Het Amerikaans veiligheidsbeleid: van afschrikking naar dominantie Kees Homan
Dit artikel zal ingaan op het veiligheidsbeleid van de enige overgebleven supermogendheid, zoals dit – mede ten gevolge van 11 september 2001 – het afgelopen jaar in een drietal documenten gestalte heeft gekregen, namelijk The Nuclear Posture Review, The National Security Strategy of the United States of America en de National Strategy to Combat Weapons of Mass Destruction.1 Ruim tien jaar geleden voorspelde een aantal wetenschappers de neergang van de Verenigde Staten als grote mogendheid. Zo constateerde Paul Kennedy in zijn vermaarde boek The Rise and Fall of the Great Powers, dat de Verenigde Staten aan imperial overstretch leden en hetzelfde lot wachtten, dat andere grote mogendheden hadden ondergaan. Volgens Kennedy raakte de Verenigde Staten als supermogendheid immers op dezelfde wijze overstretched als vroegere grote mogendheden waren bezweken onder de last van hun militaire macht. De conservatieve Amerikaanse columnist Charles Krauthammer schreef daarentegen in diezelfde tijd in Foreign Affairs onder de titel ‘The Unipolar Moment’: “It has been assumed that the old bipolar world would beget a multipolar world with power dispersed to new centers in Japan, Germany (and/or Europe), China and a diminished Soviet Union/Russia. This is mistaken. The center of world power is an unchallenged superpower, the United States, attended by its allies. The true geopolitical structure of the post-Cold War is a single pole of world power that consists of the United States at the apex of the industrial West. Perhaps, it is more accurate to say the United States and behind it the West.2” Krauthammer werd toen beschouwd als een onverbeterlijke optimist of een symbool van Amerikaanse arrogantie. Krauthammer kreeg echter gelijk en Kennedy ongelijk. De laatste erkende dit ruiterlijk toen hij schreef: “nothing has ever existed like this disparity of power; nothing.3” Groeiende militaire macht Welke gevolgen heeft deze unieke machtspositie voor het Amerikaanse veiligheidsbeleid ? Na het aantreden van de regering-Bush in februari 2001, lag in de eerste maanden de nadruk vooral op het voornemen om een anti-raketverdediging (National Missile Defense) op het Amerikaans grondgebied te stationeren. Maar na de terroristische aanslagen op 11 september 2001 onderging het veiligheidsbeleid een drastische verandering met een nog grotere nadruk op het instrument van militaire macht. De toenemende militarisering van het buitenlands beleid had tot gevolg dat het defensiebudget aanzienlijk verhoogd werd. Op dit moment overstijgen de defensie-uitgaven van de Verenigde Staten die van de eerstvolgende twintig landen tezamen. De regering-Bush heeft inmiddels voor het fiscale jaar 2003 een defensiebudget van niet minder dan 396 miljard dollar ingediend. Volgens de meerjarenramingen van het Pentagon zal het Amerikaans defensiebudget in 2007 groter zijn dan van alle overige landen in de wereld tezamen.
1
Het nucleaire beleid The Nuclear Posture Review (NPR), waarvan het overgrote deel geclassificeerd is gebleven, werd voor het eerst door het Pentagon publiekelijk gemaakt in januari 2002. Het document maakt duidelijk dat de Verenigde Staten niet van plan zijn de rol van kernwapens in hun veiligheidsbeleid in de komende jaren te verminderen. Een van de centrale thema’s in het document is de vervanging van de triade die bestaat uit met kernwapens uitgeruste intercontinentale ballistische raketten (ICBM’s), nucleaire onderzeeboten en strategische bommenwerpers door een nieuwe triade. Hierin is naast kernwapens een rol weggelegd voor conventionele middelen, verdedigingsmiddelen en het vermogen de nucleaire strijdkrachten snel uit te breiden in antwoord op nieuwe dreigingen (responsive defense infrastructure). De nieuwe triade bestaat uit: • • •
een offensieve vergeldingscapaciteit, bestaande uit een sterk gereduceerde hoeveelheid offensieve strategische kernwapens – in feite de oude triade in afgeslankte vorm – en conventionele wapens; passieve en actieve verdedigingsmiddelen, waaronder missile defense; een responsive defense infrastructure, waarvan onder meer reservevoorraden kernkoppen en een versterkte productie- en testinfrastruktuur deel uitmaken.
Opvallend is de aandacht die de NPR besteedt aan afschrikking met behulp van precisiegeleide kernwapens. Het document schetst een toekomst waarin de combinatie van conventionele precisiewapens en kleinere kernkoppen een nieuw wapensysteem oplevert, de zogenoemde bunker buster.4 Dit is een uiterst doelgerichte precisie-kernwapens, dat in staat moeten zijn ondergrondse bunkers en silo’s uit te schakelen. Het Congres heeft inmiddels 15 miljoen dollar uitgetrokken voor een studie naar deze Robust Nuclear Earth Penetrator. De Tennessee Valley Authority voert een programma van 3,25 miljoen dollar uit, voor het produceren van radioactieve waterstof of tritium. Het laatste is een blast enhancer, dat kleine kernkoppen een big bang geeft. Als deze technologie ooit in handen komt van een terroristische organisatie is geen scheepscontainer meer nodig om een kernwapen te verbergen, maar is een koffer voldoende. De NPR sluit niet uit dat voor de ontwikkeling van deze kernwapens additionele testen vereist zijn.5 Dit zou betekenen dat de Verenigde Staten het moratorium op nucleaire proeven niet meer in acht zullen nemen. Het land deed zijn laatste nucleaire test in 1992 en het ministerie van Energie moet sinds 1993 in staat zijn binnen 24-36 maanden de testen te hervatten. Eervorig jaar hebben Republikeinen in het Huis van Afgevaardigden gepoogd – vooralsnog zonder succes – deze termijn terug te brengen tot één jaar. Ook het ‘Verdrag van Moskou’, dat Bush en Poetin op 24 mei jl. te Moskou ondertekenden, onderschrijft de belangrijke rol die de Amerikanen nog steeds aan kernwapens toekennen. Rusland en de Verenigde Staten hebben als erfenis van de Koude Oorlog nog altijd een strategisch kernwapenarsenaal van tussen de 6.000 en 7.000 kernkoppen. De voornaamste bepaling van het verdrag is dat dit arsenaal van de twee nucleaire grootmachten over tien jaar moet zijn teruggebracht tot 1.700 à 2.200 kernkoppen. Het verdrag verplicht echter niet tot vernietiging van kernkoppen. In plaats hiervan zullen de kernkoppen die buiten actieve dienst gesteld worden in reserve worden opgeslagen. Zo kan de strategische overkill in korte tijd opnieuw gebruiksklaar worden gemaakt (responsive reserve). Deze reservevoorraad maakt onderdeel uit van de in de derde pijler van de nieuwe triade. Het verdrag verschaft de Verenigde Staten zodoende de gewenste flexibiliteit voor hun kernmacht. Elke partij mag immers geheel eenzijdig de samenstelling en de structuur van zijn strategische kernmacht bepalen. Het aanhouden van een reservevoorraad is overigens niet nieuw. In de NPR van 1994, die onder de regering-Clinton werd uitgevoerd, werd bepaald dat de Verenigde Staten een reservevoorraad kernkoppen zouden handhaven van 10.500, ook als in het kader van het START-II-verdrag het aantal operationele kernkoppen zou worden verminderd tot 2.500. 2
Het beleid van de regering-Bush op het gebied van kernwapens is een treffend voorbeeld van het Amerikaanse unilateralisme. Zo is het in strijd met de slotverklaring van de toetsingsconferentie van het Non-Proliferatieverdrag (NPV) van mei 2000, waarin de officiële kernwapenstaten ‘ondubbelzinnig’ (unequivocally) hebben beloofd hun kernwapens ooit weg te zullen doen. Het nationale veiligheidsbeleid In tegenstelling tot de NPR trok de verschijning van The National Security Strategy of the United States of America (NSS) in september 2002 veel meer aandacht.6 De NSS is een door de Amerikaanse wetgever sinds 1986 voorgeschreven jaarlijks document dat de Amerikaanse president aan het Congres moet sturen. Het betreft hier de eerste NSS die onder de nieuwe regering-Bush verscheen. De tekst van de NSS is grotendeels gebaseerd op een aantal speeches die president Bush sinds de terroristische aanslagen op 11 september 2001 heeft gehouden. De thema’s die Bush in deze speeches heeft aangesneden zijn in het rapport tot een coherent geheel samengesmeed. Het rapport kent, aldus een woordvoerder van Bush, drie strategische prioriteiten. De eerste prioriteit van de Verenigde Staten is om de wereld te leiden in de strijd tegen het terrorisme. De Verenigde Staten zullen echter niet aarzelen zelfstandig te handelen als zij dat nodig achten. De tweede prioriteit is de vrede in stand te houden door het bevorderen van goede relaties tussen de grote mogendheden in de wereld. De derde prioriteit is de voordelen van vrijheid en welvaart uit te breiden met het verspreiden van Amerikaanse waarden en tastbare beloningen voor landen met ‘good governance’. In feite kijkt de regering-Bush tegen de wereld aan als één probleem, namelijk dat van terrorisme en massavernietigingswapens. Het rapport noemt twee schurkenstaten bij naam: Irak en Noord-Korea. In hun campagne tegen terroristische organisaties en hun handlangers zullen de Verenigde Staten alle machtsmiddelen aanwenden om de Amerikaanse belangen in eigen land en daarbuiten te verdedigen. Amerika zal de dreiging opsporen en vernietigen voordat deze zijn grenzen bereikt. De NSS kreeg vooral veel publiciteit vanwege de aankondiging dat eventueel pre-emptief actie zal worden ondernomen tegen schurkenstaten en terroristische groepen. De NSS merkt hierover op: “The greater the threat, the greater is the risk of inaction – and the more compelling the case for taking anticipatory action to defend ourselves, even if uncertainty remains as to the time and place of the enemy’s attack. To forestall or prevent such hostile acts by our adversaries, the United States will, if necessary act pre-emptively.”7 Sommige critici meenden hieruit zelfs te kunnen concluderen dat ‘afschrikking’ en ‘indamming’ niet langer een prominente rol vervullen in het Amerikaanse beleid. Daarnaast heeft het rapport een bijna messianistische dimensie wanneer het verkondigt dat de Verenigde Staten de wereld “safer and better” zullen maken. De Verenigde Staten “will use this moment of opportunity to extend the benefits of freedom across the globe. We will actively work to bring the hope of democracy, development, free markets, and free trade to every corner of the world.”8 Het rapport maakt tevens duidelijk dat de Verenigde Staten van plan zijn hun militaire suprematie te behouden en dat zij bereid zijn geweld te gebruiken om de internationale orde te hervormen. Daarbij wordt unilateraal optreden niet uitgesloten. Assistent-minister van Buitenlandse Zaken Richard Haass onderstreepte deze verandering in het veiligheidsbeleid, toen hij opmerkte:
3
“What you are seeing in this administration is the emergence of a new principle or body of ideas […] about what you might call the limits of sovereignty. Sovereignty entails obligations. One is not to massacre your own people. Another is not to support terrorism in any way. If a government fails to meet these obligations, then it forfeits some of the advantages of sovereignty, including the right to be left alone inside your own territory. Other governments, including the United States, gain the right to intervene. In the case of terrorism, this can even lead to a right of preventive [...] self-defense. You essentially can act in anticipation, if you have grounds to think it’s a question of when, and not if, you’re going to be attacked.”9 Het pleidooi voor een pre-emptieve aanval is in het rapport gebaseerd op een drietal overwegingen.10 In de eerste plaats zouden terroristen en schurkenstaten zich niet laten afschrikken door dreigementen van vergelding. Aangezien terroristen ook vaak stateloos zijn, zijn ze minder kwetsbaar zijn voor vergelding, Bovendien streven velen van hen naar het martelaarschap. Schurkenstaten zouden ook meer bereid zijn om risico’s te nemen. In de tweede plaats tonen de haat die leidde tot de aanvallen op 11 september en de verspreiding van technologieën die benodigd zijn voor het vervaardigen van massavernietigingswapens aan, dat de dreiging van een catastrofale aanval eerder reëel en nabij is, dan dat deze theoretisch en ver verwijderd is. In de derde plaats is het, gezien de omvang van het potentiële onheil dat kan worden aangericht, onverstandig om alleen op afschrikking te vertrouwen. De interpretatie die het document aan pre-emptieve actie geeft is tamelijk ruim. Van oudsher wordt onder een pre-emptieve aanval een militaire actie verstaan op het moment dat de tegenstander geacht wordt op het punt te staan aan te vallen (US Dictionary of Military Terms: “An attack initiated on the basis of incontroveritable evidence that an attack is imminent.”). Dit was vooral van betekenis bij een nucleaire aanval. Volgens het internationaal recht kan zo’n pre-emptieve aanval onder omstandigheden legaal zijn als zelfverdediging op basis van Artikel 51 van het Handvest van de Verenigde Naties. Maar de Verenigde Staten eigenen zich nu het recht van ‘anticipatory action’ toe, zelfs indien er onzekerheid bestaat over de tijd en de plaats van een vijandelijke aanval. Zo’n recht op anticipatoire zelfverdediging kan wel bestaan ingeval van “a necessity of self-defence, instant, overwhelming, leaving no choice of means, and no moment for deliberation”, volgens de fameus geworden woorden van de Amerikaanse minister Webster, die hij uitsprak in 1841 naar aanleiding van het ‘Caroline-incident’ tussen het Britse gezag in Canada en de Verenigde Staten. Het betrof hier het Amerikaanse schip Caroline dat gebruikt werd voor het bevoorraden van een opstandige beweging tegen het Britse gezag in Canada. Bij terugkeer in de Amerikaanse wateren van het Ontario-meer werd de boot door de Engelsen aangevallen en ging brandend ten onder. De Engelse regering slaagde erin aan te tonen dat haar ingrijpen in feite aan deze eisen had voldaan, en aanvaardde daarmee de juridische definitie van Webster. Maar in de bewoordingen van de NSS zou de nieuwe strategie zelfs gezien kunnen worden als een rechtvaardiging voor preventieve oorlogen. Een preventieve aanval is immers een militaire actie op een moment dat men van de tegenstander vermoedt dat hij wel de bedoeling, maar nog geen besluit heeft genomen om aan te vallen (US Dictionary of Military Terms: “A war initiated in the belief that military conflict, while not imminent is inevitable, and that to delay would involve greater risk.”) . Hoewel een preventieve oorlog een ‘noodsprong’ kan zijn om een tegenstander vóór te zijn bij een aanval, is zo’n preventieve aanval vaak moeilijk te onderscheiden van een aanval met zuiver agressieve bedoelingen. In ieder geval werd de ‘preventieve’ vernietiging van de Iraakse Osiraq kernreactor door de Israëlische luchtmacht in 1981 door de Veiligheidsraad met inbegrip van de Verenigde Staten veroordeeld. De NSS geeft echter geen nadere invulling aan de omstandigheden waaronder een Amerikaanse pre-emptieve aanval gerechtvaardigd zou zijn. Zo heeft Bush publiekelijk al
4
gezegd dat Noord-Korea en Iran niet tot de kandidaten behoren voor een dergelijke aanval. Irak heeft zich echter wel gekwalificeerd voor een pre-emptieve aanval. De rechtvaardiging hiervan zijn voor de Verenigde Staten de talrijke Veiligheidsraadresoluties die Irak de afgelopen tien naast zich neer heeft gelegd. Het gevaar van de Bush-doctrine is echter dat andere landen dezelfde argumentatie kunnen gebruiken als dekmantel voor hun eigen nationale veiligheidsproblemen. Zo heeft Rusland al toespelingen gemaakt in de richting van Georgië in verband met de Tsjetsjeense rebellen die zich in dit land schuilhouden. En Henry Kissinger heeft al opgemerkt: “It can not be either the American national interest or the world’s interest to develop principles that grant every nation an unfettered right of pre-emption against its own definition of threats to its security.”11 Los van deze bezwaren kunnen ook kanttekeningen geplaatst worden bij de uitvoerbaarheid en haalbaarheid van pre-emptieve acties. Terroristische groeperingen opereren veelal via netwerken, die moeilijk met militaire middelen zijn uit te schakelen. Bij schurkenstaten bestaat bovendien het gevaar dat deze hun massavernietigingswapens zullen inzetten voordat ze verloren gaan. Bij een land als Noord-Korea doet zich het probleem voor dat Seoul met zijn 10 miljoen inwoners in feite in gijzeling wordt genomen vanwege de nabijheid van Noord-Koreaanse raketten en artillerie. De praktische moeilijkheden die er zijn, betekenen dan ook dat pre-emptie waarschijnlijk een minder dominante rol in de Amerikaanse militaire strategie zal spelen dan nu in brede kring wordt verondersteld. Nationale Veiligheidsadviseur Rice heeft in een speech in oktober al aangegeven dat een pre-emptief optreden “should be used only after other remedies have been exhausted and principally in cases where a grave threat should arise […] the risks of waiting must far outweigh the risks of action.”12 Een andere kanttekening betreft tenslotte het spanningsveld in het document tussen enerzijds de strijd tegen terroristen en dictators en anderzijds het streven naar vrije en open samenlevingen in de hele wereld. Deze doelstellingen kunnen echter vaak met elkaar conflicteren. Zo brachten de Verenigde Staten na 11 september een succesvolle coalitie tezamen voor de strijd tegen het terrorisme. Maar vele landen in deze coalitie kennen autoritaire regimes, zoals bijvoorbeeld in Saoedi-Arabië en in Centraal-Azië. De schendingen van mensenrechten in deze door de Verenigde Staten gesteunde landen kunnen weer een voedingsbodem voor terrorisme gaan vormen. Kortom, tussen woorden en daden kan een grote kloof bestaan. Het beleid ten aanzien van massavernietigingswapens Het zes pagina’s tellende document National Strategy to Combat Weapons of Mass Destruction (NSCWMD), dat het Witte Huis in december jl. publiceerde, is in zekere zin een aanvulling op de NSS. Naast de traditionele maatregelen van diplomatie, multinationale wapenbeheersing en exportcontroles, noemt het document counterproliferation als middel om een halt toe te roepen aan de verspreiding van massavernietigingswapens. Het document kreeg vooral veel aandacht omdat de Verenigde Staten als onderdeel van deze counterproliferation verklaren zich het recht voor te behouden nucleaire wapens in te zetten als antwoord op een aanval met chemische of biologische wapens. Het betreft hier dus geen pre-emptieve aanval, maar een second-strike retaliation in de vorm van een nucleaire vergelding. Hoewel de NSCWMD Irak niet met name noemt, is het tijdstip van publicatie onmiskenbaar een waarschuwing aan het adres van Saddam Hussein. In feite is hier echter sprake van de codificatie van een al jarenlang gevoerd beleid. Zo schreef de vader van de huidige president tijdens de Golfoorlog in 1991 een brief aan Saddam Hussein, waarin hij dreigde dat indien deze chemische of biologische wapens zou inzetten tegen Amerikaanse troepen, Israël, Koeweit of Saoedi-Arabië, de Amerikaanse president het gebruik van nucleaire wapens als vergelding zou overwegen.
5
Dit is echter in strijd met een VN-resolutie waarin de kernwapenstaten een negatieve veiligheidsgarantie op zich hebben genomen tegenover niet-kernwapenstaten die partij zijn bij het in 1968 ondertekende Non-Proliferatieverdrag. In Veiligheidsraadresolutie 984 van 11 april 1995 aanvaardden de Verenigde Staten dat men geen kernwapens zal inzetten tegen niet-kernwapenstaten. Washington hanteerde hierbij wel het voorbehoud dat die waarborg vervalt bij een invasie of bij een daad van agressie op Amerikaans grondgebied indien de aanvallende staat met een kernwapenstaat geallieerd is. Van groot belang is ook dat nucleaire wapens fundamenteel anders zijn dan welk wapen dan ook. Dat zijn zij altijd geweest en dat zullen zij altijd blijven. Het Amerikaans beleid ten aanzien van massavernietigingswapens en de eerder vermelde ontwikkeling van minikernwapens vervaagt het onderscheid tussen nucleaire and chemische en biologische wapens, ondergraaft het NPV, en is een uitnodiging voor andere landen om ook nucleaire wapens te verwerven. Kortom, het Amerikaanse do as I say, not as I do -beleid ondermijnt juist de Amerikaanse pogingen een halt toe te roepen aan de verspreiding van massavernietigingswapens. Tot slot De NSCWMD vormt het sluitstuk van een drieluik dat invulling geeft aan het nieuwe, offensieve veiligheidsbeleid van de regering-Bush. Een veiligheidsbeleid dat zich kenmerkt door een nadruk op militaire macht en unilateralisme. De vraag is echter of de mondiale problemen waar de wereld voor staat voor één land niet te complex zijn om op te lossen. Maar daarnaast is ook een principiële zaak in het geding. Het afgelopen decennium is een debat gevoerd tussen de voorstanders van soevereiniteit als basis voor de internationale orde en ‘interventionisten’ die stellen dat humanitaire interventie boven soevereiniteit staat. De NAVO-interventie in Kosovo, die zonder een mandaat van de Veiligheidsraad werd uitgevoerd, bracht deze discussie in een stroomversnelling. Het lijkt er op dat de Verenigde Staten dit dilemma hebben opgelost door voor zichzelf zowel absolute soevereiniteit op te eisen, als het absolute recht om (militair) te interveniëren in de soevereiniteit van andere landen. Richtinggevend in deze dient naar mijn mening de uitspraak van Pierre Hassner te zijn dat: “America’s objective should be an international regime that combines its hegemony with respect for international law and multilateral institutions. And those can have no effective role of advise and consent if they do not contain an element of autonomous or non-American power, hence some form of multipolarity. The choice is between an attempt at authoritarian global US rule tempered by anarchic resistance on the one hand, and, on the other, hegemony tempered by law, concert and consent.”13 Generaal-majoor der mariniers b.d. mr. drs. C. Homan is verbonden aan het Instituut Clingendael. Noten 1. 2. 3. 4. 5.
De documenten zijn gepubliceerd op internet: www.defenselink.mil/pubs/. Geciteerd in: Charles Krauthammer, ‘The Unipolar Revisited’, in The National Interest, No. 70, Winter 2002/03, p. 5. Paul Kennedy, ‘The Eagle Has Landed’, in Financial Times, 2 February, 2002. Mark Bromley, David Grahame and Christine Kucia, Bunker Busters: Washington’s Drive for New Nuclear Weapons, Research Report 2002.2, BASIC, July 2002. Christine Kucia, ‘Pentagon Memo Raises Possibility of Nuclear Testing’, in Arms Control Today, December 2002.
6
6. 7. 8. 9. 10. 11. 12.
13.
Zie Jamie Glazov, ‘The Bush Doctrine’, FrontPageMagazine.com, 7 October, 2002. NSS, p.15. NSS, introduction. Zie tevens Frances FitzGerald, ‘George Bush and the World’, in The New York Review of Books, 26 September, 2002, p. 80-86. Geciteerd in: Mary Kaldor, ‘American Power: From “compellance” to cosmopolitanism?’, International Affairs 79, 1 (2003), p. 12. Zie, ‘The Bush National Security Strategy. What Does “Pre-emption” mean?’, Strategic Comments, Volume 8 Issue 8, International Institute for Strategic Studies, 2002. Geciteerd in: Ivo H. Daalder, James M. Lindsay and James B. Steinberg, The Bush National Security Strategy: An Evaluation, Policy Brief, The Brookings Institution, 4 October, 2002, p. 8. Geciteerd in: Michael E. O’Hanlon, Susan E. Rice and James B. Steinberg, The New National Security Strategy and Preemption, Policy Brief 113, The Brookings Institution, December 2002, p. 8. Pierre Hassner, ‘Definitions, Doctrines and Divergences’, in: The National Interest, No. 69, Fall 2002, p. 34.
7
