Hatásvizsgálatok és stratégiák elkészítése a Nemzeti Fejlesztési Minisztériumban című,

Hatásvizsgálatok és stratégiák elkészítése a Nemzeti Fejlesztési Minisztériumban című, az ÁROP-1.1.19-2012-2012-0009 azonosító számú projekt keretein belül megvalósult A területfejlesztésről és területrendezésről szóló 1996. évi XXI. törvény 2012. január 1-én hatályba lépett módosításának utólagos hatásvizsgálata

Fejlesztési Programokért Felelős Helyettes Államtitkárság 2013. június

Projekt kódszám: ÁROP-1.1.19 Fejlesztéspolitika/Területfejlesztési projekt hatásvizsgálat A területfejlesztésről és területrendezésről szóló 1996. évi XXI. törvény 2012. január 1-én hatályba lépett módosításának utólagos hatásvizsgálata

TARTALOMJEGYZÉK 1. Előszó .......................................................................................................................... 3 2. Az utólagos hatásvizsgálat célja, a feladat meghatározása, a vizsgálat során alkalmazott módszertan ............................................................................................. 4 3. A Tftv. módosításának koncepciója .......................................................................... 9 4. A Tftv. módosítás előtti szabályozásának áttekintése ............................................13 4.1. A területfejlesztési intézményrendszerre vonatkozó szabályok ..............................13 4.2. A területfejlesztés eszközrendszerére vonatkozó szabályok ..................................17 5. A Tftv. módosításával életbe lépő változások rövid bemutatása ...........................19 5.1. A területfejlesztés intézményrendszerében 2012. január 1-jén bekövetkezett változások...............................................................................................................19 5.2. A területfejlesztés eszközrendszerében 2012. január 1-jén bekövetkezett változások...............................................................................................................25 6. A Tftv. módosítás mellett a területfejlesztési intézményrendszerre közvetett hatással bíró egyéb, lényes jogszabályok ...............................................................28 6.1. Önkormányzati rendszer átalakítására vonatkozó jogszabály ................................28 6.2. A területfejlesztési és az önkormányzati fejlesztési célú támogatások felhasználását szabályozó kormányrendeletben történt változások ........................29 7. A Tftv. módosítás hatásainak elemzése ...................................................................30 7.1. Intézményi változások utólagos hatásvizsgálata....................................................30 7.2. Szervezeti struktúrára és foglalkoztatásra gyakorolt hatások utólagos hatásvizsgálata .......................................................................................................35 7.2.1. A megyei önkormányzatokat érintő hatások elemzése ....................................35 7.2.2. Az RFÜ-ket érintő hatások elemzése ..............................................................42 7.3. A költségvetésre gyakorolt hatások utólagos hatásvizsgálata ................................43 7.4. A területfejlesztési intézményrendszer területi szintjeinek együttműködése ...........46 7.5. Az adminisztratív terhek utólagos hatásvizsgálata .................................................52 8. Az utólagos hatásvizsgálat nyomán megfogalmazott megállapítások, a Tftv. jövőbeni jogszabálymódosításának esetére vonatkozó javaslatok .......................56 9. Melléklet .....................................................................................................................66

2


1. ELŐSZÓ 1996. június 4-én – a kihirdetését követő 60-ik napon – hatályba lépett a területfejlesztésről és a területrendezésről szóló 1996. évi XXI. törvény (a továbbiakban: Tftv.), melynek célja a területfejlesztés és területrendezés alapvető feladatainak, szabályainak megállapítása, intézményrendszerének kialakítása volt. Az azóta eltelt több mint másfél évtized alatt a Tftv. tekintetében több apró módosítás történt, azonban 2011-ben érkezett el az az idő, hogy egy átfogóbb, főként a területfejlesztési intézményrendszert érintő módosításra kerüljön sor. Jelen tanulmány a Tftv. 2011-ben előkészített és 2012. január 1-jével hatályba lépett, a területfejlesztést érintő módosításának (a továbbiakban: Tftv. módosítás) utólagos hatásvizsgálatára irányul, mely vizsgálat alapul szolgálhat a területfejlesztést érintő szabályozás esetleges következő módosításához.

3


2.

AZ

UTÓLAGOS

MEGHATÁROZÁSA,

HATÁSVIZSGÁLAT A

VIZSGÁLAT

CÉLJA, SORÁN

A

FELADAT

ALKALMAZOTT

MÓDSZERTAN Az Államreform Operatív Program ÁROP-1.1.19 kódszámú „Hatásvizsgálatok és stratégiák elkészítése” tárgyú projekt területfejlesztési program részében a következő meghatározás szerinti feladatot kell elvégezni jelen tanulmány keretében: „A területfejlesztésről és területrendezésről szóló 1996. évi XXI. törvény 2012. január 1-én hatályba lépett módosításának utólagos hatásvizsgálatára kerül sor, az előzetes és utólagos hatásvizsgálatról 24/2011. (VIII. 9.) KIM rendelet előírásainak megfelelően. A hatásvizsgálat

megalapozza

a

törvény

esetlegesen

szükséges

korrekcióját.

A

tevékenységeknél érvényesítendő szakmai követelmények az előzetes és utólagos hatásvizsgálatról 24/2011. (VIII. 9.) KIM rendeletben meghatározott tartalmi és formai követelmények. A módosítását jogilag és szakmailag előkészítő munkatársak végzik el a jogszabály hatásvizsgálatát, amely munkatársak napi kapcsolatban vannak a módosítás által érintett területfejlesztési intézményekkel.” A „hatásvizsgálat: olyan információgyűjtő-elemző folyamat, amelynek elsődleges célja a szabályozás hatékonyságának növelése, mely magában foglalja a szabályozás várható következményeinek a szabályozás feltételezett hatásaihoz igazodó részletességben és releváns

időtávon

történő

megvizsgálását,

majd

az

eredmények

megalapozott

döntéshozatal elősegítése érdekében történő összegzését” – definiálja a hatásvizsgálat fogalmát az előzetes és utólag hatásvizsgálatról szóló 24/2011. (VIII. 4.) KIM rendelet (a továbbiakban: KIM rendelet). A KIM rendelet – amely a jogalkotásról szóló 2010. évi CXXX. törvény (a továbbiakban: Jat.) felhatalmazása alapján készült – tartalmazza az utólagos hatásvizsgálatra is értelmezendően a legfontosabb hatásvizsgálati fogalmakat és eljárási elveket. A Jat. – a jogrendszer folyamatos felülvizsgálatával foglalkozó – V. fejezete írja elő az utólagos hatásvizsgálat kötelezettségét. E szerint a Jat. 21. § (1) bekezdése meghatározza, hogy „A miniszter folyamatosan figyelemmel kíséri a feladatkörébe tartozó jogszabályok hatályosulását, és szükség szerint lefolytatja a jogszabályok – a 17. § (2) bekezdésében meghatározott szempontok szerinti – utólagos hatásvizsgálatát, ennek során összeveti a szabályozás megalkotása idején várt hatásokat

4


a tényleges hatásokkal.” A 17. § (2) bekezdésében meghatározott szempontok szerint a hatásvizsgálat során vizsgálni kell a) a tervezett jogszabály valamennyi jelentősnek ítélt hatását, különösen aa) társadalmi, gazdasági, költségvetési hatásait; ab) környezeti és egészségi következményeit; ac) adminisztratív terheket befolyásoló hatásait; valamint b) a jogszabály megalkotásának szükségességét, a jogalkotás elmaradásának várható következményeit, és c) a jogszabály alkalmazásához szükséges személyi, szervezeti, tárgyi és pénzügyi feltételeket. A KIM rendelet szerint az utólagos hatásvizsgálatot a hatásvizsgálati lapon rögzítettek szerinti időpontban és módszertan alapján kell lefolytatni, és az utólagos hatásvizsgálatra megfelelően alkalmazni kell a 3. §-ban és 4. § (2) bekezdésében foglalt rendelkezéseket, azaz hogy -

a legnagyobb hasznossággal járó hatásvizsgálatokat, az adott szabályozás függvényében a döntési helyzet megalapozásában legnagyobb szerepet játszó közvetett és közvetlen hatások elemzését kell elvégezni;

-

a szabályozás pozitív és negatív hatásait is fel kell tárni;

-

a számszerűsíthető előnyöket és hátrányokat számszerűsíteni kell, majd ilyen formában kell elemezni;

-

egységes módszertani elvrendszert kell alkalmazni;

-

a szabályozás várható hatásait az adott szabályozás tekintetében releváns időintervallumban kell vizsgálni;

-

a szabályozás előkészítője kiválasztja azokat a jelentős következményekkel járó, érdemi szabályozási elemeket, amelyek következményeinek elemzésére kiterjed a hatásvizsgálat és kiválasztja a vizsgálandó hatásokat.

Mindezen szempontok figyelembevételével került összeállításra a Tftv. módosítás utólagos hatásvizsgálatának folyamata, mely három fő lépésből áll: -

az utólagos hatásvizsgálat előkészítése (a hatásvizsgálat elvégzésére vonatkozó szándék

megfogalmazása,

erőforrás

kapacitások

feltérképezése,

jogszabályi

környezet és változások vizsgálata, a Tftv. módosítás kapcsán vizsgálni kívánt hatások feltérképezése, módszertan meghatározása); 5


-

az utólagos hatásvizsgálat elvégzése (kérdőíves felmérés útján történő adatgyűjtés, elemzések, hatások összegzése);

-

az utólagos hatásvizsgálat lezárása (a hatásvizsgálat elvégzése során tapasztalt javaslatok, eredmények megfogalmazása, a vizsgálat lezárása).

Az utólagos hatásvizsgálat végrehajtásának lépései

6


A

Tftv.

módosítás

előkészítése

során

az

előterjesztéshez

kapcsolódó

hatásvizsgálati lapon utólagos hatásvizsgálat előírására nem került sor, mivel – az Országgyűlés 2012. évi tavaszi ülésszakára ütemezve – a terület újraszabályozás volt betervezve. Az új jogszabály előkészítése során került volna előírásra a jogszabály utólagos hatásvizsgálatának elvégzési kötelezettsége. Tekintettel arra, hogy a Tftv. tervezett, második lépcsős módosítására nem történt meg jelen, utólagos hatásvizsgálat során

szükséges

kialakítani

az

alkalmazandó,

jogszabályoknak

megfelelő

módszertant. Jelen hatásvizsgálat során a Tftv. módosítás tényszerű következményeinek vizsgálata történt meg. Ehhez tartozik a módosítást megelőző és a módosítás hatályosulása során előállt helyzet összehasonlítása adatgyűjtés útján, a módosítással kapcsolatos tapasztalatok, vélemények, problémák feltérképezése az érintettek széles körének bevonásával. Vizsgálásra és összevetésre kerültek a Tftv. módosításával elérni kívánt hatások a tényleges hatásokkal. Erre biztosítékot jelent, hogy azon munkatársak végezték el a Tftv. módosítás utólagos hatásvizsgálatát, amely munkatársak napi kapcsolatban vannak a módosítás által érintett területfejlesztési intézményekkel, így rendelkezésre állnak azok az elsődleges adatok, statisztikák, amelyek a hatások felmérését lehetővé teszik. A napi kapcsolattartás okán indokolatlan volt külön mélyinterjúk készítése az érintettekkel. A kérdőíves felmérés keretében azonban az érintettek véleménye, gyakorlati tapasztalatai, javaslatai feltérképezésre kerültek – külön a regionális fejlesztési ügynökségekre (a továbbiakban: RFÜ) és külön a megyei önkormányzatokra szabva – annak érdekében, hogy a Tftv. módosításának hozadékairól, esetlegesen az annak következtében előállt működési zavarokról ezen felmérés útján is információ álljon rendelkezésre. A kiküldött kérdőívek a tanulmány mellékletét képezik. A kérdőívek SPSS adatbázis-kezelővel is feldolgozásra és kiértékelésre kerültek. Ezek feldolgozásánál és a következtetések levonásánál – az anonimitás ellenére – azonban szem előtt kell tartani, hogy a válaszok nem függetlenek a megkérdezettek saját vagy szervezetük céljaitól, törekvéseitől. A hatásvizsgálat során feldolgozásra kerültek a megyei önkormányzatok által – a Tftv. 14. § (5) bekezdése szerint – a területfejlesztésért felelős miniszternek beküldött éves beszámolók is, amelyben a megyei önkormányzatok a Tftv.-ben meghatározott feladataikkal összefüggésben végzett munkájukról számoltak be. Feldolgozásra kerültek 7


továbbá minden egyéb, rendelkezésre álló, a Tftv. módosításához kapcsolódó dokumentumok is. A KIM rendeletben rögzítetteknek megfelelően az utólagos hatásvizsgálat során kiválasztásra kerültek azok a jelentős következményekkel járó, érdemi szabályozási elemek, amelyek tapasztalatainak és következményeinek elemzésére kiterjed a vizsgálat: az intézményi, költségvetési, szervezeti struktúrára, foglalkoztatási, adminisztrációs terhekre és a területfejlesztési intézményrendszer területi szintjeinek együttműködésére gyakorolt közvetlen és közvetett hatások. Bár a projekt feladatmeghatározása a Tftv. módosítás hatásainak utólagos vizsgálatára fókuszál, a bekövetkezett változásokat összefüggésrendszerükből – Magyarország helyi önkormányzatairól szóló 2011. évi CLXXXIX. törvény (a továbbiakban: Mötv.), végrehajtási rendeletek – kiragadni nem lehet, ezekre a vonatkozó fejezetekben részletesen kitérünk. Az utólagos hatásvizsgálat eredményei reményeink szerint visszacsatolhatók a jogalkotási folyamatba, szerepet kaphat a Tftv. esetleges újraszabályozásában is.

8


3. A TFTV. MÓDOSÍTÁSÁNAK KONCEPCIÓJA A helyi önkormányzatokról szóló törvény alapján 2012. január 1-jétől a megyei önkormányzatok legfontosabb feladatává vált a területfejlesztési és a területrendezési feladatok ellátása. A területfejlesztési feladatok megyei önkormányzatokhoz történő rendelése a területfejlesztés intézmény- és eszközrendszerének jelentős átalakítását tette szükségessé. Erre tekintettel a Kormány az új típusú megye koncepciójáról szóló határozatában1 arra hívta fel az érintett minisztereket, hogy a területfejlesztés és a területrendezés új szabályozásának tervezetét terjesszék a Kormány elé. Alapelképzelés címszavakban a Tftv. módosításához Jelen (2011-ig)

Jövő (2011 után)

párhuzamos fejlesztési szervezetek, fejlesztési feladatok szétforgácsolása

egyszerűbb, hatékonyabb, koordinált fejlesztési intézményrendszer

tisztázatlan, szabályozatlan tervezési rendszer – fejlesztési-tervek és forrásfelhasználás nem találkozik

fejlesztések az ágazati és területi stratégiák alapján összeállított nemzeti fejlesztési stratégia szerint

áttekinthetetlen fejlesztési folyamatok

egységes monitoring rendszer, áttekinthető fejlesztési forrásfelhasználás

A Tftv. módosítását a Nemzeti Fejlesztési Minisztérium két fázisban tervezte véghezvinni. A cél egy olyan fejlesztéspolitikai törvény elfogadása volt, mely lehetővé teszi, hogy egységes, összehangolt tervezés, szabályozás, végrehajtás és monitoring, illetve értékelés érvényesüljön a központi és térségi fejlesztési tevékenység tekintetében. A törvényi szabályozás – a korábbiakkal ellentétben – a nemzeti források mellett kiterjedt volna az Európai Unió által társfinanszírozott fejlesztésekre is. A Tftv. módosításának első fázisában sor került a Tftv. azon módosításaira, amelyek 2012. január 1-jei hatállyal végrehajthatóak. Ezzel párhuzamosan – a 2012. január 1jén

hatályba

lépő

szabályokra

épülve

–

elkészült

a

területfejlesztés

átfogó

újraszabályozásának koncepciója. A koncepció Kormány általi elfogadását követően, tehát már a második fázisban került volna sor a tervek szerint a területfejlesztés és a

1

Az új típusú megye koncepciójáról szóló 1361/2011. (XI. 8.) Korm. határozat

9


területrendezés

újraszabályozását

tartalmazó

jogszabály

Országgyűlés

általi

elfogadására. A két lépcsős szabályozás célja az volt, hogy a 2014-2020-as európai uniós tervezéshez szükséges feladatok ellátását végző intézmények mielőbb működésre készen álljanak, az ezen túlmenő kérdések szabályozásához pedig a szükséges kormányzati és társadalmi egyeztetések ezzel párhuzamosan futhatnak. A Tftv. módosítása tartalmazta a regionális fejlesztési tanácsok (a továbbiakban: RFT), a megyei területfejlesztési tanácsok (a továbbiakban: MTT), a kistérségi fejlesztési tanácsok megszüntetését, valamint a Budapesti Agglomerációs Fejlesztési Tanács kötelező működésének megszüntetését, igazodva az Mötv. szabályozásához. A területfejlesztési feladatok ellátása 2012. január 1-jétől így már ténylegesen is a megyei önkormányzatok felelősségévé vált. A Tftv. módosítás rendezte a megszűnő intézmények tekintetében a szükséges jogutódlási kérdések azon elemeit is, amelyek alacsonyabb szintű jogforrásban nem szabályozhatók. Ennek megfelelően a szabályozás szerint az RFT-k és a MTT-k jogutódjává a területileg érintett megyei önkormányzatok váltak. Az RFT-k jogutódlása kapcsán azon jog és kötelezettség tekintetében, amelynél egy vagy több megye kizárólagos területi érintettsége nem állapítható meg, a régiót alkotó megyei önkormányzatok egyetemleges jogutódként kerültek meghatározásra. A Budapesti Agglomerációs Fejlesztési Tanács esetén a főváros területi érintettsége esetén Budapest Főváros Önkormányzata, Pest megye területi érintettsége esetén pedig Pest Megye Önkormányzata vált jogutóddá. A korábbiakban az RFT-k tulajdonát képező RFÜ-k a Magyar Állam tulajdonába kerültek. Az új szabályozás az RFÜ-k kiemelt feladataként a megyei, fővárosi fejlesztési program

megvalósításával

összefüggésben a fejlesztési

döntések

előkészítését,

végrehajtását, valamint a területfejlesztés intézményei munkájának segítését határozza meg. A területfejlesztési feladatok megyékhez rendelésével ugyanakkor mindezeken kívül két további lényeges kérdés rendezése is szükségessé vált. Egyrészt az egyes megyék határain túlnyúló területfejlesztési ügyekre nézve létrehozásra kerültek a regionális területfejlesztési konzultációs fórumok. A regionális területfejlesztési 10


konzultációs fórumok elsődlegesen konzultációs, véleményező, javaslattevő szerepet töltenek be, a megyék területfejlesztést érintő döntéshozatalának összehangolását célozva.

Tagjai

az

egyes

régiók

területén

működő

megyei

önkormányzatok

képviselőtestületének elnökei, a főváros érintettsége esetén a főpolgármester. Másrészt

fontos

volt

önkormányzatokhoz

annak

rendezése

telepítésével

a

is,

megyei

hogy jogú

a

területfejlesztés

városok

a

megyei

területfejlesztési

döntéshozatalból ne szoruljanak ki, amelyre a megyei területfejlesztési konzultációs fórumok létrehozása jelentett megoldást. A Tftv. módosítás alapján a megyei területfejlesztési konzultációs fórumok feladatává a megyei önkormányzat képviselőtestületének területfejlesztést érintő ügyeiben történő előzetes állásfoglalás vált. A megyei területfejlesztési konzultációs fórumok tagjait fele-fele arányban a megyei önkormányzat képviselő-testülete és a megye területén működő megyei jogú város(ok) képviselőtestületei delegálják. A Tftv. módosításával egy hosszú ideje szükségessé vált átalakítási folyamat vette kezdetét. A 2012. január 1-jén hatályba lépett módosítások mindezen folyamatnak az első – törvényi szintű – szabályozási lépését jelenti, amelyet a második lépcsőben tervezett módosítás követett volna a következő elképzelés szerint. A tervezett második körös módosítás három pilléren alapult volna. Az első pillér a fejlesztéspolitikai intézményrendszer megújítása, amely során az Országgyűlés, a Kormány, a fejlesztéspolitikáért felelős miniszter, más miniszterek és a megyék feladatai a jelenlegi és a jövőben várható feladatokkal összhangban kerülnek meghatározásra. A

második

pillér

a

fejlesztési

támogatási

források

koordinációja,

mely

eredményeként lehetővé vált volna a programfinanszírozáson alapuló támogatáspolitikai intézkedések, valamint a komplex fejlesztések finanszírozása, megtörtént volna a hazai és európai uniós források összehangolása. Mindemellett megvalósult volna a fejlesztési források felhasználásának nyomon követése, segítve ezzel a fejlesztéspolitikai rendszer hatékonyságát, átláthatóságát.

A

harmadik

pillér

a

tervezési

rendszer

megújítása.

A

fejlesztési

célok

meghatározása az ágazati és területi stratégiák alapján összeállított nemzeti fejlesztési stratégia (gazdaságfejlesztési és társadalmi fejlesztési stratégia) alapján 11


lehetséges. A stratégiai tervezés keretében meg kell határozni egy értékelési, priorizálási rendszert ahhoz, hogy a fejlesztési igényeket időbeli és fontossági sorrendbe lehessen állítani – tekintettel arra, hogy a források az igényekhez képest mindig szűkösen állnak rendelkezésre – ezzel segítve a koordinált tervszerű fejlesztések megvalósítását. A területfejlesztési politika kormányzati irányításának szervezeti megoldásai mellett fontos a tervezési szabályozó eszközök és eljárásmódok kialakítása is. A szigorú eljárásrendbe terelt és tartalmilag is részletesen szabályozott tervezési mechanizmus az egyik legfontosabb, klasszikus irányítási eszköz. Ebből adódóan volt a tervezés átfogó szabályozása a második fázis meghatározó része. Az átfogó tervezési szabályozás lehetőséget adhatott volna arra is, hogy meg lehessen teremteni az európai regionális politika tervezésének és a nemzeti területfejlesztési tervek közötti összhangot. A megújítani kívánt tervezési rendszer tervezett követelményei: 

az alsóbb szinteknek igazodni kell a felsőbb szintű szabályozás adta keretekhez;



a

fejlesztési

tartalmi

kérdéseknek

és

a

területrendezési

technikai

lehetőségeknek rendszerszerűen igazodniuk kell egymáshoz; 

legyen jogi kötőereje a terveknek – ott és az valósítható meg, ami szerepel a hatályos tervben;



a források legyenek a tervekben szereplő fejlesztésekhez társíthatók, így a tervet elfogadó testület határozza meg, milyen fejlesztések valósulnak meg – kiküszöbölhető a közcélú fejlesztéseknél a pályázati projektkiválasztási folyamat (egyrészt költség-, idő- és kapacitás-megtakarítást jelent, másrészt a szükséges, kiemelt fejlesztések megvalósulása biztosítható);



módszertanban

és

tartalmilag

egymáshoz

kapcsolódó

tervstruktúra

legyen

kialakítható, amelynek segítségével az értékelés és monitoring rendszer is megújítható - területi folyamatokra építő fejlesztések meghatározása, majd a megvalósítás eredményei nyomán a folyamatokban a változások mérése.

12


4. A TFTV. MÓDOSÍTÁS ELŐTTI SZABÁLYOZÁSÁNAK ÁTTEKINTÉSE 4.1. A területfejlesztési intézményrendszerre vonatkozó szabályok Kistérségi szint A

Tftv.

lehetőséget

biztosított

a


önkormányzati

társulások

létrehozására, amelyekre a helyi önkormányzatok társulásairól és együttműködéséről szóló 1997. évi CXXXV. törvény szabályait kellett alkalmazni. Megjegyzendő, hogy a Tftv. előkészítését 1995-1996-ban végző kormányzati apparátus e tekintetben elébe ment az 1997-es, hivatkozott törvény megalkotásának2. A

társulások

mellett

a

települési

önkormányzatok


feladatainak

összehangolt és egységes ellátása érdekében a Tftv. 2004-es módosítása létrehozta a kistérségi fejlesztési tanácsokat (174 tanácsot) is. E tanácsok feladatai több esetben – pl. a kistérségi területfejlesztési koncepció, közös területfejlesztési program kidolgozása – átfedést mutattak a területfejlesztési önkormányzati társulások feladataival. Fontos különbség volt azonban, hogy a területfejlesztési önkormányzati társulások kapcsán érvényesülő társulási szabadság elvével szemben a kistérségi fejlesztési tanácsok kapcsán kötelező jellegű működés, illetve a működésre vonatkozó kógens szabályozás jelent meg. Ilyen rendelkezés volt például – amely kötelezően előírta – mely településen kell működnie a kistérségi fejlesztési tanácsnak, mely szervezeteknek kell részt venniük tanácskozási joggal a tanács ülésein, vagy amely külön rendelkezéseket állapított meg arra az esetre, ha a tanács székhelytelepülése egyben megyei jogú város. A Tftv. a kistérségi fejlesztési tanácsok esetén kötelezően előírta a tanács feladatainak ellátásához szükséges személyi, szervezeti kapacitások biztosítását is, amelynek egyik lehetséges módjaként az önálló tanácsi munkaszervezetet jelölte meg. Mindezek mellett a települési önkormányzatok többcélú kistérségi társulásáról szóló 2004. évi CVII. törvény lehetőséget adott arra, hogy többcélú kistérségi társulások lássák el a kistérségi fejlesztési tanácsok feladatait.

2

A helyi önkormányzatok társulására vonatkozó törvény nemcsak területfejlesztési szempontból volt hiánypótló jellegű: a törvény záró rendelkezései között [21. § (2) bekezdés] ezért is írja elő, hogy a „törvény hatálybalépése előtt kötött önkormányzati társulási megállapodásokat a képviselő-testületek felülvizsgálják, és e törvény rendelkezéseinek megfelelően módosítják e törvény hatálybalépését követő három hónapon belül”. Korábban csak az Ötv. utalt az önkormányzatok társulásának lehetőségére. 13


A fenti három szervezeti struktúrában történő feladatellátás végül egy gyakorlatilag átláthatatlan, a feladatokat párhuzamosan ellátó intézmények működésével járó kistérségi szintet eredményezett. Az intézményi keretek fentiek szerinti sokszínűsítése közben nem került sor annak tisztázására sem, hogy az önkormányzatok területfejlesztési típusú együttműködését szabályozó jogszabályok hatálybalépése előtt (pl. egyesületi formában) megalakított együttműködések sorsa hogyan alakuljon. Semmi nem zárta ki, hogy egyazon kistérség települési önkormányzatai egyidejűleg tartsák fenn a különböző együttműködési fórumaikat. Sőt, a Tftv. korábban hatályos 10. § (1) bekezdése azt is előírta, hogy „a kistérségi fejlesztési tanács feladatainak ellátásában együttműködik a helyi önkormányzatokkal, az önkormányzatok területfejlesztési társulásaival”. Egyáltalán nem volt világos azonban, hogy egy kistérséget alkotó önkormányzatok polgármesterei által működtetett társulás miben és hogyan tud együttműködni – az esetek többségében – ugyanezen önkormányzatok polgármestereiből álló kistérségi fejlesztési tanáccsal.

Megyei szint Megyei szinten a Tftv. korábbi szabályozásában két szervezetről beszélhetünk: az MTTről, illetve a megyei önkormányzatról. A Tftv. létrehozta az MTT-ket, amelyek 1996-tól 2001-ig kizárólagosan, 2001-től 2006-ig pedig a RFT-kkel párhuzamosan látták el a hazai decentralizált területfejlesztési források kezelésével kapcsolatos feladatokat. 2001-től az RFT-k létrehozásával a megyei szintű területfejlesztési feladatok fokozatosan kiüresedetek, majd a Tftv. módosítás hatályba lépésével ezen intézményrendszeri elem megszűnt. Míg az MTT-k a területfejlesztési feladatokat látták el, a megyei önkormányzatok Tftv. szerinti tevékenysége elsősorban a területrendezési terv készítésére korlátozódott, és területfejlesztési típusú feladatokat csak nagyon ritkán végeztek (általában azok sem érdemi,

döntéshozatali típusú feladatként

jelentek meg,

hanem egyeztetésben,

kapcsolattartásban, esetleg külön felkérés alapján történő koordinálásban merültek ki). Regionális szint A Tftv. 1999-es módosítása nyomán megjelentek a kötelezően létrehozandó RFT-k3,

3

Közép-Magyarországi Regionális Fejlesztési Tanács, Észak-Magyarországi Regionális Fejlesztési Tanács, Észak-Alföldi Regionális Fejlesztési Tanács, Dél-Alföldi Regionális Fejlesztési Tanács, Dél-Dunántúli Regionális Fejlesztési Tanács, Közép-Dunántúli Regionális Fejlesztési Tanács, Nyugat-Dunántúli Regionális Fejlesztési Tanács 14


amelyek 2001-től fokozatosan átvették a hazai decentralizált források kezelését is. Az Európai Unióhoz való csatlakozásunkat követően a régiók részt vettek az uniós források felhasználásának lebonyolításában, amelyek kapcsán a tanácsok munkaszervezetei közreműködő

(RFÜ-k)

szervezeti

feladatokat

láttak

el

és

látnak

el

a

mai

napig. Ezen

ügynökségekre

programjai

a

2007-2013

végrehajtásának

közötti

időtartama

időszak

alatt

regionális

mindenképpen

operatív szükség

van. A regionális szinten megjelenő területfejlesztési, fejlesztéspolitikai feladatok főként ezen, közreműködő szervezeti feladatok ellátásából adódtak, így a regionális fejlesztési (a

tanács,

hazai

mint

területi

decentralizált

szintű


döntéshozó források

szerv

szerepe

megszűnését)

2009-et követően

lecsökkent. Térségi szint A Tftv. lehetőséget adott arra, hogy a RFT-k, illetve a MTT-k a megyehatáron átnyúló területfejlesztési feladatokra úgynevezett térségi fejlesztési tanácsot hozzanak létre. Két kiemelt térség (a Balaton kiemelt üdülőkörzet, valamint a budapesti agglomeráció) vonatkozásában

maga

a

Tftv.

írta

elő

a

térségi

fejlesztési

tanács

létrehozását. A Tftv. alapján összesen nyolc térségi fejlesztési tanács jött létre (a fenti kettő kötelezően, hat önkéntes jelleggel). A térségi fejlesztési tanácsok rendelkezésére álló személyi kapacitások és eszközállomány, ezzel összefüggésben pedig a feladatellátásuk színvonala nagy különbséget mutatott. Központi szint A területfejlesztés intézményrendszerének felépítésével a Tftv. úttörő szerepet játszott a partnerség elvének hazai kormányzati érvényesülésében. A partnerség elve azt jelenti, hogy az egyes döntések előkészítésében, meghozatalában részt vevő, illetve a döntés által közvetlenül vagy közvetve érintett szereplők szabályozott módon együttműködnek a közös problémák, feladatok, helyzetek hatékony és célszerű megoldása, kezelése érdekében. Mivel az államigazgatási szervek egymással való együttműködését jogszabályok rendezik, a partnerség elsősorban az államigazgatás és a gazdasági szereplők, illetve

15


civil szféra együttműködése vonatkozásában nyer jelentőséget. Ennek megvalósulását számos gyakorlati útmutató segíti4. A Tftv. miniszteri indokolása szerint a partnerség, mint a hagyományos közképviseletnél szélesebb kört bevonni képes alapelv megvalósulása a létrehozandó intézmények vonatkozásában a jogalkotónak kifejezett szándéka volt. A Tftv. alapján ennek megfelelően létrejött az Országos Területfejlesztési Tanács (a továbbiakban: OTT), amelynek feladata javaslattevő, döntés-előkészítő, véleményező és koordinációs szervként a fejlesztéspolitika kialakításában való közreműködés volt. A területfejlesztéssel, „társadalmasítása”

területrendezéssel szempontjából

kapcsolatos

azonban

vívmánynak

kormányzati tekinthető

döntések ezen

fórum

létrehozása, mivel maga a konstrukció alkalmas a területi, gazdasági és civil érdekek intézményesített módon, rendszeres időközönként történő megjelenésére, mégpedig olyan módon, hogy az a kormányzat részvétele és koordinációja mellett történik5. A fentiekből jól látszik, hogy Magyarország területfejlesztési intézményrendszerét 2012. január 1-jét megelőzően a területi szintek magas száma, ebből adódóan az indokolatlan párhuzamosságok és az alacsony hatékonyságú működés jellemezte, melyet tovább gyengített, hogy a hazai és az uniós forrásokat kezelő intézmények és a támogatások felhasználásának szabályozása terén szintén párhuzamos rendszer épült ki. A területfejlesztési intézményrendszernek az uniós források elosztásához kapcsolódóan érdemi szerepe nem volt, intézkedései a pályázatkezelői közreműködő szervezeti feladataira korlátozódott. A regionális szint megerősítése – nem csupán az uniós források fogadása, hanem hazai közigazgatás-fejlesztési célok miatt is – a korábbi időszak kormányprogramjainak kiemelt célkitűzése volt, a regionalizmus és a regionális szint intézményei azonban nem tudtak a közgondolkodás és a közigazgatás szerves részévé válni. A

2010-ben

megalakult

Kormány

kiemelt

célkitűzése

a

közigazgatás

hatékonyságának növelése, amelynek egyik hangsúlyos eleme az eddigieknél 4

Például a Területfejlesztési füzetek 1 – Segédlet a közösségi tervezéshez című kiadvány (NFGM-VÁTI, 2010.), vagy a Tervezz! Bátran! Közöd van hozzá! című füzet (A Közösségfejlesztők Egyesülete Városmegújító Munkacsoportja, 2010.) 5 A Tftv. 8. § (6) bekezdése szerint: „A Tanács titkárságának feladatait a kormányzati területfejlesztési feladatokért felelős szerv látja el, amelynek képviselője állandó meghívottként részt vesz a Tanács ülésén.” 16


összefogottabban, ellenőrzöttebben és költségtakarékosan működő területi közigazgatás megteremtése, ezáltal a területi feladatellátás hatékonyságának és eredményességének megvalósítása. A fentiekre tekintettel a Tftv. módosítás célja az intézményrendszer kapcsán az volt, hogy a széttagoltan működő területi területfejlesztés szervezetrendszerének racionalizálásához a jogszabályi alapot megteremtse.

4.2. A területfejlesztés eszközrendszerére vonatkozó szabályok A Tftv. 1996-os megalkotásakor az állam fejlesztési eszközeit elsődlegesen a hazai költségvetési források támogatásként történő felhasználása jelentette. Ennek oka, hogy a Tftv. megalkotásakor az európai uniós csatlakozás, illetve az ezzel elérhetővé váló fejlesztési források közel egy évtizedes távolságban voltak (az előcsatlakozási alapok közül a PHARE már ekkor is működött, azonban a hazai területfejlesztési eszközrendszer kiépítése során nem ez szolgált kiindulási alapként). A Tftv. a fentiek szerinti eszközöket két csoportra osztva szabályozza, megkülönböztetve a központi és a térségi eszközöket. A megkülönböztetés alapja értelemszerűen az, hogy az eszközök alkalmazása kapcsán központi szervek (Országgyűlés, Kormány, egyes

miniszterek)

szintjén,

vagy

pedig

központi

szint

alatti

szervezeteknél

(területfejlesztési vagy fejlesztési tanácsoknál, illetve helyi önkormányzatoknál) születik döntés. A fenti pénzügyi eszközök mellett két, előremutatónak tekinthető szabályozási elem már 2012. előtt is szerepelt a Tftv. eszközrendszeri fejezetében: a)

a Tftv. 21. §-a a területfejlesztés céljait kötelezően figyelembe venni rendeli az ágazati programok és források tervezése során;

b)

a

Tftv.

rendelkezett

a

fejlesztési

források

koordinált

felhasználásának

szükségességéről, illetve megadta ennek szabályozási kereteit. A szabályozás célja a fejlesztési források hatékony felhasználása érdekében pályázati források

17


felhasználásának (azok célrendszerének, meghirdetése ütemezésének, illetve a támogatási feltételeknek) az összehangolása volt. Sajnálatos, hogy ezen rendelkezések a napi gyakorlatban kevéssé hatályosulnak – az a) pont szerinti szabályok érvényesítéséhez, betartatásához a szükséges (a be nem tartás esetének jogkövetkezményeit is meghatározó) végrehajtási szabályok hiánya okán, míg utóbbi esetben az államháztartási jogszabályok6 az egyes forrásgazdák számára olyan hatásköröket biztosítanak, amelyek felülírják, kiüresítik a területfejlesztésért felelős tárca (jelenleg: Nemzeti Fejlesztési Minisztérium7) koordinációs hatáskörét. A Tftv. az eszközrendszer szabályozása keretében röviden, az említés szintjére szorítkozva szabályozta a vállalkozási övezeteket és ipari parkokat is.

6

Jelenleg: az államháztartásról szóló 2011. évi CXCV. törvény, valamint az államháztartásról szóló törvény végrehajtásáról szóló 368/2011. (XII. 31.) Korm. rendelet 7 az egyes miniszterek, valamint a Miniszterelnökséget vezető államtitkár feladat- és hatásköréről szóló 12/2010. (VII. 1.) Korm. rendelet 84. § b) és n) pontjai értelmében az NFM miniszter felelős a területfejlesztésért, valamint a fejlesztési célelőirányzatok kezeléséért, szabályozásáért és ellenőrzéséért, azonban a gyakorlatban nincsen érdemi hatásköre az NFM alá rendelt költségvetési fejezeteken kívüli fejlesztési forrásokra 18


5. A TFTV. MÓDOSÍTÁSÁVAL ÉLETBE LÉPŐ VÁLTOZÁSOK RÖVID BEMUTATÁSA A Tftv. főként intézményrendszeri problémáinak, úgymint: 

az intézményrendszeri szintek nagy száma,



az intézményrendszer összetettsége,



a demokratikus úton választott testületek intézményrendszerből való mellőzése,



a

végrehajtási

intézményrendszer

tulajdonosi

viszonyaiban

tapasztalható

heterogenitás kezelése érdekében került sor 2011. év végén a Tftv. módosítására, mely a területfejlesztéssel

és

a

területrendezéssel

összefüggő

egyes

törvények

módosításáról szóló 2011. évi CXCVIII. törvénnyel történt meg.

5.1.

A

területfejlesztés

intézményrendszerében

2012.

január

1-jén

bekövetkezett változások Kistérségi szint A 2004-ben megalakult kistérségi fejlesztési tanácsok megszűntek. A megszűnő kistérségi fejlesztési tanácsok feladatait az utóbbi években ténylegesen a többcélú kistérségi társulások látták el. E feladatok lényegében a többcélú kistérségi társulások számára a területfejlesztési feladatok ellátásához juttatott működési támogatások megszerzésében és felhasználásában merültek ki. Mivel az ezzel kapcsolatos szerződéseket is a többcélú kistérségi társulásokkal kötötte meg az állam, így egyéb feladat hiányában nem volt szükség a kistérségi fejlesztési tanácsokkal kapcsolatos jogutódlás rendezésére. Megyei / regionális szint Megszüntetésre kerültek a kötelezően létrehozott RFT-k is. Ezen intézmények a Tftv. 1996-os megalkotásakor még nem léteztek, utólagosan kerültek a törvénybe beépítésre, melynek folytán – mint már korábban is említésre került – az intézményrendszer indokolatlanul összetetté és többszintűvé vált. Ezért a Tftv. módosítása arra irányult, hogy

19


a területfejlesztés középszintjévé a megye váljon, illetve a területfejlesztési és területrendezési feladatok egységesen a megyei önkormányzatokhoz kerüljenek. A területfejlesztési feladatok megyei önkormányzatra telepítésével a MTT-k és az RFT-k megszüntetésre kerültek, a megyei önkormányzat által eddig is ellátott területrendezési feladatok területfejlesztési feladatokkal való kiegészítése pedig biztosítja e kétféle típusú, de egymással összefüggő terv (területfejlesztési és területrendezési terv) egymással való összhangját. A módosítást követően az RFT és a MTT jogutódja a területileg érintett megyei önkormányzat lett. A módosítás rendezte az RFÜ-k8 tulajdonlási viszonyait is. Az RFÜ-k a Tftv. módosítását megelőzően az RFT-k munkaszervezetei voltak. Az ügynökségek tervezési feladatokat, valamint – külön szerződés alapján – az uniós források felhasználásához kapcsolódó közreműködő tevékenységük

szervezeti

feladatokat

súlypontjává

vált.

is A

ellátnak.

Ez

feladatellátás

utóbbi

feladat

ellátása

egységessége,

illetve

folyamatosságának fenntartása érdekében az ügynökségek a többi közreműködő szervezethez hasonlóan a Magyar Állam tulajdonába kerültek át. Térségi szint A 4.1 pontban foglalt indokok (intézményrendszer összetettsége) alapján az eredeti szabályozási szándék egyrészt a kötelezően működtetendő térségi fejlesztési tanácsokra vonatkozó szabályozás eltörlése, másrészt az önfenntartó működésre képes térségi fejlesztési tanácsok számára az önkéntes alakulás lehetőségének biztosítása volt. A cél alapvetően elérésre került. Kivételt a Tftv. alapján jelenleg kötelezően működtetett Balaton Fejlesztési Tanács jelent. A Balaton kiemelt idegenforgalmi, gazdasági jelentőségéből adódóan indokolt, hogy a három megyét érintő fejlesztési feladatokat egy intézmény fogja össze, így a Balaton Fejlesztési Tanács, mint a térségi fejlesztési tanácsok közül egyedül nevesített intézmény bennmaradt a Tftv.-ben, míg a másik, 2012. évet megelőzően szintén kötelezően működtetendő Budapesti Agglomerációs Fejlesztési Tanács kötelező működésére vonatkozó szabályok hatályon kívül helyezésre kerültek. A 8

Pro Regio Közép-Magyarországi Regionális Fejlesztési és Szolgáltató Nonprofit Közhasznú Kft., NORDA Észak-magyarországi Regionális Fejlesztési Ügynökség Közhasznú Nonprofit Kft., ÉARFÜ Észak-Alföldi Regionális Fejlesztési Ügynökség Közhasznú Nonprofit Kft., DARFÜ Dél-alföldi Regionális Fejlesztési Ügynökség Nonprofit Kft., DDRFÜ Dél-Dunántúli Regionális Fejlesztési Ügynökség Közhasznú Nonprofit Kft., Közép-Dunántúli Regionális Fejlesztési Ügynökség Közhasznú Nonprofit Kft., Nyugat-dunántúli Regionális Fejlesztési Ügynökség Közhasznú Nonprofit Kft. 20


Budapesti

Agglomerációs

Fejlesztési

Tanács

jogutódja

Budapest

Főváros

Önkormányzata, illetve a Pest Megyei Önkormányzat lett. A Tftv. módosítása előtt és azt követően működő térségi fejlesztési tanácsokat az alábbi táblázat tartalmazza. Térségi Fejlesztési Tanácsok Tftv. módosítás előtt

Tftv. módosítás után

Balatoni Fejlesztési Tanács (kötelező)

Balatoni Fejlesztési Tanács (kötelező)

Budapesti Agglomerációs Fejlesztési Tanács (kötelező)

Tisza-tó Térségi Fejlesztési Tanács (önkéntes)

Tisza-tó Térségi Fejlesztési Tanács (önkéntes)

Velencei-tó és Térsége Váli-völgy és Vértes Térségi Fejlesztési Tanács (önkéntes)

Vértes-Velencei tavi Térségi Fejlesztési Tanács (önkéntes)

M8 Térségi Fejlesztési Tanács (önkéntes)

8 főút Térségi Fejlesztési Tanács (önkéntes)


Dunakanyar Térségi Fejlesztési Tanács (önkéntes) Szigetköz - Felső Duna mente Térségi Fejlesztési Tanács (önkéntes)

Duna-Tisza Közi Homokhátsági Térségi Fejlesztési Tanács (önkéntes) Szigetköz - Felső Duna mente Térségi Területfejlesztési Tanács (önkéntes) Dunakanyar Térségi Fejlesztési Tanács (önkéntes)


21


Rövid összefoglaló táblázat az intézményrendszer Tftv. módosítás előtti és utáni helyzetéről Tftv. módosítás előtti szabályozás szerinti helyzet Területfejlesztési feladatokat különböző szintű területfejlesztési tanácsok (regionális, megyei, kistérségi) látják el.

A Tftv. módosítását követő szabályozás szerinti helyzet

Területfejlesztési feladatokat megyei önkormányzatok látják el. A különböző szintű területfejlesztési tanácsok (regionális, megyei, kistérségi) megszűntek. Megyei önkormányzat feladata: területfejlesztés (eu-s+hazai) + területrendezés

Megyei önkormányzat fejlesztéssel kapcsolatos feladata mindössze, hogy javaslatot tehetett a tanácsok részére + területrendezéssel kapcsolatos feladatok

„A megyei önkormányzat a megye területén összehangolja a kormányzat, az önkormányzatok és a gazdasági szervezetek fejlesztési elképzeléseit” A megyei önkormányzatok területfejlesztéssel kapcsolatos külön kiemelendő feladatai:  a megyei területfejlesztési stratégia és program elfogadása,  az RFT-K és Az MTT-k szerződés-állományának kezelése,  hatáskörébe utalt források elosztása

Létrejöttek a regionális területfejlesztési konzultációs fórumok. A megyén túlnyúló, esetleges regionális kérdések kezelését a megyei önkormányzatok elnökeiből álló regionális területfejlesztési konzultációs fórum látja el. Titkársága, apparátusa nincs, azt valamelyik megyei önkormányzat hivatala látja el.

Létrejöttek a megyei területfejlesztési konzultációs fórumok. A megyei közgyűlésben jelenleg nem rendelkeznek képviselettel a megyei (jogú) városokban élő választópolgárok. Amíg a képviseletük közvetlen választással nem lesz megoldható, addig a megyei önkormányzat és a megyei város(ok) 50-50%-os képviseletét biztosító fórum vesz részt a megyei önkormányzatok területfejlesztési döntéseinek előkészítésében, véleményezésében. Titkársága, apparátusa nincs, azt a megyei területfejlesztési konzultációs fórum valamelyik tagjának hivatala látja el.

22


Tftv. módosítás előtti szabályozás szerinti helyzet Országos Tanács

Területfejlesztési

Feladat: reprezentációs konzultatív fórum Szavazati joga van:  7 regionális fejlesztési tanács elnöke + fővárosi főpolgármester  NFM miniszter + 8 miniszteri képviselő  gazdasági kamarák elnökei  OÉT 2 képviselője  önkormányzati érdekszövetségek 3 képviselője

Regionális fejlesztési tanácsok


Tagsága módosult. Szavazati joga van:  19 megyei közgyűlés elnöke + fővárosi főpolgármester  NFM miniszter + 8 miniszteri képviselő  gazdasági kamarák elnökei,  Nemzeti Gazdasági és Társadalmi Tanács 1 képviselője  önkormányzati érdekszövetségek 3 képviselője

A regionális fejlesztési tanácsok megszűntek. Jogutódjaik az illetékes megyei önkormányzatok.

Tagjai  megyei területfejlesztési tanácsok elnökei, m. j. város polgármesterei  1 NFM miniszteri, 8 Kormány képviselő  3 kistérségi képviselő

Megyei területfejlesztési tanácsok (= a Fővárosban a Fővárosi Közgyűlés)

A Megyei területfejlesztési tanácsok megszűntek. (kivéve Fővárosi Önkormányzatot; utóbbi feladatai azonosak lesznek a megyei önkormányzatokéval).

Feladat: gyakorlatilag kiüresedett Összetétel:  megyei közgyűlés elnöke  megyei jogú városok polgármestere(i)  NFM miniszter képviselője  3 kistérségi képviselő  Mezőgazdasági és Vidékfejlesztési Hivatal képviselője

Jogutódjaik az illetékes megyei önkormányzatok.

23


Tftv. módosítás előtti szabályozás szerinti helyzet Térségi fejlesztési tanácsok: Kötelezően működött a Tftv. alapján:  Balatoni Fejlesztési Tanács  Budapesti Agglomerációs Fejlesztési Tanács Önkéntesen működik:  Tisza – tó  Vértes-Velencei tavi  8 főút  Dunakanyar  Szigetköz - Felső mente


A kötelezően működő Budapesti Agglomerációs Fejlesztési Tanács megszűnt. A Balatoni Fejlesztési Tanács és a Balatoni Integrációs Közhasznú Nonprofit Kft. helyzete nem változott. Az önkéntesen működő térségi fejlesztési tanácsok működhetnek változatlanul tovább. A módosítást követően (új, illetve a korábbi átalakításával) 8 tanács működik.

Duna

Kistérségi fejlesztési tanácsok Feladat: területfejlesztés, kötelezően működtek. Minden esetben a többcélú kistérségi tanácsok részei voltak.

Regionális fejlesztési ügynökségek (=7 db Nkft.) Tulajdonosuk: Regionális Fejlesztési Tanács (Egy kivétel: Észak-Alföldi RFÜ tulajdonosa 70% regionális fejlesztési tanács, 10-10-10% 3 megyei területfejlesztési tanács)

A kistérségi fejlesztési tanácsok megszűntek. A kötelezően ellátandó területfejlesztési feladat megszűnt kistérségi szinten. A kistérségi fejlesztési tanácsokra vonatkozó szabályozás teljes egészében hatályon kívül helyezésre került.

A Regionális fejlesztési ügynökségek helyzete nem, tulajdonosi szerkezete változott. Tulajdonosuk: Magyar Állam, tulajdonosi joggyakorló: NFM miniszter. Oka:  minden közreműködő szervezet NFM tulajdonosi joggyakorlás alatt áll (az NFM felel a támogatások lebonyolításának szakszerűségéért)  az RFT és MTT helyébe lépő megyei önkormányzat számára döntéselőkészítési és döntés-végrehajtási feladat továbbra is garantált, végezve lesz.

Feladat: túlnyomórészt uniós közreműködő szervezeti feladatok + regionális fejlesztési tanács munkaszervezeti feladatok (döntés-előkészítés, döntés-végrehajtás, monitoring)

24


A Tftv. módosítás előtt fennálló állapot

A Tftv. módosítás során kialakult állapot

térségi szint

térségi fejlesztési tanácsok

térségi fejlesztési tanácsok

regionális szint

A Tftv. módosítása során kialakuló intézményrendszeri változások összefoglalását az alábbi ábra mutatja be

regionális fejlesztési tanácsok

regionális területfejlesztési konzultációs fórum

megyei szint

megyei területfejlesztési tanácsok

kistérségi szint

megyei önkormányzatok

kistérségi fejlesztési tanácsok

megyei területfejlesztési konzultációs fórum

5.2. A területfejlesztés eszközrendszerében 2012. január 1-jén bekövetkezett változások A Tftv. módosítás során az eszközrendszeri szabályozás pénzügyi eszközökre vonatkozó részének címe a Tftv. módosítás nyomán kiegészült a területrendezést segítő eszközökre való utalással (a cím így jelenleg: „A területfejlesztést és a területrendezést segítő pénzügyi eszközök”). Megjegyzendő azonban, hogy a cím alatti szabályozás tartalmában nem jelenik meg kifejezetten a területrendezést segítő pénzügyi eszköz. A térségek kiegyensúlyozott fejlődését célzó beavatkozási eszközök a gyakorlatban az alábbi két okból erőteljesen átalakultak a Tftv. hatályba lépése óta eltelt évek során: az 25


Európai Unióhoz történő csatlakozásunk, illetve a költségvetési egyensúly megőrzése iránti kormányzati törekvések eredményeként.

a)

Az Európai Unióhoz történő csatlakozás hatása Magyarország 2004. május 1-jével csatlakozott az Európai Unióhoz, így elérhetővé vált a Kohéziós Alap, a strukturális alapok, valamint az EU közös agrárpolitikájának finanszírozására létrehozott Európai Mezőgazdasági Orientációs és Garanciaalap. Ezen források rendszerének felépítési logikája, a felhasználásra, illetve a felhasználásban részt vevő intézményekre vonatkozó uniós normák számos ponton eltérnek a hazai, a Tftv. hatályosságának első 8 évében kiépített rendszertől. Bár

ezen

eltérések

a

csatlakozásunk

előtt

is

láthatóak

voltak,

a

Tftv.

eszközrendszeri szabályai, illetve az azok alapján működő támogatási rendszerek viszonylag kevés érdemi változással működtek tovább, míg ezzel párhuzamosan, eltérő jogszabályi alapokon, a hazai szabályozási, intézményi előzményekre tekintet nélkül felépítésre került az uniós források felhasználási rendszere. Az európai uniós fejlesztési források megjelenése a hazai területfejlesztési források célrendszerére is nagymértékben hatott. A források hatékony felhasználása, az uniós és hazai támogatási rezsimek közötti versengés elkerülése, a szinergikus hatások erősítése érdekében a Tftv.-ben szabályozott támogatások felhasználási céljai az európai uniós forrásokból támogatások céljaihoz képest komplementerelven kerültek meghatározásra.

b)

A költségvetési egyensúly megőrzése iránti kormányzati törekvések hatása Fent említésre került, hogy a Tftv. eszközrendszeri szabályai többségében hazai költségvetési előirányzatokból finanszírozott beavatkozásokra vonatkoznak. A kifejezetten területfejlesztési célokat szolgáló költségvetési források az elmúlt évtized költségvetési törvényeiben folyamatos csökkenést mutatnak, 2008-2009 óta pedig tulajdonképpen nem léteznek. Ezen okból adódóan az eszközrendszeri szabályozás pénzügyi eszközökre vonatkozó része jelenleg kimutatható, elemezhető hatással nem bír, így ezen hatások elemzésére jelen hatásvizsgálat sem terjedhet ki. Megjegyezendő azonban, hogy az eszközrendszeri szabályozás pénzügyi eszközökre vonatkozó része érdemben nem változott. Néhány – a fent említett 26


okból a gyakorlatban nem alkalmazott – pénzügyi eszközre vonatkozó szabályozás hatályon kívül helyezésre került9, viszont a módosítás e tekintetben nem volt teljeskörű, mivel egyes, a gyakorlatban ugyancsak nem alkalmazott eszköz10 szabályozási keretei megmaradtak. Ezen, megmaradt rendelkezések lehetőséget adnak arra, hogy a jövőben – szükség esetén – ismét éljen ezen eszközök alkalmazásával a Kormány anélkül, hogy ez törvénymódosítást igényelne. Innovatív, bár a Tftv. törvényi szabályozásának szintjén kevés konkrétumot jelentő változást hozott a 2012. január 1-jén hatályba lépett módosítás azon része, amely megteremtette a szabad vállalkozási zónák jogi kereteit. A szabad vállalkozási övezetek létrehozásának célja az volt, hogy mindazokat a fejlesztési, beruházási, adópolitikai és foglalkoztatáspolitikai kedvezményeket, amelyek egy térség potenciális lehetőségeit jelentik, egy komplex program keretein belül lehessen kezelni. Tekintettel azonban arra, hogy a szabad vállalkozási zónákat kijelölő, illetve azok működését, valamint a kedvezmények igénybevételét szabályozó végrehajtási rendelet11 csak a Tftv. módosítását követően több mint egy évvel került kihirdetésre, az annak hatálybalépése óta eltelt 3-4 hónap alatt a részletes hatásvizsgálat elvégzéséhez szükséges adatok és tapasztalatok még nem állnak kellő mértékben rendelkezésre. Ebből adódóan ezen jogintézmény hatásvizsgálatára jelen tanulmány nem tér ki. A területfejlesztés horizontális elvként történő érvényesülésére, a forráskoordinációra, valamint az ipari parkokra vonatkozó szabályozást a Tftv. 2012. január 1-jén hatályba lépett módosításai érdemben nem érintették.

9

Pl. a Tftv. korábbi 20. § (4) bekezdés b), d), e) és f) pontjai Pl. a Tftv. korábbi 20. § (3) bekezdés c) pontja 11 a szabad vállalkozási zónák létrehozásának és működésének, valamint a kedvezmények igénybevételének szabályairól szóló 27/2013. (II. 12.) Korm. rendelet 10

27


6.

TFTV.

A

MÓDOSÍTÁS

INTÉZMÉNYRENDSZERRE

MELLETT

KÖZVETETT

A

TERÜLETFEJLESZTÉSI

HATÁSSAL

BÍRÓ

EGYÉB,

LÉNYES JOGSZABÁLYOK A Tftv. módosítás hatásainak vizsgálatakor figyelembe kell venni az alábbi két fontos jogszabályi változást is, mely komoly hatással volt mind a megyei önkormányzatok, mind az RFÜ-k szervezeti felépítésére és tevékenységére, a területfejlesztési szakmai feladatok ellátására.

6.1. Önkormányzati rendszer átalakítására vonatkozó jogszabály A Tftv. módosításával egy időben zajlott az önkormányzati rendszer átalakítása is.

A

megyei

a

megyei

önkormányzatok

életében

önkormányzatok

mérföldkő

konszolidációjáról,

volt, a

hogy megyei

hatályba

lépett

önkormányzati

intézmények és a Fővárosi Önkormányzat egyes egészségügyi intézményeinek átvételéről szóló 2011. évi CLIV. törvény. A törvény szerint 2012. január 1-jétől a megyei önkormányzatoktól a Magyar Állam tulajdonába került a megyei önkormányzatok vagyona és vagyoni értékű joga, a megyei önkormányzatok fenntartásában lévő intézmények, azok vagyona és vagyoni értékű joga, valamint a megyei önkormányzatok tulajdonában lévő jogi személyiséggel rendelkező vagy jogi személyiség nélküli gazdasági társaságok (a megyei önkormányzat tulajdoni hányada erejéig). Ez

azt

jelentette,

csökkentek

és

a

hogy

a

megyei

korábbiak

önkormányzatok

közül

szinte

csak

feladatai a

jelentősen

területrendezéssel

kapcsolatos feladatai maradtak meg. A Tftv. módosítás az RFT-k megszűnését követően

a

megerősítette

megyei

önkormányzatok

(korábban

szinte

alig

területfejlesztéssel voltak

a

kapcsolatos

megyei

feladatait

önkormányzatoknak

területfejlesztéssel kapcsolatos fekladatai, mindössze javaslatot tehetett a RFT-k és MTT-ok részére).

28


6.2. A területfejlesztési és az önkormányzati fejlesztési célú támogatások felhasználását szabályozó kormányrendeletben történt változások Szintén 2012-ben került sor több fejlesztési előirányzatot szabályozó kormányrendelet módosítására az egyes területfejlesztési és önkormányzati fejlesztési célokat szolgáló hazai támogatási előirányzatokról szóló kormányrendeletek módosításáról szóló 35/2012. (III. 9.) Korm. rendelettel. Az e rendelettel történő módosítás a megyei önkormányzatok tekintetében azért volt fontos, mert az érintett előirányzatok terhére a korábbiakban meghirdetett pályázati rendszerek támogatási szerződései esetében – több támogatotti kötelezettség

enyhítése

mellett

–

a

meghatározott

10

éves

fenntartási/üzemeltetési/szolgáltatási időt egységesen 5 évre csökkentette. A Tftv. módosítását követően a támogatási szerződések vonatkozásában az RFT-k és MTT-k jogutódai a megyei önkormányzatok lettek, ezért náluk jelentkezett az a feladat, amely a nagy számú támogatási szerződések záró ellenőrzéséhez és lezárásához kapcsolódik. Ez egy-egy önkormányzatnál több száz lezárandó szerződést is jelenthetett, amellyel kapcsolatos feladatellátás jelentősen hozzájárult az önkormányzatok munkaterheinek növekedéséhez.

29


7. A TFTV. MÓDOSÍTÁS HATÁSAINAK ELEMZÉSE A Tftv. utólagos hatásvizsgálatának keretében számbavételre kerülnek a törvény módosításának legfőbb hatásai az alábbiak szerint: - intézményi változások utólagos hatásvizsgálata, - szervezeti

struktúrára

és

foglalkoztatásra

gyakorolt

hatások

utólagos

hatásvizsgálata, - a költségvetésre gyakorolt hatások utólagos hatásvizsgálata, - a területfejlesztési intézményrendszer területi szintjeinek együttműködésének utólagos hatásvizsgálata, - adminisztratív terhek utólagos hatásvizsgálata.

7.1. Intézményi változások utólagos hatásvizsgálata Mint az korábban is említésre került, a Tftv. módosításából adódóan a megszűnt RFT-k és MTT-k jogutódjai az illetékes megyei önkormányzatok lettek. Ezen változás a megyei önkormányzatok számára azonnal jelentkező feladatként a szervezeti struktúra újragondolását, feladatokhoz mért racionalizálását, valamint a törvény által delegált feladatok teljes körű átadás-átvételét jelentette. A jogutódlással kapcsolatos átadás-átvételi feladatok témakörönként a következők voltak: Üzletrészek, alkalmazottak tekintetében: 

RFT-k tulajdonában lévő üzletrészek átadás-átvétele;



MTT-k tulajdonában lévő üzletrészek átadás-átvétele;



MTT-k tulajdonában lévő munkaszervezetek (nonprofit Kft.-k) átadás-átvétele vagy jogfolytonosság biztosítása;



a megszűnt tanácsok által esetlegesen foglalkoztatott alkalmazottak munkajogi kérdéseinek rendezése.

30


Szerződések tekintetében: 

RFT-k hatályos, esetleg több évre megkötött (pl. működéshez kapcsolódó) szerződéseinek

átadás-átvétele

jogutódlásával

vagy

érintett

–

területileg megyei

érintett

megyei

önkormányzatok

önkormányzat egyetemleges

jogutódlásával; 

MTT-k hatályos, esetleg több évre megkötött vállalkozási, megbízási, bérleti stb. szerződéseinek átadás-átvétele;



MTT-k támogatási

hazai

decentralizált

szerződésállományának

források átadás-átvétele

terhére vagy

megkötött jogfolytonosság

biztosítása; 

RFT-k hazai decentralizált források terhére megkötött RFÜ kezelésben maradó támogatási szerződésállományról kimutatás készítése.

Egyéb feladatok tekintetében: 

az RFT-k és MTT-k 2011. évi működési támogatásához kapcsolódó elszámolás elkészítése és az illetékes megyei önkormányzat által történő jóváhagyást követően annak NFM részére történő megküldése;



a regionális és a megyei területfejlesztési konzultációs fórumok felállítása és titkársági feladatainak ellátása megegyezés szerint.

A megszűnt RFT-k és MTT-k jogutódlási és feladat átszervezési intézkedéseinek előkészítettségét a megkérdezett megyei önkormányzatok 56%-a (10 db) rendben találta, 33% (6 db) szerint az előkészítettség nem volt megfelelő és 11% (2 db) értékelte úgy, hogy a jogutódlási és feladat átszervezési intézkedések nagyon jól előkészítettek voltak. A Tftv. módosításból adódó intézményi változások zökkenőmentes végrehajtásának vizsgálata – az átadás-átvétel során jelentkező feladatok ismeretében – emberi erőforrás, hatáskör és feladatok, valamint a működési költségek és támogatások átadás-átvétele tekintetében került vizsgálatra. A megyei önkormányzatok az intézményi változások zökkenőmentes végrehajtását az alábbiak szerint értékelték:

31


Emberi erőforrások tekintetében: intézményi változások emberi erõforrások tekintetében sok probléma

teljesen zökkenõment

nagyjából rendben

Teljesen zökkenőmentes volt: 3 megyei önkormányzat szerint Nagyjából rendben volt: 12 megyei önkormányzat szerint Sok probléma, konfliktus volt: 3 megyei önkormányzat szerint Nem tudom megítélni: 0 megyei önkormányzat szerint Hatáskör és feladatok átadása-átvétele tekintetében: intézményi változások hatáskör tekintetében sok probléma teljesen zökkenõment

nagyjából rendben

Teljesen zökkenőmentes volt: 1 megyei önkormányzat szerint Nagyjából rendben volt: 14 megyei önkormányzat szerint Sok probléma, konfliktus volt: 3 megyei önkormányzat szerint Nem tudom megítélni: 0 megyei önkormányzat szerint

32


Működési költségek és intézményi támogatások átadás-átvétele tekintetében: változások mûködési költségek

sok probléma teljesen zökkenõment

nagyjából rendben

Teljesen zökkenőmentes volt: 3 megyei önkormányzat szerint Nagyjából rendben volt: 14 megyei önkormányzat szerint Sok probléma, konfliktus volt: 1 megyei önkormányzat szerint Nem tudom megítélni: 0 megyei önkormányzat szerint Összességében megállapítható, hogy a megkérdezett megyei önkormányzatok 74,1%-a

találta

nagyjából

zökkenőmentesnek

a

Tftv.

módosításból

adódó

intézményi változások végrehajtását. Mivel az RFÜ-k korábban az RFT-k munkaszervezeteként működtek, a Tftv. módosítása kapcsán az RFÜ-k csak az RFT-k megszűnésében érintettek közvetlenül. Az RFÜ-k többnyire pozitívan nyilatkoztak a jogutódlással kapcsolatos változásokról az emberi erőforrások tekintetében, ugyanakkor egy RFÜ kifejezetten sok problémát jelzett. Az RFÜ-k által adott információk alapján megállapítható, hogy a működési költségek és támogatások, illetőleg az azokhoz kapcsolódó elszámolási kötelezettségek átadásátvétele konfliktust generált az RFÜ, a megyei önkormányzat és az RFT között. Csak egy RFÜ jelezte, hogy problémamentesen zajlott le ezen folyamat, két esetben viszont kifejezetten sok nehézség lépett fel. Ezen eredmény különösen annak ismeretében meglepő, hogy ugyanezen folyamatra vonatkozóan a megyék részéről többségében pozitív visszajelzés érkezett.

33


Mindamellett, hogy a megyei önkormányzat jogutódlásából adódó feladatok ellátására való átállás az RFÜ-k több mint felénél nem okozott gondot, az új döntéshozói folyamatokhoz való alkalmazkodás átlagosan 4 hónapot vett igénybe. A megyei önkormányzatok esetében a területfejlesztéssel kapcsolatos feladatok ellátására való átállás időtartama a 0-12 hónap közötti intervallumban mozgott, átlagosan 3,6 hónapot vett igénybe. A megkérdezett megyei önkormányzatok

89%-a szerint az RFT-k és MTT-k

jogutódlásából adódó feladatok ellátására való átállás nem okozott nehézséget az önkormányzat feladatkörébe tartózó más feladat elvégzésében. Az RFT-k és MTT-k jogutódlásából adódó feladatok ellátására való átállás okozott-e Átállás okozott-e akadályt nehézséget? igen

nem

Arra a kérdésre, hogy a hazai forrású támogatási szerződések kezelésének átadásátvétele

okozott-e

nehézségeket,

negatív

hatásokat

a

kedvezményezettek

szempontjából a megkérdezett megyei önkormányzatok 94%-a egyértelműen azt válaszolta, hogy nem. Egy önkormányzat jelezte, hogy adott esetben támogatási szerződések esetében a hazai forrású támogatási szerződések kezelésének átadásátvétele

kedvezményezetti

oldalon

negatív

hatás

jelentkezett

a

támogatási

szerződésekben foglalt kötelezettségek ellenőrzésének elhúzódása miatt. Alapvetően elmondható, hogy a Tftv. módosítása során kialakult jogszabályi környezethez igazodó intézményi változásokra a megyei önkormányzatok és az RFÜ-k jól reagáltak, a szervezetek feladatellátásában az intézményi változások alapvetően nem okoztak zavart. 34


7.2. Szervezeti struktúrára és foglalkoztatásra gyakorolt hatások utólagos hatásvizsgálata 7.2.1. A megyei önkormányzatokat érintő hatások elemzése A Tftv. módosítás kapcsán újonnan jelentkező területfejlesztési feladatok megfelelő színvonalon történő ellátása érdekében fontos követelmény volt az egységes, átlátható hivatali struktúra kialakítása, valamint a megyei önkormányzatok optimális létszámának meghatározása. A megkérdezett megyei önkormányzatok 77,8%-a nyilatkozott úgy, hogy a Tftv. módosításából

adódóan

az

önkormányzat

korábbi

szervezeti

struktúráján

nagymértékben változtatni kellett. A fennmaradó önkormányzatokat (22,2%-ot) a szervezeti struktúra változása kevésbé, illetve közepesen érintette. Mivel a Tftv. módosítást megelőzően a megyei önkormányzatok csak minimális mértékben végeztek területfejlesztési feladatokat, nagyobb a szervezeti struktúra nagyobb arányban történő megváltoztatására számítottunk. A Tftv. módosítás kapcsán a megyékhez újonnan telepített területfejlesztési feladatok ellátása nagy mértékben nem eredményezte a megyék irodai infrastruktúrának fejlesztését. A kérdőívre adott válaszok szerint 55,6%-ban került sor az irodai infrastruktúra fejlesztésre. A megyei önkormányzat által a korábbiakban ellátott (a 6.1. pontban már hivatkozott, 2011. évi CLIV. törvény kapcsán elvont) feladatok ellátásához a korábbiakban kialakított irodai infrastruktúra kielégíti az újonnan elvégzendő területfejlesztési feladatok ellátásához szükséges infrastruktúra-igényt. A területfejlesztési feladatok ellátása egy megyei önkormányzatnál sem eredményezte új ingatlan beszerzését. A megyei önkormányzatok területfejlesztési és területrendezési feladatai 2012. január 1től a következők szerint alakultak:

35


TERÜLETFEJLESZTÉS

EGYÉB FEJLESZTÉSI FELADATOK

elkészíti a megye területfejlesztési koncepcióját és programját

TERÜLETRENDEZÉS elkészíti a megye területrendezési tervét

TERVEZÉS

részt vehet operatív programok tervezésében részt vesz a területfejlesztési programok végrehajtásának nyomon követésében és értékelésében előzetesen véleményezi az országos és a megyét érintő ágazati fejlesztési koncepciókat és programokat előzetesen véleményezi a térségi területfejlesztési koncepciókat, programokat véleményezi az államigazgatási szervek megyét érintő fejlesztési elképzeléseit és pályázatait

DÖNTÉS

együttműködés más megyei önkormányzatokkal tervezési feladatokban elfogadja a megye területfejlesztési koncepcióját és programját

akcióterv és operatív program módosításokat terjeszthet elő

dönt térségi fejlesztési tanács létrehozásáról, abban való részvételről

dönt a regionális területfejlesztési konzultációs fórum által előzetesen egyeztetett közös álláspont, döntési javaslat elfogadásáról

dönt külföldi régiókkal való együttműködésről, nemzetközi programokban való részvételről

ellátja az átvett hazai támogatási szerződésekkel kapcsolatos feladatokat (döntés, végrehajtás)

együttműködik az önkormányzatokkal, területi államigazgatási szervekkel, társadalmi és szakmai szervezetekkel, gazdasági szereplőkkel

projektgyűjtés, projektfejlesztés, projektgenerálás

36

elfogadja a megye területrendezési tervét

területrendezési tervek összehangolása (megyei jogú városok és érintett települések)


KOORDINÁCIÓ, EGYÜTTMŰKÖDÉS

TERÜLETFEJLESZTÉS

EGYÉB FEJLESZTÉSI FELADATOK

TERÜLETRENDEZÉS

segíti a területfejlesztési önkormányzati társulások szerveződését, a területfejlesztési önkormányzati társulások és térségi fejlesztési tanácsok munkáját (tervezés, döntés előkészítés)

megyei és regionális területfejlesztési konzultációs fórum titkársági feladatainak ellátása (megegyezés szerint)

a településrendezési terv és a megyei területrendezési terv közti összhang megteremtése

válsághelyzetek kezelése

közreműködik a Területi Információs Rendszer működtetésében

érintettség esetén a Balatoni Kiemelt Üdülőkörzet és a Budapesti Agglomeráció területrendezési terveinek véleményezése

gondoskodik a partnerség elvének érvényesítéséről (civil szervezetek, vállalkozások feltérképezése, együttműködés, kapcsolatok építése, javítása)

együttműködik adatgyűjtésekben (pl. KSH)

a területét érintő területrendezési tervek előzetes véleményezése

együttműködés az Új Széchenyi Terv eredményeinek egységes kommunikációjában (projektindítás, beruházások átadása)

A megyei önkormányzatok a hazai decentralizált területfejlesztési és önkormányzati fejlesztési célú pályázati rendszer szerződésállományához fűződő, 2012. január 1-et követően újonnan megjelenő döntés-előkészítési és döntéshozói feladatai a következők:

a)

A

hazai

decentralizált


és

önkormányzati

fejlesztési

célú

előirányzatok terhére az RFT-k, mint támogató által megkötött támogatási szerződések tekintetében a megyei önkormányzatok ellátják az alábbi feladatokat: 

az RFÜ által előkészített, a döntést megalapozó előterjesztés alapján a támogatói döntést igénylő feladatok ellátása;



kapcsolattartás a támogatási programok által érintett kedvezményezettekkel és szervezetekkel.

b)

A

hazai

decentralizált


és

önkormányzati

fejlesztési

célú

előirányzatok terhére a MTT-k által megkötött támogatási szerződések tekintetében a megyei önkormányzatok ellátják az alábbi döntéshozói és döntéselőkészítési feladatokat: 

a támogatási szerződések, valamint az azokhoz kapcsolódó biztosítékokról szóló szerződések módosításának előkészítése; 37




dokumentált nyomonkövetés, ellenőrzés a támogatott projektek megvalósítása és a támogatás ellenében vállalt kötelezettségek teljesítése tárgyában, együttműködve a feladat ellátásában érintett szervezetekkel;



szakmai döntési javaslat elkészítése és előterjesztése a döntéshozó részére a támogatói döntést igénylő kérdésekben, így különösen a támogatási szerződés

módosítása,

visszavonása,

a

lezárása,

támogatási

valamint

a

szerződésekhez

támogatás kapcsolódóan

esetleges fennálló

követelések érvényesítése, illetve a mindezekkel kapcsolatos kérelmek, megkeresések tárgyában; 

támogatási döntést igénylő feladatok esetén a döntéshozói feladatok ellátása;



kapcsolattartás a támogatási programok által érintett kedvezményezettekkel és szervezetekkel.

A megyei önkormányzatok számára új feladatként jelentkező hazai területfejlesztési és önkormányzati fejlesztési célú pályázatok támogatási szerződéseinek kezelésében nagy segítséget jelent az RFÜ-k közreműködése, mivel a korábban regionális hatáskörbe tartozó támogatások ellenőrzését és a döntés-előkészítési feladataikat az RFÜ-k végzik. Tekintettel a megyei önkormányzatok önálló működésére és gazdálkodására, valamint arra, hogy sem jogszabályban, sem szerződésben nem került számukra előírásra kötelezően

és

egységesen

a

szervezeti

felépítés

és

ehhez

kapcsolódóan

a

feladatellátáshoz szükséges személyi kapacitás meghatározása, a Tftv. módosítása nyomán tett intézkedéseik nagyfokú változékonyságot mutatnak. A mind minőségét, mind mennyiségét tekintve megváltozott feladatkört a megyei önkormányzatok többsége 1-4 főt érintő munkaerő-felvétel segítségével látja el. Fontosnak tartottuk annak vizsgálatát, hogy hogyan alakult a megyei önkormányzat hivatalának és ezen belül a szakmai területfejlesztési feladatot ellátó munkatársak létszámának a változása a Tftv. módosítás után. A megyei önkormányzatoktól kapott tájékoztatás

alapján

megállapítható

egyrészt,

hogy

a

megyei

önkormányzatok

munkaszervezetének összlétszáma csökkent (országosan 447 főről 412 főre). Megállapítható továbbá, hogy a hivatali szervezeten belül a területfejlesztési szakmai feladatokat ellátó munkatársak létszáma a kezdeti, elégtelennek mondható 3-5 főről

38


mintegy 7 főre emelkedett. Az összlétszám csökkenésével egyidejűleg tehát a szakmai feladatokat ellátó munkatársak száma kétszeresére növekedett. Megjegyezzük azonban, hogy területfejlesztési feladatot ellátó munkatársak jelenlegi 30,83%12-os aránya is alacsonynak számít, főleg, ha figyelembe vesszük, hogy a megyei önkormányzatok legjelentősebb szakmai feladatáról beszélünk. Különösen igaz ez abból adódóan,

hogy

a

megyei

önkormányzatok

2014-2020

közötti

időszak

területi

tervezéséhez kapcsolódó feladatai nagymértékben megnövekedtek. A még jelenleg is fennálló

szakmai

kapacitáshiányt

a

megyei

önkormányzatok

külső

szakértők

igénybevétele útján tudják kezelni. Ezen külső forrást az RFÜ-k jelenleg még meglévő tervezői kapacitása képezheti.

(A) A megyei önkormányzatok munka-szervezetének (országosan) a Tftv. módosítás előtt (fő)

összlétszáma

447

(B) A megyei önkormányzatnál területfejlesztési szakmai feladatokat ellátó munkatársak összlétszáma (országosan) a Tftv. módosítás előtt (fő)

64

(C) A szakmai feladatokat ellátó munkatársak aránya a Tftv. módosítása előtt (%)

14,3

(D) A megyei önkormányzatok munka-szervezetének (országosan) a Tftv. módosítás után (fő)

összlétszáma

412

(E) A megyei önkormányzatnál terület-fejlesztési szakmai feladatokat ellátó munkatársak összlétszáma (országosan) a Tftv. módosítás után (fő)

127

(F) A szakmai feladatokat ellátó munkatársak aránya a Tftv. módosítás után (%)

30,83

Összlétszám változása (D/A) (%)

92,17

Szakmai feladatokat ellátók számának változása (E/B) (%)

198,44

A megyei önkormányzatok jelzése szerint sok esetben a területfejlesztéssel foglalkozó munkatársak munkakörei nem különülnek el, nem kerültek kialakításra az egynemű, Ez az arány a legmagasabb létszámban szakmai munkatársakat foglalkoztató megye esetén is mindössze 50%-ot mutat 12

39


letisztult munkakörök, a szakmai területen dolgozó munkatársak több típusú feladatot is ellátnak (pl. tervezés és hazai pályázatkezelés) párhuzamosan. A felvételre kerülő munkatársak végzettség szerinti megoszlása szintén változatos13 képet mutat, azonban összességében megállapítható, hogy a felvételre került munkaerő végzettsége összhangban áll a Tftv. módosítása eredményeként megjelenő új feladatokkal. Külön megjegyzendő, hogy a megyei önkormányzatok kérdőíves felmérése során az önkormányzatok egy része a személyi kapacitásokra vonatkozó kérdés kapcsán jelezte, hogy olyan

kollégák

kerültek

felvételre,

akik

korábbiakban

a

megszűnt

MTT

munkaszervezeténél dolgoztak. Ezen eljárás szerencsésnek mondható tekintve, hogy a területfejlesztési tanácsok működése során mintegy 15 évnyi tapasztalat halmozódott fel az ott dolgozó kollégáknál, amely tapasztalat a munkatársak átvételével a megyei önkormányzat által való feladatellátás egyik komoly erőforrásává válhat. Fontos felhívni a figyelmet arra, hogy a megyei önkormányzatok mintegy egyharmada egyáltalán nem hajtott végre szervezetfejlesztést a Tftv. módosítása nyomán, amelyből adódóan egyes megyéknél fennáll a kockázata annak, hogy a megfelelő személyi kapacitások hiánya miatt a szakmai feladatellátás mennyiségi vagy minőségi szempontból elégtelen lesz. Tekintve, hogy a Mötv., a Tftv. és egyéb jogszabályok módosítása nyomán a megyei önkormányzati feladatok köre igen jelentős mértékben megváltozott (a korábbiakban jelentősnek

mondható

intézményfenntartási

szerep

drasztikusan

lecsökkent,

a

területfejlesztési feladatok pedig új, ráadásul arányait tekintve meghatározó feladatként jelentkeztek), előzetesen a személyi kapacitások hasonló mértékű átrendeződésére lehetett számítani. Az elvárásokhoz képest történő elmaradást maguk a megyék is érzékelik: a kérdőíves felmérés során a feladatellátásukat leginkább akadályozó tényezők között megjelölték a megfelelő személyi kapacitások hiányát is. Megjegyzendő azonban, hogy ezen hiányosság kapcsán egyes megyék utalnak rajtuk kívül állónak

13

Pl. tájépítész, geográfus, területfejlesztő, közgazdász, jogász, építőmérnök, EU-szakértő 40


tekintett okokra, mint például a megfelelő képzések hiányára, illetve a szükséges működési források rendelkezésre állására. Változatos képet mutat annak vizsgálata, hogy a megyei önkormányzatok a 2012. évi költségvetésükből hozzávetőlegesen mekkora hányadot fordítottak a területfejlesztési szakmai feladatok ellátására: a megyék átlagosan költségvetésük 41,89%-át fordították területfejlesztési feladatok ellátására (a legkisebb érték 12%, míg a legnagyobb 75% volt). A megyei önkormányzat 2012. évi költségvetéséből hozzávetőlegesen mekkora hányadot 2012. évi költségvetés mekkora hányada (%) fordítottak a területfejlesztési feladatok ellátására? 75

12

65

15

62

17 18

60

25

55

30 35 45

A megyei önkormányzatok arra a kérdésre, hogy a Tftv. módosítás kapcsán az intézményrendszer átalakítása összességében miként érintette a foglalkozatást megyei szinten, az alábbi választ adták: Megye foglalkoztatása

nagy mértékben javul nem változik

41


A válaszokból tehát látszik (50-50%), hogy a Tftv. módosítás megyei foglalkoztatásra gyakorolt hatásának megítélése a megyei önkormányzatok oldaláról nem egységes.

7.2.2. Az RFÜ-ket érintő hatások elemzése Az RFÜ-k tevékenysége a Tftv. alapján 5 feladatcsoportba sorolható. 

hazai pályázatkezeléssel kapcsolatos feladatok,



uniós programok végrehajtásához kapcsolódó közreműködő szervezeti feladatok,



területi tervezési feladatok,



nemzetközi projektben való részvétel,



Tftv. alapján végzett egyéb feladatok.

Figyelembe véve azt, hogy a nemzetközi projektekkel kapcsolatos feladatok, illetve az uniós közreműködői tevékenység ellátása kapcsán a Tftv. módosításával hatályba lépő változások nem eredményeztek a szervezeti struktúrára és foglalkoztatásra gyakorolt hatást, az RFÜ-k számára megküldött kérdőívben a további három feladatcsoporttal kapcsolatosan kialakult helyzetet vizsgáltuk. Mivel az RFÜ-k korábban az RFT munkaszervezeteként már végeztek hazai pályázatkezelési feladatokat, a Tftv. módosítása ezzel kapcsolatban újdonságot nem jelentett számukra (leszámítva természetesen a tanácsok jogutódlását). Tekintettel arra, hogy 2009-2010 óta nem került meghirdetésre területfejlesztési és önkormányzati fejlesztési célú decentralizált pályázat, ezen feladatot ellátó kollégák sok esetben átszervezésre kerültek az RFÜ egyéb (általában uniós közreműködő szervezeti) tevékenységeinek végrehajtása érdekében (több RFÜ-nél tapasztalható a fentiek eredményeként, hogy a Tftv. alapján ellátandó feladatokat egyes kollégák fél állásban végzik). A közreműködő szervezeti tevékenységen kívüli területfejlesztési feladatokkal foglalkozó

munkatársak

tekintetében

mintegy

38%-os

létszám

csökkenés

következett be a Tftv. módosítását követően (jelenleg kb. 57,5 fő látja el ezen területfejlesztési feladatokat országos szinten). Ennek oka egyrészről az előzőekben említett átszervezés volt, másrészről, az RFÜ-k területi tervezéssel foglalkozó 42


munkatársai több esetben is más munkahelyeken helyezkedtek el, tekintettel arra, hogy az RFÜ-k területi tervezéssel kapcsolatos feladatai sokáig bizonytalan voltak, és a mai napig sem kerültek véglegesítésre. Mindemellett az RFÜ-k felé közvetített korábbi tulajdonosi elvárás, mely szerint az RFÜ-k túlzott aktivitással ne vegyenek részt nemzetközi projektekben, szintén azt eredményezte, hogy az ezen a feladatokat ellátó kollégák az RFÜ-k egyéb feladataira átirányításra kerültek.

7.3. A költségvetésre gyakorolt hatások utólagos hatásvizsgálata A Tftv. módosítás utólagos hatásvizsgálatának egyik legfontosabb eleme annak vizsgálata, hogy a szakmai igényekkel alátámasztott jogszabály módosításnak volt-e költségvetési egyenlegjavító, illetve egyenlegrontó hatása. A Tftv. 16. § (4) bekezdése meghatározza, hogy a területfejlesztési feladatokat ellátó területi

szervek

működéséhez

szükséges

pénzügyi

fedezetet

a

költségvetési

hozzájárulás, a pályázatokon elnyert források, valamint adott esetben az érintett területi szervben szavazati joggal rendelkező szervezetek befizetései biztosítják. A területfejlesztésért felelős szakterület mindig prioritással kezelte, hogy a Tftv.-ben rögzített területfejlesztési és egyéb területfejlesztési szakmai feladatok elvégzéséhez – feladathoz mérten – a területfejlesztési feladatokat ellátó területi szervek részére a költségvetési lehetőségeket is figyelembe véve támogatást, illetve kiegészítő támogatást nyújtson. A költségvetésre gyakorolt hatás elemzése előtt meg kell említeni, hogy a megyei önkormányzatok az éves költségvetési törvények IX. fejezetében – „önkormányzati fejezet” – lévő forrásokból működéshez és egyéb meghatározott feladat ellátásához minden évben részesültek/részesülnek „normatív módon juttatott” támogatásban (a Tftv. módosítást megelőzően is). A területfejlesztési feladatok ellátásához nyújtott támogatást ettől elkülönülten, külön szükséges kezelni, vizsgálni. Ezért jelen vizsgálat csak a területfejlesztési feladatok elvégzéséhez nyújtott támogatások vizsgálatára terjed ki, a megyei önkormányzatok részére normatív módon juttatott támogatásokra nem.

43


A következő táblázat pedig azt mutatja, hogy a területfejlesztési feladatokat ellátó intézményrendszer területfejlesztési kiegészítő működési támogatásai hogyan alakultak a Tftv. módosítása előtt és után. A Tftv.-ben nevesített területfejlesztési feladatokat ellátó szervezetek működési támogatási forrásainak megoszlása (2010-2013)

2010. évi működési támogatás összege (Ft)

Szervezet megnevezése

Területfejlesztési önkormányzati társulások




0

0

0

0

350 000 000

315 000 000

0

0

85 000 000

83 600 000

0

0

173 000 000

174 000 000

0

0

Térségi fejlesztési tanácsok

19 000 000

3 000 000

0

0

Balaton Fejlesztési Tanács

50 000 000

45 000 000

45 000 000

65 000 000

Megyei önkormányzatok

0

0

249 500 000

109 500 000

Regionális fejlesztési ügynökségek

0

0

222 200 000

189 200 000

Regionális területfejlesztési konzultációs fórumok

0

0

0

0

Megyei területfejlesztési konzultációs fórumok

0

0

0

0

677 000 000

620 600 000

516 700 000

363 700 000

Regionális fejlesztési tanácsok Megyei területfejlesztési tanácsok Kistérségi fejlesztési tanácsok

Összesen:

A táblázatból látható, hogy a területfejlesztési önkormányzati társulások, a regionális területfejlesztési konzultációs fórumok és a megyei területfejlesztési konzultációs fórumok nem részesültek/részesülnek kiegészítő támogatásban. Ennek oka, hogy a területfejlesztési önkormányzati társulások alapvetően eseti jelleggel, egy közös területfejlesztési

cél

megvalósítása

(pl.

több

települést

magába

foglaló

szennyvízelvezetés pályázati forrás igénybevétele mellett történő kivitelezése) érdekében jönnek létre, mely feladatok megvalósítása az alapműködés keretében biztosított

44


forrásból, illetve adott esetben pályázati úton nyert forrásból finanszírozható. Az újonnan létrejött területfejlesztési konzultációs fórumok nem rendelkeznek önálló szervezettel, titkársági feladatait a tagok megegyezése szerinti megyei önkormányzat hivatala látja el a kötelezően elírt területfejlesztési feladatok körében. A fenti táblázat jól mutatja, hogy a területfejlesztés területi szervei milyen összegű működési kiegészítő támogatásban részesültek a Tftv. módosítását megelőzően és azt követően. Látható, hogy a Tftv. módosítás előtt 4 területfejlesztési szinthez tartozó szervezetek (RFT-k, MTT-k, kistérségi fejlesztési tanácsok, térségi fejlesztési tanácsok) részesültek támogatásban, míg a Tftv. módosítást követően ez 3 intézményrendszeri szereplőre lecsökkent. Itt muszáj megjegyezni, hogy alapvetően a Tftv. módosítás előtt az RFT-k részére juttatott támogatásból az RFT-k munkaszervezetei, az RFÜ-k is részesültek

közvetetten,

az

RFT-k

útján

támogatásban

a

munkaszervezeti

területfejlesztési feladatok ellátásához. Ezért valójában a Tftv. módosítás előtt a területfejlesztési szervek 5 csoportja részesült kiegészítő területfejlesztési támogatásban. A táblázatból az is jól látható, hogy a területfejlesztési feladatokat a jelenlegi 3 szervezet mintegy fele annyi költségvetési kiegészítő forrás igénybevételével el tudja látni, mindemellett a megkérdezett megyei önkormányzatok 50%-a nyilatkozott úgy, hogy az intézményrendszeri átalakítások összességében nagymértékben javítják a költségvetési pozíciót (27,8% szerint nem változott, 16,7% szerint romlott a költségvetési pozíció, 5,6%ban értékelhetetlen volt a válasz). A területfejlesztési intézményrendszer egyszerűsítése a táblázat alapján jól kimutatható módon csökkentette az intézményrendszer működtetésével kapcsolatos központi költségvetési kiadásokat. Ez elsődlegesen két tényezőre vezethető vissza: 

a megyei területfejlesztési tanácsok, valamint a regionális és kistérségi fejlesztési tanácsok megszűnése,



a térségi fejlesztési tanácsok (Balaton Fejlesztési Tanács kivételével) önfenntartó szervezetként történő működése14.

14

A Tftv. 15. § (6) bekezdése pénzügyi fedezet biztosítását egyedül a Balaton Fejlesztési Tanács vonatkozásában írja elő 45


Összességében megállapítható, hogy a Tftv. módosításnak a területfejlesztési kiegészítő

támogatások

vonatkozásában

egyértelműen

költségvetési

egyenlegjavító hatása van. Megjegyzendő, hogy a Tftv. módosítás kapcsán – ahogy az előzőekben is említésre került – a megyei önkormányzatok feladatai a korábbiakhoz képest jelentősen csökkentek és szinte csak a területrendezéssel kapcsolatos feladatai maradtak meg, kiegészülve a területfejlesztési feladatokkal. A megyei önkormányzatok 83,3%-a szerint a Tftv. módosítással jelentkező intézményi átalakítás a megye versenyképességét nagymértékben javította, 16,7% szerint nem okozott változást.

7.4.

A


intézményrendszer

területi

szintjeinek

együttműködése A területfejlesztés Tftv.-ben meghatározott egyik alapvető feladata, hogy elősegítse 

a térségi és helyi közösségek területfejlesztési kezdeményezéseit, összehangolja az országos célkitűzésekkel,



az Európai Unió regionális politikájához illeszkedést a nemzetközi együttműködés keretében, valamint



a regionális együttműködésben rejlő kölcsönös előnyök hasznosítását és a határmenti (különösen a hátrányos helyzetű) térségek összehangolt fejlesztését.

A Tftv.-ben meghatározott célokat és feladatokat a Tftv. – módosítással nem érintett – 4. §-ában meghatározottan „az állami szervek, az önkormányzatok, a természetes személyek és szervezeteik, a gazdálkodást végző szervezetek és az érdekvédelmi szervezetek, valamint más intézmények összehangoltan, egymással együttműködve látják el”. A

területfejlesztés

középszintjének

a

megyei

önkormányzatok


hatáskörének újraszabályozása és kibővítése során a Tftv. módosítás szabályozni kívánta a különböző területfejlesztésben érintett intézmények közötti együttműködés új kereteit.

46


A Tftv. módosítása előírta, hogy „a megyei önkormányzat feladatainak ellátásában együttműködik a települési önkormányzatokkal, a megye fejlesztésében közvetlenül és közvetve közreműködő területi államigazgatási szervekkel, az érdekelt civil és szakmai szervezetekkel.” Ezen feladatokat, a kapcsolattartást a megyei önkormányzatok nagyrészt a területfejlesztési koordinációs feladatait ellátó bizottságai keretein belül látják el.

Az

érintett

önkormányzatok

közötti

szorosabb

együttműködést

hivatottak

elősegíteni a Tftv. módosítás által újonnan létrejövő regionális és megyei területfejlesztési konzultációs fórumok (a továbbiakban: MTKF). Mindazokban esetekben, mikor egy-egy területfejlesztési ügy a megye területén túlmutat, szükséges

volt

az

érintett

megyei

önkormányzatok

közötti koordináció,

illetve

döntéshozatal jogszabályi kereteinek megteremtése. A regionális területfejlesztési konzultációs fórumok (a továbbiakban: RTKF) létrehozása által a jogalkotói szándék szerint az átfogó Tftv. módosításig tartó átmeneti időszak alatt a megszűnő regionális szintű feladatellátás körében jelentkező ügyek koordináltan kezelhetőek. Az RTKF az érintett régiók területét alkotó megyék, illetve főváros képviselőiből áll, önálló szervezettel nem rendelkezik, titkársági teendőit az erre kijelölt megyei önkormányzat hivatala látja el. A MTKF-ok létrehozására azért került sor, mert a megyei közgyűlésben nem rendelkeznek képviselettel a megyei jogú városokban élő választópolgárok. Amíg a képviseletük közvetlen választással nincs megoldva, addig a megyei önkormányzat és a megyei jogú városok 50-50%-os képviseletét biztosító fórum biztosítja az intézményesített lehetőséget – a megyei önkormányzat területfejlesztési (döntési) hatáskörét nem érintve – a jelenlegi megyei jogú városok bevonására a megyei önkormányzatok területfejlesztési döntéseinek előkészítésébe, véleményezésébe. Az RTKF-hez hasonlóan az MTKF sem rendelkezik önálló szervezettel, titkársági feladatait a tagok megegyezése szerinti közgyűlés hivatala látja el. A megyei önkormányzatok Tftv. 14. § (5) bekezdése szerinti, a törvényben meghatározott feladataikkal

összefüggésben,

beszámolójukban

számot

a adnak

miniszternek az

évente

együttműködések

beküldött

szakmai

alakulásáról,

a

kapcsolattartásról a megyéhez tartozó települési önkormányzatokkal, a többi önkormányzattal és az érintett RFÜ-vel. A beszámolók feldolgozása vegyes képet 47


mutat, tekintve, hogy a beszámolóknak formai, tartalmi és terjedelmi követelményei nincsenek.

A

megyék

elsősorban

tervezési

feladataikhoz

kapcsolódó

együttműködéseikről, társadalmi egyeztetésekről, szakmai konzultációkról adnak számot, de helyet kapnak az érintett megyei felsőoktatási, szakmai és civil, valamint gazdasági szereplőkkel való kezdeményezések, projektek is. Beszámolnak az intézményesített kapcsolattartásról, így az érintett térségi fejlesztési tanácsokról, illetve a RTKF és MTKF megalakulásáról, esetenként működéséről. A RTKF-ok minden régióban már 2012. I. negyedévében megalakultak, elnöki funkcióit a tag megyei közgyűlések elnökei fél, egy, vagy másfél éves rotációban látják el. 2012 májusával bezárólag a MTFK-ok is megalakultak minden megyében. A kérdőíves felmérés keretében adott válaszokban a megyei önkormányzatok egy-egy kivétellel megerősítették, hogy a Tftv. módosítása segítette az együttműködést a régió másik két megyei önkormányzatával, a települési önkormányzatokkal, az RFÜ-kel, a megye gazdasági szereplőivel, az érdekelt civil és szakmai szervezetekkel, de még a megye fejlesztésében közvetlenül és közvetve közreműködő területi államigazgatási szervekkel is. A Tftv. módosítása segítette-e az együttműködést az alábbi szervezetekkel? (db)

Igen

Nem

Nem releváns

17

0

1

A települési önkormányzatokkal?

17

1

0

Regionális fejlesztési ügynökséggel?

16

0

1

A megye fejlesztésében közvetlenül és közvetve közreműködő területi államigazgatási szervekkel?

15

1

2

A megye gazdasági szereplőivel?

17

1

0

17

1

0

6

3

9

A régió másik önkormányzatával?

két

megyei

Az érdekelt civil és szakmai szervezetekkel? A nemzetközi együttműködésekben, külföldi régiókkal való kapcsolatokban?

48


Ennek ellenére több önkormányzat is jelezte a tevékenységüket akadályozó tényezők között a különböző együttműködési, közreműködési és koordinációs tevékenységek jogszabályi meghatározásának nehéz értelmezhetőségét. A megyei önkormányzatok megítélése szerint a Tftv. módosítása nyomán nőtt a társadalmi részvétel a munkájukban, 8 megye válasza szerint jelentősen, míg 10 esetben közepesen, azonban ugyanilyen arányban továbbra is csak közepesnek ítélik a módosítást követően is ennek megvalósulását. Közel sem ilyen egyöntetű a megítélése a nemzetközi együttműködések alakulásának. Mindössze hat megyei önkormányzat ítélte a bekövetkezett változásokat pozitívnak, három

megye

véleménye

szerint

egyáltalán

nem

segítette

a

nemzetközi

együttműködéseket a Tftv. módosítása. Következhet mindez abból, hogy teljesen más jellegű nemzetközi kapcsolatépítést igényel az új szerepkör. Ennek megfelelően a korábbi kapcsolatok átalakítása, bővítése, illetve új típusú együttműködések kialakítása vált szükségessé, melyhez a szükséges kapacitás (szakmai és pénzügyi) jelenleg nem áll kellő mértékben rendelkezésre. A vélemények szerint további problémát okozott a folyamatban lévő nemzetközi projektek vonatkozásában a jogutódlás kezelése is. Bár a jogi lehetősége adott, a megyei önkormányzatoktól származó információk szerint a Tftv. módosítást követően nem alakult egy területfejlesztési önkormányzati társulás sem. A megyei önkormányzatok arról számoltak be, hogy e téren a települések nem is igénylik a megye segítségét. Megjegyzendő azonban, hogy a társulásokat nyilvántartó Magyar Államkincstár elektronikus lekérdező rendszere szerint jelenleg 9 – vélhetően a Tftv. módosítás hatálybalépését megelőzően alapított területfejlesztési önkormányzati társulás működik az országban (a lekérdező rendszerben lehetőség van a megszűnt szervezetek között is keresni, azok között 36 társulás szerepel). Fontos továbbá figyelembe venni azt is, hogy a többcélú önkormányzati társulások (amelyből jelenleg 259 működik a Magyar Államkincstár nyilvántartása szerint) egy része15 a területfejlesztési feladatok ellátását is célul tűzte ki. Az a tény tehát, hogy nem alakult a vizsgált időszakban egy új önkormányzati társulás sem, nem feltétlenül az érdeklődés hiányának, mint inkább annak köszönhető, hogy a

15

sajnos a lekérdező rendszer a társulással érintett közfeladatokra vonatkozó szűrést nem tud végezni 49


legtöbb kistérségben már működik az önkormányzatok között területfejlesztési célra a korábbiakban intézményesült együttműködés. A régió határokon, illetve a megyehatárokon túlterjedő, továbbá egyes kiemelt területfejlesztési feladatok ellátása érdekében 13 megyei önkormányzat számol be térségi fejlesztési tanács létrehozásáról, míg 4 megye megszűnésről ad számot a Tftv. módosítás következtében, azonban ezekben az esetekben elsősorban át-, illetve újjáalakulásokról beszélhetünk. A felmérés keretében megkérdeztük a megyei önkormányzatokat, hogy véleményük szerint milyen sikeresen tudták elvégezni a Tftv. által meghatározott, következő feladatokat: a)

a megye fejlesztéspolitikai és területi szerepéből, továbbá a nemzetközi és határon átnyúló

együttműködésből

fakadó

feladatainak

területi

összehangolása,

összhangjának biztosítása a megyei gazdaságfejlesztési és foglalkoztatáspolitikai koncepciókkal; b)

a települések fejlesztési tevékenységének koordinálása;

c)

a KSH-val és más területi adatgyűjtő szervekkel együttműködve a területi információs rendszer kialakítása és működtetése. (db)

Nagymértékben, sikeresen

Kevéssé, közepesen

Nem sikerült

9

8

1

1

13

3

2

6

9

A megye fejlesztéspolitikai és területi szerepéből, továbbá a nemzetközi és határon

átnyúló

fakadó

együttműködésből

feladatainak

összehangolása, biztosítása

területi

összhangjának a

megyei

gazdaságfejlesztési

és

foglalkoztatáspolitikai koncepciókkal A

települések

fejlesztési

tevékenységének koordinálása A KSH-val és más területi adatgyűjtő szervekkel együttműködve a területi információs rendszer kialakítása és működtetése

50


A táblázatból tehát megállapítható, hogy a megyei önkormányzatok többsége szerint ez közepesen sikerült, míg több megye elismerte, hogy egyáltalán nem sikerült e téren eredményt elérniük. Ez utóbbiak véleménye szerint a Területi Információs Rendszer kialakítása és működtetése csak elméleti síkon került megfogalmazásra a Tftv.-ben, azonban a gyakorlati megvalósításhoz nem rendelkezik a szükséges feltételekkel az önkormányzat. Fentiek szerinti teljesítmény nagymértékben magyarázható a korábbiakban jelzett megfelelő személyi kapacitások hiányával, a szakmai feladatellátás mennyiségi vagy minőségi

problémájával,

valamint

azzal,

hogy

a


feladatok

megnövekedését nem követte a személyi kapacitások megfelelő mértékű átrendeződése. A Tftv. változás hatására a megye területén túlmutató területfejlesztési ügyekben 10 megye esetében kiemelkedően jól, 8 megyénél megfelelően valósul meg az együttműködés az érintett megyei önkormányzatok között. Az RTKF-ek működtetése által – átlagban 3,78 osztályzatra értékelve – hatékonyabbá vált az együttműködés az érintett önkormányzatok között. Nem is számoltak be akadályokról ezen fórumok létrehozása terén. Az RTKF-ek megtartott üléseinek száma jelentős szóródást mutat, 2012. évben 1 és 9 között mozgott, az átlag 4 ülés volt fórumonként, áltagban 10 érdemi napirendi pont megtárgyalásával. Hasonló a megítélése a RTKF-eknek a RFÜ-k körében is, amelyek megítélése szerint átlagban 3-as osztályzatra értékelték a hatékonyabb működést, vagyis csak kissé javult a hatékonyság. Az RTKF működésére közvetlenül nem lát rá az RFÜ, mivel annak nem tagja, hanem többnyire a hazai decentralizált területfejlesztési és önkormányzati fejlesztési pályázati rendszerrel kapcsolatos előterjesztéseket készíti elő a megyei önkormányzat számára. Mindazonáltal érdemes említést tenni arról, hogy az RFÜ-k közül egy sem értékelte a megyék közötti együttműködést kiválónak. Ebből következően javasolt a későbbiekben a szorosabb együttműködés kialakításának ösztönzése, főként az egy régióhoz tartozó megyék esetében. A kérdőívek feldolgozásának tapasztalatai szerint a megyei önkormányzatok részéről kevésbé jó a megítélése a MTKF-ek működésének. A megyei önkormányzatok többsége szerint az MTKF-ek által ugyan megvalósul a megyei jogú városok bekapcsolódása a 51


megyék területfejlesztési döntéshozatalának előkészítésébe, azonban az MTKF-ek intézményét érezhetően elégtelennek tartják, átlagban 3,94 pontra értékelve az együttműködés hatékonyságának változását. Ezen a területen már akadályok is jelennek meg a vélemények között: a szervezet működtetése csupán adminisztrációs és szervezési problémákat keletkeztet. Az MTKF-ek ritkábban üléseztek, 2012. évben átlagban 3 ülést tartottak, és a megtárgyalt érdemi napirendi pontok száma is valamivel kevesebb volt, átlagban 9 ülésenként. Összességében megállapítható, hogy átmenetileg a fórumok az együttműködés megfelelő szervezeti hátterét jelentik, szükséges, de nem feltétlenül elégséges terepei az együttműködésnek. A megyei jogú város intézményes képviselete az MTKF-ek révén részben biztosított. A fórumok működése során felmerült problémák kezelésére a megyei önkormányzatok részéről több javaslat is felvetődött: a szabályozást érintően elsősorban az MTKF feladat-, és hatáskörének pontosítási igénye. Így az MTKF, valamint a térségi fejlesztési tanácsok szabályozása során egyértelműen szükséges meghatározni az ezen üléseken tagként résztvevő személyek jogállását. Volt olyan vélemény is, miszerint kevés olyan konkrét tématerület merült fel, amely kikényszerítette volna a RTKF létrehozását. Ennek eszköze lehetne az RTKF funkcióinak megerősítése, tagjainak kibővítése a területileg érintett megyei jogú városok önkormányzataival. A megyei szintű területfejlesztési egyeztetésnek egy olyan fórumot képzelnének el, ahol tartósan tudnának a térségek, a megyei városok illetve a gazdasági kamarák véleményt cserélni a területfejlesztési kérdésekről.

7.5. Az adminisztratív terhek utólagos hatásvizsgálata A Tftv. módosítás kapcsán bekövetkezett területfejlesztési intézményrendszeri változások egyértelműen

adminisztratív

terheket

növelő

tételként

jelentek

meg

a

megyei

önkormányzatok vonatkozásában, legalábbis az új feladatokra való átállás idejére. Mint ahogy már korábban is említésre került a területfejlesztési feladatok RFT-ktől és MTT-ktől történő átvétele tételes átadás-átvétel keretében valósult meg. Az átadás-átvételhez

52


kapcsolódó feladatok nyilván adminisztrációs többlet kötelezettség teljesítésével jártak a megyék részéről, valamint közvetetten növelte ezen terhet az is, hogy a 6.1. pontban már hivatkozott, 2011. évi CLIV. törvény rendelkezései értelmében a megyei önkormányzatoktól elkerült feladatok átadás-átvételét is meg kellett oldaniuk. További adminisztrációs terhet jelentett a megyei önkormányzatok részére a Tftv. módosításából

adódóan

az

önkormányzati

rendeletek

magasabb

szintű

jogszabály(ok)nak megfelelő módosítása is. A megkérdezett megyei önkormányzatok 77,8% igennel válaszolt arra a kérdésre, hogy kellett-e a Tftv. módosítása nyomán a megyei önkormányzatnak rendeletet módosítani. Az önkormányzati rendelet módosítások száma 1-5 között mozgott. A Tftv. módosításból adódó feladatok (hazai pályázatkezelési feladatok) ellátása a megyei önkormányzatok 88,9%-a szerint nem igényli a Közgyűlés korábbiakhoz képest gyakoribb összehívását: A Tftv. módosításból adódó feladatok (hazai pályázatkezelési feladatok) ellátása igényli-e a Közgyûlés gyakoribb összehívása Közgyűlés korábbiakhoz képest gyakoribb összehívását? igen

nem

A megyei önkormányzatok 94,4%-os arányban jelezték az adminisztratív terhek növekedését, mind a területi tervezést, mind az egyéb, a Tftv.-ben meghatározott feladatokat érintően. Ugyanakkor meg kell említeni a megyei önkormányzatok vonatkozásában, hogy a 6.1. pontban már hivatkozott, 2011. évi CLIV. törvény rendelkezései értelmében a megyei önkormányzatoktól elkerült feladatok és az újonnan előírt területfejlesztési feladatok 53


valamelyest

kompenzálják

egymást,

amelyet

figyelembe

kell

venni

a

megyei

önkormányzatok fenti visszajelzéseinek értékelése során. Az RFÜ-k adminisztratív terhei a területi tervezést érintően 2 ügynökség esetében növekedtek, 2 ügynökség esetén csökkentek, 3 esetben pedig változatlannak mondhatók. Nem jelentős, de adminisztratív terheket növelő tételként jelenik meg az RFÜ-knél a hazai decentralizált területfejlesztési és önkormányzati fejlesztési támogatási szerződések kezelése esetében azon tény, hogy a Tftv. módosítása kapcsán döntéshozói szerepkörbe a megyei önkormányzatok kerültek. A többlet adminisztráció abból adódik, hogy míg a Tftv. módosítás előtti időszakban az RFT volt a döntéshozó, addig a regionális hatáskört igénylő támogatási szerződések vonatkozásában egy döntés-előkészítő dokumentum elkészítése elegendő volt az RFÜ részéről. A Tftv. változásából adódóan az RFT-k döntéshozói szerepkörét a területileg illetékes megyei önkormányzatok vették át, így a hazai decentralizált területfejlesztési és önkormányzati fejlesztési támogatási szerződésekhez kapcsolódó döntés-előkészítési dokumentumokat az RFÜ-k megyei vonatkozásban, – a közép magyarországi régió kivitelével – 3 megye részére készítik el a korábbi egy RFT előterjesztés helyett. Az RFÜ-knél a Tftv. alapján végzett egyéb feladatok mennyisége tekintetében nem történt változás a korábbiakhoz képest. Mind a megyei önkormányzatok, mind az RFÜ-k tekintetében közvetetett hatásként meg kell említeni a 6.2. pontban már hivatkozott 35/2012. (III. 9.) Korm. rendelet hatályba lépésével bekövetkezett változások miatt időközben komoly többletmunkájuk keletkezett a hazai decentralizált területfejlesztési és önkormányzati fejlesztési támogatási szerződések ellenőrzése,

lezárása

tekintetében.

A

hazai

szerződésállománnyal

kapcsolatos

feladatellátás 2012 óta például az RFÜ-k több mint felénél jelentett többletfeladatot, többlet adminisztrációs terhet. A Tftv. módosítás a Balaton Fejlesztési Tanácsra vonatkozásában adminisztrációs teher növekedést nem eredményezett. A területfejlesztéséért felelős központi államigazgatási szerv (jelenleg NFM) vonatkozásában is vizsgálatra került a Tftv. módosításának adminisztratív terheket növelő vagy csökkentő hatása. Alapvetően elmondható, hogy a minisztérium esetében inkább adminisztratív teher csökkenést eredményező hatása van a Tftv. módosításnak, 54


mint növelő. Ez abból adódik, hogy a területfejlesztési intézményrendszer területi szintjei részére juttatott (a 7. fejezetben részletezett), a területfejlesztési feladatok ellátását segítő kiegészítő támogatások esetében minden egyes érintettel külön-külön szerződés került megkötésre a kiegészítő forrás rendeltetésszerű és elvárásoknak megfelelő felhasználása érdekében. Ez a Tftv. módosítását megelőzően kb. 202-207 db szerződés (174 db kistérségi fejlesztési tanács, 19 db MTT, 7 db RFT, 2-7 db térségi fejlesztési tanács) megkötését, teljesítését, elszámolását, ellenőrzését és lezárását jelentette évente. A Tftv. módosítást követően a területfejlesztési intézményrendszer területi szintjeivel (megyei önkormányzatok, RFÜ-k, Balaton Fejlesztési Tanács) kötött szerződések száma jelentősen lecsökkent (mintegy 28 db szerződés megkötésére kerül sor éves szinten). Ugyanakkor meg kell említeni, hogy a megszűnt RFT-k döntési hatáskörébe utalt hazai decentralizált területfejlesztési és önkormányzati fejlesztési támogatási szerződések kezelésének feladatai jelenleg a 7 szervezet (RFT-RFÜ) helyett 27 szervezet (megyei önkormányzatok-RFÜ) útján valósulnak meg. A támogatási rendszerekhez kapcsolódó szakmai iránymutatásokkal,

jogszabály értelmezésekkel összefüggő

minisztériumi

feladatok a Tftv. módosítás kapcsán rövid távon megnövekedtek. Jellemző volt ez főképp a megyei önkormányzatoknál döntéshozói jogkört jelentő támogatási programok feladatainak átvételét követő fél éves időintervallumban. Ez az adminisztratív teher a megyék részére újonnan jelentkező területfejlesztési feladatok elsajátításával csökkenni látszik.

55


8. AZ UTÓLAGOS HATÁSVIZSGÁLAT NYOMÁN MEGFOGALMAZOTT MEGÁLLAPÍTÁSOK,

A

JÖVŐBENI

TFTV.

JOGSZABÁLYMÓDOSÍTÁSÁNAK

ESETÉRE

VONATKOZÓ

JAVASLATOK

1. A döntéshozó testülettel rendelkező kistérségi szintű szervezet, mint a települési önkormányzatok és a megyék közötti területi szint intézménye szükséges eleme a területfejlesztési intézményrendszernek Különösen igaz ez a megállapítás azokra a megyékre, ahol magas a települések száma (a 170 körüli átlagos értékhez képest például Borsod-Abaúj-Zemplén megyében 358, Baranya megyében 301), így azoknak a megyétől az átvitt értelemben vett távolsága nagy. A gyakorlatban számos olyan területfejlesztési vonatkozású ügy adódik, amelyek megoldásához a települési önkormányzati szint elégtelen, a megyei szintre helyezés pedig indokolatlan központosítást jelentene (pl. egyes önkormányzati fejlesztések megvalósulási helyének megválasztása). Ilyen feladatokat részben betölthet az Mötv. keretein belül létrehozott önkormányzati társulás. Ezen megoldás hiányossága azonban – mivel a társulás önálló, jogszabályban biztosított hatáskörrel nem rendelkezik – csak olyan hatáskörrel bírhat, amellyel a társulást létrehozó önkormányzatok rendelkeznek, és amelynek

társulási

keretek

között

történő

gyakorlásáról

önként

rendelkeznek.

Önkormányzatok közötti/feletti döntések meghozatalára tehát nincsen alkalmas megye alatti szint, amely a szubszidiaritás elvének figyelembe vételével a megyei szint alatti döntéseket meghozhatná. Az Európai Unió működésének alapelveként is megjelenő szubszidiaritás16 kapcsán utalhatunk akár XI. Pius pápa 1931-ben, Quadragesimo Anno címen kibocsátott enciklikájára17 is. Ez az alábbiak szerint fogalmaz a szubszidiaritás szükségességéről: „amit az egyes egyének saját erejükből és képességeik révén meg tudnak valósítani, azt a hatáskörükből kivenni és a közösségre bízni tilos; éppen így mindazt, amit egy kisebb 16

Lásd az Európai Unióról szóló szerződés 5. cikkét, illetve „A SZUBSZIDIARITÁS ÉS AZ ARÁNYOSSÁG ELVÉNEK ALKALMAZÁSÁRÓL” című jegyzőkönyvet 17 Az enciklika alapvetően a magántulajdon, a tőke és a munkaerő, a társadalmi rend, a szocializmus, illetve kommunizmus kérdéseiről szól. A címválasztás oka, hogy az enciklika kibocsátására 40 évvel XIII. Leó pápa Rerum Novarum címen kiadott enciklikája után került sor. 56


és alacsonyabb szinten szerveződött közösség képes végrehajtani és ellátni, egy nagyobb és magasabb szintű szerveződésre áthárítani jogszerűtlenség és egyúttal súlyos bűn, a társadalom helyes rendjének felforgatása (...) A kézenfekvő megoldás tehát az, ha az állami vezetés a kisebb jelentőségű teendők és problémák megoldását, amelyek őt amúgy is csak szétforgácsolják, átengedi az alacsonyabb szervezettségű csoportoknak (...) Az államférfiak legyenek meggyőződve arról, hogy minél tökéletesebben működik a különböző társadalmi feladatokra szerveződő alakulatok rendje az említett szubszidiaritási elv érvényesítésével, annál nagyobb lesz az államhatalom tekintélye és cselekvésének hatásfoka, annál sikeresebb lesz és annál kedvezőbb helyzetbe kerül maga az állam is.18”

2. Az OTT Tftv.-ben foglalt szabályozását felül kell vizsgálni és a megfelelő szabályozás megteremtésével az OTT-t alkalmassá kell tenni a gyakorlati működésre Az Országos Területfejlesztési Civil Egyeztető Fórum (a továbbiakban: OTCEF) képviselői által az OTT működéséről nyilvánosságra hozott dokumentumok19 és beszámolók szerint a területi és civil érdekek kormányzati döntéshozatalba történő becsatornázását célzó törvényi szabályozás mögötti nemes szándékok ellenére nem zökkenőmentes az OTT működése. Az OTCEF delegáltjai 2006 júliusában – nyilvánosságra hozott levelükben –a „törvényesség és a jogállamiság megőrzése érdekében” kormányzati szinten kérték az OTT mielőbbi összehívását, valamint azt, hogy az OTT elé nem terjesztett, területfejlesztési vonatkozású Kormány-előterjesztéseket a Kormány vegye le a napirendjéről, és csak az OTT által történő megtárgyalást követően döntsön azokról. Arra való tekintettel, hogy az OTT legutóbbi ülését 2010. március 2-án tartotta, az OTCEF képviselői 2010 októberében a területfejlesztésért felelős állami szerv vezetőihez intézett, szintén nyilvánosságra hozott levelükben sürgették az OTT összehívását, illetve Tftv.-ben rögzített funkcióinak betöltését20. Álláspontunk szerint azonban abban, hogy az elmúlt években nem kezelték valódi véleményformáló, tanácsadó testületként az OTT-t, komoly belső, szabályozásból eredő 18

XI. Pius pápa Quadragesimo Anno címen kiadott szociális enciklikájának 79-80. pontjai http://otcef.hu/ 20 http://otcef.hu/otcef/otcef-allasfoglalasok-velemenyek/otcef-delegaltak-ott-ert-levelek-2010 19

57


oka van. Ezen okok egyike az OTT nem optimálisan megválasztott tagösszetétele. A 2011-ig hatályos szabályozás szerint az OTT tagjainak a többségét ugyanis a Kormány tagjai (a területfejlesztésért felelős miniszter és nyolc további miniszteri képviselő), valamint az RFT-k tagjai alkották. Mivel az RFT-k képviselői elsősorban szintén a Kormány által delegált személyek, megállapítható, hogy az elmúlt időszakban egy olyan testület számára írta elő az OTT a Kormány részére történő javaslattevő, véleményező szerepet, amely tagjai többségének a mandátuma éppen a Kormány álláspontjának képviseletére terjed ki. A minisztereket képviselő 1+8 fő esetén még az is elmondható, hogy az OTT elé terjesztett kormányelőterjesztések velük való megtárgyalása felesleges, alacsony hozzáadott értékű duplikációt jelent a folyamatban. A Kormány ügyrendjének az előterjesztések véleményezéséről szóló része21 ugyanis egyértelműen előírja, hogy az előterjesztéseket

azok

Kormány

elé

terjesztését

megelőzően

a

miniszterekkel

véleményeztetni kell. Ha a Kormány álláspontjához képest az OTT ülésén a fentiek ellenére eltérő vélemény meg is fogalmazódott az OTT nem Kormány által közvetlenül vagy közvetve delegált tagjaiban, az az elemi matematika szabályai szerint kisebbségben maradt a Kormány álláspontjához

viszonyítva.

A

Kormány

javaslattevő,

véleményező

testületeként

funkcionálni, a meglévő, OTT elé terjesztett anyagokhoz új inputokat biztosítani a fentiek szerinti összetétel mellett az OTT valóban képtelen. A Tftv. módosításának hatálybalépésével pozitív irányba változott az OTT tagösszetétele. Az RFT-k képviselete helyett ugyanis a területi érdekek képviselőiként megjelentek a megyei közgyűlések elnökei, illetve a főpolgármester. Az OTT megfelelő működését akadályozó tényezőnek tartjuk ugyanakkor a most hatályos szabályozás alábbi két elemét: 

A kormányzati képviselők száma változatlanul 1+8 fő, amely nehezen indokolható, ugyanis sem a fejlesztési kérdésekben érintett tárcák számának, sem az érintett szakterületek számának nem felel meg, ugyanakkor a központi és területi szereplők közötti egyensúly megteremtésére sem alkalmas. Amennyiben a központi szint

21

A Kormány ügyrendjéről szóló 1144/2010. (VII. 7.) Korm. határozat 20-31. pontjai 58


képviseletében részt vevő tagok számának felülvizsgálatára sor kerülne, indokolt volna figyelembe venni a jogszabállyal vagy közjogi szervezetszabályozó eszközzel létrehozott testületek felülvizsgálatáról

szóló

1158/2011.

(V.

23.)

Korm.

határozatban foglaltakat. Ezen határozat ugyanis egységes elveket határoz meg a kormányzati részvétellel működő testületek típusára (ezzel összefüggésben elnevezésére), tagösszetételére, valamint működésük és nyilvántartásba vételük szabályaira. Az OTT-hez kapcsolódóan fent említett tagösszetételi problémát nagymértékben orvosolná a Korm. határozat, amely szerint „A tanácsnak – a tanács működéséért fő felelősséget viselő állami vezetőn, valamint az általa vezetett, irányított vagy felügyelt

szervek

vagy

szervezeti

egységek

kijelölt

tisztviselőin

kívül

–

államigazgatáson kívüli szervezetek és személyek legyenek tagjai. A tanácsnak kivételesen a tanács működésért fő felelősséget viselő állami vezetőn kívül más állami vezető, tisztviselő vagy köztisztviselő akkor legyen tagja, amennyiben jelenléte előreláthatóan a napirendi pontok túlnyomó részénél indokolt, és az állandó

meghívottként

való

nevesítés

fontos

kormányzati

érdeket

22

sértene. ” Igaz ugyan, hogy ezen Korm. határozat 1. pontja szerint a határozatban foglaltak nem vonatkoznak a területfejlesztési tanácsokra, azonban hozzáteszi ezen rendelkezés azt is, hogy ezen tanácsok összetételét, működését a – közelebbről nem részletezett tartalmú és időzítésű – fejlesztéspolitikai reform keretében felül kell vizsgálni. 

A másik megfigyelhető szabályozási probléma a civil érdekek becsatornázásához kapcsolódik. A civil bevonással működő kormányzati döntéselőkészítésnek, döntéshozatalnak állandó dilemmája az OTT civil képviseletével kapcsolatosan is fennáll. Míg ugyanis a civil képviselet egyik elvárt hozadéka a döntések szélesebb legitimációja, maguk a civil szervezetek önállóan szinte semmiféle legitimációval nem rendelkeznek - legalábbis a szó hagyományos értelmében nem. A témában érintett egyesületek, egyéb szerveződések tagjai ugyanis nem rendelkeznek a társadalom választásra jogosult tagjaitól kapott mandátummal. A döntéseiknek, illetve az általuk képviselt álláspontnak sem kell összhangban lennie semmilyen helyi vagy országos választói akarattal, amely – a soron következő

22

A jogszabállyal vagy közjogi szervezetszabályozó eszközzel létrehozott testületek felülvizsgálatáról szóló 1158/2011. (V. 23.) Korm. határozat 1. j) pontja 59


választáson való véleménnyilvánítás révén – őket akár csak politikai felelősséggel sújtaná. A civil szervezetek közreműködésénél az esetek jelentős részében nincs olyan szereplő, akinek hatásköre kiterjedne annak megállapítására, hogy a témában meghatározott véleményt kifejtő civil szervezet valóban szolgálja-e a helyi társadalom (civil szervezet alapító okiratában megjelölt) környezeti, kulturális, esélyegyenlőségi, vagy egyéb érdekeit. Bevonásuk a partnerség kiteljesítéséhez mégis szükséges. A legitim civil képviselet megteremtése érdekében a Tftv. korábban hatályos változata, valamint az azóta hatályon kívül helyezett 258/2004. (IX. 16.) Korm. rendelet23 sajátos megoldást alkalmazott. Előírta ugyanis, hogy a területfejlesztést érintő kérdések megtárgyalására a bírósági nyilvántartásba vett országos társadalmi szervezetek egyeztető fórumot hozzanak létre. Ezen fórum (az OTCEF) pedig a saját tagjai közül választja meg azon képviselőket, akik az OTT ülésén a civil egyeztető fórum álláspontját képviselik. A többi civil szervezet által történő megválasztás nagymértékben növeli az OTT-ben helyet kapó civil szereplők legitimációját. A választás útján való delegálás, illetve az OTCEF felé történő rendszeres beszámolás pedig garanciális jelentőségű arra nézve, hogy a résztvevő szervezetek

egy

valóban

széles

réteg

érdekeit

fogják

az

OTT

előtt

képviselni. A Budapesti Kereskedelmi és Iparkamara álláspontja szerint az „érdekegyeztetés új rendszerének alapja egy, a központi kormányzat által működtetett adatbázis. Az adatbázisba történő bejelentkezés a szervezetek önkéntes döntésén alapul, a regisztráció azonban a konzultációs folyamatban történő részvétel feltétele24”. A civil egyeztető fórum korábbi szabályozása ezen elvnek megfelelt. Törvényi szabályozás szintjén rendezendő ezen civil érdekeket megjelenítő OTT tagok száma, amely jelenleg három fő (a területi szereplők számához, illetve az esetlegesen tagként megmaradó kormányzati képviselők számához igazítandó). Rendezendő továbbá a részvétel jellege, amely kapcsán jelenleg tanácskozási jogot biztosít a törvény. Tekintve azonban, hogy az OTT eleve nem döntéshozó testület,

23

a megyei (fővárosi) közigazgatási hivataloknak a kistérségi fejlesztési tanácsok és a Budapesti Agglomerációs Fejlesztési Tanács létrehozásával és a térségi fejlesztési tanács átalakulásával kapcsolatos feladatairól, a megalakulással és átalakulással kapcsolatos eljárás rendjéről, továbbá az egyeztető fórumok létrejöttének és működésének szabályairól szóló 258/2004. (IX. 16.) Korm. rendelet 24 A kormányzati konzultációs mechanizmus című tanulmány (Budapesti Kereskedelmi és Iparkamara, szerző és dátum megjelölése nélkül) 60


szerepe a véleménynyilvánításra, javaslattételre irányul, a teljes jogú részvétel biztosítását tartjuk optimálisnak. A fenti szabályozási problémák orvoslása, illetve az OTT rendszeres összehívása révén a kormányzati gyakorlatban jóval nagyobb mértékben megvalósulhatna a partnerség elve, a döntések

valódi

társadalmasítása,

amely

a


döntéselőkészítési

folyamatokhoz tényleges hozzáadott értéket biztosítana. A rendszer álláspontunk szerint ilyen módon volna képes túlmutatni a civil érdekek pusztán formális bevonását célul kitűző, elmúlt időkre jellemző kormányzati gyakorlaton.

3. A megyei önkormányzatok feladatellátásához kapcsolódó emberi erőforrások rendelkezésre állásának kapcsán az Állami Számvevőszék átfogó ellenőrzését tartjuk indokoltnak

A hatásvizsgálathoz kapcsolódó kérdőíves felmérés tapasztalatai alapján feltételezhető, hogy a megyei önkormányzatok jelentősen megváltozott feladataihoz kapcsolódóan a személyi kapacitások megfelelő módosítása (személyi állomány bővítése, esetlegesen cseréje) nem történt meg. Tekintettel a megyei önkormányzatok területfejlesztési feladatellátásban

megnövekedett

szerepére,

a

feladatok

ellátásával

kapcsolatos

kockázatok felmérése, csökkentése érdekében az Állami Számvevőszék átfogó ellenőrzését tartjuk indokoltnak. Az ellenőrzési dokumentáció szükség esetén feladatként megállapíthatja az önkormányzat számára a személyi kapacitásainak megfelelő bővítését.

4. A Tftv. következő módosítása során a szabályozást indokolt kiegészíteni a 2011es módosítást

követően ismertté vált

(2014-2020-as időszakra

vonatkozó)

körülmények, fejlemények figyelembevételével

A Tftv. 2011-ben végrehajtott módosítását követően több, a 2014-2020-as időszak európai uniós forrásainak felhasználására vonatkozó körülmény (részint külső, uniós döntésből adódó adottság, részint kormányzati döntés) vált ismertté, amelyek lehetővé teszik a jelenleg hatályos – a megyei önkormányzatok által szinte egyöntetűen túl 61


általánosnak, a konkrétumok szintjén hiányosnak tartott – szabályozás tartalmi kibővítését, egyértelműsítését. A megyei önkormányzatok részéről a kérdőíves felmérés során erőteljes igény mutatkozott a területfejlesztési feladatok jelenleginél pontosabb meghatározására, a több szereplőt is érintő feladatok megosztásának részletesebb szabályozására.

5. Meg kell teremteni a megyei önkormányzatok és a megyei jogú városok összehangolt tervezésének egyértelmű hatásköröket biztosító szabályozását és eljárási alapjait Különös figyelmet érdemelnek a megyei önkormányzatok kérdőíves felmérése során adott azon válaszok, amelyek szerint további jogalkotási tevékenység szükséges a megyei jogú városok, illetve a megyei önkormányzatok tervezési tevékenységének összehangolása kapcsán. Ezen problémára vonatkozóan a Tftv. módosítása által bevezetett megyei területfejlesztési konzultációs fórum intézményét a megyei önkormányzatok érezhetően elégtelennek tartják. A megyei részről elhangzó aggályok kapcsán megjegyzendő, hogy a megyei önkormányzat és a megyei jogú város között közvetlen alá-fölérendeltségi viszony nincsen (korábban sem volt). A Tftv. 11. § (1) bekezdésének d) pontja a megyei önkormányzat

számára

önkormányzatokkal

való

a

megyei

jogú

együttműködést

várossal ír

elő

és a

az

érintett

települési

településrendezési

tervek

összehangolása érdekében, a 13. § (2) bekezdése szerint pedig a megyei önkormányzat „a megyei jogú város önkormányzata bevonásával” dolgozza ki és fogadja el25 a megye hosszú távú területfejlesztési koncepcióját, illetve a megye fejlesztési programját és az egyes alprogramokat. A szabályozás egyértelműsége valóban csorbult ahhoz a korábbi helyzethez képest, amelyben a – megyei önkormányzatot és megyei jogú városokat egyaránt magába foglaló – MTT döntése, illetve az általa elfogadott megyei terv mindkét szervezet számára kötelező volt.

25

A koncepció és a programok kidolgozása kapcsán való együttműködés viszonylag egyértelmű. Értelmezési nehézséget okoz viszont az elfogadás során való bevonás, részvétel (értelmezés kérdése, a felek hogyan valósítják meg a döntésbe való bevonást) 62


6. A megyei önkormányzatok eredményes feladatellátásának érdekében forrásokat biztosítani szükséges A hatásvizsgálatot végzők örömmel tapasztalták azt a megyei önkormányzatok közötti szoros kooperációt, amelyről a körükben végzett kérdőíves felmérés kapcsán az egyes megyék

által adott

szöveges válaszok

közötti egyezőségek

árulkodnak.

Ezen

egyezőségek különösen jól megfigyelhetők azon javaslatok vonatkozásában, amelyek a megyei önkormányzatok forrásokkal való ellátása kapcsán fogalmazódtak meg. A megyei önkormányzatok két javaslatot tettek a témában: 

a megyei önkormányzatok számára legyen lehetőség saját (adó)bevételeket szerezni (javaslatként a helyi iparűzési adóból való részesülés jelent meg). Még ha a javaslat mögött meghúzódó elvvel tudunk is azonosulni26, annak kezelését nem a területfejlesztési

szabályozásban,

hanem

az

adójogi

jogszabályokban,

a

költségvetési törvényekben, illetve az államháztartási szabályozásban tartjuk elképzelhetőnek. 

a megyei önkormányzatok jelentős egyetértésben javasolják a korábbi években (2009-ig)

működő

decentralizált

hazai

támogatási

rendszer

folytatását.

Megfigyelhető nosztalgia él a területfejlesztési szakmai közvélemény, illetve a hivatkozott források kedvezményezettjének számító települési önkormányzatok vezetői között a korábbi hazai támogatási rendszer iránt. A támogatási rendszer egyszerűsége, a támogatási célok (szinte minden önkormányzati alapfeladat) népszerűsége miatt erőteljes az igény ezen támogatási konstrukciók ismételt beindítására. Ezen javaslat teljesítése azonban szintén nem a területfejlesztési szabályozás hatásait, illetve a szabályozás esetleges jövőbeni módosítását érintő kérdés27 (a Tftv. 20. §-a változatlanul biztosítja ezen konstrukciók szabályozási alapjait).

26

Utalunk itt a Helyi Önkormányzatok Európai Chartájáról szóló, 1985. október 15-én, Strasbourgban kelt egyezményre (az 1997. évi XV. törvény kihirdetésével vált a magyar jog részévé), amelynek 9. cikk 3. pontja szerint „A helyi önkormányzatok pénzügyi forrásainak legalább egy részét olyan helyi adók és díjbevételek teszik ki, amelyek mértékének meghatározására - jogszabályi keretek között - e szerveknek van hatáskörük.” 27 Ezen konstrukciók forrásai a központi költségvetés egyensúlyának megőrzése érdekében tett intézkedések keretében zárolásra, elvonásra kerültek, jövőbeni biztosításuk nem várható. 63


7. Megfontolandó az állami fejlesztési tevékenység intézményi és eljárási hátterének egy átfogó jellegű fejlesztéspolitikai törvényben való szabályozása Egyes megyei önkormányzatok részéről a fenti javaslatok kapcsán nem is a Tftv. módosítására, hanem új törvény megalkotására vonatkozó javaslatot kaptunk. Ezen javaslat megfontolandó annak fényében, hogy a Tftv. számos okból (a jogalkotók Tftv.-vel elérni kívánt eredeti céljából, a Tftv. szerkezeti felépítéséből, fogalomhasználatából, stb.) adódóan csak korlátozottan tudja annak a törvényi szabályozásnak a szerepét betölteni, amelytől az intézményrendszer, illetve a szakmai közvélemény a teljes állami fejlesztéspolitikai tevékenységet átfogó szabályozást vár el. A Tftv.-t ugyanis eredendően olyan törvénynek szánta a jogalkotó, amely az ország kiegyensúlyozott területi fejlődését és a térségei társadalmi-gazdasági, kulturális fejlődésének előmozdítását lehetővé tevő beavatkozási

eszközöket,

illetve

az ezen

eszközöket

alkalmazó

intézményeket

szabályozza. Ezen szabályozásnak kellett időközben az Európai Unióhoz történő csatlakozásunkkal elérhetővé váló források felhasználását végző intézmények és eljárások jelentős részére vonatkozóan is törvényi szabályozási háttérül szolgálni. Megjegyzendő, hogy a törvény elfogadása óta eltelt évek során a kifejezetten a területi különbségek felszámolását célzó beavatkozási eszközök a kormányzat eszköztárából fokozatosan eltűntek. A felvetett javaslatot befogadva megfontolandónak tartjuk, hogy egy, az állam fejlesztéspolitikai tevékenységét minden ágazatot átfogó módon szabályozó törvény kerüljön előkészítésre, amely horizontálisan érvényesítendő alapelvként biztosítja – egyéb alapelvek mellett – a területi szemlélet érvényesülését, illetve megteremti az ország kiegyensúlyozott területi fejlődésének szabályozási hátterét.

8. A RTKF funkcióinak megerősítése Ezen javaslatot elsősorban az információ áramlás nehézségeinek kiküszöbölése miatt tették az RFÜ-k. Tekintettel arra, hogy a RTKF kiváló plénuma lehetne az információcserének az egyes megyei fejlesztési elgondolások összehangolásának. A javaslat szerint a fórum jelenleg megyei hatáskörben lévő titkársági feladatait az RFÜ-k láthatnák el, így az itt lévő szakmai kapacitás is kellő mértékben tudna becsatornázódni a fejlesztési elképzelések kidolgozásába, hatékonyan tudná segíteni az együttműködést.

64


9. A megyei önkormányzatok és RFÜ-k közötti együttműködés megerősítése A javaslat abból adódóan merült fel, hogy a korábban hatályos Tftv. alapján a megyei önkormányzatok és az RFT-k együttműködése volt hangsúlyos, a kérdőíves felmérés eredményei szerint azonban az RFT-k munkaszervezetei és a megyék között szoros együttműködés nem volt tapasztalható. Tekintettel azonban a megyei önkormányzatok és RFÜ-k jövőbeni közös feladataira, ezen szervezetek részéről szoros és hatékony együttműködés

szükséges.


és

A


önkormányzati

szakmai

fejlesztési

feladatok

(decentralizált

támogatási

programok

szerződésállományának kezelése, területi tervezés, stb.) megfelelő ellátása érdekében javasoljuk annak megfontolását, hogy az RFÜ képviselője az érintett megyei önkormányzatok – illetőleg azok megfelelő albizottságai – ülésein meghívottként rendszeresen részt vegyenek. Javasoljuk továbbá azon, megyei önkormányzati területfejlesztési szakmai feladatok ellátása során az RFÜ-k kötelező jellegű bevonását, amely önkormányzati feladatok végrehajtásához a Kormány támogatást nyújt.

10. Egyéb javaslatok Itt

szükséges

még

megemlíteni,

hogy

az

Állami

Számvevőszék

„A

térségek

felzárkóztatására fordított pénzeszközök felhasználásának ellenőrzése” tárgyú vizsgálata kapcsán szintén javasolta a Tftv. soron következő módosítása során az alábbiak figyelembe vételét, módosítás keretében történő rendezését: A Tftv. módosítás a)

terjedjen ki a területfejlesztési célokat szolgáló közösségi és nemzetközi forrásokra és kezdeményezze Országgyűlés elé való beterjesztését;

b)

dolgozza ki a Tftv. 7. § e) pontja alapján a területfejlesztést szolgáló pénzügyi eszközöket, az igénybe vehető kedvezmények felhasználásának szabályait.

65


9. MELLÉKLET

Kérdőív a megyei önkormányzatok részére Kérdőív a regionális fejlesztési ügynökségek részére

66

Hatásvizsgálatok és stratégiák elkészítése a Nemzeti Fejlesztési Minisztériumban című,

Recommend Documents