Het mes snijdt aan twee kanten. Verkenningen over de betekenis van de vernieuwing van het omgevingsrecht voor provincies

Het mes snijdt aan twee kanten Verkenningen over de betekenis van de vernieuwing van het omgevingsrecht voor provincies in opdracht van het Interprovinciaal Overleg 19 oktober 2011

Verkenningen vernieuwing omgevingsrecht

Barbarossastraat 35 Postbus 151 6500 AD Nijmegen +31 (0)24 328 4284

TELEFOON

+31 (0)24 360 9566

FAX

[email protected] www.royalhaskoningsmc.com Arnhem 09122561 ABN AMRO 489234321

TITEL

E-MAIL INTERNET KVK BANK

Het mes snijdt aan twee kanten: verkenningen over de betekenis van vernieuwing van het omgevingsrecht voor provincies

IN OPDRACHT VAN

IPO

DATUM

19 oktober 2011

STATUS

Definitief

AUTEUR(S) VRIJGEGEVEN DOOR

Pieter van Ree, Christiaan Elings, Peter Schils & Josefien van de Ven Pascal Lamberigts

Noot: In dit rapport wordt inhoudelijk ingegaan op mogelijke onderdelen van de Omgevingswet. Het gaat hierbij om ideeën van het ministerie van Infrastructuur en Milieu, die gedurende de maand september 2011 informeel met het IPO en andere partijen zijn gewisseld. Formeel is door het departement nog geen visie op de hoofdlijnen en hoofdstukindeling van de Omgevingswet naar buiten gebracht. In november 2011 organiseert het rijk drie regionale bijeenkomsten over de Omgevingswet.


SAMENVATTING De Minister van I&M heeft een fundamentele herziening van het omgevingsrecht aangekondigd. De Omgevingswet (Ow) zal sterker ontwikkelingsgericht zijn en dat heeft grote consequenties voor zowel de positie van provincies als gebiedsregisseur als een aantal basistaken. Het mes snijdt aan twee kanten: de provincies krijgen een krachtig instrument om integrale afwegingen te kunnen maken bij het beheer van de leefomgeving én de wet bevordert dat provincies een serieuze ontwikkelrol in het fysieke domein gaan oppakken. In opdracht van het IPO is de betekenis van de nieuwe Ow voor provincies verkend. Daarbij zijn een aantal dilemma’s benoemd. Zoals het vinden van de juiste balans tussen beschermen en ontwikkelen, flexibiliteit versus rechtszekerheid en het verstandig laveren tussen sectoraal en integraal. In vier essays wordt ingegaan op specifieke thema’s. Deze worden besproken tijdens een ambtelijke IPO-conferentie in Utrecht op 11 oktober 2011. De specifieke themas omvatten: de Elverding-aanpak, de integratie van planvormen, werken met toetsingskaders en bestuurlijke afwegingsruimte. De Elverding-aanpak staat voor snellere en betere besluitvorming door alternatieven te verkennen, brede participatie en toegespitst onderzoek. De vraag is of “sneller en beter” eenvoudig voor alle provinciale besluiten toegepast kan worden. Denk aan milieuvergunningen. Bij integratie van planvormen gaat het over het in elkaar schuiven van stuctuurvisie, milieuplan en waterplan tot één omgevingsplan en over de uitwerking naar formele “kaderplannen” voor specifieke gebieden of thema’s. Die zullen in de toekomst de basis zijn voor projectbesluiten of omgevingsvergunningen. Werken met toetsingskaders heeft betrekking op het samenvoegen van bindende aspecten in één provinciale verordening. Moet het straks mogelijk blijven als regio strengere normen te stellen dan Europees vereist, dat is één van de vragen voor de conferentie. De Ow wil het primaat voor afwegingen over het beheer en de ontwikkeling van de leefomgeving terugleggen in de politieke arena. Het bestuur zal straks weer alle ruimte krijgen om over sectorale normstelling heen afwegingen te kunnen maken die per saldo een betere uitkomst voor een gebied betekenen. Maar niet alles is afweegbaar en waar bestuurders meer speelruimte krijgen, is er ook meer uit te leggen aan belanghebbenden, politieke achterban of de rechter. Uitgangsvragen voor de ambtelijke conferentie zijn:  Wat willen we als provincies dat beter geregeld wordt in het nieuwe omgevingsrecht?  Welke instrumentele handvatten hebben we nodig om regie- en basistaken goed te kunnen spelen en waar willen we juist vanaf?

19 oktober 2011

1

Inhoudsopgave 1.

Inleiding en leeswijzer ........................................................................................................ 4

2.

Inkadering: principes, inhoud en voorbereiding van de nieuwe wet ................................ 5

3.

Betekenis van de Elverding-aanpak ............................................................................... 15

4.

Integratie van planvormen .............................................................................................. 22

5.

Werken met toetsingskaders .......................................................................................... 29

6.

Optimaliseren bestuurlijke afwegingsruimte .................................................................. 35

7.

Tot slot .............................................................................................................................. 41

Bijlage I Overzicht van wetten, amvb’s en ministeriële regelingen van het omgevingsrecht.......................................................................................................................... 42 Bijlage II Omgevingsrecht voor provincies: nu en straks ......................................................... 47

2


19 oktober 2011

3

1. Inleiding en leeswijzer Eenvoudig beter In haar beleidsbrief “Eenvoudig beter” (juni 2011) heeft de Minster van I&M aangekondigd dat zij in 2012 naar de Tweede Kamer wil gaan met een fundamentele herziening van het omgevingsrecht. De Omgevingswet (Ow) zal sterker ontwikkelingsgericht zijn en dat heeft grote consequenties voor zowel de positie van provincies als gebiedsregisseur als een aantal basistaken. Het mes snijdt aan twee kanten: de provincies krijgen een krachtig instrument om integrale afwegingen te kunnen maken bij het beheer van de leefomgeving én de wet bevordert dat provincies een serieuze ontwikkelrol in het fysieke domein gaan oppakken. IPO-voorzitter Remkes heeft in RO-magazine aangegeven nieuwsgierig en reikhalzend uit te kijken naar de nieuwe wet. Samen koers bepalen .… De provincies zullen binnenkort gevraagd worden te reageren op de eerste ontwerpteksten. Ter voorbereiding op de bestuurlijke standpuntbepaling, willen de provincies eerst gezamenlijk de koers bepalen. In aanloop naar een ambtelijke conferentie op 11 oktober 2011 heeft Royal Haskoning – samen met collega’s van IPO en provincies – vier inhoudelijke thema’s verkend: betekenis van de Elverding-aanpak (H3), integratie van planvormen (H4), werken met toetsingskaders (H5) en optimaliseren van bestuurlijke afwegingsruimte (H7). Tussen deze hoofdstukken zijn intermezzo’s opgenomen die bedoeld zijn om de theoretische thema’s tastbaar te maken in praktijkvoorbeelden van provincies. …. vanuit goed overzicht In een inkaderend hoofdstuk (H2) gaan we in op de achterliggende principes van de nieuwe wet en de dilemma’s waarvoor overheden staan. In dit hoofdstuk gaan we ook in op de vermoedelijke inhoud van de wet en het proces van voorbereiding en invoering. Het is belangrijk om zo snel mogelijk goed overzicht te creëren, omdat de Omgevingwet in hoog tempo wordt gemaakt en straks grote betekenis zal hebben voor het werkpakket van provincies. Bijlage 1 geeft een overzicht van wetten, amvb’s en ministeriële regelingen die betrekking hebben op het omgevingsrecht. Bijlage 2 laat in een globaal schema zien hoe een en ander nu geregeld is en hoe het er straks uit gaat zien. Verantwoording Wij hebben in deze gespreksnotitie gebruik gemaakt van: ambtelijke discussies in IPO-kringen; essays over de toekomst van het omgevingsrecht (I&M); eerste notities van de rijksoverheid over de nieuwe wet; en het eerste gedachtegoed van de Raden voor leefomgeving en infrastructuur, die een briefadvies over de Ow voorbereiden. Ter voorbereiding op de ambtelijke conferentie zijn enkele gedeputeerden geïnterviewd, om zo het bestuurlijk perspectief van meet af aan een rol te laten spelen in de positionering van provincies.

4


2. Inkadering: principes, inhoud en voorbereiding van de nieuwe wet door: Pieter van Ree (Royal Haskoning) & Ieme Faber (IPO)

2.1 Moderniseren in rap tempo In een beleidsbrief van 28 juni 2011 heeft de Minster van I&M - mede namens de collega’s van EL&I en BZK - een fundamentele herziening van het omgevingsrecht aangekondigd. Bundeling, vereenvoudiging, modernisering en versobering zijn kernbegrippen. En de Minister wil voortvarend aan de slag: de nieuwe wet zou liefst in 2013 moeten worden ingevoerd. Deze gespreksnotitie geeft de inkadering:  Welke principes liggen aan de vernieuwing van het omgevingsrecht ten grondslag en welke opstelling kunnen de provincies daar in kiezen?  Wat is de verwachte inhoud van de nieuwe wet en wat lijken de belangrijke issues voor de provincies?  Hoe ziet het proces van voorbereiding en invoering van de nieuwe wet er uit en (wat) zouden de provincies daar in willen sturen?  Wat is de betekenis van de vernieuwing van het omgevingsrecht voor de provinciale bestuurscultuur? Elk van deze kwesties wordt in dit inleidende hoofdstuk voorzien van een aantal gesprekspunten voor de ambtelijke conferentie en de bestuurlijke discussies in IPO-kringen in oktober 2011. In de hoofdstukken 3 t/m 6 worden relevante thema’s verder uitgediept. Omdat deze hoofdstukken als zelfstandig leesbare “essays” zijn geschreven is er soms enige overlap.

2.2 Principes achter de vernieuwing van het omgevingsrecht We bespreken kort een aantal achterliggende principes voor de vernieuwing van het omgevingsrecht en vragen die de provincies zich daarbij zouden kunnen stellen. Naarmate het de provincies beter lukt consensus te bereiken over de principes, wordt het makkelijker te reageren op de concrete wetsinhoud. Er ontstaat als het ware een richtsnoer (“weten wat je wilt en wat niet”). 1. 2. 3. 4. 5. 6. 7.

Balans tussen beschermen en ontwikkelen Beter en misschien sneller Flexibiliteit versus rechtszekerheid Aansluiten bij Europese regelgeving Algemene beginselen van een omgevingswet Verstandig laveren tussen integraal en sectoraal Omgevingswet en alledaagse projecten en vergunningen

19 oktober 2011

5

Balans tussen beschermen en ontwikkelen. Kernvraag is: wat vinden de provincies waaraan de nieuwe wet moet voldoen? Wat willen we verbeteren en waarom? De Minister lijkt te sturen op “doelmatig en samenhangend beheer van de fysieke leefomgeving” als vertrekpunt voor de nieuwe wet. Enerzijds gaat dat over het beheer van ondergrond en het fysieke milieu (beschermen). Anderzijds om verbetering of vernieuwing van netwerken en de ruimtelijke structuur (ontwikkelen) en het regelen van het gebruik (vergunnen). De huidige wetgeving gaat vooral over beschermen van kwaliteiten (toelatingsplanologie); de nieuwe politieke wind is ontwikkelingplanologie. De balans tussen beschermen en ontwikkelruimte geven is subtiel. Hoe kijken provincies hier tegen aan? Waar moet het primaat liggen? Moet het vergroten van betrokkenheid bij de publieke ruimte van marktpartijen en belanghebbenden een expliciet doel van de nieuwe wet zijn? Beter en misschien sneller. Het gedachtegoed van Elverding dat ontwikkeld is met het oog op versnelling van infrastructuurbeslissingen krijgt waarschijnlijk een algemene toepassing, voor alle ruimtelijke projectbesluiten én voor het verlenen van omgevingsvergunningen. Transparantie aan de voorkant van het proces, dat is de kern van Elverding. Dat wil zeggen: getrechterde besluitvorming met aandacht voor het verkennen van alternatieven en participatie van belanghebbenden bij kiezen van een voorkeursvariant. Het idee van Elverding is dat forse tijdsinvestering in het voortraject zich terugverdient door minder bezwarenprocedures bij feitelijke besluiten. Of dat straks werkelijk zo is moet nog blijken: de systematiek heeft nog niet de kans gekregen zich breed te bewijzen. Belangrijk is om als provincies scherp te definiëren wat “beter” moet gaan betekenen: waar doe je het voor? Denk in termen van integraler, zorgvuldiger afwegend, transparantere procedures, beter onderbouwde besluiten enzovoorts. Flexibiliteit versus rechtszekerheid. De Minister streeft naar grotere voorspeelbaarheid voor de gebruikers van het recht. Bestuurders krijgen meer afwegingsruimte om een ontwikkeling in een bredere context te plaatsen en uiteindelijk een projectbesluit te nemen. Wat betekent dat voor burgers? Is voor burgers of bedrijven de uitkomst van zo’n bestuurlijke afweging inderdaad meer voorspelbaar? Of wordt juist ingeleverd op de voorspelbaarheid en de rechtszekerheid van (sectorale) regelgeving? De vraag is of provincies een punt willen maken van optimalisatie van participatie en bezwarenmogelijkheden en in welke richting dan gezocht moet worden. “Wie zich niet tijdig meldt in het voortraject, verliest recht van spreken”, is een opvatting. Daar kan tegenover worden gezet dat participatie (“meepraten”) bij bijvoorbeeld een tracékeuze formele juridische stappen bij de uitwerking daarvan (“recht zoeken”) moeilijk kan vervangen. Althans niet binnen de tradities van ons bestuursrecht. Aansluiten bij Europese regelgeving. De Minister kiest voor betere aansluiting bij Europese begrippenkaders en regelgeving omdat dit het werken aan Europese

6


doelen zou vergemakkelijken en ongewenste “nationale koppen” voorkomt. Dat lijkt logisch, maar op de eerste plaats is het de vraag wat die Europese begrippen precies vervangen in ons stelsel: kortom is voldoende duidelijk wat we weggooien? Op de tweede plaats is het de vraag of aanvullende nationale (of regionale) regelgeving principieel ongewenst is. Zijn de provincies het daar mee eens en waarom? Is regionale differentiatie (opplussen) van normen inderdaad uit den boze of moet het primair aan het regionaal bestuur zijn om eigen kernwaarden (b.v. schone lucht) extra te beschermen? Algemene beginselen van een omgevingswet. In Duitsland begint het milieuwetboek met verschillende algemene beginselen, zoals het duurzaamheidbeginsel en het ‘vervuiler betaalt’-principe. Het is ook mogelijk ladderprincipes (SER-ladder, inbreiding boven uitbreiding, mobiliteitsladder, afvalladder enz.) te vertalen naar wettelijke termen. Of het basisidee dat veranderingen in het ruimtegebruik een vergelijkbaar of verbeterd milieuresultaat moeten hebben (stand still / step forward). Is dit voor de Nederlandse Omgevingswet ook een optie? Dienen via de nieuwe Omgevingswet algemene beginselen over milieu of een goede ruimtelijke ordening te worden geborgd? Of ziet u dat primair als beleid en moet de nieuwe wet zich beperken tot procesmatige aspecten: het regelen van het verkeer tussen overheden onderling en tussen overheid en gebruikers? En wat dat laatste betreft: is het zinvol beginselen op te nemen die bevorderen dat markpartijen en belanghebbenden zélf meer betrokken raken bij het beheer van de leefomgeving? Verstandig laveren tussen integraal en sectoraal. Integratie is o.i. niet onbeperkt mogelijk en ook niet altijd wenselijk of effectief. Ten eerste vanwege de inhoud van sommige richtlijnen (bijvoorbeeld over lucht- en waterkwaliteit of veiligheid) die dwingen tot een afzonderlijke beoordeling aan de hand van specifieke criteria. Ten tweede in verband met de rechtszekerheid voor bestuur en burger: bij de rechter moet uiteindelijk duidelijk gemaakt kunnen worden hoe specifieke aspecten zijn gewogen door het bestuur. Ten derde in verband met de praktische uitvoerbaarheid van de wet. Het lijkt op voorhand moeilijk om een concrete aanvraag voor bijvoorbeeld een vergunning tot het kappen van een boom, een kleine bestemmingsplanwijziging of beperkte verandering van het gebruik van een inrichting te beoordelen in het kader van een ruim criterium als het belang van een duurzame leefomgeving. De wetgever dient dus in het oog te houden dat er grenzen aan de integraliteit zijn en dat het noch in het belang van gebruikers noch in het belang van het bevoegd gezag is, steeds te werken vanuit zeer ruime en vage toetsingskaders. In een ander adviestraject hebben wij het beginsel: “sectoraal wat kan, integraal wat moet” geformuleerd. Hoe staan provincies tegenover de balans tussen integraal en sectoraal, tussen interpreteerruimte en houvast?

19 oktober 2011

7

Omgevingswet en alledaagse projecten en vergunningen. De vernieuwing van het omgevingsrecht lijkt te worden geformuleerd vanuit de wens om grote ruimtelijke en infrastructurele ontwikkelingen mogelijk te maken en bij voorkeur te werken met algemene regels. Toch bestaat de bulk van het werk van de lagere overheden – zeker van gemeenten – uit kleinere projecten en eenvoudige vergunningen. Daar moet het uiteindelijk ook beter en sneller. Maar wordt het instrumentarium daar voldoende op toegesneden? Of is het idee van verkenning, participatie en voorkeursvarianten in dat geval teveel van het goede? Welke instrumentele behoeften hebben provincies op dit vlak? Discussiepunten:  De balans tussen beschermen en ontwikkelruimte geven is subtiel; wat zou volgens provincies het primaire doel van de wet moeten zijn?  Moet het vergroten van de betrokkenheid bij de publieke ruimte van marktpartijen en belanghebbenden een expliciet doel zijn van de nieuwe wet?  De Wo streeft naar betere en snellere besluiten; wat zijn voor provincies de criteria waarop ze straks willen gaan sturen?  Is de optimalisatie van participatie en bezwarenmogelijkheden voor provincies een zwaarwegend punt en waarop zou bestuurlijk ingezet kunnen worden?  In hoeverre zijn nationale of regionale koppen op Europese regelgeving inderdaad ongewenst? Zien we EU-normen als plafond of fundament?  Is het verstandig om in de nieuwe Ow algemene beginselen over milieu of goede ruimtelijke ordening te borgen? Zo ja, welke?  Hoe staan provincies tegenover de balans tussen integraal beoordelen en sectoraal bekijken, tussen interpreteerruimte en houvast?  Wordt het instrumentarium voldoende toegesneden op alledaagse projecten en vergunningen? Welke instrumentele handvatten hebben de provincies nodig en waar willen we juist vanaf?  Zijn er achterliggende principes voor de vernieuwing die we gemist hebben in ons lijstje maar wél zeer relevant zijn voor provincies?

2.3 Inhoud van de Omgevingswet In vier aparte papers (H3 t/m 6) wordt ingegaan op thema’s die voor provincies in het bijzonder relevant zijn en de issues die daarbij spelen. In het algemeen zal de nieuwe omgevingswet er in hoofdlijnen waarschijnlijk als volgt uitzien: 1. Begrippen en algemene bepalingen 2. Doelen voor het beheer van de fysieke leefomgeving, toedeling verantwoordelijkheden, inhoudelijke normstelling en monitoring 3. Strategische visie, kaderplannen en operationele plannen

8


4. Algemene regels voor activiteiten met gevolgen voor de leefomgeving en grondslagen voor decentrale verordeningen 5. Regels voor de voorbereiding en vaststelling van projectbesluiten en het verlenen van omgevingsvergunningen Begrippen en algemene bepalingen. De nieuwe Ow zal gericht zijn op gebieden en netwerken, inclusief milieuaspecten. In de beleidsbrief geeft de minister aan tenminste Wro, Wabo en Tracéwet te willen integreren. Maar verder ook de Crisis- en herstelwet, de Interimwet Stad & Milieu, de Wet milieubeheer, Wet bodembescherming, Planwet verkeer & vervoer en een reeks van andere wetfiguren (circa 50 stuks). De nieuwe Waterwet wordt waarschijnlijk óók geïntegreerd, maar onduidelijk is of ook de ruimtelijke aspecten uit de nieuwe Natuurwet (die pas 2013 gereed zal zijn) een plek krijgen in de Ow. Doelen, toedeling verantwoordelijkheden en normstelling. In de nieuwe Ow zal scherper dan voorheen geregeld worden wie verantwoordelijk is (“je bent er van of niet”). Basis is het beheer van de fysieke leefomgeving door gemeenten en een specifieke rol voor de waterschappen. Het Rijk focust op nationale belangen en provincies zijn verantwoordelijk voor vraagstukken die het locale schaalniveau overstijgen. De definitie van wat precies het “provinciaal belang” (Wro) is, gaat straks nauw letten. Maar van daaruit ook de houding ten opzichte van gemeenten: ruimte laten in kwesties waarin géén provinciaal belang in het geding is. De wet zal een aantal normen geven voor het beheer van de leefomgeving en de plicht voor provincies om bij verordening regels te gaan stellen voor het beheer door waterschappen en gemeenten. Verder kunt u denken aan gedragsregels voor goed bestuur, zoals verplichtende samenwerking en beleidscongruentie. Strategische visie, kaderplannen en operationele plannen. Het planstelsel gaat over de kop. Op elk bestuurlijk niveau is er nog maar ruimte voor één strategische visie, maar zo’n “omgevingsvisie” zal waarschijnlijk niet worden verplicht. Een min of meer nieuwe figuur worden “kaderplannen” voor specifieke gebieden, tracés of thema’s (b.v. bedrijventerreinen). Kaderplannen hebben een ontwikkelgericht karakter en zullen de basis zijn voor besluiten over projecten of vergunningen. De Elverding-aanpak zal vooral gaan gelden voor het maken van kaderplannen. Een begrip als “milieugebruiksruimte” zal waarschijnlijk ook worden verbonden aan kaderplannen. Operationele plannen zien op een specifieke sectoraal belang, b.v. luchtkwaliteit, afvalbeheer of beheer van stroomgebieden. Vaak zullen operationele plannen een uitwerking van Europese regels zijn. Er gaan stemmen op die sectorale uitwerkingen alleen willen toestaan als het Europees moet of inhoudelijk onontkoombaar is (“nee tenzij”). Aandachtspunt is verder de betrokkenheid van niet-overheden bij strategische visies, kaderplannen en uitwerkingen: is het verstandig dat wettelijk te structureren of juist niet?

19 oktober 2011

9

Algemene regels en grondslagen voor verordeningen. De afgelopen decennia is het evenwicht in het omgevingsrecht gaan verschuiven van vergunningen (nee, tenzij) naar algemene regels (ja, mits) met een toetsende rol door het bevoegd gezag. De Ow zal dit principe verder uitbouwen met de vergunning als uitzondering (Europese regelgeving of zwaarwegende redenen). Zorgplicht is een toverwoord. Verder wil de Minister met de Ow het aantal onderliggende regelingen vereenvoudigen door te komen tot één grondslag voor alle AmvB’s ministeriële regelingen en verordeningen van provincies, waterschappen en gemeenten. Projectbesluiten en omgevingsvergunningen. Dit zijn de besluiten die gebruikers van het recht het meeste gaan raken en waar tegen beroep mogelijk blijft (bij de voorbereiding van kaderplannen wordt wél participatie verplicht, maar naar het zich laat aanzien is er straks géén formele beroepsmogelijkheid). De omgevingsvergunning gaat alle beschikkingen op aanvraag uit de huidige wetgeving vervangen. De Minister van I&M vraagt aandacht voor de integratie van verschillende toetsingskaders. Een projectbesluit - b.v. tracébesluit of inpassingsplan - veronderstelt straks een beargumenteerde, integrale afweging met een aantal spelregels (participatie, doelmatig onderzoek, alternatieven afwegen enz.). Discussiepunten:  Vergaande integratie van alle wetgeving voor de leefomgeving in één Omgevingswet lijkt een serieus perspectief; zijn er argumenten om bepaalde wetfiguren voorlopig buiten de Ow te laten?  Is de verdeling van bevoegdheden in algemene termen voldoende duidelijk? Zijn provincies in staat het “provinciaal belang” – tussen rijk en gemeenten - goed te duiden?  Sluit de nieuwe plansystematiek voldoende aan bij de idee van provincies als regionale gebiedsregisseur?  Is verdergaande verschuiving naar algemene regels inderdaad te verkiezen boven vergunnen?  Hoe kijkt u aan tegen de vereenvoudiging van besluitvorming via projectbesluiten en vergunningen? Kunnen alle provinciale besluiten daarin worden vervat?

2.4 Proces van voorbereiding en invoering In haar beleidsbrief van 28 juni 2011 zegt de Minister toe om in het voorjaar van 2012 een wetsvoorstel in te dienen bij de Tweede Kamer – dan moet dus ook de Raad van State gepasseerd zijn – en geeft aan de nieuwe wet in 2013 in werking te willen laten treden. Dat is erg ambitieus en gezien de ervaring met eerdere wetgevingstrajecten beschouwen juristen deze planning als weinig

10


realistisch. Inmiddels zou gemikt worden op Kamerbehandeling in het najaar van 2012, wat nog steeds een erg hoog voorbereidingstempo verondersteld. Voor provincies zijn onder meer de volgende procesaspecten van belang: 1. 2. 3. 4.

Wenselijkheid van zorgvuldige besluitvorming Kapstokwet of in één keer alles op de kop? Systematiek Wro als vertrekpunt of geheel nieuw bouwsel? Evaluatie van recente wetgeving en opgebouwde routines

Wenselijkheid van zorgvuldige besluitvorming. Het IPO heeft eerder aangegeven positief te staan tegenover de vernieuwing van het omgevingsrecht en alle medewerking te willen verlenen aan vlotte invoering. Maar er zijn grenzen aan tempo in relatie tot zorgvuldigheid, zowel qua inhoud (tijd nemen om de betekenis te doordenken, met name wensen vanuit en consequenties voor de eigen bestuurslaag) als proces (draagvlak opbouwen in eigen organisaties, pijlen maatschappelijk draagvlak, politiek draagvlak enz.). Omdat provincies straks dé regisseur zijn bij de uitwerking van de Wro – en in die zin wellicht een belangrijkere uitvoerende partij dan het rijk zelf – kan worden ingezet op een nadrukkelijke schrijfrol van de provincies en betrokkenheid bij alle relevante uitwerkingen van wetsteksten. Kapstokwet of in één keer alles op de kop? Er moet op korte termijn in ieder geval duidelijkheid ontstaan over de vraag welke wetfiguren worden geïntegreerd in de nieuwe Omgevingwet en welke niet. Vervolgens is de vraag aan de orde in hoeverre de Minister alle regelgeving in één keer wil integreren – inclusief een aantal verbeteringen en vereenvoudigingen (“bijpunten”) – of dat zij bij wijze van spreke eerst de kapstok maakt met algemene bepalingen en procesregels om vervolgens gefaseerd de huidige sectorale wetgeving aan de juiste haakjes te hangen. In de beleidsbrief lijkt de Minister te gaan voor snel en veelomvattend. Belangrijk is het om als provincies een mening te vormen over de vraag in hoeverre allesomvattende integratie wenselijk en haalbaar is en voor welke onderdelen eventueel het gefaseerde “omkatten” voordelen heeft (b.v. in verband met reparatie van bepaalde onderdelen van de huidige regelgeving; voorkom “garbage in, garbage out”). Uiteraard speelt hierbij de context dat provinciale organisaties (maar ook gemeenten) de tijd moeten krijgen zich aan het nieuwe recht te gaan aanpassen: verbouwen terwijl de winkel open blijft is een kunst op zich en veronderstelt goede voorbereiding. Systematiek Wro als vertrekpunt of geheel nieuw bouwsel? Een kwestie die hier mee samenhangt is de systematiek: de Wro is een recente wet die in veel opzichten aansluit bij het gedachtegoed van “eenvoudig, beter”, redelijk lijkt te functioneren en past in de Nederlandse traditie met ruimtelijke ordening als integrerend kader. In hoeverre zijn de provincies gehecht aan de systematiek van de Wro en past de taal van de milieuwetgeving, het waterdomein en/of het natuur- en landschapsdomein voldoende bij de Wro? Of is geheel nieuwe

19 oktober 2011

11

wetgevingstaal verkiesbaar en zouden we moeten toewerken naar een meer Europees georiënteerde wet? Evaluatie van recente wetgeving en opgebouwde routines. De Wro, de Wabo en de Waterwet zijn recent tot stand gekomen. De nieuwe Natuurwet - die Flora- en faunawet, Natuurbeschermingswet en Boswet gaat vervangen – is zelfs nog in de maak. Er zijn soms nog geen routines opgebouwd (Natuurwet) en het risico bestaat dat voorzichtige routines die zich aan het vormen zijn (Wro, Waterwet) meeteen al wegvallen. Kortom: vernieuwing van het omgevingsrecht kan tot fors snijverlies leiden. De vraag is daarom of het niet verstandig is om eerst ervaring met nieuwe wetten op te doen en die ervaringen in een serieuze evaluatie neer te leggen, voordat bepaalde aspecten in een nieuwe Omgevingswet opnieuw geregeld worden. Een optie is om bestaande wetten tijdelijk min of meer ongewijzigd in de Omgevingswet op te nemen en gefaseerd verbeteringen door te voeren. Een andere optie is het overbrengen naar de Omgevingswet pas in een latere fase plaats te laten vinden, wat tijd zou geven om bepaalde aspecten te evalueren en verbeteringen door te voeren. Discussiepunten:  Wilt u de Minister volgen in haar streven de Ow zo snel mogelijk in te voeren of heeft u als provincies behoefte aan meer tijd voor meningsvorming en zorgvuldige besluitvorming?  Hechten provincies er aan de nieuwe Omgevingswet in één keer klaar in te voeren of verwacht u meer van gefaseerd opnemen van onderdelen?  In hoeverre kan de systematiek van Wro een goed vertrekpunt zijn voor de nieuwe omgevingswet of is nieuwe wetgevingstaal nodig?  Ziet u het als een probleem dat (recente) sectorale wetgeving zonder verdere evaluatie wordt overgenomen in de Ow?

2.5 Provincies aan de bal Deze afsluitende paragraaf plaatst de vernieuwing van het omgevingsrecht in de context van de provinciale bestuurscultuur en de omslag van toelatings- naar ontwikkelingsplanologie. Een volgende stap is “uitnodigingsplanologie”: het committeren van marktpartijen en belanghebbenden aan gewenste ontwikkelingen en de uitnodiging voor zelfrealisatie en pps. Geeft de wet daarvoor voldoende handvatten? Hierna gaan we in op de volgende kwesties: 1. Is de Omgevingswet de juiste oplossing voor gesignaleerde problemen? 2. Zijn provincies voldoende toegerust op een ontwikkelrol en het omgaan met bestuurlijke afweegruimte? 3. Hoe om te gaan met de spanning tussen regionale diversiteit en hang naar uniformiteit?

12


4. Is het verstandig de stelselwijziging in het omgevingsrecht te gebruiken om het gesprek over decentralisatie belastingregime aan te gaan? Omgevingswet als oplossing voor gesignaleerde problemen. Onder de beleidsbrief “eenvoudig beter” ligt een probleemanalyse. Grofweg wordt daarin gesignaleerd dat de huidige regelgeving te complex is, weinig flexibel en ontwikkelingsgericht werken in de weg staat. Uit verschillende essays van de fine fleur van de planologische en bestuursrechtelijke wereld komt het beeld naar voren dat problemen bij de realisering van ruimtelijke projecten slechts voor een beperkt deel zijn terug te voeren op slecht functionerende of strijdige regelgeving. Het grote probleem lijkt veel eerder de bestuurscultuur waarin wettelijke mogelijkheden onvoldoende worden benut (b.v. inpassingsplan), waarin vaak geen knopen worden doorgehakt, onduidelijk beargumenteerde besluiten worden genomen of onvoldoende is gezorgd voor maatschappelijk draagvlak. Elverding constateert dat niet zozeer de wetgever en de rechter verantwoordelijk zijn voor het gebrek aan voortvarendheid, maar bestuurlijk onvermogen en ambtelijk tekortschieten. Met de fundamentele herziening zet de minister dus een omvangrijk traject in gang dat slechts voor een beperkt deel de ervaren problemen oplost. Provincies en ontwikkelrol. Een belangrijk gegeven is dat de nieuwe Omgevingswet het primaat voor besluiten over de fysieke leefomgeving teruglegt in de politieke arena. Er worden via de het nieuwe Omgevingsrecht condities geschapen voor ontwikkelingsgericht werken – b.v. door provincies – maar uiteindelijk gaat het om veranderingen in de bestuurscultuur en eigentijdse competenties van het overheidsapparaat om veranderingen in de leefomgeving tot stand te brengen. Daarbij zal het ook gaan om het (gedeeltelijk) overdragen van het eigenaarschap voor de publieke ruimte naar marktpartijen. Overzichtelijke wetgeving die mogelijk maakt in plaats van afremt kan daar bij helpen, maar het gaat er om hoe de afwegingsruimte wordt gebruikt en hoe de grenzen van wat juridisch nog net kan of juist niet meer, worden opgezocht. Juristen veronderstellen dat bij de globalere wetgeving voor het beheer van de leefomgeving, de praktijk meer afhankelijk zal worden van nog op te bouwen jurisprudentie. Dat heeft een schaduwkant: naarmate overheden vaker bij de Raad van State moeten uitleggen met welke argumentatie bepaalde beslissingen zijn genomen en daarin worden gecorrigeerd, kan dat kopschuw maken. Ook de rol van de eigen politieke achterban zal spannend worden: welke afweegruimte laten PS aan GS? Regionale diversiteit versus uniformiteit. Net als de Structuurvisie I&M laat de nieuwe Omgevingswet waarschijnlijk veel ruimte aan provincies om eigen invulling te geven aan bescherming en ontwikkeling van de leefomgeving. Omdat elk provinciebestuur daar een eigen weg in zal kiezen ontstaat diversiteit. Dat willen we ook in Nederland. Maar: in hoeverre verdraagt zich dit met het

19 oktober 2011

13

beginsel van gelijke monniken, gelijke kappen? Zeker voor het bedrijfsleven zijn voorspelbaarheid, rechtsgelijkheid en uniformiteit belangrijke begrippen. Vernieuwing omgevingsrecht en belastingregime. De vernieuwing van het omgevingsrecht geeft provincies gereedschap om een ontwikkelrol in het fysieke domein in te kunnen vullen. Tegelijk blijven de provincies met gouden koorden verbonden met het rijk: het Kabinet bepaalt de bijdragen vanuit provinciefonds en investeringen vanuit het MIRT. Naarmate decentrale overheden volwassener invulling gaan geven aan hun regierol, ligt het voor de hand dat ook financieel de afhankelijkheid van de rijksoverheid wordt afgebouwd en dat op termijn bijvoorbeeld via een eigen belastingregime, investeringen in ruimte en milieu beter mogelijk worden gemaakt. Als IPO heeft u dit punt al eerder gemaakt, het is de vraag of de fundamentele discussies over rollen in de ontwikkeling van de leefomgeving momentum creëert om decentralisatie van het belastingregime opnieuw te bepleiten. Discussiepunten:  Vindt u dat parallel aan de herziening van het omgevingsrecht gewerkt moet het beter toerusten van de provinciale bestuurscultuur op de positie van regionale gebiedsregisseur? Hoe kunnen ontwikkelingen elkaar gaan versterken?  Kan de vernieuwing van het omgevingsrecht gebruikt worden om grotere betrokkenheid van marktpartijen bij publieke ruimte te borgen?  Hoe denkt u te kunnen omgaan met de spanning tussen regionale diversiteit en maatwerk in bestuurlijke afweging enerzijds en de maatschappelijke behoefte aan rechtsgelijkheid anderzijds?  Creëert de vernieuwing van het omgevingsrecht momentum om opnieuw een decentralisatie van het belastingregime te bepleiten?

14


3. Betekenis van de Elverding-aanpak door: Christiaan Elings (Royal Haskoning) & Peter Jasperse (IPO)

3.1 Beschrijving: sneller en beter Elverding-aanpak Op basis van het advies “Sneller en Beter’ (2008) van de Commissie Elverding werkt de overheid toe naar halvering van de gemiddelde doorlooptijd van infraprojecten én poogt tegelijkertijd de kwaliteit van de besluitvorming te vergroten. Elverding staat voor beter, sneller en transparanter. Sneller en beter bij alle besluiten die de leefomgeving raken Inmiddels zijn de adviezen van Elverding wettelijk verankerd in de Tracéwet en de aanpak raakt ingeburgerd in de praktijk van infraprojecten. Momenteel wordt steeds vaker de slag gemaakt naar toepassing van de Elverding-systematiek in gebiedsontwikkeling, nu nog zonder wettelijke grondslag. De Minister van I&M wil de Elverding-aanpak een algemene toepassing geven bij alle projectbesluiten in het fysieke domein én bij verlenen van (complexe?) omgevingsvergunningen. Daarmee moet een eenduidige regeling van de voorbereiding van besluiten in de plaats komen van bestaande procedureregelingen. Op die manier ontstaat uniformering bij de voorbereiding van ruimtelijke besluiten met één grondslag en stroomlijning in rechtsgang. Degelijke voorbereiding verdient zich terug Met het besluitvormingsmodel van Elverding komt het zwaartepunt in het proces van besluitvorming bij de beginfase te liggen. In die fase gaat het over nut en noodzaak van ruimtelijke ingrepen en kunnen alternatieven worden ingebracht. Als consensus bestaat over een voorkeursvariant, kan trechtering plaatsvinden naar concrete inpassingsaspecten. Partijen kunnen dan nog bezwaar maken tegen details, maar de grote lijn is afgekaart. De idee is dat hierdoor aanzienlijke tijd- en geldwinst kan worden geboekt. Kenmerkende principes uit de Elverding aanpak zijn: -

brede verkenning van alternatieven die leiden tot een voorkeursbesluit; getrechterde besluitvorming; tijdige en brede participatie van overheden, burgers en maatschappelijke organisaties; effectbepaling passend bij de fase van besluitvorming (van grof naar fijn).

Brede verkenning van alternatieven Op basis van een gezamenlijke verkenning komt een transparant proces op gang, gericht op het vinden van een gezamenlijke probleemstelling, oplossings-

19 oktober 2011

15

richtingen en alternatieven. Bovendien worden duidelijke afspraken gemaakt over rollen en taken (“je gaat erover, of niet”) en over het budgettair kader (alleen verder met serieus zicht op sluitende financiering). Dat moet het risico op verrassingen en vertraging achteraf verkleinen. Die gezamenlijke verkenning gebeurt integraal, maar op basis van een overeengekomen gebiedsafbakening, en behapbare rekenregels voor effecten op onder meer luchtkwaliteit, geluid, Natura 2000 en EHS. Getrechterde besluitvorming naar een voorkeursbesluit In de afweging van brede oplossingsrichtingen via alternatieven (A) naar een besluit over de realisatie worden opeenvolgende keuzes en besluiten gebaseerd op een gedegen integrale afweging. In een trechteringsproces worden de belangrijke beslissingen ook politiek-bestuurlijk in besluiten vastgelegd. Daarmee wordt beoogd dat bestuurders in een later stadium niet zo maar op eerdere genomen besluiten terugkomen. In onderstaande figuur is het verloop van het trechteringsproces á la Elverding weergegeven. Het aantal alternatieven (A) en varianten (A’) wordt gedurende de verschillende fasen van de besluitvorming via een getrechterde aanpak teruggebracht tot één voorkeursbesluit.

Vroegtijdige participatie van alle belanghebbenden Op basis van serieuze participatie, die past bij de veranderende rol van de overheid, komt de verantwoordelijkheid voor ruimtelijke ontwikkeling meer bij de maatschappij te liggen. De gedachte is dat door transparantie vanaf het begin (dus al bij de verkenning van probleemstelling en oplossingsrichtingen) de voorspelbaarheid van uitkomsten voor alle partijen wordt vergroot en de betrokkenheid toeneemt. Zinvolle effectbepaling en slim onderzoek Om onderzoek efficiënter in te kunnen zetten wordt de vereisten beperkt tot de fase waarin een project of plan zich bevindt . Van grof naar fijn: eenvoudiger rekenen in de verkenningsfase vooraf om de maatschappelijke kosten en baten van alternatieven te kunnen wegen, meer in detail en op specifieke aspecten in de planuitwerkingsfase om effecten op de leefomgeving goed te kunnen beoordelen en ex-ante toetsing bij het opleveringsmoment: zijn alle aspecten voldoende meegenomen?

16


3.2 Beschouwing: beter, maar ook sneller? Het Kabinet wil de Omgevingswet straks hét kader laten zijn voor alle ruimtelijke besluiten, waarbij de principes van Elverding breed worden toegepast. Zo zal de Ow straks een kader vormen voor bijvoorbeeld de startbeslissing, de financiële uitvoerbaarheid, de inrichting van de verkenningsfase, de inventarisatie van relevante alternatieven, getrechterde aanpak voor alternatievenafweging en de te nemen voorkeursbeslissing. Bovendien kan de nieuwe Omgevingswet een eenduidige regeling bieden voor het omgaan met onderzoeksverplichtingen. Die komen in de plaats komen van de bestaande grondslagen voor verplicht onderzoek, die nu nog gebaseerd zijn op uiteenlopende regelingen (zoals MER). Meer integrale en transparante afweging …. Of een forse investering in het voortraject zich terugverdient door minder bezwarenprocedures bij feitelijke besluiten, moet nog blijken: de systematiek van de Elverding-aanpak heeft nog niet de kans gekregen zich breed te bewijzen. Bovendien gaat het tot dusver vaak om zeer grote (rijks)projecten en de betekenis de Elverding-aanpak voor gebiedsontwikkeling op de provinciale schaal kan alleen nog worden ingeschat. Belangrijk is om als provincies scherp te definiëren wat “beter” moet gaan betekenen; waar doe je het voor? Denk in termen van integraler, zorgvuldiger afwegend, transparantere procedures, beter onderbouwde besluiten, tijdswinst enzovoorts. …. betekent niet automatisch tijdswinst en minder plankosten De ervaringen van provincies met het toepassen van elementen uit de adviezen van Elverding zijn nog beperkt. Uit studies van Berenschot blijkt echter dat elementen uit deze aanpak waarschijnlijk toegevoegde waarde zullen hebben. Met een betere voorbereiding, getrechterde besluitvorming, brede participatie en zinvollere effectbepaling kunnen provincies een kwaliteits- en efficiëntieslag maken. De intentie is om zo plankosten te verminderen en de rechtszekerheid te vergroten, maar dat moet zich nog bewijzen. Bovendien zijn transparantie en goed beargumenteerde besluitvorming op zich geen garantie voor achterwege blijven van formele bezwaren. Elverding-aanpak noodzaakt tot focus Wat betekent dit voor provincies? Idee is dat de Elverding-aanpak een brede toepassing krijgt in de praktijk van provincies. Enerzijds leveren de stappen uit de Elverding-aanpak houvast aan ambtenaren en bestuurders. Er moeten duidelijke afspraken over rollen en taken worden gemaakt en dat helpt. Anderzijds vergen de principes van de Elverding-aanpak een omslag in de ambtelijke en bestuurscultuur. Want principes als brede vroegtijdige participatie, transparantie van besluiten, of niet terugkomen op eerder gemaakte keuzes vragen om adequaat handelen van bestuurders (rechte rug) en een meer intensieve manier van ambtelijk voorbereiden (proces in plaats van procedures). Eens te meer wordt belangrijk: bij welke besluiten neem je als provincie een

19 oktober 2011

17

expliciete rol en bij welke niet? Een adequate definitie van het “provinciaal belang” - en doorvertaling naar het bestuurlijk handelen – is essentieel.

3.3 Discussiepunten Ten aanzien van de brede toepassing van principes uit de Elverding-aanpak in het nieuwe omgevingsrecht, is een aantal issues van bijzonder belang voor provincies. De vijf belangrijkste kwesties zijn: 1. 2. 3. 4. 5.

Meerwaarde Elverding-aanpak voor provinciale besluiten Operationaliseren van “sneller en beter” Elverding en alledaagse beslissingen over ruimtelijke ingrepen en vergunningen Participatie stakeholders en bevorderen realisatie door marktpartijen Onderzoek en juridische waarborgen

Meerwaarde Elverding-aanpak voor provinciale besluiten. Voor het nieuwe omgevingsrecht streeft het Kabinet naar eenvoudigere, betere en daardoor snellere besluitvorming. Hoe kijken provincies aan tegen de vereenvoudiging en verbetering van besluitvorming via projectbesluiten en vergunningen? Leidt een brede toepassing van de Elverding-aanpak inderdaad tot vereenvoudiging en kwaliteitsverbetering? Wat betekent dat voor de voorbereiding van provinciale besluiten? Is Elverding ook bruikbaar voor complexe milieuvergunningen? Operationaliseren van “sneller en beter”. Wat zijn voor provincies criteria uit de Elverding-aanpak waarop ze straks willen sturen? Gaat het inderdaad om sneller of is dat een element van “beter” in termen van meer transparantie, meer integraliteit, meer draagvlak, minder bestuurslast enzovoorts? Daarbij is het verstandig om vanuit de eigen kerntaken na te gaan wat de betekenis van Elverding kan zijn voor projecten in de stedelijk ruimte en landelijk gebied, voor wat betreft het gebruik van inrichtingen of milieugebruik. Elverding en alledaagse beslissingen over ruimtelijke ingrepen en vergunningen. De vernieuwing van het omgevingsrecht lijkt te worden geformuleerd vanuit de wens om grote ruimtelijke en infrastructurele ontwikkelingen mogelijk te maken en bij voorkeur te werken met algemene regels. Toch bestaat de bulk van het werk van de lagere overheden – zeker van gemeenten – uit kleinere projecten en eenvoudige vergunningen. Wordt het instrumentarium daar voldoende op toegesneden? Of is het idee van verkenning, participatie en voorkeursvarianten in dat geval te veel van het goede? Welke instrumentele behoeften hebben provincies zelf op dit vlak? Participatie stakeholders en bevorderen realisatie door marktpartijen. Willen provincies een punt maken van optimalisatie van brede en vroegtijdige participatie in al haar omgevingsbesluiten? Welke wettelijke handvatten zijn zinvol om het zelfrealiserend vermogen van de maatschappij te vergroten? Zijn

18


er grondslagen of algemene beginselen nodig voor publiek-private samenwerking bij ontwikkelingen? In welke richting moet dan worden gezocht? Onderzoek en juridische waarborgen. Hoe kan getrechterde besluitvorming (van grof naar fijn) breed worden ingevoerd in het omgevingsrecht, en zo bijdragen aan vereenvoudigde besluitvorming, waarbij de onderzoekslast worden beperkt en werkendewijs meer duidelijkheid ontstaat over de speelruimte voor burgers en de markt? Discussiepunten    



Zal brede toepassing van de Elverding-aanpak meerwaarde hebben voor alle provinciale besluiten? Waarbij en wel en waarbij niet? Wat zijn criteria waarop provincies zinvol kunnen sturen om besluiten straks inderdaad sneller en beter te nemen? Welke instrumentele behoeften hebben provincies om alledaagse besluiten te verbeteren en te versnellen? Hoe kan participatie bij provinciale besluitvorming bijdragen aan grotere betrokkenheid van marktpartijen en het zelfrealiserend vermogen van maatschappelijke partners? Hoe om te gaan met beperking onderzoekslast in de verkenning van projecten en specifieke effectstudies bij de uitwerking?

3.4 Andere aandachtspunten Verder kunnen nog enkele andere aandachtspunten worden genoemd: De rol van opleveringsbesluit en opleveringstoets. De realisatiefase wordt afgesloten met een opleveringsbesluit, waarin eventuele mitigatie en compensatie in de besluitvorming kan worden geregeld en vastgelegd. Vervolgens wordt tijdens de beheerfase een opleveringstoets uitgevoerd, waarbij bijvoorbeeld via monitoring en evaluatie wordt verzekerd dat maatregelen ook echt worden getroffen om eventuele negatieve effecten te mitigeren en compenseren. Deze stap van de Elverding-aanpak is nog niet geïmplementeerd. De vraag is hoe deze stap ook voor provincies zinvol kan worden ingezet bij omgevingsbesluiten, en of deze stap in de wet dient te worden verankerd. De rol van plan- en projectMER in besluitvormingsprocedures. Milieueffectrapportages leveren ook voor provincies een aanzienlijke onderzoekslast op. Hoe kan de inzet van deze instrumenten, in relatie tot de Elverding-aanpak, voor provincies het meest optimaal worden geregeld in het nieuwe omgevingsrecht?

19 oktober 2011

19

Vereenvoudiging en versnelling door terug te gaan naar één beroepsmoment. De getrechterde Elverding-aanpak reduceert ook het aantal beroepsmomenten in de besluitvorming door deze te bundelen. Verschillende besluiten en vergunningen over één projectbesluit worden tegelijkertijd kenbaar gemaakt, waarbij eventueel beroep over de verschillende deelbesluiten op één moment mogelijk is. Hoe kijken provincies aan tegen het wettelijk verplicht bundelen van verschillende beroepsmomenten?

20


Regionale regie over ruimtelijke ontwikkelingen Algemeen Regionale regie over ruimtelijke ontwikkelingen is een kerntaak van de provincies. Het gaat daarbij om afstemming en overleg over regionale ruimtelijke vraagstukken over wonen, werken, infrastructuur, water, landschap e.d.. Verordening ruimte Noord-Brabant 2011 Een wettelijke basis van het regionaal ruimtelijk overleg is noodzakelijk om het belang van de regionale regierol van de provincie te versterken. Daartoe bevat de Verordening ruimte een regeling voor het regionaal ruimtelijk overleg waaraan gemeenten en provincie deelnemen. Hierin worden de taken van dit overleg op hoofdlijnen aangegeven en begrensd naar het belang van de regionale ruimtelijke samenhang. Een belangrijke input voor het regionaal ruimtelijk overleg zijn de bevolkings- en de woningbehoefteprognose en de prognose van de ruimtebehoefte aan bedrijventerreinen en kantorenlocaties. Zo'n regionaal ruimtelijk overleg dient te leiden tot voor een ieder kenbare resultaten in de vorm van daadwerkelijke beleidsafstemming en concrete afspraken over woningbouw, bedrijventerreinen, andere stedelijke en infrastructurele voorzieningen en ruimtelijke voorzieningen in het buitengebied. De Verordening ruimte voorziet erin dat de regionaal ruimtelijk gemaakte afspraken voor wat betreft nieuwbouw van woningen en bedrijventerreinen en kantorenlocaties hun doorwerking krijgen in bestemmingsplannen. Omgevingsverordening Noord-Brabant 2014 In de Omgevingsverordening 2014 wordt de regionale regierol verder uitgewerkt naar een meer integrale invulling. In het regionale overleg worden op bestuurlijk niveau afspraken gemaakt over strategische beleidskeuzes over projecten van woningbouw, bedrijventerreinen, kantoorlocaties, infrastructuur, water, e.d. Deze afspraken vloeien voort uit de integrale structuurvisies van deelnemers en zijn gebaseerd op programmering en ruimtelijke mogelijkheden afwegingen vanuit integrale en sectoroverstijgende, bestuurlijke afwegingen. Dit vereist een brede inhoudelijke en afgewogen input vanuit tal van aspecten, waaronder een strategische omgevingseffectbeoordeling. Deze afspraken worden – na bestuurlijke terugkoppeling - vastgelegd in de zogenaamde kaderplannen van de deelnemende overlegpartners, mogelijk ook met diverse marktpartijen, en zijn een onderdeel van de Elverding-aanpak. Op basis van een kaderplan worden concrete ontwikkelingsprojecten concreet ingevuld door middel van projectbesluiten van gemeenten en waterschappen, voorafgegaan door een concrete omgevingstoets. Arnoud Fortgens, Provincie Noord-Brabant

19 oktober 2011

21

4. Integratie van planvormen door: Josefien van de Ven (Royal Haskoning), Jolanke van der Perk (Flevoland) en Ton Heeren (IPO).

4.1 Huidige situatie: stapsgewijs naar meer integrale plannen Versnipperde planverplichtingen Provincies hebben van oudsher een (wettelijke) rol bij het formuleren van strategische visies zoals structuurvisie, milieubeleidsplan, waterhuishoudingplan en natuurbeleidsplan. Deze plannen kunnen verschillende functies vervullen en hebben uiteenlopende wettelijke grondslagen. In veel gevallen zijn de provinciale plannen visievormend, wettelijk verplicht maar niet bindend voor andere partijen. Wel bieden ze veelal de kaders voor vertaling naar concrete besluiten door gemeenten of waterschappen. Daarnaast kunnen provinciale plannen ook concrete gebiedsuitwerkingen of specifieke doelstellingen bevatten, zoals ze er op dit moment al zijn op het vlak van milieu en natuur. Ondanks het feit dat de uitvoering van de strategische plannen voor een belangrijk deel door gemeenten of waterschappen gebeurt, heeft het provinciebestuur wel de mogelijkheid om in te grijpen wanneer besluitvorming op bij andere overheden stagneert. Het inpassingsplan op basis van de Wro is hiervan een voorbeeld. Enkele provincies maken daar regelmatig gebruik van, maar meestal is dat nog uitzondering. Ontwikkeling naar integrale omgevingsplannen Het afgelopen decennium werden provinciale planfiguren in het ruimtelijk domein meer en meer geïntegreerd in omgevingsvisies of integrale plannen. Provincies doen dat op eigen initiatief. Bovendien komt vooral op het regionale schaalniveau – in concrete gebieden – de behoefte aan integratie van sectoraal beleid tot uitdrukking. Er is daarbij steeds meer nadruk komen te liggen op uitvoeringsgerichtheid en haalbaarheid, wat resulteerde in kaders waarop getoetst kan worden: wat zijn passende ontwikkelingen en wat past niet? Daarnaast is er meer aandacht gekomen voor de koppeling van beleid aan gebiedskenmerken en de specifieke opgaven. Bijvoorbeeld via regioparagrafen of definitie sleutelgebieden in omgevingsplannen. De rol van provincies is daarmee steeds belangrijker geworden: van afstandelijke beleidsmaker naar actieve partner in ontwikkelingen. Vooral in het landelijk gebied, bij de realisering van de EHS en in de reconstructie van de landbouw, is die rol evident. Maar ook in stedelijke regio’s spelen provincies via structuurvisies of gebiedsagenda’s een sturende rol. De Wet ruimtelijke ordening (Wro), de Interimwet stad & milieu en de Crisis- en herstelwet (Chw) geven hiervoor momenteel instrumentele handvatten.

22


Regie in gebieden door bestuurlijk schakelen Veel besluitvorming in de fysieke sfeer heeft nog steeds een meersporig karakter met eigen procedures en verplichtingen, die elkaar helaas niet per definitie aanvullen en versterken. De uiteenlopende, soms strijdige regels en vereisten per sector maken het vaak lastig om tot een volledig en uitvoerbaar integraal plan te komen. Provincies vullen complexe opgaven zo goed mogelijk in, door bestuurlijk schakelen met lagere overheden en belanghebbenden, via beleidsmatige vergezichten, convenanten en contracten. Provinciehuizen worden gezien als belangrijke schakelkamers waar sectoraal beleid samenkomt in de realiteit van een specifiek gebied en waar normatief resultaat kan worden gecombineerd met draagvlak bij de stakeholders. Soms zijn de resultaten van gebiedsontwikkeling op de keper beschouwd vrijblijvend: grondposities bepalen vaak wat uiteindelijk gerealiseerd wordt en wat niet. Het staat partijen vrij om bezwaren te maken op basis van uiteenlopende regelingen en op die manier ontwikkelingen jarenlang tegen te houden.

4.2 Beschouwing: integraliteit en een duidelijkere scheiding tussen visie, toetsingskaders en uitwerkingen voor gebieden Naar een duidelijke verdeling verantwoordelijkheden tussen overheidslagen Het kabinet wil taken en verantwoordelijkheden zoveel mogelijk decentraliseren. Wat op decentraal niveau goed of zelfs beter geregeld kan worden, hoeft niet vanuit Den Haag te gebeuren. Daarnaast wordt ook gestuurd op integratie van beleid. In de praktijk komen veel lijnen samen in gebiedsontwikkeling. In de Structuurvisie infrastructuur & ruimte heeft de rijksoverheid de belangen gedefinieerd waarop zij vanuit nationaal niveau wil sturen, bijvoorbeeld hoofdinfrastructuur, waterveiligheid en specifieke gebieden zoals de mainports en de brainport. Van provincies wordt verwacht dat zij op basis van het “provinciaal belang” (een typische Wro-term) aangeven voor welke specifieke thema’s of regionale ontwikkelingen zij zelf de verantwoordelijkheid c.q. het voortouw wil nemen. Overigens zal de bulk van de uitvoering gewoon door gemeenten en waterschappen blijven plaatsvinden: zo dicht mogelijk bij de burger. Eén strategisch omgevingsplan reduceert complexiteit Ondanks het nobele streven naar meer duidelijkheid over wie van wat is, zijn er nog veel onderwerpen waar plannen voor gemaakt moeten worden en waar verschillende, soms tegengestelde belangen en vereisten gelden. Deze complexiteit is voor gebruikers vaak moeilijk te overzien. Daarnaast zijn de grenzen tussen overheidslagen en hun taken en verantwoordelijkheden in de praktijk soms minder duidelijk dan ze op papier lijken. Daardoor vertonen planfiguren en gebiedsprocessen overlap en kan er soms een gevoel van bestuurlijke drukte ontstaan. De vernieuwing van het omgevingsrecht – in het bijzonder de integratie van planvormen - kan een bijdrage leveren aan het reduceren van de complexiteit in het fysieke domein. Eén strategisch

19 oktober 2011

23

omgevingsplan op elk overheidsniveau en uitwerkingen voor specifieke gebieden of thema’s, dat is het idee. Bijzonder is dat de Minister lijkt te koersen op een niet-wettelijk verplichte omgevingsvisie (waar structuurvisie, milieuplan of waterhuishoudingplan nu nog wel verplicht zijn) met uitwerkingen voor tracés en gebieden á la Elverding die straks wél bindend zullen zijn, namelijk als grondslag voor bijvoorbeeld projectbesluiten. Vereenvoudiging planstelsel door scheiding tussen visie, toetsingskader en uitwerkingen voor gebieden of thema’s Naast de hiervoor genoemde omgevingsvisie is de Omgevingswet straks dus waarschijnlijk grondslag voor twee juridisch bindende planvormen: kaderplannen en operationele plannen. Kaderplannen bieden een kader voor vergunningen voor projecten gericht op nieuwe ontwikkelingen in de fysieke leefomgeving. Vergelijkbaar met gebiedsplannen of structuurvisies voor bepaalde regio’s zoals die nu bestaan. Operationele plannen zullen straks gericht zijn op meer specifieke sectoren van de leefomgeving en worden waarschijnlijk alleen verplicht als dat volgt uit Europese richtlijnen. Te denken is aan luchtkwaliteit of afvalbeheer. De invoering van de Omgevingswet zal gaan bijdragen aan het opzomeren van planverplichtingen op alle schaalniveaus en voor allerlei sectoren, maar zal tegelijk resulteren in nieuwe (gebiedsgerichte) kaders die een formele status krijgen. Kaders die bovendien een veel zwaardere voorbereiding vergen (verkennen alternatieven, onderzoek, participatie enz.). Het bestuurlijk schakelen dat tot dusver usance is in gebiedsontwikkeling, verliest een deel van de vrijblijvendheid. Economie als onderlegger Ruimtelijke ordening is van oudsher een belangrijk integrerend beleidsterrein in Nederland: hier worden keuzes gemaakt over het gebruik van de ruimte en de scheiding of verweving van functies. Europa kent geen eigen ruimtelijk beleid en verschillende Europese landen vullen ruimtelijke ordening minimaal in. In de Europese verhoudingen zijn regionale economie en innovatiekracht in praktijk sturend voor het ontwikkeldenken. Ook in Nederland lijkt dat een trend te worden: het huidige Kabinet denkt vanuit economie en wil topsectoren letterlijk ontwikkelruimte geven. Verschillende provincies en regio’s spelen daar al op in via gebiedsagenda’s. De vraag is of het mogelijk is EL&I-prioriteiten te faciliteren vanuit I&M-kaders en of daar wettelijke grondslagen voor nodig zijn.

4.3 Discussiepunten Bij de integratie van planvormen, zijn er een aantal kwesties die op dit moment speciale aandacht van de provincies vragen. De vijf meest relevante punten zijn: 1. Helderheid over taken en verantwoordelijkheden bestuurslagen. 2. Welke planfiguren integreren en welke niet? 3. Omgevingsvisie verplicht of juist niet?

24


4. Uitwerking in de vorm van kaderplannen en operationele plannen: geeft dat voldoende handvatten om een regierol te kunnen spelen? 5. Doorwerking via toetsingskaders Helderheid over taken en verantwoordelijkheden bestuurslagen. Belangrijk is om helderheid te krijgen over verdeling van taken en verantwoordelijkheden over de verschillende overheden en de instrumenten die op elk niveau beschikbaar zijn. Een voorbeeld: de schaalsprong van Almere die nodig is voor de metropoolregio is dat een regionale kwestie of een rijksbelang? En is die schaalsprong mogelijk zonder substantiële investeringen in rijksinfrastructuur? Ander voorbeeld: zijn nationale sleutelprojecten rondom stations als Rotterdam, Arnhem en Breda rijksbelangen en waar zijn provincie en gemeente dan van? Het draait er kortom om het begrip “provinciaal belang” zinvol in te vullen en af te bakenen ten opzichte van rijksbelangen en decentrale uitvoering. Maar vanuit de wetenschap dat veel projecten toch om bemoeienis van verschillende bestuurslagen zullen blijven vragen. Is daar een wettelijke grondslag voor nodig, bijvoorbeeld in de vorm van richtinggevende principes? Welke planfiguren integreren en welke niet? De vernieuwing van het omgevingsrecht moet resulteren in een wet die voor alle overheidslagen handvatten geeft, die de praktijk beter kan maken. De wet moet daarom vanuit een breed perspectief geschreven worden en niet alleen vanuit een rijksbril. Dat geldt zeker voor de planintegratie. Welke planfiguren moeten worden geïntegreerd en wat voorlopig niet? Bij het beantwoorden van deze vraag is het van belang om terug te gaan naar de essentie van de planverplichting. Vanuit welke gedachte en met welk doel moet een betreffend plan worden opgesteld? Eventueel kan ook de vraag worden gesteld of het doel ook bereikt kan worden een alternatief voor planvorming, bijvoorbeeld via convenanten. Omgevingsvisie verplicht of juist niet? Vertrekpunt voor een beter planstelsel is de opbouw vanuit één strategisch plan c.q. omgevingsvisie per bestuurslaag met uitwerkingen voor specifieke gebieden en thema’s. Zoals gezegd lijkt de Minister te koersen op het niet verplicht stellen van dat ene strategische omgevingsplan (waar dat in de huidige systematiek wél het geval is) en juist de uitwerkingen een bindend karakter te geven als grondslag voor projectbesluiten en vergunningen in specifieke gebieden of situaties. Het is de vraag in hoeverre dit een consistente denklijn is: de uitwerking wél verplichtend, de strategische basis niet. Van de andere kant moet bedacht worden dat ook in de huidige situatie van zelfbinding (door PS en GS) de belangrijkste werking uitgaat. In hoeverre zitten provincies te wachten op vormvereisten voor strategische plannen? Uitwerking in de vorm van kaderplannen en operationele plannen: geeft dat voldoende handvatten om een regierol te kunnen spelen? Er moet bij voorkeur één terminologie gekozen worden voor uitbouw van de nieuwe omgevingswet. Verschillende provincies lijken de voorkeur te hebben om de Wro leidend te

19 oktober 2011

25

laten zijn in het integratieproces. Maar aan de andere kant is een mogelijkheid om aan te sluiten bij het idioom van Europese regelgeving. Het werken met kaderplannen en operationele plannen is zo’n voorbeeld. Geven deze planfiguren voldoende handvatten voor integratie van belangen van bijvoorbeeld water, milieu, veiligheid en natuur? Welke vereisten willen provincies meegeven aan uitwerkingen zoals kaderplannen? Is een wettelijke grondslag nodig? Doorwerking van plannen via toetsingskaders. Doorwerking van plannen moet als thema duidelijk worden geregeld in de nieuwe omgevingswet, menen veel provinciale collega’s. Enerzijds gaat het om de integratie van regels in één provinciale verordening (zie H5), anderzijds om de formele (toezicht)relaties met de uitvoering door waterschappen en gemeenten. Belangrijk is het te definiëren van wat tot het domein van de planvorming behoort (strategisch plan, kaderplan) en welke elementen die burgers, bedrijven of lagere overheden binden een plek moeten krijgen in formele toetsingskaders. De vraag richt zich op dit moment niet zozeer op de precieze inhoud, maar meer op richtinggevende principes die u als provincies graag terug wilt zien in de wetteksten. Discussiepunten: 

Hoe kan het begrip “provinciaal belang” zinvol ingevuld en afgebakend worden ten opzichte van rijksbelangen en decentrale uitvoering? Is daar een wettelijke grondslag voor nodig?



Met welk doel moet volgens u een integrale omgevingsvisie worden opgesteld? Welke planfiguren moeten worden geïntegreerd en wat voorlopig niet?



Moet het opstellen van een integrale omgevingsvisie door provincies wettelijk worden verplicht of juist niet? Wat zijn argumenten?



Geven kaderplannen en operationele plannen voldoende handvatten voor integratie van belangen van b.v. water, milieu, veiligheid en natuur op gebiedsniveau of voor specifieke thema’s? Welke vereisten zouden in de wet moeten worden opgenomen?



Welke principes over de doorwerking van plannen moeten worden opgenomen in de Ow? Waar moet de knip liggen tussen wat burgers en bedrijven bindt en wat het verkeer tussen overheden onderling regelt?

4.4 Overige aandachtpunten Verder kunnen nog enkele andere aandachtspunten worden genoemd: Verhoudingen tussen overheden en burgers/bedrijven. De kredietcrisis en de gevolgen daarvan hebben de verhoudingen tussen overheden, burgers en

26


bedrijven veranderd. Overheden hebben steeds minder financiële ruimte voor de ontwikkeling van de publieke ruimte en zullen daarom vaker een beroep moeten doen op private investeerders. Hoe kan via beleidskaders gestuurd worden op “governance”, op publiek-private samenwerking bij de ontwikkeling van de leefomgeving? Wat zou daarvoor in de nieuwe Ow geregeld moeten worden? Wettelijke termijnen in besluitvorming, uitvoering en beroep onder de omgevingswet. Binnen het ruimtelijk domein gelden verschillende wettelijke termijnen met betrekking tot besluitvorming, uitvoering en beroep. In praktijk blijkt dat deze vaak tot obstakels kunnen verworden in een gebiedsontwikkeling. Daarom is het van groot belang dat dit in de omgevingswet gelijkschakeling goed geregeld wordt. Het is de vraag of wettelijke termijnen in besluitvorming, uitvoering en beroep, ingevuld moeten worden volgens huidige afspraken in de Wro, de grondslagen van de Awb of dat iets geheel nieuws bedacht moet worden.

19 oktober 2011

27

De schop in de grond….. Wie een kuil graaft of de bodem omwoelt raakt aan belangen: de bodemopbouw, de hydrologie en de hoogteligging van een terrein worden beïnvloed. De landschappelijke, geo(morfo)logische en cultuurhistorische waarden van het gebied kunnen veranderen. Als er gegraven wordt om het zand of de klei te verkopen worden de gebruiksmogelijkheden van het terrein anders. Graven in de grond brengt overlast met zich mee (geluid, stof, etc), en het transport van gewonnen zand per vrachtwagen heeft gevolgen voor de leefbaarheid in dorpen en de verkeersveiligheid. Oppervlaktedelfstoffen zijn economisch van belang als grondstof voor verwerkende industrieën en voor toepassing in de bouw. De winning van delfstoffen is een belangrijke financieringsbron voor gebiedsontwikkeling en ruimtelijke kwaliteit. Huidige praktijk Vanwege het schaalniveau van gebiedsontwikkeling vervullen de provincies daarin een centrale rol als regisseur. Doordat ontgrondende bedrijven in het verleden veel grond in eigendom hebben verworven, is bij multifunctionele projecten vaak sprake van zelfrealisatie en wordt er weinig aanbesteed. De vergunning op basis van de huidige Ontgrondingenwet is een recht: het is niet verplicht er gebruik van te maken. Om als overheid de realisering van een gewenst project af te dwingen is aanvullend een privaatrechtelijke overeenkomst nodig. Ontgrondingen in de geschetste hoofdlijnen van een nieuwe omgevingswet De nieuwe Omgevingswet moet als uitgangspunt hebben dat de schop niet in de grond mag zonder dat een afweging van de betrokken belangen heeft plaatsgevonden op het schaalniveau van het project. Een positieve opstelling ten aanzien van ontgrondingen in een omgevingsvisie mag er niet toe leiden dat de omgevingsvergunning voor een individueel project niet meer geweigerd kan worden. Essentieel is dat de overheid kan sturen op het koppelen van rendabele en onrendabele deelprojecten binnen een groter project. Projecten die alleen “de krenten uit de pap pikken” moeten kunnen worden geweigerd. Aan een besluit moeten voorwaarden voor de uitvoering kunnen worden gekoppeld, evenals garanties dat het project wordt gerealiseerd. In de omgevingsvisie en/of een kaderplan kan een overheid desgewenst sturen op de locatiekeuze voor multifunctionele projecten: waar liever wel (bijvoorbeeld langs een rivier) en waar juist niet (bijvoorbeeld in gebieden met bepaalde ecologische en/of landschappelijke waarden). In een operationeel plan zou een overheid bijvoorbeeld de integrale maatregelen voor hoogwaterbescherming, natuurontwikkeling en recreatie langs een rivier kunnen neerleggen. In algemene regels op nationaal niveau kan worden vastgelegd dat voor het leggen van leidingen, het delven van graven, het planten van bomen e.d. geen omgevingsvergunning nodig is. In algemene regels op provinciaal niveau kan worden vastgelegd voor welke activiteiten, gezien de regionale gebiedssituatie en belangen, geen omgevingsvergunning nodig is. In een verordening op nationaal en/of provinciaal niveau kan worden vastgelegd in welke gebieden het verboden is te ontgronden. De omgevingsvergunning vervangt onder meer de huidige ontgrondingsvergunning en milieuvergunning. Aan deze vergunning moeten voorwaarden kunnen worden verbonden. Het is gewenst dat de vergunning een plicht tot realisering van het project kan inhouden. Het projectbesluit kan van toepassing zijn op multifunctionele projecten met een ontgrondingscomponent die in opdracht van de overheid worden uitgevoerd. Daaraan voorafgaand kan een brede verkenning, uitmondend in een voorkeursalternatief, aan de orde zijn. Helma Brunenberg, Provincie Limburg 28


5. Werken met toetsingskaders door: Peter Schils (Royal Haskoning) & Maarten Buruma (Utrecht)

5.1 Huidige situatie: provinciale toetsingskaders binnen het domein van de fysieke leefomgeving Kerntaken provincies Binnen het fysieke domein heeft de provincie verschillende kerntaken. Met betrekking tot gebiedsontwikkeling en -bescherming kunnen vijf belangrijke taakvelden worden onderscheiden. Te weten: (1) stedelijke opgaven, (2) landelijk gebied (3) waterbeleid (4) wegen en netwerken en (5) vergunningverlening. (1) De provincie is allereerst sturend op het gebied van de stedelijke opgaven (bouwen en wonen) voor de langere termijn. In dit taakveld zijn verschuivingen waarneembaar: van een primair restrictieve rolinvulling (rode contouren; aanwijzing bouwlocaties enzovoorts) naar sturing op gewenste ontwikkelingen. Voorbeelden zijn hergebruik van bestaande in plaats van aansnijden van nieuwe locaties of de afstemming van woon- en werklocaties tussen gemeenten in regioverband. Uiteindelijk zit de provincie in de huidige situatie echter zelden zélf aan de knoppen bij gebiedsontwikkeling gaat. Dat is nu nog vooral aan (samenwerkende) gemeenten, o.a. via structuurvisies en bestemmingsplannen. (2) Daarnaast is de provincie verantwoordelijk voor de zorg voor de generieke ruimtelijke kwaliteit, met name met betrekking tot natuur, cultuurhistorie en landschap in het buitengebied. Binnen deze taak stelt de provincie regels ter bescherming van specifieke zones met bijzondere milieukwaliteiten (denk hierbij aan grondwaterbeschermings- en stiltegebieden, maar ook aan de ecologische hoofdstructuur en Natura 2000). Ook hier is een verschuiving te zien van een restrictieve naar een meer regisserende taakinvulling. Een voorbeeld hiervan is het Investeringsbudget Landelijk Gebied, waarbij afspraken tussen overheden onderling en met marktpartijen en NGO’s zijn gemaakt, om de inrichting van het landelijk gebied gezamenlijk aan te pakken en vorm te geven volgens de ideeën die in de regio’s zelf leven. (3) De Waterwet geeft de provincie voorts belangrijke taken in het kader van strategisch waterbeleid. Zo dient de provincie in een regionaal waterplan in te gaan op de hoofdlijnen van het regionale waterbeleid. Het gaat dan - onder andere- om de gewenste ontwikkeling, werking en bescherming van regionale wateren. Voor zover ruimtelijk relevant, werken deze onderdelen automatisch door als provinciale structuurvisie in de zin van de Wro. Gevolg van deze status is dat in een later stadium - bij de concrete uitwerking van de gewenste

19 oktober 2011

29

ontwikkeling - eenvoudiger het instrumentarium in het ruimtelijke spoor (denk aan een inpassingsplan) kan worden ingezet. (4) De zorg voor regionale infrastructuur – wegen, rail, kanalen – en regionaal openbaar vervoer is een andere kerntaak van provincies (en op dit moment ook nog van vervoersautoriteiten als stadsregio’s). In feite gaat het hier om de netwerken die zorgen voor verbindingen tussen stedelijke gebieden en voor stad-landrelaties. Een belangrijk deel van het wegenbeleid is uitvoerend, maar een ander deel is zeker ruimtelijk relevant. Tracéwet, Wet ruimtelijke ordening en de Crisis- en herstelwet spelen hierbij een rol en vaak wordt de realisering van regionale infrastructuur onderdeel gemaakt van een bredere gebiedsontwikkeling. (5) Een vijfde belangrijke kerntaak is de zorg voor een goede leefomgeving met betrekking tot bedrijven en activiteiten die daar een relatief grote impact op kunnen hebben. De provincie heeft hier voornamelijk een rol als vergunningverlener. Het gaat dan om het verlenen (of weigeren) van milieuomgevingsvergunningen voor grote industriële bedrijven (IPPC en BRZO), maar ook om ontgrondingenvergunningen, watervergunningen voor grondwateronttrekkingen en vergunningen volgens de Natuurbeschermingswet 1998. Toetsingskaders in provinciale verordeningen In elk van de genoemde taakvelden heeft de provincie met toetsingskaders te maken. Voor de gebiedsregie en -bescherming uit de eerste twee taakvelden vormt met name de provinciale verordening hét instrument. Er zijn meerdere vormen: enerzijds de verordening op grond van de Wro waarmee op gemeentelijke bestemmingsplannen kan worden gestuurd, en anderzijds de water- milieu- en / of landschapsverordening met direct doorwerkende regels als basis voor de bescherming van gebieden en zones. Hoewel soms gebonden aan hogere weten regelgeving, is de provincie in beginsel vrij om toetsingskaders in die verordeningen op te nemen en in te vullen. Het centrale begrip dat de provinciale rol in het huidige ruimtelijke stelsel bepaalt, is het zogenaamde ‘provinciale belang’. Wanneer een provincie iets als provinciaal belang aanmerkt, dan opent dat de mogelijkheid voor eigen beleidsuitvoering en voor het uitoefenen van invloed op gemeentelijk beleid. Bijvoorbeeld in de vorm van inpassingsplannen. Toetsingskaders bij vergunningverlening Bij vergunningverlening stelt de provincie doorgaans de toetsingskaders niet zelf op, maar is zij gebonden aan hogere regels van het rijk of de EU. De beleidsvelden milieu, water en natuur hebben hun eigen wettelijke stelsels met elk eigen normeringen en procedures. Deze wetgeving wordt als ‘complex en versnipperd’ ervaren, en de besluitvorming als ‘stroperig’. Recente wetgeving, zoals de Wabo, Waterwet en de Crisis- en herstelwet, heeft gezorgd voor meer samenhang. Maar de optelsom van vele wetten is op zichzelf al weer een

30


complicerende factor. Er zijn allerlei coördinatieregelingen, maar deze worden niet vaak gebruikt. De meeste wettelijke stelsels hebben geen mogelijkheid om toetsingsaspecten onderling te wegen. De Crisis- en herstelwet geeft de provincies met het gebiedsontwikkelingsplan momenteel al wél de positie en het instrumentarium om milieubelangen integraal af te wegen tegen de andere belangen in het te ontwikkelen gebied.

5.2 Welke elementen uit de nieuwe omgevingswet raken de provincies? We gaan in dit hoofdstuk kort in op de wijzigingen die de minister voor staat op het gebied van toetsingskaders in provinciale verordeningen enerzijds, en in vergunningverlening anderzijds. Één provinciale verordening voor de leefomgeving De nieuwe omgevingswet zal een plicht voor provincies gaan bevatten om bij verordening bepaalde (inkaderende of richtinggevende) regels te stellen aan het beheer door gemeenten en waterschappen van onderdelen van de leefomgeving. Het gaat hierbij om normen voor (grond)waterkwantiteit en kwaliteit, maar bijvoorbeeld ook om kwaliteitseisen aan natuurgebieden en akoestische kwaliteitsnormen voor provinciale infrastructuur. Verder kunnen bij provinciale omgevingsverordening - voor zover provinciale belangen dat vergen planologische kwaliteitsnormen worden vastgesteld, evenals regels over archeologie en stiltegebieden. Dit alles dus in één provinciale verordening. Besluitvorming over projecten via twee rechtsfiguren De omgevingswet stroomlijnt de procedures voor het tot stand komen van een vergunning. De wet zal de huidige veelheid aan rechtsfiguren voor besluitvorming over projecten terugdringen tot twee: een regeling voor een omgevingsvergunning en een regeling voor het projectbesluit. Voor wat betreft de te integreren toestemmingen in omgevingsvergunning moet worden gedacht aan de huidige omgevingsvergunning op grond van de Wabo, aangevuld met vergunningen die nu nog separaat worden verleend, zoals de watervergunning, de vergunning op grond van de Wet beheer rijkswaterstaatswerken, de ontgrondingsvergunning en mogelijk de vergunning op grond van de nieuwe natuurwet. Het projectbesluit nieuwe stijl komt in de plaats van het huidige tracébesluit, het goedkeuringsbesluit voor een projectplan op grond van de Waterwet, maar ook van het inpassings- of bestemmingsplan, voor zover dat de ontwikkeling van gebieden of gebiedsdelen regelt. Voorbereiding van besluiten Het is vooralsnog onduidelijk hoe de procedure voor totstandkoming van deze besluiten eruit ziet. Kiest de minister voor een complexe, maar met veel waarborgen omklede, procedure waarin zowel waterstaatkundige, milieuhygiënische als RO-aspecten van meet af worden betrokken, met

19 oktober 2011

31

inschakeling van de overige betrokken bestuursorganen (advies of verklaring van geen bedenkingen)? Of introduceert de minister een nieuwe systematiek waarin het betrokken belang van het project (rijks, provinciaal of gemeentelijk) bepaalt welk bestuursorgaan over alle bij het besluit betrokken belangen gaat? Dit onder het motto: “Je gaat erover of niet”. Integreren, versoberen en afwegen als sleutelbegrippen Om te komen tot één integrale provinciale omgevingsverordening en tot de twee nieuwe besluitvormen, zullen bestaande stelsels en toetsingskaders allereerst moeten worden geïntegreerd. Ruimtelijke ordening, mobiliteit, infrastructuur, milieu, natuur en water worden in dat verband in één wet bijeen gevoegd. Het eindbeeld van de integratie is vooralsnog niet uitgekristalliseerd. Het ene uiterste is integratie waarbij relevante aspecten uit bestaande toetsingskaders bij elkaar worden geplaatst in de nieuwe wet (vergelijk de Wabo). Het andere uiterste is totale integratie waarin enkel nog wordt getoetst aan bv. “het belang van een goede (provinciale) fysieke leefomgeving”. Waarschijnlijk zal gekozen worden voor iets daar tussen in: een balans tussen zekerheid en dynamiek. Geen nationale of regionale koppen op Europese regelgeving In het kader van de versobering zullen ‘nationale koppen’ op Europese regelgeving volgens de minister moeten worden vermeden. De ingezette ontwikkeling van vergunningplicht naar algemene regels zal worden voortgezet. Uitgangspunt hierbij is dat een individuele, voorafgaande toestemming beperkt is tot situaties waarin Europese regelgeving daarom vraagt, dan wel wanneer er zwaarwegende redenen voor bestaan omdat de locatie van een activiteit of handeling sterk bepalend is voor de belangenafweging of voorschriften. Ook het bundelen van provinciale verordeningen zal gepaard gaan met de nodige versobering: alleen regels die hoognodig zijn voor het inkaderen van of richting geven aan beheer van gemeentes en waterschappen, worden opgenomen. Integrale afweging in plaats van optelsom van sectorale normstelling Wat betreft afwegen is de minister van mening dat integrale gebiedsontwikkeling een transparante afweging vergt van alle belangen die in het geding zijn. Zo mogelijk met inbreng van alle belanghebbenden in het te ontwikkelen gebied. Het huidige ‘harde’ karakter van milieunormen verhoudt zich dit niet altijd tot deze afweging en kan potentieel passende ruimtelijke oplossingen, of oplossingen die “een stap in de goede richting” zijn, verhinderen of zelfs blokkeren. In de omgevingswet zal dan ook een grondslag moeten worden opgenomen om de nadelige gevolgen van een bepaalde ontwikkeling af te wegen met het te dienen hogere doel. Anderzijds zullen sommige normen moeten worden benoemd, waarmee onder geen beding kan worden gemarchandeerd, bijvoorbeeld volksgezondheid of constructieve veiligheid.

32


Flexibel omgaan met normen De afweging vindt plaats op basis van politieke en bestuurlijke inzichten en kan van geval tot geval, maar ook tussen provincies onderling verschillen. Het niet voldoen aan één toetsingsaspect hoeft dan niet in alle gevallen het sein op rood te zetten voor het hele initiatief. De Minister gaat niet voor flexibilisering van de geldende normen ‘an sich’, maar voor flexibilisering van omgang mét de normen en het gemotiveerd kunnen afwijken van de normen met gelijktijdige invoering van flankerende maatregelen (denk aan de saldobenadering waarbij de ‘min’ van een project wordt weggenomen door een met compenserende maatregelen te bereiken ‘plus’).

5.3 Discussiepunten Voor wat betreft de integratie van en het werken met provinciale toetsingskaders in het licht van de nieuwe Omgevinsgwet, lijken in deze fase van wetvoorbereiding een aantal kwesties van bijzonder belang. In het verlengde van de voorgaande beschouwing zijn dit de vijf belangrijkste punten: 1. Vormgeving nieuwe provinciale toetsingskader en tempo van voorbereiding van nieuwe verordening. 2. Welke aspecten wél en welke zeker niet in integrale afweging? 3. Diversiteit tussen provincies versus behoefte aan uniformiteit. 4. Voorbereiding van besluiten en coördinatie tussen overheden. 5. Nationale of regionale koppen op Europese regelgeving? Discussiepunten   







Hoe moet het nieuwe provinciale toetsingskader er uit gaan zien? Welke verbeteringen zijn nodig? Mag van provincies worden verlangd dat zij met de inwerkingtreding van de Ow in 2013 een integrale omgevingsverordening hebben opgesteld? Welke aspecten / toetsingskaders kunnen volgens u onderling niet worden afgewogen? Welke aspecten lenen zich juist wél voor integrale afweging? Hoe denkt u te kunnen omgaan met de spanning tussen regionale diversiteit en maatwerk in bestuurlijke afweging enerzijds en de maatschappelijke behoefte aan rechtsgelijkheid anderzijds? Hoe moet de procedure voor een projectbesluit of een complexe omgevingsvergunning er straks idealiter uit zien? Moet er ruimte zijn voor mee-advisering door andere overheidslagen of gaat het bevoegd gezag als enige over alle aspecten van het te nemen besluit? De wetgever is van plan om nationale en regionale ‘koppen’ op Europa niet toe te staan. Is dat in alle gevallen wenselijk? Vindt u dat decentrale overheden strengere eisen moeten kunnen stellen als specifieke regionale kwaliteiten daar om vragen?

19 oktober 2011

33

De provinciale verordening in het nieuwe omgevingsrecht. Verordening in het algemeen In de achterliggende decennia is in het omgevingsrecht een structuur zichtbaar, waarin het beleid wordt neergelegd in diverse plannen of visies en de harde elementen uit dit beleid – in de vorm van “do’s & don’t’s” – worden opgenomen in een verordening (o.a. milieuplan en milieuverordening, streekplan/structuurvisie en ruimtelijke verordening). Uitgangspunt bij het opstellen van de verordeningen is doorgaans, dat de beoogde doelstellingen niet gehaald kunnen worden dan door deze met regelgeving (en handhaving daarvan) af te dwingen. Inzet verordening onder de loep In de zogenaamde Aanwijzingen voor Provinciale Regelgeving wordt, vanuit de dereguleringsgedachte, kritisch gekeken naar de inzet van het instrument verordening. Zo gelden onder andere de volgende uitgangspunten: - terughoudendheid met regelgeving (alleen als sprake is van een wettelijke verplichting of als de noodzaak van een verordening is komen vast te staan. - nagaan of de gekozen doelstellingen niet kunnen worden bereikt door het zelfregulerend vermogen in de betreffende sector. - eerst nagaan of andere instrumenten voor handen zijn. - nagaan of de voorgestelde regeling wel doeltreffend is, of zij mogelijk (ongewenste) neveneffecten heeft en welke lasten daarmee gepaard gaan voor partijen. - nagaan of , en zo ja in hoeverre, de regeling naleefbaar, uitvoerbaar en handhaafbaar is. Verordening als instrument voor de gebiedsregisseur Ook wanneer we kijken naar de mogelijke rol van de provincie als gebiedsregisseur dringt zich de vraag op in hoeverre de provincie in deze rol een juridisch instrument als de verordening moet inzetten. Anderzijds is het voor de provincie als regisseur moeilijk een daadwerkelijk gezaghebbende rol te spelen als zij uiteindelijk niet over de nodige middelen beschikt om haar beleid kracht bij te zetten waar dat nodig is. In deze discussie past mogelijk nuancering naar gevallen waarin het gaat om het handelen van de provincie in haar omgang met andere overheden en situaties waarbij de provincie (mede) de taak heeft er voor te zorgen dat het handelen van bedrijven en burgers in goede banen wordt geleid. Vincent Roerdink, Provincie Gelderland

34


6. Optimaliseren bestuurlijke afwegingsruimte door: Christiaan Elings (Royal Haskoning) & Francien Schölvink (Noord-Holland)

6.1 Beschrijving: meer ruimte voor het spel in de politieke arena Van regelgeving gestuurd beleid naar ontwikkelingsplanologie Het huidige instrumentarium voor omgevingsrecht is versnipperd, en de sectorale regelgeving is bovendien niet hiërarchisch georganiseerd. Dit komt de hanteerbaarheid en handhaafbaarheid van het omgevingsrecht door provincies en gemeenten niet ten goede. Zo is een brede integrale belangenafweging op gebiedsof projectniveau vaak moeilijk. De afwegingsruimte voor bestuurders wordt in de huidige wetgeving ingesnoerd door sectorale normstelling (milieukwaliteit, veiligheid, natuur, enz.) en kaderstelling via plannen op hoger schaalniveau. Bovendien sluiten verschillende kaders vaak niet op elkaar aan. Normen door Europa of rijksoverheid in grote mate van detail vastgelegd. Het bereiken van een optimaal resultaat op gebieds- op projectniveau is doorgaans lastig. Bovendien zijn risico’s voor de houdbaarheid van besluiten: vrijwel alle wetsfiguren kennen uitvoerige beroepsmogelijkheden. De nieuwe Omgevingswet zet een lijn in naar ontwikkelingsplanologie. Programmatische aanpak De nieuwe Omgevingswet wil de spanning tussen ruimtelijke ontwikkelingen en specifieke kwaliteitseisen verminderen. Bij besluitvorming over plannen, projecten of activiteiten zal een programmatische aanpak mogelijk worden gemaakt, op basis waarvan overheden meer mogelijkheden krijgen om een integrale afweging te maken. Die programmatische aanpak richt zich op het bereiken van Europees vastgestelde normen en doelstellingen, en het stellen van uniforme algemene regels om deze te kunnen bereiken. De huidige aanpak voor luchtkwaliteit, waarbij actief beleid voor de realisatie van luchtkwaliteitseisen is gecombineerd met nieuwe ruimtelijke en economische ontwikkelingen, is hiervan een voorbeeld. Stand still, step forward. Tegen deze achtergrond wordt de bestuurlijke afwegingsruimte vergroot: op basis van politieke en bestuurlijke inzichten en bredere afwegingen op gebiedsof projectniveau, al dan niet gecombineerd met decentralisatie van normstelling van gebiedsspecifieke kwaliteitseisen (bijvoorbeeld geurhinder). Zo’n belangenafweging moet duurzame ontwikkelingen en innovaties mogelijk maken die niet direct in bestaande kaders passen. Indien uit de bestuurlijke belangenafweging blijkt dat voorgestelde ruimtelijke ontwikkeling of innovatie leidt tot betere resultaten als van bepaalde normen wordt afgeweken, dan moet het bevoegd gezag de mogelijkheid krijgen om daar ook onder voorwaarden van af te kunnen

19 oktober 2011

35

wijken. Daarmee kan ook ruimte ontstaan voor een tijdelijke afwijking van normen en voor ruimere mogelijkheden voor experimenten. Naast bestuurlijke afwegingsruimte wordt dus ook meer ruimte geboden voor private partijen en voor vernieuwende oplossingen. Op termijn moet dit per saldo leiden tot een verbetering van het leefmilieu.

6.2 Beschouwing: een uitdagende rol voor provincies Positieve evenredigheid Met het in de nieuwe Omgevingswet stellen van brede kaders en uniforme algemene regels voor specifieke doelen, wordt de bestuurlijke afwegingsruimte vergroot, waardoor het beter mogelijk wordt om beredeneerd en politiek beslist af te wijken van doelstellingen en normen. Een “gelijkwaardige oplossing” en het principe van “positieve evenredigheid” moeten ruimte bieden voor stappen voorwaarts door terug te grijpen naar de essentie van een goede ruimtelijke onderbouwing. Het principe van positieve evenredigheid wil zeggen dat provinciale bestuurders de mogelijkheid krijgen om over individuele sectorale normstellingen heen een integrale afweging te kunnen maken met een positieve eindbalans. Voor sommige normen blijven harde plafonds bestaan. Beschermen afzonderlijke kwaliteiten, integraal ontwikkelen Wat betekent dat voor provincies? In de voorgestelde lijn trekt de rijksoverheid zich terug tot bewaker van het algemene belang, op afstand van het belangenspel van lokale partijen op gebieds- en projectniveau. Er ontstaat meer ruimte om invulling te geven aan lokale visies en ambities. Deze beweging betekent ook een ontwikkeling van door regelgeving gestuurd beleid naar planmatig beleid. Dat heeft gevolgen voor de burger die wordt uitgedaagd om mee te denken over alternatieven en minder ruimte krijgt om eindeloos te procederen. Maar ook provincies en gemeenten moeten anders aan de slag, kunnen niet meer terugvallen op regels en procedures. Dat geldt voor ruimtelijke ontwikkelingen maar bv. ook voor de vergunningverlening en het verdelen van milieugebruiksruimte. Waar milieuruimte schaars wordt, moeten gedeputeerden en wethouders zelf afwegingen maken en krijgen zij de bevoegdheid te schuiven met emissiequota en wat daarmee annex is op gebiedsof projectniveau. Meer speelruimte, maar ook meer uitleggen Op basis van heldere maar globale kaders, en waar nodig specifieke plafonds, kunnen provinciale bestuurders individuele integrale afwegingen maken voor besluiten waar zij van zijn (“provinciaal belang”). Tegelijk zal dat betekenen dat ze afstand houden van besluiten waarover gemeenten gaan. Hier moet in de toekomst worden volstaan met algemene kaders, om de afwegingen zo dicht mogelijk bij de burger plaats te laten vinden. Heldere verantwoordelijkheidstoedelingen zijn daarbij nodig, waarbij afspraken worden gemaakt over belangen, rolverdeling, bevoegdheden en instrumentarium. Bestuursorganen zijn straks vervolgbaar en aansprakelijk, ook op onvoldoende of onhoudbare

36


argumentatie van besluiten. En als provinciebestuurders dan al niet door de rechter worden aangesproken, dan is er nog de eigen politiek (PS) die scherp zal gaan letten op de onderbouwing van besluiten. De voorgestelde invulling van het vergroten van de bestuurlijke afwegingsruimte vraagt dus heel wat van de vaardigheden van bestuurders en vooral de bereidheid om risico’s te nemen. Meer speelruimte betekent dat bestuurders meer hebben uit te leggen. Het instrumentarium en de mogelijkheden voor het maken van afwegingen moeten te overzien te zijn voor bestuurders en toepasbaar in de ambtelijke setting. Want integratie van sectorale kaders betekent niet automatisch een vermindering van de complexiteit van te maken afwegingen.

6.3 Discussiepunten Ten aanzien van de vergroting van de bestuurlijke afwegingsruimte in het nieuwe omgevingsrecht, is een aantal kwesties van belang voor provincies. De vijf belangrijkste discussiepunten zijn.: 1. 2. 3. 4. 5.

Optimaliseren is niet het zelfde als maximaliseren van de afweegruimte De balans tussen bescherming bieden en ontwikkelruimte geven Grenzen aan integraliteit Richting geven via algemene beginselen Optimaliseren van participatie en tegelijk ruimte voor beroep- en bezwaren

Optimaliseren is niet het zelfde als maximaliseren van de afweegruimte. Het nieuwe omgevingsrecht wil meer bestuurlijke afwegingsruimte geven: ruimte voor (regionale) differentiatie en het beargumenteerd kunnen afwijken van plannen. Het omgevingsrecht moet net als het nationaal ruimtelijk beleid kaderstellend zijn met algemene doelstellingen, een helder instrumentarium en normstelling op doelniveau (en minder middelgestuurde normering), waarbinnen provinciaal gebiedsgericht invulling wordt gegeven aan een eigen visie, doelen en normen (opgave gestuurd en ontwikkelingsgericht werken). Maar tegelijk dient het omgevingsrecht nog behapbaar en handhaafbaar te zijn. Meer speelruimte betekent dat bestuurders meer uit te leggen hebben en dat van ambtelijke organisaties andere vaardigheden worden gevraagd (meer proces en minder procedures). Zijn provincies daartoe nu al voldoende in staat? Wat betekent dit voor focus in het provinciale belang? De balans tussen bescherming bieden en ontwikkelruimte geven. De balans daartussen is subtiel. Hoe kijken provincies hier tegen aan, waar moet het primaat liggen en voor welke opgaven kan het vergroten van die bestuurlijke afwegingsruimte inderdaad van meerwaarde zijn voor provincies, ook in samenhang met grotere gebiedsontwikkelingen? Zijn er sectorale belangen die zich juist niet verdragen met afweegruimte, bv. veiligheid of volksgezondheid? Wat is afweegbaar en wat juist niet?

19 oktober 2011

37

Grenzen aan integraliteit. Het principe van ‘positieve evenredigheid’ zou in de nieuwe Omgevingswet een plek moeten krijgen, waarbij bestuurders de mogelijkheid wordt geboden om over individuele sectorale normstellingen heen een integrale afweging te kunnen maken met een positieve eindbalans (integraliteit zou tot beter resultaat moeten leiden). Maar integratie lijkt niet onbeperkt mogelijk en zal ook niet altijd wenselijk of effectief zijn. Ten eerste vanwege de inhoud van sommige richtlijnen (bijvoorbeeld over lucht- en waterkwaliteit) die dwingen tot een afzonderlijke beoordeling aan de hand van specifieke criteria. Ten tweede in verband met de rechtszekerheid voor bestuur en burger: bij rechtsbescherming moet uiteindelijk toch de vraag beantwoord moeten worden welke aspecten specifiek aan de orde zijn. Ten derde in verband met de praktische uitvoerbaarheid van de wet (het is ondoenlijk om een concrete aanvraag voor bijvoorbeeld een vergunning om een boom te kappen te steeds te moeten beoordelen op het belang van een duurzame leefomgeving). Er zitten dus grenzen aan de integraliteit, en het zou noch in het belang van gebruikers noch in het belang van het bevoegd gezag zijn, steeds te werken vanuit zeer ruime en vage toetsingskaders. Hoe staan provincies tegenover de balans tussen integraal en sectoraal, tussen interpreteerruimte en houvast? Richting geven via algemene beginselen. Uiteraard moet voor sectorale normen worden bezien of specifieke plafonds nodig zijn. Dienen via de nieuwe Omgevingswet algemene beginselen over milieu of een goede ruimtelijke ordening te worden geborgd? Bijvoorbeeld het standstill-step forward beginsel, vervuiler betaalt, inbreiden voor uitbreiden, enzovoorts. Optimaliseren van participatie en tegelijk ruimte voor beroep- en bezwaren. Met de nieuwe Omgevingswet wordt gestreefd naar grotere voorspeelbaarheid voor de gebruikers van het recht. Bestuurders krijgen meer afwegingsruimte om een ontwikkeling in een bredere context te plaatsen en uiteindelijk een projectbesluit te nemen. De vraag is of de uitkomst op basis van grotere bestuurlijke afwegingsruimte inderdaad meer voorspelbaar is of dat juist wordt ingeleverd op de voorspelbaarheid van (sectorale) regelgeving. Hoever willen provincies gaan met het optimaliseren van participatie en bezwarenmogelijkheden (zie ook het hoofdstuk over Elverding, H3) en in welke richting moet dan worden gezocht?

38


Discussiepunten 1. Wat betekent in uw praktijk optimaliseren van de bestuurlijke afwegingsruimte? Hoe kan worden voorkomen dat we doorschieten? 2. Voor welke opgaven kan het vergroten van die bestuurlijke afwegingsruimte van meerwaarde zijn voor provincies én voor belanghebbenden? 3. Hoe staan provincies tegenover de balans tussen integraal en sectoraal, tussen interpreteerruimte en houvast? 4. Dienen via de nieuwe Omgevingswet algemene beginselen of specifieke plafonds over milieu of een goede ruimtelijke ordening te worden geborgd? 5. Hoe ver willen provincies gaan met het optimaliseren van participatie en bezwarenmogelijkheden? Wat betekent het samenspel tussen bestuur en belangen voor de eigen bestuurlijke afwegingsruimte? Wat voor de voorspelbaarheid van besluitvorming?

6.4 Andere aandachtspunten Verder kunnen nog enkele andere aandachtspunten worden genoemd: Hiërarchie in het instrumentarium voor omgevingsrecht. Het huidige sectorale instrumentarium voor omgevingsrecht is niet hiërarchisch georganiseerd, wat de hanteerbaarheid en handhaafbaarheid voor provincies (en gemeenten) niet ten goede komt. Ten behoeve van de hanteerbaarheid voor provincies verdient het optimaliseren van de onderlinge aansluiting van verschillende instrumenten de aandacht. Regionale uitruilruimte. Ten behoeve van het creëren van mogelijkheden om normen op een hoger schaalniveau (op gebiedsniveau) uit te ruilen, is aandacht nodig voor het schaalniveau waarop instrumenten en specifieke normen worden geregeld in de nieuwe Omgevingswet. Aandacht voor het politiek gehalte van afwegingen. De afwegingen in besluitvorming zullen niet altijd helemaal rationeel zijn ingegeven. Politieke gronden zullen een rol blijven spelen in de te maken afwegingen.

19 oktober 2011

39

Bescherming van de ecologische hoofdstructuur Algemeen De ecologische hoofdstructuur (EHS) is een samenhangend netwerk van natuurgebieden en landbouwgebieden met natuurwaarden van (inter)nationaal belang. Voorbeelden hiervan in Brabant zijn de bossen, de heide en vennen, de stuifduinen, de schraalgraslanden en wateren zoals rivieren en beken. Het nationaal en provinciaal beleid is er op gericht dit stelsel in 2021 gereed te hebben. Verordening ruimte Noord-Brabant 2011 In de Verordening ruimte wordt de ecologische hoofdstructuur aangewezen en begrensd. Voor deze gebieden geldt voor gemeenten om in bestemmingsplannen de instandhouding van wezenlijke kernmerken en waarden te borgen. Hiertoe geldt het zogenaamde “nee, tenzij”-regime en een compensatieverplichting bij aantasting. Dit betekent dat (nieuwe) plannen, projecten of handelingen niet zijn toegestaan indien zij de wezenlijke kenmerken of waarden van het gebied significant aantasten. Bij de gebiedsaanwijzing en gebiedswaardering van de ecologische hoofdstructuur is nauw aangesloten bij de provinciale natuurbeheerplan. Tevens wordt binnen het sectorale spoor gewerkt aan de realisatie van de ecologische hoofdstructuur op basis van de Subsidieregeling natuurbeheer. Daarin wordt bepaald voor welke inrichtings- en beheersmaatregelen subsidie kan worden verleend. De Verordening ruimte respecteert de bestaande niet-natuurbestemmingen en de daarmee verbonden ontwikkelmogelijkheden op grond van het geldende bestemmingsplan. In gebieden die zijn aangewezen als Natura 2000-gebied of die voorkomen op de lijst van gebieden van communautair belang, geldt het beschermingsregime zoals neergelegd in de Natuurbeschermingswet 1998 onverkort, ook als de gebieden tevens in de ecologische hoofdstructuur zijn gelegen. Tot slot is er de Wet ammoniak en veehouderij op grond waarvan de voor verzuring gevoelige gebieden die binnen de ecologische hoofdstructuur liggen, zijn aangewezen als zeer kwetsbaar gebied.

Omgevingsverordening Noord-Brabant 2014 In de Omgevingsverordening Noord-Brabant 2014 wordt de ecologische hoofdstructuur aangewezen en begrensd. Daarbij worden de ecologische waarden en kenmerken en de relevante milieuwaarden (onder meer wat betreft stikstofdepostie) eenduidig bepaald. Er geldt één beschermregime als rechtstreekse grondslag voor het tegengaan van strijdige handelingen (bouwen en gebruik) en voor het opstellen van een operationeel plan (met het oog op beheer, mede in verband met subsidies voor inrichtings- en beheersmaatregelen en het nemen van concrete milieumaatregelen). In het kader van een integrale omgevingsvergunning worden eventuele aantastingen (ook de van buiten komende) en de daarbij noodzakelijke compensatie beoordeeld; dit kan ook in een kaderplan ter voorbereiding van een projectbesluit. Arnoud Fortgens, Provincie Noord-Brabant

40


7. Tot slot Ondanks alle kanttekeningen die te maken zijn bij de achterliggende principes en inhoud van de wet, de majeure thema’s en het proces van voorbereiding en invoering, is de vernieuwing van het omgevingsrecht allereerst een enorme kans voor de provincies om een meerwaarde als regisseur in het fysieke domein waar te kunnen maken. Een nieuw instrument dat uitdaagt om ontwikkelingsgericht te gaan werken en tegelijk impact heeft op de bestuurscultuur: het mes snijdt aan twee kanten. De kaderstellende rol van provincies zal waarschijnlijk nog belangrijker worden, maar om die rol goed te kunnen spelen worden belangenmanagement, omgevingsmanagement en uitnodigingsplanologie kerncompetenties. Dat is een spannende ontwikkeling die de komende jaren veel aandacht zal vragen in elk provinciehuis, maar ook in IPO-kader.

19 oktober 2011

41

Bijlage I Overzicht van wetten, amvb’s en ministeriële regelingen van het omgevingsrecht Onderstaande tabel geeft een overzicht van alle wetten, AMvB’s en ministeriële regelingen die binnen het omgevingsrecht vallen. Wetten, Besluiten en regelingen die in het schema direct naast elkaar staan zijn een afgeleide van elkaar. Daar waar besluiten niet direct aan een van de wetten in dit schema gelieerd zijn, staan deze los opgenomen in de lijst besluiten of regelingen. In het overzicht is een indeling gemaakt in de volgende categorieën: - Ruimtelijke Ordening in algemene zin; - Leefomgevingeisen (milieu, geluid, gevaarlijke stoffen); - Water en bodem; - Natuur; - Mobiliteit (weg, spoor, luchtvaart, scheepvaart); - Woningbouw; - Gebiedspecifieke wetten en regels De weten regelgeving die aan de basis ligt van bevoegdheden en verantwoordelijkheden van overheden, zoals de Provinciewet, de Wet openbaarheid van bestuur en de Algemene termijnenwet, zijn niet in dit overzicht opgenomen. Het betreft hier alleen specifieke weten regelgeving die op de fysieke omgeving van toepassing zijn.

Wet- en regelgeving van toepassing op de fysieke omgeving Ruimtelijke Ordening algemeen Wet AMvB Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (WaBo) Wet ruimtelijke Besluit ruimtelijke ordening ordening (Wro) Algemene wet bestuursrecht (Awb) Wet stedelijke Besluit beleidskader vernieuwing stedelijke vernieuwing Landinrichtingswet Wet inrichting Besluit inrichting landelijk landelijk gebied (ILG) gebied (ILG) Wet op de Raad voor het landelijk gebied Wet op de stads- en dorpsvernieuwing Reconstructiewet concentratiegebieden

42


Ministeriële regeling e.d.

Regeling herverkaveling Regeling inrichting landelijk gebied (ILG)

Regeling overgangsbepalingen reconstructiewet concentratiegebieden Regeling subsidiëring gebiedsgericht beleid en reconstructie concentratiegebieden

Besluit locatiegebonden subsidies Onteigeningswet Wet tot behoud van cultuurbezit Monumentenwet Elektriciteitswet Aanbestedingswet

Handreiking voor praktijk (2006) Aanwijzingsregeling toezicht naleving

Besluit tot vaststelling van de regels inzake aanbesteding

Implementatiewet EG-richtlijn infrastructuur ruimtelijke informatie Leefomgevingseisen (milieu, geluid, etc) Wet AMvB Wet milieubeheer Besluit algemene regels voor inrichtingen milieubeheer

Wet geluidhinder

Inrichtingen- en vergunningenbesluit Besluit LPG-stations milieubeheer Besluit landbouw milieubeheer Besluit milieueffectrapportages Besluit milieuverslaglegging Besluit toegang tot de rechter e.d. op basis van Verdrag van Aarhus inzake milieuaangelegenheden Subsidieregeling aanpak milieudrukvermindering 2004 Besluit geluidhinder

Besluit Omgevingslawaai

Ministeriële regeling e.d. Regeling algemene regels voor inrichtingen milieubeheer

Reken- en meetvoorschrift geluidhinder Circulaire beoordeling geluidhinder wegverkeer Circulaire geluidhinder veroorzaakt door spoorwegemplacementen Regeling saneringsprogramma industrielawaai Handreiking industrielawaai en vergunningverlening Beschikking beperking geluidhinder militaire luchthavens Regeling omgevingslawaai Circulaire sanering spoorweglawaai bij de uivoering van Rail-21

19 oktober 2011

43

projecten Wet adviesraad gevaarlijke stoffen Bouwstoffenbesluit bodemen oppervlaktewaterenbescherming

Regeling meldingen bouwstoffenbesluit oppervlaktewater Subsidieregeling aanpak urgente bedrijvenlocaties

Besluit externe veiligheid inlichtingen Registratiebesluit externe veiligheid Water en bodem Wet Waterwet Deltawet Wet bodembescherming

AMvB Waterbesluit


Besluit bodemkwaliteit

Regeling bodemkwaliteit

Besluit verplicht bodemonderzoek bedrijfsterreinen Natuur Wet Flora- en faunawet

Natuurbeschermings wet Natuurschoonwet 1928 Boswet

AMvB Besluit aanwijzing flora- en faunawet Besluit vrijstelling beschermde diresoorten Besluit faunabeheer Besluit faunafonds Besluit vergunningen Nb-wet 1998 Besluit Natuurschoonwet 1928 Besluit herbeplanting

Mobiliteit (weg, spoor, luchtvaart, scheepvaart) Wet AMvB Wet bereikbaarheid en mobiliteit Planwet verkeer en vervoer Wet herverdeling Wegenleggerbesluit wegenbeheer Wegenwet Spoorwegwet Besluit bepalingen toezicht ex art. 10 Spoorwegwet Luchtvaartwet (wordt in stappen omgezet in Wet luchtvaart)

Ministeriële regeling e.d. Subsidieregeling natuurbeheer 2000 (natura2000)

Regeling ontheffing Rijkswaterstaat


Regeling veilig gebruik luchthavens Regeling omgevingslawaai

44


luchtvaart Besluit burgerluchthavens Binnenvaartwet Woningbouw Wet Woningwet

Wet basisregistraties adressen en gebouwen (BAG) Kadasterwet Wet kenbaarheid publiekrechtelijke beperkingen onroerende zaken

Regeling burgerluchthavens Binnenvaartbesluit

Binnenvaartregeling

AMvB Bouwbesluit Besluit bouwvergunningsvrije en licht bouwverguningplichtige bouwwerken Besluit indelingsvereisten aanvraag bouwvergunning


Besluit brandveilig gebruik bouwwerken Besluit BAG

Vaststellingsregeling formulier aanvraag bouwvergunning

Regling BAG

Kadasterbesluit Aanwijzingsbesluit kenbaarheid etc.

Kadasterregeling

Uitvoeringsbesluit kenbaarheid etc.

Uitvoeringsregeling kenbaarheid etc.

Gebiedspecifieke weten, besluiten en regelingen Wet AMvB Tunnelwet Westerschelde Herinrichtingswet Oost-Groninngen en de Gronings-Drentse Veenkoloniën Wet installaties Besluit ex artikel 4 Wet Noordzee installaties Noordzee Wet op de Raad voor de Wadden Havenbeveiligingwet Aanwijzingsbesluit luchtvaartterrein Rotterdam (airport) Besluit gebruiksbeperkingen Rotterdam Luchthavenindelingsbesluit Schiphol


Regeling milieu-informatie Schiphol Aanwijzingsregeling Schiphol

Besluit zonering buitenlandse luchtvaartterreinen ZuidLimburg Besluit zonering buitenlandse luchtvaartterreinen Noord- en Midden-Limburg

19 oktober 2011

45

Tijdelijke wetten/spoedwetten Wet AMvB Tracéwet Besluit mandaat projectuitvoering Betuweroute en HSL-zuid Spoedwet wegverbreding Crisis- en herstelwet Besluit uitvoering crisis- en herstelwet Interimwet stad- en milieubenadering

46


Ministeriële regeling e.d. Regeling nadeelcompensatie Betuweroute (+vergelijkbare regels)

Bijlage II Omgevingsrecht voor provincies: nu en straks Hoe is het nu?

Hoe is het met de omgevingswet?

Ruimtelijke ontwikkeling in algemene zin Wetgeving is vooral gericht op Naast het beschermen van kwaliteiten beschermen van kwaliteiten van wordt een grote nadruk gelegd op het fysieke milieu vernieuwing van netwerken en (toelatingsplannologie) ruimtelijke structuur (ontwikkelen) en reguleren van gebruik (vergunnen) Wetgeving gericht op nationale Europese regels en normen voor de waarden en terminologie. fysieke ruimte worden leidend, en Europese regelgeving wordt hier gaan waarschijnlijk als maximum zo goed mogelijk ingepast. gelden voor nationale invulling (geen nationale koppen). Wetgeving is grotendeels Het lijkt de bedoeling om zoveel sectoraal ingevuld op nationaal mogelijk sectorale regelgeving te niveau. Op regionaal niveau integreren in één integraal kader: de worden de sectorale belangen omgevingswet. Het is nog de vraag afgewogen en worden zo integraal hoe dit haar beslag krijgt in mogelijke plannen gemaakt. planvorming en één Sommige onderwerpen worden omgevingsverordening. nog steeds sectoraal benaderd omdat wetgeving dit vraagt of om gebiedspecifieke redenen. Besluitvorming over de fysieke Besluitvorming wordt meer naar de leefomgeving gebeurt grotendeels politiek arena getrokken, met grotere in ambtelijke sferen, volgens de ruimte voor (gebiedspecifieke) procedures en regels van de wet. bestuurlijke afweging. Daarnaast wordt ook een grotere rol voor burgers en bedrijven voorzien. Elverding-aanpak Toepassing Elverding systematiek in gebiedsontwikkeling zonder wettelijke grondslag

Integratie van planvormen Provinciale plannen zijn veelal visievormend, wettelijk verplicht, maar niet bindend voor andere

Omgevingswet regelt dat het gedachtegoed van Elverding een algemene toepassing krijgt voor alle ruimtelijke projcetbesluiten én voor het verlenen van omgevingsvergunningen.

De omgevingswet biedt alle overheden de kans om een omgevingsvisie te maken met daarin beleidsmatige

19 oktober 2011

47

partijen. Op specifieke onderwerpen (als milieu) kunnen zij concreet zijn in hun planvorming. Provincies kunnen ingrijpen wanneer besluitvorming bij andere overheidslagen stagneert. Provincies vullen complexe opgaven zo goed mogelijk in door bestuurlijk schakelen, via beleidsmatige vergezichten, convenanten en contracten. Werken met toetsingskaders In elk van haar vijf taakvelden heeft de provincie met toestingskaders te maken: verschillende verordeningen en vergunningen. Besluitvorming over vergunningverlening kan, afhankelijk van de kerntaak via verschillende besluitvormingstrajecten plaats vinden.

vergezichten. Daarnaast is de wet straks de grondslag voor twee juridisch bindende plannen, kaderplannen en operationele plannen. Deze plannen zijn op alle overheidsniveaus opgesteld worden, waardoor provincies een flinke aanvulling op hun instrumentarium krijgen. De verhouding tussen deze verschillende planvormen wordt nog verder uitgekristaliseerd.

De nieuwe omgevingswet geeft grond voor één provinciale omgevingsverordening

De omgevingswet stroomlijnt de procedures voor tot stand komen van een vergunning tot twee rechtsfiguren: een regeling voor omgevingsvergunning en een regeling voor het projectbesluit.

Optimaliseren bestuurlijke afwegingsruimte De afwegingsruimte voor Bestuurders krijgen meer bestuurders wordt in de huidige afwegingsruimte om een ontwikkeling wetgeving ingesnoerd door in een bredere context te plaatsen en sectorale normstelling en uiteindelijk een projectbesluit te kaderstelling via plannen op hoger nemen. De omgevingswet regelt dat schaalniveau. Van provincies minder sectorale normen worden wordt verwacht dat zij de rol van gesteld en dat plannen op het hoogste gebiedsregisseur op zich nemen, schaalniveau zo min mogelijk detail en maar krijgen daar in de huidige kader geven. Hiermee wordt ook meer weten regelgeving niet de ruimte ruimte geboden voor private partijen, voor. wat de mogelijkheden voor integrale gebiedsontwikkeling verder vergroot.

48


Het mes snijdt aan twee kanten. Verkenningen over de betekenis van de vernieuwing van het omgevingsrecht voor provincies

Recommend Documents