Het Europese begrotingskader en de interne verdeling van begrotingsinspanningen binnen een federale staat

Federale Overheidsdienst Financiën - België



Documentatieblad



73e jaargang, nr. 2, 2e kwartaal 2013

Het Europese begrotingskader en de interne verdeling van begrotingsinspanningen binnen een federale staat Annelore VAN HECKE VIVES, KU Leuven

165

Documentatieblad 


Tekst afgesloten eind januari 2013

166

Het Europese begrotingskader en de interne verdeling van begrotingsinspanningen binnen een federale staat

Inhoudsopgave 1

Inleiding

170

2

Het Europese begrotingskader

171

3

Het nationale begrotingskader

173

4

Het regionale begrotingskader

175

5

Verticale coördinatie van de begrotingsinspanningen

176

5.1 Divergentie van begrotingstrajecten ….

177

5.2 … of divergentie van de begrotingsinspanningen

178

5.3 Uiteenlopende dynamiek centrale en decentrale overheidsfinanciën 179 5.4 De zesde staatshervorming: een oplossing?

180

5.5 Herfinanciering federale overheid d.m.v. s chulddecentralisatie

182

6

Verdeelsleutels versus regionale begrotingsregels

185

7

Besluit

188

8

Bijlage

190

9

Bibliografie

191

167


168



De recente versterkingen van het Stabiliteits- en Groeipact (sgp) dwingen de Europese lidstaten tot een grotere budgettaire discipline. In principe worden enkel centrale overheden onderworpen aan de nieuwe Six-Pack, Two-Pack en Begrotingspact maatregelen. Onrechtstreeks echter, via de interne vertaling van deze nieuwe begrotingsnormen naar regionale en lokale overheden, zullen ook deze laatsten met strengere budgetbeperkingen geconfronteerd worden. Dit artikel gaat dieper in op de specifieke rol van decentrale overheden in de nationale en Europese begrotingspolitiek en de verticale coördinatie van begrotingsinspanningen in België.

169


1


Inleiding

De nieuwe Europese begrotingsregels, ingevoerd als een reactie op de recente staatsschuldencrisis, hebben tot doel het functioneren van de Economische en Monetaire Unie (emu) te bevorderen door de verantwoordelijkheid van de lidstaten met betrekking tot hun openbare financiën aan te scherpen. De nieuwe spelregels worden opgelegd aan de centrale overheden van de lidstaten, met de vermelding dat deze moeten zorgen voor de “consistente toepassing ervan op hun verschillende deeloverheden”. In federale staten vormt de interne budgettaire coördinatie van begrotingsinspanningen echter een bijzondere u itdaging, die als het ware een soort “intern stabiliteitspact” vergt. Het betrekken van subnationale overheden bij de nationale begrotingssanering is belangrijk, niet alleen omdat iedere overheid zijn steentje moet bijdragen, maar ook omwille van ongunstige “spillover” effecten tussen overheden in een federale staat: onverantwoorde regionale beslissingen beïnvloeden immers ook de federale financiën. Zo jaagt een hogere schuld bij regionale en lokale overheden ook de federale interestvoet de hoogte in (1). Het is echter geen gemakkelijke opdracht: subnationale overheden voelen zich vaak minder verantwoordelijk voor de nationale financiën en zijn meer geneigd om hun begrotingen te laten ontsporen wanneer ze geconfronteerd worden met “common pool” en “moral hazard” (moreel risico) problemen (2). Decentrale overheden worden vaak grotendeels gefinancierd via federale dotaties die beschouwd worden als een “common pool”: de voordelen van overheidsuitgaven komen integraal ten goede aan de regionale overheid en haar kiespubliek, terwijl de kosten gespreid worden over de nationale gemeenschap. Daardoor zijn regionale en lokale overheden meer geneigd om hun uitgaven te laten escaleren. Daarnaast veronderstellen decentrale overheden vaak dat de federale overheid hen te hulp zal schieten wanneer hun financiën ontsporen en de schuld te hoog oploopt, het zogenaamde “bailout scenario”. Deze veronderstelling is terecht: een federale overheid kan het zich vaak niet permitteren om een regio failliet te laten gaan omwille van bovenvermelde spillover- en andere effecten. Daardoor gedragen decentrale overheden zich onverantwoordelijk; ze nemen budgettaire risico’s, aangezien de eventuele negatieve gevolgen door een derde partij g edragen worden (probleem van moreel risico). Deze bijdrage gaat dieper in op de interne budgettaire coördinatie van begrotingsinspanningen in de context van de Belgische federale staat. Sectie 2 geeft een kort overzicht van de nieuwe Europese regelgeving, terwijl secties 3 en 4 het nationale en regionale begrotingskader in België bekijken. De verticale verdeling van begrotingsinspanningen en de daarmee gepaard gaande problemen komen aan bod in sectie 5. Sectie 6 bekijkt de pro’s en contra’s van verdeelsleutels versus begrotingsnormen, en formuleert een aantal beleidsaanbevelingen. Sectie 7 besluit.

170

1

Cf. Van Hecke, A. (2012), “Verticale schuldexternaliteiten in EMU landen”, VIVES Briefing, Augustus 2012.

2

Zie bijvoorbeeld Rodden (2006), Eyraud et al. (2011) en Escolano, J. et al. (2012).


2

Het Europese begrotingskader

Europa oefent reeds lange tijd een invloed uit op het Belgische begrotingsbeleid via het Groei- en Stabiliteitspact van 1997 (3). De opgelegde regels omvatten de bekende 3 % deficit en 60 % schuldgraad normen, m.a.w. lidstaten kunnen tot de orde geroepen worden wanneer hun nominaal tekort groter is dan 3 % van hun bruto binnenlands product (bbp) en/of wanneer ze een schuldgraad hebben van meer dan 60 % van het bbp. Preventief dienen Europese lidstaten een middellange termijndoelstelling voor het begrotingssaldo na te streven, alsook jaarlijks een stabiliteitsprogramma in te dienen bij de Europese Commissie. Naar aanleiding van de Europese schuldencrisis werd het begrotingskader van de Europese Unie (eu) sinds 2011 aangepast en versterkt. De Six-Pack maatregelen omvatten vijf verordeningen die momenteel reeds van kracht zijn en één richtlijn die de lidstaten dienen om te zetten in nationale wetgeving uiterlijk tegen eind 2013. De belangrijkste bepalingen met betrekking tot het begrotingsbeleid van de lidstaten omvatten een saldocriterium, een uitgavennorm, een schuldcriterium en voorschriften m.b.t. de nationale begrotingskaders. ▸▸

Saldocriterium Om de houdbaarheid van haar overheidsfinanciën te waarborgen en voldoende marge in te bouwen ten opzichte van de 3 % deficit norm, dient elke lidstaat een middellange termijndoelstelling of “medium term objective” (mto) vast te leggen. Voor België is deze mto vastgelegd op een structureel begrotingsoverschot van 0,5 % van het bbp. Een mto van begrotingsevenwicht werd onvoldoende geacht omwille van bijkomende financiële noden voor de Belgische schuldafbouw en de vergrijzingsproblematiek. Voor landen met een lage schuldgraad en voldoende houdbaarheid van de overheidsfinanciën kan een mto negatief zijn. Hiermee drukt men de wenselijkheid uit om voldoende budgettaire ruimte te laten voor investeringen wanneer het risico op budgettaire ontsporing van de lidstaat klein is. Belangrijk is dat er niet alleen een doelstelling vooropgesteld wordt, maar dat nu ook de weg ernaartoe concreet gestalte krijgt. Een lidstaat die zijn mto nog niet bereikt heeft, moet zijn structureel saldo jaarlijks met 0,5 procentpunt verbeteren. Voor lidstaten met een schuldgraad van meer dan 60 % van het bbp (waaronder België) bedraagt de inspanning 0,75 procentpunt. Een afwijking van deze percentages met 0,5 % van bbp op jaarbasis of gemiddeld 0,25 % over twee opeenvolgende jaren kunnen sancties met zich meebrengen. Sancties vanwege de Europese Commissie worden nu sneller opgelegd aangezien de Raad van de eu geacht wordt ermee in te stemmen tenzij hij deze via omgekeerde gekwalificeerde meerderheid verwerpt.

3

De regels die hierin opgenomen werden, vinden hun oorsprong in de toetredingsvoorwaarden vervat in het verdrag van Maastricht (1991) naar aanleiding van de oprichting van een Europese Economische en Monetaire Unie (EMU).

171


▸▸


Uitgavennorm Om na te gaan of een lidstaat voldoende inspanningen doet om zijn mto te bereiken of te behouden, wordt een referentiepercentage voor de groei van de primaire overheidsuitgaven ingevoerd. De referentiegroei of benchmark komt overeen met de potentiële groei van de economie op middellange termijn en mag niet overschreden worden.

▸▸

Schuldcriterium Het schuldcriterium wordt operationeel gemaakt en krijgt daardoor meer gewicht in het geheel van begrotingsnormen. Waar voorheen in vage termen gesteld werd dat een te hoge schuldgraad “in voldoende mate” moest afnemen, en de 60% norm “in een bevredigend tempo” moest benaderen, wordt het traject van schuldafbouw nu concreet vastgelegd aan de hand van een formule. Over een termijn van drie jaar dient een gemiddelde jaarlijkse schuldafbouw van één twintigste van de kloof met de 60 % norm gerealiseerd te worden.

▸▸

Voorschriften begrotingskaders Nieuwe voorschriften m.b.t. de nationale begrotingskaders omvatten een aantal bepalingen m.b.t. het verschaffen van begrotingsstatistieken, macro-economische prognoses en begrotings- en meerjarenramingen aan de Europese Commissie. Verder moeten lidstaten ook zelf cijfermatige begrotingsregels invoeren om de naleving van de Europese normen te bevorderen. Daarnaast wordt melding gemaakt van een consequente toepassing van het begrotingskader op de verschillende deelentiteiten van de lidstaten. Deze voorschriften maken deel uit van de Europese richtlijn, waardoor de lidstaten nog de tijd hebben tot eind 2013 om deze om te zetten in eigen wetgeving, hoewel verschillende Eurolanden zich politiek geëngageerd hebben om dit reeds in 2012 te doen.

Naast de doorgevoerde Six-Pack hervormingen, ligt er nog heel wat nieuwe Europese regelgeving ter goedkeuring voor bij de Europese lidstaten. Het ontwerpverdrag inzake stabiliteit, coördinatie en bestuur in de emu, kort het zogenaamde “Fiscal Compact” of “Begrotingspact”, beoogt een bijkomende verhoogde stabiliteit van de overheidsfinanciën. Het verplicht lidstaten om een aantal begrotingsregels te verankeren in hun nationale wetgeving. De “gouden regel” stelt dat de begroting in evenwicht moet zijn of een overschot moet vertonen. Een deficitaire mto van maximaal 1% van het bbp is enkel mogelijk bij lage schuldgraad en wanneer de risico’s met betrekking tot de houdbaarheid van de overheidsfinanciën gering zijn. Ten slotte is er nog een Two-Pack van twee ontwerpverordeningen in de maak, dat enerzijds een verscherpt toezicht instelt voor de eurolanden en anderzijds het budgettair toezicht op eurolanden in financiële moeilijkheden versterkt.

172


3

Het nationale begrotingskader

De nieuwe Europese verplichtingen binden in principe enkel de centrale overheden van de lidstaten. Echter, zoals Europa afhankelijk is van de individuele inspanningen van haar lidstaten, zo is een federale staat afhankelijk van de prestaties van haar deeloverheden. Coördinatie van de verschillende begrotingstrajecten van de federale, regionale en lokale overheden is dan ook een must met het oog op het behalen van nationale doelstellingen. De verdeling van begrotingsinspanningen tussen de verschillende deeloverheden in België, zoals gespecifieerd in de jaarlijkse Stabiliteitsprogramma’s die ingediend worden bij de Europese Commissie, is gebaseerd op (samenwerkings)akkoorden, al dan niet formeel bekrachtigd, tussen de federale regering en de gewesten gemeenschapsregeringen. Deze worden opgemaakt in de schoot van de Interministeriële Conferentie voor Financiën en Begroting en het Overlegcomité Federale Regering – Gewest- en Gemeenschapsregeringen, en zijn gewoonlijk gebaseerd op de aanbevelingen van de Hoge Raad van Financiën. De afspraken in deze akkoorden hebben de status van begrotingsnorm zonder bindend karakter; dat wil zeggen dat er geen penalisatie voorzien is. Wat de naleving betreft doet men een beroep op de “politieke verantwoordelijkheid” of welwillendheid van de overheden in kwestie. In België vormt het opleggen van begrotingsinspanningen aan regionale overheden een grotere uitdaging dan in andere federale landen, aangezien er in de Belgische federale staat geen hiërarchisch verband bestaat tussen het centrale en het regionale overheidsniveau. Beide niveaus worden door de grondwet als gelijkwaardig of nevengeschikt omschreven. Ze zijn soeverein ten opzichte van elkaar, dat wil zeggen dat de federale regering geen zeggenschap heeft over regionale aangelegenheden en omgekeerd. Ter vergelijking, de Spaanse regering kan een uitgavenplafond opleggen aan haar ‘Comunidades Autónomas’ of autonome regio’s en de Duitse federale regering kan een ‘Schuldenbremse” of schuldenrem van toepassing op de Länder inschrijven in haar grondwet; in België ligt zoiets moeilijker. Het ondergeschikte verband is er wel in de relatie tussen de gemeenschappen en gewesten (g&g) en de lokale overheden. Regio’s kunnen lokale overheden tot de orde roepen en budgettaire regels opleggen m.b.t. lokale financiën. De g&g zijn wel onderworpen aan toezicht en opvolging door de Hoge Raad van Financiën (hrf). De hrf stelt jaarlijks een advies op over de financieringsbehoeften van de verschillende overheden en heeft de mogelijkheid om de leningscapaciteit van een gemeenschap of gewest te beperken, o.a. om een structurele ontsporing van de financieringsbehoeften te voorkomen (cf. Bijzondere Financieringswet van 1989). De hrf ziet voor zichzelf ook de rol weggelegd van onafhankelijk nationaal controleorgaan dat toezicht moet houden op de naleving van de “Gouden Regel” van het Europese Begro-

173



tingspact (cf. hrf, Advies maart 2012). Zowel in haar huidige constellatie van overlegorgaan met vertegenwoordiging van de verschillende overheden (naar analogie met de Duitse Stabilitätsrat), als bij haar nieuwe taak als onafhankelijke toezichthoudende instantie, blijft er voor haar in het kader van de internBelgische coördinatie van de saneringsinspanningen m.b.t. de Europese begrotingsnormering wellicht een belangrijke rol weggelegd. Ook Europa erkent de noodzaak tot coördinatie van de begrotingstrajecten tussen de verschillende deeloverheden binnen haar lidstaten, maar laat de concrete uitwerking over aan de discretie van de emu-landen zelf. In haar Six-Pack richtlijn (cf. hoger), wijdt ze een hoofdstuk aan het “alomvattend toepassingsgebied van de begrotingskaders”. Art.12 van deze richtlijn stelt dat lidstaten erop moeten toezien dat alle maatregelen die zij nemen in het kader van de Europese begrotingsnormen consequent op alle subsectoren van de overheid worden toegepast. Art 13 zegt dat alle subsectoren van de overheid consequent moeten worden meegenomen in de begrotingsplanning, de landen-specifieke cijfermatige begrotingsregels, … en dat passende coördinatiemechanismen moeten vastgesteld worden om hiervoor te zorgen. De budgettaire verantwoordelijkheden van de deelsectoren moeten duidelijk vastgelegd worden.

174


4

Het regionale begrotingskader

De Belgische gemeenschappen en gewesten (g&g) zijn in principe dus (nog) niet onderworpen aan het Europese begrotingskader, noch bindend gehouden tot het naleven van nationale verplichtingen. In de praktijk zullen de g&g wel indirect geconfronteerd worden met de nieuwe Europese regelgeving, die nationaal tot uitvoering gebracht zal moeten worden. Zo wijst de Sociaal-Economische Raad van Vlaanderen (serv, 2012) op de indirecte effecten die de regio’s, en in het bijzonder Vlaanderen, kunnen ondervinden van de nieuwe Europese regelgeving. In het kader van de Belgische verplichtingen zullen de g&g bijvoorbeeld een meerjarenraming (4) moeten opstellen, waarbij hun macro-economische hypotheses beter afgestemd dienen te worden met de federale overheid. Verder is het aan te raden ook regionaal een begrotingsregel in overeenstemming met het sgp in te voeren en het huidige nominale begrotingspad te vervangen door structurele cijfers (d.w.z. gezuiverd van eenmalige maatregelen en conjunctuurinvloeden) in lijn met de structurele normen die de Europese Commissie oplegt. Deze aangehaalde effecten op de regionale begrotingen hebben voornamelijk betrekking op nieuwe administratieve verplichtingen en zeggen weinig tot niets over de concrete begrotingsinspanningen die de g&g zullen moeten leveren in de context van de Belgische saneringsinspanningen. Aan dit laatste besteden we dan ook extra aandacht in deze bijdrage. Het is niet ondenkbaar dat Europa haar vage wetgeving m.b.t. een “passend coördinatiemechanisme” en “duidelijke verantwoordelijkheden voor de deelsectoren” in de toekomst meer zal concretiseren m.b.t. de verdeling van saneringsinspanningen over de verschillende deeloverheden in een federale staat. Voorlopig zijn de vereiste bijdragen van decentrale overheden tot de nationale begroting echter een interne aangelegenheid van de lidstaten. In het volgende deel gaan we dieper in op de verticale coördinatie van de budgettaire inspanningen in België.

4

Indien een regio al een eigen meerjarenbegroting opstelt, moet deze aangepast worden zodat ze coherent is met deze van de federale overheid. De afwijking van deze meerjarenbegroting zal ook verantwoord moeten worden.

175


5


Verticale coördinatie van de begrotingsinspanningen

De literatuur m.b.t. de coördinatie van besparingsoperaties tussen de verschillende overheidsniveaus is beperkt en weinig concreet; ze kan gereduceerd worden tot een aantal algemene aanbevelingen ter zake. Zo wijst Allain-Dupré (2011) op een aantal problemen. Enerzijds is er het gevaar van het steeds doorschuiven van door te voeren besparingen naar een lager overheidsniveau (waterval-effect), eventueel via het verminderen van transfers vanwege de meer centrale overheid. Daarnaast doet vrijbuitersgedrag zich voor wanneer overheden zolang mogelijk wachten met besparen totdat andere overheden noodgedwongen in de bres springen. Dit uitputtingsslag-scenario kan de gezamenlijke consolidatie-strategie fundamenteel ondergraven. Een derde valkuil bestaat erin dat men dezelfde besparingen oplegt aan overheden die fundamenteel verschillend zijn; eenvormige besparingen zijn niet de beste optie voor overheden met verschillende budgettaire en economische uitdagingen. Ten slotte is in het kader van de sanering van de overheidsfinanciën ook coördinatie nodig m.b.t. het design en de implementatie van investeringsstrategieën; het terugdringen van tekorten gebeurt immers niet alleen door “passieve” maatregelen (besparingen), maar ook door een “actieve” politiek van groeibevorderende maatregelen (investeringen). Schelkle en Mabbett (2007) geven aan dat de steeds verdere decentralisatie van overheidsfinanciën in emu landen sinds de jaren ’80 niet bevorderlijk was m.b.t. de coördinatie van consolidatie-inspanningen, zeker niet omwille van de toename van de “vertical gap” of “financieringskloof”; er werden meer uitgavenbevoegdheden gedecentraliseerd dan inkomensbevoegdheden, waardoor de dotatiefinanciering van decentrale overheden toenam. Mede door de druk op centrale overheden om aan de oorspronkelijke emu regels te beantwoorden, werden er evenwel “nationale stabiliteitspacten” ingevoerd, bijvoorbeeld in Oostenrijk en Italië in 1999, en begrotingsregels opgelegd aan lokale en regionale overheden, bijvoorbeeld in Finland en Spanje in 2001. De literatuur gaat echter niet in op de problematiek van de concrete toewijzing en onderlinge verdeling van saneringsinspanningen. Deze bijdrage gaat hier dan ook dieper op in aan de hand van de Belgische situatie. De Belgische begrotingsinspanningen worden verticaal verdeeld over de verschillende overheidsniveaus op basis van onderlinge afspraken (cf. infra). De hrf geeft hieromtrent, in het kader van zijn adviserende taak zoals geformuleerd in de Bijzondere Financieringswet (bfw), jaarlijks een aanzet in het rapport van zijn afdeling “Financieringsbehoeften van de overheid”. Klassiek deelt men de overheden hierbij op in Entiteit I (federale overheid en sociale zekerheid) en Entiteit II (gemeenschappen & gewesten en lokale overheden). Een drietal potentiële verdeelsleutels van de budgettaire inspanningen (waarbij een

176


i nspanning gezien wordt als een afwijking van het scenario van ongewijzigd beleid in structurele termen), worden in de hrf-rapporten vermeld. Deze verdeelcriteria kijken enkel naar de begrotingsruimte van de verschillende overheden en staan los van de responsabilisering van deze overheden m.b.t. de totstandkoming van het overheidstekort (5). ▸▸

Criterium van begrotingsevenwicht voor beide Entiteiten in 2015: in 2009 raamde men de verdeling van de inspanningen over de periode 2009-2015 op ongeveer 80% voor Entiteit I en 20 % voor Entiteit II.

▸▸

Verdeelsleutel op basis van het aandeel van elke Entiteit in de finale primaire uitgaven: ongeveer 65 % van de inspanningen vallen dan ten laste van Entiteit I en 35 % ten laste van Entiteit II (onder de huidige bfw).

▸▸

Gemengde sleutel op basis van het aandeel in de primaire uitgaven en in de fiscale capaciteit, waarbij fiscale capaciteit betrekking heeft op de budgetten waarover de g&g op autonome wijze beschikken: deze verdeling resulteert in een 76/24-verhouding (6) van saneringsinspanningen ten laste van respectievelijk Entiteit I en Entiteit II.

Een vierde verdeelsleutel op basis van enkel de fiscale capaciteit (verhouding inspanningen ongeveer 88/12) werd eveneens vermeld, maar niet weerhouden. De aanbevolen verdeelsleutel door de hrf is deze op basis van het aandeel van elke Entiteit in de finale primaire uitgaven. Deze keuze lijkt plausibel vanuit het standpunt dat besparingen in België, gezien de reeds erg hoge belastingdruk, voornamelijk door uitgavenreducties zullen moeten gerealiseerd worden. De uitgavensleutel werd overgenomen in de budgettaire akkoorden tussen de federale regering en de deelgebieden m.b.t. de jaren 2009 tot 2012, en dus ook in de Belgische Stabiliteitsprogramma’s. Op het Overlegcomité van 16/09/2009 werd echter gestipuleerd dat “de aanname van deze sleutels voor de periode 2010-2012 niet kan ingeroepen worden als precedent voor de periode 2013-2015”.

5.1

Divergentie van begrotingstrajecten ….

Het doortrekken van deze formule na 2012 blijkt inderdaad niet wenselijk. Daar waar de toepassing van de 65/35 verdeelsleutel in het licht van de zware saneringen in de jaren onmiddellijk na de economische en financiële crisis (2009-2012) geen enkel probleem stelde, leidt ze bij verdere toepassing tot 2015 tot een onhoudbare asymmetrie van begrotingstrajecten. Tabel 1 geeft aan wat er zou gebeuren indien de 65/35 verdeling van de begrotingsinspanningen doorgetrokken wordt tot 2015. 5

Cf. HRF, Advies van maart 2012. Men benadrukt tevens de moeilijkheid om zo’n responsabilisering in de totstandkoming van het overheidstekort te ramen: “De respectieve tekorten zijn onbetrouwbare indicatoren aangezien de deelgebieden grotendeels gefinancierd worden door federale dotaties die hun budgettaire beperkingen beïnvloeden en anderzijds staan ze slechts in geringe mate bloot aan vergrijzingsuitgaven en de cyclische component van de uitgaven (werkloosheid).”

6

Verdeelsleutels op basis van cijfers 2009 en onder het stelsel van de huidige BFW.

177



Tabel 1: Illustratief scenario voor de verdeling van de budgettaire consolidatie-inspanningen volgens verdeelsleutel 65 %-35 % (in % van het BBP)

Gezamenlijke overheid

2012

2013

2014

2015

-2,7

-2,15

-0,9

0,0

Entiteit I

-2,4

-2,1

-1,5

-1,0

Entiteit II

-0,4

0,2

0,6

1,0

Bron: HRF rapport maart 2012

De begrotingstrajecten van Entiteit I en Entiteit II divergeren sterk. Zo zal Entiteit I in 2015 een tekort van 1 % van het bbp boeken, terwijl Entiteit II symmetrisch daarmee een overschot van 1 % van het bbp realiseert. Dit conflicteert met het principe van budgettaire houdbaarheid op elk overheidsniveau: Entiteit I stapelt de tekorten op terwijl Entiteit II progressief stijgende begrotingsoverschotten moet realiseren. Het principe van budgettaire houdbaarheid op elk overheidsniveau houdt geen pleidooi voor identieke begrotingstrajecten of voor het aanhouden van evenwichtsbegrotingen. Het kan nuttig zijn om overschotten te boeken met het oog op de prefinanciering van vergrijzingsuitgaven of om een hoge schuldratio af te bouwen. Daarnaast kunnen deficits verantwoord worden wanneer daar groei-ondersteunende overheidsinvesteringen tegenover staan (7). Rekening houdend met het feit dat, omwille van hun bevoegdheden, regionale en lokale overheden het merendeel van de productieve investeringen op zich nemen, en de federale overheid de historische Belgische schuldenlast en de vergrijzingskosten torst, zou de omgekeerde situatie met een begrotingsoverschot bij Entiteit I wenselijker zijn. Ook de hrf geeft aan dat het hanteren van begrotingsoverschotten op het niveau van Entiteit II niet raadzaam is, aangezien (i) de kwestie van prefinanciering van uitgaven zich niet stelt op decentraal niveau en (ii) “dit weinig coherent is met de principes van het budgettair federalisme, die de decentralisatie van publieke goederenvoorziening aanmoedigen met het oog op een betere toewijzing van collectieve goederen en diensten. Dit is des te meer het geval naarmate de uitgaven voor o&o en de investeringen in menselijk kapitaal zoals onderwijs (“growth enhancing”) sterk gelokaliseerd zijn bij Entiteit II.”

5.2

… of divergentie van de begrotingsinspanningen

Daarom werd er in het Belgische Stabiliteitsprogramma van april 2012 toch geopteerd voor een alternatief scenario, nl. een traject met terugkeer naar een begrotingsevenwicht (of toch bijna) in 2015 voor beide Entiteiten, zoals geïllustreerd in Tabel 2.

7

178

Op voorwaarde dat de betreffende overheid weinig schulden heeft en het risico op ontsporing van haar financiën klein is.


Tabel 2: Vorderingensaldo per Entiteit (in % van het BBP


2012

2013

2014

2015

-2,8

-2,15

-1,1

0,0

Entiteit I

-2,4

-2,15

-1,2

-0,1

Entiteit II

-0,4

0,0

0,1

0,1

Bron: Stabiliteitsprogramma België, april 2012

Dit scenario komt bijna volledig overeen met het normatieve (aangeraden) traject van de hrf (zie bijlage) (8), waarvoor deze laatste de gevolgen voor de relatieve inspanningen van beide Entiteiten becijferde. Daartoe berekent men enerzijds de jaarlijkse structurele verbetering van het saldo (bijkomende inspanning in % van het bbp) in het normatieve traject, en anderzijds vergelijkt men de structurele primaire saldi van het normatieve traject met deze van het traject bij ongewijzigd beleid. Cumulatief over de periode 2012-2015 bedraagt de vereiste verbetering van het finale structurele saldo 2,3 % van het bbp voor Entiteit I t.o.v. slechts 0,1 % van het bbp voor Entiteit II. De primaire structurele inspanning t.o.v. het scenario bij ongewijzigd beleid bedraagt cumulatief over dezelfde periode 2,7 % van het bbp voor Entiteit I t.o.v. 0,2 % van het bbp voor Entiteit II. Entiteit II levert volgens deze laatste maatstaf dus ongeveer 7 % van de totale inspanning. Wanneer we het Belgische traject vergelijken met de ingediende stabiliteitsprogramma’s van de andere federale Europese landen (zie Tabel 4 in bijlage), dan stellen we vast dat Entiteit II ook in Duitsland, Oostenrijk en Spanje relatief gemakkelijker lijkt terug te keren naar een begroting in evenwicht in vergelijking met Entiteit I (9). Nochtans blijken de relatieve inspanningen van Entiteit II t.o.v. Entiteit I in 2014 en 2015 het laagst in België, zoals afgeleid uit Tabel 5 in bijlage, die de jaarlijkse verandering in het vorderingensaldo weergeeft (10).

5.3

Uiteenlopende dynamiek centrale en decentrale overheidsfinanciën

Om een houdbaar begrotingstraject voor elke Entiteit (in casu het scenario van terugkeer van elke Entiteit naar een evenwicht in 2015) te verzoenen met een “evenwichtige” verdeling van de begrotingsinspanningen (65/35 uitgavencriterium) 8

Wijzigingen Stabiliteitsprogramma t.o.v. HRF normatief traject enkel ten nadele van Entiteit I.

9

Entiteit I werd berekend als de som van de centrale overheid en sociale zekerheid (ESA codes S1311 en S1314 in de stabiliteitsprogramma’s van de lidstaten), Entiteit II is de som van regionale en lokale overheden (ESA codes S1312 en S1313).

10

Merk op dat de verschillen ook verklaard kunnen worden door de variabele graad van decentralisatie in de verschillende federaties (OECD cijfers m.b.t. decentralisatie van de uitgaven (regionale en lokale uitgaven t.o.v. totale overheidsuitgaven in 2011) zijn de volgende: 30,9% in Oostenrijk, 36,8% in België, 38,7% in Duitsland en 46,3% in Spanje) en dat deze cijfers slechts een partieel beeld geven, aangezien de cijfers geen structurele primaire inspanningen weergeven.

179



in België, moet de onderliggende oorzaak van het probleem bekeken worden. De kern van het probleem is de uiteenlopende dynamiek tussen de saldi van Entiteit I en deze van Entiteit II in het benchmark scenario van ongewijzigd beleid en ongewijzigde institutionele context. Zoals aangegeven door de hrf vloeit deze divergentie van overheidsfinanciën niet voort uit een asymmetrisch begrotingsbeleid, maar uit een ongelijke verdeling van de lasten in de Belgische federatie. Voorlopig abstractie makend van het (beperkte) effect van de zesde staatshervorming, die uitgebreid aan bod komt in sectie 5.4, kunnen we stellen dat het Belgische federaliseringproces van vijf staatshervormingen niet geleid heeft tot een stabiele staatsstructuur: uitgavenbevoegdheden en activa werden overgedragen, financieringsverantwoordelijkheden en passiva (de historische staatsschuld) bleven federaal behouden. Daarnaast berust ook het probleem van de vergrijzing en de daarmee gepaard gaande toenemende sociale zekerheidsuitgaven volledig bij de centrale overheid. Het rapport van de Studiecommissie voor de Vergrijzing van 2011 (11) raamt de bijkomende inspanningen die geleverd moeten worden door Entiteit I om de kosten van de vergrijzing op te vangen op 0,9 % van het bbp over de periode 2010-2016, en op 4,7 % over de periode 2016-2060. Voor Entiteit II bedragen deze bijkomende kosten nul (bij ongewijzigde financieringswet). Daarnaast wordt meer dan 90 % van de Belgische schuld gedragen door de federale overheid. De strengere Europese verplichtingen m.b.t. de afbouw van deze schuld, ten belope van 1/20ste van het verschil met de 60 % norm, wegen dus ook voornamelijk op deze Entiteit. Ten slotte draagt Entiteit I ook nagenoeg het volledige risico op stijgende interestvoeten, alsook het merendeel van het risico op tegenvallende belastingen (dotatiefinanciering g&g) en conjuncturele uitgavenstijgingen (werkloosheidsuitkeringen).

5.4

De zesde staatshervorming: een oplossing?

Hoe kan deze situatie rechtgetrokken worden? De hrf rekende (en rekent hiervoor nog steeds) op de komende zesde staatshervorming, en met name de hervorming van de Bijzondere Financieringswet (bfw) die de middelenvoorziening van de gemeenschappen en gewesten regelt. Zijn rapport van maart 2011 benadrukte de nood aan een staatshervorming… “Deze duidelijke asymmetrie … weerspiegelt eens te meer … : het onaangepast geworden kenmerk van de huidige financieringsmechanismen en van de begrotingsstructuren van het Belgisch fiscaal federalisme in een gecombineerde context van de toenemende druk van “vergrijzingsgebonden uitgaven”, van de vereiste sterke globale saneringsinspanningen en de vermindering van de schuldgraad tegen 2015 …” 11

180

Het rapport van oktober 2012 maakt geen opdeling per Entiteit “gezien de wettelijke concretisering van de bevoegdheidsoverdrachten uit het Regeerakkoord van december 2011 voorlopig ontbreekt”.


… en bevatte duidelijke waarschuwingen aan het adres van de onderhandelaars: “Eens te meer toont dit aan dat het in elk staatshervormingsproject en in de financieringsmechanismen van de deelgebieden gevaarlijk zou zijn om deze laatste los te koppelen van de problematiek van de saneringen tegen 2015 en van de evenwichtige verdeling van de begrotingsinspanningen tussen de Entiteiten en overheidsniveaus. Een hervorming die de fiscale capaciteit (in ruime zin) van Entiteit I nog meer verzwakt … zou een oorzaak van financiële en sociale verzwakking kunnen zijn die de welvaart van het geheel en van de samenstellende delen van ons federaal systeem duur zou komen te staan.” Bedoeling is dat een rechtmatige verdeling van de begrotingsinspanningen gerealiseerd wordt door de overdracht van lasten van Entiteit I naar Entiteit II. Hierbij kan het bedrag van het centrale tekort/decentrale overschot van 1 % van het bbp uit Tabel 1 geïnterpreteerd worden als de maximale omvang waartoe de overdracht van financiële lasten tussen beide Entiteiten zou kunnen oplopen tot 2015 (12). De saneringslast die in het uiteindelijke Institutioneel Akkoord voor de zesde Staatshervorming doorgeschoven wordt naar de gemeenschappen en gewesten is echter beperkt. In dit kader verwijst men meestal naar de oorspronkelijke onderfinanciering van de overgedragen arbeidsmarktmiddelen en de gedeeltelijke koppeling aan de groei van de overgedragen middelen m.b.t. arbeidsmarktbeleid, kinderbijslag, gezondheidszorg en ouderenzorg (13). Toch brengen deze maatregelen niet de noodzakelijke verbetering van de federale financiën teweeg (14). Enerzijds wordt de onderfinanciering van arbeidsmarktmiddelen initieel volledig gecompenseerd door de overgangssokkel die tot doel heeft de neutraliteit van de nieuwe financieringswet t.o.v. de oude BFW te garanderen. Deze overgangscompensatie wordt slechts langzaam afgebouwd: gedurende een periode van tien jaar wordt het bedrag nominaal constant gehouden, daarna wordt het lineair afgebouwd over het daaropvolgende decennium. Daarnaast is de slechts gedeeltelijke koppeling van bepaalde middelen aan de economische groei bedoeld als compensatie voor de veronderstelde elasticiteitsbonus (15), waarvan de gewesten zouden profiteren omwille van hun bijkomende fiscale autonomie in de personenbelasting. Verschillende politici en academici hebben echter hun twijfels bij de realisatie 12

Zie HRF, Advies 2012.

13

De arbeidsmarktmiddelen worden slechts voor 90% overgedragen, en zijn slechts gekoppeld aan 70% van de reële economische groei. Ook de middelen voor gezondheidszorg en ouderenzorg evolueren niet welvaartsvast over de tijd, in die zin dat ze maar voor 82,5% gekoppeld zijn aan de reële economische groei per capita (ouderenzorg ook aan het aantal +80-jarigen). De middelen voor de kinderbijslag worden enkel gekoppeld aan de inflatie en aan het aantal -18 jarigen.

14

Voor een meer uitgebreide analyse van de nieuwe financieringswet, zie Heremans en Van Hecke (2012).

15

De inkomsten uit de personenbelasting worden verondersteld meer dan evenredig te evolueren met de groei van het BBP.

181



van deze elasticiteitsbonus (16), wat in dit opzicht dus niet noodzakelijk een slechte zaak is. De winst van de federale overheid bij het eventuele uitblijven van de elasticiteitsbonus voor g&g wordt geraamd op 120 miljoen euro in 2015 (Algoed en Denil, 2013). De enige duidelijke overdracht van lasten van Entiteit I naar Entiteit II is dan ook de nieuwe responsabiliseringsbijdrage van de regio’s m.b.t. de pensioenen van hun statutaire ambtenaren, ten belope van zo’n 105 miljoen euro in 2012 (1,6 miljard in 2030). De serv concludeert dan ook terecht in zijn Advies bij de Vlaamse begroting 2013: “voor Vlaanderen zou het effect van de nieuwe bfw, mede door het overgangsmechanisme, t.e.m. 2023 zelfs verwaarloosbaar zijn”. Kortom, op basis van het Institutioneel Akkoord zoals het nu voorligt, lijkt een overdracht van lasten die 1 % van het bbp benadert tegen 2015 erg onwaarschijnlijk. De convergentie van budgettaire vooruitzichten en trajecten dus evenzeer. Art. 4.14 van het Vlinderakkoord laat nog wel een opening voor beperkte wijzigingen in het kader van deze problematiek: “Het politieke akkoord over de bfw zal moeten worden afgerond na afloop van de discussie over de sanering van de overheidsfinanciën die België tegen 2015 terug in een budgettair evenwicht moet brengen. Na deze discussie zullen bepaalde variabelen van de bfw zoals de referentiebedragen voor de overdrachten en hun evolutieparameters definitief moeten worden bijgesteld, zonder de genoemde mechanismen en nadere regels van de fiscale autonomie van de Gewesten en de correcte financiering van de Brusselse instellingen te wijzigen” De hrf benadrukt dan ook dat de “modaliteiten van de bijdragen van de deelgebieden tot de begrotingssanering moeten worden geconcretiseerd … door de tekst van de bfw af te ronden en in dit kader bepaalde variabelen ervan aan te passen, zoals de referentiebedragen voor de overdrachten en hun evolutieparameters”. Maar ook een aanpassing van referentiebedragen en evolutieparameters zal wellicht geen grote verschuivingen in de middelenvoorziening van beide Entiteiten teweeg brengen. In afwachting, zolang het nieuwe institutionele kader nog niet van kracht is, raadt de hrf de federale overheid aan om haar uitgaven m.b.t. de zogenaamde usurperende bevoegdheden te stoppen, wat een besparing van zo’n 300 miljoen euro in 2013 inhoudt.

5.5

Herfinanciering federale overheid d.m.v. schulddecentralisatie

Het probleem van sterk divergerende financiën tussen de verschillende overheidsniveaus zal niet opgelost worden door hier en daar te schuiven met budgetten en een aantal evolutieparameters te wijzigen; hiervoor is een duurzame institutionele hervorming nodig. Daarnaast neemt het probleem van 16

182

Zie bijvoorbeeld Algoed et al. (2013).


de budgettaire houdbaarheid op het federale niveau nog toe door een ander aspect van de komende staatshervorming: de overdracht van fiscale autonomie en budgetten voor de financiering van de nieuwe regionale bevoegdheden tast de financieringsbasis van de federale overheid aan. Door haar afgenomen budgettaire manoeuvreerruimte, bv. om de schuld terug te betalen, neemt bovendien haar kredietrisico toe, wat de interestvoet op de Belgische overheidsschuld de hoogte in kan jagen. Een oplossing bestaat erin een deel van de historische federale staatsschuld toe te wijzen aan de regio’s. Als men fiscale autonomie overdraagt aan de regio’s, kan men ook een deel van de schuld, die met deze middelen dient terugbetaald te worden, regionaliseren. Dit werkt responsabiliserend voor de regio’s, is transparant (inspanning is niet afhankelijk van de realisatie van één of andere elasticiteitsbonus) en duurzaam (geen ad hoc maatregel, moeilijk herroepbaar). Daarnaast delen de regio’s ook in het risico op stijgende rentevoeten. Het is ook een meer coherente oplossing voor een divergerend financieel traject in die zin dat besparingen minder losgekoppeld worden van de Entiteit waar het begrotingsprobleem zich bevindt (in vergelijking met het scenario van de onderfinanciering van regionale bevoegdheden). Vaak raadt men een dergelijke operatie af omdat het onrust op financiële markten zou kunnen teweegbrengen en/of de globale rentekosten kan doen toenemen omwille van het hogere kredietrisico van regionale t.o.v. centrale overheden. Dit is echter enkel het geval wanneer men ondoordacht te werk gaat en federale schuldtitels zonder meer omzet in regionale effecten. Het is daarom meer aangewezen om te werken via een gemeenschappelijk amortisatiefonds, of een soort schuldagentschap, waarin een deel van de historische federale schuld ondergebracht kan worden. De staatswaarborg blijft dan behouden of de regio’s kunnen solidair verantwoordelijk zijn (d.w.z. iedere regio staat afzonderlijk borg voor het geheel van de schuld). De dienst van de schuld – m.n. interestlasten en aflossingen – wordt in dat geval verdeeld over de regio’s a rato van een vastgelegde verdeelsleutel. Dit scenario kende reeds succes bij de overdracht van schulden bij de regionalisering van het nationale huisvestingsbeleid in België via het Amortisatiefonds van de Leningen voor de Sociale Huisvesting (alesh). Voor een meer uitgebreide studie m.b.t. schuldregionalisering verwijzen wij naar Heremans en Van Hecke (2010). Het Federaal Planbureau (Saintrain, 2010) geeft aan dat, in het kader van de houdbaarheid van de federale financiën bij een nieuwe staatshervorming, naast de overdracht van een deel van het tekort ook de overdracht van de (huidige of impliciete) schuld verdedigbaar lijkt. Dit echter enkel om de houdbaarheidskloof van de federale overheid bij een nieuwe staatshervorming niet te verslechteren, en niet om de reeds bestaande divergentie van begrotingstrajecten recht te trekken. Op die manier zouden de deelgebieden een deel van de federale overheidsschuld moeten overnemen, ten belope van 7,6 % van het bbp per miljard euro overgedragen bevoegdheden (Saintrain, 2010).

183



Voor een gepaste verdeling van de saneringsinspanningen is het rechttrekken van het bestaande verticaal onevenwicht in de Belgische staat via een duurzame staatshervorming prioritair. Dit gaat verder dan het voorstel van het Federaal Planbureau dat enkel “het niet verslechteren van de huidige toestand” bij een n ieuwe staatshervorming bepleit.

184


6

Verdeelsleutels versus r egionale begrotingsregels

Pas na het herstellen van het verticaal evenwicht in de Belgische staat, kan men nadenken over een gepast coördinatie- of verdelingsmechanisme m.b.t. de nationale begrotingsinspanningen. Het vastleggen van een specifieke verdeelsleutel en de hieraan gekoppelde prestaties, zoals toegepast in België tijdens de jaren 2009-2011, is slechts één manier om begrotingsinspanningen te coördineren, het opleggen van regionale begrotingsregels en -normen is een andere. Het hanteren van een verdeelsleutel die de jaarlijkse bijdragen van de verschillende overheidsniveaus vastlegt, heeft als voordeel dat de doelstellingen duidelijk zijn en de prestaties voorspelbaar. Het kent echter ook belangrijke nadelen. Ten eerste geeft het opleggen van jaarlijkse prestaties aan beide Entiteiten weinig flexibiliteit m.b.t. het eigen management van de openbare financiën. De Belgische samenwerkingsakkoorden voorzien soms wel dat een afwijking van een overheid in het ene jaar gecompenseerd kan worden door een tegenovergestelde afwijking in het volgende jaar, maar feit blijft dat overheden beknot worden in de autonome aanwending van hun beleidsbudgetten. Het is een eerder centralistische manier om het behalen van de vereiste Belgische begrotingscijfers te verzekeren. Dit komt in extremis tot uiting in een scenario waarbij bepaald wordt dat de ene overheid het tekort van een andere overheid moet opvangen, wat in het Belgische systeem geen uitzondering is. Het behalen van een nationale “target” in een federale staat met zelfstandige deeloverheden zou een “bottom-up” proces moeten zijn, waarbij het nationale cijfer de som is van het autonome traject van geresponsabiliseerde deeloverheden. Ten tweede vergt de verdeling van budgettaire inspanningen ook een correcte berekening van deze inspanningen, wat niet altijd een evidente zaak is. Hiertoe vergelijkt men een na te streven (ook wel normatief) traject met het traject bij ongewijzigd beleid. Het benchmark scenario van ongewijzigd beleid kan echter reeds recurrente besparingen bevatten die regio’s in het verleden doorvoerden, waardoor de inspanning voor bijkomende besparingen groter is. Een opgelegde begrotingsbijdrage reflecteert op die manier niet noodzakelijk de begrotingsinspanning van een Entiteit. Daarom heeft een overheid ook geen incentief meer om betere prestaties te leveren dan afgesproken, wanneer deze extra’s geïncorporeerd worden in het scenario van ongewijzigd beleid bij de herziening of uitbreiding van de opgelegde trajecten. Dit kan eventueel opgevangen worden door zich bij de toewijzing van de inspanningen ook gedeeltelijk te baseren op een “exogene” norm, die niet gebaseerd is op historische prestaties.

185



Ten slotte is de keuze van een gepaste verdeelsleutel niet eenvoudig. De hrf opteert bijvoorbeeld voor een verdeelsleutel op basis van de decentralisatie van de uitgaven (65/35 regel). Hierbij verdeelt men de inspanningen “gelijk” over de Entiteiten, gecorrigeerd voor de capaciteit tot saneren (of de relatieve uitgavenbevoegdheden). Deze “one size fits all” politiek is misschien toepasbaar bij een horizontale verdeling van inspanningen tussen gelijksoortige overheden met dezelfde bevoegdheden, maar moeilijker te verantwoorden bij een verticale verdeling tussen een centraal en decentraal overheidsniveau. Entiteit I heeft andere inkomsten- en uitgavenbevoegdheden dan Entiteit II en in die zin zijn deze overheden verticaal moeilijk vergelijkbaar. Zo kan een besparing in de sociale zekerheid misschien efficiënter zijn dan een besparing op uitgaven m.b.t. infrastructuur of openbare werken, wat regionale bevoegdheden zijn. Regionale en lokale overheden hebben vaak de hefbomen voor economische groei in handen, wanneer ze bevoegd zijn voor innovatie, infrastructuur en onderwijs (investeringen in menselijk kapitaal), en zouden in dit opzicht misschien minder moeten besparen. De efficiëntie van een besparing hangt dan ook af van de opportuniteitskost van het niet uitgegeven geld: een niet gedane investering kan zwaarder doorwegen (ook m.b.t. het halen van toekomstige begrotingsdoelstellingen) dan een verminderde uitkering. Een goede verdeelsleutel dient daarom een gepaste afweging te maken van de principes van gelijkheid en efficiëntie. Een alternatief voor het hanteren van een verdeelsleutel en vastgelegde prestaties is het gebruik van begrotingsregels zoals een saldonorm om het nationale beleid te coördineren. Hierbij kan men zich inspireren op het Europese model, en aan elke overheid een mto of middellange termijn doelstelling opleggen, afhankelijk van haar profiel. De federale overheid dient dan bijvoorbeeld een mto na te streven die het begrotingsevenwicht overschrijdt, omwille van de prefinanciering van verwachte vergrijzingskosten. Een regio mag een tekort boeken op haar begroting om productieve investeringen te financieren, op voorwaarde dat haar financiën gezond en houdbaar zijn op lange termijn, naar analogie met de Europese bepalingen voor MTOs van lidstaten. Zoals eerder besproken, komt dit de efficiëntie van besparingen ten goede. Bovendien beschikken de verschillende overheden over meer flexibiliteit m.b.t. het gevolgde traject van hun overheidsfinanciën: er is geen absolute jaarlijkse bijdrage vastgelegd. Daartegenover staat dat de mto en de vereisten m.b.t. de weg ernaartoe wel een rem zetten op de vrijheid van overheden. Ten slotte geeft zo’n mto betere incentieven aan overheden om beter te doen dan de norm, aangezien dat geen gevolgen heeft voor toekomstige verplichtingen: een mto is quasi-exogeen en staat los van historische prestaties. Naar Europees voorbeeld kan men ook opteren voor een uitgavennorm of schuldnorm voor de verschillende deeloverheden. Hierbij dient men echter rekening te houden met de specificiteit van de verschillende overheden. Zo zullen regio’s met een beperkte fiscale autonomie het moeilijker hebben om schuld af te bouwen dan een federale overheid, en dient een uitgavennorm voor regionale overheden rekening te houden met de dynamiek van hun inkomsten, die onder meer afhangt van de evolutie van hun dotatiefinanciering.

186


Het hanteren van begrotingsregels en -normen voor de verticale budgettaire coördinatie binnen een lidstaat ligt in de lijn van de Europese aanbevelingen m.b.t. het “meenemen van alle subsectoren van de overheid m.b.t. de landen-specifieke cijfermatige begrotingsregels” (17).

17

Het oorspronkelijke voorstel van de Europese Commissie stelde: “De cijfermatige begrotingsregels zijn van toepassing op alle subsectoren van de overheid”. Het amendement van de Europese Centrale Bank (ECB) voegde daaraan toe: “Er worden cijfermatige begrotingsregels ontwikkeld en ingevoerd om te verzekeren dat de begrotingsdoelen alle subsectoren van de overheid bestrijken en in de pas lopen met de verplichtingen van lidstaten in het kader van het stabiliteits- en groeipact.” Deze formulering van de tekst werd echter niet weerhouden in de uiteindelijke wetgeving (zie art. 12 EU richtlijn geformuleerd in sectie 3). Cf. http://ec.europa.eu/prelex/detail_dossier_real.cfm?CL=en&DosId=199704

187


7


Besluit

De intern-Belgische coördinatie van de opgelegde begrotingsinspanningen in het kader van de nieuwe Europese regelgeving is geen evidente zaak. Ten eerste heeft de centrale overheid in België geen zeggenschap over haar gemeenschappen en gewesten, die nevengeschikte overheden zijn. Daarnaast laat de sterk uiteenlopende dynamiek tussen de saldi van Entiteit I en deze van Entiteit II (bij ongewijzigd beleid en ongewijzigde institutionele context) geen evenwichtige verdeling van de inspanningen over beide Entiteiten toe. In het normatieve hrf-scenario van terugkeer naar een begrotingsevenwicht van beide Entiteiten in 2015, draagt Entiteit II minder dan 10 % van de totale saneringslast over de periode 2012-2015. Het is niet aangewezen dit verticale onevenwicht recht te trekken door het aanpassen van de verdeelsleutels m.b.t. de saneringsinspanningen van de verschillende overheden. Dit zou resulteren in een opeenstapeling van tekorten bij Entiteit I en progressief stijgende begrotingsoverschotten bij Entiteit II, wat conflicteert met het principe van budgettaire houdbaarheid op elk overheidsniveau. De zesde staatshervorming is een gemiste kans om dit onevenwicht opnieuw recht te trekken: de genomen maatregelen brengen niet de noodzakelijke overdracht van lasten van Entiteit I naar Entiteit II teweeg. De hervorming heeft in het beste geval (d.w.z. bij het uitblijven van een elasticiteitsbonus voor de regio’s) Entiteit I niet verder verzwakt, maar zeker ook niet fundamenteel versterkt. Een meer duurzame institutionele hervorming blijft dus aan de orde. In dit kader is een regionalisering van een deel van de historische federale schuldenberg een oplossing om de lasten voor de centrale overheid te verlichten. De financieringsbasis die noodzakelijk is om de schuld terug te betalen, wordt bij elke staatshervorming meer en meer doorgeschoven naar de g&g. Het is logisch dat de regionale overheden dan ook een deel van de dienst van de schuld overnemen. Dit werkt responsabiliserend voor de gemeenschappen en gewesten, en is een transparante en duurzame manier om het verticale evenwicht in de Belgische federatie te herstellen. Een dergelijke operatie dient wel zorgvuldig gepland te worden, en kan geïnspireerd worden op succesvolle voorbeelden uit het verleden. Het rechttrekken van het verticale onevenwicht in de Belgische staat is prioritair; pas daarna kan men beginnen nadenken over een gepaste verdeling van de saneringsinspanningen. Het hanteren van een ad hoc verdeling of een verdeelsleutel die de jaarlijkse bijdragen van de verschillende overheden vastlegt, zoals toegepast in België tijdens de voorbije jaren, is een vrij centralistische manier om de begrotingsinspanningen te coördineren. Het geeft beide Entiteiten weinig flexibiliteit m.b.t. het eigen beheer van de openbare financiën en het vergt een correcte berekening van geleverde inspanningen. Ook de keuze van een geschikte verdeelsleutel is niet evident. Het hanteren van begrotingsregels zoals een saldonorm, uitgavennorm of schuldnorm bij de verticale coördinatie van begrotingsinspanningen ligt in de lijn van de Europese aanbevelingen ter zake. Naar Europees model kan men aan elke overheid een mto of middellange

188


termijndoelstelling opleggen, afhankelijk van haar profiel. De federale overheid dient dan een mto na te streven die het begrotingsevenwicht overschrijdt, omwille van de prefinanciering van verwachte vergrijzingskosten. Een regio mag een tekort boeken op haar begroting om productieve investeringen te financieren, op voorwaarde dat haar financiën gezond en houdbaar zijn op lange termijn. Het nationale cijfer is dan de som van het autonome traject van geresponsabiliseerde deeloverheden.

189


8


Bijlage

Tabel 3: Genormeerd begrotingstraject onder de hypothese van een wijziging van de BFW (in % BBP) %BBP

2012

2013

2014

2015


-2,8

-1,9

-0,9

0,0

Entiteit I

-2,4

-2,0

-1,0

-0,1

Entiteit II

-0,4

0,1

0,1

0,1

Bron: HRF, Advies 2012

Tabel 4: Vorderingensaldo per Entiteit in Europese federale staten (in % BBP)

België

Duitsland

Oostenrijk

Spanje

2011

2012

2013

2014

2015

2016

Entiteit I

-3,4

-2,4

-2,15

-1,2

-0,1

Entiteit II

-0,3

-0,4

0

0,1

0,1

Entiteit I

-0,4

-0,5

-0,5

-0,5

0

0

Entiteit II

-0,6

-0,5

0

0

0,5

0,5

Entiteit I

-2,3

-2,5

-1,7

-1,2

-0,5

-0,1

Entiteit II

-0,3

-0,5

-0,4

-0,3

-0,1

0

Entiteit I

-5,2

-3,5

-2,5

-1,9

-1,1

Entiteit II

-3,3

-1,8

-0,5

-0,3

0

Bron: Stabiliteitsprogramma’s 2012 van België, Duitsland, Oostenrijk, Spanje en eigen berekeningen

Tabel 5: Jaarlijks verschil in vorderingensaldo per Entiteit in Europese federale staten (in procentpunten)

België

Duitsland

Oostenrijk

Spanje

2012

2013

2014

2015

Entiteit I

1

0,25

0,95

1,1

Entiteit II

-0,1

0,4

0,1

0

Entiteit I

-0,1

0

0

0,5

0

Entiteit II

0,1

0,5

0

0,5

0

Entiteit I

-0,2

0,8

0,5

0,7

0,4

Entiteit II

-0,2

0,1

0,1

0,2

0,1

Entiteit I

1,7

1

0,6

0,8

Entiteit II

1,5

1,3

0,2

0,3

Bron: Stabiliteitsprogramma’s 2012 van België, Duitsland, Oostenrijk, Spanje en eigen berekeningen

190

2016


9

Bibliografie

Algoed, K. en Denil, F. (2013), “Fiscal federalism: The Transition to a New Model of Fiscal Relations”, In: De Callatay, E. en Thys-Clément, F. (Eds.), The Return of the Deficit: Public Finance in Belgium Over 2000-2010, Vol.7, Leuven University Press. Allain-Dupré, D. (2011), “Multi-level Governance of Public Investment: Lessons from the Crisis”, oecd Regional Development Working Paper 2011/05. Escolano, J., Eyraud, L., Moreno Badia, M., Sarnes, J., Tuladhar, A. (2012),”Fiscal Performance, Institutional Design and Decentralization in European Union Countries”, imf Working Paper 12/45. Eyraud, L., Lusinyan, L. (2011), “Decentralizing Spending More than Revenue: Does It Hurt Fiscal Performance?”, imf Working Paper 11/226. Heremans, D., Van Hecke, A. (2012), “Het ontwerp Nieuwe Bijzondere Financieringswet en de dynamiek van de middelenvoorziening voor Gewesten en Gemeenschappen”, vives Briefing, juli 2012. Heremans, D. en Van Hecke, A. (2010), “Schuldresponsabilisering, Schuldautonomie en Regionalisering van de Staatsschuld in de Staatshervorming”, vives Beleidspaper 12. Hoebeeck, A. en Smolders, C. (2010), “Een structurele Vlaamse begrotingsnorm: lessen uit de literatuur & best practices”, Working Paper Steunpunt Fiscaliteit & Begroting. Hoge Raad van Financiën, (oktober 2012), “Recente budgettaire evoluties en beoordeling ervan ten opzichte van de stabiliteitsprogramma’s”, Rapport Afdeling Financieringsbehoeften van de Overheid. Hoge Raad van Financiën, (maart 2012), “Advies begrotingstraject voor het stabiliteitsprogramma 2012²-2015”, Rapport Afdeling Financieringsbehoeften van de Overheid. Hoge Raad van Financiën, (2011), “Evaluatie 2010 en begrotingstrajecten voor het stabiliteitsprogramma 2011-2015”, Rapport Afdeling Financieringsbehoeften van de Overheid. Hoge Raad van Financiën, (2010), “Evaluatie 2008-2009 en begrotingstrajecten ter voorbereiding van het volgende stabiliteitsprogramma”, Rapport Afdeling Financieringsbehoeften van de Overheid. Overeenkomst van 3 februari 2010 tussen de Federale Overheid, de Vlaamse Gemeenschap, de Franse Gemeenschap, de Duitstalige Gemeenschap, het Waals Gewest en het Brussels Hoofdstedelijk Gewest en de Franse

191

emeenschapscommissie betreffende de begrotingsdoelstellingen voor de G periode 2011-2012. Overeenkomst van 15 december 2009 tussen de Federale Overheid, de Vlaamse Gemeenschap, de Franse Gemeenschap, de Duitstalige Gemeenschap, het Waals Gewest en het Brussels Hoofdstedelijk Gewest en de Franse Gemeenschapscommissie betreffende de begrotingsdoelstellingen voor de periode 2009-2010. Richtlijn 2011/85/eu van de Raad van 8 november 2011 tot vaststelling van voorschriften voor de begrotingskaders van de lidstaten, Publicatieblad Nr. L 306 van 23/11/2011 blz. 0041 – 0047. Rodden, J. (2006), “Hamilton’s paradox: the promise and peril of fiscal federalism”, Cambridge University Press. Saintrain, M. (2010), “Herziening van het Belgisch budgettair federalisme: vragen omtrent de budgettaire houdbaarheid en omtrent budgettair beleid en economische cyclus”, Working Paper Federaal Planbureau 23-10. SARiV/SERV (2012), Advies over het eu-verdrag inzake stabiliteit, coördinatie en bestuur in de economische en monetaire unie. SERV, Advies over het begrotingsbeleid 2013 van de Vlaamse Gemeenschap, juli 2012. serv, Advies, Begrotingsadvies begroting 2012, juli 2011. Stabiliteitsprogramma van België 2011-2014. Van Hecke, A. (2012), “Verticale schuldexternaliteiten in emu landen”, vives Briefing, Augustus 2012. Van Rompuy, P. (2005), “De coördinatie van het budgettair beleid in België: een evaluatie”, Documentatieblad fod Financiën, 65e jaargang, nr.1.

192

Het Europese begrotingskader en de interne verdeling van begrotingsinspanningen binnen een federale staat

Recommend Documents