Heeft de WSW in zijn huidige vorm en opzet nog enig bestaansrecht? Een onderzoek naar de effectiviteit van het zelfstandige voortbestaan van de Wet Sociale Werkvoorziening in een veranderende meer participerende en activerende participatiemaatschappij.
WSW
?
Masterscriptie Universiteit van Tilburg Faculteit Rechtsgeleerdheid Masteropleiding Sociaal Recht en Sociale Politiek Auteur C.J.M.M. de Beer, Studentnummer: 852787 Scriptiebegeleider Universiteit van Tilburg Mr. A.D.W. van Rijs Tilburg, oktober 2008.
Inhoudsopgave. Inhoudsopgave.
Pagina.
Voorwoord. Voorwoord.
4
1.
Inleiding 1.1 Oorsprong WSW in het kort 1.2 Werkwijze sociale werkvoorziening anno nu 1.3 Knelpunten in de huidige uitvoeringspraktijk 1.4 Relevante ontwikkelingen in wet en regelgeving 1.5 Probleemstelling 1.6 Onderzoeksvragen 1.7 Afbakening onderzoek
5 5 6 6 7 9 10 10
2
Korte omschrijving inhoud modernisering van de WSW 2.1 De noodzaak tot verandering van de WSW 2.1.1. Verbetering uitvoering van het beoogde doel 2.1.2. Veranderingen wetgevingen
12 12 12 13
2.2. Maatregelen ter verbetering van de doelstellingen. 2.2.1. Versterken van de gemeentelijke verantwoordelijkheid 2.2.2. Maken van beweging ‘’van binnen naar buiten” 2.2.3. Financieringsvoorstellen 2.2.4. Creëren van meer rechten WSW-geïndiceerde 2.2.5. Werkgeversbenadering 2.3. Deelconclusie
15 15 16 17 17 18 19
Uitwerking en overzicht van activeringskaders activeringskaders binnen de verschillende regelgevingen regelgevingen met als doel blijven deelnemen deelnemen aan het participerend arbeidsproces. 3.1 Inleiding
23
23
3.2 3.2.1. 3.2.2. 3.2.3. 3.2.4.
WWB Re-integratie in de WWB Participatieplaatsen Uitvoering en evaluatie WWB Bijzondere positie jongeren
24 25 25 26 26
3.3 3.3.1. 3.3.2.
WIA /WAO/Wajong De twee uitkeringsregelingen van de WIA De WIA en de WAO: de belangrijkste verschillen
27 27 28
3.4
Wajong
29
3.5 3.5.1. 3.5.2. 3.5.3.
WMO Prestatievelden WMO Welke regelingen zijn overgegaan naar de WMO? Betekenis voor burgers
30 30 31 31
3.6.
Overzicht re-integratie instrumenten en voorzieningen.
32
3
-2-
4
5
`
Uitwerking arbeidsre arbeidsrere-integratie van vergelijkbare doelgroep in de praktijk in ondermeer België en de Verenigde Staten. 4.1. Inleiding
33
4.2.
34
Recht op arbeid en gelijke behandeling
33
4.3. Verenigde Staten (VS) 4.3.1. Enkele specifieke instrumenten in de Verenigde Staten 4.3.2. Supported Employment 4.3.2.1. Voorwaarden voor ondersteund werken 4.3.2.2. Ondersteunende werkgelegenheid modellen 4.3.2.3. Voordelen voor werkgever
34 35 36 37 38 39
4.4. België 4.4.1. CAO-26 (tewerkstelling van arbeidsgehandicapten) 4.4.2. Vlaamse Inschakelingspremie (VIP) 4.4.3. Rendementsondersteuning (RO) 4.4.4. Enkele specifieke instrumenten in België 4.4.4.1. Beschutte werkplaatsen 4.4.4.2. Invoegbedrijven 4.4.4.3. Dienstencheques 4.4.4.4. Persoonsgebonden Budget
39 40 41 41 42 42 43 45 46
4.5.
46
Deelconclusie hoofdstuk 4
Conclusies en aanbevelingen 5.1. Conclusies 5.2. Aanbevelingen 5.3. Reactie op het advies herbezinning WSW
48 48 55 57
Slotwoord
61
Lijst van afkortingen afkortingen
62
Literatuurlijst
63
Bijlagen
67
-3-
Voorwoord De vraagstelling van mijn afstudeerscriptie “heeft de WSW in zijn huidige vorm en opzet nog enig bestaansrecht” is mede voortgekomen uit het feit dat ik vanaf 1 juli 1990, met een WSW-dienstverband, werkzaam ben bij de Diamant-groep in Tilburg. De Diamantgroep voert ondermeer in het kader van een gemeenschappelijke regeling de Wet Sociale Werkvoorziening (WSW) uit voor diverse gemeenten in de regio Tilburg. In de loop der jaren is de WSW sinds de invoering van deze wet op 1 januari 1969 verschillende malen gewijzigd. Op 1 januari 2008 heeft de laatste verandering plaatsgevonden, dit in het kader van de modernisering van de WSW. Momenteel vindt er een nieuw onderzoek plaats naar een verdere herbezinning van deze wet. Deze herbezinning zal waarschijnlijk een nog grotere verandering binnen de SW teweegbrengen. Als werknemer werkzaam in de WSW heb ik de ontwikkelingen en veranderingen van de WSW altijd op de voet gevolgd. Ik zag het dan ook als een kans om in het kader van mijn opleiding Sociaal Recht en Sociale Politiek aan de universiteit van Tilburg, te onderzoeken of deze wet door de jaren heen nog een langer zelfstandig voortbestaan zou moeten hebben. Nederland kent sinds de invoering van deze wet immers al verschillende regelingen die naast de WSW op gebied van re-integratie en participatie min of meer hetzelfde doel nastreven. Daarnaast leek het me interessant te onderzoeken hoe re-integratie van arbeidsgehandicapten in bijvoorbeeld de Verenigde Staten en België is geregeld. Uiteraard wil ik een aantal mensen bedanken voor hun inbreng bij de totstandkoming van mijn scriptie. Niet op de laatste plaats mr. André van Rijs, als wetenschappelijk medewerker verbonden aan de universiteit van Tilburg, die mij als scriptiebegeleider geadviseerd heeft bij het bepalen van mijn keuze van het onderwerp voor mijn onderzoek. Daarnaast wil mijn collega’s Hans Palmen en Pauline Scheffers bedanken voor hun inbreng, kritische kanttekeningen en hulp bij het afronden van deze scriptie. Een bijzondere dank wil ik uitspreken voor de heer mr. Carlo Broekmeulen, welke mij op de eerste plaats stimuleerde te komen werken op de juridische afdeling van 8tienK en tot het volgen van de eerder genoemde opleiding aan de universiteit van Tilburg. Tot slot wil ik mijn vrouw en kinderen bedanken voor hun onvoorwaardelijke steun. Tilburg, oktober 2008 Cees de Beer
-4-
Hoofdstuk 1. Inleiding De invoering van de Wet Sociale Werkvoorziening (WSW) op 1 januari 19691 maakte een einde aan particulieren initiatieven van werkinrichtingen (in sommige gevallen verbonden aan internaten onder religieuze leiding) voor bepaalde categorieën van gehandicapten. Deze initiatieven en de in dat kader verrichte werkzaamheden droegen uiteraard het stempel van hun tijd en speelde zich dikwijls af in een sfeer van bevoogding en bedeling. Met de invoering van WSW ontstond een situatie waarin de aangepaste werkvoorziening over de gehele linie uit de sfeer van de sociale verzorging werd getild en opgenomen werd in het landelijk beleid ter bevordering van het scheppen van voldoende en geëigende werkgelegenheid voor alle daarvoor in aanmerking komende groepen van de bevolking. 1.1. Oorsprong WSW in het kort: De eerste wet op het gebied van de sociale werkvoorziening was een gemeentelijke regeling en dateert uit 1950. In de jaren ‘70 en ‘80 kon de sociale werkvoorziening zich gestaag ontplooien, grotendeels buiten het brandpunt van de politieke en publieke belangstelling. De rijkssubsidie was toen nog een openeind financiering. Dat wil zeggen, het Rijk paste vrijwel automatisch het verschil bij tussen de uitgaven en de inkomsten. Dat veranderde in 1989 door de invoering van de budgetfinanciering 2 . De bedrijven moeten sindsdien ‘marktconform’ werken. Zij moesten hun doelstelling zien te bereiken met het hen toegekende budget, dat gebaseerd is op het aantal SW’ers en de mate waarin de SW’ers arbeidsgehandicapt zijn. In 1989 werd de budgetfinanciering ingevoerd. In het systeem van de budgetfinanciering draaien gemeenten op voor de tekorten in de exploitatie van het SWbedrijf. Dit leidde tot een omslag in de uitvoering. Een steeds groter deel van de kosten moest via een bedrijfsmatige aanpak op de markt met goederen en diensten worden terugverdiend. In 1998 werd de nieuwe Wet sociale werkvoorziening3 (nWSW) ingevoerd. Indicatiecriteria werden met de nWSW fors aangescherpt en de indicatie4 werd onafhankelijk georganiseerd. In principe leidde dit tot de eerste fase van de modernisering5 van de WSW. Feitelijk heeft de toenmalige overheid met de invoering van de WSW, arbeidsparticipatie voor een grote groep afgekocht voor (omgerekend) 2,3 miljard euro per jaar. Het bleef echter niet bij deze doelgroep. Al snel presenteerden zich andere doelgroepen waar men op de reguliere arbeidsmarkt geen raad mee wist, ondermeer jongeren, allochtonen, herintredende vrouwen, ouderen en langdurige werklozen. Dit heeft begin jaren negentig uiteindelijk geleid tot vele verschillende gesubsidieerde regelingen o.a. Melkertbanen6, I&D-regeling7 en de Wet Inschakeling Werkzoekenden8. Vele van deze genoemde regelingen zijn inmiddels weer ingetrokken of gedeeltelijk opgegaan in andere regelingen zoals bijvoorbeeld de Wet Werk en Bijstand9.
1
Stb. 1967, 687. Stb. 1988, 440. 3 Stb. 1997, 466. 4 Kamerstukken II 2003/04, 29225, overdracht indicatiestelling van gemeenten naar de Raad voor werk en inkomen (RWI). 5 Kamerstukken II 2003/04. 26448, nr. 87, RWI-advies van september 2003, vervolg modernisering WSW. 6 Stb. 1996, 660. 7 Stb. 1999, 591. 8 Stb. 1997, 805. 9 Stb. 2003, 375. 2
-5-
1.2. Werkwijze sociale werkvoorziening anno nu: De doelstelling van de huidige wet is: “het scheppen van aangepaste werkgelegenheid voor personen die vanwege lichamelijke, verstandelijke of psychische beperkingen uitsluitend onder aangepaste omstandigheden tot regelmatige arbeid in staat zijn”. Bovenstaande doelstelling heeft in artikel 6 WSW een verplichtende werking gekregen voor medewerkers die werkzaam zijn in de WSW In lid 1 van dit artikel staat namelijk de verplichting dat een werknemer is verplicht mee te werken aan het behoud dan wel het bevorderen van zijn arbeidsbekwaamheid en aan het verkrijgen van arbeid onder normale omstandigheden, voor zover hij daartoe in staat wordt geacht. Mensen kunnen zich voor de noodzakelijke indicatie alleen op vrijwillige basis aanmelden. Deze indicatie wordt uitgevoerd door het Centrale organisatie Werk & Inkomen (CWI)10. De indicatie is voor een bepaalde periode geldig. Daarna volgt herindicatie. Ook de herindicatie wordt door het CWI gedaan. Met een indicatie WSW kan iemand op 2 manieren ergens werken: 1) Begeleid werken. Bij begeleid werken treedt men in dienst bij een reguliere werkgever. De werkgever wordt ondersteund middels een loonkostensubsidie. Ook kunnen kosten voor bijvoorbeeld werkplekaanpassing worden vergoed. De medewerker krijgt naast begeleiding op de werkplek ook begeleiding door het SW-bedrijf. Dit kan begeleiding op afstand zijn of een meer intensieve begeleiding waarbij bijvoorbeeld een jobcoach wordt ingeschakeld. 2) Werken bij een SW-bedrijf. Bij een SW-bedrijf kan iemand onder eigen begeleiding in het bedrijf zelf werken (bijvoorbeeld op de afdeling inpakken of montage) maar ook buiten het bedrijf (bijvoorbeeld in de groenvoorziening of schoonmaak). Het SW-bedrijf kan ook een persoon “uitlenen” aan een ander bedrijf. Dan is er sprake van detachering. SW-bedrijven11 genereren ca. 30% van hun inkomsten zelf, de overige 70% is subsidie. Het macrobudget (rijkssubsidie) bedraagt ruim 2 miljard Euro. De totale sector bestaat uit ca. 100 SW-bedrijven met ca. 100.000 werknemers (90.000 fte’s) waarvan 11% individueel gedetacheerd is en (slechts) 1.5% begeleid werkt. Daarnaast staan er momenteel ruim 20.000 SW-geïndiceerde op de wachtlijst van de WSW. 1.3. Knelpunten in de huidige huidige uitvoeringspraktijk: Veel SW-bedrijven12 hebben zich ontwikkeld tot productiebedrijven die relatief op grote afstand staan van gemeenten. Deze situatie is ontstaan door Rijksregelgeving in het verleden (budgetfinanciering 1989). Op dit moment maakt echter ca. 50 % van de SW-bedrijven verlies. De gemeenten draaien hiervoor op (gemiddeld ca. € 700 per medewerker per jaar). De oorzaak hiervan ligt in het feit dat door de aangescherpte indicatiecriteria de huidige doelgroep minder productief is en de begeleidingskosten voor de doelgroep toenemen. Ook neemt de concurrentie toe (verplaatsing werk naar lage-lonen landen, instroom goedkope arbeid vanuit het buitenland) en staat ook de rijkssubsidie onder druk. SW-bedrijven hebben vaak moeite om de sociale doelstelling (arbeidsgehandicapten werk bieden dat aansluit bij hun ontwikkelingsmogelijkheden) te combineren met de financiële 10
Stb. 2004, 325. Cedris, Inzicht – Uitzicht 2007; Branche-informatie sociale werkgelegenheid en arbeidsintegratie. 12 Zie rapport, De WSW in beweging, VNG, juni 2006, blz. 11 – 12. 11
-6-
doelstelling (geen verlies maken). Er ontstaat toenemende druk op de SW-medewerker13. Verder heeft het SW-bedrijf er geen voordeel bij om de uitstroom van goede medewerkers naar reguliere banen te stimuleren. Voorwaarde voor krachtige sturing in een GR (Gemeenschappelijke Regeling) is dat er bestuurlijk één lijn wordt getrokken. Dat is in een GR niet altijd eenvoudig. Tenslotte gaat er in Nederland14, in vergelijking met andere landen, verhoudingsgewijs veel geld om in de sociale werkvoorziening. Ook wordt er in vergelijking tot andere Europese landen in Nederland meer in een beschutte werkomgeving gewerkt. Uitstroom uit de WSW is nog steeds een te verwaarlozen factor. Daarnaast kent de WSW een eigen cao. Ook deze cao en de arbeidsvoorwaarden worden gezien als een belemmering voor uitstroom van medewerkers. Dit omdat het salaris hoger is dan het wettelijk minimumloon en de overige “riante”arbeidsvoorwaarden beter en/of gelijk zijn als in het reguliere bedrijfsleven. Hier kom ik in hoofdstuk twee kort op terug15. 1.4. Relevante ontwikkelingen in wet en regelgeving: De toekomst van de sociale zekerheid is al geruime tijd een heet hangijzer. Zowel op politiek als op wetenschappelijk niveau buigen velen zich het hoofd over de vraag “op welke wijze de bestaanszekerheid en solidariteit van de verzorgingstaat op de middellange en lange termijn in stand gehouden kan worden. Participatie en deel blijven nemen aan het maatschappelijk verkeer is momenteel het uitgangspunt geworden16. Dit wordt mede beïnvloed omdat de verzorgingstaat sterk onder druk is komen te staan door de gevolgen van de vergrijzing, individualisering, toename van de kenniseconomie en immigratie. Om de vergrijzing tegen te gaan zijn er al veel regelingen, die vervroegde uittreding uit het arbeidsproces mogelijk maken afgeschaft. Ook is er in de voorbije 15 jaar regelmatig gesleuteld aan het stelsel van de sociale zekerheid. Voorzieningen zijn hierdoor aangescherpt en versoberd, variërend van ingrepen op het terrein van de Ziektewet17, de WW18 en de Wet Arbeidsongeschiktheid19. Daarnaast is de Wet werk & bijstand (WWB) per 1 januari 2004 ingevoerd als opvolger van de Algemene bijstandswet (Abw) 20 . De WWB geeft gemeenten grote verantwoordelijkheid voor de beleidsmatige invulling van de wet en grote financiële verantwoordelijkheid. In de wet zit een financiële prikkel om het beroep dat op de wet gedaan wordt zo laag mogelijk te houden. Gemeenten zijn daarom op zoek gegaan naar effectieve mogelijkheden tot reintegratie. Veel gemeenten zijn gestart met werkverschaffingsprojecten, veelal onder de naam “Work first”, waarbij men in ruil voor een uitkering arbeid dient te verrichten. Voor de “onderkant van het bestand” wordt gezocht naar activeringsmogelijkheden.
13
Zie rapport, Uit het isolement, Divosa, nov. 2005, blz. 19. Persbericht Novem 8 juni 2007, In Nederland werken ongeveer honderdduizend mensen in de sociale werkvoorziening, oftewel 1,3 procent van de beroepsbevolking. Aboutaleb, noemt dit 'erg veel' zeker in vergelijking met andere Europese landen. In Duitsland ligt dit percentage bijvoorbeeld op 0,5. 15 Zie 2.2.1. 16 Kamerstukken II, 2006 – 2007, 30891, nr. 4, hoofdstuk 4. 17 Stb. 1929, 22. 18 Stb. 1986, 597. 19 Stb. 1966, 365. 20 Stb. 1995, 200. 14
-7-
Interessant is een recente uitspraak over Work First van de Rechtbank21 Arnhem. Een inwoner van Arnhem had ingestemd met een Work First traject. Omdat betrokkene niet of in onvoldoende mate meewerkte aan de aangeboden voorziening, gericht op arbeidsinschakeling (gesubsidieerde arbeid), werd zijn uitkering verlaagd. Verlaging van de bijstandsuitkering wegens het niet of in onvoldoende mate meewerken aan een door het college aangeboden aangeboden voorziening, gericht op arbeidsinschakeling (gesubsidieerde arbeid). Geen sprake van dwangarbeid, aangezien dreiging met een maatregel niet zo zwaar weegt dat daardoor (psychische) dwang ontstaat om het werk te blijven verrichten. Ook geen sprake van verplichte verplichte arbeid, aangezien eiser niet gedurende langere tijd werkzaamheden heeft moeten verrichten waarvan volstrekt duidelijk was dat deze voor hem geen enkele positieve invloed op rere-integratie in het reguliere arbeidsproces zouden kunnen hebben. Beroep op artikel 4 EVRM22 en artikel 8 IVBPR23 kon derhalve niet slagen. Toch was de weigering om medewerking medewerking aan het traject te verlenen niet verwijtbaar, omdat het college betrokkene niet zonder meer naar het Trainingscentrum kon sturen zonder daarbij goed naar zijn individuele situatie te kijken. kijken. De Rechtbank was ondermeer van mening dat het verplicht verrichten van onbetaalde arbeid, zoals in het geval van betrokkene, buiten het begrip normale burgerplicht valt, te meer nu de WWB aan het ontvangen van bijstand niet per definitie de verplichting koppelt tot het verrichten van onbetaald werk. Ook was er geen sprake van verplichte arbeid, aangezien eiser niet gedurende langere tijd werkzaamheden had moeten verrichten waarvan volstrekt duidelijk was dat deze voor hem geen enkele positieve invloed op re-integratie in het reguliere arbeidsproces zouden kunnen hebben. Beroep van betrokkene werd dan ook gegrond verklaard en het College moet een nieuw besluit nemen. Ik ben de mening toegedaan dat deze uitspraak van de Rechtbank niet geheel terecht is. In de Memorie van Toelichting van de WWB24 is duidelijk de verplichting opgenomen om in beginsel naar vermogen alle algemeen geaccepteerde arbeid te aanvaarden. Dit door geen beperkende voorwaarden te verbinden aan de aard en de omvang van het werk. Ook de aansluiting bij een eerdere opleiding en ervaring wordt daar min of meer als voorwaarde van uitgesloten. Mede daarom kan bereikt worden dat een eventueel beroep op inkomensondersteuning zo kort mogelijk is. Uiteraard dient er wel gekeken te worden naar de aansluiting bij de individuele mogelijkheden van de persoon in verband met gezondheid en belastbaarheid. Zelfs wanneer betaalde arbeid nog niet aan de orde is, dient betrokkene gebruik te maken van door de gemeente aangeboden voorzieningen gericht op arbeidsinschakeling (reintegratieverplichting). Er worden door de WWB geen nadere voorwaarden gesteld aan de invulling door de gemeente van de re-integratieverplichting, zodat optimaal maatwerk mogelijk is. Mijns inziens hoort hier het opdoen van werkervaring met behoud van uitkering duidelijk bij. Door deze uitspraak wordt dan ook de beleidsvrijheid van de gemeente met de uitvoering van de WWB behoorlijk beperkt. 21
LJN: BF7284. Europees Verdrag voor de rechten van de Mens. 23 Internationaal verdrag inzake burgerrechten en politieke rechten. 24 Kamerstukken II 2002-03, 28 870, nr. 3, p. 6. 22
-8-
Er zijn veel varianten van “nieuwe gesubsidieerde arbeid” zoals participatiebanen, opstapbanen, stages, e.d. SW-bedrijven zijn vaak (naast andere re-ïntegratie-bedrijven) uitvoerder voor gemeenten van deze nieuwe vormen van gesubsidieerde arbeid waarbij gebruik wordt gemaakt van de infrastructuur die is opgebouwd ten behoeve van de WSWmedewerkers. De re-integratiemarkt is een markt van private uitvoerders. Gemeenten maken hun eigen keuze maar dienen te voldoen aan (Europese) aanbestedingsregels. Binnen deze kaders hebben gemeenten de mogelijkheid om onderhands opdrachten aan uitvoerders te gunnen. De Wet maatschappelijke ondersteuning 25 (WMO) bundelt naar een aantal bestaande taken, zoals de welzijnswet, de Wet voorzieningen gehandicapten (WVG) en de huishoudelijke verzorging, afkomstig uit de AWBZ26. Hoewel de wetgeving nog niet is uitgekristalliseerd zijn er (afhankelijk van gemeentelijke ambities) raakvlakken met de groep die in aanmerking komt voor sociale activering. Ook voor de betrokken burger is er het nodige veranderd. Naast minder rechten (ondermeer door verkorting duur uitkeringen van WW en loongerelateerde uitkering van de WIA) wordt ook van hem een actieve opstelling, c.q. houding, verwacht bij het verwerven van een betaalde reguliere baan27. Sanctioneren door de gemeente is niet langer een artikel in de wet maar wordt steeds meer nadrukkelijker toegepast Met name voor de “onderkant” van het WWB bestand biedt de WSW en WMO mogelijkheden. Regelmatig voor dat dezelfde persoon gebruik maakt van verschillende regelingen. Het versterken van de economische zelfredzaamheid en maatschappelijke participatie staat centraal in verschillende regelgevingen. Ook is de verwachting28 dat de nieuwe wet WIA (opvolger van de WAO) en de aanscherping van de WW leiden tot een toenemende druk op de WWB en WSW. Zaak dus voor gemeenten om nog meer werk te maken van uitstroombevordering uit de WWB. Dat er druk komt te staan op de WSW blijkt al uit de forse stijging van de wachtlijsten29 (een verdubbeling in 2 jaar tijd). 1.5 Probleemstelling Het leek mij als student en als staffunctionaris in een SW-organisatie, interessant te onderzoeken of de huidige opzet van Wet Sociale Werkvoorziening, en de komende veranderingen in het kader van de modernisering van deze wet, een meer duurzame arbeidsactivering van cliënten oplevert. De wijze waarop dit tot stand is gekomen is te lezen in deze paper. Ik ben dan ook te werk gegaan vanuit de volgende vraagstelling:
Heeft de WSW in zijn huidige vorm en opzet nog enig bestaansrecht? Een onderzoek naar de effectiviteit van het zelfstandige voortbestaan van de Wet Sociale Werkvoorziening in een veranderende meer participerende en activerende maatschappij. Daarbij vertrekkend vanuit het concept dat het kabinet van mening is dat SW-bedrijven zich moeten ontwikkelen naar vraaggerichte opdrachtnemers waar, meer dan in het verleden, oog is voor actief wachtlijstbeheer en realisatie van plaatsingen bij reguliere werkgevers. Dit 25
Stb. 2006, 351. Stb. 1967, 654. 27 In de WWB is ondermeer opgenomen dat het einddoel van een activeringstraject geen gesubsidieerde arbeid mag zijn. 28 Zie onderzoeken Divosa blz. 21 van 2007 en Buitenkans blz. 15 van de Raad voor Werk en Inkomen uit 2006. 29 Kamerstukken II, 2006 – 2007, 30885 XV, nr. 5. 26
-9-
betekent dat in de praktijk minder in nieuwe productielijnen hoeft te worden geïnvesteerd en de SW-bedrijven zich meer moeten gaan oriënteren als makelaar in arbeidsproductiviteit als uitzendbureau of dienstenverlener. De belangen van de cliënt moeten meer centraal komen te staan. Mede om dit te realiseren werkte het ministerie SZW (Sociale Zaken en Werkgelegenheid) moderniseringsvoorstellen van de WSW uit. Na de invoering van de modernisering van de WSW is de “Commissie van wijze mannen” zich gaan richten op de fundamentele herziening van de WSW. De commissie onderleiding van de voorzitter de heer De Vries, op 9 oktober 2008 in het rapport “Werken naar vermogen” een advies over fundamentele herbezinning WSW afgegeven. In mijn conclusies en aanbevelingen zal ik de inhoud van dit rapport meenemen. De vraag dient hier gesteld te worden of de WSW niet dient op te gaan en/of (gedeeltelijk) samengevoegd moet worden met andere arbeidsparticiperende en arbeidsactiverende regelingen. Het is een illusie om in het bestek van deze scriptie maar even de vernieuwingsoperatie (en de nog komende veranderingen) en de implicaties daarvan voor heel SW Land in kaart te brengen. Mede daarom heb ik me voornamelijk gericht op arbeidsparticipatie30 en arbeidsactivering en deze beide aspecten ook vergeleken met de situatie in ondermeer België en de Verenigde Staten. 1.6. Onderzoeksvragen Om de probleemstelling te kunnen beantwoorden, worden de volgende drie deelvragen onderzocht: 1. Een van de doelstellingen van de WSW is dat een geïndiceerde, indien mogelijk, weer geactiveerd wordt richting reguliere arbeidsmarkt31. Ofwel de activerende taakstelling van de WSW. Heeft 50 jaar WSW (gesubsidieerde arbeid) deze doelstelling kunnen bewerkstelligen? 2. Uitstroom naar regulier werk is alleen succesvol mogelijk indien ook reguliere werkgevers bereid zijn banen aan te beiden aan WSW geïndiceerde medewerkers. Zijn, en zo ja in welke mate, werkgevers bereid hier aan mee te werken? 3. Verloopt de re-integratie van gehandicapten medewerkers in bijvoorbeeld België en de Verenigde Staten anders dan in Nederland? 1.7. Afbakening onderzoek Allereerst ben ik uitgegaan van een onderzoeksmethode op kwalitatieve aspecten. Dit betekent dat het onderzoek wordt gedaan door deskresearch, literatuur- en casestudieonderzoek. Kwantitatief onderzoek richt zich primair op de mate waarin bepaalde verschijnselen voorkomen. Het nadeel van een kwalitatief onderzoek is dat het zich moeilijk laat generaliseren. Het primair doel van dit onderzoek is een representatief beeld te geven van re-integratie wetgevingen die min of meer hetzelfde doel, ten opzichte (arbeids-)participatie binnen de Nederlandse samenleving hebben, zoals de Wet Sociale Werkvoorziening. Secundair doel is te bepalen of de Wet Sociale Werkvoorziening als zelfstandige wetgeving moet blijven voortbestaan met de bedoeling een verdergaande discussie op gang te brengen.
30
arbeidsparticipatie geeft aan welk deel van de bevolking deelneemt aan het arbeidsproces. Daarbij is onderscheid te maken tussen de bruto en de netto arbeidsparticipatie. 31 Zie hoofdstuk 2, artikel 6 eerste lid WSW.
- 10 -
In hoofdstuk 2 zal ik kort op de inhoud van de modernisering van de WSW ingaan. Ik baseer me daarbij op relevante wettelijke kaders, publicaties van overheid en betrokken partijen in het kader van de WSW. Tevens zal ik hierin ook kort het nog komende onderzoek naar fundamentele wijziging van de WSW in hoofdlijnen toelichten. Hoofdstuk 3 bevat een uitwerking en overzicht van activeringskaders binnen de verschillende regelgevingen die het doel hebben te blijven deelnemen aan het arbeidsproces. Hoofdstuk 4 bevat een uitwerking arbeidsre-integratie van vergelijkbare doelgroep in de praktijk in ondermeer België en de Verenigde Staten. In mijn laatste hoofdstuk (5) treft u, betreffende de onderzochte onderzoeksvragen, de conclusies en aanbevelingen aan.
- 11 -
Hoofdstuk 2. Korte omschrijving inhoud van de modernisering WSW. WSW. De Sociale Werkvoorzieningbedrijven in Nederland bevinden zich in een dynamische omgeving. Externe ontwikkelingen maken een herbezinning op hun eigen missie, strategie en organisatie momenteel noodzakelijk. Het gaat om veranderingen in de arbeids(re)integratiebranche vanwege de WWB en de WMO maar vooral ook vanwege de modernisering van de WSW32 die per 1 januari 2008 van kracht is. Deze wetsverandering en de invoering van de wetswijziging van de WSW per 1 januari 2008, werd door staatssecretaris Aboutaleb in een brief aan de kamer bevestigd33. Belangrijke maatregelen in het kader van de modernisering zijn (naast meer sturing en regie door gemeenten) vereenvoudiging van de uitvoering, een andere wijze van financiering, meer rechten voor de WSW-geïndiceerde en maatregelen om werkgevers te stimuleren meer geïndiceerden in dienst te nemen34. Uitgangspunt is echter dat de WSW een voorziening blijft voor mensen met beperkingen die uitsluitend onder aangepaste omstandigheden in staat zijn te werken. Verder blijft de WSW weliswaar een vrijwillige voorziening, maar voor geïndiceerden is werken niet langer vrijblijvend. Er is een bevoegdheid de indicatie in te trekken, deze bevoegdheid ligt bij de gemeente. Zoals al gezegd, de regierol van gemeenten is per 1 januari 2008 versterkt. Gemeenten hebben meer mogelijkheden gekregen om te sturen. Ook uitstroom uit de WSW staat niet meer voorop (en is niet meer het centrale doel; de beweging van binnen naar buiten wordt echter wel gestimuleerd). De gemeenten hebben een zorgplicht. En de hoogte van het beschikbare macrobudget staat vast. Dit maximeert tevens het aantal landelijk te realiseren arbeidsplaatsen op het huidige niveau (ca. 90.000 fte’s). 2.1 De noodzaak tot verandering van de WSW. WSW. Met de beoogde verandering van de WSW tracht de politiek de doelstelling en de uitvoering, zie paragraaf 2.1.1., die deze wet beoogt beter te kunnen realiseren35. Anderzijds vraagt de veranderde wet- en regelgeving op het terrein van arbeidsmarkt- en re-integratiebeleid, zie paragraaf 2.1.2., ook tot herziening van deze wet. 2.1.1 Verbetering uitvoering van het beoogde doel. In de eerste fase van de modernisering werd ondermeer de indicatiestelling van de WSW per 1 januari 2005 overgedragen aan het Centrum voor Werk en Inkomen. Echter de uitvoering van de WSW zelf werd niet gewijzigd. Met de aangekondigde veranderingen wil het huidige kabinet Balkenende dit echter wel duidelijk nastreven. Bovenal moeten deze veranderingen in de tweede fase leiden tot een verbetering van de uitvoeringssystematiek van de WSW. Passende arbeid36 moet ondermeer beter afgestemd zijn en aansluiten bij de individuele behoefte van de geïndiceerde WSW-medewerker en zijn arbeidsbekwaamheid bevorderen. Met de veranderingen in 1998 werd dit nog onvoldoende bereikt.
32
Stb. 2007, 565. Kamerstukken II, 2006 – 2007, 29817, nr. 30. 34 VNG, Visievorming op de WSW; een handreiking voor gemeenten, juni 2007. 35 Aanleiding tot de noodzakelijke verandering van de WSW is ingegeven door de kabinetreactie op het RWI-advies van september 2003. 36 De Wet Sociale Werkvoorziening formuleert in artikel 3 een aantal vereisten waaraan de hier bedoelde arbeid moet voldoen. In de eerste plaats moet de arbeid onder aangepaste omstandigheden worden verricht. Daarnaast geldt dat de arbeid gericht moet zijn op het behoud dan wel het bevorderen van de arbeidsbekwaamheid van de werknemer. 33
- 12 -
Het is het kabinet een doorn in het oog dat het merendeel van de geïndiceerden nog steeds in de beschutte omgeving van het SW-bedrijf werkzaam is, terwijl sinds de veranderingen van 1998 het thema begeleid werken bij een reguliere werkgever werd geïntroduceerd en gestimuleerd. Met de invoering van begeleid werken beoogde het toenmalige kabinet meer geïndiceerden onder normale reguliere omstandigheden te plaatsen bij reguliere werkgevers. Gedachte hierachter was dat geïndiceerden zich onder deze omstandigheden beter zouden ontplooien, aangezien een indicatie voor “begeleid werken” zou impliceren dat op basis van capaciteiten en mogelijkheden onder aangepaste omstandigheden in een reguliere omgeving kunnen werken. Eind 2005 had 39 procent van de WSW-geïndiceerden op de WSW-wachtlijst en 34 procent van de mensen met een WSW-arbeidsplaats van na 1998 een positief advies begeleid werken. Van de WSW-geindiceerden van vóór 1998 is niet bekend welk aandeel van hen in staat zou zijn tot begeleid werken, aangezien het begrip begeleid werken met de wetswijziging van 1998 is geïntroduceerd en deze mensen zijn vrijgesteld van herindicatie 37 . Er werd aangenomen dat het minstens een vergelijkbaar percentage zou zijn, gelet op het feit dat met de wetswijziging van 1998 de toelatingscriteria voor de WSW zijn aangescherpt en er zich onder de doelgroep van vóór 1998 ongeveer 36% WSW-werknemers zijn toegelaten op grond van in de persoon gelegen factoren, die overigens volgens de huidige criteria niet tot toelating tot de WSW zouden leiden. Op zichzelf is dit vanuit sociaal oogpunt een mogelijk te verdedigen standpunt, maar mijns inziens in strijd met de discriminatiewetgeving op grond van handicap en chronische ziekte. Ieder mens heeft volgens artikel 23 van de Universele Verklaring van de Rechten van de Mens UVRM), recht op arbeid en gelijke behandeling38 Ondanks het relatief hoge aandeel WSW-geïndiceerden dat op grond van de aard en ernst van de arbeidshandicap in staat kan worden geacht tot het verrichten van aangepaste arbeid onder meer reguliere omstandigheden, werkte eind 2005 slechts 2 procent van het totale aantal WSW-werknemers begeleid bij een reguliere werkgever en is 16 procent gedetacheerd bij een reguliere werkgever. Het merendeel, 83 procent, is werkzaam in de beschutte omgeving van het SW-bedrijf. Geconstateerd kan dus worden dat WSW-geïndiceerden gezien hun capaciteiten en mogelijkheden nog te vaak werken op een beschutte arbeidsplaats in het SW-bedrijf. De mogelijkheden voor detachering bij een reguliere werkgever of voor begeleid werken in dienst van een reguliere werkgever met behulp van de WSW-subsidie worden nog onvoldoende benut. Om de WSW te behouden voor de doelgroep, de voorziening op termijn betaalbaar te houden en een antwoord te vinden op de oplopende wachtlijsten werden de volgende maatregelen voorgesteld: • Loskoppeling indicatiestelling van de gemeente. Per 1 januari 2005 is met de overdracht van de indicatiestelling naar de CWI deze eerste fase van de modernisering WSW een feit geworden. • Stroomlijnen van de indicatie WSW met voorliggende voorzieningen zoals WIA, WWB en AWBZ. 37 38
Kamerstukken 11 2005/06, 29817, motie Van Hijum/ Bussemaker. Zie ook deelhoofdstuk 4.2, korte uitwerking UVRM.
- 13 -
2.1.2 Veranderende wetgevingen. In mijn onderzoeksvragen heb ik al eerder aangegeven te willen onderzoeken of het voortbestaan van de Wet Sociale Werkvoorziening in de huidige vorm in een steeds meer veranderende omgeving en nieuwe wetgevingen nog wel bestaansrecht heeft. Vanuit deze insteek kan mogelijk de vraag gesteld worden of deze wet niet moet opgaan en/of (gedeeltelijk) samengevoegd worden met andere arbeidsparticiperende en arbeidsactiverende regelingen? Mede daarom heeft staatssecretaris Aboutaleb39 een onderzoekscommissie ingesteld om te onderzoeken of ondermeer een fundamentele herbezinning van de WSW40 met andere wetgevingen mogelijk is. Daarbij valt ondermeer te denken aan een combinatie van de herbezinning met de Wajong41, WWB, WAO/WIA, WW en de AWBZ. Ik vindt het dan ook jammer dat dit niet eerder is onderzocht. De resultaten van een vroegtijdig onderzoek had dan een rol van betekenis kunnen hebben in de tweede fase van de modernisering van de WSW. Dit ook al omdat het UWV in samenwerking met het ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid ook een fundamentele herbezinning van de Wajong aan het onderzoeken is. Dit onderzoek werd mede verricht door de Organisatie voor Strategisch Arbeidsmarktonderzoek in samenwerking met de Universiteit van Tilburg. Een internationaal onderzoek naar succesvolle projecten en voorzieningen voor arbeidsgehandicapten zou zich ook kunnen richten op de WSW. Men kan zich immers de vraag stellen waarom in België42 maar ongeveer 20.000 personen in een sociale werkvoorziening werken, terwijl dit in Nederland ruim 100.000 personen zijn. Uit een recent onderzoek van een Belgische onderzoeker, Erik Samoy43, blijkt dat in België de werkzaamheidgraad van arbeidsgehandicapten ongeveer 30% lager is van de overige werkzame beroepsbevolking. Wat is de werkzaamheidgraad van arbeidsgehandicapten in Nederland zou men zich hierbij kunnen afvragen44. Terug naar de Nederlandse ontwikkelingen betreffende de WSW. De WSW is een rijksgefinancierde voorziening. Voor gemeenten is de WSW vaak een aantrekkelijk reintegratiemiddel om moeilijk plaatsbare personen toch aan het werk te krijgen. Gemeenten kopen nu met het werkbudget van de WWB voor moeilijk plaatsbare personen met een WSW-indicatie, die op de wachtlijst staan voor werken bij een werkvoorziening, vaak trajecten in bij deze werkvoorziening. Als we daarbij dan ook de veranderingen rondom de invoering van de WIA45 en de daaruit afgeleide Wet Gedeeltelijk Arbeidsgeschikte (WGA) in ogenschouw nemen, zal het voor de lezer van mijn scriptie niet moeilijk zijn om in te schatten dat deze ontwikkelingen naar alle waarschijnlijkheid een toenemende druk op de WSW-voorzieningen doen ontstaan. Inmiddels lopen mede daardoor de wachtlijsten voor plaatsing in de WSW momenteel enorm op. Dit is ook een van de redenen dat de huidige staatssecretaris Aboutaleb al eerder 39
Kamerstukken II 2007 – 2008, 29817, nr. 33. Zie ook pagina 20. 41 Stb. 1997, 177. 42 Studiedag SER en SER Vlaanderen, anders op de arbeidsmarkt, 7 mei 2003. 43 Handicap en Arbeid, Erik Samoy, december 2006, blz. 13. 44 Zie pagina 44. 45 Kamerstukken II, 2004 – 2005, 30034, nr. 5. 40
- 14 -
besloten heeft uitvoering te geven aan het amendement Verburg / Bussemaker 46 . Dit amendement is aangenomen bij de behandeling van de begroting 2007 van het ministerie van SZW. Met het amendement Verburg / Bussemaker werd eenmalig 25 miljoen euro aan het decentrale deel van het WSW-macrobudget toegevoegd om de WSW-wachtlijsten aan te pakken. Dit mede als voorbereiding op de modernisering van de WSW. Aangezien het ook hier gaat om eenmalige middelen, waarmee geen structurele WSW-plaatsen kunnen worden gefinancierd, worden de middelen aan individuele gemeenten uitgekeerd via het gemeentefonds. Dit amendement wordt op dezelfde manier uitgevoerd als het amendement Irrgang: 25 miljoen euro werd toegevoegd aan het gemeentefonds om de WSW-wachtlijsten aan te pakken. 2.2. Maatregelen ter verbetering van de doelstellingen. Het kabinet hoopt met de navolgende maatregelen de hierboven beschreven doelstellingen beter te bewerkstelligen. 2.2.1. 2.2.1. Versterken van de gemeentelijke verantwoordelijkheid. Met het versterken van de rol van de gemeenten gaat de politiek ervan uit47 dat, door direct de regie en het WSW-budget betreffende de uitvoering van de WSW en controle hierop bij de gemeenten neer te leggen, deze beter in staat zijn invulling te geven aan de uiteindelijke uitvoering van deze wet. De rijkssubsidie wordt direct aan de gemeente verstrekt en niet langer aan het werkvoorzieningschap. De gemeente moet individueel verantwoording afleggen, ook als er sprake is van samenwerking in een GR (Gemeenschappelijke Regeling). In dit geval kan de GR deze verplichte informatie aanleveren aan de gemeente. Uitgezonderd de verantwoordingsplicht, kunnen de andere bevoegdheden nog steeds door gemeenten naar de GR worden gedelegeerd. De individuele gemeente wordt afgerekend op het resultaat. In opdracht van de gemeente leveren SW-bedrijven arbeidsplaatsen. De gemeente kan deze ook elders inkopen. Het SW-bedrijf mag activiteiten blijven aanbieden voor andere doelgroepen (bijvoorbeeld WWB). De geldende aanbestedingsregels en de regels ten aanzien van kruissubsidiëring (bijvoorbeeld scheiding WSW en WWB middelen) blijven van kracht. Als het gaat om versterking van de rol van gemeenten is het ook wenselijk om een doorsteek te maken naar de nieuwe Wet dualisering van gemeentelijke medebewindsbevoegdheden48 die per 8 maart 200649 in werking is getreden. Een gevolg van deze wet is dat alleen colleges zich kunnen laten vertegenwoordigen in het bestuur van de GR die de WSW uitvoert. Raden zijn kaderstellend voor hun eigen gemeente. Het is vervolgens aan de wethouders, als bestuurders van de gemeenschappelijke regeling, om er voor te zorgen dat de lokale wensen in voldoende mate terugkomen in de collectieve uitvoering.
46
Kamerstukken II, 2006–2007, 30800 XV, nr. 34. Kamerstukken I, 2007–2008, 30673, nr. D. 48 Kamerstukken II 2002-2003, 28 995, nr. A. 49 Stb. 2005, 531. 47
- 15 -
2.2.2. 2.2.2. Maken van de “beweging van binnen naar buiten” en meer cliëntsturing. cliëntsturing. De moderniseringsvoorstellen moeten de beweging van beschutte arbeid binnen het SW bedrijf naar andere vormen van arbeid buiten de beschutte omgeving bevorderen. Dat wil zeggen: bij voorkeur een arbeidsplaats op detacheringsbasis of een begeleid werken plaats. Dit geldt zowel voor de mensen die nieuw instromen in de WSW, als voor de huidige medewerkers. Bij het zoeken naar een passende arbeidsplaats is het indicatiebesluit van het CWI leidend. Begeleid werken wordt gepromoot, maar de huidige taakstelling om 25% van de nieuwe instroom in de WSW begeleid te laten werken is losgelaten. Verder blijven een aantal kaders rondom begeleid werken ongewijzigd. Het SW-bedrijf kan bijvoorbeeld zelf de begeleiding voor begeleid werken uitvoeren. Mede daarom heeft het kabinet met invoering van de nieuwe wet ook gehoor gegeven aan de motie Spies en Ortega – Martijn50, van 1 november 2007, om een bonusregeling te creëren om begeleid werken te stimuleren. In totaal heeft het kabinet hiervoor 18 miljoen euro beschikbaar gesteld. Zoals gezegd wordt in enkele onderzoeken en ook bij de laatste cao-onderhandelingen de cao voor de WSW als een belemmerde factor genoemd om deze beweging meer vorm te geven. Versobering van de cao en/of afschaffing van de cao zou dan kunnen bewerkstelligen dat er meer geïndiceerde uitstromen richting arbeidsmarkt. Of dit overeenkomstig de werkelijkheid is, is volgens mij nog nooit eerder wetenschappelijk aangetoond. Slechtere arbeidsvoorwaarden en een lager loon kunnen, vanuit de optiek van de geïndiceerde, mogelijk de doorstroom van arbeidsgehandicapten naar het reguliere bedrijfsleven bevorderen. Derhalve is in de laatste cao voor de WSW opgenomen dat nieuwe medewerkers in principe maximaal voor vijf jaar het wettelijk minimumloon en de minimum vakantiebijslag (WML) ontvangen. Dit onder de voorwaarde dat er ook aan de ontwikkeling van de medewerker gewerkt wordt. Echter voor uitstroom zal meer nodig zijn dan enkel de motivatie van de medewerker. Voor uitstroom spelen ook factoren een rol als bijvoorbeeld de situatie op de arbeidsmarkt en de bereidheid van werkgevers om arbeidsgehandicapten een reële kans te geven. In het geval WSW-medewerkers maximaal beschut en/of gedetacheerd werken, ontstaat er voor de zittende populatie, in het geval van een nieuwe CAO voor de SW, vanwege de nawerking ervan, geen echt groot probleem. Echter voor nieuwe medewerkers zou er een aanzienlijke verslechtering van de arbeidsvoorwaarden optreden. Ik kijk dan ook met belangstelling uit naar een eerste zaak waarbij een medewerker naar de rechter stapt. Ook een WSW-medewerker51 kan immers een beroep doen op de Wet Gelijke Behandeling op grond van handicap of chronische ziekte (Wgbh/cz)52. Deze wet verbiedt, zowel direct als indirect, het maken van een onderscheid op basis van handicap of chronische ziekte, tenzij er voor dit te maken onderscheid een ‘objectieve rechtvaardigingsgrond’ bestaat. Ik plaats dan ook vraagtekens bij datgene wat de CAO stelt, nl. dat vijf jaar werken op basis van het wettelijk minimumloon, waarbij sw-medewerkers dezelfde werkzaamheden als andere collega’s verrichten, als een objectieve rechtvaardigingsgrond mag worden gezien. Dit omdat een medewerker mogelijk nog zou kunnen uitstromen, al moeten daar dan vraagtekens bij geplaatst worden. Een nieuwe 50
Kamerstukken II, 2007-2008, 30673, nr. 19, Zie ook deelhoofdstuk 4.2. 52 Stb. 2003, 329. 51
- 16 -
medewerker53 krijgt vijf jaar lang, gedurende de tijd dat hij/zij een ontwikkelingstraject volgt, het WML. In de praktijk betekent dit dat nieuwe medewerkers vijf jaar lang het WML krijgen. De verwachting is dan dat hierdoor medewerkers frequenter naar regulier werk zullen uitstromen. 2.2.3. 2.2.3. De financieringsvoorstellen. Zoals al is aangeven, heeft het kabinet met de invoering van de modernisering WSW ook een nieuwe financieringssystematiek geïntroduceerd. Doel hiervan is dat met de wetswijziging ook de financieringssystematiek van de WSW sterk vereenvoudigt. Het landelijk beschikbare WSW-budget wordt verdeeld onder individuele gemeenten naar behoefte: namelijk op basis van het aantal in de gemeente woonachtige geïndiceerden die op de wachtlijst staan of in het kader van de WSW werken. Gekozen is dus voor een simpele systematiek die het meest recht doet aan de vraag naar WSW-plaatsen. Toch heeft de nieuwe wijziging van financiering ook zogenaamde neveneffecten. Er kunnen ondermeer budgettaire problemen ontstaan als gemeenten geconfronteerd worden met een zogenoemde overrealisatie (een teveel aan gerealiseerde WSW-plaatsen en de kosten die daarmee samenhangen ten opzichte van het aantal toegekende WSW-plaatsen en het WSWbudget dat daarmee samenhangt). Het probleem is ontstaan doordat de gemeenten vanaf 2008 wel de verantwoordelijkheid hiervoor dragen, maar in het verleden hier niet zelf voor hebben gekozen. Deze situatie kan bijvoorbeeld zijn ontstaan indien in het verleden toevalligerwijs relatief meer geïndiceerde inwoners zijn geplaatst van de ene dan van de andere gemeente door het werkvoorzieningschap (o.a. doordat er een GR tussen die gemeenten was) waar de verschillende gemeenten deel van uit maken. Hierdoor kan deze gemeente in 2008 geconfronteerd worden met relatief veel inwoners die werkzaam zijn op een WSW-plaats. Daarnaast kan overrealisatie ontstaan doordat WSW-werknemers in het verleden zijn verhuisd naar een andere gemeente maar wel op hun oude WSW-plek zijn blijven werken. De woongemeente droeg voorheen niet de verantwoordelijkheid voor deze WSW-werknemer, maar vanaf 2008 wel. Mede hierdoor is na overleg met de betrokkene partijen, o.a. VNG, Cedris en ministerie SZW, een overgangsregeling54 afgesproken om eventuele neveneffecten op te vangen. Kort gezegd krijgen gemeenten voor 2008 de garantie dat zij tenminste 97,5% van het aantal op 30 juni 2007 gerealiseerde WSW-plaatsen krijgen toebedeeld. 2.2.4. 2.2.4. Creëren van meer rechten WSWWSW-geïndiceerden geïndiceerden Met het creëren van meer rechten voor WSW-geïndiceerden wil het kabinet de geïndiceerde meer rechten en invloed geven op zijn loopbaantraject in het kader van de WSW. In eerste instantie was in het voorstel van de modernisering van de WSW ook het recht op tijdelijke plaatsing opgenomen voor de geïndiceerde. Dit is met invoering van de nieuwe wet losgelaten omdat dit kon leiden tot fundamentele problemen in de uitvoering. Dit recht hield kort gezegd in dat een geïndiceerde die langer dan 1 jaar op de wachtlijst stond, een klacht bij de gemeente kon indienen met de mogelijkheid een eerder plaatsing af te dwingen. 53 54
Zie artikel 24 eerste, tweede en twaalfde lid van de cao Sociale Werkvoorziening. Kamerstukken II, 2007 – 2008, 31229, nr. 5.
- 17 -
Gezien het feit dat het WSW-budget is gemaximeerd en het aantal mensen dat beroep doet op deze regeling stijgt en waarschijnlijk alleen maar snel zal toenemen, is dit voorstel met nota van wijziging aangepast55. Door middel van een Persoongebonden budget (PGB) voor begeleid werken, opgenomen in artikel 11 vierde lid van het Besluit uitvoering sociale werkvoorziening en begeleid werken, krijgt de geïndiceerde meer invloed op zijn traject. Eerder heb ik al aangegeven dat begeleid werken nog nauwelijks van de grond is gekomen. Deze stimulerende maatregel moet een impuls geven aan de taakstelling begeleid werken. Omdat een geïndiceerde, die gebruik wil maken van een PGB, zich rechtstreeks dient te melden bij de gemeente, krijgt ook de gemeente meer zicht op de uitvoering van begeleid werken. Om dit te realiseren moet de gemeente in een verordening richtlijnen opstellen over de wijze waarop ze dit verder vorm willen geven. Hiermee heeft het kabinet mogelijk wel een probleem gecreëerd betreffende de uitvoering hiervan. Gemeenten zijn, zoals reeds aangegeven is, namelijk zelf verantwoordelijk voor de inhoud van de verordening. Dit kan betekenen dat een geïndiceerde in de ene gemeente andere rechten heeft betreffende begeleid werken, dan in een andere gemeente. De Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG) heeft hiertoe wel een modelverordening opgesteld, maar heeft geen invloed op de uiteindelijk definitieve verordeningen van de gemeenten. Teneinde vertegenwoordigers en geïndiceerden nadrukkelijker te betrekken bij de uitvoering van de SW-wet door de gemeenten, krijgen deze door een cliëntenparticipatie hier min of meer direct invloed op. Met de invoering van de nieuwe wet is in het wetsvoorstel een artikel ten behoeve van cliëntenparticipatie opgenomen. Dit artikel verplicht gemeenten dat zij in een gemeentelijke verordening de wijze waarop ze cliëntenparticipatie vormgeven, moeten verankeren. De gemeente kan daarbij wel zelf bepalen op welke wijze cliëntenparticipatie zich verhoudt tot de wettelijk georganiseerde inspraak en medezeggenschap van WSW-werknemers op grond van de Wet op de ondernemingsraden. In deze verordening moeten ondermeer de volgende zaken worden geregeld: • de wijze waarop overleg wordt gevoerd met ingezetenen of hun vertegenwoordigers; • de wijze waarop ingezetenen of hun vertegenwoordigers onderwerpen voor de agenda van het overleg kunnen aandragen; • de wijze waarop ingezetenen of hun vertegenwoordigers worden voorzien van informatie die nodig is om adequaat aan het overleg te kunnen deelnemen. 2.2.5. 2.2.5. Werkgevers benadering. Om de beweging naar buiten te maken zijn reguliere werkgevers uiteraard onmisbaar. Om werkgevers over de streep te krijgen WSW-ers in dienst te nemen, worden risico’s zoveel mogelijk beperkt. Werken in een zo regulier mogelijke omgeving draagt bij aan de emancipatie en participatie van de SW-medewerker én van anderen. Een van de stimuleringsmaatregelen die het kabinet hiertoe heeft ondernomen is het begeleid werken aantrekkelijker te maken voor werkgevers. Een permanente no-risk polis bij ziekte of arbeidsongeschiktheid zou moeten bijdragen dat werkgevers eerder WSW-geïndiceerden in dienst nemen en houden. Een proef heeft echter uitgewezen dat werkgevers nauwelijks gebruik maken van de no-risk polis56. Hiervoor kunnen twee hoofdredenen aangegeven worden. Ten eerste geven werkgevers aan dat ziekteverzuim op zich geen reden is om iemand
55 56
Kamerstukken II, 2006 – 2007, 30673, nr. 6. Kamerstukken II, 2007-2008, 29544, nr. 148, p.2.
- 18 -
niet aan te nemen en ten tweede geven zij aan dat het veel administratieve rompslomp met zich meebrengt. Verder heeft Staatssecretaris Aboutaleb bij de instelling van een Commissie fundamentele herbezinning WSW57 haar de onderzoeksvraag meegegeven met betrekking tot de bereidheid van werkgevers om werk te bieden aan mensen met een beperking. De secundaire vraag hierbij is op welke wijze deze bereid te vergroten en wat we kunnen leren van ervaringen uit het buitenland? De commissie zou daarbij zowel kunnen putten uit de in het buitenland opgedane ervaringen alsmede het onderzoek dat momenteel over de Wajong loopt en dat in opdracht van het UWV wordt uitgevoerd58. Ook dient zij te onderzoeken of regelingen voor mensen met beperkingen in onderlinge samenhang kunnen worden gezien59. Regelmatig wordt het huidige ontslagrecht ter discussie gesteld. Vele malen is geroepen om versoepeling van het duale stelsel, zoals dit in Nederland van toepassing is. Laatstelijk heeft Minister Donner de stof rondom dit thema opnieuw doen opwaaien, omdat hij verwachtte dat, indien het ontslagrecht niet versoepeld werd, werkgevers niet bereid zouden zijn om 200.000 extra banen te creëren. In het najaarsoverleg van 2008 is voorlopig een einde hieraan gemaakt met de afspraken over de maximale hoogte van de ontslagvergoedingen 60. Doch moet hier echter vaststellen dat in al die jaren van gesubsidieerde arbeid miljarden euro’s werkgeverssubsidies verstrekt om te stimuleren dat de minderheden op de arbeidsmarkt een kans krijgen deel te nemen op de reguliere arbeidsmarkt. Ondanks al deze miljarden aan subsidies is er vanuit werkgeverskant nauwelijks werkgelegenheid gecreëerd voor deze doelgroepen. Op enkele successen na, hebben alle acties tot bevordering van deze bijzondere doelgroepen op de reguliere arbeidsmarkt, maar weinig resultaat gehad. Het versoepelen van het ontslagrecht zal naar mijn mening eerder bijdragen aan het ontstaan van nieuwe doelgroepen (denk daarbij ondermeer aan oudere medewerkers). Naar mijn verwachting zal deze versoepeling dan ook geen bijdrage leveren om voor moeilijk bemiddelbare doelgroepen meer reguliere functies te vinden bij reguliere werkgevers. Terugkomend op de doelgroep van mijn onderzoek, de WSW, is een andere belangrijke vaststelling dat de mensen die na 1998 instromen in de WSW, over minder arbeidsvaardigheden beschikken dan de doelgroep voor 1998. Steeds vaker is er sprake van een ernstige arbeidshandicap. De huidige instroom kent verder een meervoudige problematiek. Dit terwijl in het verleden er meer sprake was van sociale-, lichamelijke of verstandelijke factoren. Voor de nieuwe instroom is een specifiekere en intensievere begeleiding noodzakelijk (wat meer kosten met zich meebrengt). Voor ontwikkeling van deze groep is dan ook een goede en voldoende brede mix aan werksoorten (binnen én buiten) noodzakelijk. Dit maakt het lastig om met deze groep medewerkers de “beweging naar buiten” te maken. 2.3. 2.3. Deelconclusie Bovenvermelde veranderingen van de WSW vereist dat gemeenten en uitvoerders van deze wet hard aan de slag zijn gegaan met het maken van nieuw beleid (verordeningen). 57
Kamerstukken II, 2007-2008, 29817, nr. 33. Dit internationaal onderzoek wordt momenteel verricht door Organisatie voor Strategisch Arbeidsmarktonderzoek in samenwerking met de Universiteit van Tilburg 59 Kamerstukken II, 2007-2008, 29817, nr. 33, bijlage instellingsregeling commissie fundamentele herbezinning WSW, p. 1, artikel 3 taken commissie. 60 Kamerstukken II, 2008 – 2009, 29544, nr. 176. 58
- 19 -
Gemeenten hebben dan ook verordeningen moeten maken rondom de volgende thema’s: Het Persoonsgebonden budget begeleid werken en de cliëntenparticipatie. De Wet modernisering WSW is, zoals eerder is aangegeven, inmiddels aangenomen door de Eerste Kamer, en daarna per 1 januari 2008 van kracht geworden. Gemeenten waren echter vaak nog niet klaar met deze verordeningen en mede daarom heeft de VNG modelverordeningen61 opgesteld. Ook de WSW-bedrijven zullen zelf hard aan de slag moeten. Uit diverse onderzoeken62 blijkt vaak dat bij deze uitvoerders belemmeringen geconstateerd werden op operationeel en strategisch vlak. Ondanks de duale taakstelling staat bij WSW-organisaties het bedrijfsresultaat centraal en wordt er onvoldoende gestuurd op arbeidsontwikkeling. Het proces van arbeidsontwikkeling is dan ook vaak voor verbetering vatbaar, maar door spanningen en onvoldoende transparantheid tussen arbeidsontwikkeling en bedrijfsresultaat, in de huidige uitvoeringspraktijk onvoldoende gewaarborgd. Nu de gemeenten gedwongen worden de regiefunctie duidelijker op te pakken heeft de modernisering invloed op de missie en huidige uitvoering van de uitvoerders van de WSW. Processen zullen anders ingeregeld moeten worden. Afhankelijk of de huidige uitvoering geheel in gemeentelijke dienst, of uitbesteed was aan een Gemeenschappelijke Regeling en/of private uitvoerder, lag in hoofdlijnen de regie – omdat de bestuurders vaak wethouders uit de aangesloten gemeenten zijn – in handen van een ambtelijke gemeentelijke dienst. De dagelijkse uitvoering van de WSW lag vaak in handen van de gemeenschappelijke regelingen en/of private uitvoerders en juist hierop hebben gemeenten vaak weinig of geen invloed gehad. Toch hoeft dit niet altijd te leiden tot een slechte uitvoering van de wet. De volgende theoretische benadering kan daar een voorbeeld van zijn: De uitvoerders van de WSW-bedrijven, vaak nog ambtelijke ingestelde organisaties en/of ontstaan uit het ambtelijke apparaat (met duidelijke invloeden), kunnen gezien worden als de ‘street-level bureaucrats’. Zij hebben immers direct contact, i.v.m. praktische dagelijkse uitvoering, met geïndiceerde WSW-medewerkers en passen in hoofdlijnen het gemeentelijk beleid en de wet toe op deze groep mensen. Lipsky stelt dat deze ‘street-level bureaucrats’ (in casu de uitvoerders) een grote mate van beleidsvrijheid hebben. Dit kan echter leiden tot problemen in de uitvoering, als bijvoorbeeld willekeur ontstaat in de uitvoering van het bedoelde beleid. Uitvoerders hebben immers vaak een zekere discretionaire bevoegdheid (beleidsvrijheid in de uitvoering) die ze mogen toepassen. Dit heeft volgens de theorie van Lipsky te maken met het volgende:63 1. Dikwijls zijn de omstandigheden en de zaken waarmee uitvoerders van de WSW te maken hebben erg ingewikkeld, aan veranderingen onderhevig of te statisch om adequaat te kunnen inspelen op het hoofddoel van de Wet sociale werkvoorziening. Kennis van WSW-dossiers ligt dan vaak ook niet bij de gemeentes maar bij de uitvoerders64 zelf. Dit kan leiden tot een discrepantie tussen beleid in hoofdlijnen en beleid in de uitvoeringspraktijk ; 2. Uitvoerders moeten vaak adequaat kunnen reageren op de vraag van de arbeidsmarkt, veranderingen van wetgevingen en economische veranderingen. Aspecten die niet 61
Brief VNG en modelverordening PGB begeleid werken Wet sociale werkvoorziening. RWI, Buitenkans, oktober 2006 en SGBO, aan het werk met de WSW, juli 2006 / Scenariostudie Ernst&Jong, vier toekomstbeelden voor de Sw- en arbeidsintegratie branche in 2012. 63 Lipsky 1980, ‘Street-level Bureaucracy’, p. 15. 64 Uit het isolement, Divosa, november 2005, blz. 19. 62
- 20 -
terug te vinden zijn in de doelstellingen van de WSW of de gemeentelijke verordeningen zelf, omdat dit zeer moeilijk te codificeren is. 3. Discretionaire bevoegdheid en een goede interactie tussen uitvoerders en verantwoordelijke gemeenten kan het vertrouwen bevorderen van de uitvoerders en vergroot de kans dat de geïndiceerden er uiteindelijk beter bij gebaat zijn. Doordat in dit theoretische model de uitvoerder, hoofdverantwoordelijke blijft en de gemeente, voldoende ruimte krijgt om iedere zaak op zichzelf – met inachtneming van de verschillende factoren en omstandigheden – te kunnen beoordelen, kunnen zij gezamenlijk tot een betere uitvoering van de WSW komen. Een recentere weergaven van de theorie van Lipsky, wordt door Wieger Bakker en Frans van Waarden in hun boek “Ruimte rond regels”65 beschreven. Het blijft belangrijk om regelmatig te onderzoeken en te evalueren op welke wijze de uitvoerders omgaan met het inkleuren van de discretionaire bevoegdheden die ze gekregen hebben. Kagan onderscheid vier typen van ambtelijke rationaliteit66 in de uitvoering. 1. Indien er zowel een sterke oriëntatie is op de uit te voeren regels als op de doelstellingen van de wet, kan men spreken van judicial mode; 2. In het geval er een sterke oriëntatie is op de regels en er minder aandacht is voor de doelstellingen of van andere relevante omstandigheden voor de cliënt spreekt men van legalism; 3. Een ongeïnteresseerde wijze van uitvoering noemt men retreatism; er is geen aandacht voor de uitvoeringsregels of de doelstellingen; 4. Indien de doelstellingen voorop staan en de regels zich hiernaar moeten buigen, valt dit onder unauthorized discretion. De bovenstaande typen ambtelijke rationaliteit zijn niet altijd wenselijk te noemen, met name de gevallen genoemd onder 3 (retreatism) en 4 (unauthorized discretion). Het is niet wenselijk dat er een situatie zou ontstaan waarin de uitvoerder in zulke gevallen ‘misbruik’ zou kunnen maken van de ruimte die hij heeft. Dit kan in principe voorkomen worden door een corrigerende invloed van een aangewezen hoofdverantwoordelijke medewerker binnen de gemeenten. Echter, een controlemechanisme inrichten binnen de gemeenten is geen vanzelfsprekendheid, omdat vaak juist de essentiële kennis van de uitvoering van de WSW, ligt bij de uitvoerende instantie. Dit kan de volgende oorzaken hebben:67 (a) de complexiteit van de uitvoeringspraktijk, (b) de afstand die gemeente hebben gehad met de uitvoering van de wet en (c) de relatie die de gemeenten hadden met de uitvoerders. De noodzaak van verandering van de WSW wordt ondersteund door vele onderzoeken en rapporten. De veranderingen hebben niet zo zeer invloed op de geïndiceerde medewerkers maar meer op de uitvoering van de wet. Toch dient ook hier een kritische kanttekening tot worden gemaakt: De wet blijft behouden voor de doelgroep, maar er moet meer een beweging gemaakt worden van binnen naar buiten. Op zichzelf niets op aan te merken als er individueel maatwerk aan de cliënt wordt geleverd door de WSW-organisaties. Maar als tweede voorwaarde zullen ook werkgevers bereid moeten zijn meer passende vacatures open te stellen voor de doelgroep. Om de beweging “van binnen naar buiten” te maken, word er dan ook een toenemend druk gezet op de geïndiceerde medewerker. Aan de andere kant 65
Wieger Bakker – Frans van Waarden, Ruimte rond regels; stijlen van regulering en beleidsuitvoering vergeleken, p. 21 t/m 34, p. 53 t/m 64, 1999, Wassenaar. 66 Zie voor een behandeling van de theorie van Kagan: Van der Veen 1990, p. 67. 67 Van der Veen 1990, p. 57.
- 21 -
krijgt de geïndiceerde juist meer inbreng in zijn traject door middel van de cliëntenparticipatie en een Persoonsgebonden Budget. Ook de wetgevingen rondom de WSW veranderen. Op eerste plaats doen deze wetgevingen soms de druk op de wachtlijsten voor plaatsing in de WSW toenemen, anderzijds hebben zij vaak min of meer dezelfde doelstelling, namelijk het reïntegreren van mensen terug naar de arbeidsmarkt. Ten derde overlappen ook wetgevingen aan de onderkant van de arbeidsmarkt, o.a. de WMO, ABWZ en de WSW, elkaar. Terugkomend op mijn probleemstelling, “heeft de WSW in zijn huidige vorm en opzet nog
enig bestaansrecht?”. Deze vraag zou ik met het oog op de aangekondigde fundamentele herbezinning van de WSW, kunnen beantwoorden met “nee”! Toch zou ik dat te kort door de bocht vinden. Want immers de Commissie De Vries die de herbezinning onderzoekt, is gevraagd vóór 1 juli 2008 een advies uit te brengen over o.a.; 1. Participatiebevorderende maatregelen voor mensen die niet zelfstandig een reguliere baan kunnen bemachtigen en behouden, maar wel tot regelmatige zinvolle aangepaste arbeid in staat; 2. Het advies dient rekening te houden met gelijkblijvende budgettaire middelen waarmee de participatie van de hierboven genoemde groep bevorderd kan worden en waarbij regelingen voor mensen met beperkingen in onderlinge samenhang worden bezien; 3. De commissie dient ook advies uit te brengen over de afbakening van de doelgroep WSW en de groep mensen die niet via een participatieplaats geholpen kan worden en van wie redelijkerwijs niet verwacht kan worden dat zij zelfs na intensieve begeleiding en scholing betaald werk kunnen vinden. Na de herbezinning en de eventuele invoering van de adviezen zal de WSW er naar mijn verwachting in vorm en opzet anders uit zien. Eigenlijk is dit al gedeeltelijk veranderd met de invoering van de modernisering van de WSW per 1 januari 2008. Echter dit beantwoordt mijn gestelde probleemstelling niet volledig. Heeft deze wet nog wel een zelfstandig bestaansrecht en moet deze wet bijvoorbeeld een zogenaamde sterfhuisconstructie krijgen? Men zou daarbij kunnen denken een opsplitsing van de WSW in een activerende regeling, o.a. de WWB en WGA, en een participerende regeling zoals de WMO, ABWZ en de IVA. In mijn volgende hoofdstuk geef ik een omschrijving en overzicht van zowel de participerende kaders evenals de activerende kaders van de verschillende wetgevingen rondom de WSW.
- 22 -
Hoofdstuk 3. Uitwerking en overzicht van activeringskaders binnen de verschillende regelgevingen (o.a. de WWB, WWB, WAO/WIA, WAJONG en WMO) WMO) met als doel blijven deelnemen aan het participerend arbeidsproces. 3.1. Inleiding. Als vervolg op de modernisering van de Wet Sociale Werkvoorziening en andere relevante ontwikkelingen, zoals de veranderingen met betrekking tot de gesubsidieerde arbeid (WIW en ID-regeling), de uitvoering van de Wet Werk en Bijstand (WWB) en de invoering van de Wet Maatschappelijke Ondersteuning (WMO), zal er arbeidsmarktbeleid ontwikkeld en uitgevoerd moeten worden. Met als doel het stimuleren van een verdergaande discussie heb ik dan ook de vraag gesteld of de Wet Sociale Werkvoorziening als zelfstandige wetgeving moet blijven voortbestaan. Recentelijk heeft een aantal belangrijke onderzoeken op dit gebied tot nadere adviezen geleid. Dit zoals de adviezen van de Sociaal Economische Raad (SER), de Wetenschappelijke Raad voor het regeringsbeleid (WRR) en de Raad voor Werk en Inkomen (RWI)68 die ingaan op de toekomst van de “onderkant van de arbeidsmarkt” en het laten toenemen van participatie voor degene die geen aansluiting kunnen vinden bij de reguliere arbeidsmarkt. Dit is ook terug te vinden in het coalitieakkoord van CDA, PvdA en de ChristenUnie, waar wordt ingezet op onderlinge betrokkenheid die start bij blijven meedoen aan de maatschappij. Het kabinet wil komen tot een gezamenlijke aanpak die moet leiden tot een substantiële verhoging van de arbeidsparticipatie 69 . Dit was ook het centrale thema tijdens de participatietop tussen kabinet, vakbonden en werkgevers dat op 27 juni 2007 heeft plaatsgevonden. Omdat in de huidige wijzigingen tot dusver de hervorming van het sociale stelsel van sociale zekerheid en zorg onvoldoende was meegenomen, heeft Staatssecretaris Aboutaleb de gemeenten meegedeeld dat hij van voornemens is, om naast de modernisering van de WSW, te komen tot een totale herziening van het sociale stelsel. Mijn inziens heeft de Staatssecretaris gelijk betreffende zijn hervormingsplannen. Termeer omdat zowel de WSW, WWB, WMO, WIA/WAO, WW en Wajong alle tenminste één gemeenschappelijke doelstelling hebben, te weten de bevordering en blijven deelnemen aan het arbeidsproces. De ene wetgeving is hier natuurlijk iets nadrukkelijker op gefocust dan de andere. Dit wordt ondermeer in de Kamer nota door staatssecretaris Aboutaleb van 25 september 2007, na vragen van de fracties VVD en de ChristenUnie, ook bevestigd. Ik citeer dan ook het navolgende uit deze nota: “Bij de fundamentele herbezinning zal de WSW in samenhang met andere regelingen voor arbeidsgehandicapten zoals de WIA, Wajong en arbeidsongeschikten in de bijstand, moeten worden bezien om de problemen die zich voordoen binnen de afzonderlijke regelingen aan te kunnen pakken.” Toch gaan de plannen van de Staatssecretaris voor zijn eigen partij, de PvdA, duidelijk niet ver genoeg. In een recent verschijnen plan “Kansen geven, kansen nemen”, komt deze partij 68
SER (oktober 2006), Welvaartsgroei voor en door iedereen, WRR (oktober 2006), De verzorgingsstaat herwogen; over verzorgen, verkeren, verheffen en verbinden en RWI (oktober 2006), Buitenkans; aanbevelingen om meer WSW’ers in een reguliere werkomgeving te brengen. 69 Kamerstukken II, 2006 – 2007, 30891, nr. 4.
- 23 -
met plannen om de sociale zekerheid nog verder te hervormen en daarbij banen te creëren voor 50.000 gehandicapten. De fractievoorzitter, mevrouw Mariëtte Hamer, heeft in een interview met de Volkskrant op 25 mei 2008 aangegeven dat het hierbij niet om een stelselwijziging gaat, maar om een hervorming. In het aangehaalde plan 70 geeft de PvdA aan dat “de lappendeken van werk- en inkomensvoorzieningen” vervangen zou moeten worden door één geharmoniseerde regeling. Hetgeen, gezien het feit dat de PvdA deel uit maakt van het huidige zittend kabinet samen met CDA en ChristenUnie, een vreemd uitgangspunt is. Dit kabinet heeft immers ingestemd met de instelling van de Commissie Fundamentele Herbezinning WSW. Een van de taken van deze commissie is juist te onderzoeken of er regelingen in onderlinge samenhang gezien kunnen worden71. Mijns inziens had de PvdA beter kunnen wachten op de bevindingen van de eerder genoemde commissie. Daarnaast ziet de PvdA de participatieladder als een van de middelen om niet-arbeidsgehandicapten alsmede arbeidsgehandicapten te re-integreren richting regulier arbeidsmarkt. Dit instrument is al vele jaren geleden ingevoerd in verschillende SW-organisaties en heeft door eerder aangehaalde problemen nauwelijks tot extra uitstroom geleid. Vandaar dat het beter is om eerst te bezien hoe de afstand tussen reguliere werkgevers en moeilijk bemiddelbare doelgroepen overbrugd kan worden. Een loonkostensubsidie, die ervoor moet zorgen dat de werkgever niet meer kosten hebben als bij een “normale“ werknemer, zal dit zeker niet alleen kunnen realiseren. Als onderbouwing wil ik de PvdA wijzen op de minimale uitstroom van WSW-geïndiceerden die willen en/of kunnen werken bij een reguliere werkgever via begeleid werken. Waarom behandel ik in deze paper specifiek de WWB, WAO/WIA, WAJONG en WMO? Burgers die zijn aangewezen op voorgenoemde regelingen, hebben doorgaans een wat grotere afstand tot de reguliere arbeidsmarkt. De een natuurlijk iets meer dan de ander. Waarom worden deze regelingen dan niet ondergebracht onder de Werkloosheidswet (WW) kan de lezer van dit stuk zich mogelijk afvragen. Om in aanmerking te komen voor een WWuitkering hebben burgers omdat zij werkzaam waren voorafgaand aan de werkloosheid rechten opgebouwd. Deze situatie veronderstelt dat WW-gerechtigde nog geen grote afstand tot de reguliere arbeidsmarkt hebben. Dikwijls hebben deze personen ook geen extra voorzieningen nodig om binnen afzienbare tijd weer aan het werk te komen. De WWB, WAO/WIA, WAJONG en WMO, zijn net als de WSW bedoeld voor burgers die bij activering naar werk en/of het blijven deelnemen aan de maatschappij, meer specifieke instrumenten en voorzieningen nodig hebben. In de volgende gedeeltes van hoofdstuk 3, heb ik dit kort uitgewerkt. 3.2. 3.2. WWB. WWB. “Iedere Nederlander hier te lande wordt geacht zelfstandig in zijn bestaan te kunnen voorzien door middel van arbeid. Als dit niet mogelijk is en er kunnen geen andere voorzieningen beschikbaar zijn, heeft de overheid de taak hem te helpen met het zoeken naar werk en, zo lang met werk nog geen zelfstandig bestaan mogelijk is, met inkomensondersteuning. Deze verantwoordelijkheid vormt het sluitstuk van een activerend stelsel van sociale zekerheid.”
70 71
Kansen geven, kansen nemen, 25 mei 2008, PvdA, p. 6. Zie voetnoot 39.
- 24 -
Zo begint de inleiding van de Memorie van Toelichting (MvT)72 van de WWB. Werk boven een inkomensafhankelijkheid van de overheid. Dit was ook te verwachten gezien de gekozen benaming van de wet: Werk en Bijstand, vrij te interpreteren als werk en activering voorop en bijstand als ultimum remedium.73 Ook uit het eerste uitgangspunt van de wet dat in de MvT wordt genoemd, blijkt dat de eigen verantwoordelijkheid van de burger – indien deze jonger is dan 65 jaar74 – voorop dient te worden gesteld. Hiertoe dient hij al datgene te doen wat mogelijk is om werk te vinden. Pas indien de burger dit niet kan, kan deze van de overheid ondersteuning verwachten. De gemeente heeft in de WWB nadrukkelijk de regie rol op zich gekregen. Uitgangspunt is dat de gemeente zorg draagt voor de re-integratie van haar doelgroep. Hiervoor hebben zij een budget ter beschikking bestaande uit een werkdeel en een re-integratiebudget. Vanuit genoemde budgetten levert de gemeente de benodigde ondersteuning bij arbeidsinschakeling en de inkomensvoorzieningen van hun ingezetenen. 3.2.1 3.2.1. .1. ReRe-integratie in de WWB. WWB. Re-integratie is het geheel van activiteiten dat leidt tot arbeidsinschakeling.75 De definitie van de term ‘arbeidsinschakeling’ is: het verkrijgen van algemeen geaccepteerde arbeid, waarbij geen gebruik wordt gemaakt van een voorziening als bedoeld in art. 7 lid 1 onder a WWB.76 Er is door de regering gekozen voor de term ‘algemeen geaccepteerde arbeid’ in plaats van ‘passende arbeid’ om een beroep op de inkomensondersteuning zo kort mogelijk te houden.77 Daarnaast kan er door de bijstandsgerechtigde geen eisen worden gesteld ten aanzien van de aansluiting van de arbeid met het opleidingsniveau, de werkervaring en het eerdere beloningsniveau.78 Dit strookt met het beleid inzake de uitvoering dat als doel heeft zoveel mogelijk mensen aan het werk te krijgen en deze zo lang mogelijk te laten participeren aan de maatschappij. 3.2.2 3.2.2. .2. Participatieplaatsen79. Bijstandsgerechtigden, (deels) arbeidsongeschikten en mensen die langer dan één jaar in de WW krijgen via een participatieplaats de mogelijkheid hun achterstand tot de reguliere arbeidsmarkt te verkleinen. Gemeenten hebben na de wijziging van de Wet werk en bijstand, de Wet inkomensvoorziening oudere en gedeeltelijk arbeidsongeschikte werkloze werknemers en de Wet inkomensvoorziening oudere en gedeeltelijk arbeidsongeschikte gewezen zelfstandigen, de mogelijkheid mensen met een kleine kans op inschakeling in het arbeidsproces met behoud van uitkering gedurende maximaal 2 jaar onbeloonde additionele werkzaamheden laten verrichten. Hoofddoel van een participatiebaan is, met behoud van hun uitkering mensen ervaring op te laten doen. Zo kunnen ze een eerste stap zetten naar een echte baan. Zij kunnen hierbij ondersteuning krijgen door bijvoorbeeld scholing. Daarnaast krijgen zij een extra stimulans
72
Kamerstukken II 2002-03, 28 870, nr. 3, p. 1. Vergelijk deze benaming met de voorganger van de WWB, namelijk de Algemene bijstandswet (Awb). Zie tevens Driessen 2004, p. 232, waarin de auteur zich afvraagt of de verschuiving nog wel past binnen het grondwettelijk kader van de bijstandswet. 74 Kamerstukken II 2002-03, 28 870, nr. 3, p. 4. 75 Kamerstukken II 2002-03, 28 870, nr. 3, p. 5. 76 Hiermee wordt bedoeld gesubsidieerde arbeid die door de gemeente wordt aangeboden ter ondersteuning van het reïntegratieproces. 77 Kamerstukken II 2002-03, 28 870, nr. 3, p. 6. 78 Kamerstukken II 2002-03, 28 870, nr. 3, p. 35. 79 Kamerstukken I, 2005 -2006, 30650, nr. A. 73
- 25 -
doordat zij, bij het aanvaarden van een reguliere baan, een premie ontvangen, zodat ze er ook nog financieel op vooruitgaan. Het beleid van participatieplaatsen is dus gericht op een verhoging van de arbeidsparticipatie van de Nederlandse samenleving en het betrekken van doelgroepen die een grote afstand hebben tot de reguliere arbeidsmarkt. Deze wet is op 18 juli 2008 in werking getreden80. De doelgroep van dit re-integratie-instrument is divers. De doelgroep bestaat uit personen die niet op eigen kracht, gelet op de afstand tot de arbeidsmarkt, een baan kunnen vinden zonder daarbij te worden ondersteund. Daarbij wordt onderscheid gemaakt tussen personen die beroep doen op een WW-uitkering en anderzijds op arbeidsongeschikten. Een persoon die vanuit de WW gebruik kan maken van deze regeling moet minstens 1 jaar werkloos zijn. Verwachting is dat dit de grootste groep gebruikers zal zijn van deze regeling. Bij de arbeidsongeschikte personen gaat het om drie afzonderlijke subgroepen o.a. personen met een WGA-uitkering en herbeoordeelde in het kader van de WAO, WAZ81 en Wajong. De derde groep bestaat uit personen met een WAO-, WAZ- of Wajong-uitkering die vrijgesteld zijn van een herbeoordeling. 3.2.3 3.2.3. .3. Uitvoering Uitvoering en evaluatie WWB De WWB beoogt namelijk een versnelling van het re-integratieproces te bewerkstelligen door de gemeenten een grotere beleidsruimte te geven bij de invulling van de individuele rechten en plichten en bij het aanbieden van voorzieningen.82 Mede daarom kan de WWB gezien worden als kaderwetgeving die op gemeentelijk niveau ruimte biedt voor nadere uitwerking. Hiertoe dienen de gemeenten, afhankelijk van de eigen lokale situatie en het te voeren beleid, verordeningen op te stellen ter uitvoering van de WWB. De evaluatie van de WWB83 heeft inmiddels laten zien dat de overheid met de invoering van deze wet op de goede weg zit, met andere woorden “de WWB werkt84”. Een van de uitgangspunten van de WWB was immers te komen tot meer activerend stelsel van bijstand naar werk. De resultaten van deze evaluatie laten zien dat het aantal bijstandgerechtigden dat beroep hierop doet, nog steeds dalende is. 3.2.4. 3.2.4. Bijzondere positie jongeren. Door de mogelijke wijziging85 kunnen jongeren straks onder de 27 jaar geen beroep meer doen op de bijstand. De wet stelt dat zij moeten werken, leren of een combinatie hiervan. Gemeenten worden verplicht een jongere tot 27 jaar die niet werkt of naar school gaat én die zich meldt voor een voorziening (bijvoorbeeld een uitkering) een aanbod te doen. Dit kan een werkaanbod, een leeraanbod of een combinatie van beide zijn. Het aanbod wordt afgestemd op de situatie van deze jongere. Doelstelling86 van dit aanbod is om de jongere, die totaal geen zicht had op enige perspectief, met een meer sluitende aanpak kansen te bieden op de arbeidsmarkt. Als de jongere dit aanbod niet accepteert krijgen deze geen uitkering van de gemeente. Jongeren zijn niet verplicht zich te melden als ze geen werk of opleiding hebben.
80
Stb. 2008, 284. Stb. 1997, 391. 82 Kamerstukken II 2002-03, 28 870, nr. 3, p. 5. 83 Kamerstukken II 2007/08, 29674, nr. 25. 84 Werkt de WWB?, 21 december 2007, onderzoek in opdracht van ministerie Sociale zaken en Werkgelegenheid. 85 Kamerstukken II, 2006-2007, 30891, nr. 4, p. 24. 86 Kamerstukken II, 2006 -2007, 31001, nr. 22, p. 1. 81
- 26 -
Het doel van deze maatregel is jongeren betere kansen te bieden op een baan en te voorkomen dat jongeren afhankelijk worden van de bijstand. Het streven is dat jongeren die een startkwalificatie kunnen halen dit ook doen. Een startkwalificatie is een diploma op havo, vwo of mbo-2 niveau. Een uitzondering geldt nog voor jongeren die niet kunnen werken of leren. Dit kunnen uiteenlopende redenen zijn, zoals alleenstaand ouderschap of een handicap. Deze groep jongeren komt in principe wel in aanmerking voor financiële ondersteuning. Bij de vaststelling van de hoogte van deze ondersteuning wordt gekeken naar de hoogte van andere voorzieningen. 3.3. 3.3. WIA/WAO. Omdat het vorige kabinet Balkenende verwachtte dat door de vergrijzing en de groei van de beroepsbevolking, het aantal uitkeringsgerechtigde arbeidsongeschikten zou toenemen, is destijds besloten dat een stelselherziening87 rondom de WAO noodzakelijk was. Hoofddoel van deze wijziging is werknemers, ondanks hun belemmeringen in de gezondheid, nog maximaal te benutten en wel zodanig dat zij voor de vastgestelde inzetbaarheid betrokken blijven in het arbeidsproces. Hiermee heeft de regering bewerkstelligd dat het stelsel van arbeidsongeschiktheidsregelingen zich steeds meer richt op activering naar werk. De WIA is op 1 januari 2006 van kracht geworden. De huidige WAO bleef gelden voor bestaande gevallen en is daarmee een sterfhuisconstructie geworden. Indien een werknemer na 1 januari 2004 twee jaar ziek en arbeidsongeschikt is, kan deze in aanmerking komen voor een uitkering op grond van de WIA: de Wet werk en inkomen naar arbeidsvermogen. Bij de uitvoering van de WIA ligt de nadruk op geschiktheid. Het Nederlandse stelsel van sociale zekerheid evolueert hiermee naar een stelsel waarin mensen een beloning krijgen voor wat ze wél doen. In de Wet WIA staat het benutten van de arbeidscapaciteit centraal, evenals het beschermen van de inkomenspositie van werknemers als deze door ziekte of gebrek een beperking ondervinden bij het verrichten van arbeid. Voor gedeeltelijk arbeidsgeschikte werknemers zijn er interessante financiële prikkels om toch met werken zo veel mogelijk inkomen te verdienen. Zij zullen op zoek moeten gaan naar passende arbeid en dat dienen zij allereerst te zoeken bij de eigen werkgever. 3.3.1. De twee twee uitkeringsregelingen van de WIA • De IVA (Inkomensverzekering volledig arbeidsongeschikten) is alleen toegankelijk voor werknemers die door het UWV volledig en duurzaam arbeidsongeschikt zijn bevonden. De uitkering bedraagt 75 procent van het dagloon (het laatstverdiende gemiddelde loon) tot maximaal 75 procent van het maximumdagloon. • De WGA (Werkhervatting gedeeltelijk arbeidsgeschikten) is bedoeld voor werknemers die tenminste 35 procent van hun verdienvermogen hebben verloren. • Geen uitkering op grond van de WIA. Indien een werknemer minder dan 35 procent arbeidsongeschikt wordt geacht door het UWV, is er geen uitkering op grond van de WIA mogelijk. Samen met de werkgever moet naar een aanpassing van het werk en/of arbeidscontract worden gezocht. Lukt dit niet, dan kan de werknemer een WW-uitkering aanvragen. Immers in tegenstelling tot de WAO kent de WIA geen uitkering meer toe aan werknemers die tussen de 15 procent en 35 procent van hun inkomen door ziekte hebben verloren. 87
Kamerstukken II, 28333, nr. 19, p.1.
- 27 -
Het zijn waarschijnlijk ook deze laatste twee doelgroepen die toenemend aangewezen zijn op voorzieningen zoals de WSW en WWB. Medewerkers die volledig arbeidsongeschikt zijn en een WGA toegekend krijgen zouden in staat moeten zijn hun verdiencapaciteit te benutten bij de laatste werkgever en/of een andere werkgever. Indien de werknemer twee jaar arbeidsongeschikt is geweest mag je echter wel verwachten dat alle wegen tot werkhervatting in het eerste en tweede spoor reeds zijn bewandeld. Indien er volgens het Uitvoeringsinstituut Werknemersverzekeringen (UWV) voldoende is gedaan aan re-integratie, heeft de werkgever nog steeds het recht, op grond van artikel 670 eerste lid, sub a en b van boek 7, om het dienstverband te beëindigen. Een werknemer die er niet in slaagt zijn verdiencapaciteit te benutten zal na de loongerelateerde uitkering dus terugvallen op een uitkering ter hoogte van het sociaal minimum88. Een werknemer die tot de groep behoort van minder dan 35% arbeidsongeschikten, kan dus worden ontslagen en valt terug op de WW. Hij moet dan echter wel beschikbaar zijn voor het aanvaarden van werk89, en de vraag is dan of de werknemer dat wel is. Er kan immers nog steeds sprake zijn van een arbeidshandicap en dit probleem zou nog kunnen voortbestaan, waardoor betrokkene nog niet inzetbaar is in enige werkzaamheden. 3.3.2 De WIA en de WAO: de belangrijkste verschillen. verschillen. De WIA maakt onderscheid tussen gedeeltelijk arbeidsgeschikte werknemers en volledig en duurzaam arbeidsongeschikte werknemers, terwijl de WAO alleen een onderscheid maakte tussen arbeidsongeschiktheidsklassen. Gedeeltelijk arbeidsgeschikte werknemers vallen onder de WGA en worden gestimuleerd zoveel mogelijk te werken als hun ziekte of beperking toelaat. De WGA biedt verschillende re-integratievoorzieningen en kent een financiële prikkel: meer werken is altijd lonend. In de loongerelateerde fase bedraagt de WGA-uitkering 70 % van het verschil tussen het laatstverdiende loon en het eventuele inkomen dat met werken wordt verdiend. In de fase daarna is er een loonaanvulling als men meer dan de helft van zijn resterende verdiencapaciteit verdient of een vervolguitkering als men minder dan de helft daarvan verdient of helemaal niet werkt. Met een loonaanvulling verdient men altijd meer dan met de vervolguitkering, die gerelateerd is aan het minimumloon. Een gedeeltelijk arbeidsgeschikte in de WAO kon, naast deze uitkering, ook nog een WWuitkering ontvangen. In de WIA zijn deze uitkeringen geïntegreerd in een loongerelateerde WGA-uitkering. De loongerelateerde WGA-uitkering is even hoog als de WAO- en WWuitkering samen. Volledig en duurzaam arbeidsongeschikten krijgen een IVA-uitkering. Het element “duurzaam” is nieuw. De IVA-uitkering bedraagt 75 % van het dagloon (en kent niet zoals de WAO een verschil in dagloon en vervolgdagloon). Indien al in een vroeg stadium duidelijk wordt dat er sprake is van volledige en duurzame arbeidsongeschiktheid, kan een IVAuitkering, ook eerder dan na twee jaar ziekte, worden toegekend (op zijn vroegst na een half jaar).
88 89
Zie bijlage 1, schema’s systeem WGA. Werkloosheidswet, artikel 20 eerste en derde lid.
- 28 -
De ondergrens om in aanmerking te komen voor een arbeidsongeschiktheidsuitkering is verhoogd van 15 % (WAO) naar 35 % (WIA). De re-integratievoorzieningen, die voorheen waren opgenomen in de wet REA, zijn nu opgenomen in de WIA. 3.4. WAJONG. De wet specifiek voor jonggehandicapten is op 1 januari 1998 in werking getreden nadat de volksverzekering Algemene Arbeidsongeschiktheidswet90 (AAW) is ingetrokken. Het kabinet achtte het destijds gewenst een wettelijke voorziening op minimumniveau te handhaven voor personen die op een tijdstip dat ze arbeidsongeschikt zijn geworden nog geen inkomensvormende arbeid hebben kunnen verrichten. Deze jongeren (of de ouders) hebben zich immers niet kunnen verzekeren tegen dit risico. De Wajong regeling is dus een inkomensvoorziening voor jonggehandicapten. Een recente ontwikkeling is dat het kabinet de Wajong wil aanpassen omdat de (geschatte) toevloed van nieuwe aanvragers te groot wordt geacht. Een van de mogelijke oplossingen is het bevorderen van re-integratie van de arbeidsongeschikten in werk. Tot dusver is dit onderdeel in de Wajong nog onderbelicht gebleven. Naast de re-integratie-instrumenten, die in de Wajong worden vermeld, kunnen Wajongers gebruik maken van re-integratievoorzieningen die in andere wetten zijn opgenomen. Nederland kent de Wajong-regeling. In deze wet staan de volgende, mogelijke re-integratieinstrumenten vermeld: 1. Loondispensatie (artikel 59a) (Ontheffing voor de werkgever van de verplichting om ten minste het wettelijk minimumloon te betalen.) 2. Voorzieningen ter ondersteuning van toeleiding naar arbeid als zelfstandige (artikel 59b) 3. Loonsuppletie bij dienstbetrekking (Artikel 59f) (Indien de baan onder de verdiencapaciteit ligt van de wajonger kan met loon/inkomensuppletie het verdiende lagere loon voor maximaal 4 jaar door het UWV worden aangevuld.) 4. Inkomenssuppletie voor zelfstandigen (artikel 59g) 5. Proefplaatsing (59h) (Proefplaatsing in onbetaalde arbeid van drie maanden met behoud van uitkering.) In Nederland worden jongeren die in aanmerking willen komen voor een Wajong uitkering gekeurd door een verzekeringsarts en arbeidsdeskundigen van het UWV. Ongeveer 98 procent van deze Wajongers91 is volledig arbeidsongeschikt verklaard. Dit wil zeggen dat er dusdanige gebreken zijn dat er geen verdiencapaciteit resteert. Dit betekent echter niet dat deze personen niet in staat zijn tot enige arbeidsparticipatie. Relatief weinig Wajongers stromen weliswaar uit naar werk, maar kunnen wel werk naast hun uitkering hebben. Het aantal Wajongers met regulier werk naast de Wajong-uitkering is volgens SEO92 toegenomen van 8,3% in 1999 naar 19,7% in 2005.
90
Stb. 1979, 708. Jaarverslag UWV 2007, p. 19. 92 SEO, onderzoek in opdracht van RWI, 22 mei 2008, “in en uit de Wajong”. 91
- 29 -
Volgens het jaarverslag van het UWV over 2007 werkt een kwart van de Wajongers. Van dit percentage werkt tweederde bij een WSW bedrijf en een derde bij een reguliere werkgever. Door het koppelen van verschillende bestanden heeft SEO de uitstroomcijfers kunnen berekenen over de jaren 1999 tot en met 2005. De uitstroom is het grootst (57,4% in 2005) richting non-participatie (beëindiging van de uitkering door pensionering, overlijden, detentie, herkeuring of terugkeer naar het onderwijs). Daarna volgt uitstroom naar regulier werk (26,2% in 2005). Een belangrijke conclusie uit het SEO Rapport is dat een onbekend, maar waarschijnlijk substantieel, deel van de Wajongers naar regulier werk in de SW-sector uitstroomt. Dit is iets anders dan de uitstroom naar de WSW, die veel geringer is (5,3%). Lang niet alle Wajongers kunnen aanspraak maken op WSW voorzieningen. Vermoedelijk staan deze personen op een wachtlijst van de WSW en hebben ze in afwachting van een WSW-plek een arbeidsplaats binnen het SW-bedrijf of hebben ze een tijdelijke arbeidsplaats binnen het SW bedrijf met behulp van plaatsingsmiddelen van het UWV. Omdat bijna alle Wajongers volledig arbeidsongeschikt zijn verklaard en daarmee tot hun 65e recht op een Wajong-uitkering hebben, is minister Donner is voornemens om de leeftijd waarop de Wajong-uitkering tot uitbetaling komt te verhogen van 18 naar 27 jaar. Dit betekent dat deze jongeren wel al Wajong-rechten hebben op hun 18de, maar net als overige jongeren tussen de 18 – 27 jarige leeftijd geen uitkering krijgen. 3.5. WMO Sinds 1 januari 2007 is er een nieuwe wet; de Wet maatschappelijke ondersteuning (WMO). Het maatschappelijke doel van de WMO is ‘meedoen’. Deze wet, aangekondigd in een brief93 aan de Tweede Kamer op 23 april 2004, moet er voor zorgen dat mensen zo lang mogelijk zelfstandig kunnen blijven wonen en mee kunnen doen in de samenleving, daarbij al dan niet ondersteund door vrienden, familie of bekenden. Dit is met name bedoeld om burgers meer bewust te maken van de onderlinge betrokkenheid tussen mensen. Pas als dat niet mogelijk is gebleken, kan er ondersteuning vanuit de overheid (gemeenten) plaatsvinden. Vanuit de Rijksoverheid zijn de regels en het speelveld van de WMO vastgesteld. Vanuit deze randvoorwaarden, zullen de gemeenten in verordeningen zelf moeten invullen hoe zij deze wet tot uitvoering willen brengen. Dat betekent dat de Rijksoverheid op enige afstand blijft. Deze visie is ingegeven vanuit het feit dat gemeenten de eigen inwoners beter kent dan de landelijke overheid. Ook is men van mening dat de gemeente beter op de hoogte is wat de inwoners nodig hebben. Daarom is de WMO een taak die bij de gemeenten is neergelegd. De gemeente maakt de plannen voor maatschappelijke ondersteuning niet alleen. Dat doet zij samen met de inwoners. Het doel van deze samenwerking is het opstellen van een samenhangend lokaal beleid op het gebied van de maatschappelijke ondersteuning, waarbij de gemeente de verantwoordelijkheid heeft om alle burgers te laten meedoen in de samenleving. Elke gemeente zal bij het opstellen van dit beleid uiteraard zijn eigen accenten leggen. Voor mensen die langdurige, zware zorg nodig hebben is en blijft een beroep op de AWBZ mogelijk. 3.5.1. Prestatievelden WMO. WMO. Het wetsvoorstel Wet maatschappelijke ondersteuning kent negen prestatievelden, namelijk:
93
Kamerstukken II, 28333, nr. 19, p.1
- 30 -
1. Het bevorderen van de sociale samenhang in en leefbaarheid van dorpen, wijken en buurten; 2. Op preventie gerichte ondersteuning van jeugdigen die problemen met hebben opgroeien en van ouders die problemen met het opvoeden; 3. Het geven van informatie, advies en cliëntondersteuning; 4. Het ondersteunen van mantelzorgers en vrijwilligers; 5. Het bevorderen van de deelname aan het maatschappelijke verkeer en van het zelfstandig functioneren van mensen met een beperking, die een chronisch psychisch probleem of een psychosociaal probleem hebben; 6. Het verlenen van voorzieningen aan mensen met een beperking of een chronisch psychisch probleem en aan mensen met een psychosociaal probleem ten behoeve van het behoud van hun zelfstandig functioneren of hun deelname aan het maatschappelijke verkeer; 7. Het bieden van maatschappelijke opvang, waaronder vrouwenopvang en jeugdzorg; 8. Het bevorderen van openbare geestelijke gezondheidszorg, met uitzondering van het bieden van psychosociale hulp bij rampen; 9. Het bevorderen van verslavingsbeleid. 3.5.2. Welke regelingen zijn overgegaan naar de WMO? WMO? De WMO vervangt: • Wet voorzieningen gehandicapten (WVG)94. • Welzijnswet95. • Een deel uit de Algemene Wet Bijzondere Ziektekosten (AWBZ)96. Het gaat om de huishoudelijke verzorging. Dit wordt sinds 1 januari 2007 niet meer uit de AWBZ maar uit de WMO betaald. 3.5.3. Betekenis voor burgers Alle burgers in Nederland kunnen gebruik maken van de WMO. Dus ook gezonde mensen, maar natuurlijk is deze met name gericht op mensen met beperkingen door ouderdom of handicap, een chronisch psychisch probleem, een psychosociaal probleem, maar ook ouders en kinderen met opvoedproblemen. Verder vallen ook de maatschappelijke opvang, het verslavingsbeleid en de bestrijding van huiselijk geweld onder de WMO. Met inwerkingtreding van de WMO is er meer samenhang in de ondersteuning voor de burger gekomen. In de WMO staat dat de gemeente de leefbaarheid van een straat of wijk moet vergroten. Daarbij betrekt de gemeente de burgers bij het ontwikkelen van het gemeentelijke WMO-beleid. De inwoners kunnen controleren wat de gemeente doet. Zo kunnen zij bijvoorbeeld controleren wat de gemeente heeft gedaan om hulp in de huishouding zo goed mogelijk te organiseren, of wat de gemeente heeft gedaan om bewoners te stimuleren om meer buurtactiviteiten te organiseren. Inwoners kunnen de gemeente niet alleen controleren, ze kunnen, als zij niet tevreden zijn, de gemeenteraad hier ook van op de hoogte stellen. Daardoor voelen bewoners zich meer betrokken bij hun buurt en bij elkaar. Bewoners die contact met elkaar hebben, zullen elkaar eerder helpen of samen iets ondernemen. Iedereen kan bij het WMO-loket van de gemeente terecht voor advies, hulp en ondersteuning. Als een burger een aanvraag doet voor ondersteuning, beoordeelt een specialist of deze in aanmerking komt voor zorg of ondersteuning. 94
Stb. 1993, 657. Stb. 1994, 447. 96 Kamerstukken II, 29538, nr. 1, p. 24. 95
- 31 -
3.6. Overzicht rere-integratie instrumenten en voorzieningen. Ook in het coalitieakkoord van 7 februari 2007, “Samen Werken, Samen Leven”, heeft de overheid aangegeven arbeidsparticipatie meer vorm te geven. Aan de ene kant omdat arbeidsparticipatie direct invloed heeft op de economie en aan de andere kant om vanuit een sociaal oogpunt iedereen te betrekken bij de Nederlandse samenleving. Met andere woorden, niemand mag aan de kant blijven staan. Voor arbeidsgehandicapten en werkgevers heeft de wetgever daarom verschillende instrumenten en voorzieningen opgesteld. Vanuit verschillende wetten kun je gebruik maken van diverse regelingen die allen hetzelfde doel hebben, namelijk terugkeer naar het arbeidsproces. Voor een leek is het bijna onmogelijk een weg te vinden in dit bos van verschillende regelingen. Samenvoeging van verschillende wetten die arbeidsparticipatie en re-integratie succesvol moeten bespoedigen, lijkt me dan ook van groot belang. Onderstaand heb ik kort een weergave gegeven van de diverse verschillende instrumenten en voorzieningen. • Re-integratietrajecten/Individuele re-integratieovereenkomst (IRO)97. • No-risk polis (Artikel 29B ZW). (Voor Wajongers geldt een onbeperkte no risk polis. Werkgevers krijgen bij ziekte altijd een tegemoetkoming in de kosten van de verplichte loondoorbetaling bij ziekte.) • Premiekorting voor werkgevers die gedeeltelijk arbeidsongeschikte werknemers in dienst nemen en/of houden (Artikel 49 Wfsv) • Recht op ondersteuning bij arbeidsongeschiktheid, artikel 34 Wia. • Voorzieningen om werkplek aan te passen. (Meeneembare voorzieningen voor werknemers (artikel 35 Wia), voor werkgevers (artikel 36 Wia, bv. voorzieningen in het gebouw).) • Proefplaatsing, artikel 37 Wia. • Subsidies voor gerichte ondersteuning voor scholing en inschakeling in arbeid van wajong met ernstige scholingsbelemmeringen. • Loondispensatie, Wajong artikel 59a. • Job Coach (geregeld in artikel 35 lid 2d WIA)/ Begeleid werken • Anticumulatie. (Dit betekent dat de uitkering bij aanvang van het werk niet meteen vervalt. Het recht op uitkering blijft gedurende vijf jaar bestaan. De inkomsten uit arbeid worden in minder gebracht op de uitkering98.) Zoals ik hierboven al heb aangegeven, is dit slechts een korte weergave van de mogelijkheden die er binnen de verschillende Nederlandse wetgeving bestaan. Alleen al met behulp van Werkloosheidswet (WW) en de Wet Werk en Bijstand (WWB), zijn voor langdurig werklozen diversen instrumenten en mogelijkheden die de terugkeer naar het arbeidsproces moeten bespoedigen. Het gaat te ver om in het licht van deze scriptie deze alle te benoemen. Het gaat mij veel meer om het feit dat het voor de lezer van dit stuk, duidelijk wordt dat verschillende wetgevingen allen hetzelfde doel hebben, namelijk blijven deelnemen aan de maatschappij.
97 98
Stb. 2006,130. Stb. 2004,115.
- 32 -
Hoofdstuk 4. Uitwerking arbeidsrearbeidsre-integratie van vergelijkbare doelgroep doelgroep in de praktijk in ondermeer België en de Verenigde Staten. 4.1. Inleiding. In de voorafgaande hoofdstukken heeft de lezer van dit stuk een indruk kunnen krijgen over de wijze waarop Nederland omgaat met arbeidsbemiddeling van moeilijke doelgroepen, zoals ondermeer in de WSW en WWB. Ter onderbouwing van mijn aanbevelingen en conclusies in het laatste hoofdstuk, heb ik tevens de praktijk arbeids-intergratie van een vergelijkbare doelgroep in ondermeer Belgie en de Verenigde Staten onderzocht. De wijze waarop landen werk maken van re-integratie is besloten in wijze waarop een land zijn sociale zekerheid heeft ingericht. Het is echter moeilijk een eenduidige verklaring te geven voor de verschillen in de re-integratiebenadering van arbeidsgehandicapten. Op de eerste plaats omdat de vraag en aanbod van arbeid een grote rol kan spelen in het maken van politieke keuzes. Ook wijkt bijvoorbeeld het sociale stelsel van landen vaak af van de Nederlandse. Zo heeft de Deen Gøsta Esping-Andersen in zijn boek ‘The three worlds of welfare capitalism’ uit 1990, aangetoond op welke wijze verschillende waarden in een maatschappij worden gereflecteerd in een verschillende wijze waarop een welvaartsstaat zich uitkristalliseert. Centraal in het werk van Esping-Andersen staat de zogenaamde decommodificatiescore99, die de mate van onafhankelijkheid van burgers ten opzichte van de arbeidsmarkt aangeeft. De decommodificatiescore is een soort puntenstelsel ter beoordeling van het al dan niet arbeidsprestatiegebonden karakter van sociale zekerheidsuitkeringen: hoe beter de sociale verzekeringen in een land zijn geregeld, hoe minder individuen op de arbeidsmarkt zijn aangewezen voor het verwerven van een inkomen en hoe hoger de decommodificatiescore is. Binnen het geheel van de kapitalistische welvaartsstaten onderscheidt Esping-Andersen drie types van welvaartsstaten die elk hun eigen type sociaal beleid hanteren: de sociaaldemocratische, de conservatiefcorporatistische en de liberale welvaartsstaat. Dit op basis van de drie volgende criteria: 1. de mogelijkheid om een behoorlijk welvaartsniveau aan te houden onafhankelijk van de deelname aan de arbeidsmarkt; 2. de rol van de instellingen; 3. het behoud of de verdwijning van sociale stratificaties en ongelijkheden. (1) In het sociaaldemocratische model (Denemarken, Zweden, Noorwegen, deels Nederland) Nederland staan individualisme en universalisme centraal. Iedere burger geniet individuele rechten. Het model is er op gericht marktafhankelijkheid (hoge mate van ‘decommodificatie’) en ongelijkheid te reduceren door staatsinterventie. Inkomensbescherming en actief beleid ten aanzien van arbeidsparticipatie gaan hand in hand in dit welvaartstype. (2) De conservatiefcorporatistische welvaartsstaat (Europees continent: o.a. Frankrijk, Duitsland en België België) gië is gebaseerd op het kostwinnersmodel en benadrukt het belang van familiariteit. De familie staat centraal in dit type van welvaartsstaat. (3) De liberale welvaartsstaat, tot slot, vertrouwt op de werking van de markt (o.a. de Verenigde Staten). Staten Er is slechts een minimum aan sociale voorzieningen ontwikkeld 99
Esping-Andersen, 1990, ‘The three worlds of welfare capitalism’, p. 223.
- 33 -
(bijstand) en de overheid grijpt enkel in wanneer de markt tekort schiet. Privéverzekeringsstelsels spelen een grote rol in liberale welvaartsstaten en de meeste sociale voorzieningen komen tot stand in samenwerking met werkgevers. Als laatste maar zeker niet het onbelangrijkste punt is de vraag hoe landen de internationale verdragen en verordeningen toepassen? Hoe is het recht op arbeid en gelijke behandeling in besproken landen geïmplementeerd in de wetgeving? In deelhoofdstuk 4.2. vindt u een korte uitwerking van de rechten op arbeid en gelijke behandeling. 4.2. Recht op arbeid en gelijke behandeling. Recht op arbeid en gelijke behandeling wordt voor het eerst erkend in de Universele Verklaring van de rechten van de mens (UVRM). Deze werd op 10 december 1948 in de Algemene Vergadering van Verenigde Naties (VN) aanvaard. In artikel 23 van het UVRM wordt het als volgt uitgewerkt: Artikel 23 UVRM 1. Een ieder heeft recht op arbeid, op vrije keuze van beroep, op rechtmatige en gunstige arbeidsvoorwaarden en op bescherming tegen werkloosheid. 2. Een ieder, zonder enige achterstelling, heeft recht op gelijk loon voor gelijke arbeid. 3. Een ieder, die arbeid verricht, heeft recht op een rechtvaardige en gunstige beloning, welke hem en zijn gezin een menswaardig bestaan verzekert, welke beloning zo nodig met andere middelen van sociale bescherming zal worden aangevuld. 4. Een ieder heeft het recht om vakverenigingen op te richten en zich daarbij aan te sluiten ter bescherming van zijn belangen. Later werd in diverse documenten en verdragen benadrukt dat er gelijke kansen op werk en gelijke behandeling behoort te zijn bij het verkrijgen en behouden van werk. In dit recht wordt vooral geregeld dat overheden verantwoordelijk zijn om deze verkregen rechten te bevorderen. Het beleid dient mede gericht te zijn op het scheppen en behouden van werkgelegenheid op de particuliere arbeidsmarkt. In Europa worden de rechten op arbeid en gelijke behandeling geregeld in ondermeer twee belangrijke verdragen. Het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM) dat in 1950 tot stand is gekomen, regelde in artikel 4 tweede lid echter alleen het negatieve aspect van recht op arbeid. Later, in 1961, geeft het Europees Sociale Handvest (ESH) in artikel 1 een betere uitwerking van deze rechten. Het recht op arbeid is overigens sinds 1983 in Nederland geregeld in artikel 19 van de Grondwet (GW). Het is onmogelijk om in deze scriptie een verdere uitwerking te geven van alle verdragen en verordeningen, echter wilde ik de lezer een stukje geschiedenis betreffende het recht op arbeid en gelijke behandeling niet onthouden. 4.3. Verenigde Staten Staten (VS). (VS). In de VS wordt eigenlijk pas na de eerste wereldoorlog meer aandacht gegeven aan het reïntegreren van arbeidsgehandicapten. Hiervoor werden twee belangrijke wetten uitgevaardigd. Met de invoering van de eerste wet “The Veterans Rehabilitation Act100 (1918) bleek de overheid zich het lot van de vele arbeidsgehandicapten die het slachtoffer van de
100
29 U.S.C.701 seq.
- 34 -
Grote Oorlog waren geworden zich aan te trekken. Deelname aan arbeid werd voor gehandicapten veteranen voor het eerst geregeld in de voorgenoemde wet. Vervolgens werd in 1920 door het Congres “The Vocational Rehabilitation Act101 aanvaard. Sindsdien werd arbeidsre-integratie ook geregeld voor de overige burgerbevolking. De federale overheid financiert vanaf dat moment diverse programma’s ter bevordering van de arbeidsdeelname van gehandicapte burgers. Later, het zal de lezer niet verbazen, werd in de nadagen (1973) van de Vietnam-oorlog de Rehabilitation Act (RA)102 aanvaard. Deze wet bevat drie bepalingen die voor de rechtspositie van arbeidsgehandicapten belangrijk zijn. De eerste bepaling verplicht iedere federale instelling een actief beleid te voeren ter bevordering van de indiensttreding en de promotie van gehandicapten. De tweede bepaling bepaald dat ieder contract, waarmee een bedrag van 10.000 dollar of meer bemoeid is, tussen de overheid met een particuliere persoon en/of instelling een gelijkekansenclausule moet bevatten. Met andere woorden, bij het afsluiten van een contract met de overheid is de andere partij verplicht een actief beleid te voeren dat gehandicapten min of meer voorrang geeft bij het aanvaarden van werk bij deze organisatie. De laatste bepaling stelt dat er geen discriminatie, tussen gekwalificeerde gehandicapten, wegens ras, huidskleur en/of afkomst mag plaatsvinden. In 1990 werd de RA versterkt door een nieuwe wet, the Americans with Disabilities Act (ADA)103. De ADA is een non-discriminatiewet voor gehandicapten en bevat een deel (Titel 1) dat vrijwel de gehele particuliere arbeidsmarkt bestrijkt. De ADA heeft zelfs een site waar veel informatie te vinden is over deze wetgeving. Ook kun je op deze site104 gegevens vinden over de werkgelegenheid van arbeidsgehandicapten en overige minderheden. Daarnaast geeft deze site een overzicht van goedwerkende projecten die zijn ontwikkeld voor deze doelgroep. Arbeidsre-integratie is in VS dan ook voornamelijk vanuit discriminatiegronden geregeld. Zoals al is aangegeven, is discriminatie in de VS vanwege een handicap al sinds 1973 bij wet verboden. Sollicitanten met een handicap hebben bij voorbeeld bescherming bij selectie tijdens de aanstellingsprocedure. 4.3.1. Enkele specifieke instrumenten in de Verenigde Staten o.a.: • Werkplek aanpassingen. Natuurlijk kennen wij in Nederland ook het thema werkplekaanpassingen. Echter een werkgever in Nederland is niet verplicht het werk aan te passen voor een sollicitant met een handicap. Een werkgever in Nederland moet op grond van artikel 7:611 BW, het goed werkgeversschap, wel jegens een werknemer waarmee hij een dienstbetrekking heeft zorgdragen voor een passende werkplek. Ook wordt er in de Arbo-wet, artikel eerste lid, sub c, en in 7:658 eerste lid BW bescherming geregeld voor medewerkers in dienst van een werkgever.
101
29 U.S.C. 31et seq. 29 U.S.C. 701. 103 42 U.S.C. §§ 12101 - 12213 104 www.ada.gov 102
- 35 -
In de VS zijn werkgevers verplicht om bij een gekwalificeerde sollicitant met een handicap een passende werkplekaanpassing te realiseren. Daarbij moet je niet alleen denken aan bouwkundige aanpassingen maar ook aan het aanschaffen van apparatuur en het aanbieden van een jobcoach105. • Aanstellingskeuringen. In de VS worden vragen naar eventuele handicaps gereguleerd door de nondiscriminatiewetgeving. Dit ondermeer in sectie 504 RA en in titel 1 ADA. Risicoselectie is ondermeer verboden. • Voorkeursbeleid. In de VS is het voeren van een voorkeursbeleid voor gehandicapten een minder vrijblijvende aangelegenheid. Niet alleen werkgevers die een contract willen afsluiten met een overheidsinstantie worden gedwongen een actief beleid te voeren ter bevordering van arbeidsdeelname van gehandicapten. Ook andere werkgevers kunnen in de VS gedwongen worden een voorkeursbeleid te voeren voor gehandicapten. Dit kan door het opleggen van een “Affirmative Remedial Order” indien een werkgever zich schuldig heeft gemaakt aan discriminatie van gehandicapten. • Jongeren met een handicap. De wet Individuals with Disabilities Education Act (IDAE)106 uit 1990, gewijzigd in 2004, bevat specifieke rechten voor de ouders of de wettelijke voogden van kinderen met een handicap. In de VS wordt sindsdien voor jongeren met een handicap de nadruk gelegd op goed voorbereide overgang van school naar volwassenheid. Voor leerlingen met een beperking worden vanaf hun 14de jaar worden “Individual Education Plans (IEP’s)” opgesteld. • Supported Employment (ondersteunende werkgelegenheid). Daarnaast wil ik wat langer stilstaan bij het fenomeen “Supported Employment”. Dit betekent letterlijk “ondersteunende werkgelegenheid”. Zowel in België als in Nederland kennen wij een soortgelijk product om mensen met een handicap te laten integreren in het reguliere bedrijfsleven. 4.3.2. Supported Employment107, In de Verenigde Staten ontwikkeld in de jaren ’70, is vervolgens in 1984 in de wetgeving opgenomen. Men spreekt over Supported Employment als het gaat om individuele tewerkstelling van een persoon met een arbeidshandicap bij een regulier bedrijf. In de Verenigde Staten is de US Department of Labor, Ministerie van Arbeid, verantwoordelijk voor de goede uitvoering van Supported Employment. Ook het ministerie heeft een speciale website108 ontwikkeld voor burgers en werkgevers die meer informatie willen hebben over ondersteuning bij het vinden van werk. In Nederland kennen wij drie vormen van Supported Employment, namelijk: • een werknemer met een arbeidscontract bij een reguliere werknemer (begeleid werken); • een werknemer die gedetacheerd is bij een reguliere werkgever (detachering);
105
Gelijke toegang tot arbeid voor gehandicapten, mr. Drs. A.C. Hendriks, p. 266. 20 U.S.C. 1400 (a). 107 Title 29, part b. 108 www.dol.gov/odep 106
- 36 -
• en een groep werknemers die gedetacheerd zijn bij een reguliere werkgever, groepsdetachering of ook wel blokdetachering genoemd. In het geval van begeleid werk moet een werknemer dan wel in bezit zijn van een geldige WSW-indicatie. In België ligt het accent van begeleid werken anders dan in de Verenigde Staten en Nederland. Begeleid werken gaat uit van bijna dezelfde methodiek, maar hier vertrekt men vanuit een zorgsituatie zoals dagbesteding109. De persoon die hier begeleid werkt heeft geen formele arbeidsrelatie met de werkgever, geen arbeidscontract en het werk wordt door de werkgever dan ook niet betaald. De Verenigde Staten kent vier verschillende vormen van Supported Employment. Dit zijn: • Individuele plaatsing, ofwel tewerkstelling bij een reguliere werkgever; • De enclave, plaatsing van een kleine groep werknemers bij een reguliere werkgever; • Het kleine bedrijvenmodel, oprichting van een klein bedrijf waarbinnen een groep medewerkers het bedrijf runt; • Een mobile werkeenheid, een kleine groep mensen met een arbeidshandicap die diensten aanbiedt aan reguliere werkgevers, zoals schoonmaak en groenonderhoud. Het aantal mensen dat van deze regeling in de Verenigde Staten110 gebruik maakt, nam sinds 1986 steeds meer toe. In 1986 waren dat er nog circa 9800 en in 2005 al ruim 200.000. Supported Employment vertrekt niet vanuit een beschikbare werkplek voor een gehandicapte, maar vanuit de capaciteiten en wat een persoon met zijn handicap nog kan. Vervolgens wordt daarbij wordt een passende baan bij een reguliere werkgever gezocht. De gehandicapte krijgt net als een gewone arbeider een arbeidscontract en een volwaardig functieloon. De werkgever krijgt vervolgens een loonkostensubsidie. Deze loonkostensubsidie is afhankelijk van de zwaarte van de handicap en/of verwachte rendementverlies, gemeten naar het verschil tussen een normale en de gehandicapte medewerker, die het bedrijf in dienst heeft. 4.3.2.1. Voorwaarden voor ondersteund werken. De ondersteunde diensten vanuit arbeidsbemiddeling moet tot de volgende resultaten leiden: 1. de gelegenheid om geld te verdienen met een rechtvaardig loon, dit eventueel in combinatie met andere uitkeringen; 2. de ontwikkeling van nieuwe vaardigheden; 3. een grotere participatie deelname, die de eigenwaarde versterken en de kwaliteit van leven vergroten. De aard van de ondersteunde diensten voor arbeidsbemiddeling hangt af van de behoeften van individuele consumenten. De volgende basis(kern)componenten van de werkgelegenheid worden ondersteund: Betaalde arbeid - De lonen zijn een belangrijke voorwaarde voor ondersteunende werkgelegenheid. De werkzaamheden die worden verricht moeten worden gecompenseerd door middel van uitkeringen, zodat de medewerker hetzelfde loon krijgt als de andere werknemers in vergelijkbare banen. Dit omvat ziekteverlof, vrije tijd, gezondheidsvoordelen, 109 110
Onderzoek, Vlaamse Federatie van Beschutte Werkplaatsen, “De deur staat open”, 2007, p. 15. Bureau of Labor Statistics Data, www.bls.gov
- 37 -
premies, opleidingsmogelijkheden, en andere voordelen. gecreëerd voor ten minste 18 uur per week.
Werkgelegenheid moet worden
Integrated Work Sites - Integratie is een van de essentiële kenmerken van ondersteunende werkgelegenheid. Personen met een handicap moeten dezelfde kansen krijgen om deel te blijven nemen aan alle activiteiten die andere werknemers laten participeren in de samenleving en in staat stellen om te kunnen werken. Ongoing Support - Een belangrijk verschil dat de ondersteunende werkgelegenheid onderscheidt van andere instrumenten is, het aanbieden van aanhoudende permanente steun voor individuen met een ernstige handicap zodat zij behouden kunnen blijven voor de werkgelegenheid. 4.3.2.2. Ondersteunde werkgelegenheid modellen. modellen. Onderstaande werkgelegenheidprojecten worden gebruikt om mensen met een handicap te ondersteunen met het vinden van werk. Individuele Plaatsingsmodel Plaatsingsmodel - Een persoon met een handicap wordt geplaatst in een baan in het reguliere bedrijfsleven die het beste past bij zijn / haar capaciteiten en voorkeuren. De opleiding wordt bij voorkeur verzorgd op het werk. Ondermeer aanleren van vaardigheden en daaraan gerelateerd gedrag, met inbegrip van sociale vaardigheden. Dit gebeurt door een jobcoach. Als de werknemer de vaardigheden eigen gemaakt heeft, komt de jobcoach geleidelijk steeds minder frequent op de werkplek. Ondersteuning zal echter nooit volledig uit het zicht verdwijnen. De jobcoach blijft altijd beschikbaar voor de werkgever en werknemer. Zo zal de jobcoach adviseren bij omscholing en/of ondersteuning die nodig is voor nieuwe opdrachten / werkzaamheden. Er vindt dan ook periodiek overleg plaats met de werkgever en de werknemer. Enclave Model Een kleine groep van mensen met een handicap (meestal 5-8) wordt opgeleid en begeleid bij een reguliere werkgever. Personen in de enclave werken als een team op een werkplek in het bedrijf. De individuele opleiding, begeleiding en ondersteuning worden verleend door een speciaal opgeleide werknemer die al werkzaam is binnen dat bedrijf. Een andere variant van de enclave aanpak is het model "verspreide enclave." Dit model wordt gebruikt in de dienstensector (bv. universiteiten, restaurants en hotels). Elke medewerker werkt in een afzonderlijke functie, en de groep is dan ook verspreid over het gehele bedrijf. Mobile Work Crew - Een kleine groep (tot 6) van mensen met een handicap werkt als een eenheid in opdracht bij verschillende bedrijven. Deze bieden werkgelegenheid aan deze groep mensen door het geven van opdrachten. Dit gebeurt onder toezicht en begeleiding van een jobcoach. De aard van het werk ligt vaak in schoonmaakwerk en groenonderhoud. Small Business Model - Een klein bedrijf, kan er tot zes werknemers met een handicap werk aanbieden. Het aantal gehandicapte medewerkers mag in ieder geval nooit meer zijn dan de daar al werkende niet gehandicapte medewerkers. Deze kleine bedrijven werken als ieder ander normaal bedrijf. Zij maken producten en/of leveren van diensten waaruit deze inkomsten genereren.
- 38 -
4.3.2.3. Voordelen voor werkgever zijn ondermeer: • Geen extra kosten voor de werkgever; • Grondig gescreende werknemer; • Werknemersvaardigheden die aansluiten bij de functie-eisen; • Opleidingen verzorgd op het werk door professionele opleiders; • Aanvullende opleidingen, indien deze noodzakelijk zijn voor behoud van het werk; • Jobcoach ondersteuning voor de duur van het dienstverband van de werknemer. Ondanks bovengenoemde voordelen betwijfel ik of de werkgevers in de Verenigde Staten wel zitten te wachten op gehandicapte medewerkers. Zeker nu de werkloosheid in de Verenigde Staten aan het toenemen is. Het Amerikaanse Bureau of Labor Statistics heeft op vrijdag 6 juni 2008 aangeven dat de werkloosheid in mei met 5,5 % is toegenomen. Daarbij daalde de werkgelegenheid met ruim 49000 banen. Zoals ik al heb aangeven111 zitten werkgevers in Nederland ondanks de vele subsidies vaak niet te wachten op medewerkers met een vlekje. Begeleid werken komt mede daardoor in Nederland nog nauwelijks van de grond. Wat ik overigens niet alleen wil afschuiven op de werkgevers in Nederland, andere belangen van bijvoorbeeld werkgevers in de Sociale Werkvoorziening en bureaucratische processen zijn hier mede debet aan. 4.4. 4.4. België (Vlaanderen). (Vlaanderen). In België is er een Federale overheid en een Vlaamse Overheid. Er bestaat geen hiërarchische relatie tussen deze niveaus. De overheden beslissen onafhankelijk t.a.v. hun eigen bevoegdheden/taken. Er is een Federale wet die discriminatie ten aanzien van gehandicapten verbiedt. Dit is geen specifieke wet. Naast handicap worden namelijk nog 12 andere discriminatiegronden vermeld (o.a. huidskleur, afkomst, leeftijd, seksuele geaardheid). België kent daarnaast een Vlaams antidiscriminatie decreet. Sinds 1972 bestaat er in de federale administratie een werkgelegenheidsbeleid voor personen met een handicap, de regelgeving is sterk verouderd omdat die niet is aangepast aan de nieuwe structuur van federale overheidsdiensten. In 2003 vond er een grote reorganisatie van het Vlaamse systeem plaats. Tot de portefeuille van de Federale overheid behoren onder andere belasting, sociale zekerheid, wet- en regelgeving en de regulatie van de arbeidsmarkt. De Vlaamse overheid richt zich o.a. op training en educatie, welzijn, preventie en interventies op de arbeidmarkt, inclusief activerend arbeidsmarktbeleid. Er zijn velden waarop beide overheden competent zijn. Voor de arbeidstoeleiding van personen met een beperking zijn er dus zowel Federale als Vlaamse subsidie/ondersteuningsmogelijkheden. Zoals ik eerder heb aangegeven behoort België tot het Continentale regime. Er bestaat analoog aan de situatie in Nederland en de Verenigde Staten, in België een breed aanbod om mensen met een arbeidshandicap tewerk te stellen in het reguliere bedrijfsleven. Het aanbod van tewerkstellingsmethodieken richt zich ondermeer op trajectbegeleiding, opleiding op de werkvloer, jobcoaching en begeleid werken. Daarnaast heeft België net als Nederland beschutte arbeidsplaatsen voor arbeidsgehandicapten. België heeft ongeveer 68 beschutte werkplaatsen. Op 31 december 2007 stelden deze werkvoorzieningen 19.237
111
RWI, Buitenkans; aanbevelingen om meer WSW ’s in een regulier werkomgeving te brengen, 2006, p.
9.
- 39 -
mensen te werk. Het merendeel van deze werknemers zijn personen met een handicap (15.543)112. Zoals al gezegd kent België meerdere maatregelen ter bevordering van de arbeidsmarktparticipatie van personen met een arbeidshandicap. Eigenlijk zijn er drie verschillende wettelijke regelingen belangrijk voor arbeidsgehandicapten in België. Ter verduidelijking volgt hieronder een korte weergave van deze drie wettelijke regelingen, gevolgd door enkele voorbeelden van de wijze waarop arbeidsbemiddeling van gehandicapten in de praktijk werkt. 4.4.1. CAOCAO-26 (tewerkstelling van arbeidsgehandicapten.
Wetgeving: Besluit van de Vlaamse regering tot vaststelling van de voorwaarden voorwaarden waarop de Integratie Vlaams Dienst voor Sociale Int egratie van Personen met een handicap een loonsubsidie toekent aan werkgevers die personen met een handicap tewerkstellen onder gewone arbeidsvoorwaarden, 5 april 1995113. Via deze regeling kunnen alleen private reguliere werkgevers een loonsubsidie krijgen als zij een persoon met een handicap in dienst nemen. Deze loonkostensubsidie is in eerste instantie niet bedoeld om werkgevers aan te moedigen gehandicapte medewerkers aan te werven, het is meer een compensatie voor het rendementsverlies dat een werknemer met een arbeidshandicap eventueel heeft. De regeling CAO-26114 bestaat reeds sinds 1977 en werd ingevoerd als een voorziening om werknemers met een handicap op basis van het wettelijke minimumloon aan het werk te helpen. De bevoegde instantie voor de uitvoering van deze regeling is de Vlaamse Dienst voor Arbeidsbemiddeling en Beroepsopleiding (VDAB). In aanmerking komen de personen die als arbeidsgehandicapt erkend zijn. Deze erkenning, of wel indicatie, wordt afgegeven door het Vlaams Agentschap voor Personen met een Handicap voor de afdeling werk. Het rendementverlies dat een arbeidsgehandicapte eventueel heeft wordt weer door een andere instantie vastgesteld. Dit is de Inspectie op de Sociale Wetten. Jaarlijks stellen zij steeds opnieuw het rendementverlies vast van de arbeidsgehandicapte medewerker. Maximaal krijgt een werkgever tussen de 5% en 50% van het brutoloon, inclusief overige toelagen, vergoed. Werkgevers in België hebben aangegeven dat gebruik van deze regeling, en de in 4.4.2. kort uitgewerkte Vlaamse Inschakelingspremie (VIP), voortkomt uit voornamelijk twee motieven namelijk, te weten het vinden van de meest geschikte kandidaat en sociale overwegingen115. Ook zijn de werkgeverservaringen die gebruik gemaakt hebben van deze regeling, overwegend positief. De Belgische onderzoeker Erik Samoy gaf in zijn onderzoek, zie voetnoot 43, “Arbeid en Handicap” al aan dat in de jaren 2000 t/m 2006 het aantal gebruikers van de regelingen CAO-26 en VIP nog steeds toenam. Deze tegemoetkoming in de loonkosten wordt door veel werkgevers, minstens de helft, als een noodzakelijkheid gezien. De overige helft geeft aan dat 112 113
114
Cijfers 31 december 2007, Federatie van Beschutte Werkplaatsen (VLAB). www.juridat.be
KB, 1975-10-15/C1.
115
Sociaal-Ecomomische Raad van Vlaanderen (SERV), aanbeveling Commissie Diversiteit, 12 april 2006, p 8.
- 40 -
het een aantrekkelijke subsidie is, maar niet noodzakelijk was om de werknemer in dienst te houden. 4.4.2. Vlaamse inschakelingspremie (VIP).
Wetgeving: Besluit van de Vlaamse regering van 18 september 1998 tot vaststelling van de voorwaarden en modaliteiten volgens dewelke de Vlaamse Dienst voor Arbeidsbemiddeling en Beroepsopleiding een inschakelingspremie toekent aan de werkgevers die personen met een handicap tewerkstellen onder gewone arbeidsvoorwaarden. In tegenstelling tot CAO-26 bestaat de VIP pas sinds 1998116. Dit omdat CAO-26 als een niet bemiddelingsvriendelijke regeling ervaren werd. Dit op de eerste plaats omdat CAO-26 bij bemiddeling niet vooraf kon aangeven, hoeveel loonkostensubsidie er verkregen kon worden. Op de tweede plaats omdat CAO-26 alleen maar enkel het loonrendementsverlies dekte. VIP dekt daartegenover niet alleen het rendementsverlies, maar ook de kosten die gepaard gaan met een aanpassing van de werkplek en de eventuele professionele begeleiding op de werkplek die een arbeidsgehandicapte nodig heeft. Werkgevers die personen met een handicap aannemen, kunnen van de VIP-regeling gebruik maken. De premie die werkgevers ontvangen heeft als hoofddoel de integratie van personen met een handicap in de reguliere arbeidsmarkt te bevorderen. De werkgever krijgt een inschakelingspremie die 30% van het referteloon bedraagt. Dit referteloon is in feite het minimumloon vermeerderd met overige toelagen zoals vakantiegeld. Zowel voor CAO-26 en de VIP-regeling zijn de toelatingsvoorwaarden hetzelfde. Eigenlijk zijn de regelingen CAO-26 en VIP concurrerende regelingen ten opzichte van elkaar. Beide regelingen beogen via loonkostensubsidies hetzelfde te regelen namelijk, dat werkgevers via deze regelingen arbeidsgehandicapten personen laten integreren in het reguliere bedrijfsleven. Het is dan ook niet vreemd dat Sociaal-Economische Raad van Vlaanderen (SERV) een aanbeveling heeft gedaan om beide regelingen samen te voegen. Daarmee zouden dan de voordelen van beide stelsels beter gecombineerd kunnen worden zodat deze nog effectiever ingezet kunnen worden. Beide regelingen gaan dan ook waarschijnlijk geïntegreerd worden in een nieuwe regeling Vlaamse ondersteuningspremie (VOP)117. 4.4.3. Rendementsondersteuning Rendementsondersteuning (RO) voor mensen met een arbeidshandicap bij de Vlaamse Overheid. Personen met een handicap konden met de regelingen CAO-26 en/of VIP niet werkzaam zijn binnen de overheidsinstanties. Beide regelingen beogen namelijk een tewerkstelling van arbeidsgehandicapten op de private arbeidsmarkt. De Minster van Bestuurszaken wil ook binnen de overheid het aandeel personen met een handicap vergroten binnen de publieke sector. Mede daarom heeft hij op 9 maart 2007 een mededeling uit laten gaan betreffende de Rendementsondersteuning118 (RO) voor mensen met een arbeidshandicap bij de Vlaamse Overheid.
116
Stb. (België), 16-02-1999, p. 04499. Stb. (België), 31-07-2008, p. 40371. 118 Stb. (België), 15-07-2007, p. 35497. 117
- 41 -
Voorwaarden om van de Rendementsondersteuning gebruik te kunnen maken zijn: • Personen die voldoen aan de criteria van de inschakelingspremie (VIP); • De rendementsondersteuning is beperkt tot die medewerkers die na 1 januari 2007 in diensttreden bij de overheid. Gehandicapte medewerkers hebben naast werkplekaanpassingen, recht op hetzelfde loon en loopbaanperspectieven als zijn valide collega’s. Overheidsinstellingen die een gehandicapte medewerker in dienst nemen krijgen een rendementsondersteuning in de vorm van een vast bedrag. Maximaal krijgt een instelling € 16.949 loonkostensubsidie, en minimaal € 8.704. Genoemde bedragen worden in drie jaar afgebouwd naar een jaarlijks vast bedrag van minimaal € 4.352. Zie onstaande tabel. Basisbedrag rendementsondersteuning rendementsondersteuning in 2007 en volgende jaren per niveau voor een voltijdse tewerkstelling 1ste jaar 2de jaar 3de jaar daarna Niveau D € 8.704 € 5.803 € 4.352 Niveau C € 10.841 € 7.227 € 5.421 Niveau B € 12.186 € 8.124 € 6.093 Niveau A € 16.949 € 11.299 € 8.475 Een onderzoek119 door de Dienst Emancipatiezaken van het ministerie geeft aan dat niet alleen het aantal gehandicapten dat in dienst is van de overheid onduidelijk is, maar ook dat deze doelgroep sterk ondervertegenwoordigd is, zie onderstaande opmerking, bij de overheid. Opmerking: om het aantal gehandicapten binnen de overheid te bevorderen, heeft België voor de overheid een quota bepaald om het goede voorbeeld te geven aan private ondernemingen. Echter die worden slecht nageleefd omdat er geen sancties zijn. De federale regering heeft in het Koninklijk Besluit van 5 maart 2007 haar goedkeuring gegeven om de quota voor personen met een handicap bij het federaal openbaar ambt binnen drie jaar te verhogen van twee naar drie procent. 4.4.4. 4.4.4. Enkele specifieke specifieke instrumenten in België o.a.: 4.4.4.1. Beschutte werkplaatsen120. Net als in Nederland kunnen in Vlaanderen werknemers met een handicap, die tijdelijk of structureel niet in het normale bedrijfsleven kunnen werken, in een erkende beschutte werkplaats aan de slag. Ze worden daar opgevangen in een aangepaste werkomgeving en worden specifiek begeleid bij de uitoefening van de arbeid. De werknemers met een handicap worden in de beschutte werkplaats begeleid en ondersteund door kaderpersoneelsleden. Ook deze werknemers, validen of personen met een handicap, worden binnen de perken van de regelgeving door het VAPH gesubsidieerd. Doelgroep De beschutte werkplaatsen stellen bij voorrang personen met een handicap tewerk die ingeschreven zijn bij het Vlaams Agentschap voor Personen met een Handicap (VAPH). Deze beschutte werkplaatsen stellen momenteel nog vast voor wie het integratieprotocol in (in Nederland indicatiestelling voor de WSW) een voorlopige of definitieve tewerkstelling in een beschutte werkplaats voorziet. In de toekomst zal de Vlaamse Dienst voor 119 120
Gelijke kansen en diversiteit – plan 2008, p. 39. Stb. (België), 24-09-1997, p. 25168.
- 42 -
Arbeidsbemiddeling en Beroepsopleiding (VDAB) bepalen wie toegang heeft tot een tewerkstelling in een beschutte werkplaats. Zoals de lezer van mijn scriptie inmiddels al heeft kunnen lezen, ligt in Nederland de verantwoordelijkheid voor de afgifte van een WSWindicatie bij het Centrum voor Werk en Inkomen. De werknemers worden in dienst genomen met een arbeidsovereenkomst die hen minstens het gewaarborgd minimum maandinkomen garandeert. Ze moeten nuttig en lonend werk krijgen. Ook personen met een handicap die door hun integratieprotocol in aanmerking komen voor een tewerkstelling in het normaal economisch circuit kunnen door de beschutte werkplaatsen voor één jaar worden tewerkgesteld binnen een contingent van maximum 10% van de tewerkgestelde werknemers. Voor personen met een handicap die bij hun plaatsing minstens 5 jaar werkzoekende zijn geldt de termijn van één jaar niet. Toeleiding. Toeleiding. Beschutte werkplaatsen moeten samenwerken met de GespecialiseerdeTtrajectbepalings- en Begeleidingsdienst (GTB) en samenwerkingsverbanden afsluiten met andere voorzieningen om werknemers met een handicap, die wensen door te stromen naar het reguliere bedrijfsleven te begeleiden. De Vlaamse regering heeft vastgesteld dat er een maximaal aantal werknemers binnen de Vlaamse beschutte werkplaatsen gesubsidieerd kan worden. Deze is momenteel vastgesteld op 13.870 voltijdse arbeidsplaatsen. Subsidiëring De beschutte werkplaatsen zijn bedrijven met een bijkomende sociale dimensie. Om deze opdracht te kunnen uitvoeren en het financiële evenwicht binnen deze bedrijven te kunnen behouden, wordt het rendementsverlies van de werknemers en hun omkadering door het Vlaams Subsidieagentschap vastgesteld. 4.4.4.2. Invoegbedrijven. Bedrijven in België kunnen de status van invoegonderneming121 krijgen wanneer ze banen creëren voor een bepaald aantal laaggeschoolde langdurig werklozen. Deze erkenning geeft recht op de tewerkstelling van moeilijk bemiddelbare werklozen door middel van de tewerkstellingsmaatregel "Sociale Inschakelingseconomie", afgekort SINE. Ook arbeidsgehandicapten die minstens zes maanden op geen enkele wijze betrokken zijn geweest in de samenleving, kunnen invoegmedewerker worden. De subsidie wordt voor 4 jaar verstrekt en bedrijven kunnen een erkenning krijgen voor 8 jaar als invoegbedrijf. Sinds 2007 kunnen invoegbedrijven gebruik maken van een jobcoach, een externe begeleider die de invoegwerknemers helpt bij problemen. De jobcoach neemt de begeleiding hiervan dan uit handen van de werkgever. Invoegbedrijven zijn ondernemingen die bereid zijn kansengroepen een duurzame tewerkstelling te garanderen met aandacht voor opleiding en begeleiding in een arbeidsomgeving waar maatschappelijk verantwoord ondernemen centraal staat. Door het Vlaams Gewest worden zij hiervoor ondersteund met een loonsubsidie voor de tewerkgestelde personen. Bedrijven ontvangen tijdelijk een degressieve loonkostensubsidie van de Vlaamse Overheid. Startende invoegbedrijven kunnen 121
Stb. (België), 09-06-1999, p. 21368.
- 43 -
gebruiken maken van fondsen, bijvoorbeeld het Vlaams Participatiefonds voor de sociale economie Trivident. Voorwaarden. Voor werkgever: De werkgever moet een onderneming zijn in de vorm van een handelsvennootschap. Een werkgever die behoort tot de steenkool-, de scheepsbouw- en de vervoerssector, valt niet onder deze regeling. Verder dient een werkgever aan de volgende voorwaarden te voldoen: • De plaats van tewerkstelling is gevestigd op het grondgebied van het Vlaamse Gewest; • De onderneming voldoet aan de criteria rondom de financiële rentabiliteit; • De onderneming besteedt voldoende tijd en middelen aan de begeleiding en opleiding van de werknemers; • Past de principes van maatschappelijk verantwoord ondernemen toe en tekent hiervoor een groeiscenario uit; • De onderneming is bereid de inspraak van de werknemers in de onderneming te bevorderen. • De tewerkstelling via het invoegbedrijf is bijkomend in de verhouding met het aantal eigen personeelsleden. Subsidiëring De subsidie voor invoegbedrijven is opgespitst in twee categorieën. A. de werkgever is een commercieel bedrijf dat erkend is als invoegbedrijf. De loonpremie is beperkt in de tijd tot 2 jaar en wordt gekoppeld aan een referte bedrag. Het referte bedrag wordt bepaald op basis van de totale loonkosten per werknemer. De maximale loonpremie is afhankelijk van de grootte van de onderneming, zie onderstaande uitwerking: 1. Een kleine onderneming: 1ste jaar 50% en het 2de jaar 30% van het refertebedrag; 2. Een middelgrote onderneming: 1ste jaar 42,5% en het 2de jaar 22,5% van het refertebedrag; 3. Een grote onderneming: 1ste jaar 35% en het 2de jaar 15% van het refertebedrag. B. de werkgever is een dienstenchequebedrijf dat erkend is als invoegbedrijf, zie ook 4.4.4.3. De loonpremie bedraagt dan maximaal € 1.650- per jaar bij een voltijds werknemer. Deze premie geldt voor maximaal 4 jaar. Voor de werknemer (werkzoekende): Een werknemer die voor deze subsidie in aanmerking komt behoort tot de volgende categorieën: • Deze heeft ten hoogste een diploma van het hogere secundair onderwijs bij wie het stappenplan naar werk van de VDAB, geen mogelijkheden aangeeft voor directe plaatsing in de reguliere arbeidsmarkt. Bovendien beantwoordt deze werknemer op de dag vóór zijn plaatsing, aan de volgende kenmerken; o Jonger dan 50 jaar en minstens 12 maanden inactief; o 50 jaar en ouder en minstens 6 maanden inactief; o Minstens 6 maanden recht op leefloon of op financiële maatschappelijke hulp. • De werknemer is minstens 6 maanden inactief en behoort tot de doelgroep van arbeidsgehandicapten; • De deeltijds werkzoekende is leerling van het deeltijds beroepssecundair onderwijs122.
122
Besluit van de Vlaamse Regering van 31 juli 1990 houdende inrichting van het deeltijds beroepssecundair onderwijs, zoals gewijzigd is bij besluit van 5 maart 2004.
- 44 -
4.4.4.3. Dienstencheques123. Om gehandicapten te laten participeren in de samenleving heeft België, vanaf 1 juni 2008, ook voor personen met een handicap de mogelijkheid van dienstencheques ingesteld. Deze kunnen maximaal 2000 dienstencheques per jaar gebruiken. Dit geldt niet alleen voor de personen met een handicap zelf, maar ook voor ouders van een minderjarig kind met een handicap. Deze regeling zou naar mijn mening in Nederland niet misstaan binnen het kader van de Wet Maatschappelijke Ondersteuning (WMO). Werking De dienstencheque124 bestaat in twee uitvoeringen: een papieren en een elektronische versie. De papieren dienstencheque De gebruiker schrijft zich in op het dienstencheque-systeem en ontvangt bij de bevestiging een gebruikersnummer. Hiermee kan hij dienstencheques bestellen die Sodexo125 hem, na ontvangst van zijn betaling met de post, toestuurt. Hierna maakt de gebruiker een afspraak met een erkende onderneming die een werknemer met een arbeidsovereenkomst dienstencheques ter beschikking stelt. Zodra de werknemer klaar is met zijn werk, overhandigt de gebruiker één dienstencheque per gepresteerd uur aan de werknemer. De erkende onderneming verzamelt de dienstencheques die zijn werknemers inleveren en stuurt ze naar Sodexo om terugbetaling te krijgen. De elektronische dienstencheque De gebruiker schrijft zich in op het dienstencheque-systeem en ontvangt bevestiging van zijn inschrijving in het systeem dat hij gekozen heeft. Na ontvangst van zijn betaling kan hij meteen beschikken over deze elektronische dienstencheques. Gebruiker maakt een afspraak met een erkende onderneming die een werknemer met een arbeidsovereenkomst dienstencheques ter beschikking stelt. Zodra de werknemer klaar is met zijn werk, meldt de werknemer via de telefoon van de gebruiker aan de interactieve spraakdienst van Sodexo welke prestatie hij heeft verricht en gedurende hoeveel uur. Van zodra de onderneming op het beveiligde extranet deze informatie gevalideerd heeft, kan de gebruiker ook zijn goedkeuring melden per telefoon of via het Internet. De onderneming stuurt aan Sodexo de lijst met alle prestaties waarvoor terugbetaling gevraagd wordt. Toegelaten activiteiten Dienstencheques mogen uitsluitend gebruikt worden bij de gebruiker thuis voor het schoonmaken van het huis met inbegrip van de ramen, was en strijkwerk, bereiding van maaltijden en zo nu en dan klein verstelwerk. Buiten de woning mag men met dienstencheques betalen voor levering van boodschappen voor het huishouden, diensten verleend door een strijkcentrale met inbegrip van klein verstelwerk aan het te strijken linnen, en voor hulp bij het vervoer van personen met beperkte mobiliteit. Dienstencheques mogen alleen dienen voor betaling van activiteiten binnen de privé-sfeer, nooit voor prestaties in de professionele omgeving.
123
Stb. (België), 22-12-2001, p. 44678. Zie ook website, www.dienstencheques-rva.be 125 www.sodexo.be 124
- 45 -
4.5. Persoonsgebonden Budget. Tenslotte kent België vanaf 1 september 2008 een project van een Persoonsgebonden Budget (PGB) voor arbeidsgehandicapten. Het PGB is niet zo zeer gericht op het activeren van personen met een handicap naar een werksituatie, maar veel meer een aanzet om hen te laten participeren in het maatschappelijk gebeuren. Omdat deze maatregel niet gericht is op het activeren naar werk, zal ik deze slechts heel kort toelichten. Doel van deze regeling is in het kort het volgende: personen met een handicap willen steeds meer zelf keuzes kunnen maken om hun eigen leven in te richten en te blijven participeren aan de maatschappij. Een PGB is een nieuwe vorm van financiering in België, waarbij een persoon met een handicap een som geld krijgt. Daarmee kunnen personen met een handicap persoonlijke assistenten, of omgevingszorg inkopen via het budget dat ze krijgen. Ze kunnen ook een budget krijgen, waarmee ze zelf professionele georganiseerde zorg kunnen inkopen, bijvoorbeeld bij een zorgvoorziening. Het kan ook een combinatie van beiden zijn. Personen met een handicap krijgen dus meer initiatiefrecht en kunnen hun eigen leven hierdoor beter organiseren. Indien de lezer van dit stuk verder geïnteresseerd is in de PGB, dan raad ik hem aan de volgende site te raadplegen: http://www.vaph.be/vlafo/view/nl/2208130Project+Persoonsgebonden+Budget+%28PGB%29+vanaf+1+september+2008.html 4.6. 4.6. Deelconclusie hoofdstuk 4. Zoals de lezer na het lezen van hoofdstuk 4 inmiddels duidelijk is geworden, hebben zowel de Verenigde staten als België, overeenkomstig de Nederlandse situatie, regelgeving voor personen met een arbeidshandicap ontwikkeld. Een deelconclusie is dat de verschillende regelingen die door voorgenoemde landen zijn ontwikkeld, ter bevordering van deelname van arbeidsgehandicapten aan het maatschappelijk verkeer, vaak min of meer dezelfde regelingen en/of instrumenten zijn. Verder is op te merken dat de regelingen vaak zijn voortgekomen uit discriminatoire overwegingen. Vanuit het oogpunt dat gehandicapten zonder enige ondersteuning aan het werk komen en daardoor vaak in een sociaal isolement belanden, is dit ook wel begrijpelijk. Vooral de Verenigde Staten heeft, door de vele conflicten waarbij dit land betrokken is geweest, een lange geschiedenis van re-integratie van arbeidsgehandicapten. Aparte regelgeving creëren om deze mensen te ondersteunen bij het vinden van een plekje in de samenleving is mijns inziens dan ook soms noodzakelijk. Maar men moet niet doorschieten in het maken van allerlei regelingen en hierdoor mogelijk een bepaalde doelgroep stigmatiseren. Ik kan mij niet aan de indruk onttrekken dat er in Nederland en in mindere mate ook in België, bij problemen met een bepaalde doelgroep, door de politiek te snel naar het middel van nieuwe wetgeving wordt gegrepen. De lezer van deze scriptie zal na het lezen van hoofdstuk vier mogelijk teleurgesteld zijn. Want de lezer zal waarschijnlijk ook opmerken dat vele van de door mij beschreven instrumenten in zowel België alsmede de Verenigde Staten, ook in Nederland veelvuldig worden ingezet. Dit betekent dat er voor Nederland niet veel nieuwe instrumenten uit beide behandelde landen te halen. De winst zit vaak meer in de aanpakmethodes van de ingezette instrumenten. Verder onderzoek hiernaar is zeker aan te raden. Toch valt hieruit ook op te maken dat beide landen, evenals Nederland, werken aan een nog betere toegang van arbeidsgehandicapten tot de reguliere arbeidsmarkt. Bemiddeling van doelgroepen naar werk en/of deelnemen aan de maatschappij is en blijft individueel maatwerk. Of trajecten ten behoeve van arbeidsbemiddelingen slagingskansen
- 46 -
hebben hangt vaak af van diverse omstandigheden zoals de deskundigheid van de bemiddelaars, bereidwilligheid van werkgevers om gehandicapten een kans te geven en de economische omstandigheden van het desbetreffende land. In Nederland en België zijn deze omstandigheden momenteel gunstig, werkgevers staan te springen om werknemers. Dit terwijl In de VS de werkloosheid momenteel sterk toeneemt. Volgens de jongste resultaten in België, gebleken uit de Enquête naar de Arbeidskrachten van de FOD Economie, algemene Directie Statistiek en Economische Informatie126 van 14 mei 2008, bedraagt de Belgische werkgelegenheidsgraad in 2007 62,0%, dit is 1 procentpunt hoger dan in 2006. De werkloosheidsgraad bedraagt 7,5% ten opzichte van 8,3% in 2006; de activiteitsgraad bedraagt 67,1% ten opzichte van 66,5% het jaar ervoor. Toch staan, net als in Nederland, werkgevers niet te springen om mensen met een vlekje een kans te bieden op een reguliere baan 127 . Dit verklaart mogelijk mede waarom de werkgelegenheidsgraad van arbeidsgehandicapten in België128, in 2006 30% hoger lag dan in Nederland. Volgens de cijfers van het Centraal Bureau voor de Statistiek (CBS) behoorde in 2006 40% van de arbeidsgehandicapten tot de werkzame beroepsbevolking129. De Nederlandse regering heeft het vooruitstrevend plan opgevat om tweehonderdduizend mensen met een grote afstand tot de arbeidsmarkt extra aan de slag te krijgen. Dit zal mogelijk leiden tot nog vele veranderingen van de sociale voorzieningen. In diverse onderzoeken is onderzoek verricht naar de effectiviteit van de vele voorzieningen die wij in Nederland kennen. In mijn laatste hoofdstuk wil ik kort terugkomen op mijn probleemstelling en op basis van datgene wat beschreven is in deze scriptie, enkele conclusies en aanbevelingen geven. Tevens zal ik in mijn laatste hoofdstuk een korte reactie geven op het zojuist (oktober 2008) afgegeven advies van de Commissie fundamentele herbezinning WSW.
126
www.statbel.fgov.be SER, 2007, Meedoen zonder beperkingen, Den Haag, p. 115. 128 Zie voetnoot 40. 129 SZW, CBS en TNO, Arbeidsgehandicapten 2006; arbeidssituatie van mensen met een langdurige aandoening, p. 8, 2007. 127
- 47 -
Hoofdstuk 5. Conclusies en aanbevelingen Met mijn scriptie en de daarin opgenomen probleemstelling heb ik willen onderzoeken of de WSW in zijn huidige vorm en opzet nog enige bestaansrecht heeft binnen de Nederlandse sociale zekerheid. Ofwel, deze scriptie gaat over nut en noodzaak om de WSW als zelfstandige voorziening te laten voortbestaan. Omdat de “Commissie van wijze mannen”, onder leiding van de heer De Vries, in het rapport “Werken naar vermogen” een advies heeft afgegeven over de fundamentele herbezinning van de WSW, zal ik dat in dit hoofdstuk meenemen (zie 5.3). 5.1. 5.1. Conclusies Conclusies. Om de probleemstelling te kunnen beantwoorden, heb ik drie deelvragen geformuleerd die mij moeten helpen bij het beantwoorden van mijn probleemstelling. In deelhoofdstuk 5.2.1. t/m 5.2.3. ga ik nader in op deze geformuleerde deelvragen. 5.1. 5.1.1. Een van de doelstellingen van de WSW is dat een geïndiceerde, indien mogelijk, (weer) weer) geactiveerd wordt richting reguliere arbeidsmarkt. Ook wel de activerende taakstelling van de WSW genoemd. genoemd. Heeft 50 jaar WSW (gesubsidieerde arbeid) deze doelstelling kunnen bewerkstelligen? Om voor mijn onderzoek deze vraag goed te kunnen beantwoorden, heb ik diverse eerder gehouden onderzoekrapporten, kamerstukken, websites en publicaties doorgenomen. Zoals de lezer al heeft kunnen lezen heeft de WSW door de jaren heen inmiddels al diverse aanpassingen ondergaan. Ondanks deze aanpassingen heeft de WSW nauwelijks uitstroom van geïndiceerde naar de reguliere arbeid opgeleverd130. Natuurlijk hebben medewerkers in de WSW door meervoudige problematiek vaak een grote afstand tot de arbeidsmarkt had. Dit geldt zeker sinds de verandering van de wet per 1 januari 1998. De indicatie werd strenger en nieuwe medewerkers werden na twee jaar opnieuw bekeken en geherindiceerd. Dit heeft niet geleid tot meer uitstroom van medewerkers naar regulier werk. Op de eerste plaats omdat de groep na 1998 vaak door hun problematiek een grotere afstand heeft tot de arbeidsmarkt dan de doelgroep die voor 1998 in dienst van de WSW-organisaties was. Desondanks werd en wordt deze doelgroep nog steeds vrijgesteld van een verplichting mee te werken aan uitstroom. Hier kom ik dadelijk nog op terug. Toch hebben WSW-bedrijven en gemeenten op het gebied van re-integratie van de doelgroep niet stilgezeten. Dat de re-integratie van de doelgroep niet erg succesvol is geweest heeft niet alleen te maken met de zwakkere doelgroep. Meerdere factoren spelen immers bij re-integratie naar regulier werk een rol. Enkele hiervan zijn ondermeer: • De situatie van de arbeidsmarkt, vraag en aanbod; • Werk op het niveau van de WSW-medewerker is in Nederland steeds moeilijker te vinden; • De bereidwilligheid van werkgevers om medewerkers met een vlekje in dienst te nemen; • De motivatie van de WSW-medewerker om uit te stromen; • De motivatie van WSW-organisaties om een goede medewerker te laten uitstromen, ofwel het eigenbelang van de organisatie; • De deskundigheid van de begeleider (intercedent of jobcoach); • Het salaris en arbeidsvoorwaarden van de WSW in vergelijking tot de reguliere bedrijfsleven.
130
Zie ook deelhoofdstuk 2.1.1.
- 48 -
Terugkomend op het niet verplicht meewerken aan uitstroom van de doelgroep in dienst vóór 1998. Deze concessie heeft een verloren kans opgeleverd. Binnen dit contingent van de doelgroep hebben vele vaak een sociale indicatie gekregen. Deze medewerkers hebben vaak weinig of geen fysieke en/of psychische belemmeringen voor de arbeidsmarkt. Vaak leidde een klein probleem, bijvoorbeeld een bouwvakker met rugklachten die makkelijk omgeschoold had kunnen worden, al tot een indicatie voor de WSW. Zeker met het ouder worden van de doelgroep van voor 1998 zal een dergelijke verplichting nu nog weinig voordeel opleveren. Daarbij heeft ook de invoering van budgetfinanciering negatief bijgedragen aan de uitstroom van de doelgroep van vóór 1998 uit de WSW. Bedrijven in de WSW moesten daardoor steeds meer marktconform gaan werken. De bedrijfseconomische redenen maakte het voor de WSW-bedrijven onaantrekkelijk betere medewerkers te stimuleren mee te werken aan uitstroom. De werknemers in de WSW kregen door deze grondhouding een inkomen en baanzekerheid. Werknemers in de WSW zitten mede door deze zekerheden niet te wachten op een reguliere baan. Met de veranderingen van de invoering modernisering WSW per 1 januari 2008, is uitstroom naar regulier werk niet meer het hoofddoel. De beweging van “binnen naar buiten” (van beschut binnen de WSW, naar werk buiten de muren van de WSW) wordt nu belangrijker gevonden. Werken met de noodzakelijke aanpassingen onder zoveel mogelijk normale omstandigheden, via detachering of begeleid werken, bij reguliere bedrijven wordt nu zoveel mogelijk gestimuleerd. Ook moet ik vaststellen dat sinds de invoering van de wet het leeuwendeel van de WSWgeïndiceerden binnen de beschutte omgeving van de WSW-bedrijven is blijven werken. Uit het bovenstaande trek ik de conclusie dat de WSW als activerende wetgeving nooit goed uit de veren is gekomen. Daarbij wil ik hierbij nog wel de volgende kanttekening plaatsen: vele medewerkers in de WSW zijn op detacheringbasis werkzaam in ondersteunende functies die voor de maatschappij van groot belang zijn, zoals ondermeer in het onderwijs, buurthuizen, toezicht, de zorg en groen- / gebouwenonderhoud. Functies waarvoor genoemde instellingen vaak geen geld hebben. De WSW heeft dus wel een duidelijke participerende werking gehad in de Nederlandse samenleving. 5.1.2 5.1.2. .2. Uitstroom naar regulier werk is alleen succesvol succesvol mogelijk indien ook reguliere werkgevers werkgevers bereid zijn banen aan te bieden bieden aan WSW geïndiceerde medewerkers. In hoeverre hoeverre zijn werkgevers bereid hieraan hieraan tegemoet te komen? Diverse al aangehaalde rapporten en onderzoeken wijzen uit dat de bemiddeling van WSWmedewerkers naar reguliere omstandigheden nog steeds stroef verloopt. Het meest recentelijk rapport is het afgegeven advies van de Commissie fundamentele herbezinning WSW. De Commissie spreekt zelfs van een weerbarstige werkelijkheid. Ondanks de vele subsidies en regelingen die de overheid hiervoor al gecreëerd heeft, werkt nog steeds het merendeel van de WSW-ers in beschutte vormen van arbeid. Een eenduidige verklaring is hiervoor waarschijnlijk niet te geven. Had bijvoorbeeld een quotastelling en handhaving hiervan voor bedrijven wel geleid tot meer deelname van arbeidsgehandicapten in het reguliere bedrijfsleven? Zijn werkgevers in andere landen dan Nederland wel meer bereid om gehandicapten in dienst te nemen? Of heeft de geschiedenis of het stelsel van landen ook invloed op de participatie van arbeidsgehandicapten in de samenleving? De Verenigde Staten hebben bij voorbeeld door de vele conflicten waarbij zij
- 49 -
nog betrokken zijn of geweest, diverse instrumenten ontwikkeld om arbeidsgehandicapten te ondersteunen bij het vinden van een plaats in de samenleving. Het liberale stelsel in de VS maakt het voor gehandicapten ook noodzakelijk voor gehandicapten om te blijven werken. Niet werken betekent zonder meer een terugval naar de armoedegrens. Blijft staan dat ook voor Nederland de medewerking van werkgevers noodzakelijk is om arbeidsgehandicapten mee te laten doen in de samenleving. Veel werkgelegenheid en weinig aanbod van werknemers maakt dat participatie van alle doelgroepen economisch van belang wordt. Momenteel richt het beleid van minister Donner en staatssecretaris Aboutaleb van Sociale Zaken en Werkgelegenheid zich vooral op het verhogen van de arbeidsdeelname. Dat wil zeggen: meer mensen aan het werk, meer uren aan het werk en meer doorwerken tot na 65 jaar. Volgens voorzitter Peter Bakker van de commissie Arbeidsparticipatie131 die het kabinet afgelopen juni jl. heeft geadviseerd zullen, als de arbeidsdeelname niet drastisch omhoog gaat, grote tekorten aan werknemers ontstaan en dan zullen de lonen fors gaan stijgen. Toch wil ik met het bovenstaande niet eenzijdig de oorzaak leggen bij de terughoudendheid van werkgevers. Nederland besteedt tegenover andere landen, o.a. Duitsland, Zweden, GrootBrittannië Italië en België, veel subsidie aan WSW-voorzieningen132 terwijl de uitstroom naar reguliere werkgevers tegenover genoemde landen achterblijft. Het TNO-rapport (zie voetnoot 122) geeft als mogelijke reden aan dat overheidssteun ook kan leiden tot verstoring van de marktwerking en tot verdringing. Hierdoor zou de WSW-doelgroep als het ware rondgepompt worden tussen WSW-organisaties en de reguliere arbeidsmarkt. Onderzoek hiernaar zou ik zeker willen aanraden. De huidige financiële crisis zal op dit moment ook niet bijdragen aan de bereidwilligheid van werkgevers om WSW-ers een baan aan te bieden. De grootste belemmering voor uitstroom van de WSW-medewerker, is volgens mij dan ook een externe factor: namelijk de huidige arbeidsmarkt. De huidige arbeidsmarkt is in mijn ogen dan ook ziek. De landsgrenzen van Nederland zijn wijd opengezet voor grote groepen werknemers uit landen zoals Polen, Roemenie, Bulgarije en Tsjechië. Dit terwijl er in Nederland nog grote groepen mensen aan de kant blijven staan. 5.1.3 5.1.3. .3. Verloopt rere-integratie van gehandicapten medewerkers in bijvoorbeeld België en de Verenigde Staten anders dan in Nederland? Nederland heeft met de WSW een specifieke wetgeving gecreëerd voor een bepaalde doelgroep. Ook België en de Verenigde Staten kennen verschillende regelingen en instrumenten waarop arbeidsgehandicapten een beroep kunnen doen. Het grote verschil met Nederland is echter dat beide landen geen specifieke doelgroep hebben gecreëerd zoals de WSW en Wajong. Een voordeel van deze aparte regelingen is gelegen het feit dat er een goed overzicht is van mensen die beroep doen op (en waarom) deze regelingen. Nog ander voordeel is dat er vanuit deze regelingen maatwerk geleverd kan worden. Het nadeel is echter dat je dan mensen tot een bepaalde doelgroep stigmatiseert. We zeggen dat we in Nederland erg tolerant zijn, maar aan de andere kant onderkennen we problemen met bepaalde doelgroepen en dat lossen we op d.m.v. het creëren van stigmatiserende regelingen. Juist het creëren van dit stigma verlegt de aandacht naar de algemene kwetsbaarheid van de doelgroep. Mijns inziens moet er juist gekeken worden naar de potentiëlen individuele mogelijkheden van de doelgroep. 131 132
Kamerstukken II, 2007 – 2008, 29544, nr. 154, bijlage. TNO-rapport, Europese ervaringen met sociale economie, p. 78, 2008.
- 50 -
Bovendien maakt het gegeven dat er veel verschillende regelingen zijn, het voor de gebruikers erg onoverzichtelijk. Eerder, zie pagina 43, heb ik al aangegeven dat voor succesvolle re-integratie maatwerk nodig is. Het maakt echter niet uit of een re-integratiecliënt vanuit de WWB, WSW, Wajong en/of andere regelingen gere-integreerd moet worden. De instrumenten en de wijze waarop re-integratie opgepakt wordt, zijn dan ook vaak identiek of overeenkomstig. Het is juist de kunst om vanuit deze bestaande regelingen maatwerk te leveren aan cliënten (werknemers en werkgevers). De belangrijkste factoren van succesvolle re-integratie zijn dan ook: • Op welke manier wordt de begeleiding opgepakt?; • Hoe is de samenwerking met cliënt, uitvoeringsinstantie en het werkgeversnetwerk?; • De aanpassing van het werk geregeld?; • De ketensamenwerking 133 met zorgverleners (b.v. GGZ, Maatschappelijk werk, schuldhulpverlening)?. Succesvolle re-integratie vraagt afhankelijk van de problematiek van de cliënt, immers om een integrale aanpakmethode134 en een goed communicatietraject. Aan dit laatste aspect, communicatie richting doelgroepen, werkgevers en de samenleving, wordt naar mijn idee vaak te weinig aandacht besteed. Terwijl goede communicatie een prima instrument is om werkgevers en de doelgroep bij elkaar te brengen. Het succes van re-integratie is namelijk ook afhankelijk van kwaliteit van de informatievoorziening en -verspreiding. Dit communicatieprobleem wordt in diverse onderzoeken ook aangehaald 135. Onbekend maakt onbemind, en dat is zeker zo bij bemiddeling van arbeidsgehandicapten. Mijn inventarisatie toont aan dat de in beide landen toegepaste instrumenten voor de Nederlandse situatie weinig nieuws oplevert. Uitzondering daarop vormen het in de VS gehanteerde systeem waarbij voor een gekwalificeerde sollicitant met een handicap verplicht een passende werkplekaanpassing wordt gerealiseerd, er tevens ook voor hem het recht bestaat om voor een sollicitatiegesprek te worden uitgenodigd. Ook het verplichte quotasysteem is Nederland vreemd. De VS heeft dan ook een hoog niveau van bescherming tegen discriminatie van gehandicapten. Werkgevers die kosten moeten maken om het werk aan te passen, komen in aanmerking voor fiscale voordelen en betalen minder premie. Vanuit mijn inventarisatie is voor mij wel duidelijk geworden dat België en met name Vlaanderen op het vlak van innovatieve voorzieningen voor tewerkstelling van kansarme groepen, mogelijk verder gevorderd is dan Nederland. Al vele jaren wordt in België onderzoek gedaan naar zaken zoals: welke lange termijneffecten zijn observeerbaar op de materiele situatie van doelgroepen, op hun gezinssituatie, hun gezondheid, hun participatie? België 136 heeft deze gegevens in een databank, die een periode van tien jaar bestrijkt opgeslagen. De beschutte werkplaatsen in België hebben ondanks de groeiende concurrentie kunnen standhouden en zelfs kunnen groeien. Toch wijkt de realiteit van de problematiek niet veel af van de Nederlandse situatie. Het onderzoek van de Universiteit van Leuven137 uit 2007 laat 133
RWI, De drempel over; advies over het aanboren van onbenut participatiepotentieel, 2007. Kamerstukken II, 2007-2008, 28719, nr. 60, Plan van aanpak re-integratie, p.1/5 /. 135 SER, Meedoen zonder beperkingen, 2007, p. 120 / VLAB, De deur staat open, 2007, p. 97. 136 HIVA, Middenveld en sociale economie, 2006, p. 4. 137 Wim Van Opstal & Jozef Pacolet, Een markt voor beschutte werkplaatsen in Vlaanderen, 2007, Leuven 134
- 51 -
ook zien dat een kwart van de beschutte werkplaatsen ‘chronisch ziek’ is. Bovendien gaf minder dan 84% van de respondenten uit het onderzoek gaf aan dat hun beschutte werkplaats in grote mate of permanent het risico loopt zijn grootste klant te verliezen. Wel is het opmerkelijk te noemen dat zowel in Nederland als in de beide onderzochte landen werkgevers niet staan te springen om arbeidsgehandicapten in dienst te nemen. In Nederland en België is de arbeidsdeelname van arbeidsgehandicapten ook bij werkgevers in de publieke sector niet erg groot. Dit ondanks het feit dat België voor de publieke sector wel een verplicht quotasysteem kent. Mijn conclusie is dan ook dat re-integratie zowel in de VS als in België niet anders verloopt dan in Nederland. Als afsluitend betoog wil ik nogmaals aangeven dat succesvolle reintegratie, het mee blijven doen aan de samenleving (participatie), alleen slaagt als er individueel maatwerk138 geleverd wordt. Als tweede punt wil ik aangeven dat aan het gezegde “onbekend maakt onbemind” nog hard gewerkt moet worden. In mijn aanbevelingen, zie onderstaand deelhoofdstuk 5.2., kom ik hier nog nader op terug. 5.1.4 5.1.4. .4. Eindconclusie. Eindconclusie. “Heeft de WSW in zijn huidige vorm en opzet nog enig bestaansrecht?”. Naar mijn mening heeft de WSW, ik zal mijn standpunt hierna verder onderbouwen, als specifieke wetgeving zijn langste tijd gehad. De WSW heeft sinds de invoering van de wet min of meer altijd dezelfde doelstelling gehad, “namelijk mensen die door hun handicap niet in de gelegenheid zijn om onder normale reguliere omstandigheden te werken, onder aangepaste omstandigheden werk aan te bieden”. Dat wil niet zeggen dat enkel met het aanbieden van werk kan worden volstaan. De wet heeft aan de ene kant een participerende werking, namelijk indien blijkt dat een medewerker maximaal beschut kan werken er ook ingezet dient te worden op het behouden van de arbeidsbekwaamheden d.m.v. het beschut blijven werken. Aan de andere kant heeft de uitvoerende gemeente en/of organisatie de re-integratieplicht om deze arbeidsbekwaamheden te bevorderen met het oog op het feit dat de medewerker eventueel arbeid kan gaan verrichten onder normale reguliere omstandigheden139. Participerend heeft deze wet zeker een bijdrage geleverd aan de Nederlandse maatschappij. Op de eerste plaats heeft zij immers via detacheringen vele maatschappelijk moeilijk invulbare (belangrijke) functies ingevuld. Daarnaast hebben vele medewerkers in de WSW hun plaats in de samenleving gevonden via het werk in de WSW. Natuurlijk kost deze vorm van participatie de samenleving ook veel belastinggeld. Maar er zijn niet alleen kosten, er staan ook wel degelijk opbrengsten tegenover140. In financieel opzicht maar ook zeker in niet financieel uit te drukken opbrengsten. Denk daarbij aan welzijn. Het rapport “Meedoen en gelukkig zijn” laat ondermeer zien dat mensen die mee blijven doen aan de maatschappij zich gelukkiger voelen en daardoor minder gebruik maken van de zorg in Nederland. Een zelfde resultaat laat ook het Belgisch141 onderzoek, “Duurzame arbeidsmarktintegratie van
138
SER advies, Meedoen zonder beperkingen, p. 147, 2007. Zie artikelen 3 en 6 WSW. 140 SCP, “meedoen en gelukkig zijn”, 2008, p. 123. 141 Ilse Rubbrecht – dr. Ides Nicaise, Duurzame arbeidsmarktintegratie van zwakke werkzoekende, 2002, Leuven. 139
- 52 -
zwakke werkzoekende”, zien. Veel van de onderzochte personen in dit onderzoek waren via de WSW en/of via een zorginstelling werkzaam. Echter, de situatie is inmiddels ingrijpend veranderd. Ook de WMO heeft participerende onderdelen meegekregen van de overheid. De AWBZ is gedeeltelijk al opgegaan in deze wetgeving. Naar mijn verwachting zal er in deze kabinetsperiode geen beslissing gaan vallen over de verdere integratie van de AWBZ in de WMO142. Omdat veel mensen via de AWBZ al gebruik maken van dagbestedingsvormen - en via deze weg soms doorstromen naar beschut werk in het kader van de WSW - gaat mijn voorkeur uit naar de integratie van een beschutte vormen van arbeid en participatie. Samenvoeging van een beschutte vorm van arbeid in één kader wetgeving zou niet alleen de leemte tussen deze regelingen opvullen, maar werkt ook positief voor de uitvoeringspraktijk. Opmerking: de gedachte dat iedereen mee moet blijven doen aan de maatschappij ondersteun ik van harte. Maar het is volgens mij een utopie om te verwachten dat ook werkelijk iedereen optimaal geactiveerd kan worden. Beschutte vormen van arbeid/participatie hebben mijns inziens dan ook een reële bestaansgrond. Echter de gekozen insteek tot nu toe, om vanuit verschillende regelgevingen te werken, heeft niet mijn voorkeur. Wel vind ik dat beschutte vormen van arbeid pas mogelijk moet zijn nadat objectief is vastgesteld dat participatie en/of werken echt niet tot de mogelijkheden behoort. Participeren d.m.v. bijvoorbeeld vrijwilligerswerk in niet onbelangrijke maatschappelijke werkzaamheden/taken, zou daartegenover wel beloond moeten worden. Ook beschutte vormen van arbeid zouden meer maatschappelijke relevantie kunnen krijgen door niet meer te focussen op productiewerk ter beperking van de kosten van de WSW. Men zou daarbij kunnen denken aan blokdetachering bij zorginstellingen met als taken tuin- en gebouwenonderhoud, linnenverzorging en spoelkeukens. Daarbij vind ik wel dat aan beschutte vormen van arbeid een maximale beloning tot maximaal het WML verbonden moet zijn. Mijn argumentatie daarvoor is dat iedereen die in staat is meer dan het WML te verdienen, niet in een beschutte vorm van werk thuis hoort. Terugkomend op de activerende taak van de WSW. WSW. De uitstroom van SW-medewerkers naar een reguliere baan is nooit een succes geworden. Nog steeds werken meeste WSW-geïndiceerden op de een of ander manier nog steeds binnen de muren van WSW-organisaties. Ook de invoering van begeleid werken (1998) heeft hierin nauwelijks verandering gebracht. Hieruit zouden we kunnen afleiden dat de WSW geen arbeidsmarktinstrument is maar duidelijk een voorziening voor mensen die geen kans hebben op de reguliere arbeidsmarkt. Dit zou een keuze kunnen zijn, echter kost deze keuze de Nederlandse belastingbetaler wel 2,3 miljard euro per jaar. Een alternatieve keuze zou kunnen zijn de activerende opdracht van de WSW op te laten gaan in de WWB en wel om de volgende redenen: De evaluatie van de WWB143 heeft laten zien dat de overheid met de invoering van deze wet op de goede weg zit, met andere woorden “de WWB werkt. Inderdaad de WWB heeft sinds zijn invoering in 2004 een dalende werking van uitkeringsgerechtigden laten zien. Dit mede door het feit dat: • in de WWB staat de eigen verantwoordelijkheid van de burger centraal om al datgene te doen wat nodig en mogelijk is om in het eigen bestaan te voorzien. Pas als mensen niet in staat blijken te zijn in het eigen bestaan te voorzien, kunnen zij aanspraak 142 143
Kamerstukken I, 2008 – 2009, handelingen, nr. 2, p. 46 t/m 65 / p. 77 t/m 93. Zie voetnoot 53.
- 53 -
maken op een uitkering. Het beleid om een beroep te doen op een uitkering is dus strenger geworden. • de overheid heeft de gemeente financieel volledig verantwoordelijk gemaakt voor de uitvoering van de WWB. Dat betekent dat zij ook de positieve financiële gevolgen ervaren wanneer mensen erin slagen snel aan de slag gaan. • omdat actief beleid op deze wijze beloond wordt, hebben gemeenten sinds de invoering van deze wet veelvuldig de kaartenbakken met uitkeringsgerechtigden beter doorgelicht. Veel burgers bleken vaak dusdanige beperkingen te hebben dat zij in aanmerking kwamen voor een Wajong-uitkering en/of een WSW-indicatie. Er heeft dus een verschuiving plaats gevonden binnen de bestaande regelingen. • de toenemende vraag van personeel op de arbeidsmarkt heeft ook een bijdrage aan het succes geleverd. Opmerking: Het derde punt heeft overigens bijgedragen aan het oplopen van de wachtlijsten van de WSW. Maar er is nog een reden waarom “de activerende taak” van de WSW zou kunnen opgaan in de WWB. Zowel onderzoeken 144 uit België, de VS en Nederland laten zien dat voor succesvolle re-integratie van doelgroepen maatwerk noodzakelijk is. Mijns inziens is dat ook zo en het maakt dan ook niet uit onder welke regeling mensen geactiveerd moeten worden. De verschillende adviezen en aanbevelingen die op het gebied van re-integratie in diverse onderzoeken zijn gedaan, wijken voor de verschillende doelgroepen dan ook nauwelijks van elkaar af. Het is immers niet een regeling die re-integratie succesvol maakt, een regeling geeft alleen de kaders aan, maar de deskundigheid van de begeleiding en het beschikbare netwerk (kennis van de arbeidsmarkt) zijn mede doorslaggevend in een succesvol traject. Door activering zoveel mogelijk vanuit één transparante regeling te laten plaatsvinden, zal het voor cliënten, begeleiders en werkgevers minder complex worden. Mijn advies is dan ook mensen een traject aan te bieden dat op hun is afgestemd zonder hen vooraf te stigmatiseren. Leveren van maatwerk en bereidwillige (sociale) werkgevers blijven echter noodzakelijk voor succesvolle re-integratie. Een ander reden waarom de activerende rol van de WSW zou kunnen opgaan in de WWB is naar mijn mening terug te vinden in het kader van de gelijke behandeling. Ik ben van mening dat iedereen gelijke kansen moet kunnen krijgen om geactiveerd te worden naar de arbeidsmarkt. Maar dat houdt voor mij ook in, dat iedereen die geactiveerd wordt en wil worden: 1. dezelfde kans moet krijgen mimimaal het WML te verdienen. Voor een WSWgeïndiceerde met een fulltime diensverband is dit vanzelfsprekend, omdat dit wettelijk en via de cao is geregeld. Momenteel is dit niet vanzelfsprekend voor mensen die via andere regelingen geactiveerd worden, zoals bijvoorbeeld in het geval van de Wajong, WGA en WWB. 2. dezelfde ondersteuning, plichten en secundaire arbeidsvoorwaarden krijgt. Waarom zou een WSW-geïndiceerde tegenover een ander persoon die geactiveerd moet worden betere arbeidsvoorwaarden en minder plichten moeten hebben. Een WSW-medewerker is dan wel verplicht conform wetgeving en cao mee te werken aan het behouden en/of bevorderen van zijn arbeidsbekwaamheid, maar heeft bijvoorbeeld geen sollicitatieplicht. Dit omdat hij niet in staat geacht wordt zonder ondersteuning regulier te kunnen werken. In mijn ogen mag van een WSW-geïndiceerde die geactiveerd kan worden naar
144
Zie literatuurlijst.
- 54 -
de arbeidsmarkt, naast de ondersteuning die hij/zij krijgt ook een nadrukkelijker actieve houding worden verwacht. Het laten opgaan van de WSW in een activerende en participerende regeling zou langs de weg van de geleidelijkheid moeten verlopen. Dit omdat de veranderingen in de WMO en AWBZ nog niet volledig zijn uitgekristalliseerd. Bovendien is er het gegeven dat medewerkers die momenteel werkzaam zijn in de WSW ook rechten hebben opgebouwd. Mijn advies zou dan ook zijn te opteren voor een zogenaamde sterfhuisconstructie voor medewerkers die vóór 1 juli 2008 een dienstverband in de WSW is aangegaan. Dit omdat een versobering tot het WML voor medewerkers met een dienstverband na 1 juli 2008 weinig gevolgen heeft. Voor hen geldt, overeenkomstig de huidige cao voor de WSW, al in de eerste vijf jaar van het dienstverband het WML145. 5.2. 5.2. Aanbevelingen. De nieuwe aandacht voor het participeren van het individu in het arbeidsproces vind ik uit het oogpunt van gelijke behandeling een positief gegeven. Naar mijn mening dient stigmatisering door handicap, afkomst en leeftijd ondergeschikt te zijn aan de mogelijkheid om deel te nemen aan de maatschappij. Een regeling zoals de WSW is in mijn ogen dan ook niet noodzakelijk. Oog hebben voor de ongewilde niet-participerende, betekent niet alleen individueel maatwerk leveren, maar ook een cultuuromslag binnen de samenleving. Dit besef begint niet alleen bij burgers door te dringen, maar ook bij werkgevers. De actieve medewerking en ondersteuning van en door de werkgevers zal hierbij onontbeerlijk zijn. Ik kom dan ook tot de volgende aanbevelingen: 1. Betrekken van samenleving en werkgevers. Veel personen blijven aan de kant van de maatschappij staan vanwege het feit dat ze onvoldoende gemotiveerd zijn. Dit omdat dikwijls hun aandacht wordt opgeëist door problemen in het dagelijkse leven. Dagelijkse problematiek zoals armoede, kwakkelende gezondheid, huisvestiging en langdurige werkloosheid 146 zijn voorbeelden daarvan. Een excuus om inactief te blijven is dan gauw gevonden. Ook de negatieve ervaringen werken een negatieve instelling in de hand. Denk daarbij aan het ondervinden van hoge drempels bij het vinden van werk vanwege een niet niet-aansluitend door de arbeidsmarkt gewenste opleidingsniveau, leeftijd en beperkingen. Het is op de eerste plaats taak van de overheid om duidelijk te maken dat hun inbreng in de samenleving niet alleen waardevol maar ook noodzakelijk is. Om participatie van meer mensen mogelijk te maken is het vooral belangrijk deze doelgroepen te benaderen en serieus te nemen. 2. Communicatie: Daarnaast is het niet alleen noodzakelijk dat burgers beseffen dat zij mee moeten blijven doen, maar dit besef zal ook moeten doordringen bij werkgevers. Mede daarom zouden de volgende maatregelen genomen kunnen worden: Er vanuit gaande dat burgers en werkgevers een eigen verantwoordelijkheid hebben om correcte en volledige informatie in te winnen, leidt de passieve informatieverstrekking van de overheid vaak debet tot onbegrip. Allereerst moet de overheid, werkgevers en burgers meer betrekken bij een wijziging (nieuwe) van regelingen en/of wetgeving. Actief
145
Zie artikel 24 eerste lid cao Sociale Werkvoorziening. Kim Loyens - dr. Steven Van de Walle, Methoden en technieken van burgerparticipatie, p. 6, Leuven, 2006.
146
- 55 -
communiceren147 naar burgers en werkgevers zal de acceptatie en de noodzaak van de maatregelen beter doen verlopen (bijlage 2, participatietechnieken). o Een uitgebreide mediamix via TV en internet omdat “onbekendheid ook onbemind” maakt. Dit is gericht op zowel werkgevers als burgers. Zoals de Commissies Bakker en De Vries ook aangeven zijn werkgevers die arbeidsgehandicapten een kans gegeven hebben vaak zeer tevreden over prestaties van de werknemer. Een gericht mediacampagne over de successen kan bijdragen aan een gedragsverandering van werkgevers en burgers. Daarnaast zullen de doelgroepen ook via andere wegen bereikt moeten worden. Dit door meer traditionele manieren zoals b.v. de gratis weekbladen en bewonersbijeenkomsten. Ook bij de burgers en werkgevers moet immers een gedragsverandering plaatsvinden. Meedoen moet vanzelfsprekend worden, het sociaal gevoel dat het noodzakelijk is dat iedereen meedoet in belang van de samenleving zal ingebakken moeten worden bij iedere burger en werkgever in Nederland. o Naming is shaming. Dit is een instrument dat in de VS al geruime tijd gebruikt wordt. Grote werkgevers die geen en/of onvoldoende arbeidsgehandicapten in dienst nemen worden via de media negatief in beeld gebracht. Dit zou dan werkgevers moeten stimuleren om meer arbeidsgehandicapten in dienst te nemen omdat zij mogelijk niet zitten te wachten op negatieve reclame via de media. Deze methode gaat mij iets te ver. Maar zou wel op een positieve manier aangewend kunnen worden. Publiceer halfjaarlijks lijsten van werkgevers die een positieve bijdrage leveren aan sociaal werkgeverschap in Nederland. Door werkgevers positief in beeld te brengen snijdt het mes waarschijnlijk aan twee kanten. Werkgevers krijgen gratis reclame door de positieve media berichten, en andere werkgevers die nog niet op de lijst staan worden mogelijk over de streep getrokken meer te gaan doen aan sociaal werkgeversschap. 3. Maatwerk / Integrale trajectbenadering. trajectbenadering. Zoals ik al meerdere malen heb aangegeven zou niet de regeling waarin doelgroepen geplaatst worden bepalend moeten zijn voor re-integratie. Ik blijf het vreemd vinden dat dezelfde doelgroep maar via verschillende regelingen geactiveerd wordt richting dagbesteding en/of beschut werk. Beide regelingen moeten maatwerk leveren om arbeidsgehandicapten te betrekken in de samenleving. Dit terwijl de afstand tot de arbeidsmarkt vaak even groot is. Dan zijn de methodes en instrumenten om mensen te bemiddelen naar werk vaak dezelfde. Diverse onderzoeken laten dit ook zien. Vast staat dat als er goed individueel maatwerk geleverd wordt, de kans op succes van het traject groter wordt. Mede daarom is het van belang dat een traject integraal wordt opgepakt door ondermeer: • een goede intake en diagnose van de kernproblematiek, en het vaststellen van restcapaciteit; • wegnemen van de vastgestelde belemmeringen die de participatie van mensen onmogelijk maakt; • opleiden van deskundigen op het gebied van integrale individuele aanpakmethodes; • opzetten van een integraal samenwerkingsverband van Gemeenten (vanuit de regierol), Zorginstellingen, UWV/CWI, Werkgevers, reguliere re-integratiebureaus en WSW-organisaties; 147
Carl Devos, De kleermakers en de Kiezer, p. 210 t/m 215, Gent, 2006.
- 56 -
•
transparant maken en samenvoegen van regelingen.
4. Meedoen moet lonend zijn. zijn. Ook andere participatie vormen dan werken moeten lonend zijn. Het vervullen van maatschappelijk belangrijke taken in de Nederlandse samenleving moet ook gestimuleerd worden. Mensen met een grote afstand tot de arbeidsmarkt en die geen kans maken op een reguliere baan moeten zich, indien mogelijk, gestimuleerd worden tot vrijwilligerswerk. Dit, in aanloop naar een individueel maatwerk traject, op tijdelijke basis. Mocht onverhoopt worden vastgesteld dat dit geen haalbaar gegeven is, dan is het alternatief vrijwilligerswerk op permanente basis. Vrijwilligersorganisaties kunnen aan de vraag om vrijwilligers niet tegemoetkomen. Dit terwijl vrijwilligers taken vervullen die wij als maatschappij wel belangrijk vinden, maar waar geen geld voor beschikbaar is of mag zijn. Ik ben de mening toegedaan dat als wij het belangrijk vinden dat bepaalde vrijwilligerstaken goed worden uitgevoerd en we velen niet inactief aan de kant willen laten staan, dan zullen wij deze kosten ook gezamenlijk moeten dragen. In het objectief vaststellen of iemand in staat is vrijwilligerswerk te verrichten, zou het UWV/CWI een belangrijke rol kunnen spelen. Indien uit een onafhankelijk onderzoek blijkt dat de restcapaciteit van een burger dusdanig klein is dat deelname aan regulier arbeid niet mogelijk is, zou de restcapaciteit mogelijk nog wel (deels) aangewend kunnen worden voor het verrichten van vrijwilligerswerk. Daarbij sluit ik aan bij de systematiek van de WGA en IVA van de WIA. Indien blijkt dat de restverdiencapaciteit niet te benutten is in reguliere arbeid, dan kan deze mogelijk vervuld worden door middel van vrijwilligerswerk. Als beloning kan dan de uitkering van de vrijwilliger aangevuld worden tot maximaal het vastgestelde WML148.
WWB--uitkering waarvan is vastgesteld dat deze Voorbeeld: een persoon met een WWB geen enkele kans meer maakt op de arbeidsmarkt, krijgt de indicatie vrijwilligerswerk. maximaal WML,, wordt een restverdiencapaciteit vastgesteld Vetrekkend vanuit ma ximaal het WML van 30%. Uitgaande van een maximale arbeidsduur van 36 uur per week, zou deze kunnen (36:100x30% 10,8 uur vrijwilligerswerk kunne n verrichten (36:1 00x30% = 10,8). Voor het volledig benutten van de capaciteit in vrijwilligerswerk krijg deze, naast zijn uitkering, een een WML.. Deze aaanvulling aanvulling tot het WML anvulling zou dan betaald moeten worden uit de collectieve middelen. Bovenstaande aanbevelingen kunnen mogelijk (mede) een aanzet leveren tot het beter benutten van de collectieve middelen. Vervolgens wil ik voordat ik overga tot mijn slotwoord (5.4.), kort in gaan op het advies van de Commissie fundamentele herbezinning WSW. 5.3 5.3. Reactie Reactie op het advies herbezinning WSW. WSW. Na het lezen van het advies van de Commissie fundamentele herbezinning WSW ben ik enigszins teleurgesteld. Onderdeel van de opdracht van de Commissie was regelingen voor mensen met beperkingen in hun onderlinge samenhang te onderzoeken. Naast de WSW, hebben ze in het onderzoek de volgende regelingen meegenomen: WWB, Wajong, WIA en de WW.
148
Daarbij uitgaande dat indien iemand in staat is meer te verdienen dan het WML, deze niet tot deze doelgroep behoort.
- 57 -
Allereerst vind ik het jammer dat de Commissie de AWBZ en WMO niet meegenomen heeft in het onderzoek. Dit omdat zowel de regeling WMO alsmede de AWBZ een participerende doelstelling/werking hebben. Niet zozeer gericht op reguliere arbeid, maar wel gericht op het participeren in de maatschappij. Op de tweede plaats betreur ik het dat de Commissie geen aanbevelingen heeft gedaan over onderlinge (of deels) samenvoeging van de onderzochte regelingen. De commissie geeft op pagina 48 van het advies alleen aan dat aanvullende regelingen voor arbeidsinschakeling, zoals de WSW, naar het oordeel van de commissie niet meer nodig zijn. Ook geeft de Commissie duidelijk aan dat een activerend stelsel gericht moet zijn op het centraal stellen van de cliënt en dat er voorrang gegeven wordt aan bemiddeling naar werk. Daarbij behoren mensen met een gelijke afstand tot de arbeidsmarkt ook dezelfde arbeidsvoorwaarden te krijgen. Bij het vinden van werk zijn derhalve niet de beperkingen van de cliënt doorslaggevend maar de feitelijke afstand tot de arbeidsmarkt. Bij een indicatiestelling van een maatwerkpakket voor een cliënt zal dus zijn arbeidsproductiviteit en de daarbij behorende begeleiding en maatregelen doorslaggevend moeten worden. Ik kan mijzelf in deze aanbevelingen wel vinden, maar de commissie geeft echter geen advies om de WSW-regeling in te trekken of op te laten gaan in bestaande regelingen. Dit bevreemd me omdat uit het advies toch duidelijk valt af te leiden dat voor de verschillende doelgroepen niet re-integratie, maar het daarbij te regelen maatwerk, belangrijk is. Wat mij ook heeft verrast zijn de aanbevelingen die de Commissie in haar advies heeft gedaan. Met name in het onderdeel consequenties voor SW-bedrijven, pag. 52 van het advies heeft de commissie in het advies meegenomen dat veel SW-bedrijven zich de laatste jaren ontwikkeld hebben tot leerwerkbedrijven. Deze bedrijven zouden dan ook een springplank, ondersteuner en vraagbaak kunnen zijn en op deze wijze een bijdrage kunnen leveren aan het bespoedigen van het vinden van werk bij reguliere bedrijven. En tenslotte kan een SWbedrijf een vangnet zijn voor onbemiddelbare personen en mensen die nog niet geplaatst kunnen worden. Waar zit de verandering dan? Is de Commissie daarmee de mening toegedaan dat de WSW-regeling maar ongewijzigd gelaten dient te worden? Dan zou de grootste verandering van het afgegeven advies alleen maar een versobering (bezuiniging) van het financieringssysteem van de WSW zijn. Ook heeft de Commissie enkele kritische succesfactoren aangegeven die belemmerend werken voor de uitstroom van de WSW-medewerker, o.a.: • Geen stimulans tot ontwikkeling omdat werken niet loont, zie p. 32 van het advies Commissie fundamentele herbezinning WSW. De Commissie wijt dit ondermeer aan het feit dat de huidige cao van de WSW hierin een belemmerende werking heeft. Toch geeft de commissie aan dat de invoering van de cao WSW ook al tot een versobering van primaire arbeidsvoorwaarden heeft geleid. Dit omdat nieuwe medewerkers in de eerste jaren (maximaal 5 jaar) van hun dienstverband niet meer betaald krijgen dan het maximale WML. Daarnaast zijn de secundaire arbeidsvoorwaarden dusdanig aantrekkelijk (baan- en loonzekerheid) dat zij de motivatie van de WSW-er om uit te stromen ondermijnen. Ik ben het met de Commissie eens dat de cao belemmerend kan werken op de uitstroom van de WSW. Als je immers goede arbeidsvoorwaarden en zekerheden hebt, kies je niet voor versobering en onzekerheid. Het is dan ook juist dat de Commissie stelt dat de invoering van
- 58 -
de cao een versobering heeft opgeleverd voor WSW-medewerkers die na 1998 een arbeidsovereenkomst kregen. Maar mijns inziens is dit niet de hoofdreden waarom deze nieuwe doelgroep nauwelijks meer uitstroom opleverde. Allereerst werd er vanaf 1998 een herindicatie verplicht gesteld voor de nieuwe doelgroep. Deze herindicatie moest bijdragen aan het feit dat nieuwe medewerkers niet meer automatisch tot aan hun vijfenzestigste leeftijd bleven werken in de WSW. Echter bleek, mede door het feit dat ook de indicatienormen per 1998 strenger waren geworden, dat de nieuwe doelgroep vaak een grotere afstand had van de arbeidsmarkt dan de doelgroep vóór 1998. Juist dit, en het feit dat werkgevers niet zitten te wachten op de zwakkere doelgroep van de WSW, maakt uitstroom van de doelgroep veel moeizamer, zo niet onmogelijk. Ook zouden de gunstige arbeidsvoorwaarden van de WSW, vooral voor Wajongers, een aanzuigende werking hebben. Niet te ontkennen valt dat iemand met een Wajong-uitkering bij een plaatsing in de WSW erop vooruit gaat. Deze krijgt in de WSW immers bij een voltijds dienstverband minimaal het WML, dit i.p.v. maximaal 75% van het WML. Uiteraard terecht als een Wajonger met een WSW-indicatie een dienstverband in het kader van de WSW krijgt. De aanzuigende werking wordt ook mede veroorzaakt doordat gemeenten, het UWV en re-integratiebedrijven sneller doorleiden naar de WSW indien tewerkstelling in het reguliere bedrijfsleven niet tot de mogelijkheden behoort. Voor gemeenten en UWV leverde dit een gunstige uitstroom van WWB- en/of Wajong-gerechtigden. De Commissie geeft aan dat het belangrijk is dat iedereen moet kunnen blijven meedoen en dat werk bij een gelijke loonwaarde altijd moet lonen. Daarbij moet er wel een participatieplicht komen en sancties in het geval iemand zich hieraan wil onttrekken. Daarbij sluit de commissie aan bij de beloningssystematiek van de Wajong en WIA (WGA). Wat inhoudt dat meer werken ook lonend wordt. Een systematiek waarin ik me overigens ook deels kan vinden. Deels, omdat ik ook vind dat als iemand in staat is te participeren en/of te werken, deze dat ook behoort te doen. Niet deelnemen betekent dan ook maximaal een beloning op bijstandsniveau. Daartegenover staat voor mij wel vast, dat degene die echt niet in staat is regulier te werken, via een beschutte mogelijkheid een kans moet krijgen het WML te verdienen. Dan het leveren van individueel maatwerk. Zoals de Commissie aanbeveelt, onderken ik het belang dat er gecertificeerde opleidingen moeten komen voor Jobcoach en jobcoachorganisaties. Dergelijke organisaties kunnen dan met specialisten op het gebied van reintegratie, de basis leggen voor een succesvolle plaatsing van hun cliënten in het bedrijfsleven. Terugkomend op het reguliere bedrijfsleven. De Commissie geeft op pagina 58 van het advies aan dat bereidwilligheid van werkgevers op het gebied van re-integratie van moeilijke doelgroepen weerbarstig is. Toch heeft de commissie reguliere bedrijven gevonden die mensen met een grote afstand tot de arbeidsmarkt een kans willen geven. Ik kan uit het advies echter niet herleiden of er concrete afspraken met deze bedrijven zijn gemaakt. En wat zijn deze sociale gedachten van deze bedrijven waard in de huidige financiële crisis. Verschillende aangehaalde bedrijven zitten door de financiële crisis in zwaar weer. De reacties op het afgegeven advies zijn dan ook verschillend. O.a. Cedris en VNG zijn vrij positief over het afgegeven advies, daartegenover zijn de FNV, CNV en CG-raad kritisch. Overwegend ben ik toch positief over het advies van de Commissie. Dit: • omdat de Commissie adviseert over één doelgroep benadering en het leveren van individueel maatwerk;
- 59 -
•
er een financieringssystematiek wordt voorgesteld waarbij meedoen en werken ook lonend wordt. En dit niet alleen voor de doelgroep WSW. Waarbij ik wel de volgende opmerking maak: ik ben het met de Commissie eens dat collectieve middelen zo doelmatig mogelijk ingezet moeten worden. Een versobering van de arbeidsvoorwaarden kan ik nog mede verdedigen, maar werken onder niveau van het WML absoluut niet.
Het huidige kabinet zal naar aanleiding van dit afgegeven advies van de Commissie De Vries nog het nodige werk hebben. Ik verwacht niet dat alle adviezen deze kabinetsperiode doorgevoerd zullen gaan worden. Dit omdat ik kan me immers niet voorstellen dat alle partijen dit advies welwillend zullen aanvaarden. Daarnaast zullen er met de betrokken partijen de noodzakelijke gesprekken volgen, dit om het Nederlandse “poldermodel”niet onnodig onder spanning te brengen.
- 60 -
Slotwoord. Er moet nog veel werk verricht worden om zorg te dragen dat er niemand aan de kant blijft staan. Voor mij staat echter wel vast dat dit niet via allerlei verschillende, vaak stigmatiseerde, regelingen moet verlopen. De WSW heeft als regeling mijns inziens zijn nut voor de Nederlandse samenleving bewezen maar is ook als regeling verouderd. Andere regelingen zoals de WWB hebben inmiddels laten zien dat re-integratie ook via andere wegen kan verlopen. Samenvoegen van diverse regelingen in een activerende- en participerende regelgeving zou allereerst leiden tot meer transparantie, en zou op den duur kunnen leiden tot een betere inzet van de collectieve middelen. Ik hoop dan ook dat mijn adviezen en aanbevelingen een bijdrage kunnen leveren aan een betere realisatie van bemiddeling van kansarme burgers in Nederland.
- 61 -
Lijst van Afkortingen Nederland AAW Algemene Arbeidsongeschiktheidswet Abw Algemene Bijstandswet (ABW: 1965 - 1996; nAbw 1996) AMvB Algemene Maatregel van Bestuur Anw Algemene Nabestaandenwet AOW Algemene Ouderdomswet CAO Collectieve Arbeidsovereenkomst EG Europese Gemeenschap ILO International Labour Organisation JWG Jeugdwerkgarantiewet KB Koninklijk Besluit LISV Landelijk Instituut Sociale Verzekeringen MvT Memorie van Toelichting SCP Sociaal en Cultureel Planbureau SER Sociaal-Economische Raad Stb. Staatsblad van het Koninkrijk der Nederlanden TAV Wet Terugdringing Arbeidsongeschiktheidsvolume TBA Wet Terugdringing Beroep op de Arbeidsongeschiktheidsregelingen TK Tweede Kamer der Staten-Generaal Wajong Wet Arbeidsongeschiktheidsvoorziening Jonggehandicapten WAO Wet op de Arbeidsongeschiktheidsverzekering WAZ Wet Arbeidsongeschiktheidsverzekering Zelfstandigen WIA Wet Werk en Inkomen naar Arbeidsvermogen WIW Wet Inschakeling Werkzoekenden WML Wet minimumloon en minimumvakantietoeslag WRR Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid WSW Wet Sociale Werkvoorziening WULBZ Wet Uitbreiding Loondoorbetalingsplicht bij Ziekte WW Werkloosheidswet WWB Wet Werk en Inkomen ZW Ziektewet België: CAO 26Collectieve arbeidsovereenkomst 26 HIVA Hoger instituut voor de Arbeid RVA Rijksdienst voor Arbeidsvoorziening VAPH Vlaams Agentschap voor Personen met een Handicap VDAB Vlaams Dienst voor Arbeidsbemiddeling en Beroepsopleiding VFSIPH Vlaams fonds voor de sociale integratie van personen met een handicap VLAB Vlaams Federatie van Beschutte Werkplaatsen VIP Vlaamse inschakelingspremie VS ADA BLS DOL ODEP
Verenigde Staten Americans with Disabilities Act Bureau of Labor Statistics Data Department of Labor Office of Disability Employment Policy
- 62 -
Literatuurlijst. Literatuurlijst. Boeken. Prof. Mr. F.M. Noordam, Socialenzekerheidswetgeving, 2007, Deventer F.J.L. Pennings, Nederlands Socialenzekerheidsrecht in een internationale context, 2006, drs. Aart Kooreman – drs. Adri den Bakker, praktijkinfo re-integratiebeleid 2008, 2008, Den Haag. Kluwer, Praktijkgids Sociale zekerheid, 2008, Alphen aan den Rijn. drs. W.F.A. Eiseling, Tekst en Toelichting Wet Werk en Bijstand, 2007/2008, Den Haag. Prof. mr. I.P. Asscher – Vonk, Arbeidswetgeving 2008 – 2009, 26e druk, Deventer. Esping-Andersen, ‘The three worlds of welfare capitalism’,1990, Oxford, UK. mr. Drs. A.C. Hendriks, Gelijke toegang tot arbeid voor gehandicapten,1999, Leiden. M.H. Kwekkeboom, C.M.C. van Weert, Meedoen en gelukkig zijn; Een verkennend onderzoek naar de participatie van mensen met een verstandelijke beperking of chronische psychiatrische problemen, 2008, Den Haag. Wieger Bakker – Frans van Waarden, Ruimte rond regels; stijlen van regulering en beleidsuitvoering vergeleken, 1999, Wassenaar. De Tweede Kamerfractie van de Partij van de Arbeid, Kansen geven, kansen nemen, 2008. Divosa, Verschil maken; Drie jaar Wet Werk en Bijstand, 2007, Utrecht. VNG, Visievorming op de WSW; een handreiking voor gemeenten, 2007. VNG, De WSW in beweging, 2006. Kabinetsformatie 2006 – 2007, Coalitieakkoord tussen Tweede Kamerfracties van CDA, PvdA en ChristenUnie, 2007, Den Haag. RWI, Buitenkans; aanbevelingen om meer WSW ’s in een regulier werkomgeving te brengen, 2006. RWI, De drempel over; advies over het aanboren van onbenut participatiepotentieel, 2007. SER, Advies “Meedoen zonder beperkingen”; Meer participatiemogelijkheden voor jonggehandicapten, 2007, Den Haag. SGBO, aan het werk met de WSW, Scenariostudie Ernst&Jong, vier toekomstbeelden voor de Sw- en arbeidsintegratie branche in 2012, 2006. Sociaal en Cultureel Planbureau, Toekomst arbeidsmarkt en Sociale Zekerheid. Notitie op verzoek van de vaste commissie Sociale Zaken en Werkgelegenheid van de Tweede Kamer der Staten-Generaal, 2005, Den Haag. SZW, CBS en TNO, Arbeidsgehandicapten 2006; arbeidssituatie van mensen met een langdurige aandoening, p. 8, 2007. Werkt de WWB?, onderzoek in opdracht van ministerie Sociale zaken en Werkgelegenheid, 2007.
- 63 -
Advies Commissie fundamentele herbezinning WSW, Werken naar vermogen, 2008, Rijswijk Lucy Kok – Peter Hop, SEO, onderzoek in opdracht van RWI, 2008, “in en uit de Wajong”. Kamerstukken. Kamerstukken 11 2003/04, 29225, overdracht indicatiestelling van gemeenten naar de Raad voor werk en inkomen (RWI). Kamerstukken 11 2003/04. 26448, nr. 87, RWI-advies van september 2003, vervolg modernisering WSW. Kamerstukken II, 2006 – 2007, 30891, nr. 4, hoofdstuk 4. Kabinetsformatie 2006; Brief informateur met het Coalitieakkoord 'Samen Werken, Samen Leven' Kamerstukken II, 2006 – 2007, 30885 XV, nr. 5, Brief minister met reactie op amendement inzake verhoging uitgave voor Sociale werkvoorziening om wachtlijsten weg te werken Kamerstukken II, 2006 – 2007, 29817, nr. 30. Sociale werkvoorziening; Brief staatssecretaris met een standpuntbepaling van het kabinet t.a.v. de wijziging van de onderhavige wet Kamerstukken 11 2005/06, 29817, motie Van Hijum/ Bussemaker Kamerstukken II 2007 – 2008, 29817, nr. 33. Sociale werkvoorziening; Brief staatssecretaris over de instelling van de commissie fundamentele herbezinning WSW. Kamerstukken II, 2004 – 2005, 30034, nr. 5. (Wet werk en inkomen naar arbeidsvermogen); Brief minister over tijdstip van invoering van het nieuwe stelsel Kamerstukken II, 2006 – 2007, 30800 XV, nr. 34. Amendement dat ertoe strekt via verhoging decentrale WSW-budget extra arbeidsplaatsen in de WSW te creëren Kamerstukken I, 2007 – 2008, 30673, nr. D. Wijziging van de Wet sociale werkvoorziening in verband met een betere realisering van de met die wet beoogde doelen; Memorie van antwoord Kamerstukken II 2002-2003, 28 995, nr. A. Aanpassing van bijzondere wetten aan de Wet dualisering gemeentebestuur (Wet dualisering gemeentelijke medebewindsbevoegdheden); Advies en nader rapport. Kamerstukken II, 2006 – 2007, 30673, nr. 6. Brief staatssecretaris inzake aanbieding nota van wijziging (stuk nr. 7) en aangepast concept-Besluit tot wijziging Besluit uitvoering sociale werkvoorziening en begeleid werken. Kamerstukken II, 2007-2008, 29544, nr. 148, p.2. Arbeidsmarktbeleid; Verslag schriftelijk overleg over de brief van 14 februari 2008 houdende het onderzoeksrapport met de evaluatie van de pilot no-riskpolis voor ongekwalificeerde jongeren (29544, nr. 136). Kamerstukken II, 2007-2008, 29817, nr. 33, bijlage instellingsregeling commissie fundamentele herbezinning WSW, p. 1, artikel 3 taken commissie. Kamerstukken II 2002-03, 28870, nr. 3,p. 1,4,5,6,35 Vaststelling van een wet inzake ondersteuning bij arbeidsinschakeling en verlening van bijstand door gemeenten (Wet werk en bijstand); Memorie van toelichting. Kamerstukken I, 2005 -2006, 30650, nr. A. Wijziging van de Wet werk en bijstand, de Wet inkomensvoorziening oudere en gedeeltelijk arbeidsongeschikte werkloze werknemers en de Wet inkomensvoorziening oudere en gedeeltelijk arbeidsongeschikte gewezen zelfstandigen om gemeenten meer zekerheid te geven dat mensen met een kleine kans op inschakeling in het arbeidsproces met behoud van uitkering gedurende maximaal 2 jaar onbeloonde additionele werkzaamheden kunnen verrichten; Gewijzigd voorstel van wet Kamerstukken II 2007/08, 29674, nr. 25. Evaluatie Wet Werk en Bijstand; Verslag algemeen overleg op 3 april 2008. Kamerstukken II, 31001, nr. 22. Programma voor Jeugd en Gezin; Brief ministers over de landelijke invoering van campussen voor schoolverlaters Kamerstukken II, 2003-2004, 28333, nr. 19, p.1 WAO-stelsel; Brief minister over de hoofdlijnen voor de voorbereiding van wetsvoorstellen.
- 64 -
Kamerstukken II, 2003 – 2004, 29538, nr. 1, p. 24. Zorg en maatschappelijke ondersteuning; Brief minister en staatssecretaris over o.a. de nieuwe Wet Maatschappelijke Ondersteuning Kamerstukken II, 2007 - 2008 29544, nr. 153, Arbeidsmarktbeleid; Brief van de minister President, minister van Algemene Zaken. Kamerstukken II, 2007 – 2008, 29544, nr. 154, bijlage, advies Commissie Arbeidsparticipatie; naar een toekomst die Werkt. Kamerstukken II, 2007-2008, 28719, nr. 60, Plan van aanpak re-integratie. Kamerstukken II, 2008 – 2009, 29544, nr. 176, Arbeidsmarktbeleid. België Carl Devos, De kleermakers en de Kiezer, Gent, 2006 Erik Samoy, Handicap en Arbeid, Leuven, 2006. HIVA, gelijke kansen en diversiteit – plan 2008. Kim Loyens – dr. Steven van de Walle, Participatie voor Iedereen?, 2006, Leuven. Kim Loyens - dr. Steven Van de Walle, Methoden en technieken van burgerparticipatie, Leuven, 2006. Ilse Rubbrecht – dr. Ides Nicaise, Duurzame arbeidsmarktintegratie van zwakke werkzoekende, 2002, Leuven. L. Lawereys – N. Matheus & I. Nicaise, De sociale tewerkstelling in Vlaanderen: doelgroepbereik, kwaliteit en doelmatigheid, Leuven, 2000. Onderzoek, Vlaamse Federatie van Beschutte Werkplaatsen, “De deur staat open”, 2007, Leuven. Peter Sels, Het organiseren van participatie aan lokaal beleid, 2008, Brussel Sociaal-Ecomomische Raad van Vlaanderen (SERV), aanbeveling Commissie Diversiteit, 2006. Wim Van Opstal & Jozef Pacolet, Een markt voor beschutte werkplaatsen in Vlaanderen, 2007, Leuven. VS. M. Lipsky, Street level bureaucracy, dilemmas of the individuals in public services, Russell Sage Foundation, New York, USA, 1980 Websites: Nederland Divosa: Eerste Kamer der Staten-Generaal: Interprovinciaal Overleg: Kabinetsformatie: Landelijke Cliëntenraad: Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid: Parlement: Regering: Tweede Kamer der Staten-Generaal: Vereniging Nederlandse Gemeenten: België: Databank overheid:
www.divosa.nl www.eerstekamer.nl www.ipo.nl www.kabinetsformatie20062007.nl www.landelijkecliëntenraad.nl www.minszw.nl www.parlement.com www.regering.nl www.tweedekamer.nl www.vng.nl
www.juridat.be
- 65 -
Dienstencheque Hoger instituut voor de arbeid Staatskrant Sodexo Sociaal-Economische Raad van Vlaanderen: Vlaamse federatie van beschutte Werkplaatsen Vlaams agentschap voor personen met een handicap Verenigde Staten: Bureau of Labor Statistics Data Office of Disability Policy Americans with Disabilities act U.S. Equal Employment Opportunity Commission Job Accommodation Network Disability Info Bazelon Center for Mental Health Law Cornell University Law School
www.dienstencheques-rva.be www.hiva.be www.staatskrant.be www.sodexo.be www.serv.be www.vlab.be www.vaph.be
www.bls.gov www.dol.gov/odep www.ada.gov www.eeco.gov www.jan.wvu.edu www.disabilityinfo.gov www.bazelon.org/issues/disabilityrights http://www4.law.cornell.edu/uscode
- 66 -
Bijlage 1: Schemas WIA
Eerst Maximaal 5 jaar
WGA
1) Loongerelateerde uitkering 70% ( oude loon -/- nieuwe loon ) Voldoende benutting verdiencapaciteit
Onvoldoende benutting verdiencapaciteit
2a) loonaanvulling 70% ( oude loon) -/- verdiencapaciteit
2b) vervolguitkering a.o % x minimumloon
OF
Daarna uitkering tot 65 jaar
Hoe ziet de WGA eruit bij volledige benutting verdiencapaciteit
100%-
loondoorbetaling
€ 4.000 70%-
€ 2.800
€ 1,660 € 1,680 WGA-loongerelateerde WGA-loonaanvulling uitkering
70% Van 4.000
€ 1.600 loon
•Volledig benutting vc nl. 100 % dus wordt er 1.600 verdiend •Stel arbeidsongeschiktheid is 60%, vc is 40% van oude loon is 1.600 • loongerelateerd oude loon is 4.000, nieuwe loon is 1.600, verschil 2.400, 70%= 1.680 • Loonaanvulling overblijvende vc = 1.600, oud -/- vc x 70 % = 1.680
Hoe ziet de WGA eruit bij geen benutting verdiencapaciteit
70%-
€ 4.000
loondoorbetaling
100%-
1
€ 2.800 70% Van 4.000
€ 2.800 WGA-loongerelateerde uitkering
toeslagwet € 68 € 505,92
2
3
4
5
• Stel arbeidsongeschiktheid is 60%, vc is 40% van oude loon is 1.600 • geen benutting vc nl. 0% dus wordt er 0 verdiend • loongerelateerd oude loon is 4.000, nieuwe loon is 0, verschil 4.000, 70%= 2.800 • vervolg arbeidsongeschiktheid%: 60 = uitkering %: 40 x 1.264,80= € 505,92
- 67 -
6
Ect.
Bijlage 2: Tabel Participatietechnieken (loyens & Van de Walle, 2006) Techniek
Doelstelling
Hoog
Gemiddeld
x
Laag
x
Kostprijs Meebeslissen
x
Coproduceren
x
Adviseren
x
Consulteren
Klein
x
Informeren
Implementatie bevorderen
x
Participatieniveau Groot
Steun verwerven voor beslissing
x
gemiddeld
kwaliteitsverhoging
x
Informatieverwerving
Opvattingen nagaan
Informatieverstrekking
Bewustmaking
Adviescomm issie
Grootte doelgroep
x
x
x
Audiovisuele media
x
Internetpanel
x
x
x
x
x
x
x
x
x
x
Expertpanel Dialoogmeth ode
x
x
x
x x
x
x x
x
x
x
x x
x
x
x x
Focusgroep
x
x
x
x
x
x
x
x
x
x
Digitaal debat
x
x
x
x
x
x
x
x
x
x
x
x
x
x
x
Geschreven informatie Interactieve televisie Website
x
x
- 68 -
x
x
