Het relativiteitsvereiste van artikel 8:69a Awb: de stand van zaken

<<JBplus>>

HET RELATIVITEITSVEREISTE VAN ARTINEL 8:69A AWB: DE STAND VAN ZAKEN

Het relativiteitsvereiste van artikel 8:69a Awb: de stand van zaken Prof. mr. G.A. van der Veen* Het relativiteitsvereiste van 8:69a Awb ontneemt de bestuursrechter zijn bevoegdheid om bij ieder geconstateerd rechtmatigheidsgebrek binnen de omvang van hetgeding, tot vernietiging van een besluit over te gaan. Dat is niet meer de bedoeling wanneer de geschonden rechtsnorm kennelijk niet strekt tot bescherming van de belangen van degene die de norm inroept. Dejurisprudentie toont inmiddels vele voorbeelden van gronderi die de belangen van de appellanten volgens de bestuursrechter niet raken. Dit artikel bespreekt daarom de stand van zaken in dejurisprudentie van de bestuursrechter inzake artikel 8:69a Awb en haar voorganger artikel 1.9 Chw. Daarbi:j komen onder meer enige vragen omtrent het toepassingsbereik van het beginsel aan de orde en wordt de inhoud van het beginsel zelfbesproken. Inleiding De Wet aanpassing bestuursprocesrecht heeft het relativiteitsvereiste in de Algemene wet bestuursrecht gebracht.' Volgens artikel 8:69a Awb vernietigt de bestuursrechter een besluit niet op de grond dat het in strijd is met een geschreven of ongeschreven rechtsregel of een algemeen rechtsbeginsel, indien deze regel of dit beginsel kennelijk niet strekt tot bescherming van de belangen van degene die zich daarop beroept. Het artikel is een vervoig op artikel 1.9 Crisis- en hersteiwet, dat met dezelfde bewoordingen alleen gold voor de gevallen die door de Chw worden bestreken, en dat zich dus enkel en alleen in delen van het omgevingsrecht deed gevoelen. Er werd niet geanticipeerd op de mogelijke introductie van het relativiteitsvereiste buiten bet bereik van die wet.2 Het relativiteitsvereiste ontneemt de bestuursrechter zijn bevoegdheid om bij ieder geconsta-

*

Gerrit van der Veen is advocaat bij AKD advocaten en notarissen te Rotterdam en bijzonder hoogleraar mill-

teerd rechtmatigheidsgebrek binnen de omvang van het geding, tot vernietiging van een besluit over te gaan. Dat is niet meer de bedoeling wanneer de geschonden rechtsnorm kennelijk niet strekt tot bescherming van de belangen van degene die de norm inroept. Aan de invoering van het relativiteitsvereiste lag de gedachte van de wetgever ten grondslag, dat appellanten zich niet met oneigenlijk gebruik van het bestuursprocesrecht tegen onwelgevallige besluiten zouden mogen keren. Rechtsbescherming door de rechter behoort te zijn gewaarborgd voor wie (beweerdelijk) in zijn rechtspositie is aangetast, maar niet iedere schending van een rechtsregel vormt automatisch een aantasting van de rechtspositie van iedere belanghebbende.3 Het relativiteitsbeginsel geeft uiting aan de gedachte van de wetgever dat bestuursrechtspraak vooral strekt tot de bescherming van de individuele rechten van appellanten. Daarbij past niet dat die appellanten een besluit zouden kunnen doen vernietigen op gronden die bun belangen niet raken. Het artikel laat echter het belanghebbendeschap van artikel 1:2 Awb en dus de ontvankelijkheid van het beroep ongemoeid.

eurecht aan de Rijksuniversiteit Groningen. 1

Wet van 20 december 2012, Staatsblad 2012, 682.

2 ABRvS 4 juli 2012, ECLI;NL:RVS:2012:BX0292.

160

Jurisprudentie Bestuursrecht plus, 2015

3

Kamerstukken II, 32450, nr. 3, p. 20.

Sdu Uitgevers

www.sdu-jb.nl

<<JBplus>>

HET RELATIVITEITSVEREISTE VAN ARTIKEL 8:69A AWB: DE STAND VAN ZAKEN

De jurisprudentie toont inmiddels vele voorbeelden van gronden die de belangen van de appellanten volgens de bestuursrechter niet raken. Dit artikel bespreekt daarom de stand van zaken in de jurisprudentie van de bestuursrechter inzake artikel 8:69a Awb en haar voorganger artikel 1.9 Chw. Daarbij komen allereerst enige vragen omtrent het toepassingsbereik van het beginsel aan de orde (par. 2): niet in en bij bezwaar en administratief beroep (par. 2. 1), ook in gevallen waarin verdragsrechtelijke aanspraken op rechtsbescherming bestaan (par. 2.2) en in de praktijk nagenoeg alleen in omgevingsrechtelijke zaken (par. 2.3). Daarna komt de inhoud van het beginsel aan bod. Daarbij gaat de aandacht allereerst uit naar de gesteld geschonden rechtsregels: specifieke wettelijke voorschriften en buitenwettelijke regels (par. 3.1), algemene beginselen van behoorlijk bestuur en formele vereisten (par. 3.2) en totstandkomingsvereisten (par. 3.3). Vervolgens gaat de aandacht uit naar de geraakte belangen (par. 4): de pure eigen belangen (par. 4. 1), de paraileile belangen (par. 4.2) en de verweven belangen (par. 4.3). Dat zijn doorgaans belangen van de rechtstreeks belanghebbenden in de zin van artikel 1:2 lid 1 Awb. Ook belanghebbenden in de zin van artikel 1:2 lid 3 (par. 4.4) en artikel 1:2 lid 2 (par. 4.5) kunnen door het beginsel geraakt worden. Vervolgens komen nog enige varia aan de orde (par. 5): de volgorde van behandeling van de beroepsgronden en bet relativiteitsvereiste (par. 5.1) de disclaimer bij een ongegrond beroep (par. 5.2) en de Correctie Langemeijer (par. 5.3). Afgesloten wordt met een korte slotbeschouwing (par. 6).

Het toepassingsbereik

2.

Niet in en bij bezwaar en administratief beroep Het relativiteitsvereiste geldt niet in en bij bezwaar en administratief beroep; het richt zich alleen tot de bestuursrechter wanneer deze verzocht wordt een besluit te vernietigen en/of tijdens een bij hem lopend beroep een voorlopige voorziening te treffen. Evenals onder de Crisis- en herstelwet geldt bet vereiste niet gedurende de bestuurlijke fase van bezwaar of administratief beroep. Dat is niet, omdat toepassing van bet vereiste voor de bestuurlijke fase te moeilijk zou zijn; om te moeiijke gevallen uit de weg te gaan, heeft de wetgever bet vereiste beperkt tot rechtsnormen die "kennelijk" niet strekken tot bescherming van de belangen van degene die zich op de normen beroep t.4 Als reden om bet beginsel buiten de bezwaarfase te houden, geldt volgens de memorie van toelichting datbeslissen op bezwaar geen rechtspraak is, maar een vorm van bestuur: "bet bestuursorgaan [mag] zich in de beslissing op bezwaar niet beperken tot bet bespreken van de bezwaargronden; bet moet in voile omvang bezien of bet primaire besluit nog steeds juridisch houdbaar en beleidsmatig wenselijk is. In het zojuist beschreven stelsel past geen relativiteitsregel, want in dat geval kan van een voiledige heroverweging geen sprake zijn "I De overwegingen lij ken niet helemaal scherp, omdat de mede benadrukte heroverweging op beleidsmatige gronden ook wel mogelijk zou zijn met toepassing van een relativiteitseis op de juridiscbe gronden. De toelichting zwijgt bovendien over administratief beroep. De gegeven redenering doet maar matig opgang voor administratief beroep. Daar zou de beoordeling van beleids- en besluitvorming van bet primair bevoegde orgaan immers afstandelijker moe2.1

4 Kamerstukken II, 32450, nr. 3, p. 20. 5

www.sdu-jb.nl

Sdu Uitgevers

Kamerstukken II, 32450, nr. 3, p. 21.

Jurisprudentie Bestuursrechtplus, 2015

161


ten zijn en verlangt artikel 7:25 Awb niet de door de regering hier vooropgestelde volledige heroverweging.6 De wettekst is echter helder: alleen de bestuursrechter mag het relativiteitsvereiste hanteren, in beroepsprocedures en daaraan connexe voorlopige voorzieningsprocedures.7 De gedachte zou desondanks kunnen zijn om het relativiteitsvereiste toch in bezwaar- en/of daaraan connexe voorlopige voorzieningsprocedures in de overwegingen mee te nemen. Immers, men kan preluderen op een te verwachten uitkomst van een bodemprocedure hi) de bestuursrechter. Dat doet in ieder geval de civiele rechter, wanneer hij er niet aan ontkomt om op de uitkomst van zo'n procedure te preluderen. De gedachte is dan dat de civiele rechter een prognose van die uitkomst moet geven en zijn oordeel op die prognose moet baseren.8 Zo vreemd is de gedachte van preluderen dus niet, wanneer men preludeert op de uitkomst van een procedure hi) de bestuursrechter en dus voorbij gaat aan de bestuurlijke fase van bezwaar of administratief beroep en de daarbij behorende brede toets waarbij niet alleen overwegingen van rechtmatigheid zouden moeten meespelen. Hoe dan ook, de Voorzitter van de Afdeling bestuursrechtspraak had in een uitspraak reeds laten doorschemeren dat de wet gevolgd zou worden, door in het midden te laten in hoeverre het relativiteitsvereiste in de weg zou staan aan een gegrondverklaring van een beroep, wanneer het bezwaar tot ongegrond-

6 Vgl. M. Schreuder-Vlasblom, Rechtsbescherming en bestuurlijke voorprocedure, vijfde druk, Deventer

<<JBplus>>

verkiaring zou leiden en daartegen beroep zou worden ingesteld.9 Desondanks overwoog de Voorzieningenrechter van de rechtbank Gelderland dat artikel 8:69a niet van toepassing was op procedures hangende bezwaar, maar zag hi) vervolgens toch aanleiding om het relativiteitsvereiste bij wijze van uitgangspunt wel hi) de door hem te maken belangenafweging te betrekken, omdat het artikel wel van toepassing zou worden op een mogeli)k -later van de zijde van verzoeksters te entameren beroepsprocedure.'° Kort daarop stelde de Afdeling evenwel in een andere zaak dat de voorzieningenrechter door met toepassing van artikel 8:86 Awb zelfvoorziend te beslissen op het bezwaar en daarbij te overwegen dat het relativiteitsvereiste in de weg zou staan aan bet gegrond verkiaren van het gemaakte bezwaar, nietheeft onderkend dat het relativiteitsvereiste als bedoeld in artikel 8:69a in de bezwaarfase niet van toepassing is." Duidelijk is derhalve dat het vereiste niet in en bi) bezwaar of administratief beroep geldt. Dat levert een discrepantie op die enigszins vergelijkbaar lijkt met de discrepantie tussen de heroverweging mede op beleidsmatige gronden van de artikelen 7:11 en 7:25 Awb en de loutere rechtmatigheidstoets van de bestuursrechter. De praktijk li)kt te tonen dat op die toetsing in bezwaar en administratiefberoep gepreludeerd wordt, dan wel dat om andere redenen andere dan rechtmatigheidsgronden zelden tot een herroeping van een besluit in bezwaar of administratief beroep leiden. Of daarbij meespeelt, dat de bestuursrechter toch geen vatkan krijgen op andere dan rechtmatigheidsgronden, kan in het midden blijven. Wanneer het doel is, dat een besluit hi) de bestuursrechter standhoudt, is er dus geen noodzaak voor een (her)overweging -

2013,p.531-532. 7 Een voorbeeld van de laatste vorrnt vzr. ABRvS 31 maart 2015, ECLI:NL:RVS:2015:1134.

9

8 VgI. HR 27 april 2001, NJ 2002, 335 m.nt. MS, AB 2001/361 m.nt. ThGD, ECLI:NL:HR:2001 :AB 1334

162


10 Rb.

Gelderland

12

februari

2015,

ECLI:NL:RBGEL:2015:969.

(Leers/Staat). en HR 14 januari 2005, AB 2005/103

m.nt. GAvdV, ECL1NL:HR:2005:AR4037.

Vz.ABRvS 26 augustus 2013, ECLI:NL:RVS:2013:1044.

11 ABRvS 18 maart 2015, Gst. 2015/74 m.nt. M.H. Blokvoort en E. Hardenberg, ECLI:NL:RVS:2015:842.

Sdu Uitgevers

www.sdu-jb.nl

<<JBplus>>


die meer omvat dan rechtmatigheidsgronden. Het relativiteitsvereiste kan de minimaal noodzakelijke heroverweging in wezen verder beperken, en wel tot een heroverweging op de rechtmatigheidsgronden die tot een vernietiging kunnen leiden. Dat is niet de bedoeling van artikel 8:69a, maar lijkt onvermijdelijk zolang de enkele schending van het relativiteitsvereiste zeif in bezwaar ofadministratiefberoep geen grond voor vernietiging vormt.'2 Ook in gevallen waarin verdragsrechtelijke aanspraken op rechtsbescherming bestaan Toepassing van bet relativiteitsvereiste wijkt niet voor verdragsrechtelijke bepalingen die aanspraken op rechtsbescherming geven, zoals (allereerst) artikel 6 EVRM. Dat ligt voor de hand. Hantering van bet relativiteitsvereiste houdt, in ieder geval in theorie, de gang naar de burgerlijke rechter als restrechter open. Deze was al bereid om aanvullende rechtsbescherming tegen verdragsschendingen te bieden, wanneer in de bestuursrechtelijke procedure is gehandeld in strijd met een fundamenteel rechtsbeginsel waardoor niet meer van een eerlijke en onpartijdige behandeling van de zaak gesproken kan worden. 13 Met een dergelijke achtervang was het voor de Afdeling niet moeiijk om te overwegen dat in artikel 6 van bet EVRM niet een absoluut recht op toegang tot de rechter is neergelegd en dat 2.2

12 Zie over de problematiek van relativiteit en bezwaar nog D.A. Verburg, Relativiteit in de Crisis- en herstelwet en in het voorstel Wet aanpassing bestuursprocesrecht of: Hoe moet het non met het zeggekorfslakje?, NTB 2011/3 en C.J.A.M. Merkx, Reikt de relativiteit to in bezwaar? Een verkenning van de gwenste verhou-

aan de Verdragsstaten een zekerebeoordelingsvrijheid toekomt bij bet stellen van regels die zekere beperkingen inbouden, mits daardoor het recbt op toegang tot de rechter niet in zijn kern wordt aangetast, de gestelde beperkingen een rechtmatig doel dienen en evenredig zijn. Volgens de Afdeling wordt met artikel 8:69a het recbt op toegang tot de rechter niet in zijn kern aangetast. Vervolgens bespreekt de Afdeling onder meer dat de wetgever met artikel 8:69a een slagvaardiger bestuursprocesrecht beoogt, waarin geschilen vaker definitief worden beslecht, hetgeen een rechtmatig doel is, en dat artikel 8:69a bet beroep op een rechtsregel of een algemeen rechtsbeginsel alleen beperkt als deze recbtsregel of dit algemeen rechtsbeginsel niet strekt tot beschermingvan de belangen van degene die zich daarop beroept, hetgeen niet als een onevenredige beperking kan worden aangemerkt.'4 Omdat de burgerlijke rechter toch als restrechter blijft opereren, kan op deze plaats in het midden blijven of de redenering een sluitend antwoord is op artikel 6 EVRM. Ook aanspraken nit (ten tweede) bet Unierecht staan niet aan toepassing van bet vereiste in de weg. Het Unierechtelijke beginsel van effectieve rechtsbescherming wordt volgens de Afdeling niet geschonden zolang toepassing van bet relativiteitsvereiste maar niet betekent dat geen enkele beroepsgerechtigde zich in rechte op een aan de Habitatrichtlijn ontleende rechtsnorm kan beroepen. Die situatie doet zich niet voor, omdat rechtspersonen, zoals natuur- en miiieuorganisaties, voor dergeIijke algemene belangen in rechte kunnen opkomen en bun het relativiteitsvereiste niet wordt tegengeworpen. Bovendien wordt bet vereiste niet tegengeworpen aan natuurlijke personen met een belang dat voidoende verweven is met bet aigemene belang van natuurbescherming.'5 In de

ding tussen het relativiteitsvereiste in beroep en de volledige heroverweging in bezwaar, in: AT. Marseille e.a. (red.), Behoorlijk bestuursprocesrecht, Den Haag: Boom Juridische Uitgevers 2015, p. 189..

sels, ECLI:NL:RVS:2015:96.

13 HR 7 mel 2004, Nj 2005, 131, AB 2004/439 m.nt. G.A. van der Veen, ECLI:NL:HR:2004:A03 167.

wwwsdu-jb.n1

14 ABRvS 21 januari 2015, JB 2015/39 m.nt. R.J.N. Schlös-

Sdu Uitgevers

15 ABRvS

25

maart

2014,

JB

2014/107,

ECLI:NL:RVS:2014:1 155.


163

HET RELATIVJTEITSVEREISTE VAN ARTIKEL 8:69A AWB: DE STAND VAN ZAKEN

optiek van de Afdeling hoeft dus niet eenieder aanspraken uit het Unierecht geldend te kunnen maken; voldoende is dat in ieder geval een behartiger van algemene belangen aanspraken geldend kan maken en dan hoeft niet ieder individu ook nog te kunnen optreden.16 Dat gaat op, zolang bij iedere norm tenminste één (rechts)persoon aangewezen kan worden, jegens wie het relativiteitsvereiste niet kan worden tegengeworpen. In depraktijk nagenoegalleen in omgevingsrechtelijke zaken Van de hoogste bestuursrechters heeft tot dusverre alleen de Afdeling zich inhoudelijk over toepassing van het relativiteitsvereiste van artike 8:69a Awb uitgelaten.'7 Behoudens één ultzondering hebben alle Afdelingsuitspraken betrelddng op omgevingsrechtelijke besluiten. De uitspraken van rechtbanken buiten bet omgevingsrecht zijn tot dusverre vrijwel even schaars. Zowel voor de Afdeling als de rechtbanken geldt voorts, dat een zeer aanzienlijk aantal uitspraken in bet omgevingsrecht juist wel over bet relativiteitsvereiste handelt. De enkele uitspraak van de Afdeling buiten het omgevingsrecht had betrekking op de onteigefling van SNS en de daartegen gerichte beroepen van (onder meer) effectenhouders. Volgens de Afdeling strekte het Unierechtelijke verbod van staatssteun kennelijk niet tot bescherming van de belangen van houders van effecten die zijn uitgegeven door of met medewerking van een onderneming waaraan staats2.3

16 Zie voor de omgekeerde variant HR 22 mei 2015, RvdW 2015/667, ECLI:NL:HR:2015:1296 (Privacy

<<JBplus

steun is verleend of van verstrekkers van leningen aan een dergelijke onderneming. De door appellanten verder aangevoerde voorschriften betreffende toezicbt op concentraties van ondernemingen hadden volgens de Afdeling tot doel te voorkomen dat door concentraties van ondernemingen de daadwerkelijke mededinging op de Nederlandse markt of een deel daarvan op significante wijze wordt belemmerd. Dergelijke bepalingen strekken tot bescherming van de belangen van degenen die nadelen kunnen ondervinden van belemmeringen van de mededinging als gevoig van een concentratie van ondernemingen, zoals concurrenten, afnemers en leveranciers van de betrokken ondernemingen. De belangen van de appellanten bij bet onteigeningsbesluit komen voort uit hun positie als houders van door of met medewerking van SNS REAAL of SNS Bank uitgegeven effecten, als behartigers van de belangen van houders van dergelijke effecten of als verstrekkers van leningen aan SNS REAAL of SNS Bank. Volgens de Afdeling strekken de mededingingsrecbtelijke voorschriften kennelijk niet tot bescherming van bun belangen. 18 De rechtbanken hebben zich voor zover traceerbaar slechts enkele malen over zaken buiten bet omgevingsrecht gebogen,19 met als opmerkelijkste een kwestie over reformatio in peius. De Rotterdamse rechtbank oordeelde over een in primo toegekende WGA-uitkering aan eiser, die naar aanleiding van bet bezwaar van zijn werkgever was ingetrokken. Eiser stelde in beroep tegen die intrelddng dat hetverbod van reformatio in peius was geschonden. Naar het oordeel van de rechtbankkon deze beroepsgrond niet leiden tot vernietiging van het -

-

First): Omdat natuurlijke personen als direct belanghebbende kunnen optreden, hoeft niet daarnaast nog een rechtsgang voor behartigers van algemene of collectieve belangen te worden aanvaard.

18 ABRvS 25 februari 2013, AB 2013/146 m.nt. O.J.D.M.L. Jansen, ECLI:NL:RVS:2013:BZ2265.

17 In CRvB 16 september 2014, RSV 2015/28,

19 Rb.

Amsterdam

13

mel

2014,

ECLI:NL:CRVB:2014:3095, ginghet om een vraag naar

ECLI:NL:RBAMS:2014:2569, Rb. Limburg 23 mci

de gelding van bet overgangsrecht ten aanzien van arti-

2014, ECLI:NL:RBLIM:2014:4608 en Rb. Rotterdam

kel 8:69a Awb.

15 januari 2015, ECLI:NL:RBROT:2015:89.

164


Sdu Uitgevers

www.sdu-jb.nl

<<JBplus>>


bestreden besluit, omdat artikel 8:69a zich daartegen verzette. Het door eiser genoemde rechtsbeginsel strekte in dit geval niet tot bescherming van zijn belangen, maar tot bescherming van de belangen van zijn werkgever, aldus de rechtbank.20 Het gaat te ver om deze uitspraak bier in extenso te analyseren, maar men had wellicht ook kunnen oordelen dat bet verbod van reformatio in peius in dit geval uberhaupt niet was geschonden, omdat eiser zeif niet slechter nit was, maar een ander. Het is inherent aan een bezwaar in een meerpartijenverhouding dat een andere partij van dat bezwaar slechter kan worden. Dat was ook al zo voor de inwerkingtreding van artikel 8:69a. Dat artikel verandert de reikwijdte en strekking van het betreffende verbod niet. De vraag rijst waarom bet relativiteitsvereiste bijna niet voorkomt buiten bet omgevingsrecht. J.C.A. de Poorter en B.J. van Ettekoven stellen onder meer dat de meeste wettelijke normen in bet socialezekerheidsrecht geschreyen zijn ter bescherming van de belanghebbende verzekerde of uitkeringsgerechtigde en dat de belangen van derden bij de besluitvorming meestal geen rol spelen. Wanneer echter belangen van derden wel een rol spelen kan met enige fantasie wel een casus worden bedacht waarin relativiteit een rol zou kunnen spelen .21 Van de getraceerde paar zaken van rechtbanken betrofechter twee een tweepartijengeschil. Met zulke geringe aantallen zou geen getaismatig geInspireerde conclusie getrokken mogen worden. Het lijkt hoe dan ook waarschijnlijk dat in bet omgevingsrecht bijna per definitie voldaan dient te worden aan een veelbeid van gevarieerde wettelijke voorschriften ter bescherming van een veelheid aan omgevingsrechtelijke

De gesteld geschonden rechtsregels kunnen worden onderverdeeld in specifieke wettelijke voorschriften en buitenwettelijke regels (par. 3.1), algemene beginselen van behoorlijk bestuur en formele vereisten (par. 3.2) en totstandkomingsvereisten (par. 3.3). Omdat bet relativiteitsvereiste is ingevoerd na formulering van de betreffende rechtsregels, is zelden tot nooit daaruit of nit parlementaire stukken afte leiden, wat bet beoogde beschermingsbereik is. De wetgever heeft daarom de bestuursrechter slechts de taak opgedragen om te beoordelen of een geschonden rechtsnorm "kennelijkniet" en dus evident niet strekt tot bescherming van de belangen van degene die zich daarop beroept.22 Dat verandert uiteraard weinig aan bet gebrek aan duiding van wet en/of toelichting. Die duiding moet dus toch van de bestuursrechter

20 Rb. Oost-Brabant 20 juni 2013, AB 2015/87

22 Zie nader J.C.A. de Poorter, Doel en functie van de

m.nt. C.B. Modderman en T.P.A.M. Wouters, ECLI:NL:RBOBR:2013:2702. 21 De Poorter en Van Ettekoven, 'Het relativiteitsvereiste

toegang tot de bestuursrechter: bespiegelingen over ontwikkelingen in het bestuursprocesrecht, in J.C.A. de Poorter e.a., De toegang tot de bestuursrechter beperkt,

in het bestuursrecht: de ene relativiteitseis is de andere niet', NTB 2013, p. 119.

VAR-reeks 144, Den Haag: Boom Juridische uitgevers 2010, p. 43.

wwwsdu-jb.nI

Sdu Uitgevers

belangen, voordat een besluit voor een plan of project deugt. Bij beroepen die tot doel hadden om een plan of project om welke reden dan ook te doen stranden, is die breedte aan voorschriften zeer welkom gebleken. Buiten bet omgevingsrecht lijkt de besluitvorming aanzienlijk minder diverse belangen te moeten dienen en lijkt de regelgeving overeenkomstig minder uiteenlopende belangen te dienen en dus ook minder uiteenlopende beroepsgronden te kunnen genereren. Bovendien gaat bet buiten bet omgevingsrecht waarschijnlijk minder vaak om bet doen vernietigen van een begunstigend besluit voor een ander om welke reden dan ook, maar veeleer om het in rechte alsnog bevechten van een gunstiger besluit ten beho eve van zichzelf. 3.

Dc gesteld geschonden rechtsregels


165


komen. Daarbij lijkt het "kennelijkheidsvereiste" een vrij geringe eigen rol te spelen en kan de aandacht dus ten voile uitgaan naar de gesteld geschonden rechtsregels zelf.23 3.1

Speci:fieke wettelijke voorschriften en buitenwettelijke regels Specifieke wettelijke voorschriften en buitenwettelijke regels hebben in het omgevingsrecht soms een breed karakter, maar zijn vaker zeer gedetaileerd. Een breed karakter heeft de in artikel 3.1 Wro vervatte cis dat een bestemmingsplan ten behoeve van "een goede ruimtelijke ordening" bestemmingen en voorschriften moet geven. Allereerst brengt die cis met zich dat vanuit het oogpunt van een goede ruimtelijke ordening sprake moet zijn van een aanvaardbaar woonen leefldimaat. Om die reden behandelen veel Afdelingsuitspraken de vraag of bestemmingsplannen aan het woonen leefldimaat van appellanten raken. Een voorbeeld hood een uitspraak waarin een verslechtering van het woonen leefldimaat werd gesteld, omdat door de bouw leiindes zouden verdwijnen. Volgens de Afdeling was het belang van het behoud van een goed woonen leefldimaat aan de orde.24 Ten tweede brengt de cis van de goede ruimtelijke ordening met zich dat sprake moet zijn van een aanvaardbaar ondernemersklimaat.25 Ook hier gaat het om eigen belangen, in dit geval om belangen van de betrokken ondernemer zelf. Is

23 ZiewelABRvS 19januari201 1,AB2011/47m.nt.A.A.J.de Gier en B.W.N. de Waard, ECLI:NL:RVS:201 1 :BP1352. 24 ABRvS 6 november 2013, ECLI:NL:RVS:2013:1835,

<<JBplus>>

deze te veraf gevestigd van het gebied waarop zijn beroepsgronden zien, dan beroept hij zich op normen die kennelijk niet strekken ter bescherming van zijn belang. Het gaat dan mmers niet om zijn aanvaardbaar ondernemersklimaat.26 Ter concretisering van de goede ruimtelijke ordening zijn diverse buitenwettelijke regels geformuleerd. Die zijn vaak zeer gedetaffleerd en worden door de bestuursrechter ook onder rechtsregels geschaard, hoewel zij dat eigenlijk niet zijn en best ter invulling van de (wel wettelijk gefundeerde) goede ruimtelijke ordening hadden kunnen worden beoordeeld. Een voorbeeld biedt de Afdelingsuitspraak inzake Cray Valley. 17 App ellanten hadden zich op een afstandsnorm uit een VNG-brochure voor bedrijfszondering beroepen. De Afdeling overwoog dat de VNG-brochure op inzichten van deskundigen gebaseerde indicatieve normen bevat voor de bepaling van hetgeen een goede ruimtelijke ordening vereist, van welke normen een gemeenteraad in een concreet geval mits goed gemotiveerdkan afwijken. Volgens de Afdeling konden appellanten zich niet op de in geding zijnde afstandsnorm beroepen, omdat het hen erom ging om gevrijwaard te blijven van de aantasting van hun uitzicht en meer in bet algemeen om het belang van het behoud van bun woonomgeving. De ingeroepen afstandsnorm zag echter op de afstand tussen nieuw op te richten woningen en het bedrijf Cray Valley. De Afdeling had wellicht ookkunnen overwegen dat de (wettelijk wel gefundeerde) goede ruirntelijke ordening bier niet werd ingeroepen ten beho eve van bet eigen woonen leefldimaat en dat de invulling daarvan met de

genoemd bij N.M.C.H. Crooijrnans, Het relativiteitsvereiste: "Eigen huis en tuin M en R 2014, 67. 25 Vgl. ABRvS 16 maart 2011, JB 2011/118, ECLI:NL:RVS:2011:BP7776, waarover J.C.A. de Poorter, Kroniek bestuursprocesrecht, NTB 2012, p. 28 en G.A. van der Veen, Halverwege de Crisis- en hersteiwet: de Afdelingsjurisprudentie tot dusverre, JBplus 2012, p. 14.

26 VgI.

ABRvS

11

december

2013,

ECLI:NL:RVS:2013:2343. 27 ABRvS l9januari 2011, AB 2011/47 m.nt. A.A.J. de Gier en B.WN. de Waard, ECLI:NL:RVS:2011:BP1352.

166


Sdu Uitgevers

www.sdu-jb.nl

<JBplus>>


brochure om die reden eveneens moest stranden op het relativiteitsvereiste.28 Ook bij gedetaileerde echt wettelijke voorschriften draait het doorgaans om het goede woonen leefklimaat en het bedrijfsklimaat. Een voorbeeld biedt artikel 3.1.6 lid 2 Besluit ruimtelijke ordening, inzake de ladder voor duurzame verstedelijking. Deze verlangt, kort gezegd, dat een zorgvuldige afweging over ruimtegebruik moet worden gemaakt. Deze ladder kent drie treden van motivering om te bezien of behoefte aan een voorgenomen stedelijke ontwikkeling bestaat, of die binnen bestaand stedelijk gebied mogelijk is en of een onverhoopte nieuwe locatie wel passend ontsloten is. De ladder wordt veelvuldig ingeroepen, bijvoorbeeld door omwonenden en concurrenten. Artikel 3.1.6 lid 2 Bro strekt tot bescherming van het belang van een goed woonen leefklimaat, wanneer appellant er belang bij heeft dat een voorheen als agrarisch bestemdperceelnietonnodigwordtbebouwd.29 In een andere uitspraak ging het om een beroep van een bouwmarkt tegen vergunningverlening aan een andere bouwmarkt. Bij de toepassing van de ladder moet voor detailhandel ook rekening worden gehouden met het voorkomen van winkelleegstand. Het door appellant ingeroepen belang van het voorkomen van onaanvaardbare leegstand strekte (toen nog) ter bescherming van zijn belangen .30

Beroepsgronden moeten derhalve betrekking hebben op eigen belangen van het woon-, leefen bedrijfsklimaat "in de buurt"3' Er zijn evenwel uitzonderingen. Die dienen dan uit de betrokken voorschriften te blijken of daarin ingelezen te worden. Zo dienen bepalingen uit de Wet geluidhinder volgens de Afdeling alleen ter bescherming van bewoners en toekomstige bewoners van de woningen waarop normen van de Wet geluidhinder of besluiten tot vaststelling van hogere waarden betrekking hebben.32 In een andere uitspraak ontleende de Afdeling aan een heldere toelichting uit een provinciale verordening Ruimte, dat een door

neer de voorziene ontwikkeling tot een uit oogpuntvan een goede ruimtelijke ordening relevante leegstand zal kunnen leiden. Zie uitgebreid ABRvS 20 mei 2015, BR 2015/71 m.nt. H.J. Breeman, EGLI:NL:RVS:2015:1585, ABRvS 3 juni 2015, EGLI:NL:RVS:2015:1744, ABRvS 1 juli 2015, EGLI:NL:RVS:2015:2065, ABRvS 29ju1i2015, EGLI:NL:RVS:2015:2361 en ABRvS 5 augustus 2015, EGLI: EGLI:NL:RVS:2015:2472. 31 Zie ook nog ABRvS 11 september 2013, Gst. 2014/22 m.nt K. Lagrouw, EGLI:NL:RVS:2013:1146 inzake parkeernormen. 32 Zie onder meer ABRvS 18 september 2013, EGLI:NL:RVS:2013: 1181, ABRvS 15 januari 2014, BR 2014/40 m.nt. H.J. Breeman en P.H.J. van Aardenne, EGLI:NL:RVS:2014:17, ABRvS 17 september 2014, EGLI:NL:RVS:2014:3389, ABRvS 22 juli 2015, EGLI:NL:RVS:2015:2296 en ABRvS 28

28 Zie ook A.G.A. Nijmeijer, Dynamiek in relativiteit,

augustus 2013, AB 2014/20 m.nt. G.B. Modderman,

Trema 2014, P. 228-229. De VNG-brochure strekt overigens ook ter bescherming van belangen van aan-

EGLI:NL:RVS:2013:963. Zie evenwel ook ABRvS 15

weige bedrijvigheid bij ongehinderde bedrijfsvoering:

N.M.C.H. Crooijmans, Het relativiteitsvereiste: "Eigen

ABRvS 29 april 2015, ECLI:NL:RVS:2015:1327.

huis en tuin", M en R 2014/67, waarin een bedrijf in de

29 ABRvS 23 april 2014, AB 2014/213 m.nt. A.G.A. Nijmeijer. ECLI:NL:RVS:2014:1442.

januari 2014, EGLI:NL:RVS:2014:72, besproken bij

buurt van de voorgenomen planrealisatie zich beriep op bepalingen van de Wet geluidhinder en de Aide-

30 ABRvS25juni2Ol4,EGLI:NL:RVS:2014:233 1,metenige

ling oordeelde dat deze ook de belangen van bedrijven

verdere voorbeelden besproken bij E.G. Berkouwer en

bij een ongehinderde bedrijfsuitoefening beoogden

S.H. van den Ende, De ladder voor duurzame verstede-

te waarborgen, omdat het bedrijf na de bouw van

lijking en de bestuursrechter, Gst. 2014/84. Thans is de

de woningen mogelijk klachten over geluidhinder

Afdeling strenger. Een beroep op de ladder door con-

zoo ontvangen. Vgl. ook nog ABRvS 6 mel 2015,

currenten kan nog slechts tot vernietiging leiden, wan-

EGLI:NL:RVS:201 5:1422.

www.sdu-jb.nl

Sdu Uitgevers


167


appellanten ingeroepen strijdigheid van een wijzigingsbevoegdheid van een bestemmingsplan met die verordening, niet strekte ter bescherming van hun (concurrentie)belang, maar ter bescherming van gebieden tegen grootschalige voorzieningen en verstening.33 Het Bouwbesluit, tenslotte, lijkt niet immer alleen geschreven te zijn ter bescherming van de gebruiker van een bouwwerk. Sommige voorschriften kunnen ookstrekken terbescherming van gebruikers van naastgelegen woningen.34 3.2

Algemene beginselen van behoorlijk bestuur enformele vereisten De bestuursrechter beoordeelt beroepen op schendingen van algemene beginselen van behoorlijk bestuur en formele vereisten in het licht van de onderliggende (materiële) norm. De bestuursrechter kent aan de beginselen en de formele vereisten geen eigen beschermingsbereik toe, maar leidt dat beschermingsbereik af uit de onderliggende norm. Aldus construeert de bestuursrechter een samenhang tussen het (beweerdelijk) geschonden beginsel of formele vereiste en de onderliggende norm. Aldus voorkomt hi), dat schendingen van dergelijke normen zouden kunnen leiden tot een vernietiging, terwijl de onderliggende norm dat niet zou hebben kunnen bewerkstelligen. Illustratief voor de beoordeling van beroepen op beginselen van behoorlijkbestuur is een uitspraak van 18 juli 2012, waarin een schending van het zorgvuldigheidsvereiste was gesteld. Volgens de Afdeling kwam bij toepassing van de relativiteitseis aan formele beginselen van

<JBplus>

behoorlijk bestuur geen zelfstandige betekenis toe. Voor de inroepbaarheid daarvan is het beschermingsbereik van de onderliggende materiële norm, in dat geval de normen uit de Monumentenwet 1988, bepalend. Het betoog van Omega Properties dat het college het zorgvuldigheidsbeginsel heeft geschonden, is ingegeven door haar opvatting omtrent hetbeschermingsbereik van die normen, nu zij het college verwijt geen acht te hebben geslagen op het belang van de kwaliteit van de leefomgeving van het monument dat in haar visie binnen dat beschermingsbereik valt. De Afdeling deelde die visie niet en daarom strekte het zorgvuldigheidsbeginsel in dit geval evenmin ter bescherming van de belangen van Omega Properties.35 De uitspraak doet slechts een uitspraak over formele beginselen van behoorlijk bestuur. De vraag is gerezen, welk oordeel geveld moet worden over de schendingvan een materieel beginsel, zoals het gelijkheidsbeginsel en het vertrouwensbeginsel.36 Wanneer ook daar samenhang met een onderliggende norm geconstrueerd kan worden, ligt het voor de hand om ook daar aansluiting te zoeken bij die onderliggende norm. 17 Dat zou een uniforme toepassing van het relativiteitsbeginsel hi) schendingen van algemene beginselen van behoorlijk bestuur in ieder geval bevorderen. In ieder geval in het omgevingsrecht dienen op basis van artikel 3:11 Awb hi) (ontwerp)besluiten de nodige stukken ter inzake gelegd te worden. De vraag rijst naar het beschermingsbe-

35 ABRvS 18 juli 2012, AB 2012/343 m.nt. A.T. Marseille en B.WN. de Waard, ECLI:NL:RVS:2012:BX1859. 36 Zie under meer R. Benhadi, De reflexwerking van

33 ABRvS 28 mei 2014, ECLI:NL:RVS:2014:1884. Zie ook

het relativiteitsvereiste, Tijdschrift voor praktisch

ABRvS 18 december 2013, JB 2014/32 m.nt. R.J.N. Schlössels, ECLI:NL:RVS:2013:2460: een provinciaal

bestuursrecht 2014, p. 13. 37 In ABRvS 28 mei 2014, ECLI:NL:RVS:2014: 1884 wordt

voorschrift voor beheer en instandhouding van scheep-

soepel in het midden gelaten welke betekenis bet rela-

vaartwegen beschermt niet het woonen leefklimaat

tiviteitsvereiste heeft op een beroep op het gelijltheids-

van appellant.

beginsel. Vz. Rb. Noord-Holland 24 augustus 2015,

34 Aldus Rb. Limburg 23 september 2014) ECLI:NL:RBLIM:2014:81 85.

168

Jwisprudentie Bestuursrecht plus, 2015

ECLI:NL:RBNHO:2015:7093 zoekt de aansluiting met de onderliggende norm.

Sdu Uitgevers

www.sdu-jb.nl

<<JBplus>>


reik van zo'n formeel vereiste, zowel voor degenen die beroep hebben ingesteld, als voor degenen die dat wellicht hadden gedaan, als zij tijdig kennis van de stukken hadden gekregen. Voor beide groepen sluit de bestuursrechter aan bij het beroep op de onderliggende norm. Kan die onderliggende norm in het licht van het relativiteitsvereiste niet tot vernietiging leiden, dan strandt ook het beroep op de schending van het formele vereiste. In één zaak had appellant aangevoerd dat bepaalde stukken, waaronder een verkeersonderzoek en een advies van het waterschap, ten onrechte niet met het ontwerpbestemmingsplan ter inzage waren gelegd, zodat niet kon worden beoordeeld in hoeverre die stukken voor hemzelf aanleiding gaven tot beroepsgronden. Daarom kon de juistheid van dergelijke stukken niet worden beoordeeld en kon ook hun betekenis voor de uitvoerbaarheid van het plan kan niet worden beoordeeld, aldus appellant. Volgens de Afdeling kon de gestelde schending van artikel 3:11 Awb niet los worden gezien van het beschermingsbereik van de inhoud van de normen ten aanzien waarvan appellant eventuele bezwaren had wifien aanvoeren. De Afdeling constateerde dat het appellant ging om de bescherming van zijn concurrentiebelang en legde de diverse stukken naast dat belang. De norm van een goede ruimtelijke ordening voor zover deze ziet op bet verkeers- en waterhuishoudingsaspect van een goed leefldimaat ter plaatse van de nieuwe horecaontwikkeling, strekte kennelijk niet tot bescherming van bet concurrentiebelang waarvoor appellant opkwam. Zouden de eventuele bezwaren van appellant over verkeer en de waterhuishouding slagen, dan zou vernietiging van bet plan op grond van de toepassing van bet relativiteitsvereiste toch niet plaatsvinden, aldus de Afdeling.38

In een andere zaak ging het om de mogelijkheid dat anderen beroep hadden kunnen instellen, indien bepaalde stukken inzake trilling en geluid wel bij bet ontwerpbesluit ter inzage waren gelegd. Dat anderen mogelijkerwijs uit de procedure zijn gehouden, hoeft geen belang van de wel appellerende belanghebbenden te zijn. De Afdeling oordeelde bier evenwel impliciet doch duidelijk anders. Volgens de Afdeling kon de schending van artikel 3:11 Awb niet worden gepasseerd, maar diende een bestuurlijke lus toegepast te worden, zodat de stukken alsnog ter inzage gelegdkonden worden. Indien dat gebeurde en belanghebbenden voor wie de onderwerpen trilling en reflectie van geluid relevant zijn aisnog in de gelegenheid werden gesteld beroep in te stellen naar aanleiding van de inhoud van die rapporten en zij van die gelegenheid gebruik maken, kon de Afdeling daarover bij de einduitspraak een oordeel geven en bezien of en in hoeverre de recbtsgevolgen van het bestreden besluit in stand konden worden gelaten.39 De Afdeling noemde het relativiteitsvereiste niet. Uit de uitspraak lijkt afgeleid te mogen worden dat appellanten zich kunnen beroepen op een schending van artikel 3:11 Awb, ook wanneer die schending in wezen niet hun eigen belangen heeft geraakt, maar belangen van anderen die nog geen beroep hadden ingesteld. Het lijkt erop dat artikel 3:11 Awb een norm is waarop eenieder zich mag beroepen om daarmee recht te doen aan belangen van anderen. Anders had de Afdeling immers niet de weg hoeven te volgen van een bestuurlijke lus en openstelling van beroep voor andere belanghebbenden (in wezen overigens: bij voorbaat aanvaarden van verschoonbaarheid van te laat ingesteld beroep van die andere belanghebbenden). Dan had volstaan kunnen worden met een gelegenheid voor appellanten om zich alsnog over de rapporten te uiten. Aldus lijkt arti-

38 ABRvS 30 juli 2014, Gst. 2014/120 m.nt. Y. Schönfeld

39 ABRvS 5 maart 2014, AB 2014/269 m.nt. R. Benhadi,

en F. Limpens-Cuijpers, ECLI:NL:RVS:2014:2838.

www.sdu-jb.nl

Sdu Uitgevers

ECLI:NL:RVS:2014:780.


169


kel 3:11 Awb een wat aparte status te hebben. De Afdeling zegt echter niet, dat artikel 3:11 Awb een bepaling van openbare orde is, die de werking van het relativiteitsvereiste zou uitsluiten. De uitspraken over beginselen van behoorlijk bestuur en formele vereisten maken duidelijk dat de bestuursrechter doorgaans aansluitbij de onderliggende materiële norm die zou zijn geschonden door de niet-naleving van een beginsel of formeel vereiste. Strekt die materiele norm niet ter bescherming van de belangen van appellant, dan geeft een schending van een beginsel of formeel vereiste niet aisnog een kans op een geslaagd beroep. De bestuursrechter hanteert aldus een samenhangleer. 3.3 Totstandkomingsvereisten Bij de totstandkoming van besluiten kunnen totstandkomingsvereisten geschonden zijn. Zo kunnen beginselen van zorgvuldige voorbereiding of daarmee samenhangende adviesverpllchtingen geschonden zijn. Ook kan een stemming niet ordelijkverlopen zijn, waardoor een zorgvuldige besluitvorming in het gedrang kan zijn gekomen. Ook in dat geval beziet de bestuursrechter welke achterliggende materiële norm geschonden zou kunnen zijn. Strekt die norm ter bescherming van appellanten, dan kunnen zij zich ook beroepen op geschonden totstandkomingsvereisten. Ook hier geldt derhalve een samenhangleer. Te wijzen valt op een uitspraak over een reactieve aanwijzing.40 Appellanten voerden onder meer aan dat een besluit was genomen op een vergadering waar niet was voldaan aan een quorumvereiste uit het toepasselijke reglernent van orde voor vergaderingen en andere werkzaamheden. Dat bleek zo te zijn en dus rees de vraag of die bepaling strekte ter béscherming van de belangen van appellanten. Volgens de Afdeling strekte het quorumvereiste verder dan alleen de bescherming van de belangen van de

<<JBplus>>

bij de vergadering van het college afwezige leden. Het ziet er ook op dat zoveel mogelijk leden van bet college aan de besluitvorming deelnemen teneinde aldus te komen tot een binnen bet college zo breed mogelijk gedragen evenwichtig en zorgvuldig besluit. Omdat de appellanten als eigenaren van de door de reactieve aanwijzing getroffen percelen ook gronden hebben aangevoerd die betrekking hebben op de materiële norm van een goede ruimtelijke ordening, die ook voor hun belangen was geschreven, kan volgens de Afdeling niet worden geoordeeld dat de norm van een zorgvuldige besluitvorming, die ook aan de bepaling uit het reglement ten grondslag ligt, kennelijk niet ziet op de bescherming van bun belangen. Het is de vraag of deze benadering ook kan worden uitgebreid naar geschonden overlegverplichtingen tussen overheden. Individuele bewoners kunnen zich volgens een eerdere uitspraak niet beroepen op bepalingen die betrekking hebben op overlegverplichtingen tussen verschillende overheden, zoals verplichtingen om met een gemeentebestuur overleg te voeren. Zulke bepalingen dienen kennelijk niet ter bescherming van individuele bewoners van die gemeente.4' Zou die lijn verlaten worden ten gunste van een samenhangleer, dan zou een schending van dergelijke verplicbtingen met kans op succes aangevoerd kunnen worden, wanneer dergelijk overleg (uiteindelijk) mede ten doel had om de goede ruimtelijke ordening en/of andere belangen met betrekking tot woon-, leefen/of bedrijfsklimaat te behartigen. In het omgevingsrecht zal daarvan al vlot sprake zijn. De geraakte belangen

4.

Bij de toepassing van het relativiteitsvereiste gaat bet erom, of de betrokken rechtsregel dan 41 ABRvS 8 februari 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BV3215, besproken in G.A. van der Veen, Halverwege de Crisis-

40 ABRvS 18 februari 2015, Gst. 2015/54 m.nt. J.L.W Broeksteeg, ECLI:NL:RVS:2015:421.

170


en hersteiwet: de Afdelingsjurisprudentie tot dusverre, JBplus 2012, p. 13.

Sdu Uitgevers

www.sdu-jb.nl

<<JBplus>>


wel het betrokken rechtsbeginsel strekt tot bescherming van de belangen van degene die zich daarop beroept. Dat vergt een uitleg van de rechtsregel en enige interpretatie van de belangen. De bestuursrechter legt de belangen obj ectief uit en veronderstelt daarbij "een" belang bij vernietiging. Welk (subjectieve) belang men hi) een vernietiging zoal zou kunnen hebben, is de bestuursrechter om het even. Dat zou bijvoorbeeld een belang kunnen zijn om na een vernietiging een schadevergoeding te verkrijgen. Bij de toepassing van artikel 8:69a is niet bet achterliggende motiefvoor de indiening van het beroep van belang.42 Daaraan doet niet af, dat de Afdeling ook wel eens suggereerde dat toch een onderzoek naar de geestesgesteidheid van appellanten zou moeten worden gedaan, door te stellen dat er een verband moet bestaan tussen een beroepsgrond en de daadwerkelijke (of: achterliggende) reden om een besluit in rechte aan te vechten.43 Bij de geraakte belangen dient onderscheid gemaakt te worden tussen de pure eigen belangen (par. 4.1), de parallelle belangen (par. 4.2) en de verweven belangen (par. 4.3) van rechtstreeks belanghebbenden in de zin van artikel 1:2 lid 1 Awb. Ook algemeen of collectief belanghebbenden kunnen door het beginsel geraakt worden (par. 4.4). Er is voorts één uitspraak omtrent de belangen van belanghebbende bestuursorganen in de zin van artikel 1:2 lid 2 Awb (par. 4.5). 4.1 Pure eigen belangen Het relativiteitsvereiste staat uiteraard niet in de weg aan een beroep op normen die (mede) strekken tot bescherming van pure eigen belan-

gen van rechtstreeks belanghebbenden in de zin van artikel 1:2 lid 1 Awb. Nu nagenoeg alle jurisprudentie betrekking heeft op omgevingsrechtelijke zaken, gaat het doorgaans om belangen ter bescherming van bet eigen woon-, leef- of bedrijfsklimaat. Zo ageerden omwonenden tegen een bestemmingsplan dat een ontsluitingsweg mogelijk maakte, met de stelling dat het plan nietvoldeed aan geluidgrenswaarden van de Wet geluidEinder. Volgens de Afdeling was bet belang van appellant en anderen daarin gelegen dat zij gevrijwaard blijven van een aantasting van hun woonen leefklimaat als gevolg van geluidhinder, die door bet plan mogelijk wordt gemaakt. De normen nit de Wet geluidhinder strekken mede tot bescherming van de belangen van appellant en anderen nu zij door de aanleg van de ontsluitingsweg geconfronteerd kunnen worden met geluidoverlast.44 Voorhet eigenbedrijfsklimaat geldtinvergelijkbare zin of dat beschermd wordt door de ingeroepen norm. Zo strekken bepalingen tot behoud van monumenten van archeologie niet ter bescherming van een ondernemersbelang om gevrijwaard te blijven van nadelige gevolgen voor haar bedrijfsvoering.45 Eigen belangen kunnen verder zakelijke belangen zijn van de continulteit in de bedrijfsuitoefening.46 Daartoe kan behoren het belang dat men niet geconfronteerd wordt met ruimtelijke ontwikkelingen die eigen uitbreidingsmogelijkheden beperken.47 Daartoe kan voorts een

44 ABRvS 26 november 2014, ECLI:NL:RVS:2014:4222. 45 ABRvS 3 april 2013, ECLI:NL:RVS:2013:BZ7549, besproken in D. Korsse, Ruimtelijke ordening op

42 ABRvS 7 mci 2014, AB 2014/274 m.nt. A.T. Marseille

niveau, Den Haag 2014, p. 208. 46 Zie onder meer ABRvS 18 januari 2012,

en B.W.N. de Waard, ECLI:NL:RVS:2014:1 669. Zie ook

ECLJ:NL;RVS:2012:BV1 190 en ABRvS 28 maart 2012,

J.C.A. de Poorter en B.J. van Ettekoven, 'Het relativi-

ABRvS 28 maart 2012, AB 2012/345 m.nt. A.A.J. de

teitsvereiste in het bestuursrecht: de ene relativiteitseis is de andere niet', NTB 2013, p. 110. 43 ABRvS 11 september 2013, Gst. 2014/22 m.nt. K. Lagrouw, ECLI:NL:RVS:2013:1 146.

www.sdu-jb.nl

Gier, ECLI:NL:RVS:2012:BWO181. 47 Zie nader B.J. Schueler, Een relativiteitsleer in wording, NTB 2011, p. 266.Wie echter stelt dat een ander meer uitbreidingsmogelijkheden krijgt, dan men zeif eer-

Sdu Uitgevers


171


soort concurrentiebelang behoren, aithans wanneer de concurrentie zich mede afspeelt op het betrokken omgevingsrechtelijke aspect. Zo kan een succesvol beroep op normen ter beperking van parkeeroverlast slechts worden gedaan door een concurrent die in het betreffende gebied parkeerruimte behoeft.48 Een vergunningvoorschrift op basis van de Ontgrondingenwet, inhoudende dat een winpias na afloop van de ontgronding afgewerkt moet worden, strekt niet ter bescherming van concurrenten, maar dient ruimtelijke belangen.49 Onderzoeksverplichtingen kunnen (mede) strekken ter bescherming van het eigen woon-, leef of bedrijfsklimaat. De verplichting ult de Wet miieubeheer om een milieueffectrapport op te stellen, strekt onder andere tot de bescherming van mensen in hun goede woonen leefklimaat, omdat een dergelijk rapport de gevolgen voor het milieu van een ruimtelijke ontwikkeling beschrijft.50 De Afdelingsjurisprudentie lijkt vrij viot aan te nemen dat omgevingsrechtelijke normen de strekking hebben om het woon-, leefen bedrijfsklimaat van rechtstreeks belanghebbenden te beschermen. Het lijkt nog open te staan hoe indringend getoetst moet worden of men het eigen belang wel heeft en/of dat aan-

der heeft gekregen, vangt bot: ABRvS 4 maart 2015, ECLI:NL:RVS;2015;609. 48 ABRvS 11 september 2013, Gst. 2014/22 m.nt. K. Lagrouw, ECLI:NL:RVS:2013:1146, met andere voorbeelden besproken door R.J. Boogers en R.E. Wannink, De concurrent in het bestuursrecht: een gepasseerd sta-

<<JBplus>>

nemelijk is dat bet eigen belang in concreto geraakt kan worden .51 Of een eigen belang wel bestond, kwam kort aan de orde in een uitspraak van de rechtbank Amsterdam. De rechtbank ging echter voorbij aan de vraag of een appellant zonder auto een beroep kon doen op een parkeernorm ter vernietiging van een bestemmingsplan, omdat andere appellanten wel een auto hadden.52 Voor de hanteerbaarheid van bet relativiteitsvereiste ligt echter in de rede om het woon-, leef en bedrijfsklimaat niet al zeer te subjectiveren en de aanwezigheid van een belang, zoals dat van voldoende parkeerruimte in de buurt, dus in beginsel als gegeven te beschouwen. Vervolgens moet een voldoende objectieve aannemelijkheid bestaan, dat bet eigen woon-, leef- of bedrijfsklimaat geschaad wordt. Dat lijkt afgeleid te mogen worden uit een uitspraak van de Gelderse rechtbank, Betoogd werd dat een akoestisch rapport over een fakkel bij een inrichting niet deugde en de geluidsbelasting van de inrichting onderschat werd. De rechtbank constateerde dat voor het perceel van appellant niet de fakkel, maar een ventilator de belangrijkste geluidbron was. De rechtbank achtte daarom onaannemelijk dat bet hanteren van de juiste bronsterkte van de fakkel bepalend was voor de vraag of bij appellantwordtvoldaan aan de geluidgrenswaarden. De norm voor de fakkel had dan ook niet de strekking bet eigen belang van appellant te beschermen.53 Stelt men dat een geluidswal een negatief aanzien geeft, dan dient bepaald te worden welke stukken van de wal men eigenlijk ziet. De niet-zichtbare gedeelten kunnen, hoe lelijkwellicht ook, blijk-

tion?, Tijdschrift voor praktisch bestuursrecht 2014, p. 4-8. 49 ABRvS 19 maart 2014, BR 2014/90 m.nt. H.J. Breeman en R.J.G. Backer, ECLI:NL:RVS:2014:942. 50 ABRvS 1 oktober 2014, ECLI:NL:RVS:2014:3554, besproken bij P.M.J.J. Swagemakers, Met relativiteitsvereiste bezien vanuit vier groepen belanghebbenden, Bb 2015/3, ABRvS 24 december 2014, ECLI:NL:RVS:2014:4648 en ABRvS 14 januari 2015, ECLI:NL:RVS:2015:50.

172


51 B.J. Schueler, Een relativiteitsleer in wording, NTB 2011, p. 270, stelt in dit kader dat de eiser zich moet beroepen op een belang dat feitelijk dreigt te worden geschaad. 52 Rb.

Amsterdam

14

januari

2015,

december

2014,

ECLI:NL:RBAMS:201 5:164. 53 Rb.

Gelderland

16

ECLI:NL:RBGEL:2014:7797.

Sdu Uitgevers

www.sdu-jb.nl

<<JBplus>>


baar geen invloed hebben op het woonen leefldimaat.54 Parallelle belangen Het relativiteitsvereiste staat niet in de weg aan een beroep op normen die niet (mede) strekken ter bescherming van eigen belangen, maar wel (mede) tot bescherming van parallelle belangen van andere rechtstreeks belanghebbenden. Dat kan bevreemden, want als hoofdregel worden beroepen op normen die zien op bet leefklimaat op andere dan de eigen percelen, niet aanvaard.55 Volgens de Afdeling kan een belanghebbende zich beroepen op de normen die de Wet geluidhinder stelt, indien een bestemmingsplan de aanleg of verbreding van een weg mogelijk maakt waarvan ookhij nadelige geluidseffecten voor zijn woonsituatie moet vrezen. Die mogelljkheid bestaat ook indien hij volstaat met aannemelijk te maken dat de aanleg of verbreding zal leiden tot overschrijding van de hoogst toelaatbare geluidbelasting van woningen in zijn directe omgeving en daarmee tot nadelige geluidseffecten op zijn woonsituatie.56 De Poorter en Van Ettekoven achten die laatste zin interessant. Ook wanneer de norm nit de Wet geluidhinder niet jegens appellant wordt geschonden, maar jegens iemand met een parallel belang aan dat van hem, maar die schending wel tot nadelige geluidseffecten op zijn woonsituatie leidt, kan appellant zich blijkbaar toch met succes op deze norm beroepen .17 Wellicht is dan de gedachte dat een overtreding van de norm van de Wet geluidhinder in het bewuste geval meer in het algemeen een aantasting van het goede woonen leefklimaat 4.2

oplevert en dat in dat geval dan wellicht niet de norm van de Wet geluidhinder is geschonden, maar de onderliggende algemene norm van het goedewoon- enleefklimaat. Dat had dan echter wel in de uitspraak opgenomen mogen worden.58 Het is de vraag of de gedachte van de parallelle belangen veel helderheid kan brengen. Men opereert immers buiten bet beschermingsbereik van de norm zeif. Uit die norm zal dus lastig af te leiden zijn, dat die ook een parallel belang beoogt te beschermen. Zo zal uit regels van openbare orde en brandveiigheid niet eenvoudig afte leiden zijn dat die mede strekken ter bescherming van eigenaren van panden in de buurt van een supportershome .59 Evenmin is evident dat de eis nit bet Besluit eisen inrichtingen, dat in de onmiddellijke nabijheid van een horecalokaliteit een toiletgelegenheid aanwezig moet zijn, alleen strekt tot bescherming van de (sociale hygiene van) bezoekers van de horeca-inrichting en niet tot bescherming van mogelijkerwijs als "parallel" te betitelen belangen van omwonenden van de horeca-inrichting. Ook die kunnen immers baat van sociale hygiene in en rond de inrichting hebben.6°

58 Ook lastig verklaarbaar is de aanvaarding van beroepen op een geurnorm die niet ter plekke van de eigen woning wordt overschreden, maar elders wel: ABRvS 29 april 2015, ECLI:NL:RVS:2015:1379, ABRvS 13 mci 2015, ECLI:NL:RVS:2105:1530 en ABRvS 13 mel 2015, ECLI:NL:RVS:2015:1495. Wellicht is in zulke gevallen (een variant van) de in par. 5.3 nog te bespreken Correctie Langemeijer aan de orde.

54 ABRvS 5 maart 2014, AB 2014/269 m.nt. R. Benhadi, ECLI:NL:RVS:2014:780.

59 Aangenomen door Rb. Amsterdam 23 mel 2014, ECLI:NL:RBAMS:2014:5 100. Zie over brand-

55 ABRvS 13 juni 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BW8207.

veiigheidsvoorschriften mede ter bescherming

56 ABRvS 13 juli 2011, ECLI:NL:RVS:2011:BR1412.

van omwonenden ook ABRvS 12 oktober 2011,

57 Zn J.C.A. de Poorter en B.J. van Ettekoven, 'Het relativi-

ECLI:NL:RVS:201 1:BT7368.

teitsvereiste in het bestuursrecht: de ene relativiteitseis is de andere niet', NTB 2013, p. 110.

wwwsdu-jb.n1

60 Rb.

Oost-Brabant

1

oktober

2014,

ECLI:NL:RBOBR:2014:5615.

Sdu Uitgevers

furl sprudentie Bestuursrecht plus, 2015

173


4.3 Verweven belangen Het relativiteitsvereiste staat niet in de weg aan een beroep op verweven belangen. Een beroep op bepalingen ter bescherming van het algemene belang van de bescherming van natuur, landschap en monumentale waarden, kan tot vernietiging leiden als dat belang zodanig is verweven is met een eigen belang, dat men zich met succes kan beroepen op schending van de normen waarin die algemene belangen zijnverankerd. Die algemene belangen mogen dus ingeroepen worden, ook al zijn ze eigenlijk niet ter bescherming voor de eigen belangen van appellanten geschreven. Het gaan onder meer om bepalingen uit de Natuurbeschermingswet 1998. Volgens de Afdeling hebben deze met name ten doel om het algemene belang van bescherming van natuur en landschap te beschermen. De individuele belangen van burgers die in of in de onmiddellijke nabijheid van een Natura 2000-gebied wonen bij behoud van een goede kwaliteit van hun directe leefomgeving, kunnen echter zo verweven zijn met het algemene belang dat de Nbw 1998 beoogt te beschermen, dat niet kan worden geoordeeld dat de betrokken normen van de Nbw 1998 kennelijk niet strekken tot bescherming van hun belangen.6' Het kan voorts gaan om bepalingen van de Flora- en faunawet. Niet in alle gevallen behoeft op voorhand uitgesloten te worden geacht dat de Ffw met de bescherming van diersoorten tevens bescherming biedt aan het belang bij het behoud van een goede kwaliteit van de directe leefomgeving van omwonenden.62 Voorts zou wellicht een beroep gedaan kunnen worden op

<<JBplus>>

voorschriften ter bescherming van gebouwde monumenten, wanneer het belang van bescherming van die monumenten verweven is met individuele belangen van een goed woonen leefldimaat.63 Zakelijke belangen, ook die van een goed bedrijfsklimaat, worden zelden verweven geacht. Een feitelijkbelang van appellant om als huurder van een loods zijn werkzaamheden ongestoord te kunnen blijven uitoefenen, is geen belang dat door de normen uit de Nbw 1998 beschermdwordt.64Meer in het algemeen luidt het oordeel doorgaans dat normen ter bescherming van het algemene belang van bescherming van natuur en landschap kennelijk niet strekken tot bescherming van bedrijfseconomische belangen.65 Dat is anders wanneer men zijn bedrijfjuist heeft "verweven" met lokale natuur oflokaal landschap en juist mede daaruit inkomsten genereert.66 Bovendien is een gehele uitsluiting van zakelijke belangen in ieder geval niet mogelijk, wanneer zulke belangen meegenomen moeten worden in de voorgeschreven belangenafwe-

Relativiteit in de natuurwetgeving, Tijdschrift voor praktisch bestuursrecht PB 2014/125. 63 Zo A.G.A. Nijmeijer, Dynarniek in relativiteit, Trema 2014, p. 232, die zich afzet tegen de ogenschijnlijk andersluidende uitspraken ABRvS 18 juli 2012, AB 2012/343 m.nt. A.T. Marseille en B.WN. de Waard, ECLI:NL:RVS:2012:BX1859 en ABRvS 20 maart 2013, ECLI:NL:RVS:2013:BZ4936. Die hebberi echter beide betrekking op commerciële belangen bij de aantrekkelijkheid of behoud van bedrijfslocaties. Ook J.C.A. de Poorter en B.J. van Ettekoven, 'Het relativiteitsvereiste in het bestuursrecht: de ene relativiteitseis is de andere

61 Zie onder meer ABRvS 11 juni 2014,

niet', NTB 2013, p. 111, maken hier onderscheid tus-

ECLI:NL:RVS:2014:2065, ABRvS 27 augustus 2014,

sen belangen van woonen leefldimaat enerzijds en

ECLI:NL:RVS:2014:3188, ABRvS 1 april 2015,

bedrijfsklimaat (of bedrijfsbelangen) anderzijds.

ECLI:NL:RVS:2015:983 en ABRvS 27 mei 2015, ECLI:NL:RVS:201 5:1650.

64 ABRvS 29 januari 2014, ECLI:NL:RVS:2014:230, besproken door N.M.C.H. Crooijmans, Bet relativi-

62 Vgl. bijvoorbeeld ABRvS 15 januari 2014, AB 2014/116

teitsvereiste: "Eigen huis en tuin", M en R 2014/67.

rn.nt. A.G.A. Nijmeijer, ECLI:NL:RVS:2014:75. Zie

65 ABRvS 1 oktober 2014, ECLI:NL:RVS:2014:3565.

voor verdere voorbeelden J.P. Hoegee en A.C.A. Wit,

66 Vgl. ABRvS 30 juni 2015, ECLI:NL:RVS:201 5:2174.

174


Sdu Uitgevers

www.sdu-jb.nl

<<JBplus>>


ging. Zo oordeelde de Afdeling in een procedure over een beperking van de toegankelijkheld van twee Natura-2000 gebieden op grond van de Nbw 1998 dat de door een aantalvissers ingeroepen bedrijfsbelangen bi) behoud van hun bestaande toegang onder het beschermingsbereik van de regeling vielen. Volgens de Afdeling strekte de ingeroepen rechtsregel niet alleen tot bescherming van de belangen van de natuur, maar verplichtte deze ook tot de afweging van de verschilende rechtstreeks hi) het besluit betrokken belangen. Dat had de staatssecretaris zeif ook gedaan, waarbij hi) ookvoorschriften aan het besluit had verbonden.67 Het kan dus niet in algemene zin gesteld worden dat normen ter bescherming van algemene (natuur)belangen nimmer verweven kunnen zijn met belangen van bedrijfsklimaat of -voering. Dat zi)n zi) in ieder geval, wanneer zulke belangen deel uitmaken van het afwegingskader. Belangen van algemeen of collectief belanghebbenden De belangen die algemeen of collectiefbelanghebbenden in de zin van artikel 1:2 lid 3 Awb tot vernietiging van een besluit kunnen brengen, hangen af van hun statuten. Hun statuten dienen duideli)kte maken dat de door hen ingeroepen normen een belang dienen dat zij behartigen. Deze belangentoets lijkt geen andere, dan de belangentoets in het kader van artikel 1:2 lid 3 Awb.68 Bij de toepassing van artikel 1:2 lid 3 Awb worden deze belanghebbenden voorts getoetst op hun feitelijke werkzaamheden. Die mogen niet louter juridische procedures betreffen en dienen ookop het door het besluitbestrekenterrein te liggen.69 Dc toetsing op werk4.4

zaamheden vindt bi) bet relativiteitsvereiste echter niet nogmaals plaats. Bi) algemeen belanghebbenden is de koppeling tussen de belangentoets van artikel 1:2 lid 3 en artikel 8:69a Awb niet geheel zuiver. Wil een algemeen belanghebbende de toets van artikel 1:2 lid 3 Awb passeren, dan zal een bepaald algemeen belang "in het bi)zonder" behartig(I dienen te worden. Anders heeft de belanghebbende een te ruime doelstelling voor het oordeel dat het belang van appellante rechtstreeks bij het besluit is betrokken, omdat die doelstelling daarvoor onvoldoende concreet is en in een te ver verwijderd verband staat tot de door dat besluit te dienen belangen .70 "Het" algemeen belang behartigen mag dus, maar geeft geen belanghebbendeschap. Men zal dus spedfieker belangen dienen na te streven. De in te roepen normen zullen echter veeleer "het" algemeen belang beogen te beschermen, in plaats van enig specifiek statutair belang dat vereist is om belanghebbende te kunnen zi)n. De Afdeling heeft de discrepantie verbolpen door ook bier een samenhang of verwevenheid te construeren. Normen die de strekking hebben, "bet" algemeen belang te beschermen, zoals het algemeen belang van bescherming van natuur en landschap, kunnen samenvallen met een statutair belang. De bepalingen van de Nbw 1998 hebben met name ten doe om het algemeen belang van bescherming van natuur en landschap te beschermen. "Nu de statutaire belangen van Vereniging ABC mede betrekking hebben op de bescherming tegen aantasting van natuurwaarden, vallen deze belangen in dit geval samen met de algemene belangen die de Nbw 1998 beoogt te beschermen aldus deAfdeling.7' Beogen de statuten van een stich-

Ruimte). 67 ABRvS 24 december 2014, ECLI:NL:RVS:2014:4676. 68 Vgl. A.G.A. Nijmeijer, Dynamiek in relativiteit, Trema 2014, P. 232.

Damen, ECLI:NL:RVS:2000:AN6536 (Stichting Keerpunt).

69 ABRvS 1 oktober 2008, AB 2008/348 m.nt. EC.M.A. Michiels, ECLI:NL:RVS:2008:BF391 1 (Openbare

www.sdu-jb.nl

70 ABRvS 15 september 2000, AB 2000/481 m.nt. L.J.A.

Sdu Uitgevers

71 ABRvS 7 mel 2014, ECLI:NL:RVS:2014:1634. VgI. ABRvS 16 april 2014, ECLI:NL:RVS:2014:1284.


175

HET RELATIVITEITSVERBTSTE VAN ARTIKEL 8:69A AWB: DE STAND VAN ZAKEN

ting evenwel het algemeen belang van het behoud van een bepaald monumentaal pand te behartigen, dan kan de stichting zich niet met succes op die wet en de Flora- en Faunawet beroepen.72 Beogen statuten het algemeen belang van bescherming van de natuur- en cultuurlandschappelijke waarde van Kampen te behartigen, dan kunnen normen ter bescherming van de fysieke veiigheid van Kampen en omgeving niet tot vernietiging van een bestemmingsplan leiden.73 Bij dit alles geldt dan flog, dat statuten niet al te restrictief gelezen mogen worden. Algemeen belanghebbenden mogen ook opkomen voor de bescherming van bepaalde gebieden en/of dieren wanneer gebiedsaanduidingen niet precies passen of de botanische en/ofzoologische nomenclatuur niet is gevolgd, maar de gestelde normschending daarmee wel voldoende samenhang heeft.74 Wie echter opkomt voor de bescherming van vogels, mag zich niet beroepen op normen ter bevordering van een goede verkeersafwikkeling in een gebied.75 Ook bij collectief belanghebbenden dient een voldoende verband te bestaan tussen hun statutaire doelstelling en het ingeroepen collectieve belang. Zo diende het statutaire doel van een bewonersvereniging, tot opkomen voor de belangen van de bewoners in de ruimste zin des woords, ter bescherming van belangen van verschilende leden van de vereniging die aangrenzend woonden aan de locatie waarop een bouwplan is voorzien. Een bepaling nit het aangevochten bestemmingsplan over de situering en de afmetingen van gebouwen en bouwwerken ter voorkoming van een onevenredige aantasting van de gebruiksmogelijkheden van de aangrenzende gronden en bouwwerken, 72 Zo aithans Rb. Limburg 3 september 2014, ECLI:NL:RBLIM:2014:7619, in het midden gelaten door ABRvS 6 mci 2015, ECLI:NL:RVS2015:1468. 73 ABRvS 11 februari 2015, Gst. 2015, 37 m.nt. J.W van

<<JBplus>>

strekte dan ook ter bescherming van de belangen van de bewonersvereniging.76 Zowel voor de algemeen als de collectiefbelanghebbenden hanteert de Afdeling dus de statuten als leidraad. Belangen van belanghebbende bestuursorganen Belanghebbende bestuursorganen in de zin van artikel 1:2 lid 2 Awb procederen soms bij de bestuursrechter tegen omgevingsrechtelijke besluiten van andere bestuursorganen. In de door artikel 1.4 Chw bestreken gevallen is de mogelijkheid uitgesloten, doch daarbuiten kan artikel 8:69a in beeld komen. Tot dusverre is één gevalbekend, en wel van een gemeente en haar College die beroep instelden tegen een bestemmingsplan van een naburige gemeente. De Afdeling achtte de ruimtelijke ordening in de appellerende gemeente een belang dat is toevertrouwd aan de raad en het college van burgemeester en wethouders van deze gemeente. Het aangevallen besluit betrof een bestemmingsp!an met een bedrijvenbestemming. Dat besluit kon gevolgen hebben voor de ruimtelijke ordening van de appellerende gemeente, omdat (ook) daar enkele bedrijventerreinen zijn gelegen waar vergelijkbare bedrijvigheid is toegestaan. Na de aldus gegeven belanghebbendheid rees de vraag naar het beschermingsbereik van de Provinciale Verordening Ruimte. Deze strekte er onder meer toe zowel de kwaliteit van het bebouwde gebied van de provincie te behouden en te versterken als de open ruimte buiten de stedelijke gebieden van de provincie te behouden voor landbouw, natuur en recreatie. Het gemeentelijke belang, dat leek neer te komen op bescherming van de eigen bedrijfsterreinen, werd volgens de Afdeling mede beschermd door de Verordening.77 Uit deze ene zaak volgt dat de Afdeling ten aanzien van belanghebbende bestuursorganen de 4.5

Zundert, ECLI:NL:RVS:2015:345. 74 ABRvS 16 april 2014, ECLI:NL:RVS:2014:1284.

76 ABRvS5augustus20l5,ECLI:ECLI:NL:RVS:2015:2520.

75 ABRvS5augustus2Ol5,ECLI:ECLI:NL:RVS:2015:2505.

77 ABRvS 6 mci 2015, ECLI:NL:RVS:2015:1424.

176

Jurisprudentic Bestuursrecht plus, 2015

Sdu Uitgevers

www.sdu-jb.nl

<JBplus>>


toetsing verricht aan de hand van de toetsing aan artikel 1:2 lid 2 Awb. De te beantwoorden

vraag is dus, of het bestuursorgaan opkomt ter behartiging van een haar toevertrouwd belang. 5.

Varia

5.1

Volgorde van behandeling van de beroepsgronden en het relativiteitsvereiste Het relativiteitsvereiste leidt tot voorbijgaan aan gronden die zonder gelding van het vereiste tot vernietiging hadden kunnen leiden. In de literatuur is relatief veel aandacht besteed aan de overzichtelijke vraag, wat de bestuursrechter flu eerst dient te beoordelen: de gegrondheid van de beroepsgronden of het beschermingsbereik van de met de beroepsgronden aangevoerde normen. Onder de Crisis- en herstelwet werd geregeld geconstateerd dat het relativiteitsvereiste pas aan bodkwam wanneer een bero epsgrond hout leek te snijden. Indien een beroepsgrond bet niet haalde om die reden niet kon leiden tot enige gegrondverklaring van bet beroep, bleef toetsing aan het relativiteitsvereiste meestal achterwege.78 Soms was de volgorde echter andersom en oordeelde de Afdeling dat het relativiteitsvereiste al aan een gegrondverklaring in de weg stond en dat dus geen inhoude-

lijke aandacht aan een beroepsgrond besteed hoefde te worden.79 Communis opinio is inmiddels dat geen vaste volgorde vereist is en dat het niet praktisch is om desondanks een vaste volgorde aan te houden.81 Verwacht mag worden dat toenemende kennis van en ervaring met bet vereiste gaat leiden tot de werkvolgorde dat eerst het beginsel aan de orde komt, waarna de nog resterende beroepsgronden inhoudelijk behandeld worden. Wanneer bijvoorbeeld een discussie omtrent een hogere waarde als bedoeld in artikel 83 van de Wet geluidhinder in beroep wordt aangezwerigeld door een ander dan bewoners van de te bouwen woningen, kan inmiddels op voorhand worden geconcludeerd dat de regeling kennelijk niet strekt tot bescherming van de belangen van die ander en dat dus geen inhoudelijke bespreking volgt.8' -

-

5.2 Disclaimer bij ongegrond beroep In bestemmingsplanzaken hanteert de Afdeling tegenwoordig de standaarddisclaimer "voor zover in deze uitspraak is geoordeeld dat een beroepsgrond faalt, heeft de Afdeling zich niet uitgesproken over de vraag of artikel 8:69a van de Awb aan een vernietiging van het bestreden besluit in de weg staat.1)82 Aldus maakt de Afdeling duidelijk datbij een ongegrond beroep geen impliciet oordeel is gegeven dat de naar voren gebrachte beroepsgronden bij gegrondheid wel ofjuist filet tot een vernietiging zouden 79 Zo onder meer ABRvS 30 november 2011,

78 Zie onder meer Vz. ABRvS 17 juni 2011,

ECLI:NL:RVS:201 1:BU6354.

ECLI:NL:RVS:2011:BQ8820, ABRvS 12 oktober 2011,

80 Zie bijvoorbeeld C.B. Modderman, Het moment

ECLI:NL:RVS:201 1:BT7368, ABRvS 9 november 2011,

van toepassing van het relativiteitsvereiste door de

ECLI:NL:RVS:2011:BU3725, ABRvS 30 november

bestuursrechter, NTB 2012/29.

2011, ECLI:NL:RVS:2011:BU6359, ABRvS 28 december 2011, ECLI:NL:RVS:2011:BU9452, ABRvS 25 januari 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BV1817, ABRvS 22

81 ABRvS 28 augustus 2013, AB 2014,20 m.nt. C.B. Modderman, ECLI:NL:RVS:2013:963. 82 Zie bijvoorbeeld ABRvS 13 augustus 2014,

februari 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BV6505 en ABRvS

ECLI:NL:RVS:2014:3006, ABRvS 26 november 2014,

29 februari 2012, EGLI:NL:RVS:2012:BV7288, alle aan-

ECLI:NL:RVS:2014:4279, ABRvS 18 maart 2015,

gehaald in G.A. van der Veen, Halverwege de Crisis-

EGLI:NL:RVS:2015:813, ABRvS 25 maart 2015,

en hersteiwet: de Afdelingsjurisprudentie tot dusverre,

EGLI:NL:RVS:2015:965 en ABRvS 1 april 2015,

JBplus 2012, p. 11.

ECLI:NL:RVS:201 5:1001.

www.sdu-jb.nl

Sdu Uitgevers


177

HET RELATIVITEITSVERETSTE VAN ARTIKEL

8:69A AWB: DE STAND VAN ZAKEN

hebben geleid. De Afdeling spreekt zich kortom niet uit. Omdat de wetgever geen vaste volgorde van behandeling van relativiteit en beroesgronden heeft voorgeschreven, lijkt een dergelijke disclaimer niet strikt no dig. Bovendien zou uit bet (al dan niet beoogd) achterwege blijven van een dergelijke disclaimer in andere zaken niet de conclusie mogen worden getrokken dat in die andere zaken wel een toetsing aan bet relativiteitsvereiste heeft plaatsgevonden. De wet vereist immers geen ijzeren toepassing, maar slechts een toetsing bij gegronde beroepsgronden. 5.3 De Correctie Langemeijer In de jurisprudentie over artikel 8:69a Awb en artikel 1.9 Chw is de uit het civiele recht bekende "Correctie Langemeijer" (nog) niet te yinden, reden waarom het punt thans slechts onder de varia aan de orde komt. De correctie behelst dat een overtreding van een wettelijke norm die niet strekt tot bescherming van de door eisers ingeroepen belangen, toch onrechtmatigheid jegens eisers kan opleveren. De overtreding van de wettelijke norm kan een factor zijn ter beoordeling van (ongeschreven) onzorgvuldigheid. Blijkens het bekende Tandartsenarrest dient de wettelijke regeling dat alleen gediplomeerde tandartsen het betreffende beroep mogen uitoefenen, ter bescherming van de volksgezondheid en dus niet ter bescherming van de bedrijvigheid van gediplomeerde tandartsen. Toch handelde een ongediplomeerd concurrent jegens hen onrechtmatig wegens strijd met een ongeschreyen verkeersnorm, welke hen tegen zodanige mededingingvan een onbevoegde beschermt.83 Bij de parlementaire behandeling van de Wet aanpassing bestuursprocesrecht is de correctie enkele malen kort besproken. Volgens de Minister was het in beginsel niet de bedoeling dat het relativiteitsvereiste wordtverzwakt door

<<JBplus>>

een beroep op een ongeschreven regel van behoorlijk bestuur.84 Desondanks heeft de Afdeling aan een van haar staatsraden advocaat-generaal een conclusie over de correctie gevraagd. Volgens de Afdeling komt de vraag naar de gelding van de correctie geregeld op in zaken waarbij een concurrent tegen een besluit in beroep komt. De staatsraad advocaat-generaal is gevraagd of een concurrent met een beroep op bijvoorbeeld bet gelijkheids- of bet rechtzekerheidsbeginsel kan bereiken dat de bestuursrechter een besluit toch toetst aan een norm die strikt genomen niet zijn belangen beoogt te beschermen. Ook vraagt de Afdeling wat een concurrent in een dergelijk geval zou moeten aanvoeren en aannemelijk moet maken om te bereiken dat de bestuursrechter een besluit toch aan die norm toetst.85 Het staat te bezien wat de conclusie gaat brengen. Volgens de memorie van toelichting bij de Wet aanpassing bestuursprocesrecht had de Afdeling bestuursrechtspraak al een variant op de correctie toegepast in de zaak van de Amelandse benzinepompen.86 Volgens de toelichting betrof dat echter een schadevergoedingszaak. In de context van een vernietigingsberoep lijkt de ruimte voor een dergelijke correctie beperkter, aldus de memorie van toelichting. Dat is lastig te volgen. Die gedachte gaat er namelijk aan voorbij dat het Tandartsenarrest juist een verbodszaak betrof, en geen schadevergoedingszaak. Het valt te betogen dat bet Tandartsenarrest als verbodszaak wat meer overeenkomsten vertoont met een vernietigingsberoep, dan met een schadezaak.87 Ook als 84 Kamerstukken II, 32450, nr. 7, p. 28. Zie ook Kamerstukken II, 32450, nr. 3, p. 54. 85 Zo het persbericht van de Afdeling: https:/Iwww. raadvanstate.nl/pers/persberichten/tekst-persbericht. htrnl?id=762&summaryonly=&category_id=8. 86 ABRS 24 december2008, AB 2009/213 m.nt. B.P.M. van Ravels en A.M.L. Jansen, ECLI:NL:RVS:2008:BG8294 (Arnelandse benzinepompen).

83 HR 17januari 1958, NJ 1961, 568 (Beukers/Dorenbos (Tandartsen)).

178


87 Zie voor mogelijke verschfflende invullingen van de relativiteit in schadezaken en in verbodszaken ook

Sdti Uitgevers

www.sdu-jb.nI

<<JBplus>>


men dat anders(om) zou zien, blijft nog staan dat de correctie bij twee soorten vorderingen aanvaard is, of lijkt te zijn aanvaard. Waarom de correctie dan juist niet of beperkter zou moeten gelden bij een derde soort vordering, die van een vernietigingsberoep, zou nogwel enige toelichting behoeven. 6.

Slot

Het bovenstaande gaf een overzicht van de stand van zaken in de jurisprudentie over artikel 8:69a Awb en zijn voorganger artikel 1.9 Chw. De bestuursrechter heeft de artikelen in het bijzonder in het omgevingsrecht toegepast. In het omgevingsrecht wordt het vereiste op redelijk consequente en daardoor voldoende voorspelbare wijze toegepast. Daarom kan het voor belanghebbenden vaak op voorhand duldelijk zijn, welke appellanten met welke beroepsgronden bij de bestuursrechter op het vereiste zullen stranden. Wellicht levert de Correctie Langemeijer nog nieuwe gezichtspunten OP, maar dat zal moeten worden afgewacht. Buiten het terrein van het omgevingsrechtis het vereiste slechts zeer spaarzaam aan de orde gekomen. Afgewacht moet worden, in hoeverre de invulling voor het omgevingsrecht houvast kan bieden.

G. A. van der Veen, De moeizame verhouding tussen artikel 8:69a Awb en artikel 6:163 BW, in: A.T. Marseille e.a. (red.), Behoorlijk bestuursprocesrecht, Den Haag: Boom Juridische Uitgevers 2015, p. 213.

www.sdu-.jb.nl

Sdu Uitgevers


179

Het relativiteitsvereiste van artikel 8:69a Awb: de stand van zaken

Recommend Documents