1
VLEUGELS I., ERGO T., BOLLENS J., HEYLEN F., NICAISE I., Leven na de dop. Een onderzoek naar de haalbaarheid en effectiviteit van opleidings- en werkervaringsgaranties voor langdurig werklozen in Vlaanderen, in : Nieuwsbrief Werkgelegenheid Arbeid Vorming, 1998 (1-2), p.141-146 NICAISE I., VLEUGELS I., Het onderste vangnet moet een trampoline zijn : een garantieplan voor langdurig werklozen, in : RAMIOUL M. EN JANSSEN R. (RED.), Sirene. Voorstellen voor een regeerprogramma voor werk, Leuven, Steunpunt Werkgelegenheid Arbeid Vorming, 1998, p.163178
HET ONDERSTE VANGNET MOET EEN TRAMPOLINE ZIJN: een garantieplan voor langdurig werklozen
Ides Nicaise Ilse Vleugels
Naar een afdwingbaar recht op arbeid De na-oorlogse samenleving heeft een antwoord gezocht op de sociale risico’s door het recht op inkomen via de sociale zekerheid. Met de crisis vanaf 1973 is dit recht gaan primeren op het recht op arbeid, waaraan steeds meer mensen zijn gaan twijfelen. De sociale zekerheid biedt inderdaad een passend antwoord op sociale risico’s zoals ziekte, werkloosheid, ouderdom voor de modale werknemer. Ze biedt echter geen afdoend antwoord op de sociale uitsluiting, om volgende redenen: - ze is ‘meritocratisch’ (je moet je rechten kunnen opbouwen); - ze veronderstelt wederkerigheid (nu eens ontvangen, dan weer betalen); - ze veronderstelt een spreiding van de risico’s over de ganse bevolking. Welnu, - armen slagen er niet in rechten op te bouwen; - ze ontvangen méér dan ze betalen; - de armoede is geconcentreerd bij bepaalde groepen in de bevolking (laaggeschoolden, generatie-armen...). De bijstand als alternatief werkt ook niet afdoende: het stelsel is overgeleverd aan de (zwakke) solidariteit van de belastingbetalers, het is vernederend en betuttelend, en het houdt de armen gevangen in de ‘armoedeval’. Rosanvallon (1995) stelt daarom een alternatief solidariteitsmechanisme voor, dat armen in staat stelt hun recht op arbeid en inkomen gelijktijdig te realiseren: het ‘recht op inschakeling’. De
2
overheid wordt geacht hen een job aan te bieden waardoor ze een plaats in de gemeenschap en een inkomen verwerven, en tegelijk hun rechten op sociale zekerheid opbouwen. Het recht op arbeid is even onmisbaar voor een menswaardig bestaan als het recht op inkomen, zo getuigen heel wat armen die ‘sociaal dood gaan’ van langdurige werkloosheid. Het recht op arbeid maakt deel uit van de zgn. sociale, economische en culturele mensenrechten. Deze rechten zijn al te lang geïnterpreteerd geworden als individuele ‘vrijheden’, zoals de vrijheid van meningsuiting of eigendomsrecht, die het individu beschermen tegen overheidsinterventie. Thans evolueert de interpretatie meer in de richting van ‘burgerrechten’ (analoog met het stemrecht), d.w.z. een afdwingbaar recht op actieve participatie aan de samenleving. In een dergelijke filosofie van mensenrechten zouden armoede en sociale uitsluiting eigenlijk niet meer kunnen bestaan. Dit veronderstelt echter dat de gemeenschap deze rechten voor elk individu garandeert. Rosanvallon situeert zich daarmee in een stroming van sociale denkers, die allen geloven in de noodzaak en haalbaarheid van een gewaarborgd recht op arbeid voor elk individu (Aznar, 1994; Leroy, 1994; Lindemans, 1983). Uiteraard verschillen de voorgestelde modaliteiten per auteur. Dit is natuurlijk gemakkelijker gezegd dan gedaan. In de praktijk zullen we waarschijnlijk nog 20 jaar moeten leven met massale werkloosheid. Misschien is de gemeenschap niet in staat op korte termijn de werkloosheid beneden een aanvaardbare drempel te brengen; maar ze kan wel aan elkeen een maximale werkloosheidsduur garanderen. In het Algemeen Verslag over de Armoede (Beweging ATD-Vierde Wereld e.a., 1995), dat in opdracht van de Belgische regering werd opgesteld, wordt door verenigingen van kansarmen nadrukkelijk gepleit voor de invoering van een systeem van werkervarings- en opleidingsgaranties voor zeer langdurig werklozen (+2 jaar). Daarbij wordt verwezen naar het Deense model, dat infra nader toegelicht wordt. Het idee lijkt inmiddels in een stroomversnelling te zijn geraakt: het is overgenomen door de Vlaamse Intersectorale Commissie Armoedebestrijding (VICA, 1997), de Groep van Leuven (1997) en de Minister van Leefmilieu en Tewerkstelling (Kelchtermans, 1997). Vanuit Europese hoek werden eind 1997, tijdens de Top van Luxemburg, richtsnoeren voor het werkgelegenheidsbeleid uitgevaardigd, waarbij ‘aan elke jongere een nieuwe start wordt geboden worden voordat hij zes maanden werkloos is, en aan volwassen werklozen voordat zij 12 maanden werkloos zijn, zulks in de vorm van een opleiding, omscholing, het opdoen van werkervaring, een baan of andere maatregelen ter bevordering van de inzetbaarheid’ 1.
Denemarken model ? In Denemarken bestaat inderdaad sinds geruime tijd een stelsel van opleidings- en tewerkstellingsgaranties voor langdurig werklozen. Voorheen was dit stelsel uniform voor alle werklozen : na 1 jaar werkloosheid kregen ze een gewaarborgd (maar niet verplicht) opleidingsaanbod; na 2 jaar, een gewaarborgde (en verplichte) werkervaring; enz.
Sinds de
hervorming van december 1993 is het systeem sterk geflexibiliseerd, met een verruiming van het voorzieningenaanbod en een individualisering van de trajecten. Het algemeen traject van een
1
Noteer dat de ‘nieuwe start’ niet noodzakelijk bestaat uit tewerkstelling, maar alleen (minimaal) een soort trajectbegeleiding garandeert.
3
werkloze valt uiteen in een ‘ondersteuningsperiode’ van twee jaar en een ‘activeringsperiode’ van drie jaar. De ondersteuningsperiode ziet er grosso modo als volgt uit : binnen de 6 maanden na de aanmelding van de werkloze wordt een individueel actieprogramma opgesteld. Dit houdt een opeenvolging van maatregelen in, op maat van het individu, waaronder bv. informatie, begeleiding, bemiddeling, beroepsopleiding, onderwijs, loopbaanonderbreking, een startlening om zich als zelfstandige te vestigen, een job in een opslorpingsprogramma, of een gesubsidieerde werkervaring met normaal arbeidscontract in de private of publieke sector 2.. Aangeboden jobs of opleidingen moet ‘passend’ zijn, d.w.z. zij moeten naast de noden van de plaatselijke arbeidsmarkt ook beantwoorden aan de behoeften en mogelijkheden van de werkzoekende. In de tweede periode (tussen 2 en 5 jaar werkloosheid) wordt een permanente activering toegepast: dit betekent dat de werkzoekende een permanent afdwingbaar recht heeft op opleiding (met dito vergoeding) of deeltijdse tewerkstelling (waarbij het totale loon overeenkomt met de maximale werkloosheidsuitkering 3). Soortgelijke voorzieningen bestaan voor bijstandstrekkers en jongeren beneden de 25 jaar. De maatregelen worden volledig gefinancierd door de centrale overheid, maar de gemeenten en gewesten (counties) zijn verantwoordelijk voor de uitvoering van het garantieplan. Keerzijde van de flexibilisering en verruiming van het hulpaanbod in het Deense systeem sinds 1993 is de verstrenging ervan: bij een eerste weigering van een ‘passend aanbod’ loopt de werkzoekende in de regel een schorsing van een week op, en bij een tweede weigering binnen de 12 maanden een definitieve schorsing. Opgave van een werk of opleiding kost 5 weken schorsing. Na 5 jaar houdt het recht op werkloosheidsuitkeringen op en valt men terug op de bijstand. Al lijken de instrumenten van het Deense herinschakelingsbeleid op het eerste gezicht op onze Belgische of Vlaamse voorzieningen (Begeleidingsplan, RSZ-verminderingen, vrijstelling om familiale of sociale redenen, werklozenlening, Smetbanen...), toch zijn er enkele opvallende verschillen : - de voorzieningen voor werklozen zijn quasi-identiek met deze voor werkenden. Ze zijn dus in het algemeen steviger dan bij ons; - in het ‘inividueel actieplan’ (een soort begeleidingsplan) worden niet alleen beloften van de werkzoekende opgenomen, maar ook engagementen van het arbeidsbureau (waarvoor ook de nodige middelen door de overheid worden gewaarborgd); - de cliënt heeft dus naast plichten ook afdwingbare rechten. Het is dit laatste dat de opstellers van het Algemeen Verslag over de Armoede wellicht het meest heeft aangesproken.
De bedoeling van hun voorstel is in de eerste plaats een meer gelijke
behandeling van de meest achtergestelde groepen in de werkloosheid te bekomen. Door aan elke werkloze bv. na 2 jaar werkloosheid een (tijdelijke) werkervaring en/of opleiding te garanderen, voorkomt men dat de programma’s ter bestrijding van de werkloosheid systematisch ten goede komen aan de ‘sterkere’ groepen, terwijl de meest kansarmen niet bereikt worden. Men belet op
2 3
De subsidie voor werkervaring bedroeg in 1996 ca. 240 BEF/uur; ze is beperkt tot 6 maanden, alhoewel het arbeidscontract uiteraard mag bestendigd worden. Die maximale werkloosheidsuitkering ligt hoog: bruto 62 000 fr./maand.
4
die manier ook dat de zwakste werklozen door langdurige inactiviteit en afhankelijkheid ‘sociaal doodgaan’. Toch is het Deense systeem lang geen sociaal paradijs, en moeten we er ons voor hoeden om het overhaast te kopiëren.
We zien voornamelijk twee mogelijke gevaren: verenging tot een
dwangsysteem, en afroming van de doelgroep. Op elk van deze gevaren gaan we in wat volgt dieper in.
Inhoud en modaliteiten van het aanbod Sommige critici vrezen dat ‘garanties’ in feite uitdraaien op pure dwangsystemen, met een minderwaardig aanbod in ruil voor een uitkering, en dat ze de facto zullen gebruikt worden als instrument in de heksenjacht op werkonwillige werklozen. Het gevaar is allerminst denkbeeldig. Zo bevat het Belgisch actieplan 1998 in het kader van de Europese richtsnoeren voor de werkgelegenheid (p.14) een merkwaardige clausule, waarbij het werk dat in het kader van een integratietraject aan jongeren wordt aangeboden automatisch zou beschouwd worden als een ‘passende dienstbetrekking’. Dit betekent dat de vrije keuze van de jongeren aan banden wordt gelegd en dat elke weigering zonder discussie bestraft wordt met een sanctie. Het komt ons voor dat de kar hier vóór het paard gespannen wordt: het begrip ‘passend aanbod’ (of het nu gaat om opleiding of werk) werd immers geconcipieerd om de praktijk te richten naar een vooraf genegotieerde standaard en niet omgekeerd ? Dwangmaatregelen hebben trouwens hun onnut reeds voldoende bewezen. Er zijn twee Europese landen met een voldoende lange ervaring inzake opleidingsplicht voor bepaalde categorieën werklozen: Denemarken (voor langdurig werklozen) en het Verenigd Koninkrijk (voor jongeren). Precies in deze twee systemen heeft men vastgesteld dat deelname aan de opleiding de wedertewerkstellingskansen verminderde, daar waar de tewerkstellingseffecten in haast alle andere bestudeerde opleidingsprogramma’s positief bleken (Nicaise, 1998). Mogelijke oorzaken voor de povere prestaties van de verplichte systemen zijn de onaangepastheid van het aanbod, het demotiverend effect van de verplichting, en het stigma van werkonwilligheid dat door de verplichting zelf op de doelgroep wordt gekleefd. Zowel Denemarken als het Verenigd Koninkrijk hebben hieruit lessen getrokken en laten de betrokken werkzoekenden nu kiezen uit een waaier van activiteiten. In eigen land is het Individueel Begeleidingsplan voor (bijna) langdurig werklozen ook een voorbeeld van plichtmatige aanpak. Twee evaluatiestudies van de RVA, in 1995 en 1996, toonden aan dat deelnemers op korte termijn slechts 1 à 2% méér kans hadden om aan het werk te raken dan niet-deelnemers. Eerder dan de werkzoekenden onaangepaste maatregelen door de strot te duwen, is het dus wenselijk om hen tot deelname te overtuigen door de effectiviteit en aantrekkelijkheid van het aanbod en door een voldoende keuzevrijheid. Daarom is het belangrijk om van meet af aan in een Belgisch of Vlaams garantieplan de nodige kwaliteitscriteria voorop te stellen. Bij een onderhoud met Premier Dehaene en Staatssecretaris voor Sociale Integratie Peeters op 11/6/1996 stelden de ‘Partner-verenigingen van het Algemeen Verslag over de Armoede’ de volgende criteria voorop : - een aangeboden werk moet beantwoorden aan de mogelijkheden en aspiraties van de betrokkenen;
5
- het moet vergoed worden tegen een echt loon; - het moet toelaten om sociale zekerheidsrechten op te bouwen; - het moet voor laaggeschoolden gekoppeld zijn aan opleiding; - voor de meest achtergestelden moet de nodige begeleiding voorzien worden; - de uitkering van de betrokkenen bij het einde van de tewerkstelling moet een verbetering inhouden tegenover het statuut voordien : bv. minstens overgang van bestaansminimum naar werkloosheid, of van langdurige werkloosheid naar kortstondige werkloosheid; - de kwaliteit van deze jobs zou moeten bewaakt worden in samenwerking met de sociale partners; - ingeval de betrokkene er niet in slaagt om aan het werk te blijven, mag dit nooit een reden zijn om hem of haar het bestaansminimum te ontzeggen. Men moet begrip hebben voor de enorme inspanningen die de armsten moeten leveren om stand te houden na een leven vol onzekerheid en tegenslag.” In een recent document voegt ATD-Vierde Wereld (1998) daar nog enkele aspecten aan toe zoals keuzevrijheid, voldoende lange trajecten voor een volwaardige opleiding, evenwicht tussen de opleidings- en tewerkstellingscomponent, een contractuele inkomensgarantie gedurende de ganse duur van het traject 4, en wettelijke klachten– en beroepsprocedures. Onder al deze randvoorwaarden verklaren de meest kansarme werkzoekenden, vertegenwoordigd in de Vierde Wereldbeweging, zich bereid om ook de verplichtingen van een garantiesysteem te aanvaarden. Ze zijn niet vies van verplichtingen die verbonden zijn aan een volwaardige maatschappelijke participatie.
Het aanbieden van een concreet werk maakt trouwens een meer menselijke en
rechtvaardige controle mogelijk op de arbeidsbereidheid van werklozen dan het huidige systeem van automatische schorsingen, waarin langdurig werklozen a priori verdacht worden van werkonwilligheid.
Doelgroepen Een ander gevaar van het garantieplan is dat het wordt voorbehouden aan bepaalde categorieën werklozen, bv. de uitkeringsgerechtigde volledig werklozen of relatief kortstondig werklozen. De logica van de ‘activering’ bestaat erin om uitkeringen om te zetten in subsidies voor actieve arbeidsmarktmaatregelen. Maar wat dan met wie geen uitkering trekt ? Men mag niet vergeten dat de meest kansarmen vaak geen toegang hebben tot de werkloosheidsverzekering, bv. omdat ze te weinig arbeidsdagen gepresteerd hebben, of beneden het minimumloon gewerkt, of in het zwart gewerkt, of als schoolverlater niet het vereiste minimumniveau bereikt hebben... ATD-Vierde Wereld telt bij de werkzoekenden onder haar leden de helft niet-uitkeringsgerechtigden (zie Algemeen Verslag over de Armoede, p.163).
4
De door ATD-Vierde Wereld voorgestelde ‘beroepsintegratiecontracten’ zouden de rechten en plichten van de werkzoekende en het vooropgestelde traject beschrijven, en daarnaast ook de continuïteit van het minimale inkomen garanderen, over tewerkstellings- en opleidingsperioden heen.
6
In
Denemarken
slaat
uitkeringsgerechtigden.
de
‘Wet
op
het
actief
arbeidsmarktbeleid’
enkel
op
de
Er bestaan weliswaar parallelle voorzieningen voor bijstandstrekkers,
maar veldwerkers beweren dat deze laatsten veel minder ondersteuning genieten. In ons land werden in het verleden vaak herinschakelingsprogramma’s voorbehouden aan de UVW’s 5, waardoor de niet-uitkeringsgerechtigden de facto nog meer achtergesteld werden. De jongste jaren komt hierin verandering, vooral ten gunste van bestaansminimumtrekkers; toch komen deze de facto nog weinig aan bod, terwijl andere randcategorieën (bv. minder-validen of andere nietuitkeringsgerechtigden) nog steeds uit de boot vallen. Het is essentieel dat de discriminatie naar sociaal zekerheidsstatuut onder werklozen afgeschaft wordt, wil men garanderen dat ook de meest kansarmen in het garantieplan aan bod komen. In dezelfde lijn moet men zich hoeden voor een overbenadrukking van de preventie van langdurige werkloosheid. De Europese richtsnoeren zijn gericht op personen die, naargelang hun leeftijd, minder dan 6 resp. minder dan 12 maanden werkloos zijn. Over de meer langdurig werklozen wordt met geen woord gerept. Al klinkt de roep om preventie op het eerste gezicht logisch, toch is ze niet zaligmakend. Gesteld dat men het garantieplan toespitst op de ‘nog net niet langdurig werklozen’, dan impliceert dit voor de ‘reeds langdurig werklozen’ geen status-quo, maar een achteruitgang. In de eerste plaats rechtstreeks, omdat waarschijnlijk massaal middelen herverdeeld worden van de harde kern van de werklozen naar de meer kansrijke werkzoekenden; en in de tweede plaats onrechtstreeks, omdat de arbeidsmarktpositie van deze laatsten door het actief beleid relatief versterkt wordt. In de onderlinge concurrentiestrijd om jobs dreigen de langdurig werklozen nog meer het onderspit te delven. Naast de bovenstaande sociale argumenten om de ‘reeds langdurig werklozen’ niet te vergeten, zijn er ook economische efficiëntie-argumenten. Tegen alle intuïtie in, zouden we durven stellen dat de ‘preventieve aanpak’ weleens duurder zou kunnen uitvallen dan de ‘curatieve’. Simpel uitgedrukt, heeft een preventieve maatregel een kleiner netto-effect, wanneer je rekening houdt met het feit dat veel kortstondig werklozen ook zonder overheidsinterventie opnieuw aan de slag raken, terwijl dit bij langdurig werklozen veel minder het geval is. Deadweight- en substitutieeffecten zijn m.a.w. groter bij arbeidsmarktprogramma’s die gericht zijn op kortstondig werklozen. Bovendien dreigt de preventieve aanpak op grote schaal werkzoekenden weg te zuigen uit de reguliere arbeidsmarkt (weliswaar tijdelijk) wat kan leiden tot plaatselijke tekorten en knelpunten. Die knelpunten veroorzaken dan een opwaartse loondruk, die nefast is voor de tewerkstelling. Bij langdurig werklozen gebeurt het omgekeerde: hun opname in programma’s heeft op korte termijn geen invloed op de loonvorming (omdat ze toch al quasi-uitgesloten waren); na afloop worden zij echter gemakkelijker inzetbaar en verhogen zij het effectieve arbeidsaanbod. Op die manier wordt looninflatie door bottlenecks tegengewerkt i.p.v. veroorzaakt. Uit een empirische analyse voor België concluderen Ergo en Heylen (in Vleugels e.a., 1998) dat arbeidsmarktprogramma’s – vanuit het oogpunt van de neveneffecten op de loonvorming – best geconcentreerd worden op de groep +3 jaar werklozen 6.
5 6
Dit is thans nog steeds het geval voor het Begeleidingsplan en de werklozenlening. Uiteraard moet dit argument afgewogen worden tegen andere determinanten van kosten en baten. Het is ook denkbaar om het duurcriterium te moduleren i.f.v. het opleidingsniveau, omdat de kans op herinschakeling ‘op eigen kracht’ bij de laagstgeschoolden wellicht van meet af aan laag ligt.
7
Kortom, er zijn zowel sociale als economische argumenten om zich niet éénzijdig te richten tot de makkelijk inzetbare werkzoekenden. Het is niet alleen vanuit ethisch oogpunt wenselijk, maar zelfs rationeel perfect verdedigbaar om aan de moeilijkst inzetbare werklozen de grootste prioriteit te geven.
Simulaties In opdracht van Vlaams Minister van Tewerkstelling Kelchtermans voerden wij onlangs een haalbaarheidsstudie uit van garantieplannen voor (zeer) langdurig werklozen in Vlaanderen. Het ging daarbij vnl. om een economische benadering, m.n. de analyse van kosten en baten voor de diverse betrokken partijen, alsook van de effecten op de arbeidsmarkt. Een tiental scenario’s werden gesimuleerd, waarvan we hier enkel de belangrijkste weerhouden. Voor verdere details verwijzen we naar het onderzoeksrapport (Vleugels e.a., 1998). Als doelgroep weerhielden we respectievelijk de niet-werkende werkzoekenden met een werkloosheidsduur van 5 jaar en meer (basisscenario 1), van 2 jaar en meer (basisscenario 2) en van 1 jaar en meer (basisscenario 3). Telkens werden de resultaten vergeleken met een referentiescenario zonder extra overheidstussenkomst. Omwille van de berekenbaarheid moesten we heel wat vereenvoudigende veronderstellingen maken. Zo werd o.a. een vrij uniform traject gesimuleerd voor elke doelgroep, dat kan beschouwd worden als een soort vereenvoudigde abstractie van een meer gediversifieerd aanbod: - in de eerste plaats krijgt de doelgroep een tijdelijke job aangeboden om werkervaring op te doen. De duur van die werkervaring is evenredig met de voorbije werkloosheidsduur en bedraagt gemiddeld 2 jaar voor de doelgroep van +5 jaar werklozen en gemiddeld 1 jaar voor de groep van +2 jaar en voor de (zwakkere) helft van de groep van +1 jaar werklozen. Voor de andere (sterkere) helft van de groep van +1 jaar werklozen voorzien we kortere bedrijfsstages van gemiddeld 6 maanden. - We veronderstellen dat de private sector 30 à 40% van het tijdelijke jobaanbod op zich kan nemen (mits voldoende compensatie voor het productiviteitsverschil), de overheid 20% en de nonprofitsector 40 à 50%. - Iedereen geniet tijdens de tijdelijke werkervaring een beroepsopleiding evenals een individuele begeleiding naar verder werk. De trajectbegeleiding is intensiever naarmate men langer inactief is - De lonen in de werkervaringsjobs (gemiddeld 120% van het minimumloon) liggen hoger dan de werkloosheidsuitkeringen en lager dan de potentiële lonen in het reguliere circuit. - Het tijdsregime in de tijdelijke jobs werd zodanig bepaald dat ieder ongeveer evenveel inkomenswinst kan boeken in de werkervaring vergeleken met zijn uitkering zonder werkervaring. Concreet krijgt een gezinshoofd een voltijdse job, een alleenstaande een 4/5de job en een samenwonende een halftijdse job. - Voor de private werkgever voorzien we een subsidie ten belope van 50% van de globale loonkost ter compensatie van de lagere productiviteit van de doelgroepwerknemer.
8
- Bij de werkervaringsjobs in de nieuwe diensten op initiatief van de lokale besturen of in de private non-profitsector neemt de overheid 120% van de brutoloonkost voor haar rekening, dit is inclusief een omkaderingspremie. - We voorzien tevens in de mogelijkheid dat de doelgroepwerknemer tijdens de werkervaring zijn socialezekerheidsrechten kan versterken of opbouwen. Wie bijvoorbeeld na het garantieplan weer werkloos wordt, krijgt opnieuw het barema van de eerste werkloosheidsperiode i.p.v. dat van langdurig werklozen. - De werkloze kan eventueel beslissen -als alternatief voor het garantieplan- om zich tijdelijk (een vijftal jaren) terug te trekken uit de arbeidsmarkt met een forfaitaire lagere uitkering gebaseerd op het systeem van de werkloosheidsonderbreking. - Aan personen bij wie het werkgarantiesysteem niet gebaat heeft om hen aan een reguliere job te helpen, wordt terug een werkervaringsgarantie toegekend na een herhaalde inactiviteit (van 5 jaar in scenario 1, van 2 jaar in scenario’s 2 en 3). Hoeveel langdurig werklozen zouden effectief instappen in het garantiesysteem? In scenario’s 1, 2 en 3 veronderstellen we dat respectievelijk 70%, 60% en 46% van de doelgroep het tijdelijk jobaanbod zal aanvaarden. Van de overige vermoeden we dat ze ofwel op eigen kracht een job zullen vinden, ofwel de arbeidsmarkt definitief verlaten en terechtkomen in het pensioenstelsel, het stelsel van de oudere werklozen of de ziekteverzekering, ofwel opteren om zich tijdelijk terug te trekken met een onderbrekingsvergoeding om familiale of sociale redenen ofwel omwille van een weigering om de tijdelijke job te aanvaarden geschorst worden. Deze laatste ‘optie’ zou echter nog slechts uitzonderlijk voorkomen (3%). Van de groep die in het garantiesysteem stapt, veronderstellen we verder dat 20% voortijdig afhaakt, waarvan 13% wegens het vinden van een reguliere job en 7% wegens ziekte of andere redenen. Wat de kans op doorstroming naar een reguliere job betreft na voltooiing van het traject, weerhouden we per basisscenario telkens 2 hypothesen: eerst wordt aangenomen dat 50% van de deelnemers nadien aan het werk blijft; vervolgens wordt dit percentage vastgelegd op 40%. Alleen in scenario 3 werd de 40%-variant weggelaten, omdat die te pessimistisch leek. Merk op dat het hier telkens gaat om brutodoorstromingspercentages en enkel voor wie het traject volledig voltooit. We houden immers ook rekening met positieve tewerkstellingsgraden in afwezigheid van het garantiesysteem. Omgerekend in nettotermen (dit is doorstroming in garantiesysteem minus in referentiescenario en rekening houdend met de drop-out) is de doorstroming veel lager (10 à 22%). Deze
hypothesen
kunnen
de
vergelijking
met
de
doorstromingsresultaten
van
werkervaringsprojecten in eigen land, in Nederland en in Denemarken goed doorstaan. Naargelang het scenario bedraagt de daling van de werkloosheid, vijf jaar na de start, tussen 25 000 (scenario 1, 40% doorstroming) en 120 000 éénheden (scenario 3). In de kosten-batenanalyse werden alle kosten en baten voor de doelgroep van het garantiesysteem, de overheid, de werkgevers/promotoren en de rest van de maatschappij berekend en gewogen met de kans dat ze zich voordoen. Hetzelfde deden we voor het referentiescenario. Vervolgens vergeleken
we
deze
stromen
gedurende
11
jaar
na
de
inwerkingtreding
van
het
werkgarantiesysteem en maakten de balans op voor de doelgroep zelf, voor de overheid en voor de
9
maatschappij in haar geheel. In wat volgt bespreken we enkel de kosten-batenbalans voor de overheid (cf. figuren 1 t.e.m. 3).
10
Figure 1: Budgetary costs and benefits of scenario 1 (+5 years' unemployed) 14.000
12.000
10.000
8.000
6.000 scen 1 (50%) scen 1 (40%) 4.000
2.000
0 0
1
2
3
4
5
6
7
8
9
10
-2.000
-4.000 jaar
Figuur 2: budgettaire kosten en baten scenario 2 (+2 jaar werklozen) 90.000
80.000
70.000
60.000
50.000
40.000 scen 2 (50%) scen 2 (40%) 30.000
20.000
10.000
0 0
1
2
3
4
5
-10.000
-20.000 jaar
6
7
8
9
10
11
Figuur 3: budgettaire kosten en baten scenario 3 (+1 jaar werklozen) 140.000
120.000
100.000
80.000
60.000
scen 3 (50%)
40.000
20.000
0 0
1
2
3
4
5
6
7
8
9
10
-20.000 jaar
De absolute bedragen op langere termijn moeten met een korrel zout genomen worden: er werd immers geen rekening gehouden met conjuncturele of demografische schommelingen. Belangrijk is eerder de netto-kost op korte termijn en de globale evolutie van het budget. Zo blijken de drie gesimuleerde garantiesystemen voor de overheid zeker een haalbare kaart te zijn. In de startfase kost het plan netto nooit meer dan 6 miljard frank, niettegenstaande de gunstige modaliteiten ervan voor de doelgroep (cf. supra). Die netto-kost slaat al na 3 à 4 jaren om in een netto-baat, omwille van de terugwinningseffecten die voortvloeien uit de gedaalde werkloosheid en de gestegen tewerkstelling. Alleen bij een ‘zwakke’ doorstroming (40%) in scenario 1 duurt het 7 à 8 jaar voordat het overheidsbudget positief beïnvloed wordt.
Knelpunten versus hefbomen Financiering Een uitsplitsing van de kosten en baten naar de drie overheden in de Belgische context (de Vlaamse en federale en de sociale zekerheid) toont weliswaar een belangrijke meerkost voor de Vlaamse overheid, een beperkte netto-opbrengst voor de federale overheid en een belangrijke meeropbrengst voor de sociale zekerheid. Dit is in de veronderstelling dat de Vlaamse overheid volledig opdraait voor de kosten van het actief arbeidsmarktbeleid, de federale overheid belastingen int en de sociale zekerheid uitkeringen uitbetaalt en parafiscale opbrengsten heeft. We veronderstelden hier afwezigheid van het systeem van trekkingsrechten en van activering van uitkeringen. Het spreekt vanzelf dat, indien de ganse samenleving baat heeft bij de invoering van
12
het garantieplan, afspraken moeten gemaakt worden over een evenwichtige inbreng van alle overheden, zodat win-win operaties mogelijk worden. Oganisatorische haalbaarheid Hoe en waar vinden we zoveel werkervaringsjobs en stageplaatsen ? Daarbij kijken we naar het aantal werkervaringsjobs waarin volgens de diverse scenario’s moet voorzien worden. In scenario 1 (+5 jaar werklozen) bijvoorbeeld moet gestart worden met 14 000 tijdelijke werkervaringsplaatsen (weliswaar zijn een groot deel hiervan deeltijdse jobs) om na 10 jaar te evolueren tot 22 500 jobs. Bovendien moeten jaarlijks de helft van deze werklozen een beroepsopleiding krijgen 7 en wordt iedere werkzoekende actief begeleid naar werk. In scenario 2 gaat het om bijna dubbel zoveel arbeids- en opleidingsplaatsen; en in scenario 3 eveneens. Alleen al voor de beroepsopleiding zou dit een méér dan verdubbeling van de huidige capaciteit impliceren (tenzij men de beschikbare middelen heroriënteert i.f.v. het garantieplan). De ervaringen in Nederland en Denemarken leveren voor wat deze organisatorische aspecten betreft, wel ideeën. Zij leren namelijk dat de lokale besturen goed geplaatst zijn om het potentieel aan jobs in lokale dienstverlening (bv. dienstenwinkels, Pool-jobs) op te sporen die kansen bieden voor laaggekwalificeerden. Cijfers tonen aan dat in Nederland momenteel ongeveer 1% à 1,5% van de actieve bevolking via werkervaringsprogramma’s aan de slag is. Een zelfde percentage in Vlaanderen zou ongeveer 30 000 banen impliceren. Anderzijds zijn ook de Deense initiatieven om de jobrotatie in de reguliere arbeidsmarkt te verhogen interessant. De simulaties voor Vlaanderen leren alleszins dat het garantieplan - onder welke vorm ook - tijd zal vergen om op kruissnelheid te komen. Het verdient o.i. aanbeveling om het over een tijdsspanne van 5 à 10 jaren te implementeren (eventueel in meerdere fasen, bv. beginnend bij scenario 1 en eindigend bij een mix van de 3 scenario’s). De juridische garantie kan eveneens stapsgewijze
worden
ingevoerd,
nadat
het
aanbod
van
werkervaringsplaatsen
en
beroepsopleidingen een toereikend niveau heeft bereikt. Voldoende ruimte voor extra banen ? Een derde vraag is of de arbeidsmarkt wel in staat is om voldoende extra banen te genereren voor doorstroming na werkervaring ? In de gemaakte simulaties rekenen we inderdaad op de creatie van vele tienduizenden reguliere jobs in de tijdsspanne van een decennium. Is dit niet over-
7
We veronderstellen immers dat in scenario 1 de beroepsopleiding over 2 jaar gespreid wordt.
13
optimistisch ? Zullen deadweight-, substitutie- en verdringingseffecten 8 niet integendeel zorgen voor vernietiging van reguliere tewerkstelling door de kunstmatige werkervaringsjobs ? Eerst en vooral willen we benadrukken dat deadweighteffecten in onze simulaties zijn ingecalculeerd. De doorstromingsratio’s van 40 à 50% bruto komen overeen met ratio’s van 10 à 20% netto, wat realistisch is. Ten tweede zijn de genoemde perverse neveneffecten beperkter in programma’s die gericht zijn op achtergestelde doelgroepen. Ten derde mag men deze effecten niet overroepen, omdat er naast negatieve ook positieve neveneffecten zijn. De terugwinningseffecten voor de fiscus en de sociale zekerheid, en de loonmatigende effecten op de ruimere arbeidsmarkt zijn hiervan een voorbeeld.
Besluit De gesel van de langdurige werkloosheid en de sociale uitsluiting nopen ons meer dan ooit tot een bezinning over de fundamenten van onze sociale bescherming. Het wordt steeds duidelijker, dat een sociale zekerheid in termen van inkomensverzekering alleen onhoudbaar én evenmin wenselijk is. De tijd is aangebroken om in een nieuw Europees sociaal model een soort minimaal afdwingbaar recht op arbeid in te bouwen. Concreet pleiten wij voor een garantieplan waarbij elke persoon die een bepaalde drempel van werkloosheidsduur bereikt, minstens tijdelijk een afdwingbaar recht op tewerkstelling zou hebben. Die jobgarantie dient te kaderen in een ruimer dienstenpakket met opleiding, begeleiding, eventueel steun om als zelfstandige te starten, enz., en in een traject dat tussen individu en tewerkstellingsdiensten genegotieerd moet worden. We pleiten hierbij zoveel mogelijk voor universele rechten: meer bepaald zou elke discriminatie naar socialezekerheidsstatuut moeten gebannen worden. Het zou eveneens onrechtvaardig én kortzichtig zijn om (uit naam van de preventie) de zeer langdurig werklozen aan hun lot over te laten. Tevens moet de verhouding tussen de overheidsdienst en de burger gekenmerkt worden door positieve steun en incentives, eerder dan wantrouwen, dwang en sancties. Onze simulaties hebben aangetoond dat zo’n alternatief beleid niet alleen haalbaar is voor de overheidsfinanciën, maar zelfs heilzaam. Het creëert een positieve spiraal die op termijn voor het overheidsbudget tientallen miljarden winst oplevert. Vanuit de macro-economische invalshoek luidt de conclusie dat het aanbieden van opleidingsen werkervaringsgaranties aan (zeer) langdurig werklozen, ondanks het bestaan van deadweight en substitutie, een zinvolle bijdrage kan leveren tot de verbetering van de macro-economische arbeidsmarktsituatie. Door de verhoogde inzetbaarheid van de werklozen, het wegwerken van knelpuntvacatures, de loonmatigende effecten en de positieve sneeuwbaleffecten op het
8
Deadweight betekent dat een met overheidssteun tewerkgesteld individu ook zonder overheidstussenkomst aan het werk zou geraakt zijn: de steun is dan m.a.w. ‘verspild’. Substitutie betekent dat het betrokken individu wel dank zij de overheidssteun aan het werk geraakt, maar ten koste van een andere kandidaat die geen steun ontvangt. De overheidssteun heeft dan wel een herverdelend effect, maar geen tewerkstellingscreërend effect. Verdringing tenslotte impliceert dat een nieuw gecreëerde job voor een werkzoekende gepaard gaat met de vernietiging van een bestaande job elders. Ook hier is er per saldo geen toename van de tewerkstelling.
14
overheidsbudget dragen deze programma's bij tot reële arbeidskostenverlaging en openen ze perspectieven voor een meer expansief macro-economisch beleid. Beide implicaties bevorderen de creatie van additionele reguliere tewerkstelling. Uiteraard wordt met een garantieplan het globale werkloosheidsprobleem niet opgelost. Dit plan is ‘slechts’ een aanbodstrategie en dient gekaderd te worden in een ruimer geheel van strategieën (cf. de andere hoofdstukken van dit boek). We menen wel te hebben aangetoond dat een garantieplan allerminst haaks staat op een gezond macro-werkgelegenheidsbeleid.
Referenties NN., Offers to the unemployed and leave schemes, Arbejdsministeriet (Deens Ministerie van Arbeid), June 1996 G. AZNAR, Pour le travail minimum garanti, Futuribles, 184, février 1994. BEWEGING ATD-VIERDE WERELD, KONING BOUDEWIJNSTICHTING, VERENIGING VAN BELGISCHE STEDEN EN GEMEENTEN, Algemeen Verslag over de Armoede, Brussel, Koning Boudewijnstichting, 1995 BEWEGING ATD-VIERDE WERELD, Ontmoeting met Premier Dehaene en Staatssecretaris Peeters. Bijdrage in naam van de Partner-verenigingen van het Algemeen Verslag over de Armoede, 11/6/96 BEWEGING ATD-VIERDE WERELD, Uit de opgelegde inactiviteit raken, Brussel, ATD-Vierde Wereld, 1998 (mimeo), 50p. EMPLOYMENT OBSERVATORY, Basic information report Denmark, Eur. Commissie, 1995 GROEP VAN LEUVEN, Programma van de Groep van Leuven. Vijfsprongenprogramma ter bestrijding van de werkloosheid op basis van het Verdrag van Leuven, Brussel, Welzijnszorg, 1997 KELCHTERMANS, T., Slottoespraak op het Seminarie ‘Dagje Nederland’ in het kader van het Vlaams SociaalEconomisch Forum, Steenokkerzeel, 10/4/97 LAYARD, R., Preventing long-term unemployment, in: Philpott, J., Working for full employment, London, 1997 LAYARD, R., NICKELL, S., JACKMAN, R., Unemployment. Macroeconomic performance and the labour market, Oxford Univ. Press, 1992 LAYARD, R., PHILPOTT, J., Stopping unemployment, London, Employment Institute, 1991 LEROY, F., De werkverdelingsverzekering: inzicht in de contextuele factoren en proeve tot verduidelijking, dec. 1994
15
LINDEMANS, I., De toekomst van de werkgelegenheid en de toekomstige werkgelegenheid, De Gids op MAATSCH. Gebied, 1983 (2-3), p.99-112 en p.158-165 NICAISE I., Recht op arbeid voor allen : blauwdruk voor een lange-termijnbeleid tegen dualisering van de arbeidsmarkt, De Gids op Maatsch. Gebied 1993, 84(4), 317-346 NICAISE I., Actief arbeidsmarktbeleid : plichten genoeg, tijd voor garanties, in : Nieuwsbrief Werkgelegenheid Arbeid Vorming, 1998 (1-2), p.51-55 ROSANVALLON, P., La nouvelle question sociale: repenser l’état-providence, Ed. Seuil, Paris, 1995, 222p. VLAAMSE INTERSECTORALE COMMISSIE ARMOEDEBESTRIJDING, Vooruitgangsrapport 1996, Brussel, Ministerie van de Vlaamse Gemeenschap, 1997 VLEUGELS I., ERGO T., BOLLENS J., NICAISE I., HEYLEN F., Leven na de dop. Een onderzoek naar de haalbaarheid en effectiviteit van opleidings- en werkervaringsgaranties voor langdurig werklozen in Vlaanderen, HIVA-RUG, 1998, 246 p.
