Het onvermogen van de vrouw

REDACTIONEEL

JET

TIGCHELAAR

EN ALBERTINE

VELDMAN

Over vrouwen, geld en recht

Het onvermogen van de vrouw Dit nummer van Nemesis is geheel gewijd aan het slijk der aarde. Geld. Poen. Pecunia. Vrouwen spreken daar niet graag over en juristen ook niet. Het recht gaat immers over hogere idealen, normen en waarden en rechtsnoties als neutraliteit en objectiviteit. Geld wordt vermogen genoemd en vervolgens opgesplitst in rechten en plichten. Bedekt en neutraal. Bijna alsof het niet bestaat. Ziehier de overeenkomst tussen vrouwen & recht en geld & recht.

Een special over 'geld'. De redactie kan zich de verschillende reacties voorstellen: 'Hè, hè, het werd tijd dat er wat zakelijker wordt gedacht binnen juridische vrouwenstudies' tot 'Zijn deze dames nu geheel van God los: wat een oninteressant en ordinair onderwerp'. Wij nemen bij voorbaat al het commentaar ter harte, al worden we daarvoor niet betaald, op één uitzondering na. Geld is wel interessant. Zo, dat is uitgesproken. Hiermee wil de redactie het beeld bijstellen dat uit een psychologisch marktonderzoek naar voren komt, namelijk dat met name vrouwen zeggen niet in financiële zaken geïnteresseerd te zijn, omdat dat blijkbaar overeenkomt met een sociaal wenselijke norm (van vrouwelijkheid). Over deze doorgaans negatieve attitude van vrouwen tegenover geld - en de dringende noodzaak voor vrouwen om hun beleggingsstrategieën niet langer uitsluitend op Albert Heijn-zegeltjes te baseren - verhaalt Van Hoeflaken in de rubriek Recht uit het hart. Maar niet alleen de vrouw spreekt niet graag over geld, ook de jurist niet, zodra het althans over het recht zelf gaat. De beoefenaar van het recht ziet zijn verrichtingen graag als een ars aequi et boni waarbij normen en waarden op de voorgrond staan. Toch valt niet te ontkennen dat materiële zaken een belangrijk onderwerp zijn in het maatschappelijk bestaan. Een reden misschien waarom het recht, als - weliswaar onvolkomen - weerslag van hoe we dat bestaan willen inrichten, in de praktijk toch vaak op geld blijkt uit te draaien. Voor vrouwenrechten is dit niet anders. De redactie heeft het niet gecontroleerd, maar het lijkt haar haast ondenkbaar dat ook maar één nummer van Nemesis géén verwijzing naar geld bevat. Toegegeven, dan gaat het niet rechtstreeks over geld (dit woord zal de lezer dan ook tevergeefs zoeken in het jaarlijkse trefwoordenregister) maar wel over onderwerpen met een geldelijke connotatie, zoals economische zelfstandigheid (bescheiden nietwaar?), financiële zorgzelfstandigheid, alimentatie, belastingen, sociale zekerheid, pensioenen, et cetera. De lezer zal echter lang niet altijd 'belastingen' in de jaaropgave vinden en het erven van geld is - ondanks de inspanningen van de redactie - in Nemesis een dode letter gebleken. Gelukkig zijn er de Van Mourikken die hun vrouwen - als doorgaans langstlevende echtgenoten - nog graag financieel verzorgd achterlaten en daarover de nodige (wetsartikelen schrijven. Al is de band tussen recht en geld min of meer onverbrekelijk, het ruiterlijk toegeven daarvan lijkt af te stuiten op de impliciete rechtsnoties van objectiviteit en neutraliteit. Waar vrouw-en-recht-juristen al langer bekend zijn met de 'wonderbaarlijke verdwijntruc' in het recht indien het in de praktijk om de belangen van vrouwen gaat (denk aan de stimulering van zorgverlofregelingen in de arbeid die in een wetgevend stadium soms onverhoeds óók dringend noodzakelijk worden geacht voor studie of desnoods een wereldreis), lijkt een dergelijk mechanisme ook van toepassing wanneer het om geld gaat. Het recht spreekt dan ook niet van 'geld', maar van 'vermogen' en zelfs vermogen bestaat vervolgens niet uit geld maar uit rechten en plichten die overdraagbaar zijn dan wel stoffelijke waarde hebben. In die zin lijkt de band tussen, respectievelijk, vrouwen &

NEMESIS 2000 nr. 6

175

I

HET ONVERMOGEN VAN DE VROUW

recht en geld & recht een bijzondere: het recht spreekt over beide bij voorkeur in bedekte en neutrale termen. Ook de relatie tussen vrouwen, geld èn recht lijkt om meerdere redenen van bijzondere aard. Het is interessant om te zien dat de reguliere wijzen waarop men in juridische zin geld kan verwerven, doorgaans niet vanzelfsprekend betrekking hebben op vrouwen. Zo verkrijgen veel vrouwen niet zozeer geld uit een mooi absoluut recht als eigendom of het aangaan van allerlei reguliere vermogensrechtelijke relaties, maar delen zij het geld ten gevolge van een bijzondere vermogensrechtelijke relatie, namelijk het huwelijk. Deze bijzondere vorm van vermogensrecht is een tamelijk onbetrouwbare manier van geldverwerving gebleken. Zodra het op echtscheiding uitdraait kunnen vrouwen van doen krijgen met koude uitsluitingen en/of diffuse alimentatieberekeningen, beperkte alimentatietermijnen, versoberd nabestaandenpensioen, bijstandsarmoede, et cetera. Wat de bijstand in termen van geldverwerving voor vrouwen betekent komt onder meer aan de orde in een bijdrage van Hooghiemstra en Hoff. Op basis van recent onderzoek van het Sociaal en Cultureel Planbureau schetsen zij de armoedekansen van bij stands vrouwen, oudere vrouwen en alleenstaande moeders. De sociale-zekerheidsuitkeringen worden belicht door Driessen. Daarbij ligt de nadruk op de volksverzekeringen en sociale voorzieningen en de wijzigingen die deze uitkeringen onder invloed van de doorvoering van het gelijkheidsbeginsel hebben ondergaan. Een voor vrouwen meer bijdetijdse manier van geldverwerving is uiteraard het vergaren van inkomen uit arbeid. Opnieuw valt te constateren dat vrouwen in een bijzondere positie staan tot in dit geval het arbeidsovereenkomstenrecht. Hoewel het begrip geld daarin niet voorkomt, worden alleen die werkende mensen beschermd die arbeid tegen loon verrichten. 'Vrouwenarbeid' zoals het 'doen' van het huishouden, vrijwilligerswerk of (mantel)zorgverlening verkeert economisch en juridisch nagenoeg in het luchtledige. Voor zover vrouwen wel loon voor werk krijgen, is dit nog vaak een 'bijzondere' beloning, blijkens het hardnekkig bestaan van de gelijk-loon-problematiek. Over dit laatste laten Bijleveld, Dalgliesh en De Jong in deze special hun licht schijnen. Wanneer bovenstaande lijn wordt doorgetrokken, dan kan men constateren dat vrouwen in meerdere mate in

176

JET

T l G C H E L A A R

E N A L B E R T I N E

V E L D M A N

die maatschappelijke sferen of situaties verkeren die eerder door morele dan door financieel-economische waarden gedomineerd worden: zorg binnen het gezin en mantelzorg is onbetaald, betaling van seksuele dienstverlening (prostitutie) stuit nog steeds in brede kring op morele bezwaren en hetzelfde geldt zodra de draagmoeder geld wil zien voor haar diensten. Ook het daadwerkelijk kunnen innen van een schadevergoeding ingeval van seksueel geweld op grond van de aansprakelijkheidsverzekering van de dader kan men afwijzen vanwege morele noties over vergelding en de relatie tussen dader en straf. In deze special zal Kool nader stilstaan bij de voors en tegens van het verzekeren van schade als gevolg van seksueel-geweldsmisdrijven. Het voorafgaande mag evenwel niet als pleidooi worden opgevat voor een ongebreidelde economisering van bijvoorbeeld zorg, moederschap of seksueel geweld, alleen omdat vrouwen hier in meerdere mate mee te maken hebben. Plantenga zal in dit verband ingaan op de keerzijden van het klakkeloos toepassen van kosten-baten-analyses binnen politiek en (economische) wetenschap. Het lijkt juist zaak, zoals Plantenga aangeeft, om maatschappelijk belangrijke goederen zoals bijvoorbeeld zorg niet zozeer als baat te zien waartegen de kosten vervolgens moeten opwegen, maar eerder in termen van het bredere begrip van 'welvaart'. Wat wij in onze samenleving als welvaart beleven is niet gelijk te stellen aan economische groei, maar veronderstelt ook zaken als privacy, lichamelijke integriteit, veiligheid, solidariteit en gelijkheid. Kortom, wanneer men de bijzondere band tussen vrouwen, geld en recht zou willen reguleren, is economisering - èn juridisering - soms een belangrijke, maar vaak ook een beperkte optie. Het lijkt erop dat Oly gelijk heeft: 'Juristen die zich bezig willen houden met het onvermogen van vrouwen zelfstandig te bestaan, worden net als economen die zich op dit terrein begeven, geconfronteerd met de grenzen van hun wetenschap en de noodzaak nieuwe methoden en technieken te ontwikkelen' (G.G. Oly, Het vermogen van vrouwen, Ars Aequi 1992, p. 328). Met deze special beoogt de redactie de discussie levend te houden tussen juristen, economen en sociologen over de betekenis van geld en recht voor de kwaliteit van vele vrouwenlevens.

NEMESIS 2000 nr. 6

ARTIKEL

JANNEKE

PLANTENGA

Senior docent/onderzoeker Economisch Instituut/CIAV, Universiteit Utrecht, bijzonder hoogleraar ICS, Universiteit Groningen

Economen over de organisatie van arbeid en zorg

Wat heeft de introductie van economische overwegingen in het debat over arbeid en zorg opgeleverd? Duidelijk is dat 'ver-economisering' van het beleid nooit een doel op zich kan zijn, maar alleen maar een hulpmiddel. Het gaat niet alleen om geld, maar ook om de kwaliteit van de samenleving. Uiteindelijk hoort het debat thuis in het politieke proces en niet op het bureau van economen. Tegelijkertijd heeft de verbreding van het debat naar economische aspecten een aantal vooringenomenheden ter discussie gesteld. Zoals de aanname dat rechtvaardigheid en doelmatigheid niet samen kunnen gaan en dat emancipatoir beleid alleen maar geld kost. Sociaal beleid is niet alleen een kostenpost, maar levert ook iets op. Harde economische analyses zijn echter nog een schaars goed. En blijft de vraag: ook als ze er wel zijn, wat doen we er dan mee? Dat brengt ons weer terug naar het politieke proces. Oftewel: de voor- en nadelen van een winst- en verliesrekening.

De voor- en nadelen van een winst- en verliesrekening Economische argumenten zijn belangrijk in Nederland. Kosten-en-baten-overwegingen spelen niet alleen een rol bij de aanleg van de Betuwelijn en de uitbreiding van Schiphol, maar ook op beleidsterreinen die voorheen vooral werden verdedigd vanuit het maatschappelijke belang. Een mooi voorbeeld in dit verband is het beleid met betrekking tot arbeid en zorg. Overheidsuitgaven op dit terrein worden meer en meer verdedigd met een beroep op economische rationaliteit. Zo moeten investeringen in de kinderopvang de economische groei dienen - via de toenemende arbeidsmarktparticipatie van vrouwen - en worden verloffaciliteiten geacht zichzelf terug te verdienen via een verlaging van het ziekteverzuim. Vooral Melkert, als minister van Sociale Zaken in het vorige kabinet, zorgde voor een nieuwe benadering binnen het emancipatiebeleid door er voortdurend op te wijzen dat het hier niet ging om sociale wenselijkheden, maar om economische investeringen. Een andere organisatie van arbeid en zorg zou resulteren in een groter arbeidspotentieel en in een betere benutting van het menselijk kapitaal. Kostwinnersdenken was passé, niet omdat het uitging van een extreem mens- en wereldbeeld, maar omdat het was gebaseerd op een achterhaalde vorm van specialisatie, want niet langer economisch rendabel. Deze nieuwe benadering is ook te lezen in verschillende beleidsdocumenten. Zo staat bijvoorbeeld in de Begrotingsbrief Emancipatiebeleid 1999 het volgende: 'Sociale investeringen in de combinatie van arbeid en zorg gaan hand in hand met een economisch belang. De komende jaren zullen een toenemende krapte op de arbeidsmarkt laten zien, waardoor werknemers, werkgevers en de overheid een gedeeld belang hebben bij het structureel verbeteren van de voorwaarden van de combinatie van arbeid en zorg' (TK, 1998-1999). Ook de nieuwe Meerjarennota Emancipatiebeleid stelt dat overheidsbemoeienis op het terrein van arbeid en zorg kan worden verdedigd vanuit niet-materiële èn economische argumenten (SZW 2000, p. 11). Opvallend genoeg wordt in de paragraaf over Europese samenwerking gesteld dat Nederland het belang van emancipatie als economische factor zou kunnen inbrengen (ibidem, p. 22). Emancipatiebeleid, kortom, vormt niet langer een kostenpost, te verdedigen vanuit een maatschappelijk belang, maar krijgt meer en meer het karakter van een productiefactor die mede kan bijdragen aan een gezonde economische groei. De introductie van economische overwegingen in het debat omtrent arbeid en zorg is belangrijk, omdat een dergelijke verbreding bepaalde vooringenomenheden ter discussie stelt. Bijvoorbeeld dat er altijd sprake is van een tegenstelling tussen rechtvaardigheid en doelmatigheid, dat emancipatoir beleid alleen maar geld kost en dat sociaal beleid per definitie vrije-marktwerking frustreert. Hier wordt een heel andere kant belicht, namelijk dat sociaal beleid iets oplevert. Sociaal beleid is dan geen kostenpost, maar een productieve factor. Tegelijkertijd kleeft aan deze bredere argumentatie ook iets ongemakkelijks. De beleidsmakers die met name door deze argumenten zouden moet worden overtuigd (in casu: medewerkers van Economische Zaken en Financiën) blijken in de praktijk niet altijd onder de indruk, temeer daar een 'harde' economische analyse van het arbeid-en-zorgbeleid schaars is. Het gaat meer om losse argumenten dan om uitvoerige analyses. Dat maakt het beleid ook kwetsbaar voor argumenten die juist

NEMESIS 2000 nr. 6

177

DE VOOR- EN NADELEN VAN EEN WINST- EN VERLIESREKENING

wijzen op de daarmee gepaard gaande kosten. Bovendien: ook personen die in principe deze lijn als een kansrijke interventie in het debat (en het beleid) zouden moeten onderschrijven (in casu: medewerkers van Sociale Zaken) houden een zekere ongemakkelijkheid. Deels omdat het domein van arbeid en zorg zich niet altijd even eenvoudig laat omschrijven in economische termen; de werkelijke waarde van een goede zorginfrastructuur is niet eenvoudig in een paar cijfers uit te drukken. Maar bovenal omdat deze nieuwe argumentatielijn niet geheel zonder risico lijkt: stel dat beleidsambtenaren van Sociale Zaken na enkele weken gereken tot de conclusie komen dat een tiendaags betaald zorgverlof toch echt een kostenpost impliceert voor het bedrijfsleven; dat een dergelijk verlof zich niet terugbetaalt in een toenemend arbeidsaanbod, minder ziekteverzuim enzovoort. Betekent dit dan dat van het beleidsvoornemen wordt afgezien? Of wordt dan alsnog gezocht naar een aanvullende (sociale?) argumentatie? Kortom: wat moeten we aan met de 'economisering' van het arbeid-en-zorgdebat? Moeten we hier juist meer in investeren, zodat dat ook de medewerkers van Economische Zaken overtuigd raken, of is dit een Trojaans paard wat uiteindelijk alleen maar resulteert in de teloorgang van de samenleving die ons voor ogen stond?

Kostwinnersdenken was passé, want niet langer economisch rendabel Dit artikel beoogt in deze vraag enige klaarheid te scheppen. Om te beginnen zal nader worden ingegaan op de kosten en baten van twee verschillende manieren om arbeid en zorg te organiseren, namelijk met behulp van het kostwinnersmodel en met behulp van het combinatiemodel. Beide modellen spelen een belangrijke rol als ijkpunten in het debat met betrekking tot de combineerbaarheid van arbeid en zorg. De vraag daarbij is vooral of deze combinatie moet worden gezocht op het niveau van het individuele gezin, via een strikte scheiding van arbeid- en zorgtaken, zoals in het kostwinnersmodel, of op het niveau van het individu, via een gelijke verdeling van arbeid- en zorgtaken, zoals wordt voorgestaan in het combinatiemodel. In de tweede helft van het artikel wordt ingegaan op de voor- en nadelen van deze economische benadering, waarna ten slotte weer de vraag wordt gesteld waar het hier allemaal om draait: de introductie van kosten- en batenoverwegingen in het debat rond arbeid en zorg. Kosten en baten van het kostwinners- en combinatiemodel Een belangrijk instrument voor de economische beleidsanalyse is een inventarisatie van alle daarmee gepaard gaande kosten en baten. Verschillende beleidsprogramma's kunnen op deze manier worden vergeleken om zo tot een verantwoorde keuze te komen (verg. Wolfson 1988, p. 314 e.v.). Ook een economische analyse van het emancipatiebeleid zal in eerste instantie de sociaal-economische effecten moeten

178

JANNEKE

PLANTENGA

inventariseren om deze vervolgens onder één (financiële) noemer te brengen. Een integrale kosten-en-batenanalyse van het kostwinnersmodel of het combinatiemodel zou impliceren dat alle relevante effecten van een dergelijke organisatie van arbeid en zorg in geld worden gewaardeerd, hetzij op basis van marktprijzen, hetzij door berekening van schaduwprijzen voor effecten die buiten de markt om gaan. Dat is een tamelijk ingewikkelde exercitie waarin bijvoorbeeld voor het kostwinnersmodel een schatting gemaakt zou moeten worden van de kosten van het onbenut blijven van nogal wat menselijk kapitaal (of liever: een schatting van de kosten van een anders benutten van het menselijk kapitaal). Idealiter zou ook rekening moeten worden gehouden met dynamische effecten en zou een schatting moeten worden gemaakt van (bijvoorbeeld) de waarde van de rust die gepaard gaat met voltijds zorgen, of, binnen het combinatiemodel, van de kosten van stress die ontstaat onder invloed van het voortdurend combineren van arbeid en zorg. Een dergelijke integrale analyse bestaat niet. Voor zover bekend is zelfs de eerste stap - een inventarisatie van de kosten en baten zonder deze nog te benoemen in één (geld)noemer - nooit gezet. Wel zijn er enkele studies verschenen waarin een partiële analyse is opgenomen. Hieronder volgen twee voorbeelden. Het gaat daarbij niet zozeer om de exacte getallen, of het 'klopt of niet', maar vooral om de aard van de redenering en om de effecten die worden meegenomen. In een WRR-studie van Joke Bekkering en Roei Jansweijer over de verdeling van arbeid en zorg van maart 1998 wordt onder meer aandacht besteed aan de kosten van kostwinnersfaciliteiten (Bekkering en Jansweijer 1998). Het gaat daarbij om uiteenlopende voorzieningen. Om te beginnen vallen hieronder de rechten die aan kostwinners worden toegekend wanneer hun partner geen of onvoldoende inkomen heeft. Het gaat dan concreet om de overdraagbare basisaftrek in de inkomstenbelasting en om de toeslagenwet. Een tweede categorie betreft de voorzieningen die gekoppeld zijn aan de arbeidsdeelname van de kostwinner, terwijl de daaraan ontleende rechten ook gelden voor de afhankelijke partner. Onder deze categorie valt de gratis medeverzekering onder het Ziekenfonds. Een derde categorie betreft voorzieningen waarvoor het inkomen van een huishouden als geheel bepalend is. Het gaat hier vooral om inkomensafhankelijke regelingen, zoals huursubsidie, studiefinanciering, tegemoetkoming studiekosten en kinderopvang. Bekkering en Jansweijer scharen dergelijke regelingen onder de kostwinnersfaciliteiten omdat het recht erop vervalt of vermindert als de partner een eigen inkomen gaat verwerven, zonder dat van de partner expliciet wordt verlangd om dat ook daadwerkelijk te doen. Een vierde belangrijke categorie tenslotte betreft voorzieningen waarvoor in de meeste landen geldt dat ze gekoppeld zijn aan de arbeidsdeelname, terwijl hier de eraan ontleende rechten ook gelden voor de afhankelijke partner. Het duidelijkste voorbeeld in dit verband is de Aow - immers: voor de huidige gepensioneerden geldt in grote meerderheid dat alleen de man in het verleden premie betaalde, terwijl beide partners een uitkering krijgen. Wordt alles bij elkaar opgeteld, dan komen Bekkering en Jansweijer tot een totaal bedrag van negentien miljard gulden op jaarbasis, met de kanttekening dat dit

NEMESIS 2000 nr. 6

DE VOOR- EN NADELEN VAN EEN WINST- EN VERLIESREKENING

bedrag nog moet worden vermeerderd met een PM-bedrag voor de uitgaven onder categorie 3 (Bekkering en Jansweijer 1998, p. 39). Het betreft hier in feite een schatting van de directe kosten - de omvang daarvan maakt duidelijk dat huishoudens van kostwinners in hoge mate afhankelijk zijn van de voorzieningen die de overheid voor deze categorie huishoudens treft. Er zijn uiteraard ook allerlei indirecte kosten, zoals het feit dat een dergelijke organisatie van arbeid en zorg een drukkend effect heeft op de arbeidsmarktparticipatie van vrouwen, met als resultaat dat het menselijk kapitaal op een suboptimale wijze wordt gealloceerd. Dit resulteert uiteindelijk in een suboptimale economische groei. Uiteraard staan tegenover al deze kosten ook aanzienlijke baten. De economische baten zijn wellicht niet in één klap helder, maar de maatschappelijke baten wel: de meest belangrijke is waarschijnlijk de aanwezigheid van een royale (private) zorginfrastructuur. In ieder geval is binnen het kerngezin de zorg voor het kind, maar ook voor de directe naaste, in voldoende mate gefaciliteerd. Zonder stress, zonder eindeloos gecombineer of de noodzaak tot uitbesteding wordt een samenleving gecreëerd waarin ruimte is voor de volgende (en wellicht ook de vorige) generatie; waarin mensen voor elkaar kunnen zorgen. De vraag is natuurlijk hoe deze maatschappelijke baat - in feite een extern effect dat in een bedrijfseconomische calculatie buiten beeld blijft moet worden gewaardeerd en of de omvang van deze baat opweegt tegen de economische kosten, maar binnen het bestek van dit artikel kan die vraag wellicht onbeantwoord blijven. Een tweede voorbeeld betreft het combinatiemodel. Ook daar is een prijskaartje aan gehangen. In de studie 'Onbetaalde zorg gelijk verdeeld' van de Commissie Toekomstscenario's Herverdeling Onbetaalde Arbeid (ook wel de commissie-Bruyn-Hundt genoemd) worden vier verschillende arbeid-en-zorg-modellen onderscheiden en voor elk model wordt globaal aangegeven wat de kosten en de baten zijn van de voorgestelde maatregelen (CTHOA 1995). Ook voor het combinatiemodel is een dergelijke berekening gemaakt. Net als in het voorbeeld over het kostwinnersmodel ligt ook hier het accent op de directe kosten en baten. De kosten zitten onder meer in de uitbreiding van de kinderopvang. Het voorstel is hier om een basisvoorziening te creëren voor kinderen tot twaalf jaar. Een tweede kostenpost is de uitbreiding van de thuiszorg met 1,5 procent per jaar vanuit het streven om een deel van de onbetaalde zorgarbeid om te zetten in betaalde zorgarbeid. Verder wordt het sociale-zekerheidsstelsel geïndividualiseerd wat concreet impliceert dat iedere werkzoekende een zelfstandig recht heeft op de Rww/ Abw; de nu nog bestaande inkomens- en vermogenstoets komt dus te vervallen. Een laatste kostenpost tenslotte betreft het faciliterende beleid dat wordt voorgesteld ten aanzien van deeltijdarbeid. Het voorstel is onder meer om werknemers bij overgang naar deeltijdse aanstellingen een Ww-, Zw-, Aaw- en Wao-garantie te bieden - een beleid vooral ingezet om mannen over de deeltijdstreep te trekken. De totale kosten worden geschat op 2,4 miljard gulden. Ook hier overigens met 1. In vergelijking met het bedrag van negentien miljard gulden van Bekkering en Jansweijer lijkt dit een tamelijk zuinige schatting. Het

NEMESIS 2000 nr. 6

JANNEKE

PLANTENGA

de kanttekening dat verschillende kostenposten als 'PM' op de begroting staan, zoals bijvoorbeeld de kosten voor de uitbreiding van de buitenschoolse opvang voor kinderen van vier tot twaalf jaar (CTHOA 1995, p. 192).

Het combinatiemodel wordt hier geïntroduceerd als een waardevolle investering Uiteraard is 2,4 miljard gulden een aanzienlijk bedrag, maar de (directe) kosten blijken aanmerkelijk kleiner dan de directe baten van 5.4 miljard gulden die ontstaan door het opheffen van de kostwinnerstoeslagen.1 Het extra geld dat toevalt aan de overheidsschatkist, weegt dus ruimschoots op tegen de kosten die voor het combinatiemodel moeten worden gemaakt. De commissie noemt in haar studie ook enkele indirecte baten. 'Het draagvlak van de economie wordt groter, omdat de arbeidsparticipatie toeneemt (...). Vergroting van de werkgelegenheid wordt gestimuleerd, omdat door vergroting van het arbeidsaanbod het loonpeil relatief zal dalen. De collectieve lasten zullen verminderen omdat kostwinnersfaciliteiten verdwijnen, en belastingen en sociale premieontvangsten toenemen. De toename van de collectieve lasten om de combinatie van betaald en onbetaald werk te vergemakkelijken, zoals meer kinderopvang en thuiszorg, is beduidend minder groot dan de toename van de collectieve baten' (CTHOA 1995, p. 126, cursief in origineel). Het combinatiemodel, kortom, wordt hier geïntroduceerd als een waardevolle investering - als een winstgevende onderneming, die bijdraagt aan het vergroten van het economisch draagvlak en aan gezondere overheidsfinanciën. Voordelen en nadelen Tot zover twee voorbeelden van (zeer partiële) kostenen-baten-analyses. Wat is nu de winst van een dergelijke exercitie? Ten eerste is er een duidelijke politieke winst. Inventarisatie van de kosten van het kostwinnersmodel bijvoorbeeld maakt duidelijk dat dit niet een natuurlijke staat betreft, maar een systeem door mensenhanden gemaakt. Het levert iets op, maar het kost ook iets. Beleidsmakers plegen de kosten van dit regime veelal over het hoofd te zien, wanneer ze worden geconfronteerd met de kosten van alternatief beleid. De status quo blijkt taai en veelvuldig te functioneren als een 'natuurlijk gegeven', tegen de achtergrond waarvan alternatieven worden afgewogen. Vooral het kostwinnersmodel lijkt veelal als een 'natuurstaat' te worden geaccepteerd. Misschien heeft dit iets te maken met het feit dat de kostwinnerssamenleving op een bepaalde manier resoneert met de institutie van het kerngezin. Vooral het kerngezin wordt immers door velen beschouwd als een natuurlijke institutie; een institutie die er simpelweg is, onafhankelijk van staatsingrijpen. Ook gewone krantenlezende burgers hebben nog wel verschil wordt mede veroorzaakt door het feit dat de commissie de Aow-uitkeringen niet tot de kostwinnersfaciliteiten rekent.

179

DE VOOR- EN NADELEN VAN EEN WINST- EN VERLIESREKENING

eens last van dit 'natuur-staat-denken'. Zo publiceerde het NRC-Handelsblad in 1999 verschillende artikelen waarin de investeringen in kinderopvang werden gehekeld als een subsidie voor buitenshuis werkende vrouwen en waarin als alternatief werd gepleit voor het oprichten van een (financieel) monument voor de voltijdse huisvrouw. Daarbij werd voor het gemak maar over het hoofd gezien dat dat monument (in de vorm van kostwinnersfaciliteiten) al in de jaren vijftig is opgericht en er nog steeds mooi opgepoetst bijstaat. Meer concreet: na de nieuwste subsidiebeslissingen wordt er nu zo'n zevenhonderd miljoen gulden uitgegeven aan kinderopvang. Dat is nog steeds een heel verschil met de negentien miljard gulden aan kostwinnersfaciliteiten die in de WRR-studie van Bekkering en Jansweijer wordt becijferd. Ook de inventarisatie van de kosten van het combinatiemodel en de heugelijke constatering dat deze kosten ruimschoots opwegen tegen de baten, helpen natuurlijk om het combinatiemodel in ieder geval als theoretisch model bespreekbaar te maken. Men hoeft dit model nog niet te omarmen - maar het is in ieder geval rendabel. Als de tegenstanders van nieuw beleid alleen maar hameren op de kosten, is het natuurlijk volstrekt legitiem om als alternatief het vizier eens op de baten te richten. Behalve politieke is er ook wetenschappelijke winst. Het opmaken van de verlies- en winstrekening van een kostwinnersregime of een combinatiemodel is wetenschappelijk zinvol omdat de organisatie van de zorg nadrukkelijk in de economische vergelijking wordt getrokken. Dit speelt vooral wanneer het een integrale analyse betreft en alle directe en indirecte effecten zouden worden meegewogen. Uiteraard weet iedere econoom dat met de organisatie van de zorg kosten zijn gemoeid. Alleen blijven die buiten beschouwing omdat economen zich vooral plegen te richten op de formele economie en de betaalde arbeid. De fixatie op betaalde arbeid lijkt de relaties tussen enerzijds de informele, onbetaalde, economie en anderzijds de formele, betaalde, economie over het hoofd te zien. Omdat die informele sector wordt verwaarloosd, zijn bijvoorbeeld de opportunity costs van de stijgende arbeidsmarktparticipatie van vrouwen nul. Met andere woorden: een stijgende arbeidsmarktparticipatie van vrouwen creëert alleen een baat. Dat deze baat wellicht als aftrekpost een verschraling van de zorg kent - omdat de mantelzorg onder druk komt te staan - of toch iets minder positief in de boeken moet worden bijgeschreven omdat de werknemer in kwestie de druk van het combineren niet aankan, wordt dan voor het gemak over het hoofd gezien. Kortom: een werkelijk integrale analyse van de organisatie van arbeid en zorg maakt duidelijk dat de organisatie van de zorg en de combineerbaarheid van arbeid en zorg niet straffeloos kan worden genegeerd wanneer het gaat om kwesties als economische groei, bruto nationaal product et cetera. In dat opzicht is de verbreding van de argumentatie in het arbeid-en-zorg-debat onderdeel van de meer algemene stroom waarin economische analyses een bredere basis krijgen. Een goed voorbeeld is het IMF dat zich traditioneel met name zorgen pleegt te maken over wisselkoersen, betalingsbalansen en bevordering van de economische groei. Inmiddels is echter duidelijk dat armoedebestrijding een belangrijke pijler is onder een

180

JANNEKE

PLANTENGA

stabiele economische groei. Armoede kan in dat opzicht als een systeemrisico worden gedefinieerd, net als een ondeugdelijk monetair beleid. Voor het IMF impliceert dit dat het beleid zich niet langer uitsluitend richt op economische-kwesties-in enge-zin, maar ook op die kwesties die in eerste instantie als 'sociaal' terzijde waren geschoven. Een soortgelijke ontwikkeling kan worden onderkend met betrekking tot het Europese werkgelegenheidsbeleid. Gegeven de top van Luxemburg in 1997 en de richtlijnen die daar zijn geformuleerd, hebben nationale overheden zich in hun werkgelegenheidsbeleid gecommitteerd aan vier zogeheten pijlers, namelijk: verbetering inzetbaarheid (employability); ontwikkeling ondernemerschap (entrepreneurship); bevordering aanpassingsvermogen van ondernemingen en hun werknemers (adaptability) en versterking gelijke-kansenbeleid voor mannen en vrouwen (equal opportunities). Meer concreet worden nationale overheden verondersteld de combineerbaarheid van arbeid en zorg te bevorderen, vanuit de overweging dat dit de economische groei zal versterken en het draagvlak van de verzorgingsstaat zal vergroten. Ook hier wordt sociaal beleid dus nadrukkelijk onderdeel van economisch beleid.

In eerste en laatste instantie gaat economie over het bevredigen van behoeften, over welvaart. Is er dan alleen maar winst? Nee, er is ook een risico. Het risico is dat een dergelijke analyse het laatste woord krijgt en dat armoedebestrijding en een emancipatoire organisatie van arbeid en zorg alleen maar worden geïnterpreteerd in het licht van de economische groei. En dat is niet juist. Raar genoeg is dat vooral niet juist omdat economie in principe niét gaat over economische groei, wisselkoersen en monetair beleid. In eerste en laatste instantie gaat economie over het bevredigen van behoeften, over welvaart en dat welvaartsbegrip is ruim gedefinieerd. Het gaat daarin niet alleen om economische doelen, maar ook om veiligheid, solidariteit en gelijkheid. Tegen die achtergrond kan worden vastgesteld dat een bepaalde organisatie van arbeid en zorg niet alleen indirect als productiefactor in de behoeften voorziet, maar ook direct als eindproduct, als finaal consumptiegoed. 'Zorg' is een economisch 'goed' dat we met z'n allen waarderen en waar we schaarse middelen voor over hebben. Zorg de organisatie van zorg - voorziet rechtstreeks in onze behoeften doordat wij ons graag verzorgd weten, omdat wij graag zelf voor onze naasten willen kunnen zorgen c.q. omdat wij het belangrijk vinden dat wij de zorg voor onze naasten met een gerust hart (en die toevoeging is belangrijk) aan anderen kunnen overlaten: de bejaardenzorg, de thuiszorg en het kinderdagverblijf. De organisatie van arbeid en zorg heeft derhalve een waarde op zich, omdat de juiste organisatie welvaart genereert - omdat deze past in ons wereldbeeld, in ons mensbeeld en de manier waarop wij een goede samenleving hebben gedefinieerd. Kortom: economische calculaties rond arbeid en zorg

NEMESIS 2000 nr. 6

DE VOOR- EN NADELEN VAN EEN WINST- EN VERLIESREKENING

zijn belangrijk en zijn een nuttig instrument in de politieke besluitvorming, maar zijn altijd maar een deel van het verhaal. Die waarde van een goede organisatie van arbeid en zorg an sich lijkt weg te vallen wanneer alleen in termen van economische groei, overheidsfinanciën en betalingsbalansen wordt geredeneerd. De notie van arbeid-en-zorg als eindproduct houdt de mogelijkheid open dat wordt gekozen voor een tiendaags betaald zorgverlof ook als na wekenlang rekenen blijkt dat dit in een kostenpost voor de werkgevers resulteert. De maatschappelijke welvaart is dan kennelijk meer gediend met de introductie van dit verlof dan met het besparen van de kosten. Dit is geen opvallend nieuw resultaat en/of een verrassende wending ten aanzien van klassiek economisch gedachtegoed. Alleen verliezen economen en niet-economen het zicht wel eens op de reikwijdte van de economische discipline en grijpen zij terug op relatief eenvoudige, kwantificeerbare concepten. In een mooi artikel heeft professor Pen de economische wetenschap in dat verband eens vergeleken met een kokoskrans - een wetenschap met een gat erin. Economen praten weliswaar veel over welvaart, behoeftebevrediging, nut en utility, maar ondernemen vervolgens vrijwel geen poging om deze welvaart ook daadwerkelijk te meten. De determinanten van deze welvaart blijven dan ook buiten beeld, of worden verengd tot relatief eenvoudig meetbare grootheden als winst, inkomen en productie. Dat leidt, aldus Pen, 'tot bizarre uitspraken zoals Hongkong is welvarender dan Nederland, maar wie wil daar nu wonen in die overvolle stinkstad met zijn extreme inkomensongelijkheid?' (Pen 1995, p. 220). Een kleine parafrase op deze uitspraak zou kunnen zijn: wie wil nu wonen in een land met een hoog nationaal product, maar met een schrale zorg-infrastructuur? Tenslotte Weer terug naar waar het allemaal begon: de introductie van economische overwegingen in het debat rond arbeid en zorg. Wat heeft dit hele verhaal tot nu toe op-

J A N N E K E

P L A N T E N G A

geleverd? Belangrijk is vooral het inzicht dat een 'vereconomisering' van het beleid nooit doel op zich kan zijn, maar altijd moet worden begrepen als een hulpmiddel. In dit concrete geval wil dat zeggen dat een bepaalde organisatie van arbeid en zorg nooit alleen op de economische merites moet worden beoordeeld maar ook op de kwaliteit van de samenleving waarin deze resulteert. Geeft dit nu veel houvast in de beleidspraktijk van alle dag? Deels wel. Het behoedt ons in ieder geval voor al te simpele rekensommetjes - voor een al te plat economiseren. Het brengt de vraag naar de gewenste inrichting van arbeid en zorg ook terug daar waar deze ook feitelijk beantwoord hoort te worden namelijk in het politieke proces en niet op het bureau van de economen. Tegelijkertijd is daarmee het debat natuurlijk weer helemaal geopend. Immers: als economische kosten- en batenoverwegingen het debat niet mogen beslissen, zijn we weer terug bij af en luidt de meest wezenlijke vraag: welke organisatie van arbeid en zorg levert de grootste bijdrage aan onze welvaart? Ongetwijfeld is het laatste woord daarover nog niet gesproken. Literatuur Bekkering, J.M. en R.M.A. Jansweijer, De verdeling van arbeid en zorg: prikkels en belemmeringen, Den Haag: Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid. Werkdocument W101,1998. Commissie Toekomstscenario's Herverdeling Onbetaalde Arbeid (CTHOA), Onbetaalde zorg gelijk verdeeld, Den Haag: Vuga 1995. Pen, J., 'Een vak met een gat er in', Economisch Statistische Berichten, 8 maart 1995, p. 220-222. Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid (SZW), 'Van vrouwenstrijd naar vanzelfsprekendheid', Meerjarennota Emancipatiebeleid, Den Haag 2000. Tweede Kamer (TK), vergaderjaar 1998-1999. Begrotingsbrief Emancipatiebeleid 1999, 26 206, nr. 1. Wolfson, DJ., Publieke sector en economische orde, Groningen: Wolters-Noordhoff 1988.

jlj-Z.Ei PAT ik A L L E S VAW HEM MOEST

NEMESIS 2000 nr. 6

BEPOELPE

M GELD»

181

ARTIKEL

MALVA

DR IESS

EN

Universitair docent sociaal (zekerheids)recht, Universiteit Maastricht

Over (alleenstaande) vrouwen en hun uitkeringen

Arm en alleen? De veranderingen in het Nederlandse sociale-zekerheidssysteem die vanaf midden jaren tachtig werden doorgevoerd, hebben niet de resultaten gehad die er misschien ooit van verwacht werden. De vertaalslag van het kostwinnersmodel naar een geïndividualiseerd stelsel bleek een moeizaam en bij tijd en wijle paradoxaal proces. Bovendien moest er tegelijkertijd ook nog bezuinigd worden. Ondertussen ontkwam ook de bijstandswet niet aan allerlei wijzigingen. Een evaluatie van de gevolgen van al deze veranderingen op de uitkeringspositie van vrouwen levert niet bepaald een rooskleurig beeld op.

Sinds het midden van de jaren tachtig is het Nederlandse sociale-zekerheidssysteem ingrijpend veranderd. Veel van deze wijzigingen hadden een directe relatie met de noodzaak het Nederlandse systeem van sociale zekerheid te ontdoen van elementen die vrouwen direct of indirect discrimineerden. Het kostwinnersmodel, Neerlands trots uit de jaren vijftig, was debet aan dit onderscheid. Anders dan in de meeste landen om ons heen waren vrouwen bij de wederopbouw na de Tweede Wereldoorlog niet in het (betaalde) arbeidsproces opgenomen; het duurde tot in de jaren zeventig voor dit beeld langzaam veranderde. Het stelsel van sociale zekerheid ijlde hier echter fors op na: pas nadat het Hof van Justitie EG en het Mensenrechtencomité bij het BuPo-verdrag belangrijke onderdelen van het Nederlandse stelsel in strijd hadden bevonden met de internationale regelgeving inzake gelijke behandeling van mannen en vrouwen waar zij op toezagen (te weten de zogenoemde derde Richtlijn EG (RL 79/7) respectievelijk art. 26 BuPo-verdrag) kwam de wetgever traag in actie. Bovendien bleken veel van deze nieuwe wetgevingsproducten nog steeds niet te voldoen aan de internationale normen, zodat er verschillende reparaties noodzakelijk bleken voordat het vereiste (gelijkheids)niveau was bereikt. In deze zelfde periode (we schrijven inmiddels eind jaren tachtig) ging het sociale-zekerheidssysteem ook op de schop omdat het een te duur instrument bleek te zijn. In de wijzigingen die hieruit voortvloeiden en die onder de naam 'stelselherziening' voortleven, zat ook veel formele en materiële gelijkheid van mannen en vrouwen verpakt. De werknemersverzekeringen (Ww, Wao en Zw) verloren hun materieelrechtelijke kostwinnersbeginselen en werden geschoeid op individuele leest. Kostenbeheersing werd bereikt door het niveau en later ook de lengte van de uitkeringen te verlagen. Voor wat betreft de Ww gold vanaf dat moment dat ook het verzorgen van kinderen, jonger dan twaalf jaar, (gedeeltelijk) werd meegeteld bij het bepalen van het arbeidsverleden en daarmee bij het bepalen van de lengte van de uitkering.1 Moeizamer verliep het wetgevingsproces bij de volksverzekeringen, waartoe ik voor het gemak de Algemene Ouderdomwet (Aow), de Algemene Weduwen- en Wezenwet (Aww) en de Algemene Arbeidsongeschiktheidswet (Aaw) reken.2 Van deze verzekeringen moesten namelijk de fundamenten worden aangetast: zij verzekerden in essentie immers alleen mannen en ongehuwde vrouwen; de rechten van gehuwde vrouwen waren hiervan afgeleid.3 Het is vooral interessant om met name van deze verzekeringen te bekijken welke gevolgen de wijzigingen voor vrouwen hebben of hebben gehad. Los van internationale bemoeienis stonden de ontwikkelingen in de bijstandswet. Het Hof van Justitie EG 'ging niet over bijstandsuitkeringen', de compel.Art. 17b lid 2 Ww. 2. Dit zijn inkomensvervangende verzekeringen; het karakter van de Awbz en de (huidige voorziening) Akw wijken hier zo veel van af, dat ik deze regelingen buiten beschouwing laat. 3. Dit gold in ieder geval voor de Aww en de Aow. De Aaw, die pas veel later is ingevoerd, was hierin minder rigide. Van deze verzekering was het echter van meet af aan niet de bedoeling dat zij ook huisvrouwen verzekerde, terwijl die onmiskenbaar óók tot de verzekerde groep, de ingezetenen, behoorden.

182

NEMESIS 2000 nr. 6

MALVA

ARM EN ALLEEN?

tentie van het Europese Hof voor de Rechten van de Mens reikte evenmin zover en aan de toezichthouder bij individuele klachten over het BuPo-verdrag, het Mensenrechtencomité, zijn nooit vermeende schendingen over de Nederlandse bijstandswet voorgelegd. Toch zijn deze wijzigingen van grote betekenis voor vrouwen, omdat de populatie bijstandsgerechtigden sec bijna volledig uit vrouwen bestaat. Welke invloed hebben al deze veranderingen in de sociale zekerheid nu op de inkomenspositie, of zorgvuldiger geformuleerd, op de uitkeringspositie van met name alleenstaande vrouwen (gehad)? Die vraag staat in deze bijdrage centraal. De nadruk zal daarbij liggen op de volksverzekeringen en de bijstandswet. Veranderingen in de werknemersverzekeringen Was de Ww vóór de stelselherziening nog een regeling die slechts volledige rechten toekende aan kostwinners, na de herzieningsoperatie bevat de wet regelingen waarbij ook rekening is gehouden met een voor vrouwen kenmerkend arbeidspatroon.4 Zo wordt sinds 1987 het verzorgen van jonge kinderen als arbeidsverleden aangemerkt, zodat herintredende moeders niet per definitie minder werkloosheidsrechten hebben dan mannen die nooit zijn uitgetreden.5 Bovendien wordt er bij het bepalen van het verlies van arbeidsuren rekening gehouden met kleine deeltijdbanen. De hoofdregel is weliswaar dat het verlies van minimaal vijf arbeidsuren leidt tot een werkloosheidsrecht, maar daarnaast geeft ook een verlies van de helft van het totaal aantal uren recht op uitkering. Als iemand met een arbeidsovereenkomst van acht uur vier uren verliest ontstaat er toch een Ww-recht over deze vier uren. Al met al zou ik de Ww willen kwalificeren als een wet die weliswaar in casuïstische gevallen in de sfeer van de verwijtbare werkloosheid nog wel eens genderbepaald is6, maar verder een gelijkheidstoets redelijk kan doorstaan. Het feit dat de Ww volledig geïndividualiseerd is, is daar zeker debet aan. Datzelfde geldt voor het uitkeringsniveau van de Wao. In de aanlooproute naar de regeling lijken nog wel wat genderaspecten een rol te spelen, gezien het overigens nog steeds niet verklaarbare hoge aantal vrouwelijke Wao-ers.7 Voor het onderwerp waar het hier over gaat, geld, lijkt dat echter niet het geval, nu ook de Wao-uitkering geïndividualiseerd is. De laatste werknemersverzekering, de Ziektewet, leidt al een tijdlang een kwijnend bestaan, sinds er in principe een loondoorbetalingverplichting geldt voor werkgevers, waardoor er geen ziekengeld hoeft te worden betaald. Een voor vrouwen belangrijke uitzondering 4. Er blijven nog steeds vrouwen uitgezonderd van verzekering, zoals de alfahulpen. Per 1 januari 2001 kan deze categorie er voor kiezen om de werknemersstatus te krijgen. 5. Het hier beschreven verzorgingsforfait wordt volledig gelijkgesteld met gewerkte jaren bij de verzorging van kinderen tot zes jaar. Het verzorgen van kinderen tussen de zes en twaalf jaar wordt slechts voor de helft gelijkgesteld, terwijl het verzorgen van kinderen die ouder zijn dan twaalf niet meer wordt meegerekend. Dit betekent concreet dat vrouwen die herintreden als hun kinderen al ouder zijn wel een nadelig effect kunnen ondervinden bij het vaststellen van de lengte van de uitkering. 6. Ik denk hierbij aan de zogenaamde verhuisjurisprudentie en aan werkloosheid, ontstaan door het ontbreken van kinderopvang. Zie voor voorbeelden hiervan de jaarlijkse kroniek sociale zekerheids-

NEMESIS 2000 nr. 6

DRIESSEN

hierop is, dat uitkeringen in verband met zwangerschaps- en bevallingsverlof grotendeels buiten deze loondoorbetalingverplichting zijn gehouden. Dit geeft een werkgever minder reden om een vrouw op vruchtbare leeftijd maar niet in dienst te nemen. Het uitkeringsregime is redelijk gunstig, zodat ook hier voor het thema 'geld' geen opzienbarende zaken te melden zijn.8 Al met al denk ik dat de werknemersverzekeringen vrouwen een geldelijke positie verstrekken die niet wezenlijk verschilt met die van mannen. Hierbij dient wel opgemerkt te worden dat een teruggang in inkomen van honderd procent naar zeventig procent, gangbaar bij werknemersverzekeringen, altijd fors te noemen is. Voor vrouwelijke gezinshoofden zal daar vaak nog bij komen dat de uitkering niet gebaseerd is op een voltijdse baan, maar op een functie in deeltijd.

Trouw beloven aan het gelijkheidsbeginsel zonder het gezinsdenken los te laten moet wel leiden tot kromme wetgevingsproducten. Het staartje van het kostwinnersdenken bij de werknemersverzekeringen vind je terug in de zogenaamde Toeslagenwet (Tw). Als een uitkeringsgerechtigde werknemer met zijn of haar uitkering onder het relevante sociale minimum komt, wordt deze uitkering door de Tw 'gerepareerd' tot dit minimum. De toeslag is niet individueel; dat wil zeggen dat het inkomen van de partner van belang is voor de vraag of er wel of niet een uitkering wordt verstrekt. De bedoeling is, dat de Tw vanzelf overbodig wordt. De wet kent namelijk geen toeslag toe als de uitkeringsgerechtigde een partner heeft die geboren is na 31 december 1971.9 De volksverzekeringen Zoals gezegd waren de noodzakelijke wijzigingen in de volksverzekeringen van fundamentele aard. Het kostwinnersprincipe zou moeten wijken, terwijl er een regeling, gestoeld op gelijke behandeling van mannen en vrouwen voor in de plaats zou moeten komen. Op de paradox van deze twee uitgangspunten heeft Westerveld al eerder gewezen.10 Aan de ene kant trouw beloven aan het gelijkheidsbeginsel zonder het gezinsdenken als leidend beginsel los te laten moet wel leiden tot kromme wetgevingsproducten. Zie ik de vertaalslag in het wetgevingsproces goed, dan recht in Nemesis. 1. Mochten de plannen van de VVD, geventileerd bij monde van de heer Wilders, om psychische arbeidsongeschiktheid niet meer tot een uitkeringsrecht te laten leiden doorgang vinden, dan moet de Wao overigens weer met stip op de vrouwenagenda! 8. Let op, het gaat hier alleen over vrouwelijke werknemers. Voor zelfstandig werkende vrouwen en voor meewerkende echtgenoten geldt een aanmerkelijk slechter uitkeringssysteem. 9. Zie over de Tw in uitgebreide zin: J.H.P.G. Wielders, De 1990maatregel, een juridische analyse van art. 3 van de Toeslagenwet, Nijmegen 1996. 10. Westerveld, M., 'Daar waren twee koningskinderen...; sociale zekerheid en gelijke behandeling in Nederland', SR 1989, p. 298291.

183

MALVA

A R M EN ALLEEN?

meen ik te kunnen constateren dat er in de loop der jaren een overgang heeft plaatsgevonden, waarbinnen er eerst verkapte kostwinnersregelingen binnen het stelsel van sociale zekerheid werden geïntroduceerd, zoals bijvoorbeeld de reparatie van de Aaw en de toeslagen in de Aow. Ik kom hier later nog op terug. Vervolgens werd economische zelfstandigheid van vrouwen uitgangspunt, waarbij de vraag of die economische zelfstandigheid er ook daadwerkelijk was niet realistisch werd benaderd. De Nabestaandenwet is daar een mooi voorbeeld van. Op beide uitgangspunten is wat aan te merken. Is de kritiek op de toeslagenregeling steeds geweest dat een dergelijke regeling vrouwen in feite belemmert toe te treden tot de betaalde arbeidsmarkt, het tweede uitgangspunt gaat ten onrechte uit van de veronderstelling dat vrouwen in vergelijkbare functies met een vergelijkbaar aantal uren en een dito salaris als mannen op de betaalde arbeidsmarkt functioneren.

De Aow heeft lange tijd gegolden als het pronkstuk van het Nederlandse socialezekerheidssysteem. Gedurende de periode waarin de gelijke behandeling van mannen en vrouwen zijn beslag moest krijgen werd het stelsel van sociale zekerheid (althans de nietindividuele uitkeringen) ook aangepast aan de 'moderne samenlevingsvormen': de zogenoemde partnerregelingen deden hun intrede. Aanvankelijk kende alleen de Bijstandswet een bepaling waarin ongehuwd samenwonenden werden gelijkgesteld met gehuwden, maar al spoedig werden ook in de volksverzekeringen soortgelijke bepalingen opgenomen. Het voeren van een gezamenlijke huishouding is het criterium bij deze gelijkstelling. De uitleg van dit criterium is in de loop der jaren steeds restrictiever geworden, terwijl de uitzonderingen zijn beperkt.11 Steeds meer uitkeringsgerechtigden worden hiermee geconfronteerd. De inbreuk op de privacy, van oudsher aanwezig bij bijstandsgerechtigden, geldt nu ook voor vijfenzestigplussers en nabestaanden. Op verdere consequenties hiervan kom ik later nog terug. Dat de noodzakelijke wijzigingen in de volksverzekeringen bovendien tevens tot bezuinigingen zouden moeten leiden geeft aan de hele gelijke-behandelingsoperatie een wrange bijsmaak. In het navolgende ga ik in op de wijzigingen in de Aaw, de Aow en op de overgang van Aww naar Anw.

DRIESSEN

gehuwde vrouwen. Nu was een dergelijke uitsluiting van vrouwen in de jaren vijftig nog wel te rechtvaardigen, in de jaren zeventig waren de denkbeelden eigenlijk toch al wel veranderd. Op EG-niveau was de derde richtlijn al in de maak en ook over het VN-vrouwenverdrag werd al onderhandeld. De wetgever besloot (daarom?) de wet in 1979 te wijzigen, door middel van de Wet invoering gelijke uitkeringsrechten voor mannen en vrouwen.12 Omdat het echter nog steeds absoluut niet de bedoeling was om ook arbeidsongeschikte huisvrouwen te verzekeren en eventueel van een uitkering te voorzien werden er twee criteria geïntroduceerd om dat te voorkomen. In de eerste plaats werd er een inkomenseis als entree-eis gesteld. Mocht je daaraan voldoen (de fulltime huisvrouw was al afgevallen), dan gold als tweede criterium dat de hoogte van de uitkering gebaseerd was op de zogenoemde grondslag. Deze grondslag was voor iedereen het minimumloon, behalve voor parttime werkenden die geen kostwinner waren; die kregen minder. Kort gezegd betekende dat, dat iedereen die volledig arbeidsongeschikt was een uitkering ter hoogte van het minimumloon kreeg, met uitzondering van parttime werkenden (lees: vrouwen) die een uitkering gerelateerd aan hun inkomen kregen. De Aaw is daarmee hét voorbeeld van een wet, waarin de poging van de wetgever om het beginsel van gelijke behandeling te combineren met het kostwinnersbeginsel jammerlijk is mislukt. Dit leidde tot een rijke en ingewikkelde jurisprudentie (met name ook over het overgangsrecht) waar ik verder niet op in zal gaan. Deze jurisprudentie en met name die van het Europese Hof van Justitie in Luxemburg, noodzaakte tot diverse wetswijzigingen, waarbij de wetgever zich vooral liet leiden door het beginsel dat even slecht ook gelijk is: vrouwen kregen niet meer rechten, maar de rechten van vooral (groepen) mannen en vrouwen verslechterden. De Aaw als zodanig bestaat niet meer; de volksverzekering voor arbeidsongeschiktheid heeft plaats moeten maken voor een arbeidsongeschiktheidsregeling voor jonggehandicapten (Wajong) en voor zelfstandigen (Waz). Deze laatste wet is geschoeid op de leest van de gewijzigde Aaw. Een wet derhalve met karige rechten. Voor vrouwen blijft de Waz voorlopig nog steeds interessant omdat zij, naast zelfstandigen en meewerkende echtgenoten ook de zogenaamde beroepsbeoefenaren verzekert. De niet onaanzienlijke groep van alfahulpen hoort tot deze categorie en ontleent haar rechten bij arbeidsongeschiktheid dus aan deze minimalistische wet.

13

De Aow De Aaw De Aaw is een relatief jonge wet. Zij dateert uit 1976 en werd destijds het sluitstuk van het sociale-zekerheidsstelsel genoemd, omdat nu iedereen was verzekerd tegen arbeidsongeschiktheid. Iedereen, behalve 11. Aanvankelijk werden bloedverwanten in eerste en tweede graad uitgesloten; vanaf 1996 zijn dat alleen nog maar de bloedverwanten in eerste graad. 12. Stb. 1979, 708. 13. Sinds de invoering van de Waz krijgt deze categorie ook (minimale) uitkeringsrechten in verband met zwangerschaps- en beval-

184

De Aow heeft lange tijd gegolden als het pronkstuk van het Nederlandse sociale-zekerheidssysteem. Het 'pensioen van Drees' was een begrip; kritiek op de regeling was er lange tijd nauwelijks. Discussies na het inwerkingtreden van de wet in 1957 hadden slechts belingsverlof. Datzelfde geldt voor zelfstandige werkende vrouwen en voor meewerkende echtgenoten. Per 1 januari 2001 krijgen alfahulpen de mogelijkheid een arbeidsovereenkomst met de zorginstelling te sluiten, zodat de Waz wellicht voor deze groep minder relevant wordt.

NEMESIS 2000 nr. 6

ARM

EN ALLEEN?

MALVA

D R I E S S E N

trekking op de hoogte van de uitkering en wijzigingen beperkten zich hiertoe. Tot de kring van verzekerde personen behoorden de ingezetenen tussen de vijftien en 65 jaar. Zij waren in principe ook premieplichtig, maar de verzekering gold van rechtswege, zodat premiebetaling geen voorwaarde voor verzekering was. Voor vrouwen gold, dat zij premie betaalden als zij premieplichtige arbeid verrichtten. Deze premie werd overigens bij de echtgenoot geheven. Als zij geen premieplichtige arbeid verrichtten (en dat gold voor alle huisvrouwen), dan waren zij toch verzekerd. Het verzekerde risico, inkomensderving bij het bereiken van de leeftijd van 65 jaar, gold slechts voor mannen, voor ongehuwde vrouwen en een handjevol gehuwde vrouwen.14 Dit betekende, kortom, dat vrouwen vrijwel nooit zelfstandige uitkeringsrechten hadden en dat dit derhalve een van de wetten was die bij de herzieningsoperatie ten behoeve van de implementatie van de derde richtlijn volledig op de schop moest. De wijze waarop dat gebeurde was van een verbluffende eenvoud: gehuwde vrouwen werden, naast hun echtgenoot, zelfstandig premieplichtig, terwijl de uitkeringsrechten per leefeenheid even groot bleven, met dien verstande dat het uitkeringsrecht opgeknipt werd in twee delen van vijftig procent van het minimumloon. Er kwam kortom veel meer geld als premie binnen, terwijl aan uitkeringsgelden nagenoeg evenveel werd gespendeerd. De kostwinnersproblematiek werd 'opgelost' door een toeslagsysteem te creëren voor het geval de jongere partner (meestal de vrouw) geen eigen inkomen had. Dit naar indirecte discriminatie riekende systeem heeft een rechterlijke toets in Luxemburg doorstaan.15 De rechter oordeelde weliswaar dat er sprake was van indirect onderscheid omdat getalsmatig vooral mannen in aanmerking kwamen voor deze toeslag16, maar hij meende dat een dergelijke toeslag gerechtvaardigd was, omdat de Aow bedoeld was als een bodemvoorziening.17 Dat ander inkomen dan inkomen van de partner voor het krijgen van de toeslag niet relevant was deed daar blijkbaar niet aan af. De Aow is, met andere woorden, als systeem overeind gehouden door het uitkeringsrecht in tweeën te knippen en voor kostwinners een toeslag te creëren. Vrouwen zijn wel meer gaan betalen aan Aow-premies, maar zijn er de facto niets mee opgeschoten. Bovendien kent de wet sinds 1996 de regel, dat de toeslag per 2015 volledig zal verdwijnen.18 Aan deze nieuwe regeling is tot nu toe erg weinig ruchtbaarheid gegeven. Dat tegen die tijd veel echtparen geconfronteerd zullen worden met een onverwachte forse financiële tegenvaller, waartegen een verzekering niet

meer mogelijk blijkt te zijn is niet bepaald denkbeeldig. De Aow is, zoals gezegd, op zeer goedkope wijze klaargemaakt voor de discriminatietoets. Het is eigenlijk geen individueel recht, maar een afgeleide van een kostwinnersrecht. Dit blijkt vooral als je kijkt naar de bovenwettelijke pensioenregelingen en dan met name naar de eindloonregelingen. Bij eindloonregelingen wordt er naar gestreefd om een pensioenresultaat te bereiken van zeventig procent van het laatstverdiende loon, bij veertig dienstjaren. De Aow is hiervan een onderdeel: zij geldt als de zogenaamde franchise.19 Over het deel van het salaris dat boven deze franchise uitkomt wordt pensioen opgebouwd. Veel pensioenfondsen hanteren een franchise van honderd procent Aow. Dat betekent dat alleen een kostwinner, wiens partner geen betaalde arbeid verrichtte, een totaal pensioen heeft dat daadwerkelijk zeventig procent van het laatstverdiende loon bedraagt. Bij een alleenstaande is de daadwerkelijk uitgekeerde Aow immers maar zeventig procent, terwijl die bij tweeverdieners slechts vijftig procent bedraagt. Een alleenstaande heeft derhalve een pensioengat van dertig procent, terwijl tweeverdieners beiden een gat van vijftig procent Aow-uitkering hebben.20 Tel daarbij nog de 'gaten' die vallen omdat er geen veertigjarig dienstverband was, bijvoorbeeld in verband met het verzorgen van kinderen, of door het opnemen van vormen van zorgverlof, het werken in deeltijd of het werken bij werkgevers zonder pensioenvoorziening en het is duidelijk dat alle vrouwen met een pensioengat zitten, behalve als ze alleenverdienende kostwinners zijn.21

14. Gehuwde vrouwen hadden slechts bij grote uitzondering recht op een Aow-uitkering: óf hun echtgenoot, ouder dan 65 jaar had zelf geen uitkeringsrecht, óf zij moesten eerder 65 jaar zijn dan hun echtgenoot terwijl zij kostwinner waren, óf de vrouw had al een Aow-uitkering en huwde daarna. 15. HvJEG 19 november 1992 (Molenbroek), RN 1993, nr. 329, m.nt. Marlies Vegter. 16. Mannen zijn vaak ouder dan vrouwen; mocht de vrouw al ouder zijn dan is de kans dat zij een partner met een eigen arbeidsinkomen heeft vele malen groter dan in het eerst beschreven geval. 17. Deze formulering van het Hof was aanmerkelijk ruimer dan in de zaak Teuling-Worms (HvJEG 11 juni 1987, RSV 1988/172, m.n. A. Govers onder RSV 1988/173), waarin het Hof oordeelde dat een toeslag ten behoeve van kostwinners om een uitkering ter hoogte van

het sociaal minimum te creëren een rechtvaardigingsgrond was, mits de toeslag noodzakelijk was om dat sociale minimum te garanderen. lS.Stb. 1995,696. 19. Kraamwinkel, M.M.H., Pensioen, emancipatie en gelijke behandeling, Deventer 1995, p. 28. 20. Het kabinet wil geen wettelijke regeling over de hoogte van de franchise, omdat het dat een zaak van de sociale partners vindt (Notitie franchise in pensioenregelingen, TK 1999-2000, 25 694, nr. 7). 21. Meer informatie over de positie van vrouwen en bovenwettelijke pensioenen is te vinden in de Nemesis-special over dit onderwerp (1999 nr. 4). 22. Zie over deze problematiek de bijdrage van Westerveld in de in vorige noot genoemde Nemesis-special.

NEMESIS 2000 nr. 6

Vrouwen zijn wel meer gaan betalen aan Aow-premies, maar zijn er de facto niets mee opgeschoten. De Aow kent, naast de pensioengaten, waar vooral vrouwen de dupe van zijn, meer voetangels en klemmen. Die hebben te maken met het opbouwkarakter van de Aow: ieder verzekerd jaar levert twee procent Aow op. Deze verzekering begint te lopen vanaf het vijftiende levensjaar. De jaren die je niet verzekerd bent leveren echter een korting van diezelfde twee procent op. Het nadeel van dit opbouwsysteem treft twee verschillende groepen vrouwen. De eerste groep bestaat uit vrouwelijke migranten.22 Omdat zij pas op latere leeftijd naar Nederland kwamen (bij gezinshereniging in de regel ook nog later dan hun echtgenoot)

185

I

missen zij aardig wat verzekerde jaren, waardoor hun Aow onder het relevante sociale minimum daalt. Mocht er al een bovenwettelijk pensioen zijn opgebouwd, dan moet dat eerst worden 'gebruikt' vóór zij in aanmerking komen voor een bijstandsuitkering. Datzelfde geldt voor eventueel opgebouwd spaargeld. Dit maakt de oude dag voor veel migranten wrang.23 Vrouwen hebben er meer last van omdat zij, zoals gezegd, vaak veel later naar Nederland zijn gekomen dan hun echtgenoot. Bovendien worden zij, gemiddeld genomen, ouder dan mannen, zodat de armoede zich over langere termijn uitstrekt. De tweede groep vrouwen die last heeft van het opbouwstelsel zijn de vrouwen van grensarbeiders. Hun 'last' vloeit voort uit de onwelwillendheid van de wetgever om de Aow ook ex tune aan te passen aan de normstelling van gelijke behandeling van mannen en vrouwen: ongelijke behandeling, opgebouwd in de verzekerde jaren vóór 1985, werd bij de wetswijziging niet gerepareerd. Dit betekent dat vrouwen van grensarbeiders niet verzekerd zijn over de jaren dat hun echtgenoot in het buitenland werkte, ook al woonden (en zelfs werkten) zij zelf in die periode in Nederland. Bij hun pensionering leidt dat tot een korting op de Aow. Deze situatie heeft ook al aanleiding gegeven voor een bloeiende jurisprudentie die eigenlijk te bizar is voor woorden. Deze jurisprudentie komt er kortweg op neer, dat het Hof van Justitie EG heeft bepaald dat de gelijke behandeling in de sociale zekerheid, vormgegeven in de derde richtlijn, ook ziet op het ongedaan maken van ongelijkheid die in het verleden is ontstaan. Met andere woorden: een ex tune-werking van de sociale zekerheid.24

Deze situatie heeft aanleiding gegeven voor een bloeiende jurisprudentie die eigenlijk te bizar is voor woorden. In hetzelfde arrest bepaalde het Hof echter ook, dat alleen personen die onder de personele werkingssfeer van de richtlijn vallen aanspraken kunnen ontlenen aan de richtlijn. De Centrale Raad van Beroep legde dit direct op de meest minimale wijze uit door te bepalen dat op vrouwen die geen aanspraken kunnen ontlenen aan de derde richtlijn de ex tune-werking niet van toepassing is.25 De Hoge Raad, die in deze als cassatierechter wel iets, maar niet alles te zeggen heeft, meende dat er wel ex tune werking van toepassing is, maar dat die slechts terugwerkt tot 1980.26 De Hoge Raad overwoog hiertoe dat de wetgever zich, bij de totstandkoming in 1979 van de al eerder genoemde Wet invoering gelijke uitkeringsrechten voor mannen en vrouwen, al bewust was van veranderde maatschappelijke verhoudingen en wist niet meer uit te mogen gaan van de veronderstelling dat de man altijd de kostwinner was. 23. Overigens heeft de Tweede Kamer advies gevraagd aan de SER om het aantal verzekerde jaren in de Aow terug te brengen van vijftig naar veertig, juist in verband met het hier geschetste probleem (TK 1999-2000, 26 800 XV, nr. 61, Brief van het presidium). 24. HvJEG 11 juli 1991 (Verholen e.a.), RN 1991, nr. 212.

186

MALVA

A R M EN ALLEEN?

DRIESSEN

Onder omstandigheden kan dit arrest van de Hoge Raad tot een verhoging van maximaal tien procent Aow-uitkering leiden. Kortom: een tombola met veel nieten voor vrouwen van grensarbeiders. Bovendien dient hierbij opgemerkt te worden dat de Sociale Verzekeringsbank, de uitvoeringsinstelling in deze, het zogenaamde 'piepsysteem' hanteert bij het alsnog toedelen van de door de Hoge Raad toegekende extra rechten. Dit systeem houdt in, dat de rechten pas worden toebedeeld als de betrokkene er zelf om vraagt: een multiplier van het tombola-effect. De Algemene nabestaandenwet Dé kostwinnersregeling bij uitstek in ons stelsel van sociale verzekeringen is de regeling die het overlijden van de kostwinner verzekert. Tot voor kort was dat de Aww, een wet die stamt uit de hoogtijdagen van het gezinsdenken. De wet verzekerde exclusief de man: een vrouw werd hiervan uitgesloten, zelfs in het geval zij de kostwinner was. Voor wat betreft de premiekant gold een systeem, analoog aan de Aow, hetgeen betekende dat de vrouw wel premieplichtig was, maar dat de premie verrekend werd met die van haar echtgenoot. Alleenstaande vrouwen betaalden wel premie, maar verzekerden per definitie niemand. Anders dan de hierboven beschreven wettelijke regelingen vielen nabestaandenuitkeringen niet binnen de materiële werkingssfeer van de derde richtlijn. Het Europese recht is daarom nooit van belang geweest voor de Aww. Dit betekende niet alleen dat er over de Aww geen Europese jurisprudentie is, maar het impliceerde ook, dat de implementatiedatum van de derde richtlijn, december 1984, niet gold voor weduwen- en wezenregelingen. De wetgever had dan ook niet zoveel haast, hoewel het afschaffen of minimaliseren van een nabestaandenregeling in het kader van taakstellingsoperaties in de sociale zekerheid goed van pas had kunnen komen. In 1988 greep de rechter in: de Centrale Raad van Beroep achtte de Aww in strijd met art. 26 van het BuPo-verdrag en oordeelde dat de bepaling dat slechts mannen verzekerd waren onverbindend moest worden geacht.27 De wetgever zweeg en stemde toe: er gebeurde niets (behalve dan dat alle weduwnaars nu ook een uitkering kregen). Dit beleid is eigenlijk moeilijk te rijmen met alle andere maatregelen die in diezelfde periode werden genomen om tot bezuinigingen in de sociale zekerheid te komen. De houding van de wetgever wordt zelfs onbegrijpelijk als zij vergeleken wordt met het kordate optreden in precies dezelfde periode met betrekking tot de Aaw. Cynischerwijze zou je kunnen stellen dat het verstrekken van overbodige uitkeringen aan mannen minder ernstig werd gevonden dan het ten onrechte niet uitkeren aan vrouwen. Hoe dan ook duurde het tot 1991 voor de regering met een wetsvoorstel kwam, dat de parlementaire eindstreep nooit heeft gehaald. Dat lukte uiteindelijk wel, zij het met moeite, met een voorstel uit 1996. De kwaliteit van wetgeving heeft steeds veel te wensen overgelaten, ge-

25. CRvB 26 november 1993, RSV 1994/126, m.nt. Keunen onder RSV 1994/127. 26. HR 26 augustus 1998, USZ 1998/316. 27. CRvB 7 december 1988, RSV 1989/67 m.nt. Keunen. 28. Gepubliceerd onder Kamemummer 25 900.

NEMESIS 2000 nr. 6

MALVA

A R M EN ALLEEN?

zien de niet aflatende stroom wetgeving 'in verband met gebleken onbillijkheden'.28 De Anw verzekert, anders dan de Aww, niet alleen het overlijden van mannen, maar van alle partners waarmee een economische leefeenheid bestond. Is daarmee de kring der verzekerden vergroot, het aantal gerechtigden is echter aanmerkelijk verkleind. Dit heeft twee oorzaken: de wet komt alleen tot uitkering als de nabestaande geboren is vóór 1950, zelf arbeidsongeschikt is of kinderen jonger dan achttien jaar verzorgt. Binnen deze beperkte kring van uitkeringsgerechtigden wordt vervolgens ook een inkomenstoets uitgevoerd. Die zorgt voor een tweede schifting. Voor inkomen uit arbeid geldt een zekere vrijlatingsregeling, terwijl inkomen in verband met arbeid (grofweg heeft dat betrekking op uitkeringen) geheel op de Anw-uitkering in mindering wordt gebracht.

Het verstrekken van overbodige uitkeringen aan mannen werd minder ernstig gevonden dan het ten onrechte niet uitkeren aan vrouwen. Het bezuinigingseffect van de wet is fenomenaal: het (potentieel) aantal uitkeringsgerechtigden daalde,29 maar vooral de door de S VB te betalen uitkeringen zijn aanzienlijk teruggelopen.30 Uiteraard voelen de nabestaanden deze effecten in hun portemonnee. Deze nabestaanden zijn veelal vrouwen: van de 172.358 Anwgerechtigden per 31 december 1999 zijn er 144.478 vrouw. Geheel overeenkomstig de al eerder beschreven situatie van arbeidsdeling werkt een groot aantal van deze vrouwen in een parttime functie; zij hebben wel inkomen, maar dit inkomen is niet toereikend om economisch zelfstandig te functioneren. Bij het overlijden van hun partner hebben zij niet alleen dit verlies te verwerken, maar worden zij bovendien geconfronteerd met een enorme financiële achteruitgang. Bovendien verliezen zij hun Anw-uitkering volledig als het jongste kind achttien jaar wordt. Voor de bijstand, het vangnet, geldt, dat alle mogelijk aanwezige vermogensbestanddelen eerst moeten worden opgemaakt, zoals het bovenwettelijk pensioen en eventueel een eigen huis: kortom een tweede moment waarop een vrouw opnieuw geconfronteerd wordt met het overlijden van de partner. Al met al is de Anw voor vrouwen een duidelijke verslechtering in vergelijking met de Aww: het is een wet die ten onrechte uitgaat van financiële zelfstandigheid bij vrouwen, waar die in werkelijkheid juist ontbreekt, terwijl het anderzijds juist vrouwen zijn die zijn aangewezen op deze regeling. Bij het tellen van de zegeningen met betrekking tot de gelijke-behandelingsoperatie telt de Anw voor minstens min tien. 29. Van 193.714 in 1996 vóór invoering Anw naar 172.358 in 2000. 30. In 1996, vóór invoering van de Anw werd ƒ 4.593.873,- aan uitkeringen verstrekt; in 1999 was dat nog maar ƒ 3.243.101,-. Het bedrag daalt gestaag, omdat er uitstroom van oud-Aww-ers naar de Aow plaatsvindt, terwijl de instroom stagneert. Met dank aan de Stichting Informatiecentrum nabestaandenpensioenen en -uitkeringen voor het verstrekken van deze cijfers. 31. Stb. 1995, 199. De wet is op 1 januari 1996 in werking getreden.

NEMESIS 2000 nr. 6

DRIESSEN

Bijstand De bijstandswet is geen (volks)verzekering maar een voorziening. Dat betekent dat er geen premie wordt betaald, zodat de problemen zoals beschreven met betrekking tot de volksverzekering, bij de bijstand niet aan de orde zijn (geweest). Omdat er tot nu toe ook geen internationale toezichthouder commentaar op de bijstandswet heeft geleverd zijn er eigenlijk geen impulsen van buiten geweest om de wet te wijzigen. Toch is ook de bijstandswet recent ingrijpend gewijzigd.31 De voor alleenstaande vrouwen (de grootste categorie bijstandsgerechtigden) meest relevante wijziging daarbij is, dat ook voor vrouwen met jonge kinderen een arbeidsplicht is gaan gelden. Het is in feite aan burgemeester en wethouders om te bepalen hoever deze verplichting strekt.32 Een wettelijk recht op kinderopvang ontbreekt, terwijl bij het gaan werken veelal een armoedeval optreedt.33 Een bijstandsuitkering is een uitkering op minimumniveau. Bij eventuele verdiensten worden deze op de uitkering in mindering gebracht.34 Dit, in combinatie met de armoedeval en het ontbreken van adequate kinderopvang maakt de arbeidsplicht tot een zware last. In veel gevallen zullen vrouwen, ondanks een (gedeeltelijke) inschakeling in het arbeidsproces, niet uit de bijstand raken omdat hun inkomsten onvoldoende zijn. En voor een leven op minimumniveau geldt, zoals dat ook gold voor Aow en Anw, dat armoe troef is. Niet meer alleen Hoewel een beetje buiten de orde van de titel van dit betoog wil ik, in het kader van het onderwerp vrouwen, geld en een uitkering, toch even stil staan bij de consequenties die optreden als vrouwen op grond van de wet niet langer als alleenstaand worden betiteld. Dat kan soms onbewust en ongewild gebeuren. In verschillende wettelijke regelingen worden twee ongehuwde meerderjarigen die met elkaar een gezamenlijke huishouding voeren, aangemerkt als 'echtgenoten'. Die gezamenlijke huishouding word je geacht te voeren als je je hoofdverblijf in dezelfde woning hebt en blijk geeft zorg te dragen voor elkaar door middel van het leveren van een bijdrage in kosten van de huishouding dan wel anderszins.35 Slechts bloedverwanten in de eerste graad worden van deze definitie uitgesloten. De Centrale Raad van Beroep legt de bepalingen zo uit, dat snel aan de vereisten ervan is voldaan. Met name van zorg dragen voor elkaar is al gauw sprake: wassen, strijken, koken, boodschappen doen voor een ander zijn voorbeelden van de invulling ervan. Een kostgangersrelatie veronderstelt de Centrale Raad niet gemakkelijk: slechts een concreet contract, dat dateert uit de tijd dat deze relatie werd aangegaan, overtuigt de Raad. De uitvoeringsinstellingen moeten er op toezien of er 32. Art. 107 lid 1 Abw. 33. Onder de armoedeval verstaat men de inkomensachteruitgang die ontstaat, omdat vrijstellingsregelingen en subsidies achterwege blijven in verband met het verhoogde inkomen. 34. Gemeenten hebben de vrijheid om tijdelijk stimuleringsmaatregelen te treffen. 35. Onder andere in art. 2 lid 2 en 3 Anw; art. 1 lid 3 en 4 Aow; art. 3 lid 2 en 3 Abw en art. 1 lid 3 en 4 Tw.

187

ARM EN ALLEEN?

een gezamenlijke huishouding wordt gevoerd. Dit betekent dat de Sociale Dienst (maar die deden dat al langer) en ook de Sociale Verzekeringsbank (SVB) zich vergaand moeten verdiepen in de privé-situatie van hun cliënten. Mede door het strenge regime van de Wet boeten, maatregelen, terug- en invorderingen wordt deze bemoeienis door cliënten als zeer ingrijpend ervaren. Iedere niet gemelde gebeurtenis (terwijl de wet dat wel vereist) wordt gekwalificeerd als fraude en cliënten voelen zich door het systeem van de wet behandeld als potentiële fraudeurs. Het vervelende is echter, dat veel samenlevingsrelaties door betrokkenen zelf niet als zodanig worden ervaren. De wettelijke definiëring en het maatschappelijke gebruik sporen in veel gevallen niet.36 Je neemt je kleinkind niet in huis om te voorzien in een nieuwe 'echtgenoot', maar omdat het thuis niet meer gaat met dat kind, of omdat hij gaat studeren. Een economische verstrengeling, een van de uitgangspunten in het maatschappelijk denken over samenleven, is dan niet aan de orde, maar wel het al eerder genoemde wassen en koken. Datzelfde geldt als je gaat samenwonen omdat je bang bent om alleen te zijn of om te zorgen voor een zieke vriendin. Hoewel dit typisch de situaties zijn die onze 'zorgzame samenleving' beoogt te beschermen en ze door betrokkenen meestal niet worden gevoeld als een samenlevingsrelatie, verbindt de wet er grote consequenties aan.

Bij het tellen van de zegeningen voor vrouwen na alle wijzigingen in de sociale zekerheid blijk je snel te zijn uitgeteld. Behalve het al eerder genoemde element dat dit niet melden direct wordt gekwalificeerd als fraude (met de daarbij horende terugvordering) heeft het ook (andere) grote financiële consequenties: de in het voorbeeld genoemde oma verliest twintig procent van haar Aow37, twee angstige Aow-ers verliezen beiden twintig procent en twee samenlevende Anw-ers in dezelfde omstandigheden verliezen zelfs allebei hun volledige uitkering, terwijl dat laatste verlies onomkeerbaar is. Heeft één van de angstigen een Aow-uitkering en de ander Anw, dan verliest de Anw-er onomkeerbaar zijn volledige uitkering en de Aow-er twintig procent. Een nabestaande die zorgt of verzorgd wordt verliest twintig procent van de uitkering. Hetzelfde geldt voor een Aow-er. Mij dunkt dat de wetgever door zijn ruime defininiëring grenzen heeft overschreden. Met name het recht op family life lijkt onder druk te staan. De Centrale Raad heeft dat nog niet gesteld. Integendeel: in zijn uitspraak van 24 november 1998 stelde deze raad dat het recht op family life niet was geschonden, omdat de 36. In het maatschappelijk gebruik wordt een samenlevingssituatie gekarakteriseerd als een situatie waarin twee personen een financiële en een affectieve relatie met elkaar hebben. 37. Het merkwaardige is dat, zolang er nog een opa is, het kleinkind niet drukt op een van beider Aow-uitkeringen. Komt oma of opa te overlijden, dan blijkt de achtergeblevene in de figuur van het kleinkind plotseling betiteld te worden als een met een echtgenoot gelijk-

188

MALVA

D RIESS

EN

broer en zus, die zich op dit recht beriepen, naar het oordeel van de Raad hun wijze van samenleving gewoon konden voortzetten, zij het met minder geld.38 In dit aan de Raad voorgelegde geval had een van beide partijen een bijstandsuitkering. Dit standpunt zal de Raad niet kunnen innemen als iemand definitief een recht verspeelt door iemand in huis te nemen, zoals bij de Anw aan de orde is. Dan valt er immers weinig meer te kiezen. Slotsom Bij het tellen van de zegeningen voor vrouwen na alle wijzigingen in de sociale zekerheid blijk je snel te zijn uitgeteld. De grootste pijn wordt gevoeld bij de bijstand en bij de volksverzekeringen. De uitkeringskant van de geïndividualiseerde werknemersverzekering is goeddeels van vrouwonvriendelijke aspecten ontdaan. Wel moet aan de voorwaardenkant op onderdelen de vinger aan de pols worden gehouden. Het evalueren van de volksverzekeringen levert een voor (alleenstaande) vrouwen nogal triest beeld op. Bij de Aow blijk je, na de wijzigingen, minder te krijgen voor meer geld. Bovendien zorgen pensioengaten voor een levensstandaard die in schril contrast staat met wat de reclame ons voorspiegelt over onze oude dag. Nieuwe weduwen hebben het helemaal zwaar te verduren gekregen na de wijzigingen in de nabestaandenregeling. Legio overleden mannen laten hun vrouwen veel onverzorgder achter dan zij ooit hadden gedacht.39 Het uitgangspunt van de wet, dat vrouwen economisch zelfstandig zijn, staat haaks op de realiteit, die een beeld laat zien van vrouwen die er, bagatelliserend gesproken, 'wat bijverdienen'. Bovendien stopt de uitkering als het jongste kind achttien jaar is geworden en lijkt de tijd aangebroken om het - bij het overlijden vrijgekomen - eigen huis te gaan consumeren. Ook de wijzigingen in de bijstandswet kunnen niet tot de zegeningen gerekend worden: jonge moeders hebben een arbeidsplicht gekregen, zonder dat daar per se goede voorzieningen tegenoverstaan, terwijl gaan werken absoluut geen garantie geeft dat het financieel ook beter zal gaan. Extra minpunt is, dat vrouwen met één van bovengenoemde uitkeringen, door het wettelijke regime inzake samenlevingsrelaties, niet meer in staat zijn hun leven in te richten zoals zij dat zelf willen: de financiële gevolgen zijn daarvoor te groot. Bovendien kunnen die gevolgen al intreden als je zus uit Nieuw-Zeeland voor drie maanden bij je komt logeren.40 Tel daar nog bij de houding van de uitvoeringsinstelling die achter iedere uitkering een frauderende 'hokker' vermoedt en je kunt slechts tot de conclusie komen dat het leven van een alleenstaande vrouw met bijstands-, oudersdoms of nabestaandenverzekering er niet bepaald beter op is geworden.

gestelde. 38. CRvB 24 november 1998, USZ 1999/8 m.nt. A. Balkema. 39. Dat geldt overigens evenzeer voor de 'oude' weduwen, die in het overgangsregime terecht zijn gekomen. 40. Duurzaamheid van de samenleving is immers geen bestanddeel bij de definitie van gezamenlijke huishouding.

NEMESIS 2000 nr. 6

ARTIKEL

LEONTINE

BIJLEVELD,

MURIËL

DALGLIESH

EN B R E N D A

DE

JONG1

Leontine Bijleveld en Muriël Dalgliesh zijn werkzaam bij het FNV Vrouwensecretariaat. Brenda de Jong is zelfstandig adviseur.

De zeurende kwestie van loonkloof en gelijk loon

De loonkloof tussen mannen en vrouwen blijkt een taaie kwestie te zijn, zoals recent de uitspraak van de Commissie gelijke behandeling in de Sierex zaak weer bevestigde. Gelijke behandelingswetgeving is niet voldoende. Niet alleen een actief beleid op het gebied van beloningsverschillen is nodig, ook de arbeidsmarktpositie van vrouwen moet aangepakt worden. Daarbij loopt de overheid niet voorop, niet in Nederland, maar ook niet in andere landen. De traditionele belangenbehartiging door de vakbeweging blijkt nog steeds geen overbodige luxe. Reden voor de vakbonden om op 8 maart j.1. het startsein te geven voor een Europese campagne voor gelijk loon.

Equal Pay 'Wetgeving is een zeer bepalende factor geweest bij de aanpak van de gelijk loon problematiek. Daar waar sprake is van directe en flagrante discriminatie, kan wetgeving heldere en toepasbare regels stellen. De situatie wordt echter aanzienlijk moeilijker waar het gaat om de vele vormen van indirecte discriminatie die inherent zijn aan de dagelijkse praktijken in bedrijven. Dan moeten sociale partners, en in het bijzonder de vakbeweging als belangenbehartiger, optreden.'2 Zo luidden de eerste zinnen van een artikel over strategieën ten behoeve van gelijk loon in International Labour Review uit 1993. Het zou gisteren geschreven kunnen zijn. Kern van het citaat is de vraag naar de effectiviteit van wetgeving zonder actief optreden van sociale partners. Wat zeggen diverse onderzoeken over de oorzaak van ongelijke beloning en wat betekent dit voor een mogelijke aanpak? Hoe verhoudt overheidsbemoeienis op dit vlak (inclusief wetgeving) zich in het bijzonder tot het optreden van de vakbeweging in pogingen om deze lastige materie aan te pakken? Dat zijn enkele vragen die centraal staan in het navolgende artikel. Ter illustratie wordt allereerst een zaak van ongelijke beloning besproken waarover door de Commissie gelijke behandeling dit jaar een uitspraak werd gedaan. De zaak Sierex Maart 2000: de FNV vrouwen hebben net als vele van hun Europese collega's de jaarlijkse 8 maart-viering weer eens aan het thema 'gelijk loon' gewijd. Ze krijgen actuele publiciteit op een presenteerblaadje, want op 29 februari doet de Commissie gelijke behandeling uitspraak in de zaak FNV Bondgenoten versus Sierex. Dit bedrijf maakt, volgens FNV Bondgenoten, ten onrechte onderscheid in beloning tussen mannen en vrouwen, en ook tussen allochtone en autochtone werknemers. De Commissie onderschrijft deze opvatting, na een uitvoerig en complex onderzoek naar het beloningsbeleid van dit bedrijf.3 Sierex is een groothandel in bloemen en planten in Lisse. De zaak komt aan het rollen tijdens een ledenvergadering van de Voedingsbond FNV4 begin 1997. Niet minder verbaasd dan de vrouwen zelf, is een aantal mannen als zij vernemen dat vrouwen bepaalde toeslagen en emolumenten niet krijgen of daarvoor lagere vergoedingen ontvangen. Tijdens de bijeenkomst blijkt ook dat zwarteen migrantenvrouwen een nog lagere beloning krijgen of op basis van hun soort contract helemaal niet in aanmerking komen voor bepaalde arbeidsvoorwaar1. De eerste twee auteurs zijn werkzaam bij het FNV Vrouwensecretariaat. De laatste auteur was dat ook, maar is thans zelfstandig adviseur. Gelijk loon is een steeds terugkerend onderwerp geweest bij alle activiteiten van vakbondsvrouwen vanaf de jaren vijftig tot in de jaren zeventig (zie Corrie van Eijl, Maandag tolereren we niets meer... Vrouwen, arbeid en vakbeweging 1945-1990 Amsterdam 1997, p. 92 e.v.) Sinds enige jaren wint het thema weer aan belang. 2. Francois Eyraud, 'Equal pay and the valueof workinindustrializedcountries',//ïfórnarfona/Labour Review, Vol. 132, 1993, nr.1. 3. Rapport van Arbeidsinspectie september 1999, Cgb-oordeel 2000-09. Zie katern, RN 1239. 4. Per 1 februari 1998 FNV Bondgenoten (na fusie met FNV Dienstenbond, Industriebond FNV en Vervoersbond FNV)

NEMESIS 2000 nr. 6

189

EOUAL PAY

L E O N T I N E

den. De verbazing van de mannelijke kaderleden komt ook voort uit het feit dat het bedrijf bij veel werknemers in deze Cao-loze sector doorging voor één van de betere op arbeidsvoorwaarden en arbeidsomstandigheden gebied.5 Sierex hanteert als een van de weinige bedrijven in de sector een eigen bedrijfsreglement, waarin onder andere onderwerpen als communicatie, dienstverband, bepalingen van sociale aard, vakantieregeling, salariëring en andere emolumenten zijn opgenomen. Het salarissysteem is gebaseerd op een zelf ontwikkeld functiegroep- en waarderingssysteem dat door een functiewaarderingsdeskundige is getoetst en correct bevonden. De genoemde ledenvergadering is het begin van een, met name voor de vrouwelijke werknemers, langdurig en emotioneel proces. De bestuurder van de Voedingsbond vergelijkt loonstroken en contracten en vermoedt discriminatie. In mei 1997 vraagt de Voedingsbond FNV aan de Commissie gelijke behandeling om een oordeel. Onderscheid naar geslacht én ras Na enige briefwisselingen met de werkgever en gesprekken met de bond besluit de Commissie nader onderzoek te laten doen. In het onderzoeksrapport constateert de Arbeidsinspectie in september 1999 dat er door de werkgever maar liefst negen verschillende soorten arbeidsovereenkomsten worden gebruikt. Vrijwel alle mannelijke medewerkers (60 van de 62 = 97 procent) waren op de peildatum als vaste medewerker in dienst, terwijl dit slechts voor 58 vrouwen (=31 procent van alle vrouwelijke medewerkers) gold. Vrijwel alle oproepkrachten waren van het vrouwelijke geslacht (127 van de 129 = 98 procent). Eén van de categorieën oproepkrachten bestond uitsluitend uit Turkse vrouwen. Naar aanleiding van het onderzoek besloot de Commissie ambtshalve ook te laten onderzoeken of bij de werkgever sprake was van onderscheid op grond van ras.

Uit onderzoek blijkt dat de beloningsverschillen toenemen naarmate men hoger in het loongebouw komt.

B I J L E V E L D ,

M U R I Ë L

D A L G L I E S H

E NB R E N D A

DE

J O N G

tenvergoeding, maar anders dan Sierex stelt, kan dat de ongelijke beloning niet opheffen, daar dit niet af doet aan het feit dat de beloning niet is vastgesteld volgens gelijkwaardige maatstaven. Het uurloon is bovendien ook de basis voor opbouw van andere rechten zoals bijvoorbeeld vakantiegeld. De Commissie stelt vast dat Sierex door het toekennen van een lager uurloon aan Turkse werknemers onderscheid maakt naar ras (strijd met Algemene wet gelijke behandeling). Daarnaast constateert de Commissie strijd met de wet met betrekking tot het beleid bij promoties. Lange procedure emotioneel belastend Al met al heeft het een kleine drie jaar geduurd voordat de Commissie tot een eindoordeel kwam. Dat is lang en emotioneel belastend voor de betrokken vrouwen. Zij moesten zich te weer stellen tegen de druk van de werkgever, echtgenoten, vrienden enzovoort om niet (langer) aan de procedure mee te werken. Hierbij speelden angst voor verlies van eigen werk maar ook voor een mogelijk faillissement van de werkgever, waardoor de werkgelegenheid van alle werknemers (in sommige gevallen van de eigen partner) in gevaar zou komen. Ook andere drukmiddelen werden in de strijd geworpen zoals de schade die aan de reputatie van de sector zou worden aangericht. De instroom en het behoud van werknemers was immers al jaren een probleem. Bij de huidige krappe arbeidsmarkt is het probleem nog nijpender en dit zou door deze procedure nog moeilijker worden. Gevolg van een en ander zou zijn, zo vreesden met name de mannen, dat zij nog meer overuren zouden moeten maken om het werk gedaan te krijgen. Was het de vrouwen dit allemaal wel waard? De betreffende FNV-bestuurder heeft dan ook keer op keer alle zeilen moeten bijzetten om de vrouwen gemotiveerd te houden en te stimuleren vooral door te gaan met de procedure. Telkens werd (en wordt) door haar daarbij benadrukt dat het doel zeker niet het faillissement van de werkgever was (en is) - integendeel maar het recht zetten van de ongerechtvaardigde en onwettige beloningsverschillen tussen mannen en vrouwen. De uitspraak van de Commissie gelijke behandeling laat op dit terrein geen enkele twijfel mogelijk. Goede wetgeving noodzakelijke basis voor proactief optreden vakbond

Na vergelijking van de functies via een ander functiewaarderingssysteem komt de Commissie tot de conclusie dat Sierex verschil maakt bij de beloning tussen mannelijke en vrouwelijke werknemers. Deze verschillen hangen zowel samen met het hanteren van verschillende contractvormen, als met de wijze waarop de beloningsmaatstaven worden toegepast. Nu beide soorten verschillen een voordeel voor mannelijke werknemers opleveren, concludeert de Commissie dat Sierex onderscheid op grond van geslacht heeft gemaakt (strijd met de Wet gelijke behandeling). Met betrekking tot het onderscheid tussen Turkse en Nederlandse werknemers is onbetwist dat de eersten een lager loon ontvangen. Zij ontvangen wel een reiskos-

Het eerdergenoemde ILO-artikel verwijst ongetwijfeld naar dit soort praktijken als gesproken wordt van 'vele vormen van indirecte discriminatie die inherent zijn aan de dagelijkse praktijken in bedrijven'. Het Sierexvoorbeeld licht een tipje van de sluier op. Het is een bedrijf zonder een door de vakbond erkend functiewaarderingssysteem, waar het 'gezonde verstand' van de directie en lager management in combinatie met oordelen over functies en functievervullers een hele specifieke invulling heeft gekregen. In bedrijven zonder deugdelijk functiewaarderingssysteem is dat heel goed mogelijk: het kan goed gaan en goed fout gaan.

5. Pas sinds 1 oktober 1999 is in deze sector de Cao Groothandel in Bloemen en Planten van toepassing, zonder beloningssysteem ove-

rigens.

190

NEMESIS 2000 nr. 6

EQUAL PAY

L E O N T I N E

De Sierex-zaak maakt duidelijk hoe essentieel zowel de gelijke-behandelingswetgeving als de rol van de Commissie is om praktijken nader te onderzoeken en te toetsen. Ook in dergelijke kwesties - het artikel van de ILO lijkt dit te betwijfelen - kunnen dus zeer zinvolle uitspraken worden gedaan met de wetgeving in de hand. Het voorbeeld illustreert echter ook de rol van de vakbeweging. Zonder pro-actief optreden van de betreffende vakbondsbestuurder was de zaak niet aan het rollen gebracht. Dat duidt op het belang van de mogelijkheid tot 'groepsactie', die de wet biedt. Dit artikel maakt het mogelijk om zaken aan te kaarten bij de Commissie die individuele vrouwen nooit zouden aankaarten, zeker in die bedrijven die er een potje van maken (of dat nu bewust is of omdat ze het gangbare denken reflecteren). Overigens wordt ook duidelijk, dat bemoeienis van de vakbeweging absolute noodzaak is om een dergelijke zaak echt tot een eind te brengen. Oordelen van de Commissie zijn niet bindend en bovendien verbindt de wet geen specifiek rechtsgevolg aan de resultaten van een onderzoek. Helaas maakt Sierex daarvan nu graag gebruik. Dit betekent dat, nu er niet tot een (collectieve) schikking kan worden gekomen, de kwestie via loonvorderingen aan de rechter moet worden voorgelegd. Een procedure die opnieuw jaren kan gaan duren met alle gevolgen van dien voor betrokken werknemers, waarvan waarschijnlijk een deel niet meer in dienst zal zijn. Aanbevelingen om de wetgeving te verbeteren Uit de Sierex-zaak kunnen tevens aanbevelingen worden afgeleid ter verbetering van de gelijke-behandelingsregelgeving. Zo zou de loonvordering waar FNV Bondgenoten nu toe over moet gaan sneller tot resultaat kunnen leiden als bepaald wordt dat een rechter alleen gemotiveerd mag afwijken van het oordeel van de Commissie. Deze aanbeveling is zowel in het evaluatieonderzoek Awgb van de Commissie zelf te vinden als in dat van de Katholieke Universiteit Nijmegen.6 Verder zou de duur van periode waarbinnen de Commissie tot een oordeel komt flink bekort moeten worden. Volgens het evaluatieonderzoek was de gemiddelde duur negen maanden, terwijl iets meer dan een kwart van de zaken niet binnen een jaar was afgerond. Sierex kostte bijna driejaar en het geruchtmakende onderzoek naar het functiewaarderingssysteem in de gezondheidszorg (het FWG-systeem)7 eveneens drie jaar. Hoewel dit uitzonderingen zijn is zo'n jaar of drie echt veel en veel te lang. Anderhalfjaar zou het maximum moeten zijn voor ingewikkelde kwesties. Gewone zaken zouden in een halfjaar af moeten komen. De capaciteit van de Commissie zal dus uitgebreid moeten worden. Maar dat geldt ook voor de onderzoekscapaciteit van de Arbeidsinspectie, die frequent juist de meer ingewikkelde zaken voor de Commissie van een

6. Evaluatie van de Algemene wet gelijke behandeling en onderzoek naar mogelijkheden voor stroomlijning van gelijke behandelingswetgeving, Commissie gelijke behandeling (o.m. p. 8 en par. 7.2), prof. mr. I.P. Asscher-Vonk en prof. mr. CA. Groenendijk (red.); zie ook: Gelijke behandeling, regels en realiteit. Een juridische en rechtssociologische analyse van de gelijke-behandelingswetgeving,

NEMESIS 2000 nr. 6

B I J L E V E L D ,

M U R I Ë L

D A L G L I E S H

E N B R E N D A

D E J O N G

onderbouwd onderzoeksrapport voorziet. Verbetering van de bescherming van de verzoekers zou evenmin kwaad kunnen, gezien de grote druk die de betrokken vrouwen hebben ervaren. Maar ook collega's die als getuigen optreden in een dergelijke zaak kunnen negatieve gevolgen ondervinden. Daarom is het noodzakelijk dat ook ten aanzien van seksediscriminatie, in de gelijke behandelingswetgeving anti-victimisatiebepalingen worden opgenomen. Werkgevers moeten schadeplichtig worden gesteld bij ontslag maar ook bij benadeling ten tijde of na afloop van de arbeidsverhouding. Hopelijk maakt het kabinet haast met verbetering van de gelijke-behandelingsregelgeving. Concrete aanbevelingen zijn er voldoende, onder meer in de genoemde evaluatieonderzoeken. Voor enige spoed zal echter wel politieke druk vanuit het parlement moeten komen gezien de conduitestaat van het kabinet op dit terrein.

De overheid zou eens kunnen onderzoeken waarom bepaalde collectief gefinancierde sectoren zoveel beter betalen dan andere. Hoe noodzakelijk deze verbeteringen in de regelgeving ook zijn, de complexiteit van gelijk-loonzaken en de risico's voor sfeer en onderlinge werkrelaties zullen nooit helemaal weggenomen kunnen worden. Beide zullen er voor blijven zorgen dat slechts een beperkt aantal zaken bij de Commissie of bij de rechter terechtkomt. In die zin zal altijd sprake blijven van een topje van de ijsberg. Het nut van dergelijke zaken en uitspraken overstijgt echter wel de zaak zelf. Alle uitspraken bij elkaar hebben inmiddels gezorgd voor interpretaties van de wet die handvatten bieden voor het zodanig (her)inrichten van beloningsstructuren en -regels, dat vrouwen met hun specifieke arbeidsmarktpositie niet onnodig worden benadeeld. Daar ligt een taak van de sociale partners, maar evenzeer voor de overheid. Onderzoek naar oorzaken loonkloof Het geringe aantal gelijk-loonprocedures, dat bij de Commissie gelijke behandeling en/of bij de rechter terecht komt, wordt door sommigen aangegrepen om te stellen dat in Nederland praktisch geen ongelijke beloning meer voorkomt. Zo'n Sierex-zaak zou in deze redenering de uitzondering zijn die de regel bevestigt. Loonverschillen tussen mannen en vrouwen - de loonkloof - zouden geheel of grotendeels uit verschillen op de arbeidsmarkt te verklaren zijn. De onderzoeken van de Arbeidsinspectie in opdracht van de bewindspersonen Sociale Zaken zijn de meest Den Haag: SDU Uitgevers 1999, par. 7.6, p. 273-283. 7. Oordeel 98-55. De Commissie gelijke behandeling constateerde na grondig onderzoek dat dit systeem op talloze punten functies waarin overwegend vrouwen werkzaam zijn anders behandelde dan functies waarin overwegend mannen werkzaam zijn. Het systeem is door Cao-partijen op vele punten inmiddels aangepast.

191

EQUAL PAY

L E O N T I N E

bekende voorbeelden van onderzoek naar de oorzaken en ontwikkelingen met betrekking tot de loonkloof.8 Het meest recente onderzoek over 1998 werd in mei van dit jaar door staatssecretaris Verstand naar de Tweede Kamer gestuurd.9

B I J L E V E L D ,

M U R I Ë L

D A L G L I E S H

E NB R E N D A

DE

J O N G

aanpak door zeer kritische fracties van D66, PvdA en GroenLinks in de Tweede Kamer van een flinke dosis commentaar werd voorzien.11 Voornaamste verwijt, dat zal duidelijk zijn, was een te afwachtende houding. Onderzoeken niet volledig

Volgens dit onderzoek was de loonkloof, of het ongecorrigeerde beloningsverschil tussen mannen en vrouwen, in 1998 voor werknemers in het bedrijfsleven 23 procent (in 1996 24 procent) en bij de overheid vijftien procent. Concreet betekent dat, dat het gemiddelde bruto-uurloon van mannen bij de overheid ƒ 35,40 bedraagt, tegenover ƒ 30,40 voor vrouwen. In het bedrijfsleven gaat het om ƒ 28,10 voor mannen tegenover ƒ 21,20 voor vrouwen. Als rekening gehouden wordt met allerlei achtergrondkenmerken kan dit percentage worden teruggebracht: het gecorrigeerde beloningsverschil is zeven procent in het bedrijfsleven (net als in 1996) en vier procent bij de overheid.10 De zeven, respektievelijk vier procent heet in het jargon het 'onverklaarde beloningsverschil', waaraan mogelijk - zo stelt de staatssecretaris in navolging van de onderzoekers - seksediscriminatie voor een deel debet zou kunnen zijn. Zij stelt dit in haar aan de onderzoeken toegevoegde Plan van aanpak gelijke beloning, dat zij dit voorjaar indiende bij het parlement. Het plan ademt de opvatting uit, dat de toonverschillen tussen mannen en vrouwen vooral voortvloeien uit de ' stand van het emancipatieproces', de geringere deelname van vrouwen aan het arbeidsproces, segregatie en deeltijdarbeid. Opgesomd worden dan ook de maatregelen die de regering al heeft geëntameerd om hierin positieve veranderingen tot stand te brengen. Weinig concreet zijn vervolgens de voorgestelde maatregelen toegespitst op beloningsdiscriminatie en beloningsbeleid. Naast kleine concrete stappen - zoals de ontwikkeling van een instrument waarmee functiewaarderingssystemen op seksediscriminerende elementen kunnen worden gescreend - ligt de nadruk op voorlichting (aan onder meer sociale partners, experts en vrouwen zelf), verder onderzoek, en activering van ondernemingsraden. Daarnaast is, aldus de staatssecretaris, 'de aanpak van ongelijke beloning primair een verantwoordelijkheid van sociale partners'. Initiatieven van deze partijen zal de overheid 'stimuleren en ondersteunen via voorlichting '. Verder treedt de overheid met de sociale partners 'in overleg'.

Om verschillende redenen moeten de cijfers uit de onderzoeken die door de staatssecretaris werden gepresenteerd - en waarop het Plan van aanpak was gebaseerd - met een korrel zout genomen worden. Om te beginnen wordt niet alles wat met loon te maken heeft onderzocht. Zo wordt verschil in beloning die voortvloeit uit een ander type arbeidscontract niet in aanmerking genomen - in de Sierex-za.ak bleek dit één van de verboden, want niet gerechtvaardigde vormen van ongelijke beloning. Op de tweede plaats worden de hoogste functies buiten beschouwing gelaten. In het meest recente onderzoek is er voor het eerst een apart hoofdstukje opgenomen over de hoogste functies, zonder dat de cijfers in het totaal verwerkt werden.12 Zowel uit buitenlands als uit ander Nederlands onderzoek blijkt dat de beloningsverschillen toenemen naarmate men hoger in het loongebouw komt.13

Zo wordt soms het al dan niet hebben van kinderen als verklarende factor opgevoerd. Ten derde zijn allerlei incidentele beloningselementen (waaronder overwerktoeslag en dertiende maand) en onkostenvergoedingen niet meegenomen. Het argument om uitkeringen ineens (conform de Cao) niet mee te nemen was de veronderstelling dat in Cao's geen discriminerend onderscheid wordt gemaakt.14 Kennelijk valt mogelijk onderscheid bij de toepassing van de Cao dus eveneens buiten het onderzoek. Wel erkent het onderzoek dat mannen veel vaker dan vrouwen (factor 2!) overige looncomponenten ontvangen naast het functieloon. Die overige looncomponenten bestaan uit bijvoorbeeld persoonlijke toeslagen, ploegen- en inconveniëntentoeslagen, bepaalde vormen van prestatiebeloning en dergelijke; samen zorgen ze gemiddeld voor zeven procent boven op het functieloon en vormen dus een substantieel deel van het loon!

Het geeft niet bepaald het beeld van een erg voortvarende overheid, die besluit haar tanden in de gelijkloon-kwestie te zetten. Begrijpelijk dat dit plan van 8. Drs. R. Spijkerman, De positie van mannen en vrouwen in het bedrijfsleven en bij de overheid 1998, Den Haag april 2000. Soortgelijke onderzoeken bestaan er over 1996 (gepubliceerd juni 1998) en 1993 (gepubliceerd 1995), maar deze lieten de overheidssector buiten beschouwing. 9. Tweede Kamer, vergaderjaar 1999-2000, 27 099 nr. 1. Om een plan van aanpak was door de Tweede Kamer verzocht in de kamerbreed gesteunde motie Bussemaker e.a. (26 800-XV, nr. 34). 10. Het beloningsverschil is groter bij autochtone werknemers (23, resp. 6 procent), dan bij allochtone werknemers (17 procent resp. 6 procent). Deze verschillen worden waarschijnlijk vooral veroorzaakt doordat allochtone werknemers relatief vaker in de onderste functiecategorieën te vinden zijn waar de beloningsverschillen minder groot zijn. Het rapport wijst verder als verklarende factoren aan:

192

deeltijd, lagere opleiding en sector (met name schoonmaak). 11. Verslag algemeen overleg Commissie voor sociale zaken en werkgelegenheid, gehouden op 22 juni 2000, vergaderjaar 19992000, 27099 nr.2. 12. De ongecorrigeerde beloningsverschillen bij de hoogste functies waren iets lager (22 procent), maar de gecorrigeerde beloningsverschillen aanmerkelijk hoger (elf procent). 13. Zie bijvoorbeeld Cora de Olde en Esther Slinkman, Het glazen plafond. Een inventarisatie van cijfers, literatuur en onderzoek met betrekking tot de doorstroom van vrouwen naar de top, ministerie van SZW Den Haag september 1999 p. 25 e.v. . 14. Zie opmerkingen pag. 68/69 in onderzoeksrapport Arbeidsinspectie.

NEMESIS 2000 nr. 6

EQUAL PAY

LEONTINE BIJLEVELD,

Zijn verklaringen uit de onderzoeken wel 'gerechtvaardigd'? Maar ook bij de verklarende factoren die leiden tot het veel lagere gecorrigeerde beloningsverschil van zeven procent vallen allerlei vraagtekens te plaatsen. Iets mag wel een verklaring zijn, maar betreft het wel een naar termen van de wet gerechtvaardigde verklaring? Wordt er bovendien niet dubbelop verklaard? Zo is bijvoorbeeld voltijd-deeltijd een verklarende factor: grote deeltijders verdienen gemiddeld drie procent minder dan voltijders en kleine deeltijders vier procent.15 Onderscheid op basis van arbeidsduur is wettelijk verboden, tenzij er objectief gerechtvaardigde redenen voor zijn. Dit is dus op zijn minst een verdachte verklaringsgrond.16 Daar komt bij dat over het algemeen deeltijdwerk meer in lagere functies te vinden is dan in hogere en in bepaalde sectoren (waar meer vrouwen werken) meer dan in andere. Op beide variabelen wordt in het onderzoek ook nog eens gecorrigeerd. Onduidelijk is of met de samenloop wel rekening is gehouden in het onderzoek.17

Hoofdoorzaak nummer 1 is de segregatie van mannen en vrouwen op de arbeidsmarkt. Verder wordt gecorrigeerd op ervaring(sjaren). Aangezien mannen hier beter op scoren dan vrouwen zou dit een deel van het beloningsverschil verklaren. Niet betrokken hierin wordt dat uit gelijke-behandelingsjurisprudentie inmiddels is komen vast te staan dat slechts voor de functie relevante ervaring meegenomen mag worden. Bovendien wordt die zogenaamde ervaring gemeten aan enerzijds leeftijd en anderzijds het aantal dienstjaren bij dezelfde werkgever. Het totaal aantal dienstjaren is natuurlijk niet hetzelfde als het aantal dienstjaren in de laatste functie. Het is maar de vraag of een groot aantal dienstjaren bij dezelfde werkgever (onafhankelijk van de functies die eerder vervuld werden) door de Commissie of de rechter zonder meer geaccepteerd zou worden als rechtvaardiging voor (aanmerkelijke) loonverschillen bij hetzelfde of gelijkwaardig werk. Onderzoek meer differentiëren Er valt kortom nog wel wat af te dingen op de gehouden onderzoeken. En het is de vraag of het ons vol15. Overigens is het onderscheid groot deeltijd (veertig procent of meer van de voltijdsarbeidsduur) en klein deeltijd ongebruikelijk. Veel vaker is het onderscheid in feite nog gebaseerd op het oude 1/3criterium. 16. Wet Voa (Verbod onderscheid arbeidsduur) van kracht sinds 1 november 1996. Overwerktoeslagen is een van de beloningselementen waarin onderscheid objectief gerechtvaardigd kan zijn, maar overwerk is nu juist buiten het onderzoek gehouden. 17. Maar gezien het feit dat over de multicollineariteit van de variabelen opleidingsniveau, arbeidsverleden en LTD-functieniveau wel een opmerking is gemaakt (Arbeidsinspectie 2000 a.w. p. 74) valt te vrezen dat hier geen rekening mee is gehouden. 18. Het tegelijk met het eerder genoemde onderzoek naar de positie van mannen en vrouwen in het bedrijfsleven gepubliceerde Arbeids-

NEMESIS 2000 nr. 6

MURIËL DALGLIESH

EN BRENDA

DE JONG

doende verder helpt bij het aanpakken van de beloningsachterstand van vrouwen. In verhouding tot het grote aantal onderzoeken naar beloning, beloningsverhoudingen, prestatiebeloning, flexibele beloning en dergelijke steekt het aantal, de omvang en de kwaliteit van de onderzoeken naar beloningsverschillen M/V mager af. Over zwart-witte beloningsverschillen bestaat al bijna helemaal geen onderzoek18, hoewel tegelijkertijd met het onderzoek naar de beloningsverschillen tussen mannen en vrouwen een onderzoek van dezelfde Arbeidsinspectie verscheen naar de verschillen in beloning tussen autochtonen en allochtonen. De zaak-S/erex maakt duidelijk hoe dergelijke verschillen - die er blijkens het onderzoek van de AI inderdaad blijken te zijn, maar van evenveel relativerende opmerkingen worden voorzien als het onderzoek m/v - kunnen doorwerken in een concrete bedrijfssituatie. En hoe relevant het is, juist voor allochtone vrouwen, meer informatie over dit aspect te verzamelen. De Tweede Kamer heeft hier dan ook op aangedrongen. Bij het beperkte aantal publicaties over gelijk loon of over beloningsverschillen valt op dat ze overwegend óf juridisch zijn (waarbij interpretatie van case law een belangrijke rol speelt) of sociologisch/econometrisch. Er valt nog veel winst te boeken met kruisbestuiving en een meer integrale aanpak. In de categorie sociologisch/econometrisch lijkt het soms een sport te zijn om aan te tonen dat alle beloningsverschillen verklaarbaar zijn. Zo wordt soms het al dan niet hebben van kinderen als verklarende factor opgevoerd. Merkwaardig, want niet het al dan niet hebben van kinderen, maar consequenties die werknemers M/V daaraan verbinden wat betreft hun arbeidsleven zijn relevant: uittreden, in deeltijd gaan werken, op een lager niveau dan hun opleidingsniveau. In haar ijver om het parlement ervan te overtuigen dat het kabinet de gelijk-loonproblematiek wel degelijk een goed hart is toegedaan kondigt staatssecretaris Verstand een regelmatige herhaling aan van het onderzoek van de Arbeidsinspectie. Het is een verbetering dat dit soort onderzoek niet meer - zoals in het verleden - incidenteel zal plaatsvinden. Toch zullen we om werkelijk beleidsrelevante informatie te krijgen veel diepgaander onderzoek behoeven.19 Tot nu toe is bijvoorbeeld nog maar weinig inzicht ontstaan over de vraag waarom de beloningsverschillen in de ene sector zoveel groter zijn dan in de andere, en waarom ze meer fluctueren in de ene dan in de andere sector. Gelijke-behandelingswetgeving en decentrale onderinspectieonderzoek De positie van allochtonen en autochtonen in het bedrijfsleven en een deel van de overheid 1998 is een van de eerste. Niet verbazingwekkend is de belangrijkste conclusie dat er nader onderzoek nodig is. 19. En bij voorkeur ook wat preciezer en beter gecorrigeerd voor de situatie op de arbeidsmarkt. Een paar voorbeelden: volgens de Arbeidsinspectie is van alle werknemers in het bedrijfsleven 43 procent vrouw (p. 3), terwijl het CBS in de Enquête Beroepsbevolking over 1998 niet hoger kwam dan 39 procent van alle werkzame personen en 39,7 procent van de werknemers. Qua allochtonen komt de Arbeidsinspectie op zes procent (zowel mannen als vrouwen), terwijl het CBS hier op een bruto arbeidsparticipatie van 9,5 procent en een netto arbeidsparticipatie van 8,8 procent komt.

193

EQUAL PAY

LEONTINE

handelingsvrijheid van werkgevers en bonden maken tot nu toe (juridische) loonvergelijking buiten onderneming of sector niet mogelijk. De huidige krapte op de arbeidsmarkt stimuleert wellicht opwaardering van een aantal sectoroverstijgende beroepen, zoals secretaresses en andere administratieve beroepen, in slechter betalende sectoren. Maar er is meer aan de hand. De overheid zou eens kunnen onderzoeken waarom bepaalde direct of indirect collectief gefinancierde sectoren - waar de overheid dus grotere verantwoordelijkheid voor draagt dan voor de marktsector - zoveel beter betalen dan andere. Om preciezer te zijn: vergelijk de politie en de nutssector enerzijds (de mannensectoren) eens met gezondheidszorg, kinderopvang of basisonderwijs (de vrouwensectoren), uiteraard wel vereist opleidingsniveau, verantwoordelijkheid et cetera in aanmerking nemend. Naar verluidt heeft een dergelijk voornemen bestaan, maar hebben de bewindspersonen Zorg en Financiën (minister Borst en Zalm) een voorstel hiertoe ten behoeve van het Plan van Aanpak Gelijk Loon vroegtijdig en effectief onschadelijk gemaakt. Wij pleiten ervoor dit voorstel weer van stal te halen.

BIJLEVELD,

MURIËL

DALGLIESH

EN

BRENDA

DE

JONG

vrouwensectoren en in vrouwenfuncties te zijn. Dus zelfs bij een start van het werkzame leven in mannenberoepen of in gemengde beroepen lokt op een gegeven moment toch het 'vrouwenberoep' of die sector waar wat meer voorzieningen zijn. Bekend is dat het merendeels vrouwen zijn die door gebrek aan genoemde arrangementen in deeltijd gaan werken of (tijdelijk) stoppen met werken of noodgedwongen uit sectoren en/of functies verdwijnen naar andere sectoren en/of lagere functies waar arbeid en zorg wel of beter te combineren zijn. Bekend is dat een aantal jaren in deeltijd werken de opgaande carrièrelijn meestal op zijn minst vertraagt. Helemaal uittreden is zo mogelijk nog slechter voor carrière- en beloningsperspectief dan officieel werkloos worden. Zowel de krapte op de arbeidsmarkt, als recentelijk overheidsbeleid (kinderopvang, verlofregelingen) als Cao-afspraken (kinderopvang, verlofregelingen) beginnen enig soelaas te brengen.

Zowel de loonkloof als het fenomeen ongelijke beloning doen zich wereldwijd voor.

Spoor één: aanpak arbeidsmarktpositie Is de conclusie van deze kritische kanttekeningen dat alle toonverschillen terug te voeren zijn op loondiscriminatie? Nee. Hoofdoorzaak nummer 1, overal te vinden en beslist waar, is de segregatie van mannen en vrouwen op de arbeidsmarkt. Vrouwen zitten meer aan de onderkant van de arbeidsmarkt, meer in lagere functiegroepen en meer in de zogenaamde vrouwensectoren zoals de zorg, onderwijs, schoonmaak en catering. Deze worden van oudsher lager beloond dan de zogenaamde mannensectoren. Hiermee wordt niet verklaard - noch opgelost - waarom de beloningsverschillen tussen mannen en vrouwen aan de bovenkant (dus in hogere functies) aanzienlijk hoger zijn dan aan de onderkant. Als er bij segregatie al sprake is van discriminatie gaat het meestal niet over 'ongelijke beloning', maar over discriminatie in termen van werving, selectie en promotie. Omdat het hier meestal geen transparante procedures betreft is het erg moeilijk om de vinger achter eventuele discriminatie te krijgen. Beleid dat op dit terrein ontwikkeld is - het zogenaamde positieve-actiebeleid - heeft in Nederland nooit een enorme vlucht genomen. Via Europese jurisprudentie zijn de mogelijkheden voor het positieve-actiebeleid inmiddels enorm beperkt.20 Opmerkelijk is trouwens dat het zo goed als alleen maar mannen zijn die hierover geprocedeerd hebben. Gezien het potentieel moeten er vele malen meer vrouwen gediscrimineerd zijn op dit terrein dan mannen, maar vooral de laatsten stappen naar de rechter.

Oplossingen liggen hier dus op het terrein van het arbeidsmarktbeleid, een betere allocatie van het vrouwelijke arbeidspotentieel en meer gelijke levens- en arbeidsloopbanen tussen mannen en vrouwen. Op dit vlak zijn de laatste jaren juist door een goede combinatie van wetgeving en het Cao-instrument verschillende thema's aangepakt zoals uitbreiding en verbetering kinderopvangregelingen, zorgarrangementen, verlofregelingen, deeltijdwerk, scholing en loopbaanbeleid. Deze kunnen (in-)direct bijdragen aan gelijkere levens- en arbeidsloopbanen van vrouwen en mannen en daardoor tot het verminderen van bestaande inkomensverschillen. Met zo'n combinatie van beleid hebben we uiteindelijk ook in het even lastige pensioendossier behoorlijke resultaten kunnen bereiken (pensioen is als uitgesteld loon ook onderdeel van het gelijk-loondossier). Zonder wetgeving waren we daar niet vooruit gekomen, maar evenmin zonder juridische actie van FNV-juristen tot en met Europese Hof en Hoge Raad, en zonder actieve inzet in pensioenfondsbesturen en in Cao's had het voor heel veel vrouwen nog veel langer kunnen duren. Allemaal een lange weg en nauwelijks meetbaar, maar op een gegeven moment zal opeens resultaat zichtbaar zijn. Zo is nu al uit cijfers over de arbeidsparticipatie van vrouwen en de verschillen tussen de generaties te zien wat de effecten kunnen zijn van actief beleid op meerdere sporen. De doorbraak van meisjes in het onderwijs is hier eveneens een goed voorbeeld van! Spoor twee: beloningsbeleid

Daarnaast gaat het bij segregatie om zaken als 'in welke sectoren of banen kan ik arbeid en zorg het beste combineren', 'waar is de cultuur minder vrouwonvriendelijk' et cetera. Tja, en dat blijkt nog steeds in

Maar een aanpak louter gericht op het probleem van de segregatie zal de loonkloof niet snel genoeg dichten. Een gecoördineerde inzet op verschillende fronten tegelijk zal uiteindelijk de meeste vruchten afwerpen. En

20. Laatstelijk in Zaak C-407/98 Abrahamsson en Anderson versus Fogelqvist (d.d. 6 juli 2000). In deze zaak werd zeer expliciet gesteld

dat voorkeursbeleid alleen maar onder bepaalde voorwaarden toelaatbaar is, en mits kandidaten gelijk geschikt zijn.

194

NEMESIS 2000 nr. 6

EQUAL PAY

L E O N T I N E

dan zijn de aanpak van de segregatie en verbetering van de beloning voor dit vraagstuk twee kanten van diezelfde medaille. Ook de beloningsproblematiek sec vergt verbetering van wetgeving en een actief optreden van de overheid, en daarnaast traditionele belangenbehartiging door de vakbeweging. En wat die belangenbehartiging betreft gaat het om het doorlichten van beloningssystemen op criteria die vrouwen benadelen (zoals lange salarislijnen, onvoldoende operationaliseren van ervaring als relevante ervaring etc), ondernemingsraden die naar aanleiding van sociaal jaarverslagen aanvullende vragen stellen, het verrichten van verder onderzoek in sectoren naar de oorzaken van beloningsverschillen tussen vrouwen en mannen, het doorspitten van Cao's en indien nodig aanbrengen van verbeteringen, het aandringen op nieuwe functiewaardering of herzien van de bestaande systemen. En verder het aankaarten van individuele zaken of groepsacties bij de Commissie gelijke behandeling en bij de rechter. Het gaat allemaal erg langzaam, misschien omdat gevestigde loonposities in het spel zijn. Misschien ook omdat mannen er anders dan op andere terreinen (deeltijd, arbeid en zorg) niet direct belang bij denken te hebben. Misschien uit angst dat er grote bedragen gemoeid zijn met reparatieslagen. Of is openbaarheid over inkomens en dus lonen gewoon één van de hardnekkigste taboes in Nederland? We willen niet verbloemen dat het ook bij de FNV zo nu en dan veel moeite kost om de organisatie warm te laten lopen voor dit onderwerp. Niet alleen in Nederland trouwens. Zowel de loonkloof als het fenomeen ongelijke beloning doen zich wereldwijd voor, met in verschillende landen weer andere accenten. Maar hoe zit het eigenlijk met de werkgevers? Het eerder geciteerde ILO-artikel sprak echter over sociale partners, niet alleen over de vakbeweging. In het handboek dat VNO-NCW eind vorig jaar publiceerde voor de Cao-onderhandelaars bij de aangesloten bedrijven staat in het hoofdstuk over flexibele beloning geen woord over gelijk loon. Slechts in de Capita Selecta is een paragraafje te vinden waarin na de constatering dat werkgevers wettelijk gehouden zijn tot het betalen van gelijk loon voor gelijkwaardig werk de opvatting geventileerd wordt dat VNO-NCW van mening is dat het overgrote deel van het beloningsverschil M/V verklaard kan worden uit objectieve factoren die geen verband houden met discriminatie. Voorts wordt vermeldt dat de rol van functiewaarderingssystemen bij ongelijke beloning sterk wordt overdreven. Zo bezien zijn de werkgevers nauwelijks een partner te noemen bij de strijd tegen ongelijk loon. Vakbeweging in heel Europa in actie De bal blijft dus vooral liggen bij de vakbonden, soms een beetje opgestookt door de vrouwenbeweging. En omdat het zo'n zeurende kwestie is valt het zoals gezegd niet altijd mee om onze (vakbonds)mannen bij de les te houden. Daarom was het zo aardig om vorig jaar in Helsinki voor elkaar te krijgen dat het congres van het Europees Verbond van Vakverenigingen het voor-

NEMESIS 2000 nr. 6

B I J L E V E L D ,

M U R I Ë L

D A L G L I E S H

E N B R E N D A

D E J O N G

stel van de FNV aanvaardde om een Europese campagne voor gelijk loon te starten. 'Van Italië tot IJsland moeten we werkgevers laten weten dat we ongelijke beloning niet langer pikken' stelde FNV vice-voorzitter Kitty Roozemond in haar toelichting. De startdatum was 8 maart 2000: vakbondsvrouwen in Oostenrijk, Spanje, Luxemburg, Portugal, Verenigd Koninkrijk en Nederland organiseerden allemaal activiteiten. In Spanje trokken de vrouwen van de verschillende vakcentrales voor het eerst sinds heel lang weer samen op. Iedereen was blij weer een zet gekregen te hebben om die zeurende kwestie aan de orde te stellen. In Nederland werden Cao-onderhandelaars en bondsbestuurders aan de tand gevoeld over hun concrete plannen met betrekking tot gelijk loon. Onderwijsbond AOB zou in gaan zetten op verbetering van de periodiekentoekenning van herintreedsters en verkorting van de salarislijnen. Het nieuwe functiewaarderingssysteem zou tevoren gescreend worden op mogelijke seksediscriminatie. Dit laatste wordt ook door FNV KIEM geregeld in de grafische sector. In drie sectorraden worden concrete activiteiten ontwikkeld. FNV Bondgenoten wil doorgaan met het aanbrengen van kwesties bij de Commissie en bij de rechter en daarnaast vooral inzetten op de verbetering van de rechtspositie van kleine deeltijders. Verder zal onderzoek worden geëntameerd, onder meer naar gevolgen voor mannen en vrouwen van beoordelingsafhankelijk belonen. ABVAKABO-FNV gaat proberen in de Cao voor elkaar te krijgen wat via de Commissie wel leek te lukken maar bij de Centrale Raad voor Beroep sneuvelde: dezelfde vergoeding van ziektekostenverzekering voor deeltijders als voor voltijders. Het is slechts een greep. Inmiddels heeft het EVV voor elkaar dat mede met Europees geld binnenkort een interactieve website gelijk loon wordt gestart: zoek op www.etuc.org. In alle landen zullen expertseminars georganiseerd gaan worden en de good practices uit de verschillende landen zullen zeker uitgewisseld worden. Tot halverwege volgend jaar zullen de activiteiten in Europees verband doorlopen. En wat gaat daarna gebeuren? Net als voorheen zal er gekeken worden of er gelegenheden zijn om ongelijke beloning als zodanig aan te pakken, via een zaak bij de Commissie of via de rechter. Of er wordt geprobeerd om (deel)aspecten via de politiek op de agenda krijgen. Ook de ILO is een orgaan dat wellicht weer een rol in deze kan gaan spelen.Belangrijk is het ook om de wetenschap actief te houden op dit terrein. Ondertussen gaat de FNV door om arbeid en zorg te regelen in Cao's, en politiek en breder de segregatie trachten aan te pakken. Dat hoort bij zo'n zeurende kwestie als ongelijk loon en de loonkloof. Dat is al zo sinds vakbondsvrouwen in het NVV in de jaren vijftig Equal Pay op de agenda zetten. Of gaat het lukken, met de inzet, inventiviteit en creativiteit van iedereen, die vindt dat deze kwestie eens écht aangepakt moet worden om van een zeurende kwestie een zaak te maken die in het hart van debatten en onderhandelingen terecht komt?

195

ARTIKEL

RENÉE

KOOL

Universitair docent Pompe Instituut

Seksueel geweld: een kwestie van verge&fing? Hoe aanvaardbaar is het claimen van geldelijke compensatie voor seksueel geweld? En als het slachtoffer aanspraak heeft op schadevergoeding wegens schending van haar lichamelijke en/of geestelijke integriteit wie moet dat dan betalen: degene die het leed heeft veroorzaakt, de gemeenschap in de vorm van de overheid of de verzekering? Pieterman stelt dat schade is verworden tot schande; er is sprake van een collectief streven naar compensatie waarbij de band met het morele verwijt op het tweede plan is komen te staan. Het schuldoordeel als basis voor individuele toerekening van schade en aangedaan leed heeft plaats gemaakt voor risico-arrangementen, waarbinnen de burger zich kan verzekeren tegen de kwade kansen van het leven.1 Bovendien past zo'n 'geciviliseerde' benadering in onze nationale rechtscultuur, die van oudsher is gericht op het verwerven van consensus via onderhandeling.2 Strijdbaarheid, in de zin van het openlijk uitvechten van conflicten in de publieke arena van het recht, past nu eenmaal niet in onze rechtsopvattingen die staan in de sleutel van redelijkheid en overleg. Zo bezien lijkt er niets meer in de weg te staan om daden van seksueel geweld te zien als een verzekeringskwestie: seksueel geweld behoort nu eenmaal tot de risico's van het leven, de schade moet worden gedekt, dus waarom geen particuliere aansprakelijkheidsverzekering (AVP) af te sluiten te dezen?3 De mogelijkheid tot boetedoening door de dader via het strafrecht blijft onverlet en het slachtoffer weet zich 'verzekerd' van financiële compensatie. Hoe aantrekkelijk zo'n constructie uit financieel oogpunt ook mag zijn voor slachtoffers van seksueel geweld, deze voordelen wegen mijns inziens niet op tegen de principiële bezwaren die daar tegen kunnen worden aangevoerd. Het belangrijkste argument tegen het kunnen verzekeren tegen aansprakelijkheid voor seksueel geweld schuilt in de aard van het te maken verwijt. Het tweede bezwaar, dat voortvloeit uit de aard van dit verwijt, is het doorbreken van de samenhang tussen daad en sanctie als gevolg van het afschuiven van de aansprakelijkheid voor de schade op de verzekeraar. In het onderstaande zet ik mijn bezwaren nader uiteen. Daartoe ga ik eerst in op de aard en omvang van het opzet dat besloten kan liggen in een daad van seksueel geweld. Vervolgens bespreek ik het arrest van de Hoge Raad van 6 november 1998, waarin de vraag naar de uitsluiting van aansprakelijkheid voor opzettelijk handelen aan de orde werd gesteld. De betekenis van dit arrest voor slachtoffers van seksueel geweld komt daarna aan de orde.4 Mijn bezwaren richten zich hier met name op het doorbreken van de samenhang tussen daad en sanctie, die ligt besloten in het voorafgaand uitsluiten van aansprakelijkheid voor de gevolgen van het handelen. Hierbij richt ik me op het tweede bezwaar, het doorbreken van de samenhang tussen daad en sanctie. In het bijzonder besteed ik aandacht aan de convergentie tussen civiel recht en strafrecht en de ge-

Is compensatie voor seksueel geweld uit te drukken in geld? En als dat zo is, wie moet dat dan betalen: de veroorzaker, de gemeenschap in de vorm van de overheid of de verzekering? Wat is er op tegen daden van seksueel geweld te zien als een verzekeringskwestie? Voor het slachtoffer zou dat in ieder geval meer financiële zekerheid bieden. Toch zijn er ook zwaarwegende principiële bezwaren aan te voeren tegen het afschuiven van de aansprakelijkheid op de verzekeraar. Deze liggen vooral in de aard van het te maken verwijt en het doorbreken van de samenhang tussen daad en sanctie. Geconcludeerd wordt dat de idee van het op voorhand uitsluiten van persoonlijke aansprakelijkheid via een verzekeringsovereenkomst in ieder geval haaks staat op de ontwikkeling naar juist een ruimere persoonlijke en juridische verantwoordelijkheid voor seksueel geweld. Vraag blijft dan of er geen andere oplossingen zijn te bedenken om de verhaalspositie van slachtoffers van seksueel geweld te verbeteren.

1. R. Pieterman, 'Van gevaar naar risico', Justitiële Verkenningen, 1999, nr. 9. 2. A.J. Hoekema, 'Amerikaanse toestanden in claimgedrag?', Recht en Werkelijkheid, mei 2000. 3. In verzekeringskringen wordt de term particuliere aansprakelijkheidsverzekering aangeduid als een AVP-verzekering (aansprakelijkheid voor particulieren). Een andere term is WA-verzekering (wettelijke aansprakelijkheid). Bron: telefonische informatie Centraal Beheer. 4. Ik maak hierbij dankbaar gebruik maak van de annotatie van Margreet de Boer, RN 1999, 1097.

196

NEMESIS 2000 nr. 6

SEKSUEEL GEWELD: EEN KWESTIE VAN VERGELDING?

volgen daarvan voor de aard van de schadevergoeding. Volledigheidshalve verwerk ik ook de reactie van de zijde van de verzekeraars op het besproken arrest in mijn commentaar. Als aanzet tot discussie wordt tenslotte de vraag opgeworpen of compensatie wegens seksueel geweld moet worden uitgedrukt in termen van geld, dan wel of (daarnaast) ook andere vormen van schadevergoeding denkbaar zijn. In het huidige tijdsgewricht, waarin aandacht voor slachtoffers als rechtssubject gemeengoed is geworden, is niet alleen ruimte ontstaan voor een herdefiniëring van processuele posities, maar ook voor een heroriëntatie op de strafdoelen. 'Rechtvaardigheid' staat niet meer synoniem voor het handhaven van de publiekrechtelijke orde, maar ook voor 'recht doen' aan de positie en belangen van het individuele slachtoffer.5 Onder invloed daarvan hebben 'alternatieve' vormen van geschillenbeslechting, die de afgelopen jaren een sluimerend bestaan hebben geleid in de periferie van de strafrechtspleging, een nieuwe impuls gekregen en zijn (opnieuw) onderwerp van beleid geworden. Deze benadering, aangeduid met de verzamelterm restorative justice, bevat mijns inziens bruikbare aanknopingspunten voor het denken over schadevergoeding ter zake van seksueel geweld. Om die reden, en vanwege de groeiende populariteit daarvan, meen ik er goed aan te doen de mogelijke betekenis van deze benadering voor de problematiek van het seksueel geweld aan te stippen. Een korte conclusie sluit deze bijdrage af. Seksueel geweld als opzettelijk handelen Seksueel geweld impliceert opzettelijk handelen. Seksuele contacten vinden nu eenmaal in de regel niet ongemerkt plaats, althans niet vanuit degene die daartoe het initiatief neemt.6 De noodzaak tot lichamelijke en liefst psychische betrokkenheid van de ander brengt mijns inziens met zich mee dat degene die een seksueel contact wenst, zich vergewist van instemming van de ander. Hij draagt de verantwoordelijkheid zich ervan op de hoogte te stellen dat het seksuele contact in vrijheid en met wederzijds goedvinden plaatsvindt. De omvang van de rechtsbescherming verbonden aan een zodanig fundamenteel en persoonsgebonden recht als de lichamelijke en geestelijke integriteit zou recht 5. Een exponent hiervan is de recente strafbaarstelling van belaging. Zie hierover: E. Lissenberg, 'Interne relaties en het strafrecht', Justitiële Verkenningen, 2000, nr. 5. 6. Dat laat onverlet dat het ondergaan daarvan wel onbewust kan plaatsvinden, zoals is gebleken uit de zogenoemde Slaap-arresten, HR 24 maart 1998, NJ 1998, 534 en HR 3 november 1998, NJ 1999, 25. 7. M. Gunning, 'Wederkerigheid in recht en relaties', in: Precaire waarden, F. Bruinsma (e.a.) red., Arnhem: 1994. 8. In verzekeringsrechtelijke termen is hier sprake van de zogenoemde categoriebenadering, waarbinnen zoals Mendels opmerkt: 'in het belang van een redelijke uitleg een zekere objectivering (wordt) voorgestaan'; annotatie NJ 1999, 220, onder 2. Zie ook: W. Nieboer, Willens en wetens, oratie, Arnhem: 1978 en G.E. Mulder, 'De wil in het opzet', in: De schets nader bekeken, M.S. Groenhuijsen, Arnhem: 1992. 9. R.S.B. Kool, 'Verkrachting en legaliteit', in: Morele kwesties in het strafrecht, Ch. Brants, M. Moerings en C. M. Pelser, Deventer: 1999. 10. M.S. Groenhuijsen, 'Schuld en boete. Over verantwoordelijk-

NEMESIS 2000 nr. 6

RENEE

KOOL

evenredig moeten zijn met de zorgvuldigheid die de dader jegens de ander in acht heeft te nemen.7 Of de dader heeft voldaan aan zijn verantwoordelijkheid dient naar mijn idee niet alleen te worden vastgesteld aan de hand van hetgeen op grond van diens uitlatingen achteraf kan worden vastgesteld, maar mag mede worden bepaald aan de hand van de sociale betekenis van zijn handelen én nalaten voorafgaand aan het seksuele contact. Dit rechtvaardigt mijns inziens een zekere normativering van het kenniselement en het daarvan afgeleide wilsbesluit dat ligt besloten in het strafrechtelijk opzet: wat de dader heeft geweten mag mede worden afgeleid van de sociale betekenis van zijn handelen én nalaten voorafgaand aan het seksuele contact.8 In het bijzonder is het van belang aandacht te besteden aan de situationele en/of relationele context waarbinnen het seksuele contact heeft plaatsgevonden en te dien aanzien de vraag te stellen of daarin voldoende ruimte lag besloten om te kunnen spreken van vrije wilsvorming voor beide partijen.9 Daarbij spelen overigens niet alleen de feitelijke verhoudingen een rol van betekenis, maar ook de mate waarin de daarin gelegen onvrijheid kenbaar is geweest respectievelijk had kunnen zijn voor de dader. Dit brengt met zich mee dat ook van de zijde van het slachtoffer, binnen het bereik van diens mogelijkheden, inspanningen mogen worden verwacht om het ontbreken van instemming duidelijk te maken. Het feit dat het vaststellen van aansprakelijkheid achteraf plaatsvindt, op een moment dat men bekend is met de kwalijke gevolgen van de daad, maant tot zorgvuldigheid bij de toerekening.10 Met inachtneming van de nodige behoedzaamheid mag de sociale betekenis van het handelen mijns inziens een rol spelen bij het vaststellen van het opzet, als constituerend bestanddeel voor het te maken verwijt.11 Om misverstanden te voorkomen wijs ik er op dat de Hoge Raad een zodanige wijze van toerekening aan de hand van normatief opzet binnen de sfeer van de zedendelicten tot op zekere hoogte accepteert.12 Opzettelijk handelen als te verzekeren categorie In haar uitspraak van 6 november 1998 heeft de Hoge Raad zich gebogen over de betekenis van het opzet en de uitsluiting van aansprakelijkheid voor opzettelijk heid in het strafrecht', in: Verantwoordelijkheid: retoriek en realiteit, M. Bovens (red.), Zwolle: 1989. 11. Kool, 1999, t.a.p.\ A.J.M. Machielse en D. Schaffmeister, Onrecht en zorgplicht, in: Groenhuijsen, 1992, a.w. Dit laat onverlet dat er sprake kan zijn van opzettelijk handelen dat evenwel niet verwijtbaar is, bijvoorbeeld wanneer de seksuele handelingen onder dwang van een derde worden gepleegd waaraan de handelende persoon aantoonbaar niet kan ontsnappen. Kritisch over het normatieve opzet: J.L.M. Boek, 'De moraal van het opzetoordeel', in: Brants, 1999, a.w. 12. Kool, 1999, t.a.p. In de jurisprudentie van de Hoge Raad over de uitleg van de verkrachtingsbepaling (art. 242 Sr) is een zekere tweedeling te signaleren. Het bestanddeel 'dwingen' wordt - op grond van een wetshistorische interpretatie - (te) eng uitgelegd, waar tegenover staat dat de middelen waarmee wordt gedwongen (geweld of een andere feitelijkheid) ruim worden geïnterpreteerd. Inmiddels is, in reactie op de uitspraken in de voornoemde slaap-arresten een conceptwetswijziging opgesteld waarin seksueel binnendringen met behulp van 'misleiding' strafbaar wordt gesteld; conceptwetsvoorstel Partiële wijziging zedelijkheids wetgeving, 12 april 2000.

197

RENÉE

SEKSUEEL GEWELD: EEN KWESTIE VAN VERGELDING?

handelen in het verzekeringsrecht. Aanleiding voor het arrest is de schade die een slachtoffer (Van der L.) lijdt ten gevolge van een zware mishandeling door de verzekeringnemer (G.). Nadat diens rechten uit hoofde van een AVP-verzekering zijn overgedragen aan het slachtoffer vordert deze uit dien hoofde schadevergoeding van de verzekeraar. Deze beroept zich echter op de opzet-clausule en stelt dat er sprake is geweest van opzettelijk toegebrachte schade die voorzienbaar voortvloeide uit het handelen van de verzekeringnemer en zodoende is uitgesloten van dekking door de verzekering. Vertaald naar de feiten: hij die een brildragende persoon opzettelijk met een gebalde en beringde vuist op het oog slaat, een kniestoot geeft en met geschoeide voet tegen het gelaat schopt, kan op voorhand voorzien dat dit zwaar lichamelijk letsel (in dit geval blijvend verlies van gezichtsvermogen) veroorzaakt en is voor de aansprakelijkheid daarvoor uitgesloten van dekking op grond van een AVP-verzekering. Nadat de rechtbank zich ten nadele van het slachtoffer had uitgesproken, stelde deze hoger beroep in. Het Hof Leeuwarden stelde het slachtoffer in het gelijk en oordeelde dat uit de bewijsmiddelen slechts viel op te maken dat de gedaagde 'opzettelijk Van der L. heeft mishandeld en dat deze mishandeling zwaar lichamelijk letsel tot gevolg heeft gehad, maar niet valt op te maken dat bedoelde G. het ingetreden ernstige letsel heeft beoogd of dat dit letsel het zekere gevolg was van de handelingen van die G. en dat G. zich daarvan bewust had moeten zijn' (r.o. 8). In deze laatste zinsnede lopen twee vormen van opzet door elkaar. Ten eerste het opzet als zekerheidsbewustzijn: men is zich bewust van de noodzakelijke gevolgen, maar beoogt die niet.13 En ten tweede het voorwaardelijk opzet oftewel het opzet met mogelijkheidsbewustzijn: het gevolg is niet primair gewild en evenmin te beschouwen als noodzakelijk gevolg van de handeling, maar de dader is zich ten tijde van het handelen bewust van het mogelijk intreden van het gevolg en laat zich daardoor niet weerhouden.14 De redenering van de verzekeraar sluit hier op aan: er is sprake van het opzettelijk veroorzaken van schade als bedoeld in de opzet-clausule wanneer de gevolgen een normaliter te verwachten gevolg zijn van de opzettelijk verrichte handeling. Het hof meent echter dat de opzet-clausule strikter moet worden geïnterpreteerd en stelt dat dekking slechts is uitgesloten indien er opzet met zekerheidsbewustzijn is geweest. Van een dergelijk opzet kan in de visie van het hof alleen maar sprake zijn wanneer de dader de gevolgen uitdrukkelijk heeft gewild ('beoogd'), dan wel deze gevolgen heeft voorzien en voor lief genomen ('zich daarvan bewust had moeten zijn'). Aanknopingspunt is de vraag of de handelingen 'tot het zekere gevolg zouden leiden dat een letsel als het onderhavige zou ontstaan' (r.o. 11). De cursivering van het hof van het onderstreepte zinsdeel maakt duidelijk dat de ernst van het toegebrachte letsel een be13. Een klassiek voorbeeld hiervan biedt het arrest inzake Thomas van Bremerhaven, de scheepseigenaar die zijn schip opblies om de verzekeringspremie te innen en het onvermijdelijke sterven van de bemanning voor lief nam; C. Kelk, Studieboek materieel strafrecht Deventer: 1998, par. 4.3.3.3. 14. Hier geldt als klassieker het arrest Hoornse taart: de dader wil een marktmeester, door wie hij zich benadeeld voelt, uitschakelen en

198

KOOL

langrijke rol heeft gespeeld in diens besluitvorming. Het hof lijkt buitencategoriale schade aan te nemen, die voor de dader op voorhand niet voorzienbaar is geweest en zodoende niet onder de werking van de opzetclausule valt.15 De Hoge Raad bevestigt de uitspraak van het hof en zoekt voor de interpretatie van de opzet-clausule aansluiting bij de innerlijke gezindheid van de dader. Overwogen wordt dat de contractuele beperking 'geen verdere strekking (had) dan van de dekking uit te sluiten de aansprakelijkheid van een verzekerde die het in feite toegebrachte letsel heeft beoogd of zich ervan bewust was dat dit letsel het gevolg van zijn handelen zou zijn'. In navolging van het hof mag dit bewustzijn volgens de Hoge Raad niet normatief worden opgevat: niet de betekenis van de handeling en de te verwachten gevolgen die de gemiddelde mens daaraan toekent, maar het bewustzijn van de dader dienaangaande dient als maatstaf voor toerekening te gelden. Desalniettemin laat de Hoge Raad de deur naar een zekere objectivering op een kier staan door te overwegen dat'(...) de rechter onder omstandigheden uit de gedragingen van de verzekerde kan afleiden dat deze het letsel heeft beoogd of zich ervan bewust was dat dit letsel het gevolg van zijn handelen zou zijn' (r.o. 3.4). Dit zou er op kunnen wijzen dat handelen dat leidt tot categoriale schade volgens de Hoge Raad op grond van de opzetclausule niet onder dekking van de AVP valt. Gelet op de voorgaande overwegingen is deze toevoeging echter van weinig praktische betekenis, zoals annotator Mendels terecht opmerkt.16 Uitgaande van het strikte zekerheidsbewustzijn geëist door het Hof Leeuwarden en aanvaard door de Hoge Raad zullen de bedoelde 'gedragingen' van de verzekerde en de omstandigheden waaronder deze worden gesteld van zodanige aard moeten zijn dat deze gelijk min of meer gelijk staan aan een '(schuld)bekentenis'. Seksueel geweld als te verzekeren categorie? Naar aanleiding van bovenstaande uitspraak van de Hoge Raad stelt Margreet de Boer in Nemesis de betekenis daarvan aan de orde voor slachtoffers van seksueel geweld. Zij signaleert de mogelijke winst, die is gelegen in de verruiming van verhaalsmogelijkheden. De gemiddelde seksueel geweld-pleger is, zoals De Boer terecht opmerkt, immers 'uit op eigen bevrediging: het toebrengen van letsel is vrijwel nooit beoogd, en ook zijn de meeste plegers zich er op het moment van het plegen van het seksueel geweld niet van bewust welk letsel het gevolg van hun handelen zal (...) zijn'. Zo bezien voldoet het handelen van de gemiddelde seksueel geweld-pleger niet aan de definitie van opzettelijk handelen die door de Hoge Raad in het boven besproken arrest is gegeven, hetgeen zou betekenen dat seksueel geweld zou worden gedekt door een AVP-verzekering. Gelet op hetgeen ik hierboven heb opgemerkt over het verwijtbare karakter van seksueel geweld en het verzendt een vergiftigde taart naar diens huisadres. In de trein terug bedenkt hij dat wellicht ook de echtgenote van de marktmeester van de taart zal eten, maar hij onderneemt geen poging dit te voorkomen; Kelk, 1998, a.w. 15. Zie ook Margreet de Boer, RN 1999, 1097. 16. Annotatie bij NJ 1999, 220.

NEMESIS 2000 nr. 6

SEKSUEEL GEWELD: EEN KWESTIE VAN VERGELDING?

disconteren van de sociale betekenis van de handeling bij de toerekening daarvan, hoeft het geen verwondering te wekken dat ik van mening ben dat in zo'n geval wel degelijk sprake kan zijn van opzettelijk handelen. Het narcistisch bewustzijn van de dader mag geen reden zijn om hem geen verwijt te maken en hem zodoende te ontslaan van het minimum aan sociaal bewustzijn dat de gemiddelde mens dient te bezitten. Integendeel: gelet op de aard van het beschermde rechtsbelang en het risico van een zwaarwegende inbreuk daarop vormt het gebrek aan zorgvuldigheid een reden voor toerekening.17 Bovendien komt dekking van een zodanig 'opzettelijk' handelen mijns inziens in strijd met de strekking van een AVP-verzekering, die is gelegen in het verstrekken van verhaalsmogelijkheden aan derden voor schade als gevolg van maatschappelijk onzorgvuldig handelen. Anders dan in geval van opzettelijk handelen gaat het hier om gedrag dat wél maatschappelijk onzorgvuldig is, maar niet zodanig dat een straffende reactie per definitie is geïndiceerd. In strafrechtelijke termen vertaald betreft het culpoze delicten, waarin strafvervolging wel mogelijk is, maar veelal niet opportuun. De aard en omvang van het schuldverwijt rechtvaardigen dit niet. A contrario behoort een AVP-verzekering mijns inziens geen dekking te bieden voor handelingen die zodanig moreel verwijtbaar zijn dat een straffende reactie in de vorm van een strafrechtelijke vervolging respectievelijk het vorderen van schadevergoeding op grond van onrechtmatige daad op zijn plaats is, zoals bij seksueel geweld het geval is. De Nederlandse verzekeraars zijn eenzelfde mening toegedaan en hebben, in reactie op de uitspraak van de Hoge Raad, hun opzet-clausule inmiddels zodanig gewijzigd dat schade als gevolg van strafbare feiten niet op voorhand kan worden verzekerd. De verzekeraars spreken van het 'financieren van wangedrag' en hebben hun polisvoorwaarden zodanig gewijzigd dat een beroep op de AVP-verzekering voor schaden ter zake van geweldsmisdrijven en zedendelicten is uitgesloten.18

RENÉE

KOOL

wijst in dit verband op het 'punitieve karakter' van de schadevergoeding. Dat de civielrechtelijke schadevergoeding de laatste decennia een punitiever connotatie heeft gekregen wordt duidelijk uit de stijging van het aantal rechtszaken dat de laatste jaren is aangespannen. Onder invloed van de vrouwenbeweging en bijgestaan door een daadkrachtige feministische advocatuur zijn slachtoffers van seksueel geweld de civielrechtelijke actie uit onrechtmatige daad gaan gebruiken als middel tot rechtsherstel.20 De inzet van de rechtsstrijd is daarbij niet alleen het verkrijgen van materiële schadevergoeding, maar ook sanctioneren van aangedaan leed door middel van het vorderen van immateriële schadevergoeding, ook wel aangeduid als 'smartengeld'.21 Dit laatste draagt een notie van vergelding in zich en raakt aan de publiekrechtelijke straf.

Het narcistisch bewustzijn van de dader mag geen reden zijn om hem geen verwijt te maken.

In haar commentaar signaleert Margreet de Boer dan ook niet alleen mogelijke winst, maar attendeert ze ook op het morele probleem dat ligt besloten in een dergelijke overdracht van aansprakelijkheid. Door de sanctie, in de vorm van een juridische verplichting tot betaling van schadevergoeding, los te koppelen van de persoon die de schade heeft veroorzaakt, wordt de samenhang tussen daad en dader doorbroken.19 De Boer

Hoewel het toekennen van een vergeldende connotatie aan de civielrechtelijke schadevergoeding haaks staat op het huidige strafrechtelijke paradigma met het daarin besloten strikte dogmatische onderscheid tussen onrechtmatige daad en strafbaar feit, appelleert dit feitelijk aan traditionele kenmerken van het recht die dankzij de emancipatie van het slachtoffer opnieuw zijn geactiveerd. De geschiedenis van het recht leert dat compensatie voor de particulier benadeelde, of zo men wil vergelding, een algemeen aanvaard middel was om de gemeenschappelijke orde te handhaven; pas met de opkomst van de staat is het recht op vergelding in handen komen te liggen van de overheid en werd het slachtoffer daarvan uitgesloten.22 Dankzij de emancipatie van het slachtoffer, is het recht op vergeMng in de vorm van het vorderen van civielrechtelijke schadevergoeding weer in handen komen te liggen van de particulier benadeelde.23 De ontwikkelingen binnen het civiele recht hebben ook het strafrecht niet onberoerd gelaten en hebben geresulteerd in een convergentie tussen beide rechtsgebieden.24 In spiegelbeeld met de bovenbeschreven tendens tot vergelding via civielrechtelijke schadevergoeding, tendeert het strafrecht naar civilisering van de daarin besloten mogelijkheden tot schadevergoeding. Illustratief hiervoor is de nadruk op het belang van schadevergoeding voor het slachtoffer, tot uitdrukking gebracht in de wet- en regelgeving Terwee (1995).25

17. Kool, 1999, t.a.p,, p. 163, voetnoot 31; in deze opvatting is het opzet niet kleurloos, maar omvat dit evenals de culpa het element wederrechtelijkheid. Het voordeel daarvan is dat de opzet kan worden toegesneden op de aard van het strafbare feit dat zou zijn overtreden (facet-opzet). 18. Bron: Centraal Beheer, aanbiedingsbrief d.d. mei 2000 ter zake van wijziging Bijzondere voorwaarden aansprakelijkheid voor particulieren h-974, art. 4. 19. Pieterman, 1999, t.a.p., p. 34 en 40, waar hij verwijst naar het hier besproken arrest. Zie ook: Hoekema, 2000, t.a.p. 20. R.S.B. Kool, 'Onvolmaakte genoegdoening', Nemesis, 1993, nr. 5. Zie ook: M. Warnink, Schadevergoeding na seksueel misbruik

Nijmegen: Ars Aequi Libri, 1992. Dit jurisprudentie-overzicht wordt momenteel geactualiseerd door Daniëlle Piechocki en Katinka Lünnemann onder auspiciën van het CWI. 21. S.W. Lindenberg, Smartengeld, Deventer: 1998. 22. G. Cuyvers, Slachtoffers van misdrijven, Leuven/Amersfoort: 1988. 23. R.S.B. Kool, 'Uit de schaduw: de emancipatie van het slachtoffer binnen de strafrechtspleging', Justitiële Verkenningen, 1999, nr. 9. 24. A.M. Hol en CJ.J.M. Stolker, Over de grenzen van burgerlijk recht en strafrecht Deventer: Kluwer, 1995. 25. R.S.B. Kool, De strafwaardigheid van seksueel misbruik, diss., Deventer: 1999, hoofdstuk 4, par. 4.5.

Het punitiever karakter van schadevergoeding in rechte

NEMESIS 2000 nr. 6

199

SEKSUEEL GEWELD: EEN KWESTIE VAN VERGELDING?

Behalve een zekere verruiming van de civielrechtelijke voegingsprocedure blijkt deze herwaardering voor het belang van schadevergoeding uit de invoering van de strafrechtelijke schadevergoedingsmaatregel (art. 36fSr). Deze laatste rechtsfiguur vormt een duidelijk voorbeeld van convergentie tussen civiel recht en strafrecht. Meer concreet komt dit tot uitdrukking in art. 36f lid 2 Sr waarin de cumulatieve voorwaarden staan vermeld waaronder een schadevergoedingsmaatregel kan worden opgelegd: naast een strafrechtelijke veroordeling is vereist dat de dader naar burgerlijk recht aansprakelijk is voor de schade die voortvloeit uit het betreffende strafbare feit.26 Ook het feit dat, anders dan de wetgever voor ogen heeft gestaan, toewijzing van de vordering tot schadevergoeding in de praktijk gepaard gaat met het opleggen van een schadevergoedingsmaatregel illustreert de toenadering tussen civiel recht en strafrecht.27 Het uitgangspunt van de wetgever dat schadevergoeding primair een civielrechtelijke aangelegenheid is en geen opzettelijke leedtoevoeging beoogt, lijkt in het licht van het bovenstaande aan (maatschappelijke) erosie onderhevig.28 Seksueel geweld: een niet te verzekeren schadecategorie Uit het bovenstaande komt een beeld naar voren van een punitiever gebruik van de juridische mogelijkheden tot schadevergoeding, althans waar het seksueel geweld betreft. De ruimere toewijzing in civilibus en de verbreding van de strafrechtelijke mogelijkheden maakt duidelijk dat de wetgever en de rechter de wettelijke verplichting tot schadevergoeding hebben willen binden aan een geïndividualiseerd normatief verwijt. De idee dat de persoonlijke aansprakelijkheid voor een zodanig moreel verwijt op voorhand zou zijn uit te sluiten door deze voorwerp te maken van een verzekeringsovereenkomst sluit hier niet op aan en miskent mijns inziens de historische ontwikkelingen die wijzen in de richting van een ruimere persoonlijke en juridische verantwoordelijkheid voor seksueel geweld. Het slachtoffer blijft het slachtoffer? Inmiddels is de vreugde over een potentiële verruiming van de verhaalsmogelijkheden voor slachtoffers van seksueel geweld van korte duur gebleken. Zoals uit het 26. HR 23 juni 1998, NJ 1998, 860; de Hoge Raad heeft beslist dat de schadevergoedingsmaatregel ook kan worden opgelegd wanneer de maatregel TBS wordt uitgesproken, ook hier is immers sprake van een (gedeeltelijk) schuldverwijt. 27. Bijlage Handelingen II, 1991-1992,21 345, nr. 5 enBijlage Handelingen I, 1992-1993, 21 345, nr. 36. Zie ook: M.E.I. Brienen en LM. Koopmans, 'Voeging en schadevergoedingsmaatregel in de praktijk: het slachtoffer blijft het slachtoffer', NJB, 1998, nr. 30. 28. Bijlage Handelingen II, 1989-1990, 21 345, nr. 3, p. 4-10. Overigens erkende de minister van Justitie destijds al dat het toekennen van civielrechtelijke schadevergoeding als 'onbedoeld onderdeel' van invloed zou (kunnen) zijn op de straftoemeting binnen het strafprocesrecht; HandelingenI, 1992-1993, nr. 11, p. 448. Zie ook: Bijlage Handelingen II, 1990-1991,21 345, nr. 5,p. 8. 29. Dat geldt overigens niet voor de overige wijzigingen die de verzekeraars hebben doorgevoerd. Zo is een categoriale uitsluiting opgenomen voor schade als gevolg van opzettelijk handelen door anderen in groepsverband, waarmee de grenzen van de hoofdelijke

200

RENÉE

KOOL

voorgaande blijkt kan ik me uit rechtstheoretisch oogpunt verenigen met het standpunt van de verzekeraars dat schade ter zake van seksueel geweld niet wordt gedekt door een AVP-verzekering.29 Dit betekent echter niet dat ik geen oog zou hebben voor de keerzijde daarvan. Want hoe je het ook wendt of keert: het slachtoffer verliest daardoor aanspraken op draagkrachtiger verhaalsbronnen. De vraag is daarom of, en zo ja, welke andere oplossingen er bestaan respectievelijk zijn te bedenken om de verhaalspositie van het slachtoffer van seksueel geweld te verbeteren. Een mogelijkheid zou kunnen zijn het slachtoffer op gronden van billijkheid het recht te geven schadevergoeding te claimen bij de overheid, die op haar beurt een verhaalsrecht heeft op de dader.30 De insolvabiliteit van de dader wordt zodoende een probleem van de overheid en niet van het slachtoffer. Hoewel deze gedachte ten dele uitwerking heeft gekregen in de instelling van het Schadefonds geweldsmisdrijven (1977), is van een volledig recht op schadevergoeding jegens de staat geen sprake.31 Het politieke uitgangspunt hier is gelegen in 'het principe van het vervuilersgilde': de schade dient te worden vergoed door degene die deze veroorzaakt.32 Zo'n volledige dekking door de overheid stuit bovendien op het bezwaar dat het recht op schadevergoeding gaat werken als een soort sociale voorziening, waarvoor de premie collectief wordt omgeslagen op basis van afgedwongen solidariteit. Dat zou betekenen dat het slachtoffer uiteindelijk zelf betaalt aan haar eigen schadevergoeding.33 Hetzelfde bezwaar geldt voor een andere mogelijke oplossing: de invoering van een slachtoffertax. In dat geval wordt bij veroordeling wegens een strafbaar feit waarbij een geldboete wordt opgelegd respectievelijk in het kader van een transactie de voorwaarde wordt gesteld tot het betalen van een som geld, een bepaald percentage daarvan gereserveerd dat wordt aangewend ten bate van slachtoffers. De invoering van zo'n slachtoffertax, waarover enige jaren geleden is gesproken, stuitte destijds af op het bezwaar dat daarmee veel minder tot uitdrukking komt dat het slachtoffer door de dader schadeloos wordt gesteld.34 Hoewel de toenmalige minister van Justitie Hirsch Ballin toentertijd opmerkte dat het doek voor de slachtoffertax nog niet definitief was gevallen, wordt in de daarop volgende jaren geen voorstel daartoe gedaan.35 De (moeizame) gewenning van de praktijk aan de schadevergoedingsmaatregel en de daarmee samen-

aansprakelijkheid mijns inziens worden overschreden. Zie ten deze: A. Beijer, 'Collectieve verantwoordelijkheid bij groepsgeweld in recht en moraal', in: Brants, 1999, a.w. 30. Ook de gedachte dat de overheid tegenover het slachtoffer tekort is geschoten in de te bieden rechtsbescherming kan hier een rol spelen. Zie ten deze: C.M. Pelser, 'De morele verplichting van de overheid om inbreuken op de persoonlijke levenssfeer strafbaar te stellen', in: Brants, 1999, a.w. 31. JJ.M. van Dijk, 'Strafrechtshervormingen ten behoeve van het slachtoffer in internationaal perspectief', Jusititiële Verkenningen, 1988, nr. 9. 32. Bijlage Handelingen II, 1992-1993, 23 000, Slachtojferbeleid, nr. 2, p. 10 en nr. 4, p. 6 33. In deze zin ook: De Boer, RN 1999, 1097. 34. Bijlage Handelingen II, 1989-1990, 21 345, nr. 3, p. 18. 35. Handelingen II, 1992-1993, 21 345, nr. 81, 5010. Zie ook p. 4973.

NEMESIS 2000 nr. 6

SEKSUEEL GEWELD: EEN KWESTIE VAN VERGELDING?

hangende voeging benadeelde partij opgenomen in de Wet Terwee, doen vermoeden dat de invoering van zo'n slachtoffertax (voorlopig) niet opportuun is. Op zichzelf lijkt de introductie van een slachtoffertax wetssystematisch niet onverenigbaar met de bestaande schadevergoedingsmogelijkheden (voeging benadeelde partij, art. 51a Sv en schadevergoedingsmaatregel, art. 36f Sr); de vraag is echter of een dergelijke cumulatie van voorzieningen voor het slachtoffer binnen het publiekrechtelijke karakter van het straf(proces)recht wenselijk wordt geacht.

De insolvabiliteit van de dader wordt zodoende een probleem van de overheid en niet van het slachtoffer. Een geheel andere richting van denken over schadevergoeding naar aanleiding van seksueel geweld is die waarin wordt gedacht in termen van herstel, de zogenoemde restorative y'Mif/ce-benadering. Een aanzet daartoe is te vinden in een recent artikel van Barbara Hudson, waarin zij het concept van restorative justice toepast op de problematiek van het seksuele geweld.36 Hoewel mijn gedachten ter zake nog onvoldoende uitgekristalliseerd zijn, hecht ik er waarde aan dit alternatief te noemen vanwege de daarin besloten mogelijkheden tot optimalisatie van het geïndividualiseerde schuldverband en de ruimte voor aandacht voor het slachtoffer die deze benadering biedt. Vooropgesteld moet worden dat dit gedachtengoed niet uit de lucht komt vallen, maar op verschillende wijzen eerder is verwoord.37 Het betreft afdoeningswijzen die een alternatief kunnen bieden voor het traditionele strafproces, maar ook - ter voorkoming daarvan - kunnen worden toegepast. Er is sprake van een open stijl van procederen, waarin de direct betrokkenen - de dader en het slachtoffer - centraal staan. In de regel wordt een bijeenkomst georganiseerd, geleid door een onafhankelijke derde, waarop de dader ter verantwoording wordt geroepen voor zijn daad. Zowel het slachtoffer als de dader mag zich bij laten staan door vertrouwenspersonen. Met het oog op de rechtsbescherming, in het bijzonder die van de dader, dienen in het formele recht waarborgen te worden gesteld over het verloop van de procedure en de verbindendheid van de uitkomsten daarvan.38 Zo'n bijeenkomst is bedoeld om de dader te confronteren met de gevolgen van zijn handelen en hem de gelegenheid te geven een aanbod tot herstel te doen. Hoe36. B. Hudson, 'Restorative Justice: The Challenge of Sexual and Racial Violence', Journal ofLaw and Society, 1998, nr. 2. Zie ook: L. Presser and E. Gaarder, 'Can Restorative Justice Reduce Battering? Some Preliminary Considerations', SocialJustice, 2000, nr. 1, p. 181. 37. Voor een overzicht: Hudson, 1998, t.a.p. 38. Hudson, 1998, t.a.p., p. 256. Zie ook: B-D. Meier, 'Restorative Justice - A New Paradigm in Criminal Law', European Journal of Crime, Criminal Law and Criminal Justice, 1998, nr. 2. 39. Morris en Maxwell wijzen er op dat volledige financiële compensatie in de meeste gevallen niet haalbaar is, vanwege de beperkte draagkracht van de dader. Zij pleiten voor een (aanvullende) schadeloosstelling door de staat, op grondslag van maatschappelijke

NEMESIS 2000 nr. 6

R E N É E

KOOL

wel financiële schadevergoeding niet is uitgesloten, zijn ook andere vormen van genoegdoening denkbaar.39 Gestreefd wordt naar een zodanige compensatie dat sprake is van herstel: een (hernieuwd) evenwicht tussen slachtoffer, dader en samenleving. Door naast het slachtoffer en de dader ook betrokken derden bij de afdoening te betrekken wordt de overtreding van de norm in bredere kring (h)erkend en kunnen de maatschappelijke patronen waarvan deze een uitdrukking vormt ter discussie worden gesteld.40 Maatschappelijke betrokkenheid vormt, zoals Hudson opmerkt, een noodzakelijke voorwaarde om restorative justice meer te doen zijn dan een civielrechtelijk alternatief voor een strafrechtelijke afdoening.41 Niet alleen vanwege de daarin besloten versterking van de (processuele) autonomie van het slachtoffer, maar juist ook vanwege de ruimte die zo'n benadering biedt om maatschappelijke normen en waarden te expliciteren aan de hand van het concrete gedrag van de dader. Al met al lijkt de restorative justice-benadeiing bruikbare elementen te bevatten voor het denken over een zinvolle(r) afdoening van seksueel geweld en mogelijkheden tot compensatie. Ik ben me ervan bewust dat zo'n omslag in het denken veel van slachtoffers van seksueel geweld vergt. Eveneens onderken ik het praktische belang dat slachtoffers hebben bij het verwerven van voldoende financiële mogelijkheden teneinde de gevolgen van de seksuele gewelddaad te boven te komen, maar ook deze overweging staat een zekere ruimte voor differentiatie in (het denken over) compensatie niet in de weg. Afsluiting Zoals ik in bovenstaande heb betoogd dwingt de aard van het verwijt dat ligt besloten in een daad van seksueel geweld tot een 'punitieve' reactie, hetgeen dekking door een AVP-verzekering uitsluit. De consequentie daarvan is dat het slachtoffer van seksueel geweld voor het verhaal van de schade is aangewezen op de voorzieningen die het civiele recht respectievelijk het strafrecht bieden. In de praktijk betekent dit dat het slachtoffer van seksueel geweld voor haar verhaal afhankelijk is van de financiële draagkracht van de dader, hetgeen een zeker gevaar voor secundaire victimisatie in zich draagt vanwege het riciso een insolvabele dader te treffen dan wel te maken te krijgen met een matiging op grond van art. 6: 109 BW. De oplossing voor dit probleem is mijns inziens niet eenvoudig, noch eenduidig, maar ligt zeker niet in het kunnen afwentelen van de verantwoordelijkheid voor dergelijk wangedrag op de verzekering.

solidariteit; A. Morris and G. Maxwell, 'The Practice of family Group Conferences in New Zealand: Assessing the Place, Potential and Pitfalls of Restorative Justice', in: Integrating a Victim Perspective within Criminal Justice, A. Crawford en J. Goodey, Aldershot, 2000, p. 207-227. 40. Presser and Gaarder, 2000, t.a.p., p. 185. 41. Hudson, 1998, t.a.p., p. 251; Presser and Gaarder, 2000, t.a.p., p. 182-185. Zie ook: H.M. Verrijn Stuart, 'Dading bij seksueel geweld', in: P.G. Wiewei, Dading in plaats van strafrecht, Arnhem, 1993 en L. Walgrave, 'Extending the Victim perspective Towards a Systematic Restorative Justice', in: Crawford, a.w., 2000, p. 253258.

201

AANHANGIGE ZAKEN VROUWEN EN ARMOEDE

In het kort Huishoudens met een vrouw aan het hoofd hebben veel meer kans dan huishoudens met een man aan het hoofd om te vervallen in armoede. Bovendien is de kans op armoede bij vrouwen de laatste jaren relatief sterk gestegen. Surinaamse alleenstaanden onderscheiden zich gunstig van andere alleenstaande moeders: zij zijn veel minder vaak arm. In het algemeen is armoede steeds meer een vrouwenkwestie geworden: in Nederland doet zich met andere woorden een proces van feminisering van de armoede voor. Feminisering blijkt onder andere een gevolg te zijn van wijzigingen van het uitkeringsstelsel en de relatief zwakke positie die veel vrouwen innemen op de arbeidsmarkt. Dit blijkt uit een recent uitgevoerde studie van het Sociaal en Cultureel Planbureau (Hoff en Hooghiemstra, 1999).

Armoede en vrouwen Van alle 6,3 miljoen huishoudens in Nederland waren er in 1997 ongeveer 983.000 arm (zie kader). Om te kunnen bepalen in hoeverre armoede meer of minder een vrouwenkwestie is geworden en in hoeverre vrouwen meer of minder risico dan mannen lopen om in armoede te vervallen worden de huishoudens verdeeld in 'vrouwen-' en 'mannenhuishoudens'. Bij alleenstaanden, alleenstaande ouders en homoparen is de vaststelling van het 'geslacht' van het huishouden geen probleem. Bij heteroparen bestaat, althans op papier, geen verschil in inkomenssituatie tussen vrouwen en mannen. Om deze huishoudens toch toe te delen moet een kunstgreep worden toegepast die zeer gebruikelijk is in inkomensonderzoek. Als de vrouw het hoogste inkomen heeft dan wordt dit een vrouwenhuishouden genoemd. Zo niet - en dat is in negen van de tien gevallen zo - dan worden zij gerekend t o t de mannenhuishoudens. Vrouwenhuishoudens maken ongeveer 29 procent deel uit van alle huishoudens in Nederland. Het merendeel van de vrouwenhuishoudens bestaat uit een alleenstaande vrouw of een alleenstaande moeder met haar kinderen.

Armoederisico Het armoederisico laat zien hoe groot het aandeel armen is onder de huishoudens. Het armoederisico is voor alle huishoudens in de periode 1977-1997 toegenomen van dertien procent t o t zestien procent. Ons onderzoek laat zien dat voor vrouwenhuishoudens de kans op armoede in de periode 1977-1985 veel sterker is gestegen, van ongeveer 21 naar ruim 33 procent. Sindsdien is het aandeel lage inkomens onder de huishoudens met een vrouwelijke kostwinner vrij stabiel blijven liggen rond 30 procent. Anders gezegd: In 1997 had bijna een derde van de huishoudens met een vrouw aan het hoofd een inkomen onder de armoedegrens.

staan maken evenveel kans op armoede. Vrouwen met een uitkering, met name als dit een bijstandsuitkering betreft, hebben de meeste kans om met hun inkomen onder de armoedegrens te vallen: Van de bijstandsontvangende vrouwen die hoofd zijn van een huishouden is 89 procent te beschouwen als arm. De resterende elf procent weet door aanvullende inkomensbronnen boven de armoedegrens te blijven. Van de arbeidsongeschikte vrouwelijke hoofden van huishoudens is zestig procent arm. Behalve het hebben van een uitkering blijkt ook een jonge leeftijd (jonger dan 25 jaar) en het hebben van kinderen het risico van vrouwelijke hoofden van huishoudens op armoede te verhogen. Daarentegen blijkt het hebben van werk in loondienst en/of de aanwezigheid van een partner het vrouwenhuishouden tegen armoede te beschermen.

Alleenstaande oudere vrouwen Een van de groepen die een relatief grote kans maken om in armoede te vervallen zijn de alleenstaande oudere vrouwen. In 1997 had een derde van de alleenstaande vrouwen ouder dan 65 jaar een inkomen onder de armoedegrens. Overigens is het armoederisico van deze groep sinds 1985 wel enigszins afgenomen. De afname is onder andere te wijten aan het hogere aandeel vrouwen dat heeft gewerkt en een pensioen heeft opgebouwd. Alleenstaande vrouwen van 75 jaar en ouder lopen een groter risico op armoede dan vrouwen in de leeftijd van 65 t/m 74 jaar. Bij alleenstaande oudere vrouwen blijkt het ook uit te maken

Definitie van armoede Om vast te kunnen stellen of huishoudens arm zijn, wordt gebruik gemaakt van de zogenaamde lage-inkomensgrens. Als het besteedbaar jaarinkomen van een huishouden onder deze grens valt, dan is er sprake van inkomensarmoede. De lage-inkomensgrens is vastgesteld op basis van het bijstandsniveau van een alleenstaande in het jaar 1979, omdat in dat jaar de koopkracht van een bijstandsgerechtigde het hoogst was. De grens wordt elk jaar aangepast aan de prijsontwikkeling. Z o vertegenwoordigt de grens voor alle jaren een welvaartsniveau dat overeenkomt met de koopkracht van een bijstandsuitkering in 1979. Verder is de lage inkomensgrens afgestemd op het type huishouden (het aantal volwassenen en kinderen). In 1997 varieert de lage inkomensgrens van ƒ 1.620,- voor een alleenstaande t o t ƒ 2.930,- voor een tweeoudergezin met twee kinderen. Het gaat hier om het netto maandinkomen, inclusief vakantietoeslag en kinderbijslag en exclusief de huursubsidie. Met behulp van de lage-inkomensgrens kan armoede in de tijd en tussen verschillende typen huishoudens worden vergeleken. De definitie is al enige jaren toegepast binnen armoedeonderzoek op het Sociaal en Cultureel Planbureau en het Centraal Bureau voor de Statistiek.

Niet alle vrouwen die aan het hoofd van een huishouden

202

NEMESIS 2000 nr. 6

AANHANGIGE ZAKEN

wat de aanleiding is geweest om alleen te staan. Verweduwde en nooit-gehuwde oudere vrouwen bevinden zich in de meest gunstige positie. Gescheiden oudere vrouwen daarentegen, hebben een groot armoederisico: van hen zijn zes op de tien als arm te betitelen.

Alleenstaande moeders Reeds in 1977 behoorde bijna veertig procent van deze groep t o t degenen onder de armoedegrens. Sinds medio jaren tachtig bedraagt dit percentage ruim zestig. Opvallend is dat de ontstaansgeschiedenis van het alleenstaand moederschap weinig uitmaakt. Hoewel weduwen minder vaak tot de lage-inkomensgroep behoren dan ongehuwde en gescheiden vrouwen met kinderen, gaat het om een niet noemenswaard verschil. O o k de leeftijd van de moeder, het aantal kinderen dat zij heeft en de leeftijd van het jongste kind blijken de kans op armoede nauwelijks te beïnvloeden. Alleen de arbeidsmarktpositie is van groot belang. In overeenstemming met de verwachting, zijn het daarbij de uitkeringsafhankelijke alleenstaande moeders die het grootste risico op armoede lopen. Nadere analyse wijst uit dat met name de bijstandsuitkering een groot risico oplevert (armoedepercentage in 1997 gelijk aan 96 procent), op enige afstand gevolgd door de werkloosheids- en arbeidsongeschiktheidsuitkering (respectievelijk 78 en 72 procent). De alleenstaande moeders die een baan hebben komen overigens ook lang niet allemaal boven de armoedegrens uit. Bijna een derde van hen leeft samen met haar kinderen toch nog van een laag inkomen. Dit illustreert nogmaals dat alleenstaand ouderschap moeilijk te combineren is met een baan van een zodanige omvang dat die ook daadwerkelijk meer oplevert dan de bijstandsuitkering.

Alleenstaande Surinaamse en Antilliaans/Arubaanse moeders: een geval apart? Binnen de Surinaamse en de Antilliaans/Arubaanse gemeenschap komt het alleenstaand moederschap erg veel voor: van alle huishoudens in Nederland waarvan een Surinaamse vrouw deel uitmaakt, is 22 procent een eenoudergezin. Bij Antilliaanse en Arubaanse huishoudens gaat het om 38 procent, terwijl zich binnen de totale Nederlandse bevolking ongeveer vier procent vrouwelijke eenoudergezinnen bevindt. Het is opvallend dat van de totale groep Surinaamse alleenstaande moeders minder dan de helft t o t de lage inkomens behoort, een duidelijk lager aandeel dan gemiddeld voor Nederland geldt (namelijk 62 procent). Antilliaanse en Arubaanse alleenstaande moeders hebben daarentegen juist een verhoogde kans op armoede: van hen leeft 73 procent van een laag inkomen. Zoals bij alle alleenstaande moeders hebben ook binnen de Surinaamse en Arubaans/Antilliaanse groep degenen met een baan een lager risico op armoede. Er bestaan echter grote verschillen tussen subgroepen. Van de werkende Hindoestaans-Surinaamse alleenstaande moeders en de werkende Antilliaans/Arubaanse alleenstaande moeders heeft respectievelijk veertig procent en 32 procent een inkomen onder de armoedegrens. W a t dit aangaat zijn de Creools-Surinaamse eenoudergezinnen een grote uitzondering: slechts vijftien procent van degenen die een baan moeten combineren met het alleenstaand moederschap is als arm te betitelen. Terwijl het alleenstaand moederschap bij alle andere vrouwen in Nederland het risico op ar-

NEMESIS 2000 nr. 6

E R N A

H O O G H I E M S T R A

E NS T E L L A

H O F F

moede duidelijk verhoogt, lijkt dit voor de groep waar deze huishoudvorm nog wel het meeste voorkomt niet op te gaan. Het geeft aan dat deze huishoudvorm op zichzelf geen belemmering hoeft te zijn om te werken en een redelijk in komen te hebben. Om dit soepel te laten verlopen zijn wel de nodige voorzieningen voor opvang van kinderen noodzakelijk, hetzij informeel (wat waarschijnlijk 'het geheim' van Creools-Surinaamse vrouwen is), hetzij formeel.

Feminisering van armoede Er is sprake van feminisering van armoede als in een bepaald tijdvak binnen de totale groep arme huishoudens het aandeel huishoudens met een vrouw aan het hoofd is gestegen. Tussen 1977 en 1989 is het aandeel huishoudens met een vrouw aan het hoofd binnen alle arme huishoudens gestegen van 35 naar maar liefst 52 procent. Sindsdien is dit aandeel nog licht toegenomen tot 56 procent in 1997. Eind jaren negentig komt armoede in Nederland, kortom, voor het grootste deel op het bordje van huishoudens met een vrouw aan het hoofd terecht. Verklaringen voor de feminisering van de armoede kunnen onder andere worden gezocht in de veranderde samenstelling van de populatie en maatschappelijke ontwikkelingen. Zo is in de genoemde periode het aandeel oudere vrouwen en het aandeel alleenstaande moeders binnen alle huishoudens gestegen. Zoals hierboven is aangetoond, zijn dit twee groepen met een relatief hoge kans op armoede. Verder is de arbeidsparticipatie van vrouwen enorm gestegen in de periode 1977-1997. Dit betrof met name vrouwen met een partner en heeft ervoor gezorgd dat een deel van de 'mannenhuishoudens' niet langer meer t o t de armen behoorde. De arbeidsparticipatie van alleenstaande moeders is daarbij vergeleken niet alleen sterk achtergebleven, maar heeft ook nauwelijks geleid t o t ontsnapping aan armoede (Hooghiemstra en Knijn, 1997). De verwachting is dan ook dat deze selectieve toename van arbeidsparticipatie van vrouwen geleid heeft t o t feminisering van de armoede. Uit ons onderzoek blijkt dat de feminisering in Nederland voor een deel inderdaad het gevolg is van genoemde veranderingen in de periode 1977-1997. Over de gehele periode hebben de veranderingen in de samenstelling van de populatie ongunstige gevolgen gehad voor het aandeel vrouwenhuishoudens binnen de lage-inkomenscategorie. Vooral de toename van het aandeel alleenstaanden en in mindere mate de toename van het aandeel alleenstaande moeders heeft feminisering in de hand gewerkt. Daarnaast heeft de stijgende arbeidsparticipatie, die vooral vrouwen met een partner ten deel viel, ervoor gezorgd dat in de loop van de tijd de nadruk wat meer is komen te liggen op vrouwen binnen de groep arme huishoudens. Lang niet de hele ontwikkeling van feminisering van armoede kan echter aan genoemde factoren worden toegeschreven. Het is aannemelijk dat ook veranderingen op het terrein van de sociale zekerheid en de werkgelegenheid feminisering van armoede hebben bevorderd. In het sociale-zekerheidsstelsel is sinds medio jaren zeventig namelijk een groot aantal wijzigingen doorgevoerd. Z o is de hoogte van de uitkeringen verlaagd, werd meer aandacht besteed aan fraudebestrijding, trachtte men de uitstroom

203

AANHANGIGE

te stimuleren en werd de instroom beperkt. Bezien vanuit het perspectief van de uitkeringsontvanger kunnen deze veranderingen in de sociale zekerheid als ongunstig worden bestempeld. Dit wordt bijvoorbeeld bevestigd door het feit dat het uitkeringspeil in 1997 bijna tien procent onder het niveau van eind jaren zeventig ligt (SCP 1998). Aangezien vrouwenhuishoudens een steeds groter aandeel zijn gaan uitmaken van de uitkeringsgerechtigde huishoudens (met name van de bijstandsontvangers), zal de aard van de stelselwijzigingen er toe hebben bijgedragen dat armoede steeds meer een vrouwenkwestie is geworden. Behalve veranderingen in het stelsel van sociale zekerheid, zijn veranderingen op het terrein van werkgelegenheid hoogstwaarschijnlijk ook debet aan de feminisering van armoede. Bekend is dat vrouwen over het algemeen beschikken over meer kwetsbare posities (in de vorm van tijdelijke banen, flexibele banen) op de arbeidsmarkt dan mannen. In perioden van werkgelegenheidsdaling zijn het dan ook eerder de vrouwen dan de mannen die van de arbeidsmarkt verdwijnen. Mannenhuishoudens hebben over het algemeen veel minder te lijden van de vermindering van werkgelegenheid dan vrouwenhuishoudens. Een en ander betekent dat de ontwikkelingen in het

204

E R N A

ZAKEN

H O O G H I E M S T R A

EN

STELLA

HOFF

sociale-zekerheidsstelsel en de werkgelegenheid zodanig verschillend effect hebben op vrouwen- en mannenhuishoudens, dat ze feminisering van armoede hebben bevorderd. Erna Hooghiemstra en Stella Hoff

Literatuur S. Hoff en E. Hooghiemstra, 'Feminisering van armoede. Vrouwen als risicogroep', in: Armoedemonitor 1999, Den Haag/Voorburg: Sociaal en Cultureel Planbureau/Centraal Bureau voor de Statistiek 1999, p. 139-160. E. Hooghiemstra en T. Knijn, 'Onder moeders paraplu. Alleenstaande moeders op de armoedegrens', in: G. Engbersen, J.C. Vrooman en E. Snel (red.), Arm Nederland, de kwetsbaren. Tweede jaarrapport armoede en sociale uitsluiting. Amsterdam: Amsterdam University Press 1997, p. 103-122. SCP (1998). Sociaal en Cultureel Rapport 25 jaar sociale en culturele verandering. Rijswijk/Den Haag: Sociaal en Cultureel Planbureau/Elsevier Bedrijfsinformatie 1998.

NEMESIS 2000 nr. 6

RECHT UIT HET HART VROUWEN EN GELD OVER ALBERT HEUN EN ASSEPOESTER

Vrouwen en geld, dat blijft tobben, van welke kant je het ook bekijkt. Om aan geld te komen moet je in de regel een baan hebben en daar ontbreekt het bij grote groepen vrouwen nog steeds aan. Van alle vrouwen tussen de vijftien en 64 jaar heeft 47 procent inkomen uit arbeid, tegenover 74 procent van de mannen. In de levensfase waarin mensen de basis leggen voor een glansrijke carrière (tussen 25 en 44 jaar) heeft zestig procent van de vrouwen een baan tegenover negentig procent van de mannen. Als die vrouwen nu maar genoeg zouden verdienen, zou je daar misschien nog wel vrede mee kunnen hebben. W i e optimistisch is kan tenslotte denken dat het alleen maar een kwestie van tijd is: nog één generatie en de verhoudingen zijn fifty/fifty. Maar zo is het niet, want werkende vrouwen verdienen gemiddeld ƒ 34.000,- per jaar, terwijl werkende mannen met ƒ 63.000,- naar huis gaan. Het grote percentage vrouwen dat in deeltijd werkt, is hier slechts gedeeltelijk een verklaring voor. W a t evenzeer meetelt is dat vrouwen domweg minder verdienen: zij krijgen gemiddeld ƒ 24,per uur en mannen ƒ 32,-.

per jaar aan de kapper, waar een man op jaarbasis voor ƒ 54,- geknipt en geschoren wordt. Terwijl diezelfde man daarnaast ƒ 18,- kwijt is aan aftershave, schaft een vrouw voor ƒ 4 1 , - parfum aan. En als ze toch bij de parfumerie is, koopt ze meteen maar even make-up, anti-rimpelcrème en haarverstevigers ter waarde van ƒ 96,- per jaar. Als ze wijs is doet ze dat bij AH-dochter Etos, want dan wordt ze er op termijn zelf ook nog iets beter van. Ook als het om seksegebonden ongemakken gaat, zijn vrouwen duurder uit. Mannen schuiven ieder jaar ƒ 15,- over de toonbank voor hun scheergerei, vrouwen kopen voor ƒ 33,- maandverband en tampons. (Wat heerlijk toch dat dit land een CBS kent dat dit soort informatie verzamelt.) De kledinguitgaven spannen de kroon. Mannen hebben jaarlijks genoeg aan ƒ 658,-, vrouwen besteden gemiddeld ƒ 1.045,-. Aan schoenen geven mannen per jaar ƒ 138,- uit, vrouwen ƒ 206,- (en wees eens eerlijk: u en ik fronsen onze wenkbrauwen bij het lezen van deze bedragen, want wij kunnen ons het jaar niet meer heugen waarin we ons beperkten t o t ƒ 206,- aan schoeisel en een dikke duizend gulden aan kleding).

Die mannen hebben het goed bekeken. Ze verdienen meer, ze geven minder uit en ze beleggen meer. Dat laatste noemen ze: je geld voor je laten werken. Nu kun je je natuurlijk vrolijk maken over nieuwe wetten die de manNiets wijst erop dat die verschillen zullen afnemen; tien jaar geleden was het verschil tussen het uurloon van een nelijke hebzucht afstraffen. Wie een lease-auto heeft en in zijn vrije tijd ook nog wat rondjes rond de kerk rijdt, mag vrouw en dat van een man kleiner dan nu. Naarmate er al gauw 25 procent van de cataloguswaarde van die auto meer carrière wordt gemaakt, nemen de verschillen zelfs bij zijn salaris optellen en daar inkomstenbelasting over toe. Dat is een gevolg van ondoorzichtige beloningsstrucbetalen. W i e nog nooit zo ver de zee op gegaan is dat er turen en extraatjes als winstdelingsregelingen en opties. geen land meer in zicht was, maar ondertussen wel als stilOm die in de wacht te slepen moet er stevig onderhandeld le vennoot in een scheepvaart-cv participeert en onderneworden en waarschijnlijk zijn vrouwen daar minder gehaaid in dan mannen. Een auto van de zaak is een van die mersaftrekposten claimt, krijgt dit najaar in de Veegwet zeer waarschijnlijk het lid op zijn neus. Wie een prachtige onderhandelingsobjecten. Vrouwen denken dat je zo'n eindloonregeling heeft en zich desondanks jaarlijks te buiauto krijgt als je veel kilometers maakt. Mannen weten wel ten gaat aan fiscaal aftrekbare koopsompolissen kan die beter. Niet voor niets is er van iedere tien lease-auto's die je in een willekeurige file aantreft maar eentje met een truc na I januari 2001 niet meer uithalen. Maar echt helpen doet dat niet, want een beetje man heeft allang een vrouw achter het stuur. Als de verdeling van de lease-auto's illustratief is voor de verdeling van de winst en de op- maas gevonden in de nieuwe belastingwetgeving en broedt ties - en waarom zou dat niet zo zijn? - worden de ver- alweer vrolijk op fijne constructies. schillen in vermogens van vrouwen en mannen in de toekomst alleen maar groter. Vier Margrieten

Zegeltjes plakken

Vrouwen zitten sowieso slecht in de opties. Van alle particuliere beleggers in Nederland is maar 14 procent vrouw. Die groep kiest niet voor riskante transacties die erg lucratief kunnen zijn (en waarmee je - eerlijk is eerlijk - ook in de goot kunt belanden), maar speelt op safe met zegeltjes van de kruidenier. De helft van de beleggers in het Albert Heijn-Vaste Klantenfonds is vrouw, wat voor Albert heel prettig is, want deze aandeelhouders geven in de supermarkt extra geld uit om nóg meer zegeltjes te bemachtigen.

Geknipt en geschoren Van dat beetje geld dat vrouwen verdienen met werken en beleggen geven ze ook nog veel uit. Bijvoorbeeld ƒ 151,-

NEMESIS 2000 nr. 6

Vrouwen houden zich daar in het geheel niet mee bezig. Een onderzoekje van Signicom, een Amsterdams bureau voor psychologisch marktonderzoek, naar de houding van vrouwen ten opzichte van geld spreekt wat dat betreft boekdelen. Hoewel de geïnterviewde vrouwen de jaren des onderscheids allang bereikt hebben (hun gemiddelde leeftijd is 45) en stuk voor stuk in hun eigen levensonderhoud voorzien, stemt hun gebrek aan kennis op geldgebied treurig. Een paar citaten uit het onderzoeksverslag: 'Slechts weinig respondenten geven toe dat zij zeer weinig kennis van zaken hebben. Met grote stelligheid worden onjuistheden beweerd. (...) De indruk bestaat dat het door vrouwen niet sociaal wenselijk wordt gevonden om een uitgesproken interesse voor geld aan de dag te leggen. Het

205

WlLMA

VROUWEN EN GELD

is niet alleen een norm van buitenaf, maar vooral ook een norm vanuit de vrouwen zelf die de achterstand in financiële kennis en interesse in stand houdt. (...) De belangrijkste wens is dat er over geld geen zorgen hoeven te zijn. Over hoe deze status kan worden bereikt, zijn echter geen duidelijke strategieën ontwikkeld. (...) Een duidelijk inzicht in de persoonlijke financiële situatie ontbreekt. (...) Als persoon stellen de respondenten zich onafhankelijk en kritisch op. Op het gebied van financiën is dit veel minder het geval.' Het is beslist geen toeval dat het - bij mijn weten - enige personal f/nonce-boek voor vrouwen dat in Nederland bestaat is geschreven door een man. Dat is Vrouwenzaken van NRC-Handelsbladmedewerker Adriaan Hiele. Het boekje draagt - en dat is evenmin toeval - de ondertitel 'Meer mans met geld'. Natuurlijk zijn er ook wat vrouwen met geld, maar ze gaan er zo vreemd mee om. Als ze in het bezit komen van hun vaders fortuin, sluiten ze zich aan bij de Erfdochters van Mama Cash, omdat ze geen flauw idee hebben hoe ze zo'n groot bedrag moeten beheren. En dat zijn dan nog de gewieksten, want je hebt ze ook die het gewoon bij de Bijenkorf brengen. (Geen Ahold-dochter, dus dat geld vloeit ook via de zegeltjes niet terug.) En als ze eindelijk op een plek zitten waar ze naar hartelust kunnen declareren - bijvoorbeeld als staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid en verantwoordelijk voor het emancipatiebeleid - , komen ze met vier Margrieten op de proppen. En als ze t o t de trendsetters behoren die meer verdienen dan hun mannelijke partner, vergroten ze daarmee meteen hun kansen op een echtscheiding, waardoor ze een aanzienlijk deel van hun inkomen kwijt raken aan alimentatie. Kortom, het blijft tobben.

De prins Volgens Colette Dowling, bekend door haar boek The Gnderella Complex, zijn vrouwen bang voor financiële onafhankelijkheid. Ze ziet dat er tegenwoordig weliswaar vrouwen zijn die massa's geld verdienen, maar ze constateert dat ze daarmee niet kunnen omgaan. Volgens Dowling gaan vrouwen zelfs zo ver dat ze hun financiële onafhankelijkheid om zeep helpen. De schrijfster weet waarover ze het heeft. Zelf verdiende ze kapitalen met The Cinderella Complex, een boek dat in tientallen landen is uit-

VAN HOEFLAKEN

gegeven, waaronder in Nederland als Het Assepoestercomplex. Dowling presteerde het haar fortuin kwijt te raken en zelfs met torenhoge schulden te eindigen. In haar boek Maxing Out, Why Women Sabotage Their Financial Security vertelt ze hoe ze dat klaarspeelde. Ze geeft geld uit als water zonder erbij na te denken en ze spendeert zoveel dollars aan de bouw van een droomhuis dat ze haar belastingaanslagen niet kan betalen. Arme Assepoester. Maar ook in deze eigentijdse versie van het sprookje is de redding nabij. Er mag dan geen prins in de buurt zijn, er is wel een belastinginspecteur. Het hoofdstukje heet dan ook niet 'Happily ever after', maar 'Facing The Tax Man'. 'Well, I wanted Big Daddy and I got him: Big Daddy, Uncle Sam, the U.S. government. I got him in the form of Mark Hinds.' Hinds is een weerzinwekkende bemoeial, maar Dowling laat zich al die regelneverij graag aanleunen. 'He would decide whether my $ 250 phone bill was too high t o be considered a legitimate monthly expense. He did, saying: l'm going to allow you one seventy-five.' Menigeen zou na zo'n avontuurtje met de belastinginspecteur denken: 'Dat was eens, maar nooit meer' en vanaf dat moment consequent financiële onafhankelijkheid nastreven. Zo niet onze Assepoester. Dowling biecht op dat ze zich zonder geld prettiger voelt dan met. Want hoe vrouwelijk kan een vrouw zich nog voelen als ze werkelijk onafhankelijk is? W e blijven ons machteloos voelen, en het beetje macht dat we hebben in de vorm van een goed salaris of een vette bankrekening gooien we weg. Als Dowling dit onder ogen durft te zien, kiest ze alsnog voor financiële onafhankelijkheid. Ze schrijft'(...) by taking money on as the next area of our feminine development, we can gain a sense of power over our lives - perhaps for the first time'. Gelijk heeft ze. Op de flap van Maxing Out prijkt een foto van een goed geconserveerde Dowling (gezien de titel van haar laatste boek zal ze nu in de vijftig zijn: Red Hot Mamas: Coming Into Our Own at Fifty). Zo weinig rimpels op die leeftijd red je niet met ƒ 96,- per jaar als je van dat bedrag ook nog make-up en haarverstevigers moet aanschaffen. Achteloos vermeldt het fotobijschrift dat Dowling woont in W o o d stock, New York en New York City. Drie appartementen? Met deze vrouw is het dus weer helemaal goed gekomen. Nu met de rest nog.

Wilma van Hoeflaken

GEEF l-l'j MAAR AHOLP-AANDELEM

206

NEMESIS 2000 nr. 6