van de sociale partners om het stakingsrecht te erkennen en te reguleren, bepaalde de wetgeving niet welke de gevolgen waren van de staking op de arbeidsovereenkomst. De inbreng van de wetgever beperkte zich tot het uitwerken van een kader voor prestaties van algemeen belang. 48 Vanaf 1921 begon dan een “doctrinale queeste” naar de grondslag van het recht op staken met in de jaren 1950 en 1960 de ontwikkeling van verschillende theorieën over de gevolgen van de staking op de arbeidsovereenkomst. 49 Dit gebeurde tot 1981; datum waarop het Hof van Cassatie een mijlpaalarrest in verband met het stakingsrecht uitvaardigde. In de zaak De Bruyne 50 oordeelde het Hof inderdaad dat “de deelname aan een staking op zich zelf geen onrechtmatige daad is”. De werknemer heeft dus, ten gevolge van dit arrest, het recht om, wegens de staking, de bedongen arbeid niet uit te voeren en zijn deelname daaraan kan niet gestraft worden. Opmerkelijk was de juridische bron waaruit het Hof dit recht afleidde: de Wet Prestaties Algemeen Belang; iets wat niemand had voorgedaan.51 In tegenstelling tot het vermoeden dat deze titel meebrengt, is het toepassingsgebied van de wet van 19 augustus 1948 beperkt tot de particuliere sector. Deze wet geldt slechts voor de privé ondernemingen die onder de bevoegdheid van de paritaire comités vallen.52 Aangezien het Hof van Cassatie in 1981 zijn redenering om het stakingsrecht te erkennen heeft opgebouwd vanuit de “prestatiewet”, heeft het arrest De Bruyne nooit meegespeeld in de openbare sector.53 Staken werd, in de openbare dienst, lang onmogelijk geacht, verketterd als een daad van subversie.54 In principe hadden ambtenaren zich reeds na de inwerkingtreding van het IAO-Verdrag nr. 87

48

Wet van 19 augustus 1948 betreffende de prestaties van algemeen belang in vredestijd, BS 21 augustus 1948, 6.753. 49 Voor een samenvatting van deze theorieën, zie I. VAN HIEL, « Staking en collectieve actie in de naoorlogse Belgische rechtspraak en rechtsleer », TSR 2012, afl. 2, 154-158. 50 Cass. 21 december 1981, RW 1981-82, 2532. 51 Professor DORSSEMONT stelt terecht dat dit eigenlijk niet zo verbazingwekkend is. Het Hof en de advocaatgeneraal weigeren heil te zoeken in de internationale instrumenten omdat, anno 1981, “de rechterlijke gereedschapskist op dit punt leeg is”. De instrumenten die het stakingsrecht, al dan niet via het recht op collectieve actie, erkenden waren gewoon nog niet geratificeerd: F. DORSSEMONT, « Vrijheid van (vak)vereniging en stakingsrecht, een wezenlijke, maar niet exclusieve band », in P. HUMBLET en G. COX, Collectieve conflicten, Mechelen, Kluwer, 2011, 45. 52 In de openbare sector geldt de wet van 5 december 1968 betreffende de collectieve arbeidsovereenkomsten en de paritaire comités niet. 53 P. HUMBLET, « Een kwarteeuw staking en uitsluiting: ideeën », in P. HUMBLET (ed.), Sociaal en fiscaal recht: “Elck wat wils””, Mechelen, Kluwer, 2013, 512. 54 P. HUMBLET en R. JANVIER, « (De beperking van) het stakingsrecht in de publieke sector », in P. HUMBLET en G. COX, Collectieve conflicten, Mechelen, Kluwer, 2011, 345. Voor een uitgebreide evolutie van het stakingsrecht in de publieke sector, zie B. LOMBAERT, « La grève des fonctionnaires ou la lente émergence d’un droit fondamental », in R. ANDERSEN, G.J. ASSAF et al., Les droits de l’homme au seuil du troisième millénaire. Mélanges en hommage à Pierre Lambert, Bruxelles, Bruylant, 2000, 517-540.

31

(1952) of het Internationaal Verdrag inzake Economische, Sociale en Culturele Rechten (1983) kunnen beroepen op het stakingsrecht, maar blijkbaar waren de geesten op dat moment er niet rijp voor. Het duurde tot de goedkeuring van het Europees Sociaal Handvest in 1990, en meer bepaald artikel 6.4, dat werd aanvaard dat ambtenaren het recht hebben om collectieve actie te voeren, inclusief het recht om het werk neer te leggen.55 Bij gebrek aan bepalingen over het stakingsrecht in onze wetgeving, vormt artikel 6.4 van het Handvest vandaag de wettelijke grondslag van het stakingsrecht in België. 56 De directe werking van deze bepaling wordt, zoals reeds vermeld, door de meesten niet meer betwist. Uit artikel 18 van een koninklijk besluit van 22 december 200057 kan ook impliciet het stakingsrecht voor ambtenaren erkend worden: “Deelneming van een ambtenaar aan een georganiseerde werkonderbreking kan voor de ambtenaar slechts het verlies van zijn wedde tot gevolg hebben”. Hoewel er in het Belgisch rechtstelsel geen expliciete bepalingen bestaan die het stakingsrecht erkennen, wordt de uitoefening van dit specifiek recht vandaag door niemand weerlegd. Arbeiders hebben in de loop van de 19e en 20ste eeuw moeten strijden om eindelijk eens niet achtervolgd te worden wegens het neerleggen van hun werk. Vandaag lijkt de maatschappij vreemd genoeg een stap achteruit te willen zetten en blijken de gevolgen van een staking belangrijker dan de eisen van de stakers.

§2 – Beperkingen aan het stakingsrecht Omdat de wetgever in België het stakingsrecht niet uitdrukkelijk heeft geregeld in het positief recht, heeft de rechtspraak die leemte opgevuld. Het probleem is dat die rechtspraak de individuele werknemer een recht toekent om aan een staking deel te nemen zonder enige

55

P. HUMBLET en R. JANVIER, « De beperking van het stakingsrecht van ambtenaren; partim: het personeel van de penitentiaire instellingen », Fatik 2011, afl. 130, 9. 56 I. VAN HIEL, « Staking en collectieve actie in de naoorlogse Belgische rechtspraak en rechtsleer », TSR 2012, afl. 2, 169; F. DORSSEMONT, « Vrijheid van (vak)vereniging en stakingsrecht, een wezenlijke, maar niet exclusieve band », in P. HUMBLET en G. COX, Collectieve conflicten, Mechelen, Kluwer, 2011, 52; P. HUMBLET en R. JANVIER, « (De beperking van) het stakingsrecht in de publieke sector », in P. HUMBLET en G. COX, Collectieve conflicten, Mechelen, Kluwer, 2011, 346. 57 Koninklijk besluit van 22 december 2000 tot bepaling van de algemene principes van het administratief en geldelijk statuut van de rijksambtenaren die van toepassing zijn op het personeel van de diensten van de Gemeenschaps- en Gewestregeringen en van de Colleges van de Gemeenschappelijke Gemeenschapscommissie en van de Franse Gemeenschapscommissie, alsook op de publiekrechtelijke rechtspersonen die ervan afhangen, BS 9 januari 2001, 419. 32

voorwaarde te stellen omtrent de formaliteiten of de doelstelling van deze staking.58 Daardoor kent het stakingsrecht bij ons bijzonder weinig beperkingen vergeleken met andere lidstaten van de EU.59 Ook hier dient een onderscheid gemaakt te worden tussen de particuliere en openbare sector. Terwijl de beperkingen aan het stakingsrecht in ons land grotendeels conventioneel bepaald zijn, beschikt de overheid, zoals we verder zullen zien, ook nog over andere middelen om het recht tot staken van ambtenaren aan banden te leggen. In tegenstelling tot wat het geval is in de particuliere sector, kan de overheid, na het formeel volgen van enkele procedures, eenzijdig de arbeidsvoorwaarden opleggen. Een staking is daar dan ook veel minder een drukkingsmiddel dan in de privé sector. In de openbare sector zijn de gevolgen van een staking rechtstreeks in verband met de onaangenaamheden die de maatschappij ervaart. Wie maalt er inderdaad om dat de ambtenaren van financiën of cipiers het werk neerleggen? Niemand. Maar wie zijn de eersten die aan het mokken zijn wanneer het spoor stilligt? Wij. Waarom? Omdat de meeste mensen direct getroffen worden door een staking van de NMBS. De hinder is voor ons onmiddellijk merkbaar. Het kan ons minder schelen dat de ambtenaren van financiën of de cipiers in de gevangenissen niet tevreden zijn met hun arbeidsvoorwaarden omdat wij daar volledig buiten zitten. Het debat over het invoeren van een minimumdienstverlening in bepaalde (openbare) diensten wordt de laatste jaren in vele landen herhaaldelijk op tafel gelegd; België maakt daar geen uitzondering op.60 Ten gevolge van de recente stakingen in november en december 2014 en naar aanleiding van de staking in de publieke sector aangekondigd door de socialistische overheidsvakbond ACOD op 22 april 2015, pleiten steeds meer mensen voor de invoering van een “minimumdienstverlening” in sectoren die hen (economisch) “raken”. Wat daarmee juist bedoeld wordt, valt moeilijk te verklaren omdat het meer een empirisch begrip is. Niettemin, kan als “minimumdienstverlening” beschouwd worden, “elke verplichting jegens arbeiders, die in een (statutaire of contractuele) ondergeschiktheidsrelatie zitten, om arbeidsprestaties te

58

G. COX, « Beperkingen aan het recht op collectieve actie », in P. HUMBLET en G. COX, Collectieve conflicten, Mechelen, Kluwer, 2011, 144. 59 W. WARNECK, « La réglementation des grèves dans l’Union des 27 et au-delà », Synthèse comparative, Bruxelles, ETUI-REHS, 2008, file:///C:/Users/User/Downloads/Strike%20rules%20in%20the%20EU27%20R103%20FR%20(1).pdf. 60 Wetsvoorstel (M. VERWILGHEN et al.) van 13 november 2008 tot regeling van het stakingsrecht in de openbare sector, Parl.St. Senaat 2008-09, nr. 4-1005/1; Wetsvoorstel (O. CHASTEL c.s.) van 18 december 2003 tot waarborging van een minimumdienstverlening in het raam van opdrachten van openbare dienst en taken van algemeen belang, Parl.St Kamer 2003-04, nr. 51K0604/001. 33

leveren gedurende een periode van collectieve en overwogen weigering om te werken”.61 De openbare diensten die getroffen kunnen worden door een minimumdienstverlening zijn “essentiële diensten” 62 , die niet volledig onderbroken mogen worden. De bedoeling is, in principe, het stakingsrecht in deze diensten proberen te verzoenen met het recht van de gebruikers. De grondslag van de minimumdienst vloeit voort uit een algemeen rechtsbeginsel van administratief recht: het principe van de continuïteit van de openbare dienst. Volgens dit principe moet een openbare dienst, die aan het algemeen belang van zijn gebruikers moet beantwoorden, altijd verder bestaan en functioneren in overeenstemming met zijn natuur en de regels die het organiseren. Het mag geen grillige of ontijdige onderbrekingen ondergaan.63 Verbonden met het wettelijk principe van het ononderbroken karakter van de Staat, wordt het continuïteitsprincipe door geen enkele tekst erkend. Het is een algemeen rechtsbeginsel van wettelijk niveau. Of dit principe subjectieve rechten voor de burgers voorziet, werd in een arrest van 2004 door het Hof van Cassatie64 verduidelijkt: “Het algemeen rechtsbeginsel van de continuïteit van de openbare dienst strekt er alleen toe de bestendigheid van de openbare instellingen en van hun werking te verzekeren en houdt niet noodzakelijk in dat de dienstverlening waarop de burger aanspraak kan maken ononderbroken of permanent moet zijn, ook al moeten de verplichtingen van de overheid getoetst worden aan de normen van behoorlijk bestuur”. Het continuïteitsprincipe wordt dus, op dit moment, niet beschouwd als een autonome bron van subjectieve rechten die de gebruikers van de openbare diensten zouden kunnen inroepen. De overheid beschikt over verschillende middelen om de continuïteit van de openbare diensten te verzekeren. De natuur van de sancties die toegebracht kunnen worden in geval van niet-naleving van de opgelegde minimumdienst wordt bijna nooit vermeld. Niettemin aanvaarden de meesten dat de niet-naleving van deze verplichtingen de oplegging van 61

P. JOASSART, « Y a-t-il un service minimum en Belgique? », in F. KRENC (dir.), Droit de grève: actualités et questions choisies, Bruxelles, Larcier, 2015, 61 (vrije vertaling). 62 Uit een advies van de Raad van State blijkt dat het begrip “essentiële diensten” dezelfde invulling krijgt als degene die door de IAO-organen werd gegeven namelijk “diensten waarvan de onderbreking het leven, de veiligheid of de gezondheid van de bevolking of deel ervan in gevaar brengt”: Adv.RvS 39.942/AV bij het wetsvoorstel van 18 mei 2006 tot waarborging van een minimumdienstverlening in het raam van opdrachten van openbare dienst en taken van algemeen belang, Parl.St. Kamer 2005-06, nr. 51K0604/003,4-5. 63 B. LOMBAERT, « La loi de continuité du service public, la grève des agents publics et le service minimum. Quand les usagers s’en mêlent… », in H. DUMONT, P. JADOUL et al., Le service public, 2. Les « lois » du service public, Bruxelles, La Charte, 2009, 56. 64 Cass. 12 februari 2004, AR C.01.0248.N. 34

tuchtsancties kan rechtvaardigen.65 Hierna geven wij kort een schets van de wijze waarop de overheid de continuïteit in bepaalde openbare sectoren kan verzekeren. Ten eerste, kan de overheid voor bepaalde ambtenaren een stakingsverbod opleggen. In België, mogen militairen, volgens artikel 175 van de wet van 28 februari 200766, het werk niet neerleggen: iedere vorm van staking is hen uitdrukkelijk verboden. De minimumdienst die hen opgelegd wordt, lijkt dus meer op een vorm van “maximumdienst”. Voor het personeel van de buitendiensten van de Staat geldt ook een verbod. Artikel 17 van de wet van 17 maart 200467 bepaalt inderdaad dat “gezien de opdrachten van de Veiligheid van de Staat, bestaat er onverenigbaarheid tussen de uitoefening van het stakingsrecht en de hoedanigheid van personeelslid van de buitendiensten van de Veiligheid van de Staat”. Artikel 18 bepaalt expliciet de oplegging van een tuchtstraf indien de ambtenaar artikel 17 niet naleeft. De politiediensten worden eveneens, maar dan in mindere mate dan de militairen, gedwongen tot het uitoefenen van prestaties in geval van sociaal conflict. Sinds 1999 genieten de politieambtenaren van de federale en van de lokale politie van een voorwaardelijk stakingsrecht. Artikel 126 §1 van de wet van 7 december 1998 tot organisatie van een geïntegreerde politiedienst, gestructureerd op twee niveaus, onderwerpt de uitoefening van hun stakingsrecht aan de volgende voorwaarden: - een voorafgaande stakingsaanzegging door een erkende syndicale organisatie en - een voorafgaande bespreking met de bevoegde overheid van de kwestie naar aanleiding waarvan de staking wordt overwogen in het Onderhandelingscomité voor de politiediensten. Het koninklijk besluit van 23 december 1998 tot uitvoering van artikel 126 van de wet van 7 december 199868 beschrijft de regels die gerespecteerd moeten worden met betrekking tot die aanzegging en bespreking en de termijn waarbinnen zij moeten plaatsvinden. Overeenkomstig artikel 2 van dit besluit wordt de stakingsaanzegging ingediend door een verantwoordelijke bestuurder van een erkende vakorganisatie bij de minister van 65

P. JOASSART, « Y a-t-il un service minimum en Belgique? », in F. KRENC (dir.), Droit de grève: actualités et questions choisies, Bruxelles, Larcier, 2015, 63. 66 Wet van 28 februari 2007 tot vaststelling van het statuut van de militairen en kandidaat-militairen van het actief kader van de Krijgsmacht, BS 10 april 2007, 19.806. 67 Wet van 17 maart 2004 tot regeling van de betrekkingen tussen de overheid en de vakbonden van het personeel van de buitendiensten van de Veiligheid van de Staat, BS 2 april 2004, 18.531. 68 Koninklijk besluit van 23 december 1998 tot uitvoering van artikel 126 van de wet van 7 december 1998 tot organisatie van een geïntegreerde politiedienst, gestructureerd op twee niveaus, BS 5 januari 1999, 180.

35

Binnenlandse Zaken. Om regelmatig te zijn ingediend, moet de aanzegging aangetekend worden verstuurd of het voorwerp uitmaken van een ontvangstmelding en de motieven, alsmede de precieze plaats, betrokken diensten, datum en uur van aanvang evenals de duur van de beoogde staking aangeven. De stakingsaanzegging bedraagt minimum twaalf dagen. Tijdens deze periode moet het personeel normaal doorwerken en kan door dezelfde vakbond geen enkele andere aanzegging worden ingediend voor dezelfde personeelsleden. Artikel 3 van het koninklijk besluit voorziet in een procedure waaronder onderhandelingen kunnen beginnen. De dagorde vermeldt binnen welke termijnen de onderhandelingen moeten worden beëindigd en dit uiterlijk 48 uur vóór het vervallen van de stakingsaanzegging. Bij het afsluiten van de onderhandelingen wordt er een protocol opgemaakt tussen de vakorganisaties en de vertegenwoordigers van de openbare diensten. De staking kan slechts aanvangen ten vroegste 48 uur na de ondertekening van dit protocol. Naast deze formaliteiten heeft de wetgever ook een opvorderingsbevoegdheid aan de uitvoerende macht toegewezen. Artikel 126 §2 van de wet van 7 december 1998 voorziet inderdaad dat, ondanks het respecteren van de hierboven vermelde voorwaarden, de minister van Binnenlandse Zaken, na overleg met de minister van Justitie, bepaalde politieambtenaren van de federale en lokale politie kan bevelen het werk voort te zetten of te hervatten gedurende de periode en voor die opdrachten waarvoor hun inzet noodzakelijk is en die hij aanwijst. De minister is evenwel verplicht om de opdrachten waarvoor hij dat bevel noodzakelijk acht vooraf mee te delen aan de representatieve vakbonden van het personeel voor de politiediensten. Een ministerieel besluit van 4 januari 2002 69 preciseert deze opdrachten. Volgens artikel 2, worden beschouwd als opdrachten bedoeld in artikel 126 §2 van de wet van 7 december 1998, “opdrachten die noodzakelijk zijn om de overheden en de bevolking een minimale dienstverlening te waarborgen”. De artikelen 3 en 4 omschrijven nader welke opdrachten daarmee juist bedoeld worden, hoewel deze lijst, volgens artikel 5 alinea 2, niet exhaustief is. Tot slot, voorziet artikel 126 §3 strafrechtelijke sancties in geval van niet-naleving van deze minimale dienstverlening. De politieambtenaar die geen gevolg geeft aan het bevel wordt gestraft met een gevangenisstraf van 8 dagen tot één maand en met een geldboete van 100 tot 10.000 euro’s of met één van die straffen alleen. Dezelfde sanctie wordt, volgens alinea 2 van 69

Ministerieel besluit van 4 januari 2002 tot bepaling van de opdrachten door de federale politie uit te voeren met toepassing van artikel 126, § 2, van de wet van 7 december 1998 tot organisatie van een geïntegreerde politiedienst, gestructureerd op twee niveaus, BS 11 januari 2002, 839.

36

§3, voorzien voor hij die “wetens en willens een personeelslid van de geïntegreerde politie tot wie het bevel (…) was gericht, er op enige wijze toe brengt geen gevolg te geven aan dat bevel”. Een derde manier om het stakingsrecht in de publieke sector aan banden te leggen is het sluiten van een stakingsprotocol met de vakbonden. Het verloop van het collectief conflict wordt dan min of meer vastgelegd. Zo worden overlegprocedures voorzien en/of verbinden de werknemersorganisaties zich ertoe om het neerleggen van het werk vooraf en tijdig aan te kondigen.70 Op die manier heeft de overheid in 2010 een protocolakkoord gesloten met de representatieve vakbonden van het gevangenispersoneel. Hierover zullen we in het volgende deel uitvoerig spreken, maar we kunnen alvast onze bedenkingen uiten over de juridische waarde van dergelijke stakingsprotocollen. Zijn deze wel bindend voor de ambtenaren? In 1995 heeft de eerste auditeur bij de Raad van State opmerkelijk verklaard dat het nietrespecteren van een aanzegging geformuleerd in een protocol als een vorm van rechtsmisbruik moet worden beschouwd71, maar de Raad ging hier niet op in. Enkele jaren later, in 2002, kwam de problematiek opnieuw aan bod waarbij een tuchtsanctie werd opgelegd omdat de stakingsaanzegging te laat werd ingediend en hierdoor schade werd berokkend. De Raad van State vernietigde de beslissing die aan de basis lag van de tuchtstraf omdat de staking geen onevenredig grote nadelen had teweeggebracht.72 De rechtbank heeft spijtig genoeg de vraag of de niet-naleving van het protocol sancties met zich mee kon brengen in het midden gelaten. Zoals eerder vermeld, garandeert België het stakingsrecht op grond van artikel 6, alinea 4, HESH. Er kunnen volgens artikel G van het HESH ‘bij wet’ beperkingen worden opgelegd en dit zover deze beperkingen in een democratische samenleving noodzakelijk zijn voor de bescherming van de rechten en vrijheden van anderen en voor de bescherming van de openbare orde, de nationale veiligheid, de volksgezondheid of de goede zeden. De vraag is nu of een stakingsprotocol met een wet vergelijkbaar is? Daarop moet er, volgens mij, negatief geantwoord worden. Een protocol is een afspraak tussen de overheid en de representatieve organisaties met de bedoeling een toekomstig collectief conflict te vermijden of, indien dit niet lukt, te reglementeren. Individuele werknemers, die dus geen lid zijn van de organisatie, 70

P. HUMBLET en R. JANVIER, « (De beperking van) het stakingsrecht in de publieke sector », in P. HUMBLET en G. COX, Collectieve conflicten, Mechelen, Kluwer, 2011, 349. 71 J. M. DAGNELIE, « Le droit de grève dans les services publics », advies bij RvS 22 maart 1995, nr. 52.424, APT 1995, 231. 72 RvS 3 december 2002, nr. 113.168.

37

kunnen niet gebonden worden door dergelijke protocollen. Als het met een wet vergelijkbaar zou zijn, dan zou iedereen gebonden worden door het protocol terwijl de bedoeling is om tot een overeenkomst te komen met de partijen die het protocol hebben ondertekend. Ofwel is er dus een beperking aan het stakingsrecht door middel van een expliciete regel – zoals een wet – en dan kan de niet-naleving consequenties hebben, ofwel is er geen duidelijke regel – zoals in het geval van een protocol – en dan blijft een werkneerlegging zonder gevolg. Jammer genoeg heeft de Raad van State deze redenering niet gevolgd. In een ongelukkig arrest van 6 november 201273, waarin een adjunct-stationschef in dienst van NMBS-holding onrechtmatig deelnam aan een spontane werkonderbreking in een seinhuis in Antwerpen-Berchem, gaat de Raad ervan uit dat ambtenaren zich op het stakingsrecht kunnen beroepen op grond van artikel 6, vierde alinea, HESH, maar dat een stakingsprotocol een geoorloofde beperking is zonder dat de niet-naleving daarvan aanleiding geeft tot een tuchtstraf. Een vierde en laatste manier voor de overheid om de continuïteit van bepaalde openbare diensten te verzekeren is de opeising van ambtenaren. Deze wordt gebaseerd op de meest diverse bepalingen, de ene al wat duidelijker dan de andere: - wetgeving over de bevoorrading van het land; - (oneigenlijk gebruik van de) Wet Prestaties Algemeen Belang74; - wet betreffende de civiele bescherming; - wetgeving met betrekking tot afvalstoffen en - wet van 7 december 1998 (cfr. supra) Ten gevolge van de staking van de socialistische overheidsvakbond ACOD op 22 april 2015, moesten er in de Nederlandstalige gevangenissen ongeveer 80 agenten opgevorderd worden om de helft van het aantal opgedaagde cipiers te steunen.75 De juridische basis hiervan werd echter nooit verduidelijkt zoals dat vaak het geval is wanneer de minister ambtenaren moet opeisen.

73

RvS 6 november 2012, nr. 221.273. Hoewel deze wet niet geldt voor de publieke sector, werden in de loop der jaren ambtenaren op basis daarvan toch opgeëist. Zo gebruikte in 1988 de toenmalige minister van Verkeerswezen De Croo deze techniek bijvoorbeeld om de luchtverkeersleiders op te vorderen: P. HUMBLET en R. JANVIER, « (De beperking van) het stakingsrecht in de publieke sector », in P. HUMBLET en G. COX, Collectieve conflicten, Mechelen, Kluwer, 2011, 351. 75 http://deredactie.be/cm/vrtnieuws/binnenland/1.2312632 74

38

Onlangs heeft het Hof van beroep van Brussel een zeer interessante uitspraak gedaan in verband met de beperkingen van het stakingsrecht. In een arrest van 19 januari 2015 76 , oordeelde het Hof dat de uitoefening van het stakingsrecht de vrijheid van andere werknemers om niet deel te nemen aan de staking niet mocht beperken. Het verbod, onder dwangsom, elke persoon, die deelnam aan de staking tegen BMS ten gevolge van het ontslag van twee werknemers, om de toegang tot hun werkplaats te verhinderen. De primauteit van het recht op arbeid boven het stakingsrecht was een feit; niemand had dit het Hof voorgedaan. Zal dit arrest rechtspraak worden of blijft het een apart geval? De komende maanden zullen we het waarschijnlijk snel weten…

Hier ronden we dan het eerste deel af. In eerste instantie hebben we het stakingsfenomeen gedefinieerd. Wij namen hiervoor de definitie van professor VANNES over: “het stakingsrecht is het recht van arbeiders of van hun vertegenwoordigers om, gezamenlijk en weloverwogen, het werk tijdelijk neer te leggen om, door middel van druk uitgeoefend op de werkgever, de bevrediging van een professioneel belang te verkrijgen die zijn oorsprong vindt in een collectief belangenconflict of in een individueel geschil gekenmerkt door een professioneel gemeenschappelijk belang”. In het tweede hoofdstuk hebben wij de verschillende rechtsbronnen van het stakingsrecht doorlopen. Hoewel het recht op collectieve actie soms expliciet soms via het recht op collectieve onderhandelingen erkend werd, betwist niemand vandaag het grondrechtelijk karakter van de staking. Zoals de meeste rechten is het stakingsrecht geen absoluut recht. Staten mogen het aan banden leggen zolang het legaliteits-, finaliteits- en proportionaliteitsprincipe niet schendt. Op die manier heeft België bepaalde ambtenaren het stakingsrecht ontnomen of beperkt om de continuïteit van de “essentiële” openbare diensten waarin ze tewerkgesteld zijn te garanderen. In het volgende deel zullen we ons concentreren op een specifieke openbare dienst. Een plek die spijtig genoeg meestal negatief aan bod komt in de actualiteit en waar de gevolgen van een staking erger zijn dan in alle andere sectoren: de gevangenissen.

76

Brussel (1ste k.) 19 januari 2015, onuitg; O. SCHEUER en A. JACQUES, « Tournant dans la saga du droit de grève? », La Libre Belgique, 7 maart 2015, 15.

39

DEEL

II

–

STAKINGSRECHT

IN

DE

GEVANGENISSEN Het tweede deel handelt over het stakingsrecht van het personeel binnen de gevangenis. Zoals alle arbeiders genieten ook zij van het recht op collectieve actie in geval van arbeidsconflict. De vermoeiende en onveilige omstandigheden waarin cipiers werken hebben tot gevolg dat zij vaak gebruik maken van dit recht. De gevangenissen worden dan niet meer door bekwame personeelsleden beheerst en de gedetineerden worden aan hun lot overgelaten. Om een ruimer inzicht te krijgen omtrent de manier waarop het stakingsrecht in de Belgische gevangenissen wordt geregeld, zullen we, in het volgende deel, naast een uitvoerige bespreking van ons land (hoofdstuk I), ook even de regeling in onze buurlanden bestuderen: Nederland (hoofdstuk II), Duitsland (hoofdstuk III), Frankrijk (hoofdstuk IV) en het Verenigd Koninkrijk (hoofdstuk V). Nadat we het stakingsrecht van de penitentiaire beambten in deze landen geanalyseerd zullen hebben, gaan we, in het laatste hoofdstuk, proberen uit te leggen waarom België vandaag het enige land is in Europa dat geen beperkingen oplegt voor het stakingsrecht van deze ambtenaren (hoofdstuk VI).

Hoofdstuk I – België In dit eerste hoofdstuk gaan we onze studie verder uitdiepen tot de Belgische gevangenissen. Zoals in de inleiding al werd vermeld, wordt er in België, over het algemeen, vaak naar het stakingswapen gegrepen. De penitentiaire sector maakt daar geen uitzondering op.77 Om het stakingsrecht van de gevangenisbewaarders volledig te analyseren, zullen we, in dit hoofdstuk, op zoek gaan naar een antwoord op de volgende vragen. Waarom staken de penitentiaire personeelsleden, wat zijn de concrete gevolgen daarvan en wat zijn de oplossingen om dit recht te laten co-existeren met de rechten van andere mensen (afdeling II)? Aangezien de gevangenisbewaarders, in het kader van deze thesis, een centrale rol spelen, lijkt het noodzakelijk om eventjes stil te staan bij de persoon van de cipier vooraleer deze vragen te beantwoorden (afdeling I). 77

http://www.lesoir.be/329646/article/actualite/fil-info/fil-info-belgique/2013-09-30/l-observatoire-des-prisonsdenonce-un-recours-abusif-greve-des-ga.

40

Afdeling I – Penitentiaire bewakingsassistenten Tot nu toe hebben we verschillende woorden gebruikt om beambten van het gevangeniswezen te beschrijven, maar officieel heten de cipiers in België “penitentiair bewakingsassistenten” (verder “PBA”). Tijdens een interview met een PBA in de gevangenis van Itter in juni, benadrukte hij dat zij geen “bewaarders” of “conciërges” waren, maar wel “penitentiair bewakingsassistenten” of “penitentiair beambten”. De naambepaling is voor hen een vorm van erkenning van hun werk. Uit respect voor deze mensen, zullen we deze terminologie verder vaak gebruiken. In de volgende afdeling gaan we hun statuut (§1), selectie (§2) en functie (§3) doorlopen.

§1 – Statuut De PBA wordt tewerkgesteld door de federale overheidsdienst Justitie, en meer bepaald het directoraat-generaal Penitentiaire Inrichtingen (DG EPI). 78 Deze kan het aangeworven personeel binden met een statuut, dan bekleden zij het statuut van rijksambtenaar, of via een arbeidscontract, dan worden zij contractuele werknemers. Indien de PBA het statuut van rijksambtenaar bekleedt, wordt elk aspect van zijn baan geregeld gaande van de selectie tot de ambtsneerlegging en wordt hij onderworpen aan tal van regels en procedures.79 Volgens artikel 3 §1 van het koninklijk besluit van 2 oktober 1937 houdende het Statuut van het Rijkspersoneel80, worden rijksambtenaren onderverdeeld in vier niveaus, namelijk niveau A, dat het hoger niveau is, en de niveaus B, C en D. Sinds november2009 81 is het statuut van de PBA opgewaardeerd van niveau D naar niveau C. Concreet betekent dit een betere verloning, maar ook andere deelnemingsvoorwaarden zoals het behalen van een diploma hoger secundair onderwijs (cfr. infra).

78

Volgens het jaarverslag van 2013, bestaat de missie van het DG EPI in de « waarborging van een rechtsconforme, veilige, humane en geïndividualiseerde uitvoering van vrijheidsbenemende straffen en maatregelen met het oog op een optimale terugkeer in de maatschappij »: Directoraat-generaal Penitentiaire Inrichtingen, Jaarverslag 2013, http://justitie.belgium.be/nl/binaries/nl_small_tcm265-248342.pdf, 4. 79 L. BOELENS, Vanuit de Basis: evaluaties van penitentiair bewakingsassistenten met betrekking tot de implementatie van de Basiswet interne rechtspositie gedetineerden, masterproef Criminologische wetenschappen Universiteit Gent, 2012-13, 7. 80 Koninklijk besluit van 2 oktober 1937 houdende het Statuut van het Rijkspersoneel, BS 8 oktober 1937, 6.074. 81 Koninklijk besluit van 12 november 2009 tot vaststelling van de administratieve en geldelijke bepalingen van de loopbaan van verschillende personeelsleden van de FOD Justitie die deel uitmaken van de bewaking, techniek en logistiek, BS 24 november 2009, 73.112.

41

Een contractueel aangenomen PBA wordt met een arbeidscontract aangeworven en geniet daardoor niet van de bijzondere status van rijksambtenaar. Deze beambten worden, in de penitentiaire sector, slechts aangesteld indien er tijdelijk behoefte is aan medewerkers. Het gevangenispersoneel wordt dus, in de regel, statutair gerekruteerd en pas als er voor een bepaalde tijd bijkomend personeel nodig is, worden ze met een arbeidscontract tewerkgesteld. In dit werk gaan we er dus van uit dat de penitentiaire agenten ambtenaren zijn.

§2 – Selectie Het Selectiebureau van de Federale Overheid, genaamd Selor, staat in voor de selectie van het statutair personeel.82 Selor bepaalt, enerzijds, de deelnemingsvoorwaarden en, anderzijds, de aanstellingsvoorwaarden.83 Om zich kandidaat te kunnen stellen moet de persoon op het moment van de sollicitatie minstens 20 jaar oud zijn en een diploma secundair onderwijs op zak hebben. Indien de kandidaat geen diploma bezit, kan hij deelnemen aan een instapkaartproef penitentiair bewakingsassistent niveau C. Als hij of zij voor dit examen slaagt, krijgt de sollicitant een instapkaart. Hiermee bewijst de persoon dat hij of zij kan functioneren op het niveau van het secundair onderwijs. Eenmaal de deelnemingsvoorwaarden vervuld zijn, vindt er een selectieproef plaats waarin verschillende basiscompetenties geëvalueerd worden (begrijpen, werk structureren, taken uitvoeren, observeren,…). Geslaagde deelnemers genieten een stage indien er vacante plaatsen zijn binnen de instellingen. Bij gebrek aan vacante plaatsen komen de kandidaten op een wachtlijst terecht. De personen die het eerst ingeschreven zijn krijgen voorrang. Vooraleer ze aan de stage kunnen beginnen, dienen de sollicitanten eerst aan de aanstellingsvoorwaarden te voldoen. Ze moeten de Belgische nationaliteit hebben, lichamelijk geschikt zijn en goedgekeurd worden door de medische staf, politieke en burgerlijke rechten genieten en een gedrag vertonen dat in overeenstemming is met de eisen van de job. Het eerste jaar van de loopbaan bestaat dus uit een stage. Het is de bedoeling bepaalde competenties bij de PBA te meten zoals samenwerken, loyaal handelen, communiceren, stress beheren en zichzelf ontwikkelen. Daarvoor worden ze in één van de twee opleidingscentra van het land opgevangen: de Opleidingscentra voor Penitentiair Personeel (OCPP) in Brugge 82

Art. 40 koninklijk besluit van 2 oktober 1937 houdende het Statuut van het Rijkspersoneel, BS 8 oktober 1937, 6.074. 83 http://www.selor.be/nl/vacatures/job/?jobCode=ANGPBA01.

42

voor de Nederlandstalige opleidingen en het Centre de Formation du Personnel pénitentiaire (CFPP) in Marneffe voor de Franstalige opleidingen.84 De basisopleiding, die in deze centra voorzien wordt, bereidt de PBA’s voor om hun taak op een professionele manier uit te voeren. Bovendien leren zij ook hoe zij gedetineerden kunnen helpen tijdens hun voorbereiding op de re-integratie. De stagiairs volgen afwisselend opleiding in het opleidingscentrum en in penitentiaire inrichtingen waar zij worden begeleid door een mentor. 85 Na een positieve evaluatie dienen ze, volgens artikel 45 van het koninklijk besluit van 2 oktober 1937, de eed af te leggen en kunnen zij uiteindelijk als benoemd PBA volwaardig aan de slag gaan. Aangezien contractuele PBA’s slechts tijdelijk aangeworven worden, genieten zij niet van dergelijke selectie en opleiding. Selor kan deze selecties opdragen aan de betrokken overheidsdienst of aan een lid van de selectiecommissie.86 De werkelijkheid verschilt nu soms spijtig genoeg van wat er op papier staat. Zo beklagen de penitentiaire beambten zich vooral over het gebrek aan opleiding wanneer zij fysiek moeten tussenkomen. Ter illustratie nam de geïnterviewde PBA het volgende voorbeeld. Wanneer een gedetineerde zich misdraagt en/of oproerig is, sturen ze hem naar de naaktcel voor een bepaalde tijd, afhankelijk van zijn straf. Daarvoor dienen de PBA’s hem de handboeien aan te doen. Blijkbaar bestaat er een bepaling in een wet (die we niet teruggevonden hebben) die een opleiding voorschrijft voor het gebruik van handboeien, maar de agenten hebben deze opleiding nooit gekregen. In geval de gedetineerde weerstand biedt, moeten ze dus hun eigen technieken gebruiken om hem te neutraliseren.

§3 – Functie De taak van een PBA bestaat erin zorg te dragen voor de gevangenen en de veiligheid in de penitentiaire instelling te handhaven. De eerste doelstelling beoogd door de penitentiaire logica is het toedienen van een straf aan een individu met de bedoeling dat hij of zij begrijpt dat de burgerlijke maatschappij zijn overtredingen niet aanvaardt. Het tweede luik van de penitentiaire logica eist dat het opgesloten individu de gevangenis verlaat met de 84

Daarnaast bestaat er ook een opleidingscentrum in Merksplas, maar deze houdt zich bezig met de voortgezette opleidingen. 85 Directoraat-generaal Penitentiaire Inrichtingen, Jaarverslag 2013, http://justitie.belgium.be/nl/binaries/nl_small_tcm265-248342.pdf, 4. 86 Art. 42 §2, derde lid, van het koninklijk besluit van 2 oktober 1937 houdende het Statuut van het Rijkspersoneel, BS 8 oktober 1937, 6.074.

43

mogelijkheid om zich sociaal te re-integreren. De PBA draagt dagelijks bij tot de reclassering van gevangenen, die afgezonderd zijn van de maatschappij, door een menselijk contact met hen te onderhouden. Daarvoor moet hij of zij binnen de gevangenis verschillende taken uitvoeren waaronder: - gedetineerden binnen een penitentiair centrum begeleiden en in het oog houden (bijvoorbeeld in werkplaatsen of tijdens bezoeken) - fysieke controles uitvoeren (bijvoorbeeld personen fouilleren) - toegang en aanwezigheid van personen controleren (bijvoorbeeld bij verplaatsingen van gevangenen) - incidenten of verdachte zaken melden en beheren - veiligheidsinstallaties respecteren - maaltijden bedelen, kledij rondbrengen, kantine verzorgen,… - telefoongebruik, briefwisseling e.d. organiseren - beschikbaar zijn voor vragen van gedetineerden -… Het uitvoeren van al deze taken in een vaak erg gespannen omgeving zoals de gevangenis87, leidt tot stress bij de PBA’s waardoor hun taak enorm vermoeiend is.88 Een werkneerlegging is daar soms het gevolg van.

87

Op 25 april 2015 ontstonden er rellen in de Gentse gevangenis aan de Nieuwewandeling waarbij zes cipiers zich enkele uren hebben moeten opsluiten omdat er een opstand was uitgebroken bij zes gedetineerden. Daarbij raakten drie cipiers gewond en was er ook veel schade aan het gebouw: http://www.standaard.be/cnt/dmf20150425_01648702. 88 Zie A.-K. THIELEMANS, Te druk voor penitentiaire beambten? Kwalitatief onderzoek naar factoren van ervaren werkdruk binnen de gevangenis van Vorst, masterproef Criminologische wetenschappen Universiteit Gent, 2009-10, 118 p.

44

Afdeling II – Staking van penitentiaire bewakingsassistenten In de volgende afdeling komen we bij de kern van het onderwerp terecht: de staking van de PBA’s binnen de gevangenis. De redenen waarom zij het werk neerleggen (§1) en vooral de impact van hun collectieve actie op bepaalde personen (§2) zullen hier uitvoerig besproken worden. We zullen deze afdeling tenslotte afronden met de oplossing die door de (supra)nationale instanties aan België aanbevolen werden om het evenwicht tussen het stakingsrecht en het recht van de gedetineerden te herstellen, en de oplossing die ons land effectief heeft geadopteerd (§3).

§1 – Oorzaken Om het stakingsrecht van PBA’s te regelen en ervoor te zorgen dat zij minder staken – want dat is ook de bedoeling – moeten we eerst kijken naar de bron van het probleem. Met andere woorden, wat is de oorsprong van hun vorderingen en zijn ze ook altijd even legitiem om een werkneerlegging te rechtvaardigen? Wie de media een beetje volgt, merkt al snel op dat de oorzaken van een staking in de penitentiaire sector zeer divers zijn. Hieronder maken we een onderscheid tussen de “interne” (a) en “externe” (b) oorzaken. Hoewel beide oorzaken elkaar soms overlappen en aanleiding geven tot een derde oorzaak (c), wordt het verschil zo meteen duidelijk.

a. – Interne oorzaken De “interne” oorzaken zijn de redenen waarvoor de PBA’s staken ten gevolge van een gebeurtenis binnen de gevangenis of omdat ze iets willen aanvechten dat rechtstreeks betrekking heeft op het gevangeniswezen. De oorzaak van hun actie ligt dus binnen de gevangenismuren en niet op een hoger niveau. De meest voorkomende interne oorzaak is de agressie van bewakingsassistenten. Elk jaar raken een aantal PBA’s (zwaar)gewond ten gevolge van een dispuut met één of meerdere gedetineerden. De redenen hiervoor zijn zeer variabel. Zo ontstond er, drie dagen geleden in Gent, een oproer tussen bewakingsassistenten en een groepje gevangenen nadat de twee grootste heethoofden van dat groepje in de isoleercel belandden (cfr. supra). Dit incident heeft 45

echter niet tot een stakingsaanzegging geleid. Wat wel aanleiding gaf tot een spontane werkonderbreking was een incident, in februari 2014, in de gevangenis van Vorst, met twee gedetineerden bij wie een gsm in de cel was gevonden. De twee gedetineerden sloegen een tafel aan stukken en vielen de PBA’s aan met de tafelpoten. Vier cipiers werden naar het ziekenhuis gebracht waarvan twee van hen rake klappen kregen.89 Zes maanden later, begin september 2014, hebben de penitentiaire beambten van Sint-Gillis ook spontaan het werk neergelegd nadat enkele collega’s een vechtpartij begon met gevangenen. Daarbij werden twee agenten voor verzorging naar het ziekenhuis gebracht. 90 Ook ontsnappingspogingen gaan soms gepaard met fysiek geweld. Zo probeerde een gedetineerde op 21 september 2013 te ontsnappen uit de gevangenis van Andenne met een verpleegster als gijzelaar. Hij raakte tot buiten de gevangenismuren, maar kon overmeesterd worden toen hij probeerde weg te rijden met de auto van de gegijzelde. De gevangenis draaide toch de hele dag op minimumdienst.91 Een jaar eerder, begin juni 2012, probeerde een individu te ontsnappen uit de gevangenis van Doornik nadat hij drie cipiers gegijzeld had toen ze hem zijn ontbijt brachten. De politie kon de gedetineerde aan de ingang van de gevangenis overmeesteren, maar dit belette het personeel niet om de hele dag het werk neer te leggen. Ze waren namelijk “onder de indruk van de gebeurtenissen”. Verder argumenteerde een lid van de socialistische vakbond dat “de gevangenis van Doornik niet ontworpen is om gevaarlijke gevangenen te herbergen zoals diegene die vanochtend wilde ontsnappen”.92 Hoe erg bepaalde feiten ook kunnen zijn, laten we hopen dat het wetsvoorstel betreffende het strafbaar stellen van ontvluchting eind januari ingediend door de Open Vld binnenkort geadopteerd zal worden door de Kamer. 93 De ambitieuze waaghalzen zouden dan misschien tweemaal nadenken vooraleer hun plan uit te voeren. Dit zijn slechts enkele recente voorbeelden van agressies op PBA’s. We moeten goed beseffen dat enkel de “ergere” en voor het publiek “pikante” gebeurtenissen het onderwerp worden van een media-reportage, maar in feite gebeuren dergelijke incidenten, volgens een getuigenis van een cipier in Vorst, dagelijks: “Wij worden in feite boksballen en wij zijn dat beu. Elke dag zijn er incidenten, elke dag gebeurt er wel iets. Wij doen ons werk met respect 89

http://www.standaard.be/cnt/dmf20140215_00981420. http://deredactie.be/cm/vrtnieuws/regio/brussel/1.2082138. 91 http://m.vandaag.be/binnenland/136495_cipiers-hervatten-werk-na-ontsnappingspoging-in-andenne.html. 92 http://www.vandaag.be/98459_spontane-staking-in-gevangenis-doornik-na-gijzeling-cipiers.html. 93 Wetsvoorstel (S. LAHAYE-BATTHEU c.s.) van 28 januari 2015 betreffende het strafbaar stellen van ontvluchting, Parl.St. Kamer 2014-15, nr. 54K0848/001. België is vandaag nog één van de enige Europese landen waar gevangenen niet gestraft kunnen worden voor een ontsnappingspoging. Hopelijk zal deze pijnlijke situatie met het ingediende wetsvoorstel snel veranderen. 90

46

en wij verwachten ook respect terug”.94Aanrandingen tussen PBA’s en gedetineerden doen zich niet zomaar voor. Ze zijn meestal het gevolg van andere problemen zoals personeelstekort en overbevolking. Het gebrek aan personeel is in het verleden ook sterk betwist geweest door de agenten. Op 7 juli 2014 hebben de PBA’s van Leuven-Centraal, omwille van het personeelstekort, voor “24 uur” het werk neergelegd.95 Zij uitten hun ontevredenheid tegen de extra besparingen van de regering bij de gevangenisdirectie. Uiteindelijk hebben ze hun actie, op 10 juli, opgeschort omdat zij met een grote meerderheid het akkoord van het hoofdbestuur hebben aanvaard. Er kwamen twaalf cipiers bij en op termijn ook drie administratieve krachten. De staking had dus haar vruchten afgeworpen. Dit was dan het signaal voor het personeel van de gevangenis in Merksplas om op hun beurt collectieve actie te voeren. Enkele dagen later, op 16 juli 2014, legden zij ook het werk neer om het gebrek aan personeel in Merksplas aan te vechten. Zij klaagden een personeelstekort van vijftien mensen aan.

96

Hoewel het gebrek aan

gevangenispersoneel vaak het gevolg is van noodzakelijke budgettaire maatregelen beoogd door de regering, lijden zowel de PBA’s als de gedetineerden daaronder. Een personeelstekort leidt tot meer werklast, overuren, vermoeidheid en stress. De agenten kunnen daardoor onmogelijk hun taak op een geschikte wijze uitoefenen. Frustratie, rellen en agressies zijn daar jammer genoeg het gevolg van bij de gedetineerden.

b. – Externe oorzaken De “externe” oorzaken hebben, op hun beurt, betrekking op politieke en justitiële beslissingen die de werkomstandigheden van de PBA’s kunnen beïnvloeden. Het zijn geen gebeurtenissen zoals een ontsnappingspoging of een agressie, maar het gevolg van beslissingen die door de overheid genomen (zullen) worden. De oorzaak van de staking ligt dus niet binnen de gevangenis, maar buiten op een hoger niveau. Twee voorbeelden daarvan. Ten gevolge van de zesde staatshervorming (het zogenaamde “Vlinderakkoord”) moest er, voor juli 2014, een pakket federale bevoegdheden overgeheveld worden naar de Gemeenschappen en Gewesten. Dit was toen ook voorzien voor de jeugdgevangenissen. De 94

http://www.standaard.be/cnt/dmf20140215_00981420. http://www.standaard.be/cnt/dmf20140707_01170658. 96 http://www.hln.be/hln/nl/4833/Gevangenissen/article/detail/1945316/2014/07/15/Personeelstekort-leidt-totdriedaagse-staking-in-gevangenis-van-Merksplas.dhtml. 95

47

penitentiaire beambten reageerden meteen op deze verandering. In november 2013 hebben de PBA’s van de jeugdgevangenis in Tongeren per shift97 één uur het werk neergelegd. Zij waren namelijk ongerust over hun statuut. Hoewel normaal gezien de gesloten jeugdcentra overgeheveld moesten worden naar de Vlaamse overheid, zou een deel van het personeel in de gevangenis van Tongeren toch nog voor de federale overheid blijven werken. De onduidelijkheid over hun statuut heeft tot enkele dagen staking geleid.98 Vier maanden later, in maart 2014, besloten de PBA’s en opvoeders van het gesloten jeugdcentrum in Everberg om op hun beurt het werk neer te leggen. Hoewel hier de aanleiding een zwaar geval van agressie was, stelde zich op de achtergrond van hun collectieve actie de vraag met betrekking tot hun toekomstig statuut. Enkel als ze een gelijkwaardig statuut krijgen binnen de Vlaamse Gemeenschap willen zij wel de overstap doen: “Omwille van het verschillend statuut op federaal en Vlaams niveau verliezen cipiers die overstappen naar het Vlaams niveau in de huidige stand van zaken teveel voordelen. Zo bestaat de 36 uren-week niet in de Vlaamse Gemeenschap en dreigen ze hun “rugzak” aan verlofdagen, overuren en dergelijke te verliezen evenals een stuk van het opgebouwd pensioen […]”, aldus vakbondssecretaris Frank Serlet (VSOA).99 Het tweede – meer recente – voorbeeld betreft de gevolgen van de besparingen opgelegd door de nieuwe regering Michel. In oktober 2014 heeft de “Zweedse” coalitie 100 haar regeerakkoord vrijgegeven. “Besparingen” was hét woord bij uitstek dat iedereen deed en nog steeds doet trillen. De openbare sector en de gevangenissen zijn er ook niet aan ontsnapt. Als reactie op dit beleid voeren de vakbonden sinds november 2014 regelmatig acties. In de gevangenissen is het tot nu toe al meerdere keren tot een (algemene) staking gekomen. Op 7 november 2014 hebben, volgens Frank Serlet, negen op de tien cipiers deelgenomen aan de nationale 24 urenstaking in de gevangenissen waar er bovendien soms stakingsposten opgericht werden. Volgens Laurent Sempot, woordvoerder van het Gevangeniswezen, was één op de drie cipiers aan het werk.101 Een maand later hebben de PBA’s van de gevangenis van Itter spontaan het werk neergelegd voor dezelfde reden: besparingen bij de federale overheid.102 Op 22 april 2015 hebben de leden van de socialistische overheidsvakbond ACOD een algemene staking georganiseerd in bijna alle openbare sectoren: Post, binnenvaart, spoor, 97

Een shift is de arbeidsperiode van een bepaalde ploeg binnen een grotere groep. http://www.radio2.be/regio/limburg/onrust-bij-cipiers-jeugdgevangenis-tongeren. 99 http://www.nieuwsblad.be/cnt/dmf20140308_01015296. 100 MR, Open Vld, N-VA en CD&V. Voor het eerst in bijna dertig jaar maken de socialisten niet deel uit van de regering. 101 http://www.demorgen.be/binnenland/staking-gevangenissen-9-op-10-cipiers-nemen-deel-a2114427/. 102 http://www.standaard.be/cnt/dmf20141210_01423003. 98

48

stedelijke crèches, onderwijs en… gevangenissen. Volgens de woordvoerder van het Gevangeniswezen is 30 tot 50 procent van de PBA’s toen opgedaagd.103 Uit de hierboven vermelde voorbeelden kunnen we besluiten dat de redenen om te staken bij de PBA’s zeer divers zijn en dat collectieve acties in de penitentiaire sector vaak voorkomen. Om de verschillende oorzaken te illustreren hebben we, gewoon door op het internet te surfen, telkens recente voorbeelden gebruikt die binnen een tijdspanne van maximum twee jaar geleden hebben plaatsgevonden. De bedoeling is nu niet te zeggen welke actie geoorloofd was en welke niet, maar we stellen ons de vraag of de PBA’s niet te snel naar het stakingswapen grijpen. De Belgische afdeling van het “Observatoire international des prisons” (OIP)104 heeft in haar laatste publicatie van 2009-2013 over het Belgisch penitentiair systeem daarover duidelijk haar mening gegeven: er wordt te snel gestaakt voor niet-legitieme doeleinden.105Als voorbeeld namen zij de wil om een tuchtsanctie aan een gedetineerde op te leggen of het protesteren tegen de aankomst van een bepaalde persoon. Aangezien het stakingsrecht in België geen voorafgaande beperkingen kent zoals de toetsing door een rechter bijvoorbeeld (cfr. infra), zullen de acties van de PBA’s a priori altijd legaal, legitiem en proportioneel zijn. Het ligt dus aan de cipiers om zelf te oordelen of ze willen reageren op een bepaalde gebeurtenis of politieke beslissing. Spijtig genoeg is hun beslissing, zoals blijkt uit enkele voorbeelden, soms disproportioneel.

c. – Interne en externe oorzaak: de penitentiaire overbevolking Tot slot gaan we een laatste oorzaak bekijken die al ettelijke jaren een grote uitdaging vormt voor de verschillende regeringen. Een oorzaak die betreurenswaardige gevolgen heeft binnen de gevangenis, maar het resultaat is van externe beslissingen: de overbevolking. De stijging van het aantal opsluitingen, van korte en lange duur, heeft tot gevolg dat in België, zoals in de helft van de Europese landen, de penitentiaire instellingen constant overbevolkt zijn. De gemiddelde bevolking van gedetineerden (beklaagden en veroordeelden inbegrepen)

103

http://deredactie.be/cm/vrtnieuws/binnenland/1.2312632. Het OIP is een organisatie, opgericht in 1990 in Lyon, die ernaar streeft het respect van alle geïnterneerde personen te bevorderen in het licht van de internationale instrumenten betreffende de mensenrechten. 105 « Recours abusif à la grève pour des motifs non légitimes » : Observatoire international des prisons (section belge), Notice 2013 de l’état du système carcéral belge, 23 août 2013, http://oipbelgique.be/fr/wpcontent/uploads/2013/11/Microsoft-Word-Notice-version-2013.pdf, 199. 104

49

is op deze manier gegroeid van 5.677 in 1980106 tot 11.769 in 2014107 hetzij een toeneming van meer dan 100% in 34 jaar. Volgens de laatste cijfers is het bevolkingsaantal in de gevangenissen de laatste maanden echter gedaald en zijn er vandaag ongeveer 11.200 gedetineerden in onze gevangenissen, hetzij 500 minder dan vorig jaar. 108 Terwijl het jaarverslag van 2014 van het DG EPI binnenkort gepubliceerd zal worden, bedroeg de gemiddelde overbevolkingsgraad in 2013 nog 24%. Uit een rapport van de Raad van Europa bleek België, op 1 september 2013, met 134,2 mensen opgesloten per 100 beschikbare cellen, zelfs het vierde land in Europa, achter Italië, Hongarije en Cyprus, waar de overbevolking het grootste was.109 Overbevolkte gevangenissen leiden tot inhumane leefomstandigheden voor de gevangenen, een slechte werkomgeving voor het gevangenispersoneel en hinderen de uitvoering van het penitentiair beleid. De internationale instanties hebben dan ook niet lang gewacht om de toestand in de Belgische gevangenissen te veroordelen. Al in 1993 heeft het Europees Comité voor de Preventie van Foltering en Onmenselijke of Vernederende Behandeling of Bestraffing (verder “CPT”)110, tijdens zijn eerste bezoek in België, vastgesteld dat de bezettingsgraad in de gevangenis van Sint-Gillis 143% bedroeg en dat de levensomstandigheden daar als middeleeuws beschreven konden worden. 111 Sindsdien heeft het CPT meermaals zijn wil herhaald om de overbevolking in de gevangenissen en de gevolgen daarvan aan te pakken.

106

S. SNACKEN, « Surpopulation des prisons et sanctions alternatives », in P. MARY (dir.), Travail d’intérêt général et médiation pénale. Socialisation du pénal ou pénalisation du social?, Bruxelles, Bruylant, 1997, 369. 107 http://statbel.fgov.be/nl/statistieken/cijfers/bevolking/andere/gevangenen/. 108 http://www.lalibre.be/actu/belgique/cinq-cents-detenus-en-moins-dans-les-prisons-belges558915113570172b12392d75. 109 http://www.hln.be/hln/nl/4833/Gevangenissen/article/detail/2214280/2015/02/11/Overbevolkinggevangenissen-bijna-nergens-groter-dan-in-Belgie.dhtml. 110 Het CPT is een orgaan van de Raad van Europa. Het Comité bestaat uit één afgevaardigde per lidstaat hetzij 47 in totaal. Deze moet niet per se een jurist zijn, er zitten daarin ook artsen, psychiaters, advocaten enzovoort. Zij streven ernaar de slechte behandeling van personen die van hun vrijheid zijn beroofd tegen te gaan. Daarvoor ligt hun werkmethode op het veld. Door middel van periodieke (ongeveer om de vier jaar) of ad hoc bezoeken gaan bepaalde leden van het CPT de verschillende detentieplaatsen (gevangenissen, detentiecentra voor minderjarigen, politieposten, psychiatrische ziekenhuizen,…) in het betrokken land bezoeken en krijgen zij de mogelijkheid om zich zonder beperkingen te onderhouden met de gedetineerden. Op het einde van hun bezoek stellen ze een gedetailleerd rapport op met hun vaststellingen, aanbevelingen en commentaren en vragen zij het bezochte land om een antwoord te geven op de problematische punten. 111 CPT, Rapport du Comité pour la prévention contre la torture et les peines et traitements inhumains ou dégradants du 14 octobre 1994 au Gouvernement de la Belgique relatif à la visite effectuée en Belgique du 14 au 23 novembre 1993, Conseil de l’Europe, CPT/Inf (1994) 15, §85. 50

Na een nieuw bezoek in 2009 constateert het Comité dat heel het Belgisch penitentiair systeem eigenlijk overbevolkt is. Dit leidt, volgens het rapport van het CPT 112 , tot “bekrompen woonruimtes zonder hygiëne en zonder enige intimiteit (ook al is dit voor bepaalde elementaire zaken zoals het gebruik van de sanitaire installaties), beperkte activiteiten buiten de cellen in zoverre de vraag het personeel en de beschikbare installaties overschrijdt, overbelaste gezondheidsdiensten en, uiteindelijk, tot verhoogde spanningen die meer geweld teweegbrengen tussen de gedetineerden onderling of tussen hen en het penitentiair personeel”. Verder besluit het CPT in zijn rapport dat “de constante overbevolking van de Belgische gevangenissen bijkomende lasten veroorzaakt voor het gevangenispersoneel, wat, gedeeltelijk, de frequente stakingsacties van dit beroep verklaart”. In april 2012 heeft het CPT een nieuw bezoek aan België gebracht. In zijn rapport stelt het CPT vast dat de situatie drie jaar later niet verbeterd is en zelfs nog erger is geworden gezien de jaarlijkse groei van de overbevolkingsgraad met een piek van 24% op 1 juni 2012.113 De gevolgen blijven uiteraard dezelfde waardoor de finaliteit van de incarceratie, namelijk de reintegratie van de gedetineerde in de maatschappij, nog moeilijker wordt aangezien er weinig of geen tijd besteed wordt aan activiteiten, opleidingen, contact met de buitenwereld enzovoort. De overbevolking is duidelijk één van de meest ingeroepen motieven wanneer er stakingsacties aangekondigd worden door het gevangenispersoneel.114 Deze betreurenswaardige situatie is ook de commissaris van de mensenrechten van de Raad van Europa niet ontgaan. Thomas Hammarberg werd tijdens een bezoek in december 2008 inderdaad geschrokken van de situatie in bepaalde Belgische gevangenissen, in het bijzonder deze van Antwerpen en Vorst: “De commissaris heeft tijdens zijn bezoek vastgesteld dat de penitentiaire overbevolking ernstige gevolgen heeft op de detentievoorwaarden inzake hygiëne, promiscuïteit en veiligheid. Zo missen bepaalde gevangenissen wasgoed voor de gevangenen, is de hoeveelheid voedsel soms onvoldoende en is de toegang tot de douches beperkt. De periode voorzien voor de wandeling is ingekort en de activiteiten zijn miniem. Bijgevolg blijven de 112

CPT, Rapport du Comité pour la prévention contre la torture et les peines et traitements inhumains ou dégradants du 23 juillet 2010 au Gouvernement de la Belgique relatif à la visite effectuée en Belgique du 28 septembre au 7 octobre 2009, Conseil de l’Europe, CPT/Inf (2010) 24, §78 (vrije vertaling). 113 CPT, Rapport du Comité pour la prévention contre la torture et les peines et traitements inhumains ou dégradants du 13 décembre 2012 au Gouvernement de la Belgique relatif à la visite effectuée en Belgique du 23 au 27 avril 2012, Conseil de l’Europe, CPT/Inf (2012) 36, §73. 114 CPT, Rapport du Comité pour la prévention contre la torture et les peines et traitements inhumains ou dégradants du 13 décembre 2012 au Gouvernement de la Belgique relatif à la visite effectuée en Belgique du 23 au 27 avril 2012, Conseil de l’Europe, CPT/Inf (2012) 36, §76.

51

gedetineerden van bepaalde instellingen, zoals deze van Vorst, 23 uren per dag in hun overbevolkte cel […]”.115 Hoe dat komt is, volgens hem, te wijten aan meerdere oorzaken: er wordt steeds meer beroep gedaan op de voorlopige hechtenis, verlenging en cumulatie van de (cel)straffen, verlaging van de voorwaardelijke invrijheidstellingen, het feit dat veel geïnterneerden die op een plaats wachten in gespecialiseerde instellingen langer in de gevangenis moeten blijven gezien het gebrek aan plaatsen in deze instellingen, tekort aan investeringen in alternatieve straffen en onvoldoende budgettaire middelen toegekend aan de penitentiaire sector gedurende meerdere jaren.116 In zijn derde periodiek rapport over België in 2014 heeft het Committee against Torture (verder “CAT”)117 van de Verenigde Naties zich eveneens verontrust over de bevolkingsgraad boven de 50% in bepaalde gevangenissen. Het Comité is verbijsterd door “de slechte hygiënische condities, de beperkte toegang tot de gezondheidsdiensten, het gebrek aan medisch personeel in meerdere instellingen, geen scheiding van gedetineerden tussen beklaagden en veroordeelden en tussen volwassenen en minderjarigen en het betreurt dat de slechte werkomstandigheden er toe leiden dat het gevangenispersoneel vaak het werk neerlegt waardoor dit een negatieve impact heeft op de detentiecondities”.118 België werd onlangs, in een arrest van 25 november 2014, bovendien ook nog veroordeeld door het Europees Hof voor de Rechten van de Mens vanwege de betreurenswaardige materiele detentiecondities die in de arresthuizen van Antwerpen en Merksplas heersen. Volgens het Hof hebben de levensomstandigheden in deze instellingen de minimumdrempel aan eerbiedwaardigheid, verzocht door artikel 3 van het Verdrag 119 , bereikt waardoor ze, volgens deze bepaling, als onmenselijke en vernederende behandeling moeten beschouwd 115

Com. D.H., Rapport du commissaire aux droits de l’homme du Conseil de l’Europe, Thomas Hammarberg, faisant suite à sa visite en Belgique du 15 au 19 décembre 2008, Strasbourg, 17 juin 2009, CCPR (2009) 14, §43 (vrije vertaling). 116 Com. D.H., Rapport du commissaire aux droits de l’homme du Conseil de l’Europe, Thomas Hammarberg, faisant suite à sa visite en Belgique du 15 au 19 décembre 2008, Strasbourg, 17 juin 2009, CCPR (2009) 14, §36 (vrije vertaling). 117 Het CAT is een orgaan van de VN samengesteld uit 10 onafhankelijke experten die de toepassing van de Convention againstTorture and Other Cruel, Inhuman or Degrading Treatment or Punishment door de Staten in het oog moet houden. 118 Committee against Torture, Concluding observations on the third periodic report of Belgium, United Nations, 3 January 2014, CAT/C/BEL/CO/3, http://docstore.ohchr.org/SelfServices/FilesHandler.ashx?enc=6QkG1d%2fPPRiCAqhKb7yhsgy8iElI7EhsMb0if 1UiLCxaYEY8UAfzLEbqsPdDHJrHxxRW8Q5IyAU%2fJxADOCzOQ1%2bxoYnCU8rq7rbPQNowFSagw07i BE8r5tkFn5OhunTd, §15 (vrije vertaling). 119 Artikel 3 EVRM: « Niemand mag worden onderworpen aan folteringen of aan onmenselijke of vernederende behandelingen of bestraffingen. »

52

worden. In casu had een Roemeense man, Meneer Vasilescu, twee weken in een cel van minder dan 3m² doorgebracht. Naast deze piepkleine leefruimte, moest hij bovendien ook enkele wekenlang op een matras op de grond slapen en beschikte hij ‘s nacht in de gevangenis van Merksplas slechts over een hygiënisch emmer om zijn behoeftes te bevredigen. Tenslotte leed hij ook aan passieve nicotineverslaving omdat hij zijn cel moest delen met rokende gevangenen en hij slechts weinig tijd buiten zijn cel doorbracht waardoor dit zijn gezondheid heeft aangetast.120 Het is dan ook niet verbazend dat het Hof uiteindelijk oordeelde dat de ellendige omstandigheden die Meneer Vasilescu het hoofd heeft moeten bieden artikel 3 EVRM schenden. Om de schrijnende overbevolking in onze gevangenissen aan te pakken, bedacht de regeringLeterme in april 2008 het “Masterplan 2008-2012 voor een gevangenisinfrastructuur in humane omstandigheden”. Het was de bedoeling oude cellen te renoveren en uit te breiden, verouderde instellingen te vervangen en zeven nieuwbouwprojecten op te richten, hetzij ongeveer 2.773 extra cellen. Het bleek al snel een (te) optimistische plan te zijn want in december moest de deadline al verschoven worden naar 2016. Vandaag, in 2015, zijn er tot nu toe drie nieuwe gevangenissen (Beveren, Leuze-en-Hainaut en Marche-en-Famenne) bijgekomen. Tegen volgend jaar zouden er dus, volgens het Masterplan 2008-2012-2016, nog vier gevangenissen moeten bijkomen. 2016 als einddatum blijkt dus ook wishful thinking te zijn. Volgens het Rekenhof is eind 2017 de enige realistische einddatum. De vraag is nu of de regering-Leterme, met de bouw van nieuwe gevangenissen, voor de juiste optie heeft gekozen om de overbevolking in ons land aan te pakken. Volgens het Rekenhof en het CPT alvast niet. Drie jaar na de adoptie van het Masterplan 2008-2012-2016 heeft het Rekenhof een zeer interessant verslag bij de Kamer ingediend. Daarin onderzocht het Rekenhof verschillende maatregelen die een (gedeeltelijke) oplossing zouden kunnen bieden om het hardnekkig probleem van de overbevolking aan te pakken. Die maatregelen hebben betrekking op een verminderde toepassing van de voorlopige hechtenis, een ruimere toepassing van alternatieve straffen (werkstraf en elektronisch toezicht), het overbrengen van gedetineerden met een vreemde nationaliteit naar hun land van herkomst, het plaatsen van geïnterneerden in het zorgcircuit, een hervorming van de voorlopige en voorwaardelijke invrijheidsstelling en een uitbreiding van de capaciteit van de gevangenissen. Het Rekenhof ging na waarom deze 120

EHRM 25 november 2014, nr. 64682/12, Vasilescu/België (§§100-106).

53

maatregelen als oplossing werden vooropgesteld, hoe deze maatregelen werden uitgevoerd en of ze succes hebben in termen van verminderde overbevolking van gevangenissen. De audit kwam uiteindelijk tot de volgende vaststellingen: “Omdat er onvoldoende cijfers beschikbaar zijn, is het moeilijk om stellige uitspraken te doen over het effect dat de maatregelen hebben op de overbevolking. Het Rekenhof stelt vast dat de overbevolking niet structureel afneemt. Op basis van de informatie die het Rekenhof heeft kunnen samenbrengen, blijkt dat van alle onderzochte maatregelen enkel de vervroegde invrijheidsstelling een substantieel effect heeft gehad op de overbevolking. Het is wel mogelijk dat zonder bepaalde maatregelen de gevangenissen nog meer overbevolkt zouden zijn (bv. werkstraf, elektronisch toezicht, vrijheid onder voorwaarden), maar daarover bestaat geen informatie. Van de uitvoering van het Masterplan mag een gunstig effect worden verwacht, maar het Rekenhof berekende dat zelfs bij een snelle stabilisatie van de gevangenisbevolking er nog een tekort van ruim 900 plaatsen zou zijn bij de voltooiing van het plan.”121 Het CPT verheugt zich ook niet over het idee van het Masterplan en pleit voor andere maatregelen: “To address the problem of overcrowding, some countries have taken the route of increasing the number of prison places. For its part, the CPT is far from convinced that providing additional accommodation will alone offer a lasting solution. Indeed, a number of European States have embarked on extensive programmes of prison building, only to find their prison populations rising in tandem with the increased capacity acquired by their prison estates. By contrast, the existence of policies to limit or modulate the number of persons being sent to prison has in certain States made an important contribution to maintaining the prison population at a manageable level.”122 Hoe ziet de situatie er nu uit en wat zal de toekomst ons brengen? Volgens Laurent Sempot, woordvoerder van het gevangeniswezen, is de overbevolking in 2014 flink gedaald van 24% in 2013 naar 11,5% in augustus 2014. Bovendien is de overbevolking in alle gevangenissen effectief afgenomen. Deze terugloop is, volgens hem, te wijten aan de bouw van nieuwe gevangenissen, de daling van de gevangenisbevolking en de investeringen in alternatieve

121

Rekenhof, Maatregelen tegen de overbevolking in de gevangenissen, Verslag van het Rekenhof aan de Kamer van Volksvertegenwoordigers, Brussel, december 2011, file:///C:/Users/User/Downloads/2012_05_Gevangenissen.pdf, 11. 122 CPT, CPT Standards, Council of Europe, CPT/Inf/E (2002) 1 - Rev. 2015, http://www.cpt.coe.int/en/documents/eng-standards.pdf, 21.

54

straffen zoals werkstraffen, probatie, elektronisch toezicht en de mogelijkheid om mensen onder voorarrest te plaatsen met een enkelband.123 Volgens de directeur van de penitentiaire instellingen, Hans Meurisse, is deze terugloop het gevolg van een beter uitwijzingsbeleid van illegale buitenlanders. Mogen we dan besluiten dat de toekomst er rooskleurig uitziet? Neen, niet echt. Zoals het CPT zeer terecht aangeeft, is het bouwen van extra gevangenissen op zich geen oplossing op lange termijn omdat de gevangenisbevolking parallel zal stijgen met de bijkomende cellen. Kijk maar naar de nieuwe gevangenis in Beveren. In minder dan één jaar is deze al volzet.124 Hetzelfde lot wacht waarschijnlijk de nieuwe megagevangenis van Haren, waarvan het project al hevig onder vuur werd genomen door de burgers en de magistraten. Dat is ook niet zo verbazingwekkend. De rechters zijn gewoon sneller geneigd om een verdachte of veroordeelde naar de gevangenis te sturen als er daar toch plaatsen vrij zijn. Een gevangenis moet als het ware “rendabel” blijven. De echte oplossing om de penitentiaire overbevolking aan te pakken bestaat er in om de bouw van extra gevangenissen te combineren met andere maatregelen en daarbij denken we vooral aan alternatieve straffen, die ervoor zorgen dat bepaalde personen niet langs het vakje “gevangenis” moeten passeren. Misschien zou de huidige regering het Masterplan moeten herbekijken en het geld voorzien voor de bouw van de vier andere gevangenissen – als dat er nog is – besteden aan alternatieve straffen? Dit zou een grotere impact hebben op de overbevolking omdat je met alternatieve straffen de basis van het probleem bestrijdt, namelijk het feit dat er te veel mensen naar de gevangenis gestuurd worden, terwijl je met de nieuwbouw van cellen achter de feiten aanloopt. Bovendien zou het mij echt verbazen als het prijskaartje daarvoor hoger oploopt dan de gigantische bedragen besteed aan de bouw van nieuwe gevangenissen.125 De toekomst van de penitentiaire overbevolking is dus momenteel niet zo geruststellend. Hoewel de overbevolkingsgraad de laatste maanden gedaald is, lijkt de regering er zich niet van bewust te zijn dat het bouwen van extra gevangenissen het probleem op lange termijn niet zal oplossen. Het project van het “penitentiaire dorp” van Haren illustreert dit. Er zijn al drie gevangenissen bijgekomen. De regering zou nu beter het resterende bedrag besteden aan de renovatie van bepaalde gevangenissen zoals deze van Sint-Gillis, waarvan de renovatiewerken plots zijn gestopt door de beslissing om de gevangenis in Haren te bouwen, en andere maatregelen zoals alternatieve straffen. Het is nog niet te laat om een andere weg in te slaan. 123

http://deredactie.be/cm/vrtnieuws/binnenland/1.2067440. http://www.nieuwsblad.be/cnt/dmf20150205_01512662. 125 Voor de gevangenis van Haren, worden de bouwkosten alleen geschat op niet minder dan 330 miljoen euro. Rekening houdend met de werkingskosten, schommelen de voorziene bedragen binnen de 25 jaren tussen 1,7 en 2 miljard euro, hetzij minstens 1 miljoen euro per cel (http://www.lalibre.be/debats/opinions/la-prison-unbusiness-555e02573570fde9b358ad35). 124

55

De bestrijding van de overbevolking is essentieel voor iedereen die in het gevangeniswezen werkt. Het ligt aan de basis van een vicieuze cirkel in deze sector, waar PBA’s en gedetineerden in osmose met elkaar leven. Geen overbevolking betekent voor de gedetineerden dat zij bijvoorbeeld een menswaardige leefruimte krijgen, genoeg voedsel, gemakkelijk toegang krijgen tot de gezondheidsdiensten, openluchtactiviteiten kunnen genieten

enzovoort.

Kortom,

geen

overbevolking

is

synoniem

voor

betere

levensomstandigheden. Parallel leidt dit op zijn beurt tot betere werkomstandigheden voor de PBA’s aangezien de sfeer binnen de gevangenis minder gespannen is waardoor er bijvoorbeeld

minder

agressies

of

ontsnappingspogingen

zijn.

Stakingen

van

het

gevangenispersoneel zouden daardoor uiteindelijk veel minder frequent voorkomen wat een groot voordeel zou zijn voor de gevangenen gezien de vreselijke gevolgen van een staking.

§2 – Gevolgen De gevolgen van een staking van de PBA’s werden al vaker besproken, maar tot nu toe hebben we deze nog nooit uitgediept. Dit gaan we uiteindelijk nu van dichtbij bekijken. Ze kunnen opgesplitst worden in twee categorieën: deze binnen de gevangenis (a) en deze buiten de gevangenis (b).

a. – Interne gevolgen 1) Op de gedetineerden In de eerste afdeling hebben we gezien dat de PBA’s verschillende taken uitvoeren om de correcte bejegening en veiligheid van de gedetineerden te waarborgen. Wanneer de cipiers om één of andere reden het werk neerleggen, worden de gevangenen niet meer bijgestaan en worden zij bijgevolg aan hun lot overgelaten. Door deze periodes van sociale conflicten, die soms tot meerdere weken kunnen duren, komen de gevangenen, die al sterk lijden onder de overbevolking, in onaanvaardbare situaties terecht waardoor zij hun meest elementaire grondrechten verliezen126:

126

Observatoire international des prisons (section belge), Notice 2013 de l’état du système carcéral belge, 23 août 2013, http://oipbelgique.be/fr/wp-content/uploads/2013/11/Microsoft-Word-Notice-version-2013.pdf, 145.

56

- De bezoeken van hun advocaat en hun familie worden belemmerd of ernstig verstoord omwille van de wachttijd (gemiddeld twee uur per gedetineerde) opgelegd door het personeel; - De telefonische contacten zijn bovendien sporadisch waardoor de gedetineerde afgezonderd wordt van de buitenwereld; - De verschijningen voor de gerechtshoven kunnen niet meer doorgaan omwille van de verlamming van de pendeldiensten, hetgeen aanleiding geeft tot een schending van het recht op verdediging (artikel 6 EVRM) en de advocaten ertoe verplichten hun cliënt alleen te vertegenwoordigen zonder dat zij vooraf de mogelijkheid hebben gekregen om hun cliënt in de gevangenis te bezoeken. Bovendien is er, volgens de cijfers van het DG EPI van 2013, meer dan 30% van de penitentiaire bevolking in voorlopige hechtenis, wat betekent dat een enquête lopend is en dat deze mensen geoordeeld moeten worden.127 De verlamming van de gerechtshoven en van de politieverhoren vertraagt aanzienlijk de procedures waardoor de overbevolking stijgt, vaak de oorzaak zelf van een stakingsactie…; - De overdrachten naar de ziekenhuizen zijn opgeschort en de penitentiaire medische centra zijn inactief. Op die manier is elke consultatie, elke bloedtest of elke scanner onmogelijk. Het recht op de gezondheid van gedetineerden, dat in normale omstandigheden al niet gelijkwaardig is aan deze van de gewone ziekenhuizen, bestaat gewoon niet tijdens stakingen; - De toertjes op de binnenplaats en de activiteiten worden tot het minimum herleid of zelfs afgeschaft. De gedetineerden zitten 23 uur per dag in hun cel; - De minimumnorm aan hygiëne wordt niet gerespecteerd (douches zijn onbereikbaar, wasgoed wordt niet vervangen, urine-emmers worden niet gespoeld). Dit heeft de verschijning van besmettelijke ziektes of infecties tot gevolg; - De maaltijden en de medische verzorging worden niet meer op een correcte manier gewaarborgd (voedsel en geneesmiddelen worden af en toe verdeeld en soms slechts één keer per dag). De enige maaltijd van de dag wordt om acht uur ’s avonds geserveerd en is al lang koud. De gedetineerden kunnen gedurende de hele dag (bijna) niets drinken; - Zij worden gedurende enkele uren volledig aan hun lot overgelaten, zonder agenten noch politie hoewel er altijd bepaalde minimum veiligheidsregels bestaan; 127

Zie bijvoorbeeld S. VANDROMME, « Stakende cipiers houden verdachten weg van zitting K.I. », Juristenkrant, afl. 72, 25 juni 2003, 7.

57

- De externe steunorganisaties van psychologische begeleiding en van re-integratie kunnen hun werk niet meer op een deftige manier uitoefenen. Geconfronteerd met deze middeleeuwse levensomstandigheden, die soms tot enkele dagen of weken kunnen duren, worden de gevangenen gegijzeld door de PBA’s. Volledig afgescheiden van de buitenwereld hebben zij soms geen andere oplossing dan het gebruik van kracht en geweld, ofwel tegenover de materiële goederen van de gevangenis (opzettelijk brand stichten, ramen en cellen stukslaan,…), ofwel tegenover zichzelf (zelfmoordpogingen

128

,

mutilaties,…), met de bedoeling dat er toevallig toch iemand hun cel opendoet. In het volgende deel gaan we zien dat gevangenen, net zoals iedereen, grondrechten bezitten en dat de situatie tijdens stakingen volledig tegen deze gewaarborgde rechten indruist.

2) De situatie van de gedetineerden in het licht van de instrumenten betreffende de mensenrechten “Mensenrechten zijn zo fundamenteel dat ze niet alleen aan sympathieke personen toekomen, maar aan iedereen”.129 In het arrest Golder van 1975130 onderstreept het Europees Hof voor de Rechten van de Mens dat ook iemand die rechtmatig is opgesloten, al zijn mensenrechten behoudt, met uitzondering van de vrijheid van komen en gaan en wat daar onlosmakelijk mee verbonden is. Sindsdien heeft het Hof meermaals herhaald dat “men zijn mensenrechten niet moet afgeven aan de gevangenispoort” 131 in die zin dat een gedetineerde zijn rechten gewaarborgd door het EVRM niet kan verliezen door het feit van zijn opsluiting. De hechtenis van elk individu moet zich op die manier afspelen binnen het respect van de instrumenten die de mensenrechten waarborgen. Zonder hier het groot aantal internationale bronnen betreffende de mensenrechten die handelen over de penitentiaire materie te kunnen vermelden, gaan we ons concentreren op het verbod van de foltering en van de onmenselijke of vernederende behandeling of bestraffing, onder andere vermeld in artikel 3 EVRM en artikel 7 van het Internationaal Verdrag inzake burgerrechten en politieke rechten (verder “IVBPR”) en dit, voor twee redenen. 128

In 2003 pleegde een gedetineerde in de gevangenis van Andenne zelfmoord nadat het gevangenispersoneel enkele dagen het werk had neergelegd. Volgens de wetsdokter had de 25-jarige man zich al zes uur eerder opgehangen, maar niemand had dit opgemerkt: http://www.standaard.be/cnt/dmf20092003_004. 129 T. MERCKX en F. VERBRUGGEN, « Geen mensenrechten zonder gevangenispersoneel: verplicht Straatsburg de wetgever in te grijpen? », Fatik 2011, afl. 130, 5. 130 EHRM 21 februari 1975, nr. 4451/70, Golder/Verenigd-Koninkrijk. 131 EHRM 28 juni 1984, nr. 7878/77, Campbell en Fell/Verenigd-Koninkrijk (§69).

58

Ten eerste, omdat dit verbod een absoluut karakter bekleedt waarvan, volgens artikel 15 EVRM en artikel 4 IVBPR, niet afgeweken mag worden. Volgens het Hof, moet artikel 3 EVRM (“Verbod van foltering”) beschouwd worden “als één van de oorspronkelijke clausules van het Verdrag die aan de basis ligt van de fundamentele waarden van de huidige democratische samenlevingen die samen de Raad van Europa vormen”. 132 Deze bepaling verbiedt de foltering en de onmenselijke of vernederende behandelingen of bestraffingen in alle omstandigheden, zelfs “in geval van openbaar gevaar dat het leven van de natie bedreigt” of “tijdens de moeilijkste omstandigheden zoals de strijd tegen terrorisme of de georganiseerde misdaad” en welke de handelingen van de beklaagde of het slachtoffer ook zijn. Vervolgens, omdat dit verbod specifieke verplichtingen voor de Staten meebrengt. Sinds enkele jaren waakt het EHRM er over dat gedetineerden niet worden behandeld als een voorwerp maar als een mens die recht heeft op een menswaardig bestaan. Zij verwacht dat de Staten ingrijpen om de gedetineerden een zo menswaardig mogelijk leven te bieden. Voorlopig blijven nog te veel Staten, zoals België, passief staren naar concrete situaties met de gedachte dat het buiten hun wil is en dat zij er niets aan kunnen doen. Het Hof is echter al jaren niet meer bereid om dergelijk verweer te slikken. Als het probleem ingebakken zit in het systeem of er loopt iets mis dat al jaren aansleept, dan verwacht het Hof dat de overheid in actie schiet om het op te lossen.133 Volgens Straatsburg spreekt men nu niet meer alleen van een schending ten gevolge van een “actieve” handeling, maar kan het Verdrag ook geschonden worden wanneer er geen opzet is. Het CPT en het Europees Hof voor de Rechten van de Mens hebben een preventieplicht: zij bekijken geval per geval of de overheid wel de nodige proactieve maatregelen neemt om te vermijden dat mensenlevens op het spel staan. In deze context is België in december 2014 – eindelijk – voor het eerst veroordeeld op basis van artikel 3 EVRM wegens de miserabele omstandigheden in de arresthuizen van Antwerpen en Merksplas (cfr. supra). De Belgische Staat heeft aan de verzoekende partij een morele schadevergoeding van 10.000 euro moeten betalen. Als België andere veroordelingen door het Hof wil vermijden, zou het beter snel een oplossing vinden voor de toestand in bepaalde gevangenissen want als het zo verder gaat dan zullen de veroordelingen (en de euro’s) zich de volgende jaren snel opstapelen…

132

EHRM 7 juli 1989, nr. 14038/88, Soering/Verenigd-Koninkrijk (§88).

133

T. MERCKX en F. VERBRUGGEN, « Geen mensenrechten zonder gevangenispersoneel: verplicht

Straatsburg de wetgever in te grijpen? », Fatik 2011, afl. 130, 7.

59

Laten we nu overstappen naar het nationaal niveau. Wat is de situatie van de gedetineerden in het licht van de Belgische wetgeving? Vooraleer op deze vraag te antwoorden, moeten we eerst toegeven dat het penitentiair recht geen gemakkelijke rechtstak is. Het Belgisch penitentiair beleid is enorm geëvolueerd sinds het einde van de Tweede Wereldoorlog. De bronnen die sindsdien over dit onderwerp handelen, zijn niet alleen moeilijk toegankelijk, maar ook verspreid over verschillende teksten, die, als ze gepubliceerd zijn, moeilijk leesbaar zijn. Gelukkig heeft zich de laatste jaren, voornamelijk dankzij beslissingen van het EHRM en bezoeken van het CPT, een echte evolutie voorgedaan waardoor het penitentiair recht stilletjes aan vorm krijgt in ons rechtstelsel, al bestaat het nog steeds uit een geheel van uiteenlopende regels.134 Vóór 2005 was het Belgisch juridisch arsenaal in verband met het statuut van de gedetineerden gewoon leeg. Er bestond toen geen specifieke regelgeving die expliciet rechten toekende aan opgesloten personen. Daarom leidden we deze rechten af uit de bestaande instrumenten. De Belgische Grondwet, in haar tweede titel (“De Belgen en hun rechten”), definieert de rechten van eenieder die zich op het nationaal grondgebied bevindt. Aangezien de categorie van de gedetineerden niet onderworpen is aan een specifieke grondwettelijke bepaling die hen zou uitsluiten, genieten zij dezelfde grondrechten als de andere burgers: eerbiediging van het privé leven (lees: onschendbaarheid van hun eigen cel), vrijheid van meningsuiting, vrijheid van vergadering, vrijheid van vereniging, godsdienstvrijheid,… Voor elk van hen moet er wel nagekeken worden in welke hoedanigheid hun hechtenis bepaalde beperkingen kan rechtvaardigen.135 Het is slechts vanaf 2005 dat de rechten van gedetineerden opgenomen werden in een wettekst: de basiswet van 12 januari 2005 betreffende het gevangeniswezen en de rechtspositie van de gedetineerden.

136

Opgesteld in de geest van de Europese

gevangenisregels 137 en tegemoetkomend aan de aanbevelingen van het CPT, is het intern 134

J. DETIENNE en V. SERON, « Politique pénitentiaire et droits des détenus en Belgique », in P. J. P. TAK en M. JENDLY, Politiques pénitentiaires et droits des détenus. La protection des droits fondamentaux des détenus en droit national et international, Nijmegen, Wolf Legal Publishers, 2008, 239. 135 J. DETIENNE en V. SERON, « Politique pénitentiaire et droits des détenus en Belgique », in P. J. P. TAK en M. JENDLY, Politiques pénitentiaires et droits des détenus. La protection des droits fondamentaux des détenus en droit national et international, Nijmegen, Wolf Legal Publishers, 2008, 241-242. 136 BS 1 februari 2005, 2.815. Hoewel het verheugend is vast te stellen dat er eindelijk subjectieve rechten worden toegekend aan de gedetineerden, moeten we wel toegeven dat de koninklijke besluiten die de bepalingen van deze wet moeten toepassen op zich laten wachten in die zin dat er vandaag enkele delen van de basiswet nog niet van kracht zijn. 137 De Europese gevangenisregels zijn bepalingen geadopteerd voor het eerst in 1973 door het Comité van Ministers van de Raad van Europa. Het zijn niet-bindende standaarden die de goede principes en praktijken in 60

juridisch statuut van de gedetineerden gebaseerd op enkele fundamentele principes, vermeld in de tweede titel van de wet. Met het intern juridisch statuut bedoelen we het statuut van de gevangenen in hun hoedanigheid van inwoners van de penitentiaire instelling. De geïnterneerden en gedetineerden, die voor het regime van het elektronisch toezicht als strafuitvoeringsmodaliteit gekozen hebben, vallen niet onder het toepassingsgebied van de wet. Niettemin, in afwachting van een nieuwe wet die het juridisch statuut van geïnterneerden zal regelen, zijn de meeste bepalingen van de basiswet voorlopig van toepassing op deze personen. 138 Nadat we de fundamentele principes van het intern juridisch statuut bekeken hebben, gaan we titel V van de wet, die betrekking heeft op de levensomstandigheden in de gevangenis, overlopen. Tot slot, gaan we het even hebben over een belangrijk orgaan waar, spijtig genoeg, weinig aandacht wordt aan besteed door de regeringen: de Centrale Toezichtsraad voor het gevangeniswezen. Titel II van de basiswet groepeert zich rondom twee hoofdstukken: de eerste formuleert fundamentele principes die gelden voor alle gedetineerden, terwijl het tweede hoofdstuk principes bevat die eigen zijn aan de specifieke categorieën van veroordeelden (afd. I) of verdachten (afd. II). In het kader van dit werk gaan we ons beperken tot de principes die van toepassing zijn op alle gedetineerden en/of deze die eigen zijn aan de veroordeelden. In totaal zijn het er vijf.139

Het eerbiedigingsbeginsel Artikel 5, §1, van de basiswet verplicht de overheid opdat de “vrijheidsstraf of de vrijheidsbenemende maatregel ten uitvoer wordt gelegd in psychosociale, fysieke en materiële omstandigheden die de waardigheid van de mens eerbiedigen”. Meer bepaald is de finaliteit van de hechtenis “het behoud of de groei van het zelfrespect van de gedetineerde mogelijk te maken en die hem aanspreken op zijn individuele en sociale verantwoordelijkheid”. Deze bepaling moet gecombineerd worden met artikel 9, §2, die de doelstellingen van de strafuitvoering verklaart: het herstel van het door het misdrijf aan de slachtoffers aangedane onrecht, de

verband met de behandeling van gedetineerden en het bestuur van de gevangenis moeten waarborgen. De laatste versie werd in 2006 herzien: https://wcd.coe.int/ViewDoc.jsp?id=955747. 138 J. MOREAU, « Les droits des détenus au sein de l’établissement pénitentiaire », in P. CHOMÉ, A. LORENT et al., Droit pénal et procédure pénale, Malines, Kluwer, 5t., 2014, 6. 139 M.-A. BEERNAERT, Manuel de droit pénitentiaire, Louvain-la-Neuve, Anthemis, 2012, 85.

61

rehabilitatie van de veroordeelde en de geïndividualiseerde voorbereiding van zijn reintegratie in de vrije samenleving.

Het beginsel van de juridische bescherming Artikel 9, §1, van de basiswet is essentieel voor de bescherming van de gedetineerden. Het bevestigt dat “het strafkarakter van de vrijheidsstraf bestaat uitsluitend in het geheel of gedeeltelijk verlies van de vrijheid van komen en gaan en de daarmee onlosmakelijk verbonden vrijheidsbeperkingen”. Door zijn opsluiting kan iemand dus geen andere rechten verliezen dan deze verbonden met zijn fysieke vrijheid. Als, in het verleden, de penitentiaire ervaring zich baseerde op een impliciete regel volgens dewelke alles verboden was, met uitzondering van wat uitdrukkelijk toegelaten was, dan blijkt vandaag artikel 6, §1, de tegengestelde oplossing aan te moedigen: de gedetineerde blijft, tijdens zijn hechtenis, een volwaardige burger, en daardoor kunnen zijn politieke, burgerlijke, sociale, economische en culturele rechten slechts beperkt worden als deze beperkingen - voortvloeien uit de strafrechtelijke veroordeling of uit de vrijheidsbenemende maatregel, - onlosmakelijk verbonden zijn met de vrijheidsbeneming, of - door of krachtens de wet worden bepaald.

Het beginsel van de beperking van de schadelijke effecten van de hechtenis Het derde fundamenteel principe vertrekt vanuit de vaststelling dat het illusoir is te denken dat een gevangenisstraf positieve effecten met zich mee kan brengen als men eerst niet alles doet om de bezwarende effecten van de hechtenis te voorkomen. Artikel 6, §2, van de basiswet bedingt inderdaad dat “bij de uitvoering van de vrijheidsstraf of de vrijheidsbenemende maatregel dient vermijdbare detentieschade voorkomen te worden”. Het is echt de bedoeling om situaties te creëren, die, buiten het feit dat de gedetineerde van zijn vrijheid is beroofd, zo veel mogelijk overeenstemmen met de situaties van de buitenwereld.140

140

M.-A. BEERNAERT, Manuel de droit pénitentiaire, Louvain-la-Neuve, Anthemis, 2012, 87. 62

Het participatiebeginsel Het participatiebeginsel is het interessante idee volgens welk de veroordeelden beschouwd moeten worden als waardige gesprekpartners in het kader van besluitvormende processen waarbij zij betrokken zijn. In die zin voorziet artikel 7 in de oprichting, in elke gevangenis, van een overlegorgaan zodat de gedetineerden inspraak hebben in aangelegenheden van gemeenschappelijk belang. In de praktijk is er echter weinig van te merken aangezien dit artikel nog niet bekrachtigd werd door een koninklijk besluit, zoals vereist door de tweede paragraaf.

De algemene motivatieplicht Het laatste fundamenteel principe dat het intern juridisch statuut van de gedetineerden regelt, is de motivatieplicht. Zoals eender welke burger, genieten de gevangenen het recht dat de motieven van de beslissingen die op hen betrekking hebben ook aan hen meegedeeld worden. Dit recht, vermeld door artikel 8 van de basiswet, impliceert dat elke beslissing genomen door de directeur of in diens naam tegen een gedetineerde omkleed wordt met de redenen waarom hij of zij deze beslissing nam. Slechts in twee situaties kan hiervan afgeweken worden: ten eerste, in de gevallen waarin de wet van 29 juli 1991 betreffende de uitdrukkelijke motivering van de bestuurshandelingen geen motivering vereist en, ten tweede, in de gevallen waarin de kennisgeving van de motivering de veiligheid ernstig in gevaar zou brengen. Indien een beslissing niet met redenen kon worden omkleed, wordt de directeur-generaal er onmiddellijk van in kennis gesteld, alsook van de redenen waarom de motivering ontbreekt. De beslissing wordt dan, volgens het derde lid van paragraaf één, in een register ingeschreven en kan uitsluitend ter beschikking worden gesteld van de toezicht- en klachtenorganen.

We maken nu een sprong naar titel V van de basiswet van 12 januari 2005, die handelt over de levensvoorwaarden in de gevangenis. Met meer dan 60 artikelen is dit het meest uitgebreide deel van de wet waardoor de gedetineerden eindelijk concrete subjectieve rechten genieten. Wat hierna volgt is slechts een overzicht van de belangrijkste toegekende rechten. Het eerste hoofdstuk betreft de materiële levensvoorwaarden: de gedetineerde heeft het recht om zijn cel naar eigen goeddunken in te richten (art. 41), krijgt voldoende voedsel en, zo

63

nodig, aangepast aan zijn gezondheidstoestand (art. 42), heeft het recht om, in principe, zijn eigen kledij en schoeisel te dragen (art. 43), moet in staat worden gesteld om zijn uiterlijk en zijn lichamelijke hygiëne dagelijks te verzorgen (art. 44), zijn persoonlijke voorwerpen moeten, naargelang het geval, ofwel in zijn bezit blijven ofwel voor hem in bewaring genomen worden (art. 45), heeft het recht niet om in de gevangenis contant geld te bezitten (art. 46) en kan, op eigen kosten, goederen aanschaffen verstrekt door de kantinedienst (art. 47). Vervolgens bepaalt hoofdstuk II de samenlevingsvoorwaarden. De wetgever heeft ervoor gekozen dat, behoudens bepaalde uitzonderingen, de vrijheidsstraf of de vrijheidsbenemende maatregel plaatsvindt in een gemeenschapsregime of in een regime van beperkte gemeenschap (art. 48). Wij weten dat dit sterk verwijderd is van de werkelijkheid aangezien vandaag nog veel gedetineerden 23 uren per dag opgesloten zijn in hun cel, vooral tijdens stakingen. Volgens artikel 53 van het derde hoofdstuk van de basiswet, heeft de gedetineerde “recht op contacten met de buitenwereld binnen de beperkingen die door of krachtens de wet worden bepaald”. Buiten deze beperkingen, heeft elke persoon het recht om, onder andere, een onbeperkt aantal brieven te verzenden en te ontvangen (art. 54). Daarnaast hebben de verdachten het recht om dagelijks bezoek te ontvangen (art. 58, §1). De overige gedetineerden hebben recht op minimum drie bezoeken per week (art. 58, §2). De duur van een bezoek is voor beide categorieën minimum één uur (art. 58, §3). Bovendien heeft iedere gedetineerde het recht om minstens eenmaal per maand ongestoord bezoek te krijgen gedurende minimum twee uur (art. 58, §4) teneinde zijn affectieve en seksuele relaties te behouden of te versterken. Elke persoon heeft ook het recht om dagelijks op zijn kosten te telefoneren met personen van buiten de gevangenis, behalve wanneer er aanwijzingen bestaan dat het telefonisch gesprek de handhaving van de orde of de veiligheid kan bedreigen (art. 64). Het gebruik van andere telecommunicatiemiddelen, zoals vrij toegang tot het internet bijvoorbeeld, is verboden (art. 65). Tot slot, regelen de artikelen 66 tot 70 de schriftelijke of mondelinge contacten tussen de gedetineerde en zijn advocaat, de consulaire en diplomatieke ambtenaren zowel als de contacten met de media. Het vierde hoofdstuk heeft betrekking op de godsdienst en levensbeschouwing. Mits inachtneming van de rechten van anderen, heeft de gedetineerde het recht om zijn godsdienst of zijn levensbeschouwing individueel en in gemeenschap met anderen te beleven en te

64

belijden. Hij heeft recht op godsdienstige, geestelijke of morele bijstand van een daartoe bij de gevangenis aangestelde of tot de gevangenis toegelaten vertegenwoordiger van zijn godsdienst of levensbeschouwing (art. 71). De twee volgende hoofdstukken reglementeren de socialiserende activiteiten binnen de gevangenis: de arbeid, de vormingsactiviteiten en de vrijetijdsbesteding. De arbeid is één van de belangrijkste elementen in het kader van de doelstellingen beoogd door de strafuitvoering in die zin dat het de nefaste effecten van de hechtenis tracht te voorkomen en de re-integratie van de gedetineerde in de samenleving stimuleert. Elk gedetineerde heeft het recht om deel te nemen aan de in de gevangenis beschikbare arbeid (art. 81). Hoewel de omstandigheden vaak moeilijk zijn, verplicht de wetgever de penitentiaire administratie om arbeid beschikbaar te stellen (art. 82). Bovendien moet de administratie ervoor zorgen dat aan de gedetineerde een zo ruim mogelijke toegang wordt verleend tot het geheel van vormingsactiviteiten met het oog op zijn persoonlijke ontplooiing (art. 76): onderwijs, alfabetisering, beroepsopleiding of voortgezette beroepsopleiding, sociaal-culturele vorming en sociale vaardigheidstraining, creatieve en culturele activiteiten, lichamelijke opvoeding,… Voor zijn vrijetijdsbesteding heeft hij recht om kranten, tijdschriften en andere publicaties te ontvangen zolang de verspreiding daarvan niet verboden is (art. 77, §1). Hij kan ook beroep doen op de bibliotheekvoorzieningen (art. 77, §2) en radio- en televisieprogramma’s volgen (art. 77, §4). Uiteindelijk heeft elk gedetineerde ook recht op lichamelijke oefeningen en sport gedurende ten minste twee uur per week en op een dagelijkse wandeling of een andere recreatieve activiteit van minstens één uur in de buitenlucht (art. 79). Hoofdstuk VII is een belangrijk hoofdstuk omdat het de gezondheidszorg en de gezondheidsbescherming van de gedetineerde reglementeert. Artikel 88 voorziet dat hij recht heeft op een “gezondheidszorg die gelijkwaardig is met de gezondheidszorg in de vrije samenleving en die aangepast is aan zijn specifieke noden”. De gezondheidszorg die hij voor zijn opsluiting in de gevangenis genoot moet gelijkwaardig voortgezet worden (art. 89). Daarvoor geniet elk gedetineerde het recht het bezoek te ontvangen van een arts van zijn keuze (art. 91). Tot slot, is er een hoofdstuk met betrekking tot de rechtshulpverlening en de juridische bijstand. De gedetineerde heeft, zoals iedereen in de vrije samenleving, recht op alle vormen van in de samenleving beschikbare rechtshulpverlening en op juridische bijstand (art. 104).

65

Op papier bezitten de gedetineerden subjectieve rechten – dat blijkt duidelijk uit de basiswet van 12 januari 2005 – maar de vraag is nu hoe kunnen zij deze rechten laten gelden? Met andere woorden, bestaan er organen die de uitoefening van hun rechten kunnen waarborgen? Sinds zijn oprichting besteedt het CPT bijzondere aandacht aan klachtenprocedures en gevangenisinspecties: de klachtenprocedures moeten zowel binnen als buiten het penitentiair systeem bestaan en moeten de mogelijkheid een vertrouwelijk toegang tot een geschikte autoriteit mogelijk maken. Het CPT hecht veel belang aan het feit dat een extern en onafhankelijk orgaan de gedetineerden regelmatig bezoekt om hun levensomstandigheden in het oog te houden. Teneinde de doelstellingen van het CPT zo goed mogelijk te respecteren, heeft de wetgever, op nationaal niveau, niet alleen de invoering voorzien van een nieuw controleorganisme: de Centrale Toezichtsraad voor het gevangeniswezen (verder “CTRG”), maar ook de omvorming van de lokale controleorganen in “Commissies van toezicht” (art. 21 tot 31). Aan elke gevangenis is een Commissie verbonden. Zij identificeert en inventariseert er de belangrijke voorvallen en incidenten die wijzen op een slechte werking van de inrichting en zoekt, in overleg met de directie, naar een oplossing. De Commissies zijn samengesteld uit individuen die een expertise hebben in het penitentiair beleid waarvan ten minste een dokter, een advocaat en een magistraat deel uitmaken. De Centrale Toezichtsraad voor het gevangeniswezen is zowat het overkoepelend orgaan van de plaatselijke Commissies. Door middel van de adviezen en het jaarlijks rapport van de Commissies, “centraliseert” de Centrale Toezichtsraad het toezicht op de werking van de gevangenissen, in het bijzonder op de levensomstandigheden en de behandeling van gevangenen. Wat is vandaag de balans van deze organen? Verontrustend. Enkele jaren na zijn inwerkingtreding, heeft het Centrale Toezichtsraad, in mei 2012, zijn werkzaamheden opgeschort.141 De aanleiding daartoe was de houding van de regering Di Rupo ten opzichte van de Raad, zoals blijkt uit de ontslagbrief van een lid van de Centrale Toezichtsraad: “Dit is vooral te wijten aan het gebrek aan enige respons of medewerking van de overheid en het totale gebrek van appreciatie van ons werk […]. Ik ben destijds met enig enthousiasme lid geworden van de Centrale Toezichtsraad, in de hoop iets te kunnen doen aan het lot van gevangenen, en deed dit zeker niet voor een vergoeding (die was/is er toch niet). Maar het

141

http://www.mensenrecht.be/node/911.

66

jarenlange gebrek aan enig respect heeft mij er nu toe gebracht dat ik uiteindelijk zal doen wat ik al enige tijd wilde doen en ik zal dan ook […] mijn ontslag indienen bij de minister”.142 Nadat de CTRG in zijn jaarrapport 2008-2010 de toestand in de Belgische gevangenissen sterk op de korrel nam, beloofden de regering en minister van Justitie nogmaals beterschap. De financiële middelen die daarvoor bestemd waren kregen echter telkens weer een andere bestemming. De minister van Justitie kon zelfs geen competente secretarissen sturen waardoor de dossiers onbehandeld bleven of bij het afval belandden. De gefrustreerde toenmalige voorzitter Paul Cosyns nam, als gevolg hiervan, ontslag, terwijl het voltallig bestuur besloot haar werkzaamheden op te schorten. Vandaag is de CTRG opnieuw actief en lijkt de situatie zich geleidelijk aan te verbeteren (cfr. infra). Een tweede innovatief orgaan is de oprichting van een Klachtencommissie binnen elke gevangenis. De wet van 12 januari 2005 biedt de gedetineerde de mogelijkheid om zijn beklag te doen over elke beslissing die door of namens de directeur ten aanzien van hem genomen werd (art. 147 tot 158, nog niet in werking getreden). Dit systeem is gebaseerd op de wet die al decennia lang met succes ingesteld werd in Nederland.143 De Klachtencommissie is belast met het verzamelen en het horen van klachten van gedetineerden. Zij is afkomstig uit de Commissie van toezicht en is samengesteld uit drie van haar leden, voorgezeten door een werkend lid van de zittende magistratuur (art. 28). De gedetineerde die een klacht indient moet de redenen van de klacht vermelden (art. 150, §2). Hij moet bovendien zijn klacht indienen uiterlijk de zevende dag na de dag waarop de gedetineerde kennis heeft gekregen van de beslissing waarover hij zich wenst te beklagen (art. 150, §5). Na ontvangst van de klacht wordt een afschrift ervan aan de directeur overgezonden. Indien de directeur van oordeel is dat de klacht kennelijk onontvankelijk of kennelijk ongegrond is, brengt hij dit binnen achtenveertig uur, schriftelijk, met mededeling van zijn motieven, ter kennis van de alleensprekende klachtenrechter of van de Klachtencommissie. In de andere gevallen deelt hij, binnen achtenveertig uur na het indienen van de klacht, schriftelijk de informatie en opmerkingen mee die hij nuttig acht voor de beoordeling van de gegrondheid van de klacht. De inhoud van deze informatie en opmerkingen wordt onmiddellijk schriftelijk ter kennis gebracht van de aanklager (art. 152). De Klachtencommissie beschikt over uitgebreide bevoegdheden: zij kan onder andere de directie en de aanklager ondervragen (art. 154, §2), 142

Centrale Toezichtsraad voor het gevangeniswezen, Jaarverslag 2008-2010, http://justitie.belgium.be/nl/binaries/centrale_toezichtsraad_rapport_2008-2010_tcm265-156810.pdf, 49. 143 J. MOREAU, « Les droits des détenus au sein de l’établissement pénitentiaire », in P. CHOMÉ, A. LORENT et al., Droit pénal et procédure pénale, Malines, Kluwer, 5t., 2014, 19.

67

inlichtingen inwinnen bij derden (art. 154, §3) en de tenuitvoerlegging van de beslissing waarop de klacht betrekking heeft geheel of gedeeltelijk schorsen (art. 156). De uitspraak moet zo spoedig mogelijk en uiterlijk veertien dagen na het indienen van de klacht genomen worden, met redenen omkleed zijn en de beroepsmodaliteiten vermelden (art. 157).

3) tussenbesluit: basiswet versus toestand in de gevangenissen Terwijl het Europees Hof voor de Rechten van de Mens sinds de jaren ’80 bijzonder veel aandacht besteed aan de levensomstandigheden in de gevangenissen om uiteindelijk begin van deze eeuw de eerste Staten te veroordelen op basis van artikel 3 EVRM, heeft België tot in 2005 gewacht om een wet te adopteren waarvan de meeste bepalingen zelfs nog niet in werking zijn getreden. De basiswet van 12 januari 2005 geeft vandaag voorlopig slechts een (utopisch?) overzicht van de rechtspositie van de gedetineerden precies alsof België daarmee Europa wil geruststellen. Dit is zeer teleurstellend gezien de inspanningen die de Commissie Dupont heeft geleverd voor de totstandkoming van deze wet. Hoe dan ook, we kunnen de wetgever niet alles verwijten. Als bepaalde bepalingen sterk verwijderd zijn van de realiteit, is dit te wijten aan de situatie in onze gevangenissen. Titel V over de “levensvoorwaarden in de gevangenis” is het belangrijkste deel van de wet, maar stemt totaal niet overeen met de huidige situatie, laat staan in geval van staking van het gevangenispersoneel. De “samenlevingsvoorwaarden” van hoofdstuk II waarin de vrijheidsstraf zou moeten plaatsvinden in een “gemeenschapsregime” is moeilijk uit te voeren wegens de overbevolking. De gedetineerden spenderen het grootste deel van de dag in hun cel. Tijdens stakingen is dit nog erger want zij komen meestal gewoon niet uit hun cel. De bezoeken waarvan de gedetineerden, volgens het derde hoofdstuk, genieten, kunnen ook niet allemaal doorgaan. De veroordeelden hebben recht op drie bezoeken per week terwijl de verdachten elke dag bezoek kunnen krijgen. Hoe kan een gevangenis van 500 gevangenen nu, in theorie, wekelijks ongeveer 1.000 bezoekers ontvangen als een bezoek één uur duurt? Onmogelijk. In geval van staking is het probleem opgelost want er worden gewoonweg geen bezoeken georganiseerd. Sprak er iemand over het “recht op contacten met de buitenwereld”?

68

De socialiserende activiteiten van hoofdstuk V en VI lijden ook sterk onder de overbevolking. Arbeid is een essentieel element in het kader van de re-integratie van de gedetineerde, maar door de overbevolking overschrijdt de vraag het aanbod. Wie mag werken? Diegene die het eerst aangekomen is? Of diegene die het meest geschikte diploma bezit? Hetzelfde geldt voor de vormingsactiviteiten en de vrijetijdsbestedingen. De PBA’s zijn niet genoeg om bijvoorbeeld het onderwijs of de vorming voor een bepaalde kunst voor de gedetineerden te organiseren. Kranten, tijdschriften en boeken, waarop zij nochtans recht hebben, ontbreken in grote mate. Wanneer de PBA’s staken is er niemand meer om hen tijdens hun werk of vorming te omkaderen. Alles wordt stopgezet; zij blijven gewoon achter in hun cel. Zelfs de dagelijkse wandeling of een andere recreatieve activiteit in de buitenlucht gaat meestal niet door. De gezondheidszorg en gezondheidsbescherming, vermeld in hoofdstuk VII, lijden ook onder de overbevolking. Overbevolkte gevangenissen betekenen inderdaad meer kans op zieke gedetineerden of ongelukken waardoor het medisch personeel vaak overbelast is. Tijdens stakingen geraken de gedetineerden niet tot in de medische vleugel van de gevangenis. De meesten krijgen hun medicijnen niet toegediend en kunnen geen bezoek krijgen van hun arts. Nochtans is het toch artikel 88 dat het recht voorziet dat de “gezondheidszorg gelijkwaardig is met de gezondheidszorg in de vrije samenleving”? Tot slot, nog enige commentaar over de organen. Het is zeer verheugend vast te stellen dat de wetgever zich niet gewoon heeft beperkt tot de toekenning van subjectieve rechten voor de gedetineerden, maar deze ook heeft willen laten gelden voor bepaalde instanties. Niettemin, al snel na de invoering van de Centrale Toezichtsraad voor het gevangeniswezen en de Commissies van toezicht, bleken de regeringen weinig aandacht te besteden aan deze externe organen. Hun aanwezigheid diende meer om te voldoen aan de internationale eisen dan om de naleving van de rechten van gevangenen te garanderen. De CTRG had zijn werkzaamheden enkele maanden opgeschort, maar staat vandaag weer op actief. Om dit belangrijk orgaan een langdurig en efficiënt bestaan te garanderen, zal de overheid haar aanpak moeten herzien, te beginnen met het statuut van deze organisatie. De Centrale Toezichtsraad maakt overeenkomstig artikel 130 van het koninklijk besluit van 21 mei 1965144, aangevuld door een koninklijk besluit van 2003, deel uit van de Federale

144

Koninklijk besluit van 21 mei 1965 houdende algemeen reglement van de strafinrichtingen, BS 25 mei 1965, 6.272.

69

Overheidsdienst Justitie. De federale ombudsman heeft in zijn jaarverslag van 2010 de gevolgen daarvan zeer duidelijk omschreven: “Doordat de bevoegdheid voor de benoeming van de leden van de Raad en de commissies, voor de vastlegging van hun werkingsregels en de toekenning van hun middelen toevertrouwd wordt aan de minister van Justitie, is de uitvoerende macht zelf meester over de intensiteit van het toezicht op de gevangenissen”.145 In zijn jaarrapport erkent de CTRG ook effectief dat zijn onafhankelijkheid “wankel” is, “zowel op het vlak van reglementering als in werkelijkheid” en dat hij pas een echt onafhankelijk orgaan kan zijn als hij “voortkomt uit het federaal Parlement” en “uitsluitend daaronder valt”.146 Uit een antwoord op een parlementaire vraag van 7 januari 2015 blijkt minister van Justitie Koen Geens de boodschap begrepen te hebben: “Zowel in het regeerakkoord als in mijn beleidsnota wordt vermeld dat de Centrale Toezichtsraad voortaan moet rapporteren aan de Kamer van Volksvertegenwoordigers om een onafhankelijke controle te verzekeren op het gevangeniswezen. […] De raad stelt voor dat het Parlement de leden zou benoemen. Een delegatie van de Centrale Toezichtsraad staat in contact met mijn beleidscel. We blijven werken aan de optimalisering van het statuut en de werking van de Centrale Toezichtsraad. Ik zal waken over de volledige onafhankelijkheid van de raad”.147 De toekomst van de CTRG lijkt qua werking en efficiëntie de goede weg op te gaan, laten we nu maar hopen dat Minister Koen Geens zijn engagementen naleeft. De Klachtencommissie is eveneens een belangrijke innovatie teneinde de rechten van gedetineerden te waarborgen. Het is goed mogelijk dat een gevangene niet akkoord gaat met een beslissing van de directie. Daarop kan hij beklag doen voor een onafhankelijk orgaan, verbonden aan de Commissie van toezicht, dat de situatie nader zal bekijken. Eenvoudig voorbeeld: X krijgt een disciplinaire straf omdat hij ervan beschuldigd wordt een cipier in elkaar te hebben geslagen tijdens rellen. Hij contesteert de beslissing voor de Klachtencommissie. Na het bekijken van de videobeelden is het duidelijk dat hij de dader niet is, maar zijn celgenoot. Hij wordt op die manier niet gestraft. De bepalingen in verband met 145

De federale ombudsman, Jaarverslag 2010, http://www.mediateurfederal.be/sites/1070.b.fedimbo.belgium.be/files/jv2010-nl.pdf, 134. 146 Centrale Toezichtsraad voor het gevangeniswezen, Jaarverslag 2008-2010, http://justitie.belgium.be/nl/binaries/centrale_toezichtsraad_rapport_2008-2010_tcm265-156810.pdf, 10-11. 147 Hand. Kamer 2014-15, Commissie voor de Justitie, 7 januari 2015, CRABV 54 COM 049, 12-13.

70

de Klachtencommissie zijn vandaag nog niet in werking getreden, maar het idee is er wel. Laten we hier ook onze vingers kruisen dat de invoering daarvan nog voor deze legislatuur zal zijn.

b. – Collaterale gevolgen In dit deel zullen we andere personen dan de gedetineerden in de schijnwerpers plaatsen. We gaan ons nu inderdaad concentreren op de gevolgen van de staking buiten de gevangenis. Wie lijdt er, naast de gedetineerden, onder een stakingsactie van het gevangenispersoneel?

1) De politieagenten en de civiele bescherming In België bestaat er een bijzonder systeem waarbij de wetgever, tijdens stakingen van de PBA’s, de politiediensten verplicht om in te springen om de stakende cipiers te vervangen. In de volgende paragrafen gaan we ons beperken tot de juridische grondslag van deze opeising, de taken die de politie moet uitvoeren en de vele problemen die daarmee verbonden zijn. In tegenstelling tot wat we zouden kunnen denken, is de wet van 19 augustus 1948 betreffende de prestaties van algemeen belang in vredestijd niet van toepassing in geval van staking van de leden van het gevangenispersoneel. Deze wet is inderdaad slechts van toepassing op de privé sector en meer bepaald op de werknemers die onder het toepassingsgebied van de wet van 5 december 1968 betreffende de collectieve arbeidsovereenkomsten en de paritaire comités vallen. Wanneer er een stakingsactie aangekondigd wordt en bij gebrek aan voldoende personeel om de bewaking van de gedetineerden te verzekeren, wordt artikel 23, §5 van de wet van 5 augustus 1992 op het politieambt gebruikt door de Directeur-generaal Penitentiaire Inrichtingen om de tussenkomst van de federale en/of lokale politie op te vorderen. Volgens deze bepaling bestaat dit opvorderingsvermogen om “de handhaving van de orde en de veiligheid in de gevangenissen in geval van oproer of onlusten die van aard zijn de openbare orde ernstig in gevaar te brengen” te verzekeren, “omdat de middelen en het personeel van het gevangeniswezen ontoereikend blijven”.

71

Middels een besluit van de minister van Justitie van 13 december 2001 148 , “vervullen de politiediensten slechts de taken die in de lijn liggen van de bewaking en de veiligheid” en “kunnen zij niet belast worden met logistieke of administratieve taken”. De directie van de gevangenis waar gestaakt wordt blijft bijgevolg verantwoordelijk voor de werking van de inrichting. Verder bepaalt hetzelfde ministerieel besluit dat “de te voorziene manschappen voldoende moeten zijn om de gevangenis te bewaken. In geval van langdurige acties, dient bovendien, voor veiligheidsredenen, te waken over de organisatie van de wandeling en de bezoeken van gedetineerden; als deze activiteiten voor een lange periode geschorst zijn, kan de spanning bij de gedetineerden stijgen, wat een potentieel risico vormt”. Gezien de beperkte missies van de politiediensten, moet er ook beroep gedaan worden op andere diensten. Zo worden de operationele eenheden van de civiele bescherming, op vraag van de FOD Justitie, belast met de verdeling van voedsel (geen bereiding van de maaltijden) en medicijnen in de penitentiaire instellingen die getroffen worden door een werkneerlegging van het personeel.149 Dat opeisingssysteem heeft sinds zijn invoering in 2001, telkens wanneer de cipiers het werk neerlegden, tot grote opschudding gezorgd bij de politiediensten. Zij worden het namelijk stilaan aan beu om elke keer – soms de dag zelf in geval van spontane staking – in te springen om het gevangenispersoneel te vervangen. Wij identificeren vier al dan niet ernstige problemen van dat systeem. Vooreerst is het een groot probleem voor de Staat en de veiligheid binnen de Staat. De politie heeft namelijk de belangrijke taak om de veiligheid en de orde te handhaven in het land (federale politie) of in een gemeente (lokale politie). Wanneer zij moeten inspringen om hun collega’s in een gevangenis te vervangen, kunnen zij hun taak, waarvoor zij aangesteld en opgeleid zijn, niet uitoefenen. Een gebrek aan politiemanschappen binnen een gebied leidt bijgevolg tot minder veiligheid en meer kans op onrust. Zij hebben al te weinig manschappen om hun eigen taken te vervullen150, maar laat hen dan niet de taken van anderen uitvoeren. Enkele opmerkelijke cijfers zetten hun standpunt kracht bij: in 2009 moesten er 2.158 148

Bindend besluit van de minister van Justitie van 13 december 2001 met betrekking tot de politie van de hoven en rechtbanken, de overbrenging van gedetineerden en de handhaving van de orde en de veiligheid in de gevangenissen in geval van oproer of onlusten, punt 7 (niet gepubliceerd, maar vermeld door de Raad van State: RvS 28 oktober 2011, nr. 216.110 (vrije vertaling)). 149 Deze opdracht is voorzien door het puntje 5 van de bijlage van het koninklijk besluit van 10 juni 2014 tot bepaling van de opdrachten en taken van civiele veiligheid uitgevoerd door de hulpverleningszones en de operationele eenheden van de civiele bescherming en tot wijziging van het koninklijk besluit van 16 februari 2006 betreffende de nood- en interventieplannen, BS 17 juli 2014, 54.135. 150 http://www.vandaag.be/binnenland/94944_politie-dreigt-met-staking-wegens-stakende-cipiers.html.

72

politiemensen worden ingezet 151 ; een jaar later waren het er 6.099 (3.430 voor de lokale politiediensten en 2.669 voor de federale politie) voor een totaal van 152 stakingsdagen152; in 2011 waren er 238 stakingen in de gevangenissen waarbij 5.378 agenten werden ingezet153; in 2012 heeft de federale politie ongeveer 20.000 werkuren moeten overnemen van stakende cipiers, de helft meer dan het jaar voordien154. Dit is toch niet normaal. Bovendien heeft de tussenkomst van de politie ook een prijs. Zo bedroeg het prijskaartje in 2011 bijvoorbeeld 1.733.222 euro. “Een aanzienlijke last dus op de begroting van Binnenlandse Zaken en geld dat in deze tijden ongetwijfeld nuttiger kan worden besteed”, stelt de Open Vld terecht op zijn website.155 Ten tweede, lijkt dat systeem niet aangepast aan een situatie waarin stakingen niet systematisch rellen of onlusten teweegbrengen “die van aard zijn de openbare orde ernstig in gevaar te brengen”.156 Het kan inderdaad gebeuren dat er, ten gevolge van een staking, geen serieuze oproer bestaat in de gevangenis waardoor de interventie van de politiediensten niet noodzakelijk is. Spijtig genoeg lijkt de Raad van State zich in zijn arrest van 28 oktober 2011157 tevreden te stellen met het louter bestaan van een staking om dat opeisingssysteem te rechtvaardigen. Bovendien zijn de politieagenten niet de best opgeleide en meest geschikte personen om de bewaking van de gedetineerden te waarborgen. Hun taak bestaat er, onder andere, in om delinquenten op te pakken en, indien nodig, naar de gevangenis te sturen. Het paradoxale gevolg van deze situatie is dat de politie juist belast wordt met de bewaking van individuen voor wie zij er in principe moet voor zorgen dat zij achter slot en grendel zitten. Hun gebrek aan ervaring en geduld met de gedetineerden heeft al meerdere keren tot dramatische gebeurtenissen geleid. Zo heeft de Commissie van toezicht van de gevangenis van Vorst in september en oktober 2009 feiten van extreem geweld aan het licht gebracht. Volgens meerdere getuigenissen hebben politieagenten een gevangene die wenste te telefoneren 151

T. DAEMS, « De ene staking is de andere niet: over (de gevolgen van) syndicale acties in de Belgische gevangenissen », Fatik 2011, afl. 130, 3. 152 M. DANTINNE, « De « S.O.S.S. » in de gevangenissen: een uitweg uit de patstelling bij sociale conflicten? », Fatik 2011, afl. 130, 19. 153 X, « Wetsvoorstel Van Cauter minimale dienstverlening gevangenis: volgend jaar al in werking? », 11 december 2014, http://www.openvld.be/?type=nieuws&id=1&pageid=77857. 154 http://www.knack.be/nieuws/belgie/politiebonden-rekenen-op-veiligheidskorps-bij-staking-cipiers/articlenormal-102395.html. 155 http://www.openvld.be/?type=nieuws&id=1&pageid=77857. 156 I. FICHER en C. GUILLAIN, « Du difficile équilibre entre le respect des droits fondamentaux des détenus et le droit à l’action collective des agents pénitentiaires », in F. KRENC (dir.), Droit de grève: actualités et questions choisies, Bruxelles, Larcier, 2015, 112-113. 157 RvS 28 oktober 2011, nr. 216.110. 73

helemaal in elkaar geslagen. De man werd in zijn cel afgerost en aan zijn hoofd geklopt met een knuppel. Hij werd, op bevel van de wachtdokter, in een kritische toestand naar het ziekenhuis overgebracht. Een ander testimonium getuigt van het extreem geweld dat toen in Vorst werd gebruikt door de politiediensten: “Certains policiers, volontairement encagoulés pour qu’on ne puisse pas les reconnaître, sont entrés dans la cellule d’un prisonnier. Ils l’ont emmené au cachot, l’ont déshabillé, l’ont obligé à s’accroupir et l’ont frappé avec des matraques dans le dos et sur les testicules, en l’obligeant à répéter : « Le prophète Mahommet est un pédé », « Ma mère est une pute ». En pleurs, le détenu est traité de femme. Ce détenu a ensuite uriné du sang pendant plusieurs heures. Un autre prisonnier a eu l’oreille arrachée et un troisième a été frappé au visage par une bouteille. Des policiers s’en sont pris également à un ancien de leurs collègues emprisonné pour des faits de mœurs. Celui-ci a tenté de mettre fin à ses jours.”158 Na een ontslag van rechtsvervolging van de raadkamer, werden deze feiten van 30 en 31 oktober 2009, door de kamer van inbeschuldigingstelling, terug verwezen naar de correctionele rechtbank waar de zaak nu lopende is. Het vonnis zou binnenkort geveld moeten worden.159 De feiten van 22 september 2009 zijn, wat hen betreft, “bestraft” geweest door een opschorting van de uitspraak. Tenslotte hebben bepaalde politiezones, met een gemengd succes, deze opeisingsmaatregelen proberen aan te vechten voor de Raad van State.160 Door een arrest van 28 februari 2011, heeft de Raad van State, op vraag van een politiezone, meerdere opeisingsbesluiten vernietigd omdat de directeur van de desbetreffende penitentiaire instelling geen volmacht had gekregen om zulke besluiten uit te vaardigen, met de motivering dat deze bevoegdheid normaal gezien valt onder de autoriteit van de directeur-generaal van de penitentiaire instellingen.161 Met een ander arrest van 6 februari 2013, heeft de Raad van State de vordering tot staking, ingediend door meerdere politieagenten tegen hun politiezone die hen bevolen had om in te springen tijdens een staking van 7 februari, verworpen. De Raad van State beschouwde dat het een interne maatregel betrof waartegen een vordering tot staking of vernietiging niet mocht 158

Observatoire international des prisons (section belge), Notice 2013 de l’état du système carcéral belge, 23 août 2013, http://oipbelgique.be/fr/wp-content/uploads/2013/11/Microsoft-Word-Notice-version-2013.pdf, 146. 159 http://www.rtbf.be/info/regions/detail_9-policiers-en-correctionnelle-pour-faits-de-violence-a-la-prison-deforest?id=8964137. 160 I. FICHER en C. GUILLAIN, « Du difficile équilibre entre le respect des droits fondamentaux des détenus et le droit à l’action collective des agents pénitentiaires », in F. KRENC (dir.), Droit de grève: actualités et questions choisies, Bruxelles, Larcier, 2015, 113. 161 RvS 28 oktober 2011, nr. 216.110.

74

ingediend worden. Zelfs de argumenten van de agenten, die duidelijk lieten weten dat zij geen opleiding en geen kennis hadden van de rechten van de gedetineerden en dat dit risico’s voor zowel hun eigen veiligheid als deze van de gevangenen zou teweegbrengen, konden de Raad van State niet overtuigen.162 Wat is vandaag de toestand? Om eerlijk te zijn, er is niets veranderd. Burgmeesters moeten nog steeds beroep doen op de lokale politie om de cipiers te komen vervangen; indien nodig wordt de federale politie ook opgeroepen. De situatie is de laatste jaren zelfs verslechterd. De politievakbonden beginnen het echt beu te worden en nu is het een gewoonte geworden zelf een stakingsaanzegging aan te kondigen. 163 Tijdens de recente algemene staking in de Belgische gevangenissen van 7 november 2014 hebben bepaalde politiechefs beslist om slechts een beperkt aantal politieagenten op te roepen om de bewaking in de gevangenissen te verzekeren.164 Als er al geen bewakingsassistenten meer zijn, maar ook geen politieagenten, wat moeten de gedetineerden dan doen? Hopen dat hun organisme het zo lang mogelijk volhoudt zonder lucht, voedsel en water? In deze omstandigheden moet er dringend naar een oplossing gezocht worden. De politiebonden vragen Justitie al jaren om het veiligheidskorps voldoende mankracht te geven, maar die is er nooit gekomen en zal, door de budgettaire restricties, in de nabije toekomst waarschijnlijk nooit komen.

2) De families van de gedetineerden Naast de politiediensten en de civiele bescherming, heeft de staking ook zware gevolgen voor de families en naaste verwanten van de gedetineerden. Zo hebben families tijdens een staking vaak geen contact met de gevangenen, wat tot ongerustheid kan leiden. Brieven worden inderdaad niet verzonden, gedetineerden krijgen geen toegang tot het internet en bezoeken worden niet georganiseerd. Bij spontane stakingen kan het zelfs zijn dat de familie al onderweg is en pas voor de ingang hoort dat hun bezoek niet kan doorgaan. Dit kan zeer vervelend en frustrerend zijn, zowel voor de gedetineerde als voor zijn familie of verwanten.

162

RvS 6 februari 2013, nr. 222.403. Zoals we eerder gezien hebben, genieten de politiediensten slechts een voorwaardelijk stakingsrecht. In een arrest van 6 april 2000, heeft het Grondwettelijk Hof het verschil in behandeling tussen de politie en de andere ambtenaren als rechtvaardig geoordeeld omdat deze beperking “beantwoordt aan de noodzakelijkheid in een democratische samenleving om de eerbiediging van de rechten en vrijheden van anderen te waarborgen en de openbare orde te beschermen”: Arbitragehof 6 april 2000, nr. 42/2000. 164 http://www.hln.be/hln/nl/4833/Gevangenissen/article/detail/2114427/2014/11/07/Staking-gevangenissen-9op-10-cipiers-nemen-deel.dhtml. 163

75

De gevolgen van een staking van het personeel binnen de gevangenismuren zijn dramatisch. Terwijl de meeste gedetineerden al geconfronteerd worden met een overbevolkte gevangenis en/of de bouwvallige staat hiervan, worden zij nog, tijdens stakingsacties, gegijzeld door het personeel omdat zij niet uit hun cel mogen komen. Hun pakketje (nieuwe) rechten wordt daardoor volledig geschonden. Zoals we gezien hebben, beperken de gevolgen van de staking zich niet alleen tot de gevangenis. De politiediensten en de civiele bescherming moeten inderdaad ook tussenkomen. De enen om de veiligheid en de bewaking te waarborgen (al loopt dit niet altijd van een leien dakje), de anderen om toch een minimum aan voedsel en medicijnen te voorzien. De middeleeuwse omstandigheden waarin de gedetineerden gedurende meerdere dagen moeten overleven zijn onaanvaardbaar. Er moet absoluut dringend naar een remedie gezocht worden om deze scheve situatie recht te zetten.

§3 – Oplossing… In deze derde en laatste paragraaf gaan we ons buigen over de mogelijke oplossing om het probleem van stakingen in de penitentiaire sector aan te pakken. In eerste instantie, gaan we zien dat de situatie tijdens stakingen in België de internationale en nationale organisaties niet ontgaan is (a). Het zou inderdaad erg geweest zijn als zij voor een dergelijke flagrante mensenmishandeling hun ogen zouden dichtknijpen. Ten tweede, heeft de Belgische overheid, onder druk van deze organisaties, een instrument moeten adopteren opdat er minder gestaakt wordt in de gevangenissen. Deze zal in het tweede deel van deze paragraaf besproken en geëvalueerd worden (b).

a. – Aangeprezen door de (inter)nationale organisaties: de invoering van een “gegarandeerde dienstverlening” De vele gebeurtenissen, die zich tijdens de stakingen van het gevangenispersoneel sinds het begin van deze eeuw hebben plaatsgevonden, leiden ertoe dat België sinds enige tijd in de schijnwerpers staat van de organisaties voor de verdediging van de mensenrechten. Zij bepleiten de rechten van de gedetineerden en keuren elke mishandeling af, welke de omstandigheden ook zijn. Wat hierna volgt is een overzicht van de verschillende supranationale en nationale organisaties die, de ene al langer dan de andere, België een

76

oplossing bieden om het evenwicht tussen het recht op collectieve actie en de rechten van de gedetineerden te herstellen. We beginnen meteen met het belangrijkste en waarschijnlijk ook het meest invloedrijke orgaan: het Europees Comité voor de Preventie van Foltering en Onmenselijke of Vernederende Behandeling of Bestraffing. Zoals eerder uitgelegd werkt het CPT met een systeem van bezoeken aan Staten en een daaruit uitgevaardigde samenvatting van hun opmerkingen in “rapporten” waarop de desbetreffende Staat verondersteld wordt te antwoorden. Sinds 1993 bezoekt het CPT ons land om de drie tot vier jaar, hoewel het de laatste jaren vaker naar België is afgezakt aangezien zijn opmerkingen hier niet gehoord worden en de situatie steeds onveranderd blijft. Zo is het CPT sinds 2009 al drie keer gekomen, met een laatste bezoek in oktober 2013 waarvan de politici trouwens, met trillende benen, het rapport nog verwachten. Wat de stakingen in de gevangenissen betreft, merken we op dat het CPT sinds zijn bezoek in april 2005 zich serieus over deze problematiek heeft gebogen. Ten gevolge van de dramatische gebeurtenissen die zich in de gevangenis van Andenne hebben afgespeeld waar twee gedetineerden zelfmoord pleegden tijdens een staking van 17 tot 22 september 2003 – de ene door vrijwillig brand te stichten in zijn cel, de andere door zich op te hangen –, was de delegatie van het CPT vooral bezorgd over de gevolgen van stakingen van het gevangenispersoneel op de gedetineerden. 165 Nadat het CPT de omstandigheden waarin de twee gevangenen om het leven waren gekomen nader bekeken had, concludeerde het in zijn rapport dat de herhaalde mislukkingen van de overlegprocedures en de niet-naleving van de aankondigingsregels plaats moesten maken voor de invoering van een “gegarandeerde dienstverlening”. Het CPT is van mening dat dit de enige oplossing is om dergelijke gevolgen te vermijden en vraagt dan ook aan België om maatregelen in deze zin te nemen.166 Vier en een half jaar later komt het CPT, voor dezelfde redenen, terug naar België en wat blijkt er? Niets is veranderd. De aanbeveling geformuleerd door het Comité in 2006 om een “gegarandeerde dienstverlening” in te voeren is zonder gevolg gebleven. Gedetineerden blijven, tijdens stakingen, nog steeds vastgenageld in hun cel. De bloederige confrontaties met 165

CPT, Rapport du Comité pour la prévention contre la torture et les peines et traitements inhumains dégradants du 20 avril 2006 au Gouvernement de la Belgique relatif à la visite effectuée en Belgique du 18 27 avril 2005, Conseil de l’Europe, CPT/Inf (2006) 15, §107. 166 CPT, Rapport du Comité pour la prévention contre la torture et les peines et traitements inhumains dégradants du 20 avril 2006 au Gouvernement de la Belgique relatif à la visite effectuée en Belgique du 18 27 avril 2005, Conseil de l’Europe, CPT/Inf (2006) 15, §117.

ou au ou au

77

de politie in de gevangenis van Vorst op dat moment hebben ervoor gezorgd dat het CPT nog harder op de tafel heeft geklopt. Het vraagt aan België nogmaals om onverwijld een “gegarandeerde dienstverlening” binnen de penitentiaire sector tot stand te brengen.167 In april 2012 komt er opnieuw een delegatie de gevangenissen in ons land bezoeken. Het zesde bezoek van het CPT aan België. De hoofddoelstelling van het bezoek was dubbel: enerzijds, de detentiecondities in de arresthuizen examineren en, meer bepaald, de effecten van de overbevolking meten, en, anderzijds, de vragen in verband met de stakingen van het penitentiair personeel behandelen. Wat dat laatste betreft, dacht het CPT waarschijnlijk dat de derde keer de goede keer zou zijn en dat België nu toch zijn aanbeveling, die het ondertussen al sinds 2005 herhaalde, zou volgen. Tevergeefs. Het Comité moest opnieuw van een kale reis thuiskomen en herhaalde nogmaals zijn aanbeveling om “onverwijld een ‘gewaarborgde dienstverlening’ binnen de penitentiaire instellingen tot stand te brengen”.168 Omdat het CPT ons land zo graag ziet, heeft het eind september 2013 een nieuw periodiek bezoek aan België gebracht. Alweer heeft het Comité zich in het bijzonder gebogen over de impact van stakingen op de detentiecondities. Hun rapport is nog niet gepubliceerd, maar we kunnen het verdict al raden: België zal voor de zoveelste keer op de vingers getikt worden. De afwezigheid van de invoering van een “gegarandeerde dienstverlening” in België begint het CPT duidelijk op de zenuwen te werken.169 Zij zijn bovendien niet de enigen die de statische houding van België veroordelen. Het Committee against Torture van de Verenigde Naties heeft in zijn laatste periodiek rapport over België ook sterk naar ons land uitgehaald: “The Committee is concerned about the poor sanitary conditions, inadequate access to health care, the lack of medical personnel in several places of detention […]. It regrets that poor working conditions have led prison staff to go on strike, which has had a harmful impact on conditions of detention”.

167

CPT, Rapport du Comité pour la prévention contre la torture et les peines et traitements inhumains ou dégradants du 23 juillet 2010 au Gouvernement de la Belgique relatif à la visite effectuée en Belgique du 28 septembre au 7 octobre 2009, Conseil de l’Europe, CPT/Inf (2010) 24, §87. 168 CPT, Rapport du Comité pour la prévention contre la torture et les peines et traitements inhumains ou dégradants du 13 décembre 2012 au Gouvernement de la Belgique relatif à la visite effectuée en Belgique du 23 au 27 avril 2012, Conseil de l’Europe, CPT/Inf (2012) 36, §86 (vrije vertaling). 169 Misschien moeten we ons vragen stellen over de effectiviteit van het CPT. Wat is de juridische waarde van hun rapporten? Voor een onderzoek daarvan, zie: S. SNACKEN, « Het Europees Comité voor de Preventie van Foltering. Beter een lappendeken dan naakt in de koude nacht? », in K. BEYENS, P. PONSAERS et al., Justitie en politie: under control?, Orde van de dag 2011, afl. 55, 87-94.

78

Zij pleiten ook voor de invoering van een “gegarandeerde dienstverlening”: “The Committee recommends that the State party: […] (d) Take the necessary measures to improve working conditions for prison staff and to ensure a level of service in prisons that will ensure that prisoners’ fundamental rights are respected, even in the event of a strike”.170 Ook de Belgische afdeling van het Observatoire international des prisons is voorstander van een “gewaarborgde dienstverlening”. Zowel in zijn rapport van 2008 als in dat van 2013 sluit de organisatie zijn hoofdstuk in verband met de stakingen op dezelfde manier af: “En conclusion, l’OIP comprend les revendications légitimes du personnel pénitentiaire mais ne peut admettre les flagrantes violations des droits de l’Homme et des droits de la défense qui se produisent lors de chaque grève dans les prisons. […] À l’instar du CPT, l’OIP dénonce l’absence de service garanti par les agents pénitentiaires”.171 Dat de standpunten zowel op supranationaal niveau als op nationaal niveau dezelfde zijn, blijkt uit de volgende Belgische organisaties en organen. De

Liga

voor

Mensenrechten,

opgericht

in

1901,

is

een

onafhankelijke

mensenrechtenbeweging, die structurele inbreuken op mensenrechten aanklaagt en een maatschappelijk draagvlak voor mensenrechten in België creëert. Over de gevolgen van stakingen binnen de gevangenissen zijn zij uiteraard niet te spreken. Sinds 2005 vragen zij dan ook regelmatig aan de minister van Justitie en aan de wetgever dat er een minimumdienstverlening ingevoerd zou worden zodanig dat de gedetineerden, te allen tijde, de volledigheid van hun rechten kunnen genieten.172 Uit de aanbevelingen van het jaarrapport 2008-2010 van de Centrale Toezichtsraad voor het gevangeniswezen, kan hun standpunt eveneens op ondubbelzinnige wijze geïnterpreteerd worden:

170

Committee against Torture, Concluding observations on the third periodic report of Belgium, United Nations, 3 January 2014, CAT/C/BEL/CO/3, http://docstore.ohchr.org/SelfServices/FilesHandler.ashx?enc=6QkG1d%2fPPRiCAqhKb7yhsgy8iElI7EhsMb0if 1UiLCxaYEY8UAfzLEbqsPdDHJrHxxRW8Q5IyAU%2fJxADOCzOQ1%2bxoYnCU8rq7rbPQNowFSagw07i BE8r5tkFn5OhunTd, 5. 171 Observatoire international des prisons (section belge), Notice 2013 de l’état du système carcéral belge, 23 août 2013, http://oipbelgique.be/fr/wp-content/uploads/2013/11/Microsoft-Word-Notice-version-2013.pdf, 149. 172 www.liguedh.be/2005/435-regime-minimum-en-cas-de-greve-du-personnel-penitentiaire-un-droitfondamental-pour-les-detenus.

79

“Vanwege de extreme nadelige effecten van stakingen van het personeel en de bijbehorende risico’s voor de integriteit van bepaalde gedetineerden, moet dringend een gegarandeerde dienstverlening tijdens stakingen worden georganiseerd die bij overtredingen tot afschrikwekkende sancties moet leiden”.173 Het is geen geheim meer: zowel de internationale als de nationale gemeenschap zien al jaren in de invoering van een “gegarandeerde dienstverlening” de enige oplossing om de rechten van de gedetineerden te waarborgen. Hoewel bepaalde organisaties zoals het CPT of de Liga voor Mensenrechten sinds 2005 aan België vragen om in actie te schieten, blijkt ons land zich Oost-Indisch doof te houden. Of toch niet helemaal.

b. – Gekozen door de Belgische regering: protocolakkoord nummer 351 Onder de aanhoudende druk van de hierboven vermelde organisaties, heeft België, sinds het einde van het vorige decennium, eindelijk afstand gedaan van zijn zetel om de lastige problematiek van de stakingen binnen de gevangenissen aan te pakken. Eén van de eerste initiatieven die het levenslicht heeft gezien, is het zich tot stand brengen van een mechanisme met het oog op de versterking van de sociale dialoog en een betere preventie van collectieve conflicten. De genomen maatregel heeft uiteindelijk de vorm aangenomen van een protocolakkoord (protocol nr. 351), gesloten op 19 april 2010, tussen de toenmalige minister van Justitie, Stefaan De Clerck, en de drie representatieve vakbonden actief binnen deze openbare sector (ACOD, ACV Openbare Diensten en ACLVB).174 De bedoeling is hier een overzicht te geven van de belangrijkste punten van het protocol gevolgd door een evaluatie van dit instrument. Vooraleer we van start gaan, dient echter eerst een preventieve opmerking gedaan te worden in verband met de juridische waarde van het protocol. Als dit protocol de verdienste heeft om te bestaan en de sociale dialoog in de gevangenissen een nieuw dynamiek te geven, moeten we wel zijn beperkte draagwijdte onderlijnen. Zoals in het eerste hoofdstuk al vermeld werd, hebben protocollen in de publieke sector namelijk geen 173

Centrale Toezichtsraad voor het gevangeniswezen, Jaarverslag 2008-2010, http://justitie.belgium.be/nl/binaries/centrale_toezichtsraad_rapport_2008-2010_tcm265-156810.pdf, 61. 174 Dit protocolakkoord werd nooit gepubliceerd, noch in het Belgisch Staatsblad noch op de website van de FOD Justitie, maar kan op de volgende link geconsulteerd worden: http://tbinternet.ohchr.org/Treaties/CAT/Shared%20Documents/BEL/INT_CAT_ADR_BEL_16858_F.pdf.

80

juridisch bindende waarde. Artikel 9 van de wet van 19 december 1974 tot regeling van de betrekkingen tussen de overheid en de vakbonden van haar personeel 175 geeft slechts aanwijzingen met betrekking tot de inhoud van een protocol na afloop van de onderhandelingen gevoerd binnen het bevoegde comité, maar zegt niets over het bindende karakter van een protocol. Protocol nr. 351 heeft dus, zoals alle andere protocollen, slechts de waarde van een politiek engagement en kan, bij gebreke aan wettelijke basis, geen verplichtingen creëren ten laste van de penitentiaire agenten, die hun recht op collectieve actie zouden beperken. Ondanks deze opmerking, is het toch belangrijk om de inhoud van dit protocol te analyseren omdat het vandaag gewoon het enige instrument is in het kader van de sociale dialoog voor het gevangeniswezen. Het protocol begint met de opsomming van vier engagementen beloofd door de FOD Justitie (meer bepaald het directoraat-generaal Penitentiaire Inrichtingen) om de sociale dialoog te versterken. Allereerst voorziet het protocol, in functie van de geagendeerde dossiers, in de aanwezigheid van bevoegde ambtenaren binnen het sectorcomité III. Dit onderhandelingscomité is bevoegd voor heel de sector “Justitie” en betreft bijgevolg veel overheidspersoneel. samenstelling van het comité mag, onder bepaalde voorwaarden, vrij bepaald worden.

176

De

177

Verder bevat het protocol de verbintenis van de overheden om het arbeidsreglement en het administratief personeelsstatuut “nauwgezet” uit te voeren. Het derde punt dringt er op aan “de afspraken die worden gemaakt, duidelijk en concreet te formuleren en binnen de afgesproken termijnen uit te voeren”. Het laatste engagement is het meest innovatieve, maar ook het meest verwarrende van de vier. Het protocol spreekt van de invoering van een “specifiek aanspreekpunt” binnen elke regionale directie van het directoraat-generaal Penitentiaire Inrichtingen. Aangezien er twee

175

“De conclusies van iedere onderhandeling worden vermeld in een protocol waarin worden opgetekend: 1° ofwel het eenparig akkoord van al de afvaardigingen; 2° ofwel het akkoord tussen de afvaardiging van de overheid en de afvaardiging van een of meer vakorganisaties alsook het standpunt van de delegatie van een of meer vakorganisaties; 3° ofwel het respectieve standpunt van elke afvaardiging.” 176 Bijlage art. N1 van het koninklijk besluit van 28 september 1984 tot uitvoering van de wet van 19 december 1974 tot regeling van de betrekkingen tussen de overheid en de vakbonden van haar personeel, BS 20 oktober 1984, 14.039. 177 Art. 21 van het Koninklijk besluit van 28 september 1984 tot uitvoering van de wet van 19 december 1974 tot regeling van de betrekkingen tussen de overheid en de vakbonden van haar personeel, BS 20 oktober 1984, 14.039.

81

regionale directies bestaan – Noord en Zuid –, betekent dit dat er ook twee specifieke aanspreekpunten ingevoerd zouden moeten worden. Wat de taken van deze aanspreekpunten betreft, blijft het protocol bijzonder obscuur: “het voeren van de sociale dialoog in de gevangenissen”. Of deze specifieke aanspreekpunten vandaag effectief gecreëerd zijn, blijft een raadsel, maar tot op heden bestaat er alvast geen wettelijke uitvoering van dit instrument en, noch op het internet noch in de literatuur, staat er iets geschreven. Het protocolakkoord formuleert nadien een gemeenschappelijke belofte tussen de FOD Justitie en de representatieve overheidsvakbonden die “hun intentie bevestigen de aangelegenheden die het personeel aanbelangen, op te lossen op basis van overleg, zodat dit kan leiden tot afdoende oplossingen wat moet bijdragen tot sociale vrede”. Meer bepaald, “engageren de overheden zich ertoe de problemen die de representatieve overheidsvakbonden signaleren en de initiatieven die ze aanbrengen, binnen de 30 dagen te bespreken in het bevoegde onderhandelingscomité”. Na deze algemene engagementen, beschrijft het protocol, met meer duidelijkheid, de “modaliteiten van conflictbeheersing”, die als volgt samengevat kunnen worden. De

representatieve

overheidsvakbonden

verbinden

er

zich

toe

een

gebeurlijke

stakingsaanzegging bij het DG EPI neer te leggen ten minste zeven kalenderdagen voorafgaand aan de start van de actie. Om een later overleg mogelijk te maken, moet deze stakingsaanzegging de precieze redenen van de aanzegging vermelden en nauwgezet de eisen omschrijven. Het DG EPI verwittigt onmiddellijk de minister van Justitie over de indiening van de aanzegging. Op initiatief van het hoofd van de inrichting of zijn afgevaardigde, wordt er binnen de vier kalenderdagen een buitengewoon basisoverlegcomité opgesteld om de voormelde eisen te bespreken. Indien de stakingsaanzegging in meerdere gevangenissen tegelijkertijd wordt ingediend, wordt er een buitengewoon basisoverlegcomité zetelend op het niveau van de FOD Justitie opgeroepen. Tijdens de aanzeggingsperiode van zeven kalenderdagen moet het personeel verder werken zoals voorgeschreven. Een belangrijk innovatiepunt van het protocol voorziet in de tussenkomst, binnen de drie kalenderdagen, van een “specifiek sociaal bemiddelaar” op vraag van de minister van Justitie en wanneer bijzondere omstandigheden het rechtvaardigen.178 Hoe het overleg met de bemiddelaar dan ook afloopt, of er een akkoord bereikt wordt of niet, stelt de voorzitter van het 178

De tussenkomst van sociale, onafhankelijke bemiddelaars bestond al in de privé sector, maar sinds de invoering van protocol 170/1, gesloten binnen het comité A (openbare diensten) op dezelfde datum als protocol 351, zijn zij ook bevoegd om tussen te komen om de sociale dialoog binnen de openbare sector te stimuleren.

82

basisoverlegcomité de notulen van het overleg op. Deze geven het standpunt van elke partij weer en de voorgestelde oplossingen tot beëindiging van het conflict. Twee situaties kunnen zich dan voordoen. Indien een akkoord bereikt wordt tussen de representatieve overheidsvakbonden en het hoofd van de inrichting of zijn afgevaardigde, verbindt het inrichtingshoofd of zijn afgevaardigde er zich toe om maandelijks een buitengewoon basisoverlegcomité over het vervolg van de uitvoering van het akkoord te organiseren. De vakbond trekt dan zijn stakingsaanzegging in. Indien echter geen akkoord bereikt wordt tussen de partijen, informeren de representatieve overheidsvakbonden binnen een zo kort mogelijke termijn het DG EPI over de voornemens van hun leden om al dan niet te staken. Als zij toch beslissen om te staken, begint de staking pas na het verstrijken van een termijn van drie kalenderdagen en moeten zij de datum en uur van het begin en einde van de staking zowel als de modaliteiten van de werkherneming bekendmaken aan het DG EPI. Tot slot, preciseert het protocol als “straf” dat “elke werkonderbreking die niet aan de voormelde voorwaarden van aanzegging of het opgestarte overleg voldoet, beschouwd zal worden als een onregelmatige afwezigheid”. Aangezien het protocol geen juridisch bindende waarde heeft ten opzichte van het gevangenispersoneel, kan de toepassing van deze bepaling niet leiden tot een tuchtstraf. Een laatste belangrijk engagement genomen door de partijen bestaat erin het protocol één jaar na de ondertekening ervan, te evalueren. Met andere woorden zou het protocolakkoord in april 2011 geëvalueerd moeten worden. Ondanks een herinnering in december 2011 179 om deze evaluatie door te voeren en, indien nodig, het protocol aan te passen, wachten we vandaag, anno 2015, nog steeds op deze evaluatie. Uit een interessant online dagblad van de christelijke overheidsvakbond ACV, blijkt dat er toch een poging is geweest om protocol 351 te evalueren.180 Na de politieke crisis van 2010-2011, leek de overheid zich eind 2013 opeens bewust van deze evaluatie en diende een document van 48 pagina’s in aan de representatieve vakbonden. Volgens ACV en de andere vakbonden, was het evaluatiedocument “een verkondiging van halve waarheden” waardoor zij niet bereid waren om mee te werken. De gesprekken tussen beide partijen liepen muurvast. De aanstelling van een bemiddelaar van de FOD Waso kon niet meer vermeden worden. Na zeven vergaderingen met de bemiddelaar leken vakbonden en overheid steeds naar elkaar toe te groeien om het protocol objectief te

179

Algemene beleidsnota Justitie, Parl.St. Kamer 2011-12, nr. 53K1964/002, 9. F. DUDAL, « Evaluatie protocol 351: bewuste boycot door de overheid? », Nieuwe tijd, juli 2014, https://openbarediensten.acv-online.be/Images/001-024-nt-JULI-tcm185-329280.pdf, 7. 180

83

evalueren. Toen kwam vergadering acht. De partijen, samen met de bemiddelaar, zouden aan de opmaak beginnen van een gemeenschappelijke tekst. Aan de kant van de vakbonden was iedereen aanwezig, maar van de administratieve overheid kwam blijkbaar niemand opdagen. Tevergeefs trachtten ze het DG EPI telefonisch te contacteren, maar niemand antwoordde. Alle voorafgaande inspanningen en gesprekken zakten in elkaar. Weg evaluatie. Hoewel dit de versie van de christelijke overheidsvakbond is en bijgevolg met zekere afstand geïnterpreteerd moet worden, kunnen we ons toch vragen bij stellen bij de houding van de overheid in deze zaak. Als er effectief verschillende bijeenkomsten hebben plaatsgevonden tussen beide partijen, waarom zou het DG EPI dan, op een moment waarop de evaluatie afgesloten was en alleen nog in een tekst gegoten moest worden, ineens de gesprekken verlaten? Heeft de overheid iets te verbergen? Spijtig genoeg kunnen wij daar, bij gebrek aan bronnen, geen juist en neutraal antwoord op geven. Hoe dan ook, we zitten vandaag nog steeds zonder objectieve cijfers en statistieken waardoor het moeilijk is om het protocolakkoord te evalueren. Toch kunnen we, aan de hand van feiten die zich na de invoering van het protocol hebben voorgedaan, een “aanwijzing” geven over de effectiviteit van dit protocolakkoord. In de praktijk zijn de ervaringen met protocol 351 tot nu toe niet onverdeeld positief. Nauwelijks een maand na het afsluiten van het protocol legden de gevangenisvakbonden ACOD en VSOA de regering van lopende zaken reeds het vuur aan de schenen. 181 Minister van Justitie Stefaan De Clerck was boos en sprak van een “politieke staking”. Toen hij op 26 oktober 2010 in de vergadering van de Commissie voor Justitie met allerlei vragen werd gebombardeerd over stakingen in de gevangenissen van Brugge en Nijvel van de voorbije dagen, gaf hij toe dat “op het terrein de akkoorden niet worden gevolgd”.182 Het CPT heeft zich ook over het protocolakkoord uitgesproken en uit, in haar laatste rapport over België, duidelijk haar misnoegen over de aanpak van ons land: “Depuis la signature du protocole N° 351, la procédure de concertation susmentionnée n’a pas été utilisée et/ou suivie dans de nombreux cas et qu’à de très nombreuses reprises, des

181 182

T. DAEMS, « Een gevangenis is geen koekjesfabriek », Juristenkrant, afl. 228, 20 april 2011, 13. Hand. Kamer 2010-11, Commissie voor de Justitie, 26 oktober 2010, CRIV 53 COM 014, 28. 84

chefs d’établissements ont été confrontés à des grèves inopinées et à des abandons “spontanés, immédiats et massifs” d’agents pénitentiaires en service”.183 Als voorbeeld neemt het CPT de stakingsacties in april 2012 in de gevangenissen van Vorst en Andenne. In Vorst, tijdens twee stakingsperioden van drie dagen, noteerde het CPT de volgende gevolgen: afschaffing van de wandeling, van de telefoon, van de douche, van bezoeken, van de kantine, van externe transferts (ziekenhuis, dokter, rechtbank,…), verstoring van de distributie van de maaltijden (geen warme maaltijd op de eerste stakingsdag) en uitsluitend toegang tot voorgeschreven medicijnen en spoedige verzorging. In de gevangenis van Andenne, tijdens een stakingsactie die niet minder dan negen dagen duurde, was de situatie vergelijkbaar: één maaltijd per dag, uitsluitend toegang tot spoedhulp, afschaffing van de wandeling, telefoon, douche (na 3-4 dagen wel beperkte toegang), bezoeken en transferts. Op de eerste dag zaten de gedetineerden tot 20 uur ’s avonds in de binnenkoer geblokkeerd omdat de penitentiaire bewakingsassistenten de instelling hadden verlaten. In zijn conclusie over de stakingen in de gevangenissen in het rapport van 2012 onderstreept het CPT duidelijk dat het protocol geen duurzame oplossing biedt om de erbarmelijke gevolgen van stakingsacties tegen te gaan: “En résumé, toutes les informations à disposition du CPT tendent à montrer que le protocole N° 351 est loin de donner satisfaction, et qu’il ne garantit en aucune manière un fonctionnement raisonnable des établissements en cas de grève du personnel. De plus, un nombre important de grèves ou de mouvements sociaux ont été lancés en dehors du mécanisme de concertation prévu. En conséquence, le CPT réitère sa recommandation, formulée aux autorités belges dès 2005, visant à instaurer sans délai un “service garanti” au sein des établissements pénitentiaires”.184 Waarom is die evaluatie nu zo belangrijk? Op 1 december 2011 heeft de regering Di Rupo in zijn regeringsakkoord nogmaals de behoefte uitgedrukt om het protocolakkoord “onverwijld” te evalueren.185 Verder bepaalde het akkoord dat “bij een negatieve evaluatie of stakingen die het huidige of toekomstige protocol niet naleven, meer dwingende maatregelen zullen worden getroffen om de continuïteit van de overheidsdienst te waarborgen”. Aangezien er vandaag 183

CPT, Rapport du Comité pour la prévention contre la torture et les peines et traitements inhumains ou dégradants du 13 décembre 2012 au Gouvernement de la Belgique relatif à la visite effectuée en Belgique du 23 au 27 avril 2012, Conseil de l’Europe, CPT/Inf (2012) 36, §84 (vrije vertaling). 184 CPT, Rapport du Comité pour la prévention contre la torture et les peines et traitements inhumains ou dégradants du 13 décembre 2012 au Gouvernement de la Belgique relatif à la visite effectuée en Belgique du 23 au 27 avril 2012, Conseil de l’Europe, CPT/Inf (2012) 36, §86. 185 http://www.standaard.be/extra/wl/regeerakkoord.pdf, 143.

85

nog geen evaluatie is, kunnen deze dwingende maatregelen ook niet genomen worden. Alles zit vast. Zolang er geen objectieve evaluatie van beide partijen komt, gaan de vakbonden nooit instemmen met bijkomende maatregelen die hun stakingsrecht zouden beperken. Een objectieve beoordeling, opgesteld en ondertekend door de partijen, zou de situatie deblokkeren. Het lijkt eenvoudig, maar in België zijn er nogal wat specialisten in het omtoveren van eenvoudige scenario’s in echte thrillers. Nochtans zijn er slechts twee uitgangspunten. Ofwel is de evaluatie negatief, en dan zouden de overheidsvakbonden bereid moeten zijn om concessies te doen op hun stakingsrecht zodat de rechten van gedetineerden beter gewaarborgd worden (bijvoorbeeld protocol aanpassen en bindend maken of, een stap verder, een gegarandeerde dienstverlening invoeren), ofwel is de evaluatie positief en dan zou het protocolakkoord in stand moeten blijven, ook al lijkt dit tweede geval, rekening houdend met de omstandigheden van de voorbije jaren in de gevangenissen, zeer onwaarschijnlijk. Bij gebrek aan een officiële evaluatie van het protocol, kunnen we toch concluderen dat dit instrument absoluut geen succes is. Het was de bedoeling de sociale dialoog tussen de FOD Justitie en de overheidsvakbonden een nieuw dynamiek te geven en conflicten in de penitentiaire sector te beheersen. De vele (spontane) stakingen sinds de ondertekening van het protocol leren ons het omgekeerde. Terwijl het CPT sinds 2005 herhaaldelijk zijn wil uitdrukt om een gegarandeerde dienstverlening in te voeren, heeft België voorlopig tot tweemaal toe de aanbeveling van het Comité naast zich neergelegd. In 2009 heeft de Belgische regering het toekomstig protocol als bescherming gebruikt om de eisen van het CPT te ontlopen. “Een minimumdienstverlening is om die reden op dit moment niet aan de orde”, antwoordde België op het verslag van 2009.186 Drie jaar later, naar aanleiding van een nieuw bezoek van het CPT, verwees de regering naar het regeringsakkoord Di Rupo van 2011 dat “meer dwingende maatregelen” zou treffen in geval van een negatieve evaluatie (cfr. supra). 187 Bovendien profiteerde België van de gelegenheid om snel twee wetsvoorstellen te vermelden die een gegarandeerde dienstverlening zouden invoeren. Deze werden helaas snel van de plank geveegd. In 2013 heeft het CPT voor het laatst ons land bezocht. Het rapport is nog niet gepubliceerd, maar we kijken al uit naar welk excuus de regering deze keer aan het Comité zal voorschotelen. Hoe dan ook, het is nogal choquerend vast te stellen hoe België telkens dit 186

CPT, Réponse du Gouvernement de la Belgique au rapport du Comité européen pour la prévention de la torture et des peines ou traitements inhumains ou dégradants relatif à sa visite effectuée en Belgique du 28 septembre au 7 octobre 2009, Conseil de l’Europe, CPT/Inf (2011) 7, 27 (vrije vertaling). 187 CPT, Réponse du Gouvernement de la Belgique au rapport du Comité européen pour la prévention de la torture et des peines ou traitements inhumains ou dégradants relatif à sa visite effectuée en Belgique du 23 au 27 avril 2012, Conseil de l’Europe, CPT/Inf (2012) 37, 17.

86

falende protocol naar voren schuift als zaligmakende oplossing. Professor Tom Daems heeft er de juiste woorden voor gevonden: “De manier waarop België het CPT in deze materie tracht te sussen, lijkt meer op kwakzalverij dan dat het getuigt van een ernstige aanpak van een (letterlijk) levensbelangrijke problematiek waarin de overheid een verpletterende verantwoordelijkheid draagt”.188 De onvermijdelijke vraag in deze zaak is nu de volgende: waarom heeft België een protocol ondertekend terwijl het CPT en alle andere organisaties al meerdere jaren bij ons land aandringen om een gegarandeerde dienstverlening in te voeren? Hoe komt het dat ons land voor een andere (verkeerde) oplossing heeft gekozen? Vooraleer deze fundamentele vraag te beantwoorden, gaan we eerst kijken hoe andere Europese landen het stakingsrecht in hun gevangenissen regelen. Het is de bedoeling een bondig overzicht van het recht tot staken in elk van die landen te geven, gevolgd door een analyse over het feit of deze landen het stakingsrecht van de penitentiaire agenten in balans hebben kunnen brengen met de rechten van de gedetineerden en, zo ja, op welke manier.

Hoofdstuk II – Nederland In Nederland bestaat er geen grondwettelijk recht op staken, noch enige wet die het stakingsrecht regelt. Bij gebrek aan regelgeving, behoort het aan de rechters toe om aangelegenheden in verband met collectieve actie te beoordelen: er is sprake van een pretoriaanse erkenning van het stakingsrecht. Sinds het intrekken van het coalitieverbod in 1872, hebben werknemers het recht om te staken, zij het niet ongelimiteerd. Op 22 mei 1980 is het Europees Sociaal Handvest (“ESH”) in Nederland in werking getreden, dat, in artikel 6.4 lid 4, het stakingsrecht van alle werknemers erkent. In het NS-arrest van de Hoge Raad in 1986189, besliste het hoogste rechtscollege van Nederland dat artikel 6, lid 4 ESH direct van toepassing was in de Nederlandse rechtsorde. Het recht op collectieve actie werd vanaf dan definitief als grondrecht erkend. In 1980 werd er echter een bijzondere positie ingenomen voor ambtenaren. Voordat deze ratificatie kon plaatsvinden, diende onder meer eerst het strafrechtelijk stakingsverbod, dat vanaf 1903 voor ambtenaren en spoorwegpersoneel was opgenomen, te worden geschrapt. Door de ratificatie van het ESH zouden zij dus voor het 188 189

T. DAEMS, « Een gevangenis is geen koekjesfabriek », Juristenkrant, afl. 228, 20 april 2011, 13. HR 30 mei 1986, NJ, 1986, 688. 87

eerst het recht op collectieve actie verkrijgen, maar de overheid wou niet dat ambtenaren een onbeperkt stakingsrecht zouden verkrijgen. De Nederlandse regering heeft dus, bij de ratificatie van het ESH, een voorbehoud gemaakt waardoor het overheidspersoneel (waaronder de penitentiaire inrichtingswerkers of “piw’ers”) vooralsnog van de werking van artikel 6 lid 4 werd uitgezonderd. Dit gebeurde in afwachting van een nationale wetgeving die de regeling van het recht op collectieve actie van ambtenaren zou komen ophelderen. Naast een wettelijke regeling voor militaire ambtenaren, is deze wetgeving over het collectief actierecht van ambtenaren er tot op heden nooit gekomen. Aangezien het stakingsrecht, volgens het ESH, slechts bij wet kon worden beperkt en er dus voorlopig geen wet bestond, maar de regering zijn intentie getoond had om het stakingsrecht van ambtenaren te beperken, rees de vraag in hoeverre ambtenaren zich op artikel 6, lid 4 ESH konden beroepen. Uiteindelijk werd de knoop pas in 2006 definitief doorgehakt. Na de ratificatie van het Herziene Europees Sociaal Handvest (“HESH”), heeft de Nederlandse regering, onder druk van de Hoge Raad die reeds geoordeeld had dat ambtenaren niet van het recht op collectieve actie konden worden uitgesloten190, afstand gedaan van het voorbehoud ten aanzien van het overheidspersoneel. Deze beperking geldt vandaag nog slechts voor militaire ambtenaren en ambtenaren van het Ministerie van Defensie. Nu ambtenaren – met in begrip van cipiers – het recht hebben om collectieve actie te voeren, stelt zich de vraag naar de limiet van hun recht. Hoe wordt deze omkaderd? Aangezien het stakingsrecht in Nederland niet geregeld is door de wet, gaat het hier om “rechtersrecht”. Het behoort dus aan de rechter toe om het recht tot staken te moduleren. Als vaste lijn in de Nederlandse rechtspraak geldt dat een staking die wordt gedekt door artikel 6, lid 4 ESH in beginsel rechtmatig is, behalve indien zwaarwegende procedureregels zijn veronachtzaamd en op grond van de afweging van de omstandigheden van het geval moet worden geoordeeld dat de bonden en diens leden in redelijkheid niet tot de actie hadden kunnen komen. Er geldt dus een spelregel- en een proportionaliteitstoets.191 De “spelregeltoets” kent twee componenten. Ten eerste mag een collectieve actie in Nederland alleen worden ingezet als laatste redmiddel (“ultimum remedium”). Dit betekent dat er eerst overleg moet zijn tussen de vakbonden en de overheid vooraleer er naar het stakingswapen gegrepen wordt. De Wet op de ondernemingsraden (“WOR”) geeft een verplicht kader voor overleg van personeel met de leiding. Het gaat hier om een vorm van 190 191

HR 11 december 1992, RvdW 1993, 10, NJ 1996, 229. R. VAN ARKEL, « Staken bij essentiële diensten », Arbeidsrecht 2013/25, afl. 4, 16.

88

medezeggenschap tussen beide partijen waarbij vakbondsafgevaardigden voor sommige kwesties zoals reorganisatie en afvloeiing van personeel zelfs een wettelijk adviesrecht bezitten.192 Soms zitten er zelfs leden in de ondernemingsraad die tevens lid zijn van een vakbond. Het maakt allemaal niet uit. Als penitentiaire inrichtingswerkers het werk willen staken, moeten zij eerst rond de tafel gaan zitten met het lokale en centrale bestuur vooraleer actie te ondernemen. Ten tweede moeten zij de staking tijdig aankondigen zodat er nog aan de eisen van de vakbonden kan worden voldaan en eventueel maatregelen te treffen. Hoe lang de minimale aankondigingstermijn dient te zijn, zal worden beoordeeld aan de hand van de concrete omstandigheden. Als de “spelregeltoets” is doorstaan, moet worden beoordeeld of de cipiers in redelijkheid tot de actie hadden kunnen komen. Dit is de “proportionaliteitstoets”. In het VSN-arrest193 heeft de Hoge Raad geoordeeld dat er nagekeken moest worden of de staking, gelet op de zorgvuldigheid die krachtens artikel 6:162 BW (onrechtmatige daad) moet worden genomen, inbreuk maakt op rechten van derden of algemene belangen en of beperkingen dringend noodzakelijk waren. Of dat het geval is, is volgens de Hoge Raad een vraag van belangenafweging. Naarmate de werkstaking meer schadelijke uitstraling naar de openbare orde heeft, zal de rechter minder actiemiddelen toelaten. Bij die beoordeling wordt in de rechtspraak regelmatig van belang geacht of wordt gestaakt bij een “essentiële” dienst. Welke zijn deze “essentiële diensten”? We hebben het al over dit begrip gehad toen we het ESH in het eerste deel besproken hebben (cfr. supra). Laten we ons geheugen even opfrissen. In zijn Conclusions van 2010 definieerde het Europees Comité voor Sociale Rechten (“ECSR”) het begrip “essentiële diensten” als volgt: “As regards the restrictions in the essential services sectors, the Committee recalls that prohibiting strikes in sector which are essential to community is deemed to serve a legitimate purposes since strikes in these sectors could pose a threat to public interest, national security, and/or public health.” Spijtig genoeg heeft er tot op heden geen enkele Nederlandse rechtbank het begrip zelf ingekleurd zodat het meer duidelijkheid kreeg. Het ECSR gaat dan verder met een zeer belangrijke opmerking:

192

T. DAEMS en L. ROBERT, « Buitenbeentje in Europa. Fatik sprak met experten in de buurlanden over het stakingsrecht in de penitentiaire sector », Fatik 2011, afl. 130, 28. 193 HR 21 maart 1997, NJ 1997, 437. 89

“However, simply banning strikes even in essential sectors – particularly when they are extensively defined – is not deemed proportionate to the specific requirements of each sector, but providing for the introduction of a minimum service requirement in these sectors might beconsidered in conformity with article 6§4”. Het simpelweg verbieden van stakingen in essentiële sectoren is dus niet toegestaan volgens het ECSR, het eisen van een minimumdienstverlening wel. De vraag die daaruit voortvloeit, is de volgende: maken gevangenissen deel uit van deze “essentiële sectoren”? Met andere woorden, wanneer de dienstverlening in een gevangenis niet wordt gecontinueerd, is er dan een aanmerkelijke kans dat dit leidt tot gevaar voor één of meer mensenlevens en/of tot ernstige gezondheidsschade bij één of meerdere personen? Ja, ja en nogmaals ja. Wij hebben uitvoerig de gevolgen van een staking op de levenscondities van de gedetineerden aangetoond. Het lijdt geen twijfel dat een gevangenis als een “essentiële dienst” beschouwd moet worden. 194 Dat de staking zich in de Belgische of Nederlandse gevangenissen afspeelt, speelt geen rol: de gevolgen blijven dezelfde. We kunnen het zelfs een zuiver “essentiële dienst” noemen, in die zin dat er een directe band bestaat tussen de continuïteit van de dienst en de gezondheid van mensen. Wat mogen we, tot slot, afleiden uit de Nederlandse regelgeving? De Nederlandse penitentiaire inrichtingswerkers mogen het werk neerleggen, maar hun actiemiddel zal, indien de overheid of elke belanghebbende een verbod (met dwangsom) eist bij de burgerlijke rechter, een rechterlijke toets moeten doorstaan. De rechter zal dit aan de hand van twee criteria beoordelen: de spelregeltoets, die ervoor zorgt dat er aan de formele procedureregels voldaan wordt, en de proportionaliteitstoets, die ervoor zorgt dat de belangen van derden op basis van artikel 6:162 BW niet geschaad worden. Voor de penitentiaire beambten is het vooral dat tweede criterium dat een hinderpaal vormt. Zij werken namelijk in een “essentiële sector”. Een staking in een dergelijke sector leidt onmiddellijk tot (ernstige) problemen bij de gegijzelde gedetineerden. De rechter zal dan meer terughoudend zijn om een staking toe te laten. In de praktijk heeft dit twee consequenties: enerzijds, duren de collectieve acties in de Nederlandse gevangenissen nooit lang, het zijn eerder stiptheidsacties en, anderzijds, wordt de dienst gereduceerd tot het uiterste minimum, maar nooit volledig stopgezet.195 Op deze twee 194

A. STEWART en M. BELL, The Right to Strike: A Comparative Perspective. A study of national law in six EU states, The Institute of Employment Rights, Liverpool, 2009, 89-90. 195 T. DAEMS en L. ROBERT, « Buitenbeentje in Europa. Fatik sprak met experten in de buurlanden over het stakingsrecht in de penitentiaire sector », Fatik 2011, afl. 130, 28. 90

punten zit dan het contrast met België. De Belgische cipiers staken soms gedurende meer dan een week en bovendien moet de politie inspringen omdat zij de instelling verlaten. Het is dus dankzij een grondige belangenafweging door de rechter dat Nederland een balans heeft gevonden tussen het recht op collectieve actie van de penitentiaire inrichtingswerkers en de mensenrechten van de gedetineerden.

Hoofdstuk III – Duitsland Net zoals in Nederland, wordt het recht op staken in Duitsland niet expliciet door een wettelijke regeling erkend. Sinds een uitspraak van het “Bundesarbeitsgericht” in 1955196 , wordt het afgeleid uit het grondwettelijk vastgelegde principe van vrijheid van vereniging voor vakbonden of werkgeversorganisaties, zoals vermeld in artikel 9 §3 van de Duitse grondwet (“Grundgesetzfür die Bundesrepublik Deutschland”). Aangezien er in Duitsland weinig wettelijke regelingen over het recht op collectieve actie bestaan, is de rechtspraak, en in het bijzonder deze van het federaal Arbeidshof (“Bundesarbeitsgericht”) en van het Grondwettelijk Hof (“Bundesverfassungsgericht”), de belangrijkste rechtsbron van het stakingsrecht geworden. Het is dus net zoals in Nederland een jurisprudentiële erkenning en modulering van het recht op staken. Oorspronkelijk was de term collectieve actie niet verbonden aan artikel 9 §3 van de Grondwet, maar naar aanleiding van de wet van 24 juni 1968 in verband met de noodtoestand van 1968 werd aan dit artikel een laatste zinnetje toegevoegd: “Bepaalde noodmaatregelen mogen niet gericht zijn tegen de collectieve actie van de verenigingen indien deze collectieve actie als doel heeft de arbeids- en economische condities te garanderen en verbeteren”. In een arrest van 1991 197 , heeft het Duitse Grondwettelijk Hof deze bepaling verduidelijkt: de verenigingen, vermeld in artikel 9 §3, worden gekarakteriseerd door hun doel om de arbeidsen de economische voorwaarden te garanderen en verbeteren. Dit doel omvat het sluiten van collectieve arbeidsovereenkomsten. De Grondwet garandeert dus het stakingsrecht voor zover het doel van de collectieve actie eruit bestaat om tot een collectieve arbeidsovereenkomst te

196

L. DE MEYER, Proportioneel stakingsrecht? De invulling van het stakingsrecht binnen het Europa van de Raad en van de Europese Unie, Antwerpen, Intersentia, 2012, 8. 197 Bundesverfassungsgericht, 26.6.1991, BverfG 84, 212. 91

komen.

198

Collectieve acties voor andere doeleinden worden bijgevolg als onwettig

beschouwd en kunnen gestraft worden. Een belangrijk gevolg van deze relatie tussen collectieve actie en collectieve onderhandelingen is dat de actiemiddelen enkel wettig uitgevoerd kunnen worden door de partijen die bevoegd zijn om een collectieve arbeidsovereenkomst te sluiten, namelijk de vakbonden. Het stakingsrecht in Duitsland is dus een recht voor de vakbonden en geen individueel recht.199 Hoe beoordeelt de Duitse rechter nu of een staking legaal is? Het federaal Arbeidshof heeft mettertijd een aantal criteria ontwikkeld waaraan een staking moet voldoen. Het voornaamste criterium voor de evaluatie van het wettig karakter van een staking is, zoals in Nederland, het evenredigheidsbeginsel. Dit houdt de drie volgende voorwaarden in: -

het gebruik van een collectieve actie moet noodzakelijk zijn;

-

het actiemiddel moet geschikt zijn om het nagestreefde doel te bereiken en

-

het mag geen buitensporig instrument zijn, dat geen band zou hebben met de vordering van de vakbonden.

Aangezien dit principe nogal vaag is, heeft het Arbeidshof de kans niet laten liggen om het verder te specificeren met de volgende vereisten: -

de staking moet de vredesverplichting respecteren: er mag geen collectieve actie gevoerd worden vooraleer de vredesplicht is uitgeput;

-

de staking moet redelijk of “fair” zijn: ze mag er niet uitsluitend op gericht zijn de werkgever of onderneming te schaden en

-

de staking moet als laatste redmiddel gebruikt worden: er moet een voorafgaande poging tot bemiddeling komen en, indien dit niet lukt, moeten alle andere onderhandelingsmiddelen uitgeput zijn.

De meeste voorwaarden vinden we terug in het Nederlands systeem, maar in tegenstelling tot andere landen, bestaat er in Duitsland geen verplichting om een staking aan te kondigen.200 Zoals in alle andere landen, is het stakingsrecht in Duitsland ook geen absoluut recht. Het meest controversiële punt van de Duitse regeling betreft ongetwijfeld het verbod op het 198

A. STEWART en M. BELL, The Right to Strike: A Comparative Perspective. A study of national law in six EU states, The Institute of Employment Rights, Liverpool, 2009, 54-55. 199 In de praktijk gebeurt het wel vaak dat niet aangesloten werknemers zich aansluiten bij een staking uitgeroepen door een vakbond. 200 R. BLANPAIN en R. BEN-ISRAEL, Strikes and lock-outs in industrialized market economies, Kluwer, Boston, 1994, 67-69. 92

stakingsrecht voor statutaire ambtenaren. De “Beambte” (waaronder ook de cipiers of “Justizvollzugsbeamter”) genieten in Duitsland, onafhankelijk van hun sector, geen stakingsrecht.201 Dit verbod berust op artikel 33 §5 van de Grondwet, maar vloeit vooral voort uit een lange traditie. In Duitsland is het zo dat de relatie tussen ambtenaren en de overheid als “uitzonderlijk” wordt beschouwd, in vergelijking met een normale arbeidsrelatie. De reden hiervoor is dat ambtenaren beschouwd worden significante voordelen te krijgen in vergelijking met werknemers, zoals jobzekerheid, pensioenregeling, sociale voordelen enz. Als tegenprestatie hebben zij dan, als “dienaars van de Staat”202, een grotere loyaliteitsplicht ten opzichte van de overheid, die zich onder andere uitdrukt in de afwijzing om het werk neer te leggen. Deze opvallende regeling houdt zich in stand doordat er in Duitsland sterke vakbonden zijn die, door middel van een permanente sociale dialoog, de arbeidsvoorwaarden van ambtenaren regelmatig heronderhandelen en soms verbeteren. In de penitentiaire sector worden de belangen van de gevangenisbewaarders door de “Bund der Strafvollzugsbediensteten in Deutschland” (“BSBD”) verdedigd. 203 Onafhankelijk van deze vakbondsvertegenwoordiging worden ook ter plaatse in de instellingen zelf personeelsvertegenwoordigers verkozen, die een recht van inspraak hebben en voorstellen tot verbetering van de arbeidsvoorwaarden kunnen formuleren. Er bestaat dus samenwerking en overleg op lokaal niveau tussen de personeelsvertegenwoordigers en de directie van de instelling waarbij de arbeidsvoorwaarden regelmatig, door een constructieve dialoog, besproken worden. Dit mechanisme balanceert het opgelegde stakingsverbod, dat trouwens in strijd is met artikel 6 §4 ESH en de Conclusions van het ECSR. De balans tussen het stakingsrecht en de rechten van de gedetineerden buigt in Duitsland dus volledig in het voordeel van deze laatsten, maar door een efficiënte dialoog tussen de sociale actoren worden arbeidsconflicten vreedzaam geregeld waardoor cipiers, indien zij het recht hadden om te staken, eigenlijk zelden naar het stakingswapen zouden grijpen.

201

M. OBRADOVIC, « Le service minimum en cas de grève dans les établissements pénitentiaires: un survol de la question dans quelques Etats européens et le point de la situation en Belgique », Commission Prisons de la Ligue des droits de l’homme, non daté, non publié, 3. 202 L. DORÉ, « Le service minimum dans les services publics en cas de grève. Aspects de droit comparé », Rev. dr. pub. 2005/4, 891. 203 T. DAEMS en L. ROBERT, « Buitenbeentje in Europa. Fatik sprak met experten in de buurlanden over het stakingsrecht in de penitentiaire sector », Fatik 2011, afl. 130, 28. 93

Hoofdstuk IV – Frankrijk In Frankrijk bestaat er, in tegenstelling tot Nederland en Duitsland, wel een wettelijke erkenning van het stakingsrecht. In de nasleep van de Tweede Wereldoorlog werd in 1946 het stakingsrecht inderdaad al grondwettelijk verankerd. Artikel 7 van de Preambule van de toenmalige Grondwet bepaalt dat “het stakingsrecht wordt uitgeoefend binnen het kader van de wetten die het regelen”. Vandaag verwijst de Preambule van de huidige Franse Grondwet van 4 oktober 1958 terug naar de Preambule van 1946 waardoor het stakingsrecht zowel voor werknemers als voor ambtenaren204 erkend wordt. Hoewel het stakingsrecht in Frankrijk een grondrecht is erkend door de Constitutie, bestaan er bijzonder weinig bepalingen die dit recht reguleren en de weinige normen die er zijn vormen geen geheel. De rechters, en vooral de “Conseil constitutionnel” en de “Cour de Cassation”, spelen bijgevolg een grote rol bij de uitoefening van dit recht.205 Dit is vooral het geval voor de privé sector. In de openbare sector is de Franse wetgever echter bezorgd om het verzekeren van de continuïteit van de openbare dienst en het stakingsrecht van ambtenaren nauwkeurig te omkaderen door onder andere het respect van een specifieke procedure 206 , gekenmerkt door een stakingsaanzegging en een voorafgaande onderhandelingsplicht, te eisen. Hoe zit het nu met de gevangenisbewaarders (“surveillants pénitentiaires”)? In hun hoedanigheid van staatsambtenaren, worden de cipiers, net zoals alle andere ambtenaren, eerst onderworpen aan een “Algemeen ambtenarenstatuut” (“Statut général des fonctionnaires”), dat voor hen uit twee wetten bestaat: de wet van 13 juli 1983 betreffende de rechten en plichten van ambtenaren (wet “Le Pors”)207 en de wet van 11 januari 1984 inzake de statutaire bepalingen met betrekking tot de publieke functie van de Staat. Omdat de penitentiaire beambten lid zijn van een administratie die een taak van openbare veiligheid vervult, vallen zij ook onder toepassing van een “Speciaal statuut” (“Statut spécial”), dat op bepaalde punten afwijkt van het Algemeen statuut. Voorzien door het decreet nummer 58-696 van 6 augustus 1958 dat de basisprincipes ervan vastlegt, worden de belangrijkste punten van dit “Speciaal statuut” vandaag verklaard door het decreet nummer 66-874 van 21 november 1966 inzake 204

Cons. const., 25 juill. 1979, RDP 1980, 1705. Volgens het Franse Hof van Cassatie, kan een rechter niet beoordelen of de collectieve actie van de stakers een wettig karakter vertoont. Indien hij dit zou doen, zou hij de uitoefening van een grondwettelijk recht ondermijnen, terwijl dit in strijd is met het principe van de scheiding der machten. In dit opzicht contrasteert de Franse traditie duidelijk met de Nederlandse manier van denken. 206 Art. L2512-2 Code du travail. 207 Artikel 10 van deze wet bepaalt expliciet het stakingsrecht voor ambtenaren: « De ambtenaren oefenen het stakingsrecht uit binnen het kader van de wetten die het regelen ». 205

94

het reglement van de openbare administratie met betrekking tot het speciaal statuut van ambtenaren van de buitendiensten van de penitentiaire administratie. Het voornaamste en meest omstreden verschilpunt met het algemeen statuut, ligt vervat in artikel 3 van het decreet van 6 augustus 1958: “Elke gezamenlijke beëindiging van de dienst, elke collectieve actie van ongehoorzaamheid uitgeoefend door het personeel van de buitendiensten van de penitentiaire administratie, is verboden”. De Franse cipiers hebben dus, zoals hun Duitse collega’s, ook geen stakingsrecht. Bovendien licht het decreet in een tweede zin toe dat, in geval van het niet nakomen van dit verbod, tuchtsancties uitgesproken kunnen worden. Dat verbod volgde op een zeer zware actie van het gevangenispersoneel in 1957, die erop was gericht een gelijkwaardig statuut, vergelijkbaar met dat van de politie, te verkrijgen.208 Uiteindelijk werd deze eis, in de onderhandelingen met de vakbondsorganisaties, opgegeven in ruil voor andere tegenprestaties zoals een hogere loonindexering, een snellere loopbaanvooruitgang of nog pensioenvoordelen. Deze zaken bestonden al voor de politiediensten. Sinds enkele jaren merken we dat de penitentiaire agenten in Frankrijk terug aan de slag gaan, en hun vordering om hun statuut volledig op gelijke voet te krijgen met dat van de politie, uit de koelkast halen. Dit verklaart onder andere waarom er af en toe sociale acties plaatsvinden zoals blokkeringen van de instellingen door agenten met verlof. In 2009 heeft de penitentiaire administratie liefst zesmaal het speciaal statuut moeten toepassen. Dit betekent het uitspreken van tuchtsancties ten gevolge van blokkeringen, weigering om de dienst te hernemen of een illegale bezetting van de zetel van een instelling.209 Dit is wel uitzonderlijk. Aangezien er een stakingsverbod geldt, dient het personeel haar taken verder uit te voeren en de meesten doen dat ook. Tijdens een werkneerlegging zal het personeel eerder overgaan tot het bevriezen van activiteiten die niet tot de kerntaken van de functie behoren en zal een betoging of stakingspiket worden georganiseerd door de personeelsleden die niet aan het werk zijn. Zoals in Duitsland bezitten de penitentiaire agenten in Frankrijk geen stakingsrecht. Dit verbod is, in vergelijking met de Duitse regeling, eigen aan de cipiers en is bovendien ook wettelijk, door middel van een decreet, geregeld waardoor het niet in strijd is met artikel 6§4

208

T. DAEMS en L. ROBERT, « Buitenbeentje in Europa. Fatik sprak met experten in de buurlanden over het stakingsrecht in de penitentiaire sector », Fatik 2011, afl. 130, 29. 209 M. POCHARD, « Les gardiens de prison », Pouvoirs 2010/4, n° 135, 91. 95

ESH. 210 Dit betekent echter niet dat er nooit collectieve acties gevoerd worden. Tijdens sociale acties zullen de Franse gevangenisbewaarders, onder druk van de oplegging van een tuchtsanctie, altijd hun kerntaken verder uitoefenen zodat de gedetineerden nooit alleen achtergelaten worden. De Franse regering heeft er dus voor gekozen, net zoals Duitsland, de balans in het voordeel van de continuïteit van de bejegeningsdienst te laten overhellen, waardoor de rechten van de gedetineerden tijdens stakingen in principe niet geschonden worden.

Hoofdstuk V – Verenigd Koninkrijk Aangezien er in het Verenigd Koninkrijk geen geschreven grondwet bestaat, wordt het recht op collectieve actie beschermd door lagere rechtsbronnen zoals wetten en de common law. Volgens de common law kunnen de organisatoren van en de deelnemers aan een collectieve actie aansprakelijk worden gesteld als hun actie niet beschermd is door immuniteiten. De actie zal dan beschouwd worden als het verbreken van het arbeidscontract door de werknemers die deelnemen aan de actie.211 Dit geeft de werkgever de bevoegdheid om tegen die personen een aantal sancties te nemen zoals ontslag of loononthouding. Wat zijn nu deze “immuniteiten”? De belangrijkste wetgeving, die een regeling in verband met collectieve acties inhoudt, is de “Trade Union and Labour Relations (Consolidation) Act” (verder “TULRCA”) van 1992. Volgens deze wet kunnen werknemers, die deelnemen aan een collectieve actie, beschermd worden tegen ontslag en kunnen vakorganisaties, die werknemers tot een staking oproepen, niet aansprakelijk gesteld worden. Hierbij moet wel opgemerkt worden dat deze beschermings- en immuniteitsgronden zeer beperkt zijn en strikt omkaderd worden door procedurele beperkingen. De voornaamste beperking, ingevoerd door de “Trade Unions Act” van 1984 maar ingekleurd door de TULRCA van 1992, bestaat erin dat men een geheime stemming (“ballot”) moet houden vooraleer over te gaan tot een staking. Een vakbond die deze vereiste niet naleeft, verliest onmiddellijk zijn immuniteit. Volgens paragraaf 226A van de TULRCA moet de vakbond deze stemmingsaanzegging zeven dagen 210

Ook in Polen en Luxemburg geldt er een specifiek stakingsverbod voor ambtenaren van de penitentiaire administratie: M. OBRADOVIC, « Le service minimum en cas de grève dans les établissements pénitentiaires: un survol de la question dans quelques Etats européens et le point de la situation en Belgique », Commission Prisons de la Ligue des droits de l’homme, non daté, non publié, 2. 211 W. WARNECK, Strike rules in the EU27 and beyond : a comparative overview, Brussels, ETUI-REHS, 2007, file:///C:/Users/User/Downloads/Strike%20rules%20in%20the%20EU27.pdf, 70.

96

op voorhand aan de werkgever aankondigen. Indien de stemming dan resulteert in een meerderheid ten gunste van de collectieve actie, zal de werkgever – indien hij enig conflict wil vermijden – zich neerleggen bij deze beslissing. De stemming is dan, krachtens paragraaf 234 van de TULRCA, vier weken geldig vanaf de dag waarop er gestemd wordt. Als de meerderheid de collectieve actie echter niet steunt, zal de staking niet kunnen plaatsvinden en zullen de werknemers hun werk moeten hervatten. Het stakingsrecht vormt in het Verenigd Koninkrijk dus slechts een onderdeel van de aan de vakbonden verleende immuniteiten en is bovendien aan tal van restricties onderworpen. Er is dan ook geenszins sprake van een individueel recht, maar enkel van een zekere stakingsvrijheid.212 In de publieke sector bestaat er in het Verenigd Koninkrijk geen enkele regeling met betrekking tot de minimumdienstverlening in de openbare diensten. Hierbij moeten we meteen een opmerking maken. In vergelijking met andere Europese landen, worden in het Verenigd Koninkrijk veel openbare diensten geregeld door private ondernemingen. Vooral in de transportsector is dit het geval: metro’s, treinen, bussen en vliegtuigen zijn allemaal in handen van extra-gouvernementele ondernemingen. Dit heeft tot gevolg dat de mogelijkheden om een (nationale) staking uit te roepen zeer beperkt zijn en zelden voorkomen. Enkele dagen geleden, op 8 juli, legde een 24-urenstaking de Londense metro plat wegens het afspringen van de onderhandelingen over het nachtwerk. Het was meteen de grootste staking bij de Londense metro sinds… 2002.213 Hoe de Britten zouden reageren op de herhaalde stakingen in België, laten we nu even terzijde. Hoewel er geen regeling bestaat in verband met een minimumdienst, beschikt de overheid toch over twee belangrijke wapens om de continuïteit van bepaalde openbare diensten te verzekeren. Als eerste instrument, bezit de overheid een opvorderingsbevoegdheid. The “Emergency Powers Act” van 1964, die deze van 1920 amendeert, geeft de overheid de bevoegdheid om in geval van nood, mits akkoord van het Parlement, de nodige maatregelen te nemen teneinde de essentiële diensten van het land te garanderen door troepen in te zetten voor “spoedeisende taken van nationaal belang”. Deze opvorderingsbevoegdheid blijft wel een uitzonderlijk wapen en wordt slechts als ultimum remedium gebruikt. Dit verklaart waarom het sinds 1920 slechts twaalf keer gebruikt werd. Een tweede, meer radicale, middel om de continuïteit van een dienst te waarborgen, is het wettelijk verbod op staken. Dit is de

212

L. DE MEYER, Proportioneel stakingsrecht? De invulling van het stakingsrecht binnen het Europa van de Raad en van de Europese Unie, Antwerpen, Intersentia, 2012, 8. 213 http://deredactie.be/cm/vrtnieuws/buitenland/1.2386912. 97

oplossing die vandaag geldt in de Britse gevangenissen. Om het stakingsverbod in de Britse gevangenissen goed te begrijpen, moeten we de klok even terugdraaien. In de zaak Home Office v. Evans van 1993, bevestigde de rechtbank dat, aangezien gevangenisbewaarders (“prison officers”) volgens artikel 8 van de Gevangeniswet van 1952 in het bezit zijn van “alle bevoegdheden, autoriteit, bescherming en privileges van een politieagent”, zij dezelfde status genieten als politieambtenaren en dus niet mogen staken. 214 Een jaar later werd dit verbod expliciet gemaakt in artikel 127 van de Wet op de Strafrechtspleging en Publieke Orde (“Criminal Justice and Public Order Act”) van 1994, die aan de Minister van Binnenlandse Zaken oplegde een gevangenisbewaarder niet aan te zetten om (1) diensten in zijn functie niet uit te oefenen of (2) om een disciplinaire inbreuk te plegen. In 2001 kondigde New Labour plannen aan om artikel 127 te laten schrappen en te vervangen door een overeenkomst met de vakbonden, gekoppeld aan een onafhankelijk orgaan dat toeziet op de betalingen van de lonen: het Prison Service Pay Review Body. Deze vakbondsovereenkomst werd op 21 maart 2005 ondertekend waardoor artikel 127 voor Engeland, Wales en Schotland verdween, maar niet voor Noord-Ierland en cipiers in de privé sector. Twee jaar later, op 8 mei 2007, gaven de vakbonden te kennen dat zij de overeenkomst zullen beëindigen. Als reactie op een conflict over Contractueel Bijkomende Uren215 en de beslissing van de overheid om de invoering van de Prison Service Pay Review Body voor de loonwaarden van 2007 geleidelijk in te voeren, volgde op 29 augustus 2007 de eerste (!) nationale staking ooit door gevangenisbewaarders. De regering was daar niet over te spreken en in januari 2008 verklaarde de Home Secretary dat de overheid van plan was om het stakingsverbod voor de penitentiaire beambten terug in te voeren. Enkele maanden later herstelde de overheid inderdaad het wettelijk verbod in artikel 127 via artikel 138 van de Wet op de Strafrechtbedeling en Immigratie (“Criminal Justice and Immigration Act”) van 2008. Sindsdien heeft het Verenigd Koninkrijk nog een laatste heet standje gekend in 2012. Hoewel het voor hen bij wet verboden is om te staken, hebben de Britse cipiers op 10 mei 2012 een nationale 5-urenstaking uitgeroepen als reactie op de beslissing van de overheid om hun pensioensleeftijd met deze van de “Uniformed workers” gelijk te stellen. Hun “68 is too late” campagne had tot doel de burgers en politici te doen inzien dat zij één van de gevaarlijkste jobs uitoefenen, waardoor zij hetzelfde statuut als het

leger

en

de

politie

eisen.

Aangezien

de

overheid

van

plan

was

haar

214

T. DAEMS en L. ROBERT, « Buitenbeentje in Europa. Fatik sprak met experten in de buurlanden over het stakingsrecht in de penitentiaire sector », Fatik 2011, afl. 130, 30. 215 Dit is de mogelijkheid waarbij het gevangenispersoneel vrijwillig contracten kan afsluiten voor bijkomende werkuren. 98

opvorderingsbevoegdheid tegen de vakbonden te gebruiken als reactie op deze onrechtmatige actie, beslisten zij dan maar om, enkele uren later, vrijwillig het werk te hervatten.216 Net zoals in Frankrijk, geldt er in het Verenigd Koninkrijk vandaag een wettelijk stakingsverbod voor het penitentiair personeel. In tegenstelling tot de meeste ambtenaren, genieten zij geen immuniteit voor hun aansprakelijkheid waardoor zij onderworpen kunnen worden aan sancties zoals ontslag of loononthouding. De overheid heeft geprobeerd om tot een overeenkomst te komen met de vakbonden en het recht op staken terug in te voeren, maar nadat de Professional Trades Union for Prison, Correctional and Secure Psychiatric Workers (“POA”) in 2007 verklaarde zich uit de overeenkomst terug te trekken en, drie maand later, een nationale 24-urenstaking uitlokte, was dit er teveel aan en besliste de overheid om het stakingsverbod te herstellen. De balans weegt, net zoals in Frankrijk en Duitsland, dus ook door in het voordeel van de continuïteit van de dienst en, meer bepaald, in het voordeel van de gedetineerden die, tijdens stakingen, toch nog (warme) maaltijden krijgen, kunnen douchen en dagelijks gaan wandelen.

Tot hier onze rechtsvergelijkende analyse. We zouden nog andere Europese landen kunnen onderzoeken, maar de conclusie zou dezelfde zijn: elk land heeft een eigen regeling om er voor te zorgen dat gevangenen, tijdens stakingen, nog toegang krijgen tot bepaalde levensbelangrijke

diensten.

Landen

die

geen

wettelijke

regeling

kennen

voor

minimumdiensten bij stakingen van openbare diensten, hebben dan een eigen systeem om de continuïteit van de dienst te garanderen. In Nederland zijn het de rechters die de lijnen van het stakingsrecht uitzetten. In essentiële sectoren zoals gevangenissen zullen zij veel minder geneigd zijn een (lange) stakingsactie toe te laten omdat dit de rechten van derden schendt en daardoor een inbreuk pleegt op het proportionaliteitsprincipe. In het Verenigd Koninkrijk, waar er ook geen wettelijke regeling bestaat in verband met minimumdiensten, beschikt de overheid over twee geduchte wapens: een opvorderingsbevoegdheid en een stakingsverbod in bepaalde essentiële sectoren zoals de politie, het leger, de post en de gevangenissen. Andere landen hebben, voor sommige diensten, wel een regeling voor een minimale dienstverlening in de publieke sector, maar kennen ook een stakingsverbod voor vitale sectoren. President Sarkozy heeft in Frankrijk, naast de domeinen die al een minimumdienst kenden zoals de

216

http://www.telegraph.co.uk/news/uknews/law-and-order/9257833/Prison-officers-hold-rare-strike-as-35000police-stage-largest-ever-march.html.

99

radio- en televisiemaatschappijen, de controle van het luchtverkeer of nog de volksgezondheid, in 2008 een minimale dienstverlening ingevoerd in de openbare vervoersmaatschappijen en in het onderwijs. Daarnaast bestaat er ook een stakingsverbod voor andere meer essentiële diensten zoals de politie, de rechters, het leger en het gevangenispersoneel. Uiteindelijk bestaat er nog een laatste categorie van landen, die stakingen van alle (statutaire) ambtenaren verbieden. Dit is vandaag de regeling in Duitsland, maar ook in Denemarken, Oostenrijk, Polen, Estland en Roemenië. 217 Hoewel deze optie waarschijnlijk de meest efficiënte is om de continuïteit in de openbare diensten te waarborgen, is ze wel tegenstrijdig met de rechtspraak van het ECSR dat een algemeen stakingsverbod verbiedt. Hoe zit het nu met België? In de publieke sector bestaan er in ons land slechts een zeer beperkt aantal domeinen die een regeling kennen in verband met het stakingsrecht van hun arbeiders. Voor militairen en voor het personeel van de buitendiensten van de Staat geldt er een expliciet stakingsverbod. Zij zijn de enigen in België die niet mogen staken. Daarnaast bestaat er nog een wettelijke minimumdienstverlening voor de politie en de RTBF 218. Verder is er niets. Alle andere ambtenaren mogen in België, na het volgen van bepaalde procedureregels, onbeperkt staken. Voor bepaalde sectoren zoals de gevangenissen is dit toch even slikken. Terwijl alle andere Europese landen de penitentiaire instellingen als “essentiële diensten” beschouwen en daardoor de nodige maatregelen hebben geadopteerd om de continuïteit van deze dienst onder alle omstandigheden te garanderen, mogen de penitentiaire bewakingsassistenten in België vandaag nog, zoals bijna alle ambtenaren, vrij het werk neerleggen om een beslissing of maatregel te betwisten. België is daardoor een absolute Einzelganger in Europa: met uitzondering van Albanië, is ons land het enige van heel de Raad van Europa, met zijn 47 lidstaten, waar het stakingsrecht in de penitentiaire sector zonder enige beperking geldt. 219 Dit is – op zijn zachtst uitgedrukt – gewoon een beschamende vaststelling. In het volgende hoofdstuk gaan we daarvoor een verklaring trachten te vinden.

217

http://www.gva.be/cnt/aid652360/helft-europese-landen-heeft-minimumdienst-bij-stakingen-2. Artikel 7 §6 van het decreet van 14 juli 1997 houdende het statuut van de "Radio-Télévision belge de la Communauté francaise (RTBF)", BS 28 augustus 1997, 22.018. 219 D. PACI en R. SCHROUBEN, « Service minimum, sanctions en prison: la controverse », Politique 2012, n° 77, 36. 218

100

Hoofdstuk

VI

–

Waarom

bestaat

er

nog

geen

“gegarandeerde

dienstverlening” in de Belgische gevangenissen? Hoewel dit eerder een vraag is voor een student politieke wetenschappen, gaan we, met onze juristenbril, toch proberen om het Belgische politieke landschap en context te doorlopen en, op basis daarvan, een antwoord te vinden op bovenstaande vraag. Bij gebrek aan toegang tot juridische bronnen en/of confidentiële overheidsdocumenten, is wat volgt ook slechts een persoonlijke interpretatie en verklaring waarom er vandaag – anno 2015 – nog geen gegarandeerde dienstverlening bestaat in onze gevangenissen, terwijl de helft van de Europese landen dit wel kennen, en de andere helft een stakingsverbod heeft ingevoerd voor het gevangenispersoneel. We zullen hiervoor drie onderling verbonden redenen uitwerken. Ten eerste, moeten we even stilstaan bij de vakbonden in België. In ons land hebben de vakbonden veel macht, misschien wel té veel. Dat heeft met verschillende factorente maken. Als eerste reden kunnen we naar het hoog ledenaantal verwijzen. In België sluit de verpletterende meerderheid van werknemers aangesloten bij een vakvereniging zich aan bij één van de drie grote federaties: het Algemeen Christelijk Vakverbond (ACV) of de christelijke vakbond, het Algemeen Belgisch Vakverbond (ABVV) of de socialistische vakbond en de Algemene Centrale der Liberale Vakbonden van België (ACLVB) of de liberale vakbond. Met ongeveer 1.700.000 leden is het ACV de grootste vakbond van het land, gevolgd door het ABVV met 1.505.000 leden en de ACLVB met 290.000 leden. Daarnaast bestaan er nog onafhankelijke vakbonden, die niet behoren tot één van de drie zuilen (christelijk, socialistisch, liberaal), maar met “slechts” 100.000 aangeslotenen spelen ze een kleinere rol naast de 3,5 miljoen werknemers verspreid over het ACV, het ABVV en de ACLVB. Met ongeveer 3,6 miljoen aangesloten werknemers en ambtenaren – ongeveer drie op vier werknemers in totaal – behoort België tot de absolute wereldtop.220 Een tweede factor die de macht van de vakbonden verklaart, is de structuur van onze Staat. In een federale Staat zoals België oefenen de vakbonden meer druk uit op de overheid omdat er geen centralisatie is van het gezag doordat de gefedereerde entiteiten, de Gemeenschappen en de Gewesten, – vooral in België – meer bevoegdheden krijgen. In sterk gecentraliseerde staten zoals Frankrijk bijvoorbeeld, hebben vakbonden minder invloed op politieke beslissingen en staat de sociale 220

Om te illustreren dat België een echt vakbondsland is, kunnen we een vergelijking maken met andere landen. Zo was er tussen 1960 en 2012 in België een gemiddelde syndicalisatiegraad van 50%, terwijl dit in het Verenigd Koninkrijk 26 % was, 20% in Nederland, 18% in Duitsland en slechts 8% in Frankrijk. Het gemiddelde aan gesyndiceerde werknemers bedroeg in die periode in Europa ongeveer 23%. België staat dus ver boven het gemiddelde (http://fr.worker-participation.eu/Systemes-nationaux/En-Europe/Syndicats).

101

dialoog niet centraal zoals in België. Dit verklaart mede waarom er een zeer lage syndicalisatiegraad is in Frankrijk. Ten derde, zorgt de status van vakverenigingen er ook voor dat zij beschermd worden. Vakbonden zijn feitelijke verenigingen die geen rechtspersoonlijkheid bezitten. Zij kunnen bijgevolg niet aansprakelijk worden gesteld omdat zij onbestaand en ongrijpbaar zijn voor de justitie. Afgevaardigden van vakorganisaties genieten dus niet alleen een sociale bescherming, maar ook een gerechtelijke bescherming. Ze zijn untouchable. Als laatste element, moeten we ook verwijzen naar hun sterke vermogen om grote massa’s te mobiliseren. Soms lijkt het wel alsof vakbonden met een vingerknip duizenden mensen op straat krijgen om te betogen. De mobilisatie tegen de regeringsmaatregelen in het najaar van 2014 zijn daar een recent voorbeeld van. Waarom is het nu zo belangrijk om aan te tonen dat vakbonden veel macht hebben in België? Als er vandaag geen minimumdienstverlening bestaat in de gevangenissen, dan is dit onder andere te wijten aan de vakorganisaties binnen de openbare sector (ACOD voor de socialistische vakbond, ACV Openbare Diensten voor de christelijke vakbond en de ACLVB voor de liberalen). Sinds het prille begin van het debat over het invoeren van een gegarandeerde dienstverlening in de penitentiaire instellingen medio jaren 2000, hebben de vakbonden zich steeds verzet tegen zulke maatregel. Zij zien dit als een inbreuk op hun enige wapen, het stakingsrecht, waarop zij beroep kunnen doen om de slechte werkomstandigheden aan de kaak te stellen. Aangezien de sociale dialoog en de collectieve onderhandelingen in België (terecht) heilig zijn, hebben de verschillende regeringen en parlementsleden sindsdien nooit het lef gehad toch een gegarandeerde dienstverlening in de gevangenissen in te voeren uit vrees voor de reactie van de vakbonden en de rellen die daaruit zouden voortvloeien. Door hun lobbywerk in het Belgische politieke landschap zijn zij zo invloedrijk dat zij inderdaad politieke beslissingen kunnen beïnvloeden. Politiek is precies de tweede oorzaak waarom het gevangenispersoneel vandaag in België nog onbeperkt kan staken. Deze paragraaf is dan ook sterk verbonden met wat hierboven vermeld werd. Tien jaar geleden, is de invoering van een minimumdienstverlening in de gevangenissen het onderwerp geweest van een eerste wetsvoorstel, ingediend op 1 december 2005 door Kamerlid Alfons Borginon (VLD) die de regelmaat en de gevolgen van de stakingen van de gevangenisbewaarders in België aan de kaak stelde en vaststelde dat hun

102

stakingsrecht al gelimiteerd werd in verschillende landen.221 Naast de verplichting van een stakingsaanzegging en van overleg, streven deze bepalingen naar de invoering van een minimale dienstverlening door middel van ministeriële opvorderingsbevelen, op straffe van strafrechtelijke sancties die eventuele hardhoofdige stakers zouden kunnen treffen. Al is het duidelijk dat de voorziene sanctie in dit geval overdreven is, heeft deze tekst tenminste de verdienste gehad om het debat in het parlement aan te moedigen. Spijtig genoeg heeft het debat nooit plaatsgevonden waardoor de tekst op de plank is blijven liggen. Sindsdien hebben de wetsvoorstellen elkaar opgevolgd met de legislaturen. In februari 2008 gingen Kamerleden Carina Van Cauter en Sabien Lahaye-Battheu (Open Vld) door op het elan van collega Borginon met een tweede wetsvoorstel. 222 Drie jaar later, in mei 2011, heeft een groepje politici afkomstig van de N-VA zich in de debatten gemengd door een eigen wetsvoorstel in te dienen.223 Al deze voorstellen, die, met uitzondering van het wetsvoorstel van de N-VA, een model adopteren dat bijna identiek is aan het eerste voorstel ingediend door Borginon, zijn nooit aangekomen vanwege de oppositie binnen de regering en de Kamerleden van de regeringsmeerderheid die, door hun adoptie en bij afwezigheid van een voorafgaande evaluatie van protocolakkoord 351, een breuk van de sociale dialoog met de vakbonden vreesden. 224 Het laatste “nieuwe” wetsvoorstel werd op 16 september 2014 in de Kamer ingediend door Kamerlid Vanessa Matz (cdH)225 en is vandaag ook meteen het meest concrete en uitgewerkte voorstel.226 In het derde deel komen we op dit voorstel terug. Als tweede reden

221

Wetsvoorstel (A. BORGINON) van 1 december 2005 tot wijziging van de basiswet van 12 januari 2005 betreffende het gevangeniswezen en de rechtspositie van de gedetineerden teneinde de beschikbaarheid van het personeel van de gevangenissen te garanderen, Parl.St. Kamer 2005-06, nr. 51K2131/001. 222 Wetsvoorstel (C. VAN CAUTER c.s.) van 25 februari 2008 tot wijziging van de basiswet van 12 januari 2005 betreffende het gevangeniswezen en de rechtspositie van de gedetineerden teneinde de beschikbaarheid van het personeel van de gevangenissen te garanderen, Parl.St. Kamer 2007-08, nr. 52K0875/001. Dit voorstel werd op 17 januari 2011 (Parl.St. Kamer 2010-11, nr. 53K1046/001) en op 21 januari 2015 (Parl.St. Kamer 2014-15, nr. 54K0825/001) opnieuw ingediend. Senator Martine Taelman (Open Vld) heeft het in 2011 ook in de Senaat ingediend (Parl.St. Senaat 2011-12, nr. 5-1303/1). 223 Wetsvoorstel (K. DEGROOTE c.s.) van 31 mei 2011 betreffende het stakingsrecht van de ambtenaren van de buitendiensten van het directoraat-generaal EPI – Penitentiaire Inrichtingen van de federale Overheidsdienst Justitie, Parl.St. Kamer 2010-11, nr. 53K1512/001. 224 Verslag (C. BROTCORNE) van 17 januari 2014 over het wetsvoorstel van 31 mei 2011 betreffende het stakingsrecht van de ambtenaren van de buitendiensten van het directoraat-generaal EPI – Penitentiaire Inrichtingen van de Federale Overheidsdienst Justitie, Parl.St. Kamer 2013-14, nr. 53K1512/003, 4-6. Volgens het verslag blijken vooral de ‘rechtse’ partijen (Open Vld, MR en N-VA) voorstander te zijn van een minimumdienstverlening in de gevangenissen. 225 Dit is opmerkelijk omdat de christendemocraten zich vaak afzijdig houden ten opzichte van beperkingen aan de collectieve actie. Wijst dit op een meningsverschil binnen de partij? 226 Wetsvoorstel (V. MATZ) van 16 september 2014 tot wijziging van de basiswet van 12 januari 2005 betreffende het gevangeniswezen en de rechtspositie van de gedetineerden, met het oog op een wettelijk raamwerk voor het uitoefenen van het stakingsrecht door de personeelsleden van de strafinrichtingen, Parl.St. Kamer 2014 BZ, nr. 54K0277/001.

103

die de afwezigheid van een minimumdienst in de Belgische penitentiaire instellingen verklaart, moeten we dus verwijzen naar bepaalde politieke partijen die, als het wetsvoorstel tot in de commissie Justitie geraakte, telkens een negatieve stem uitbrachten tegen het voorstel uit angst om de sociale dialoog met de vakbonden te verbreken. Dit verklaart waarom er vandaag nog geen enkel initiatief geadopteerd werd. Ten laatste, moet nog de context, waarin het protocolakkoord ondertekend werd, opgehelderd worden. De FOD Justitie en de drie representatieve vakbonden in de gevangenissen hebben het protocol op 19 april 2010 ondertekend. Wie, als Belg, het jaar 2010 associeert met politiek, denkt dan onmiddellijk aan de politieke crisis die ons land gekend heeft. Slechts drie dagen na de ondertekening van het protocol, diende de regering Leterme II, nadat de Open Vld de regering had verlaten wegens onenigheden met betrekking tot het dossier BHV, haar ontslag in bij de Koning, die het op 26 april aanvaardde. De adoptie van protocol 351 verliep dus niet alleen in een gespannen sfeer, maar op dat moment hadden de politici duidelijk andere bezorgdheden dan het stakingsrecht van penitentiaire bewakingsassistenten te regelen. De Belgische regering heeft dan waarschijnlijk snel een protocol ondertekend om de gemoederen te sussen en iedereen tevreden te stellen: het CPT, dat België al sinds 2005 onder druk zette om het stakingsprobleem in de gevangenissen op te lossen (hoewel zij een gegarandeerde dienstverlening eisten), en de vakbonden, die zo hun stakingsrecht behielden. In deze context was de adoptie van protocolakkoord 351 absoluut geen doordachte manier om de gevolgen van stakingen in penitentiaire instellingen op te lossen, maar eerder een noodinstrument dat juist voor het begin van een lange politieke crisis goedgekeurd werd om de problematiek van het stakingsrecht van cipiers snel aan de kant te schuiven ten gunste van meer dringende zaken zoals het dossier Brussel-Halle-Vilvoorde. Dit zijn dus waarschijnlijk de drie redenen waarom België vandaag, naast Albanië, het enige land is van de 45 andere staten waarvan de penitentiaire bewakingsassistenten nog onbeperkt kunnen staken zonder zich al te veel zorgen te maken over de gevolgen van hun actie. Deze drie oorzaken zijn met elkaar verbonden en kunnen op de volgende manier samengevat worden. Machtige en invloedrijke vakbonden hebben ervoor gezorgd dat de sociale dialoog tussen werknemers en overheid in België centraal staat. Wat het stakingsrecht in de gevangenissen betreft, hebben de meer links gerichte politieke partijen de sociale dialoog met de vakbonden niet willen verbreken en hebben daardoor verschillende keren een wet over de invoering van een minimumdienst geweigerd. Op het einde van het vorige decennium was de aanhoudende druk van het CPT en de internationale organisaties voor de invoering van een 104

gegarandeerde dienstverlening zo groot, dat België een oplossing moest vinden. Spijtig genoeg kwam dit juist op een moment waarop de regering met andere (grotere) bezorgdheden geconfronteerd werd. Om beide organisaties (én het CPT én de vakbonden) gerust te stellen, bedacht de regering dan maar om een protocolakkoord te laten ondertekenen, dat ervoor zou moeten zorgen de sociale dialoog in de penitentiaire sector te versterken en op die manier het aantal stakingen te verminderen. Hoewel er nog geen evaluatie is van dit protocol, kunnen we, gezien de 366 stakingsdagen in het hele gevangeniswezen in 2010227, moeilijk zeggen dat dit een succes is. Integendeel. Sterke vakbonden zullen altijd aanwezig zijn, maar sinds oktober 2014 heeft België een nieuwe regering en is de politieke crisis opgelost. Misschien is nu het ideale moment aangebroken om het dossier opnieuw boven te halen en grondig te bespreken?

227

Vr. en Antw. Kamer, 19 maart 2012, nr. 53/056 (Vr. nr. 347 S. DE WIT), 259.

105

DEEL III – NAAR DE TOEKOMST TOE In dit derde en laatste deel gaan we ons concentreren op de laatste stand van zaken in verband met het stakingsrecht van het gevangenispersoneel. Sinds de opkomst van de regering Michel in oktober 2014 zijn de zaken – althans op papier – veranderd en ziet het ernaar uit dat er eindelijk een oplossing zal komen om het stakingsrecht van de PBA’s aan banden te leggen. In het eerste hoofdstuk zullen we dit initiatief beschrijven (hoofdstuk I) en, in het tweede, meer subjectieve hoofdstuk, gaan we argumenteren of de nieuwe regering voor de juiste oplossing heeft gekozen (hoofdstuk II).

Hoofdstuk I – Federale regeringsverklaring van 2014 De “Zweedse” coalitie heeft de vraag van de minimumdienst in de openbare sector eindelijk aangepakt. In haar regeringsverklaring van 14 oktober 2014 kondigt de nieuwe regering haar intentie aan om een minimumdienst in bepaalde openbare diensten in te voeren. Deze minimale dienst, gekwalificeerd als “gegarandeerde dienst” in het akkoord, beoogt drie openbare diensten: de NMBS, Belgocontrol en de gevangenissen. Wij gaan ons uiteraard op dat laatste toespitsen. Naar aanleiding van de ingebrekestelling van de Belgische overheid door het CPT op 24 maart 2014 en gelet op het protocolakkoord nr. 351 van 19 april 2010, verkondigt de regeringsverklaring de invoering van een “gegarandeerde dienstverlening bij het gevangeniswezen, het veiligheidskorps en het Nationaal Centrum voor elektronisch toezicht om zo de basisrechten van de gedetineerden te vrijwaren. De modaliteiten van de gegarandeerde dienstverlening zullen worden bepaald in overleg met de sociale partners”.228 Bij gebrek aan enige precisering in het regeringsakkoord, moeten we gaan kijken naar de parlementaire stukken om bijkomende informatie te verzamelen. Uit een antwoord van de minister van Justitie op een parlementaire vraag van 13 februari 2015, verklaart minister Koen Geens dat er op 16 december 2014 een werkgroep met de vakorganisaties opgericht werd met als onderwerp “Vertrekkend vanuit de evaluatie van het protocol 351, discussie over de gegarandeerde dienstverlening”. Die werkgroep is van start gegaan op 14 januari 2015. “Ik

228

Federale regeringsverklaring van 14 oktober 2014, Parl.St. Kamer 2014-15, nr. 54K0020/001, 136-137.

106

verwacht de eerste resultaten tegen eind februari, zonder hiermee druk te willen uitoefenen op de vakorganisaties”, verklaarde de minister nog.229 Vandaag, ondertussen zes maanden later, weten we nog niets. Er blijkt maar geen consensus te komen tussen de overheid en de representatieve vakbonden in verband met de evaluatie van het protocol. Het verzamelen van cijfergegevens zou aan de basis liggen van het geschil.230 Ondertussen hebben 16 gevangenen, ten gevolge van een spontane staking van tien dagen op 7 december 2014 in de gevangenis van Itter, hun rechten voor de rechtbank van Nijvel afgedwongen en werd de Belgische Staat veroordeeld tot een boete van 1000 euro per gevangene per dag omdat de gevangenen niet behandeld konden worden zoals voorgeschreven door het EHRM. Dat is gewoon geld wegsmijten en dat de regering beter elders had kunnen inzetten. “Als we dat kunnen oplossen door de gegarandeerde dienstverlening in te voeren, dan is dat toch weer een hap bespaard”, reageerde zeer terecht Kamerlid Sophie De Wit (N-VA).231 De federale regering heeft eindelijk erkend dat er een gegarandeerde dienst tot stand moet komen in de gevangenissen. We zouden kunnen denken dat het stakingsprobleem in de gevangenissen binnenkort opgelost zal worden, maar de gang van zaken moet ons opnieuw teleurstellen: meer dan één van de vele beloftes opgenomen in de regeringsverklaring is het voorlopig niet. We blijven nog steeds geblokkeerd met de evaluatie van het protocol en blijkbaar kunnen we niet vooruit zonder deze evaluatie. Het blijft niettemin een eerste stap richting een oplossing, maar de traagheid van het dossier doet ons denken dat de meningen van beide partijen nog mijlenver uit elkaar liggen. Het is dus afwachten. We kunnen alvast een mening hebben over de modaliteiten van deze “gegarandeerde dienstverlening”.

Hoofdstuk II – Kiest de regering deze keer voor de goede pad? In zijn regeringsverklaring verklaart de overheid dat de modaliteiten van de gegarandeerde dienstverlening zullen moeten worden bepaald in overleg met de sociale partners. Aan de hand van een analyse van alternatieve oplossingen, gaan we, in dit hoofdstuk, nagaan of de regering voor de juiste oplossing koos om het stakingsrecht van het gevangenispersoneel in balans te krijgen met de fundamentele rechten van gedetineerden (afdeling I). Nadien zullen

229

Vr. en Antw. Kamer, 16 februari 2015, nr. 54/012, 157 (Vr. nr. 155 P. GOFFIN), 158. Hand. Kamer 2014-15, Commissie voor de Justitie, 3 december 2014, CRIV 54 COM 033, 13. 231 Hand. Kamer 2014-15, Commissie voor de Justitie, 25 maart 2015, CRIV 54 COM 127, 33. 230

107

we inlichtingen inwinnen over de manier waarop deze gegarandeerde dienst concreet ingevuld zou moeten worden (afdeling II).

Afdeling I – Alternatieve oplossingen aan de bestaande instrumenten We hebben gezien dat het protocolakkoord vandaag geen efficiënte oplossing biedt om het aantal stakingen in de gevangenissen te beperken. Het is de bedoeling hier een overzicht te geven van andere oplossingen, die soms in andere landen toegepast zijn, om te zien of deze oplossingen hier overwogen kunnen worden opdat België eindelijk zou voldoen aan haar internationale verplichtingen.

§1 – De rechterlijke toets Een eerste alternatieve oplossing zou erin kunnen bestaan het Nederlands systeem hier in België te transplanteren. Zoals eerder gezien, speelt de rechter een centrale rol omdat hij de staking moet beoordelen. In meer “essentiële” sectoren zoals gevangenissen, houden de rechters zich vaak meer afzijdig omdat de aangerichte schade disproportioneel wordt geacht. Hoewel dit systeem een bepaald evenwicht vertoont tussen het stakingsrecht en de rechten van gedetineerden, valt het te betwijfelen of deze regeling op juridisch vlak gegrond is. Het (impliciete) grondwettelijk principe van de scheiding der machten houdt in dat de rechterlijke macht uitspraak doet over geschillen en de wettelijkheid van de daden van de uitvoerende macht controleert. Het behoort aan de rechters niet toe om a priori te oordelen over de uitoefening van een recht, en nog minder een internationaal erkende recht zoals het stakingsrecht. Indien zij dit toch doen, dan zou het kunnen dat de rechterlijke macht het stakingsrecht door bepaalde uitspraken gewoon uitholt waardoor het geen nut meer zou hebben om te staken. Bovendien zouden er ook tegenstrijdige uitspraken kunnen volgen. Rechter A, in het zuiden van het land, is misschien meer stakingsvriendelijker dan rechter B, in het noorden van het land. Dit zou tot nog meer frustraties bij de vakbonden leiden. Wanneer werknemers beslissen het werk neer te leggen, hebben zij daar meestal een gegronde reden voor en mag een rechter zich niet in hun plaats stellen om de opportuniteit of de redelijkheid van hun actie te beoordelen. Aangezien de vakbonden zich in België vaak vastklampen aan hun meest geduchte wapen, zou een voorafgaande rechterlijke toets van het

108

stakingsrecht in ons land een directe dreiging betekenen voor de syndicaten. Door deze alternatieve oplossing niet op te nemen, heeft de regering misschien een nationale sociale crisis vermeden. Uit een voorlopig geïsoleerd arrest van 12 december 2014232, heeft de rechter in kort geding van Waals-Brabant zich bevoegd verklaard de gevangenisadministratie te bevelen om de normale werking van de gevangenis van Itter te hervatten, onder dwangsom voor de Belgische Staat van 1.000 euro per dag vertraging. De rechter heeft hier dus het stakingsrecht niet getoetst aan bepaalde regels, maar heeft a posteriori bevolen het werk te hernemen. Hoewel dit recent arrest voorlopig geen staartje heeft gekregen, blijkt hieruit wel dat de rechterlijke macht zich ook aan de kant van de gedetineerden schuift en dat de rechters in de toekomst misschien een rol zullen spelen in de invoering van een gegarandeerde dienstverlening.

§2 – Het stakingsverbod Om de rechten van de gedetineerden maximaal te garanderen, bestaat de tweede – weliswaar radicale – oplossing uit het zonder meer verbieden voor de penitentiaire beambten van de uitoefening van het stakingsrecht. Dit is de oplossing waarvoor onder andere Frankrijk, het Verenigd Koninkrijk en ook Duitsland hebben gekozen aangezien daar voor alle ambtenaren een stakingsverbod geldt. Hoewel deze oplossing nooit voor de bevoegde supranationale instanties aangevochten werd, lijkt het twijfelachtig dat een dergelijk verbodsregime het proportionaliteitsprincipe in verband met de beperking van het recht op collectieve actie respecteert. We hebben in het eerste deel gezien dat het stakingsrecht geen absoluut recht is en dat het bijgevolg gelimiteerd kan worden door wettelijke regelingen. Op juridisch vlak is een wettelijk stakingsverbod voor het gevangenispersoneel in overeenstemming met de internationale normen, maar toch zou het verkieslijk zijn dat een dergelijk regime slechts tot stand zou komen als ultimum remedium. Met andere woorden moet eerst blijken dat enig andere beperkingssysteem op het recht op collectieve actie ongeschikt is om de grondrechten van de gedetineerden daadwerkelijk te garanderen, vooraleer over te gaan tot een volledig stakingsverbod. Aangezien de penitentiaire bewakingsassistenten vandaag in België nog onbeperkt kunnen staken, zou het echt onverstandig zijn om onmiddellijk over te schakelen 232

Rb. Waals-Brabant (KG) 12 december 2014, JLMB 2015/6, 285-287.

109

naar de meest radicale oplossing om het stakingsrecht in de gevangenissector aan banden te leggen. Dit zou niet tot een sociale crisis, maar tot een sociale oorlog leiden tussen vakbonden en overheid, bij wijze van spreken. In dit opzicht heeft de regering waarschijnlijk de ergste oplossing snel naar de kant geschoven, en terecht want penitentiaire agenten werken in moeilijke omstandigheden en moeten de kans krijgen om hun arbeidsvoorwaarden aan te klagen. Hoewel een stakingsverbod niet wenselijk is, moeten we wel toegeven dat, gezien de bijzondere context van de penitentiaire instellingen, bepaalde modaliteiten van het recht op collectieve actie verboden kunnen worden.233 Spontane stakingen – stakingen geleid zonder een wettelijk verplichte stakingsaanzegging te respecteren – en/of solidariteitsstakingen zouden op deze manier uitgesloten kunnen worden zonder het proportionaliteitsprincipe te schenden.

§3 – De opeising van andere ambtenaren Als laatste alternatieve oplossing kunnen we verwijzen naar het voorstel van professor Dantinne, die, in plaats van een minimumdienst in te voeren uitsluitend verzekerd door de penitentiaire agenten, voorstelt om beroep te doen op externe agenten om dergelijke dienst te verzekeren.234 In zijn model stelt hij voor om onder andere militairen te mobiliseren zodoende de politiediensten gedeeltelijk te ontlasten van de opdrachten die zij, tijdens een staking, binnen de gevangenis moeten verrichten. Hoewel zijn voorstel goed uitgewerkt is, kunnen we ons afvragen of de opvordering van andere openbare agenten een goed idee is. Wanneer penitentiaire bewakingsassistenten het werk neerleggen, behoort het m.i. niet tot de politie en de militairen om – soms de dag zelf – in te springen om hen te vervangen. Zij hebben, ten eerste, andere soms dringende taken (hoewel dit weliswaar in mindere mate het geval is voor militairen) en zijn daar, ten tweede, niet speciaal voor opgeleid. Bovendien geniet het leger geen stakingsrecht en hebben de politiediensten een beperkt stakingsrecht. Als je hen nog gaat opeisen om in te springen bij elke staking, is de kans groot dat hun arbeidsomstandigheden onhoudbaar worden waardoor er, op langere termijn, niet alleen conflicten met de overheid kunnen opduiken, maar ook gezondheidsproblemen.

233

I. FICHER en C. GUILLAIN, « Du difficile équilibre entre le respect des droits fondamentaux des détenus et le droit à l’action collective des agents pénitentiaires », in F. KRENC (dir.), Droit de grève: actualités et questions choisies, Bruxelles, Larcier, 2015, 115-116. 234 Voor een uitgebreid verslag van dit interessant voorstel, zie M. DANTINNE, « De « S.O.S.S. » in de gevangenissen: een uitweg uit de patstelling bij sociale conflicten? », Fatik 2011, afl. 130, 18-26. 110

Als antwoord op de vraag of de regering voor de juiste oplossing heeft gekozen om het stakingsprobleem in de gevangenissen aan te pakken, kunnen we met zekerheid positief op deze vraag beantwoorden. De federale regering heeft waarschijnlijk niet lang getwijfeld aan de invoering van een “gegarandeerde dienstverlening” door overleg met de vakbonden. De drie alternatieve oplossingen die we net gezien hebben, zijn gewoon niet geschikt voor België. Aangezien de representatieve vakbonden voorlopig geen fervente voorstanders zijn van de invoering van een gegarandeerde dienst in de gevangenissen, moest er een oplossing gevonden worden waarbij zij tenminste inspraak zouden hebben op de modaliteiten van deze gegarandeerde dienst. Daarom lijkt de vooropgestelde oplossing geschikt te zijn. Laten we nu in detail bekijken hoe deze gegarandeerde dienst ingevuld dient te worden.

Afdeling II – De modaliteiten van de gegarandeerde dienstverlening Zoals eerder vermeld is het wetsvoorstel van Kamerlid Vanessa Matz (cdH) vandaag het meest uitgewerkte voorstel dat ook het best aansluit bij de huidige situatie. In deze afdeling gaan we haar voorstel doorlopen en de zwakkere punten eruit halen om alternatieven voor te stellen. Op 16 september 2014 deponeerde Kamerlid Matz het laatste wetsvoorstel met betrekking tot de uitoefening van het stakingsrecht door de personeelsleden van de strafinrichtingen.235 In het licht van de gevolgen van een werkstaking van de penitentiaire agenten op de gedetineerden, bepaalt het voorstel dat het onontbeerlijk is om maatregelen te nemen die de uitoefening van dit stakingsrecht omkaderen. Zij stelt voor deze maatregelen in te voegen in de “algemene basisbeginselen” van de basiswet van 12 januari 2005 (cfr. supra) “aangezien ze tot doel hebben de essentiële regels die in deze wet vervat liggen te doen naleven, in het belang van de gevangenen”. Het voorgestelde regime, geïnspireerd door de wet van 7 december 1998 tot organisatie van een geïntegreerde politiedienst, gestructureerd op twee niveaus, bestaat uit drie delen: 1° het legt het beginsel vast van de beschikbaarheid van de penitentiaire beambten;

235

Wetsvoorstel (V. MATZ) van 16 september 2014 tot wijziging van de basiswet van 12 januari 2005 betreffende het gevangeniswezen en de rechtspositie van de gedetineerden, met het oog op een wettelijk raamwerk voor het uitoefenen van het stakingsrecht door de personeelsleden van de strafinrichtingen, Parl.St. Kamer 2014 BZ, nr. 54K0277/001.

111

2° het onderwerpt het stakingsrecht aan een aantal voorwaarden, meer bepaald het voorafgaandelijk aankondigen van de staking door een erkende vakbondsorganisatie en voorafgaand overleg met de bevoegde overheid, inzake de reden waarom de staking wordt overwogen, en 3° het voert voor de penitentiaire beambten de “minimumdienstverlening” in geval van staking in. Eén van de nieuwigheden van het voorstel, aangevoerd door zijn auteur, bestaat erin om, in het kader van overleg dat door Sectorcomité III moet worden georganiseerd, de inhoud van deze gegarandeerde dienstverlening toe te vertrouwen aan de overheid én de vakbondsorganisaties omdat het aan de betrokken actoren toekomt om “precies te bepalen welke taken in een stakingsperiode vervuld moeten worden”. Het gepleegde overleg moet dan wel binnen de door de wet uitgezette grenzen plaatsvinden. Deze grenzen betreffen de taken die zeker tot de minimumdienstverlening moeten horen. Deze taken die, op basis van de basiswet van 12 januari 2005, in ieder geval deel moeten uitmaken van de gegarandeerde dienstverlening in geval van staking, zijn de volgende: - de gedetineerde krijgt voldoende voedsel dat voldoet aan de normen van de moderne hygiëne en zo nodig aangepast is aan de vereisten van zijn gezondheidstoestand (art. 42); - hij wordt in staat gesteld zijn uiterlijk en zijn lichamelijke hygiëne dagelijks behoorlijk te verzorgen (art. 44); - hij heeft recht op een gezondheidszorg die gelijkwaardig is met de gezondheidszorg in de vrije samenleving en die aangepast is aan zijn specifieke noden (art. 88); - recht op lichamelijke oefeningen en sport en op een dagelijkse wandeling of een andere recreatieve activiteit in de buitenlucht (art. 79, §1); - recht op een bezoekregeling die hem in staat stelt ten minste een maal per week bezoek te ontvangen gedurende ten minste één uur (art. 58); - recht op vrije briefwisseling tussen de gedetineerde en zijn advocaat (art. 66); - recht om bezoek te krijgen van zijn advocaat in de gevangenis (art. 67);

112

- recht op verplaatsingen die nodig zijn voor de voortgang van het onderzoek dat hem betreft of ter gelegenheid van een verschijning voor het gerecht. Als het wetsvoorstel het innovatief voordeel vertoont om de rechten die gerespecteerd moeten worden tijdens een staking op te sommen, moeten we wel opmerken dat deze gemoduleerd kunnen worden in functie van de omstandigheden en de duur van de staking. Een staking van 24 uur heeft niet noodzakelijkerwijs dezelfde impact als een staking die zich over meerdere dagen uitstrekt. Zo zou het voorstel misschien beter een harde kern van rechten aanstippen, die in ieder geval verzekerd zouden moeten worden. In geval van een beperkte actie, zouden bepaalde rechten zoals het recht op voeding en op gezondheidszorgen gerespecteerd moeten worden terwijl andere rechten zoals het recht op een wandeling, toegang tot de douches en contact met de familie beperkt kunnen worden, behalve bij noodtoestanden. Anderzijds, in geval van een staking van meer dan 24 uur, kunnen we ons moeilijk inbeelden – vooral tijdens de zomer in bepaalde overbevolkte penitentiaire instellingen – dat de gedetineerden niet kunnen douchen of een wandeling in de buitenlucht kunnen genieten. Een tweede minpunt is het feit dat het voorstel geen alternatieven biedt in geval van falen van het overleg tussen de sociale partners. Zoals de regeling voor de politiediensten voorziet het voorstel wel dat “de minister de personeelsleden van de gevangenis die gebruik maken of gebruik wensen te maken van hun stakingsrecht kan bevelen om het werk voort te zetten of te hervatten voor de taken waarbij hun inzet noodzakelijk is”. Aangezien de discussies tussen vakbonden en overheid in België niet altijd van een leien dakje lopen, zou deze bepaling de vakverenigingen ongetwijfeld doen fronsen. Als alternatief zouden we misschien naar de regeling in Italië moeten kijken omdat zij daar ook het stakingsrecht in de openbare diensten regelen door collectieve onderhandelingen.236 De Italiaanse wet voorziet in de oprichting van een “garantiecommissie”, bevoegd om de goede toepassing van de wetgeving in verband met de essentiële openbare diensten te controleren. Zij komt onder andere tussen als verzoeningsorgaan in geval van moeilijkheden om tot een akkoord te komen tussen de gesprekspartners. Bij gebrek aan een overeenkomst, zal de commissie, behoudens wettelijke limieten237, zelf de omvang van de te respecteren minimumdienst bepalen. Verder onderzoekt de “garantiecommissie” of de aangenomen maatregelen door de sociale partners adequaat zijn 236

M. OBRADOVIC, « Le service minimum en cas de grève dans les établissements pénitentiaires: un survol de la question dans quelques Etats européens et le point de la situation en Belgique », Commission Prisons de la Ligue des droits de l’homme, non daté, non publié, 4. 237 Niet meer dan 50% van de « normale » dienst voor de minimumdienstverlening en niet meer dan één derde opgevorderde werknemers. 113

en rapporteert zij dit aan de parlementaire vergaderingen. Tot slot heeft zij ook nog een arbitrale bevoegdheid in geval van geschil aangaande de interpretatie van de akkoorden in verband met de minimumdienst. Deze drie bevoegdheden zorgen ervoor dat de “garantiecommissie” niet alleen als bemiddelaar tussenkomt, maar dat, bij gebrek aan overeenkomst of bij verschillende interpretaties, de knoop onpartijdig wordt doorgehakt. Noch de vakbonden noch de minister zouden zich kunnen verzetten tegen deze beslissing. Bovendien zou deze commissie ook bevoegd zijn voor andere sectoren die in de toekomst het voorwerp zullen uitmaken van de invoering van een minimale dienstverlening zoals de NMBS of Belgocontrol, zoals aangekondigd in de huidige regeringsverklaring. Tenslotte, voorziet de voorgestelde tekst niet in bijzondere sancties voor het geval de penitentiaire beambten het bevel om het werk voort te zetten of te hervatten negeren, maar roept het voorstel tot de toepassing van tuchtsancties op. Zolang de sancties proportioneel blijven, lijkt dit wel de gepaste sanctie te zijn. Hoe zit het nu met dit wetsvoorstel? Na een korte email-uitwisseling met Kamerlid Matz, antwoordde zij dat haar wetsvoorstel voorlopig nog niet aan bod is gekomen in de Commissie voor de Justitie. Ze denkt dat haar voorstel slechts besproken zal worden wanneer de regering een wetsontwerp omtrent de gegarandeerde dienstverlening in de gevangenissen zal adopteren, maar tot nu toe weet zij nog van niets. Waarschijnlijk wacht de regering nog op de afloop van de werkgroep “Vertrekkend vanuit de evaluatie van het protocol 351, discussie over de gegarandeerde dienstverlening” opgesteld door de minister van Justitie in januari, maar, zoals we gezien hebben, zijn de discussies tussen de representatieve vakbonden en de overheid nog aan de gang. Volgens de Facebook-pagina van “ACV Openbare Diensten Gevangenissen” bespraken de vakbonden en de overheid het stakingsprotocol 351 het laatst op 22 juni en is de volgende werkgroep gepland op 8 september. De evaluatie van het protocol zou de situatie deblokkeren, maar voorlopig ziet het ernaar uit dat beide partijen niet naar elkaar toegroeien. Laten we hopen dat ze toch voor het einde van het jaar tot een akkoord komen en dat de invoering van de minimumdienst in de gevangenissen eindelijk tot stand komt voor het einde van de legislatuur.

114

CONCLUSIE:

DE

KRACHTLIJNEN

VAN

EEN

NOODZAKELIJKE HERVORMING Het stakingsrecht van de penitentiair bewakingsassistenten maakt vandaag, meer dan ooit, het onderwerp uit van een delicaat debat tussen de vakbonden die hun belangrijkste drangmiddel willen behouden en de overheid die, onder druk van Europa en de mensenrechtenorganisaties, het recht op staken van deze ambtenaren wil beperken teneinde de rechten van de gedetineerden te waarborgen. Zoals we gezien hebben, buigt de balans vandaag voorlopig in het voordeel van de penitentiair beambten: zij kunnen, na het volgen van de modaliteiten opgenomen in het protocol 351, onbeperkt staken. Dit stakingsrecht maakt deel uit van de brede waaier van internationale en Europese rechtsbronnen en wordt vandaag door niemand betwist. Niettemin is dit recht in deze instrumenten nergens absoluut en kan het beperkt worden zolang dit gebeurt door een wet en het proportionaliteits- en necessiteitscriterium doorstaat. Sinds de goedkeuring van het Europees Sociaal Handvest in 1990, genieten de ambtenaren in België het recht om het werk tijdelijk neer te leggen. In tegenstelling tot andere landen, is het stakingsrecht voor beambten in ons land zeer ruim. Met uitzondering van de militairen en de politiediensten, kennen, op federaal niveau, alle andere ambtenaren geen beperkingen van hun stakingsrecht. Voor bepaalde essentiële diensten zoals gevangenissen, waar er een directe band bestaat tussen de continuïteit van de dienst en de levensomstandigheden van mensen, is dit een groot probleem. Het vrij uitoefenen van het stakingsrecht verbonden met de (gevolgen van de) penitentiaire overbevolking in onze gevangenissen leidt ertoe dat het gevangenispersoneel vaak het werk neerlegt, tot schade van de gedetineerden, die meestal de hele dag in hun cel vastgenageld blijven, en de politiediensten, die moeten inspringen om de veiligheid in de gevangenis te verzekeren. Gedetineerden hebben sinds de basiswet van 12 januari 2005 eindelijk een juridisch statuut verkregen dat hen subjectieve rechten toekent. Gezien de overbevolking is het al moeilijk om deze rechten in normale omstandigheden te waarborgen, laat staan wanneer het personeel de gevangenis verlaat. Wie kan er nu leven met één maaltijd per dag, zonder douche, zonder bezoek, soms zonder wandeling in de buitenlucht en dan nog meestal met één of meerdere collega’s in zijn cel? Moordenaar of verkrachter, dief of terrorist, het maakt niet uit, deze mensen moeten een menswaardige behandeling genieten. Wanneer de overheid beslist om ze op te sluiten, moet zij daar gewoon ook zorg voor dragen, staking of niet. Aan 115

de andere kant staan de politiediensten die het echt beu worden om telkens te moeten inspringen in geval van staking. De burgemeesters moeten hun lokale manschappen sturen en soms wordt ook de federale politie opgetrommeld. Hun gebrek aan opleiding en geduld leidt soms tot dramatische gevolgen zoals in 2009 in de gevangenis van Vorst. Aangezien ze in de gevangenis aanwezig moeten zijn, kunnen zij hun basistaken niet meer uitvoeren waardoor er onveiligheid heerst. De politievakbonden hebben al aangekondigd dat ze niet meer willen inspringen of zelf stakingsacties gaan voeren. De gedetineerden zullen hier weer de eerste slachtoffers van worden. Deze situatie kan niet langer duren en er moet dus dringend ingegrepen worden. Dat hebben de (inter)nationale organisaties ook begrepen. Het CPT eist sinds zijn bezoek in 2005 de invoering van een “gegarandeerde dienstverlening” om de rechten van de gedetineerden tijdens stakingen te waarborgen. Het Comité heeft, naar aanleiding van twee nieuwe bezoeken in 2009 en 2012, zijn wil herhaald, maar België heeft telkens de aanbevelingen van het CPT terzijde geschoven. Andere organisaties zoals het “Committee against torture”, de “Organisation internationale des prisons”, de “Liga voor mensenrechten” en de “Centrale Toezichtsraad voor het gevangeniswezen” hebben ook op tafel geklopt voor de invoering van een “gegarandeerde dienst”. Uiteindelijk heeft België, onder de aanhoudende druk van de internationale gemeenschap, besloten om de problematiek van de vele stakingen in de penitentiaire sector aan te pakken. Helaas heeft de geadopteerde oplossing de vorm aangenomen van een stakingsprotocol tussen de overheid en de representatieve vakbonden dat de sociale dialoog tussen beide partijen zou moeten versterken en niet de invoering van een “gegarandeerde dienstverlening” zoals aanbevolen door het CPT en de andere instanties. Waarom België een andere weg heeft gekozen, is waarschijnlijk te wijten aan de invloedrijke vakbonden in ons land en aan bepaalde politieke partijen die de sociale dialoog met deze vakbonden niet wilden verbreken. Het resultaat? Terwijl alle Europese landen, het ene al radicaler dan het andere, een regeling hebben om de rechten van de gedetineerden tijdens stakingen te waarborgen, zitten wij vandaag nog met dit protocolakkoord dat, ten eerste, niet altijd gerespecteerd wordt en dat er, ten tweede, niet voor zorgt dat het aantal stakingen in de penitentiaire instellingen afneemt. Daarmee behoort België samen met Albanië, dat, met alle respect voor dit land, toch niet hét referentieland is met betrekking tot de mensenrechten, tot de slechtste leerlingen van heel de Raad van Europa. Dit is gewoon een beschamende vaststelling voor een land die er prat op gaat een democratie te zijn.

116

Ten gevolge van de ingebrekestelling van de Belgische Staat door het CPT op 24 maart 2014, heeft de regering Michel in zijn regeringsverklaring van oktober 2014 een bepaling opgenomen om eindelijk een “gegarandeerde dienstverlening” in te voeren door overleg met de vakbonden. Zoals we gezien hebben, zijn de discussies tussen de overheid en de vakbonden op dat gebied nog bezig, maar beide partijen bereiken geen akkoord om het protocolakkoord objectief te evalueren. Tot slot, is het zeer belangrijk in het achterhoofd te houden dat de problematiek van de stakingen in de gevangenissen zich niet laat samenvatten tot de vraag of er al dan niet een “gegarandeerde dienstverlening” moet komen en welke taken deze moet omvatten. Als men zo redeneert, dan zou dit stelsel van gewaarborgde dienstverlening slechts de belangen van de overheid dienen met de bedoeling de vakbonden het zwijgen op te leggen in een context van budgettaire

beperkingen

die

momenteel

opgelegd

worden

aan

de

verschillende

overheidsdiensten. Om een duurzame en evenredige oplossing te bieden, moeten we rekening houden met de bijzondere context van de penitentiaire wereld. In dit opzicht is het noodzakelijk een binaire benadering die beide “kampen” tegenover elkaar plaatst te verlaten: aanhangers van een beter respect van de grondrechten van de gedetineerden, enerzijds, en aanhangers van het recht op collectieve actie van de penitentiaire bewakingsassistenten anderzijds. Men moet juist een logica nastreven die deze rechten probeert te verzoenen. Laten we er aan herinneren dat de vorderingen tijdens collectieve acties zowel betrekking hebben op de werkomstandigheden van de cipiers als op de detentiecondities van de gedetineerden. Vanuit dit oogpunt kunnen de gevangenen en de penitentiaire agenten beschouwd worden als bondgenoten in het kader van de strijd tegen de overbevolking die hen schaadt. De invoering van een “gegarandeerde dienstverlening” in overleg met de vakbonden moet dus, volgens mij, absoluut gepaard gaan met duidelijke en efficiënte maatregelen om de overbevolking tegen te gaan. Zoals we gezien hebben, is de aanpak van de overheid met de nieuwbouw van extra instellingen geen duurzame oplossing waardoor de vakbonden ook niet bereid zijn om in te stemmen met een minimumdienst. Pas als de overheid haar strategie omzwaait en de agenten effectief minder werklast ervaren, zal het debat waarschijnlijk een andere wending krijgen en zal België hopelijk in een nabije toekomst niet meer met de vinger gewezen worden door Europa.

* * *

117

BIBLIOGRAFIE

BELGIË Wetgeving Art. 8 Internationaal Verdrag inzake Economische, Sociale en Culturele Rechten van 19 december 1966, BS 6 juli 1983, 8.808. Art. 20, 23 en 29 Universele Verklaring van de Rechten van de Mens van 10 december 1948, BS 31 maart 1949, 2.488. Convention No. 87 on Freedom of Association and Protection of the Right to Organise Convention, International Labour Organization, San Francisco, 9 July 1948. Art. 28 en 52 Handvest van de Grondrechten van de Europese Unie van 7 december 2000. Art. 5, 6, 31 en 38 Europees Sociaal Handvest van 18 oktober 1961, BS 18 augustus 1983, 10.391. Art. 3, 6 en 11 Verdrag tot bescherming van de Rechten van de Mens en de Fundamentele Vrijheden van 4 november 1950, BS 19 augustus 1955, 5.029. Art. 23 Gw. Art. 175 wet van 28 februari 2007 tot vaststelling van het statuut van de militairen en kandidaat-militairen van het actief kader van de Krijgsmacht, BS 10 april 2007, 19.806. Basiswet van 12 januari 2005 betreffende het gevangeniswezen en de rechtspositie van de gedetineerden, BS 1 februari 2005, 2.815. Art. 17 en 18 wet van 17 maart 2004 tot regeling van de betrekkingen tussen de overheid en de vakbonden van het personeel van de buitendiensten van de Veiligheid van de Staat, BS 2 april 2004, 18.531. Wet van 15 maart 2002 houdende instemming met het herziene Europees Sociaal Handvest en met de Bijlage, gedaan te Straatsburg op 3 mei 1996, BS 10 mei 2004, 37.404. Art. 126 wet van 7 december 1998 tot organisatie van een geïntegreerde politiedienst, gestructureerd op twee niveaus, BS 5 januari 1999, 132. Art. 23 §5 wet van 5 augustus 1992 op het politieambt, BS 22 december 1992, 27.124. Wet van 11 juli 1990 houdende goedkeuring van het Europees Sociaal Handvest en van de Bijlage, opgemaakt te Turijn op 18 oktober 1961, BS 28 december 1990, 24.278.

118

Wet van 15 mei 1981 houdende goedkeuring van volgende Internationale akten: a) Internationaal Verdrag inzake economische, sociale en culturele rechten; b) Internationaal Verdrag inzake burgerrechten en politieke rechten, opgemaakt te New-York op 19 december 1966, BS 6 juli 1983, 8.806. Wet van 19 december 1974 tot regeling van de betrekkingen tussen de overheid en de vakbonden van haar personeel, BS 24 december 1974, 15.410. Wet van 13 mei 1955 houdende goedkeuring van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de Mens en de fundamentele vrijheden, ondertekend op 4 november 1950, te Rome, en van het Additioneel Protocol bij dit Verdrag, ondertekend op 20 maart 1952, te Parijs, BS 19 augustus 1955, 5.028. Wet van 13 juli 1951 houdende goedkeuring van het Internationaal Verdrag (nr. 87) betreffende de syndicale vrijheid en de bescherming van het syndicaal recht, aangenomen door de Algemene Conferentie der Internationale Arbeidsorganisatie, in de loop van haar een en dertigste zitting, te San-Francisco, op 9 juli 1948, BS 16 januari 1952, 338. Wet van 19 augustus 1948 betreffende de prestaties van algemeen belang in vredestijd, BS 21 augustus 1948, 6.753. Wet van 24 mei 1921 tot waarborging der vrijheid van vereniging, BS 28 mei 1921. Decreet van 14 juli 1997 houdende het statuut van de "Radio-Télévision belge de la Communauté francaise (RTBF)", BS 28 augustus 1997, 22.018. Koninklijk besluit van 10 juni 2014 tot bepaling van de opdrachten en taken van civiele veiligheid uitgevoerd door de hulpverleningszones en de operationele eenheden van de civiele bescherming en tot wijziging van het koninklijk besluit van 16 februari 2006 betreffende de nood- en interventieplannen, BS 17 juli 2014, 54.135. Koninklijk besluit van 12 november 2009 tot vaststelling van de administratieve en geldelijke bepalingen van de loopbaan van verschillende personeelsleden van de FOD Justitie die deel uitmaken van de bewaking, techniek en logistiek, BS 24 november 2009, 73.112. Koninklijk besluit van 22 december 2000 tot bepaling van de algemene principes van het administratief en geldelijk statuut van de rijksambtenaren die van toepassing zijn op het personeel van de diensten van de Gemeenschaps- en Gewestregeringen en van de Colleges van de Gemeenschappelijke Gemeenschapscommissie en van de Franse Gemeenschapscommissie, alsook op de publiekrechtelijke rechtspersonen die ervan afhangen, BS 9 januari 2001, 419. Koninklijk besluit van 23 december 1998 tot uitvoering van artikel 126 van de wet van 7 december 1998 tot organisatie van een geïntegreerde politiedienst, gestructureerd op twee niveaus, BS 5 januari 1999, 180.

119

Koninklijk besluit van 28 september 1984 tot uitvoering van de wet van 19 december 1974 tot regeling van de betrekkingen tussen de overheid en de vakbonden van haar personeel, BS 20 oktober 1984, 14.039. Koninklijk besluit van 21 mei 1965 houdende algemeen reglement van de strafinrichtingen, BS 25 mei 1965, 6.272. Koninklijk besluit van 2 oktober 1937 houdende het Statuut van het Rijkspersoneel, BS 8 oktober 1937, 6.074. Ministerieel besluit van 4 januari 2002 tot bepaling van de opdrachten door de federale politie uit te voeren met toepassing van artikel 126, § 2, van de wet van 7 december 1998 tot organisatie van een geïntegreerde politiedienst, gestructureerd op twee niveaus, BS 11 januari 2002, 839. Protocolakkoord nr. 351 van 19 april 2010 binnen het sectorcomité III Justitie over de wederzijdse engagementen van de FOD Justitie, het directoraat-generaal Penitentiaire Inrichtingen en de representatieve overheidsvakbonden van het personeel van de buitendiensten van de penitentiaire instellingen in verband met de versterking van de sociale dialoog en de conflictbeheersing binnen het gevangeniswezen, http://tbinternet.ohchr.org/Treaties/CAT/Shared%20Documents/BEL/INT_CAT_ADR_BEL_ 16858_F.pdf. Federale regeringsverklaring van 14 oktober 2014, Parl.St. Kamer 2014-15, nr. 54K0020/001. Wetsvoorstel (S. LAHAYE-BATTHEU c.s.) van 28 januari 2015 betreffende het strafbaar stellen van ontvluchting, Parl.St. Kamer 2014-15, nr. 54K0848/001. Wetsvoorstel (V. MATZ) van 16 september 2014 tot wijziging van de basiswet van 12 januari 2005 betreffende het gevangeniswezen en de rechtspositie van de gedetineerden, met het oog op een wettelijk raamwerk voor het uitoefenen van het stakingsrecht door de personeelsleden van de strafinrichtingen, Parl.St. Kamer 2014 BZ, nr. 54K0277/001. Wetsvoorstel (M. TAELMAN) van 9 november 2011 tot wijziging van de basiswet van 12 januari 2005 betreffende het gevangeniswezen en de rechtspositie van de gedetineerden teneinde de beschikbaarheid van het personeel van de gevangenissen te garanderen, Parl.St. Senaat 2011-12, nr. 5-1303/1. Wetsvoorstel (K. DEGROOTE c.s.) van 31 mei 2011 betreffende het stakingsrecht van de ambtenaren van de buitendiensten van het directoraat-generaal EPI – Penitentiaire Inrichtingen van de federale Overheidsdienst Justitie, Parl.St. Kamer 2010-11, nr. 53K1512/001. Wetsvoorstel (C. VAN CAUTER c.s.) van 25 februari 2008 tot wijziging van de basiswet van 12 januari 2005 betreffende het gevangeniswezen en de rechtspositie van de gedetineerden teneinde de beschikbaarheid van het personeel van de gevangenissen te garanderen, Parl.St. Kamer 2007-08, nr. 52K0875/001. 120

Wetsvoorstel (M. VERWILGHEN c.s.) van 13 november 2008 tot regeling van het stakingsrecht in de openbare sector, Parl.St. Senaat 2008-09, nr. 4-1005/1. Wetsvoorstel (A. BORGINON) van 1 december 2005 tot wijziging van de basiswet van 12 januari 2005 betreffende het gevangeniswezen en de rechtspositie van de gedetineerden teneinde de beschikbaarheid van het personeel van de gevangenissen te garanderen, Parl.St. Kamer 2005-06, nr. 51K2131/001. Wetsvoorstel (O. CHASTEL c.s.) van 18 december 2003 tot waarborging van een minimumdienstverlening in het raam van opdrachten van openbare dienst en taken van algemeen belang, Parl.St Kamer 2003-04, nr. 51K0604/001. Verslag (C. BROTCORNE) van 17 januari 2014 over het wetsvoorstel van 31 mei 2011 betreffende het stakingsrecht van de ambtenaren van de buitendiensten van het directoraatgeneraal EPI – Penitentiaire Inrichtingen van de Federale Overheidsdienst Justitie, Parl.St. Kamer 2013-14, nr. 53K1512/003. Algemene beleidsnota Justitie, Parl.St. Kamer 2011-12, nr. 53K1964/002. Hand. Kamer 2014-15, Commissie voor de Justitie, 25 maart 2015, CRIV 54 COM 127. Hand. Kamer 2014-15, Commissie voor de Justitie, 7 januari 2015, CRABV 54 COM 049. Hand. Kamer 2014-15, Commissie voor de Justitie, 3 december 2014, CRIV 54 COM 033. Hand. Kamer 2010-11, Commissie voor de Justitie, 26 oktober 2010, CRIV 53 COM 014. Vr. en Antw. Kamer, 16 februari 2015, nr. 54/012, 157 (Vr. nr. 155 P. GOFFIN). Vr. en Antw. Kamer, 19 maart 2012, nr. 53/056 (Vr. nr. 347 S. DE WIT).

Rechtspraak HvJ C-36/75, Rutili v. Minister van Binnenlandse Zaken, Jur. 1975, I, 01219. HvJ C-4/73, Nold v. Commissie, Jur. 1974, I, 00491. EHRM 25 november 2014, nr. 64682/12, Vasilescu/België. EHRM 8 april 2014, nr. 31045/10, R.M.T./Verenigd Koninkrijk. EHRM 30 april 2013, nr. 49872/11, Tymoshenko/Oekraïne. EHRM 21 april 2009, nr. 68959/01, Enerji Yapi-Yol Sen/Turkije. EHRM 17 juli 2007, nrs. 74611/01, 26876/02 en 27628/02, Dilek et. al./Turkije. EHRM 7 juli 1989, nr. 14038/88, Soering/Verenigd-Koninkrijk.

121

EHRM 28 juni 1984, nr. 7878/77, Campbell en Fell/Verenigd-Koninkrijk. EHRM 21 februari 1975, nr. 4451/70, Golder/Verenigd-Koninkrijk. Arbitragehof 6 april 2000, nr. 42/2000. Cass. 12 februari 2004, AR C.01.0248.N. Cass. 21 december 1981, RW 1981-82, 2532. Cass. 15 maart 1965, Pas. 1965, I, 734. RvS 6 februari 2013, nr. 222.403. RvS 6 november 2012, nr. 221.273. RvS 28 oktober 2011, nr. 216.110. RvS 3 december 2002, nr. 113.168. RvS 22 maart 1995, nr. 52.424. Brussel (1ste k.) 19 januari 2015, onuitg. Luik 14 januari 2010, http://www.progresslaw.net/docs/20100311113845FZBR.PDF.

nr.

2010/331,

Rb. Waals-Brabant (KG) 12 december 2014, JLMB 2015/6, 285-287. Adv.RvS 39.942/AV bij het wetsvoorstel van 18 mei 2006 tot waarborging van een minimumdienstverlening in het raam van opdrachten van openbare dienst en taken van algemeen belang, Parl.St. Kamer 2005-06, nr. 51K0604/003.

Rechtsleer

BEERNAERT, M.-A., Manuel de droit pénitentiaire, Louvain-la-Neuve, Anthemis, 2012, 422 p.

BOELENS, L., Vanuit de Basis: evaluaties van penitentiair bewakingsassistenten met betrekking tot de implementatie van de Basiswet interne rechtspositie gedetineerden, masterproef Criminologische wetenschappen Universiteit Gent, 2012-13, 115 p.

COX, G., « Beperkingen aan het recht op collectieve actie », in P. HUMBLET en G. COX, Collectieve conflicten, Mechelen, Kluwer, 2011, 115-145.

DAEMS, T., « De ene staking is de andere niet: over (de gevolgen van) syndicale acties in de Belgische gevangenissen », Fatik 2011, afl. 130, 3-4.

122

DAEMS, T., « Een gevangenis is geen koekjesfabriek », Juristenkrant, afl. 228, 20 april 2011, 13.

DAEMS, T., « Gekooid recht voor de gekooide mens. Stand van zaken basiswet gevangeniswezen en rechtspositie van gedetineerden », T. Strafr. 2011, afl. 5, 337-345.

DAEMS, T. en ROBERT, L., « Buitenbeentje in Europa. Fatik sprak met experten in de buurlanden over het stakingsrecht in de penitentiaire sector », Fatik 2011, afl. 130, 27-32.

DAGNELIE, J. M., « Le droit de grève dans les services publics », advies bij RvS 22 maart 1995, nr. 52.424, APT 1995, 228-231.

DANTINNE, M., « De « S.O.S.S. » in de gevangenissen: een uitweg uit de patstelling bij sociale conflicten? », Fatik 2011, afl. 130, 18-26.

DE MEYER, L., Proportioneel stakingsrecht? De invulling van het stakingsrecht binnen het Europa van de Raad en van de Europese Unie, Antwerpen, Intersentia, 2012, 154 p.

DETIENNE, J. en SERON, V., « Politique pénitentiaire et droits des détenus en Belgique », in P. J. P. TAK en M. JENDLY, Politiques pénitentiaires et droits des détenus. La protection des droits fondamentaux des détenus en droit national et international, Nijmegen, Wolf Legal Publishers, 2008, 239-265.

DORSSEMONT, F., « Vrijheid van (vak)vereniging en stakingsrecht, een wezenlijke, maar niet exclusieve band », in P. HUMBLET en G. COX, Collectieve conflicten, Mechelen, Kluwer, 2011, 37-53.

DORSSEMONT, F., « Artikel 11 EVRM: de missing link van het Belgisch stakingsrecht », Juristenkrant, afl. 190, 27 mei 2009, 1-2.

DORSSEMONT, F., « Het volk mort. Gesundes volks empfinden, een begrenzing van het stakingsrecht? », Juristenkrant, afl. 148, 2 mei 2007, 2.

DUDAL, F., « Evaluatie protocol 351: bewuste boycot door de overheid? », Nieuwe tijd, juli 2014, https://openbarediensten.acv-online.be/Images/001-024-nt-JULI-tcm185-329280.pdf.

FICHER, I. en GUILLAIN, C., « Du difficile équilibre entre le respect des droits fondamentaux des détenus et le droit à l’action collective des agents pénitentiaires », in F. KRENC (dir.), Droit de grève: actualités et questions choisies, Bruxelles, Larcier, 2015, 87124.

GÉRARD, L., « L’exercice du droit de grève suscite toujours la controverse », La Libre Belgique, 18 februari 2015, 4-5.

123

HORION, P., « Staking en uitsluiting in het Belgisch recht », in G. EOLDT, P. DURAND en P. HORION, Staking en uitsluiting, Luxemburg, E.G.K.S., 1961, 149-193. HUMBLET, P., « Een kwarteeuw staking en uitsluiting: ideeën », in P. HUMBLET (ed.), Sociaal en fiscaal recht: “Elck wat wils””, Mechelen, Kluwer, 2013, 483-519.

HUMBLET, P. en JANVIER, R., « De beperking van het stakingsrecht van ambtenaren; partim: het personeel van de penitentiaire instellingen », Fatik 2011, afl. 130, 9-17.

HUMBLET, P. en JANVIER, R., « (De beperking van) het stakingsrecht in de publieke sector », in P. HUMBLET en G. COX, Collectieve conflicten, Mechelen, Kluwer, 2011, 345362.

HUMBLET, P. en JANVIER, R., « Les restrictions au droit de grève des fonctionnaires belges se heurtent-elles à la jurisprudence de la Cour Européenne des Droits de l’Homme? Doutes semés par les arrêts Satilmis et Enerji Yapi-Yol Sen », in T. CANBOLAT (ed.), Mélanges en l’honneur du Prof. Dr. Ali Güzel, Istanbul, Beta, 2010, 399-411.

JOASSART, P., « Y a-t-il un service minimum en Belgique? », in F. KRENC (dir.), Droit de grève: actualités et questions choisies, Bruxelles, Larcier, 2015, 59-86.

JONCKHEERE, G., Stakingsrecht en minimumdienstverlening in een rechtsvergelijkend kader, masterproef Rechten Universiteit Gent, 2008-09, 97 p.

LAMON, H., « Niet de cipiers, maar de rechtstaat in staking », Juristenkrant, afl. 70, 21 mei 2003, 2-3.

LOMBAERT, B., « La loi de continuité du service public, la grève des agents publics et le service minimum. Quand les usagers s’en mêlent… », in H. DUMONT, P. JADOUL et al., Le service public, 2. Les « lois » du service public, Bruxelles, La Charte, 2009, 53-103.

LOMBAERT, B., « La grève des fonctionnaires ou la lente émergence d’un droit fondamental », in R. ANDERSEN, G.J. ASSAF et al., Les droits de l’homme au seuil du troisième millénaire. Mélanges en hommage à Pierre Lambert, Bruxelles, Bruylant, 2000, 517-540.

MERCKX, T. en VERBRUGGEN, F., « Geen mensenrechten zonder gevangenispersoneel: verplicht Straatsburg de wetgever in te grijpen? », Fatik 2011, afl. 130, 5-8.

MOREAU, J., « Les droits des détenus au sein de l’établissement pénitentiaire », in P. CHOMÉ, A. LORENT et al., Droit pénal et procédure pénale, Malines, Kluwer, 5t., 2014, 35 p.

124

OBRADOVIC, M., « Le service minimum en cas de grève dans les établissements pénitentiaires: un survol de la question dans quelques Etats européens et le point de la situation en Belgique », Commission Prisons de la Ligue des droits de l’homme, non daté, non publié.

PACI, D. en SCHROUBEN, R., « Service minimum, sanctions en prison: la controverse », Politique 2012, n° 77, 36.

PACI, D., « Doit-on instaurer un service minimum en prison en temps de grève? », Justice en ligne, 31 décembre 2009, http://www.justice-en-ligne.be/article141.html.

RIGAUX, M. en PEETERS, J., « De werkstaking in het Belgisch arbeidsrecht », in P. HUMBLET en G. COX, Collectieve conflicten, Mechelen, Kluwer, 2011, 55-103. SCHEUER, O. en JACQUES, A., « Tournant dans la saga du droit de grève? », La Libre Belgique, 7 maart 2015, 15.

SNACKEN, S., « Het Europees Comité voor de Preventie van Foltering. Beter een lappendeken dan naakt in de koude nacht? », in K. BEYENS, P. PONSAERS et al., Justitie en politie: under control?, Orde van de dag 2011, afl. 55, 87-94.

SNACKEN, S., « Surpopulation des prisons et sanctions alternatives », in P. MARY (dir.), Travail d’intérêt général et médiation pénale. Socialisation du pénal ou pénalisation du social?, Bruxelles, Bruylant, 1997, 367-401.

THIELEMANS, A.-K., Te druk voor penitentiaire beambten? Kwalitatief onderzoek naar factoren van ervaren werkdruk binnen de gevangenis van Vorst, masterproef Criminologische wetenschappen Universiteit Gent, 2009-10, 118 p.

VALTICOS, N., « Article 11 », in L.E. PETTITI, E. DECAUX en P.-H. IMBERT, La convention européenne des droits de l’homme, Paris, Economica, 1999, 419-430.

VANDROMME, S., « Stakende cipiers houden verdachten weg van zitting K.I. », Juristenkrant, afl. 72, 25 juni 2003, 7.

VAN HIEL, I., « Staking en collectieve actie in de naoorlogse Belgische rechtspraak en rechtsleer », TSR 2012, afl. 2, 147-179.

VANNES, V., Le droit de grève, Bruxelles, Larcier, 2013, 840 p. WARNECK, W., Strike rules in the EU27 and beyond: a comparative overview, Brussels, ETUI-REHS, file:///C:/Users/User/Downloads/Strike%20rules%20in%20the%20EU27.pdf.

2007,

125

X, « Wetsvoorstel Van Cauter minimale dienstverlening gevangenis: volgend jaar al in werking? », 11 december 2014, http://www.openvld.be/?type=nieuws&id=1&pageid=77857. Centrale Toezichtsraad voor het gevangeniswezen, Jaarverslag 2008-2010, http://justitie.belgium.be/nl/binaries/centrale_toezichtsraad_rapport_2008-2010_tcm265156810.pdf. Com. D.H., Rapport du commissaire aux droits de l’homme du Conseil de l’Europe, Thomas Hammarberg, faisant suite à sa visite en Belgique du 15 au 19 décembre 2008, Strasbourg, 17 juin 2009, CCPR (2009) 14, https://wcd.coe.int/ViewDoc.jsp?id=1458697. Comité Européen des Droits sociaux, Digest de jurisprudence, 1 september 2008, https://www.coe.int/t/dghl/monitoring/socialcharter/Digest/DigestSept2008_fr.pdf. Committee against Torture, Concluding observations on the third periodic report of Belgium, United Nations, 3 January 2014, CAT/C/BEL/CO/3, http://docstore.ohchr.org/SelfServices/FilesHandler.ashx?enc=6QkG1d%2fPPRiCAqhKb7yhs gy8iElI7EhsMb0if1UiLCxaYEY8UAfzLEbqsPdDHJrHxxRW8Q5IyAU%2fJxADOCzOQ1% 2bxoYnCU8rq7rbPQNowFSagw07iBE8r5tkFn5OhunTd. CPT, Rapport du Comité pour la prévention contre la torture et les peines et traitements inhumains ou dégradants du 13 décembre 2012 au Gouvernement de la Belgique relatif à la visite effectuée en Belgique du 23 au 27 avril 2012, Conseil de l’Europe, CPT/Inf (2012) 36. CPT, Réponse du Gouvernement de la Belgique au rapport du Comité européen pour la prévention de la torture et des peines ou traitements inhumains ou dégradants relatif à sa visite effectuée en Belgique du 23 au 27 avril 2012, Conseil de l’Europe, CPT/Inf (2012) 37. CPT, Rapport du Comité pour la prévention contre la torture et les peines et traitements inhumains ou dégradants du 23 juillet 2010 au Gouvernement de la Belgique relatif à la visite effectuée en Belgique du 28 septembre au 7 octobre 2009, Conseil de l’Europe, CPT/Inf (2010) 24. CPT, Réponse du Gouvernement de la Belgique au rapport du Comité européen pour la prévention de la torture et des peines ou traitements inhumains ou dégradants relatif à sa visite effectuée en Belgique du 28 septembre au 7 octobre 2009, Conseil de l’Europe, CPT/Inf (2011) 7. CPT, Rapport du Comité pour la prévention contre la torture et les peines et traitements inhumains ou dégradants du 20 avril 2006 au Gouvernement de la Belgique relatif à la visite effectuée en Belgique du 18 au 27 avril 2005, Conseil de l’Europe, CPT/Inf (2006) 15. CPT, Rapport du Comité pour la prévention contre la torture et les peines et traitements inhumains ou dégradants du 14 octobre 1994 au Gouvernement de la Belgique relatif à la visite effectuée en Belgique du 14 au 23 novembre 1993, Conseil de l’Europe, CPT/Inf (1994) 15.

126

CPT, CPT Standards, Council of Europe, CPT/Inf/E (2002) 1 - Rev. 2015, http://www.cpt.coe.int/en/documents/eng-standards.pdf. De federale ombudsman, Jaarverslag http://www.mediateurfederal.be/sites/1070.b.fedimbo.belgium.be/files/jv2010-nl.pdf.

2010,

Directoraat-generaal Penitentiaire Inrichtingen, Jaarverslag http://justitie.belgium.be/nl/binaries/nl_small_tcm265-248342.pdf.

2013,

International Labour Office, Freedom of Association. Digest of decisions and principles of the Freedom of Association Committee of the Governing Body of the ILO, 5th ed., Geneva, 2006, http://www.ilo.org/wcmsp5/groups/public/---ed_norm/--normes/documents/publication/wcms_090632.pdf. Observatoire international des prisons (section belge), Notice 2013 de l’état du système carcéral belge, 23 août 2013, http://oipbelgique.be/fr/wp-content/uploads/2013/11/MicrosoftWord-Notice-version-2013.pdf. Rekenhof, Maatregelen tegen de overbevolking in de gevangenissen, Verslag van het Rekenhof aan de Kamer van Volksvertegenwoordigers, Brussel, december 2011, file:///C:/Users/User/Downloads/2012_05_Gevangenissen.pdf.

DUITSLAND Wetgeving Art. 9 und 33 Grundgesetzfür die Bundesrepublik Deutschland vom 23. Mai 1949.

Rechtspraak Bundesverfassungsgericht, 26.6.1991, BverfG 84, 212.

Rechtsleer

BLANPAIN, R. en BEN-ISRAEL, R., Strikes and lock-outs in industrialized market economies, Kluwer, Boston, 1994, 240 p.

127

FRANKRIJK Wetgeving Art. 7 préambule de la Constitution du 27 octobre 1946. Art. L1132-2, L2511-1 et L2512-2 du code du travail du 1 mars 2008. Art. 10 loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires (loi « Le Pors »). Art. 2 et 3 ordonnance n° 58-696 du 6 août 1958 relative au statut spécial des fonctionnaires des services déconcentrés de l’administration pénitentiaire. Décret n° 66-874 du 21 novembre 1966 portant règlement d'administration publique relatif au statut spécial des fonctionnaires des services déconcentrés de l'administration pénitentiaire.

Rechtspraak Cons. const., 25 juill. 1979, RDP 1980, 1705.

Rechtsleer

DORÉ, L., « Le service minimum dans les services publics en cas de grève. Aspects de droit comparé », Rev. dr. pub. 2005/4, 885-905.

POCHARD, M., « Les gardiens de prison », Pouvoirs 2010/4, n° 135, 87-99. TAILLEFAIT, A., Fasc. 188: libertés publiques. – Droit syndical – Droit de grève, Jurisclasseur Administratif, 30 juin 2013. X, L’organisation d’un service minimum dans les services publics en cas de grève, Etudes de législation comparée du service des études juridiques du Sénat français, dossier n° 67, janvier 1999, http://www.senat.fr/lc/lc50/lc50_mono.html.

NEDERLAND Wetgeving Art. 6:162 BW.

128

Rechtspraak HR 21 maart 1997, NJ 1997, 437. HR 11 december 1992, RvdW 1993, 10, NJ 1996, 229. HR 30 mei 1986, NJ 1986, 688.

Rechtsleer

HELSEN, H.J.W., Lexplicatie. Inleiding bij: Ambtenarenwet, Kluwer Navigator, 6 maart 2012.

VAN ARKEL, R., « Staken bij essentiële diensten », Arbeidsrecht 2013/25, afl. 4, 16-20.

VERENIGD KONINKRIJK Wetgeving Criminal Justice and Immigration Act 2008. Criminal Justice and Public Order Act 1994. Trade Union and Labour Relations (Consolidation) Act 1992. Trade Unions Act 1984. Emergency Powers Act 1964.

Rechtspraak Home Office v. Evans, 18 mei 1993.

Rechtsleer

STEWART, A. en BELL, M., The Right to Strike: A Comparative Perspective. A study of national law in six EU states, The Institute of Employment Rights, Liverpool, 2009, 107 p.

129