Grondstromen Inventarisatie van probleem- en oplossingspunten zoals in de praktijk ervaren

TNO-NITG Rapport 01-151-A

Grondstromen Inventarisatie van probleem- en oplossingspunten zoals in de praktijk ervaren

Datum

Augustus 2001 Auteur(s)

F.P.J. Lamé J.A.J. Zegwaard L. Reijerkerk P.A. Breunis

TNO-NITG Oranjewoud Element Consult DHV Milieu en Infrastructuur

Opdrachtgevers

Service Centrum Grond (SCG) Stichting Kennisontwikkeling Kennisoverdracht Bodem (SKB) Stichting Infrastructuur Kwaliteitsborging Bodembeheer (SIKB)

Rapport TNO / Oranjewoud / Element Consult / DHV

ii

Rapportnummer 01-151-A

Inhoud

1

Inleiding............................................................................................. 1

2

Algemene constateringen naar aanleiding van de gesprekken................. 3

3

Inventarisatie van knelpunten en oplossingen........................................ 4

4

Nadere uitwerking van de knelpunten en oplossingen............................ 9 4.1 Beleid .................................................................................. 9 4.2 Communicatie / informatie / kennisoverdracht.......................14 4.3 Kwaliteitsborging ................................................................15 4.4 Personeel en organisatie .......................................................19 4.5 Technisch inhoudelijke aspecten...........................................20

5

Projectdefinities.................................................................................25


iii


Lijst van figuren Figuur 1 Figuur 2 Figuur 3 Figuur 4 Figuur 5 Figuur 6

Gesignaleerde problemen weergegeven in vijf categorieën........... 5 Gesignaleerde oplossingen weergegeven in vijf categorieë........... 6 Gesignaleerde problemen gerangschikt op basis van het voortbrengingsproces ................................................................ 7 Gesignaleerde oplossingen gerangschikt op basis van het voortbrengingsproces ................................................................ 8 Gesignaleerde probleempunten ingedeeld over de verschillende actoren................................................................23 Gesignaleerde oplossingspunten ingedeeld over de verschillende actoren................................................................24


iv


Lijst van tabellen Tabel 1

Vertegenwoordigers van organisaties en instanties waarmee is gesproken.............................................................................. 1


1


1

Inleiding

In het voorjaar van 2001 zijn door het projectteam interviews gehouden met de actoren die relevant zijn als het gaat om grondstromen. Gesproken is met de actoren zoals weergegeven in Tabel 1. Tabel 1

Vertegenwoordigers van organisaties en instanties waarmee is gesproken

Aannemers: Adviesbureaus: Grondbanken: Grondverzet: Grote gemeenten: Handhavers: Kleine gemeenten:

Ministerie VROM: Provincies: Waterschappen:

Theo Pouw en Otto Hegeman (beiden Theo Pouw BV) en Piet van Dijk (Aannemingsbedrijf van Dijk - Maasland BV) Niels van der Gaast (Chemielinco) en Bernd van den Berg (CSO) Wil van der Valk (grondbank Midden-Gelderland) Chris Zevenbergen (Dura Vermeer) en Nils Leemans (Rijkswaterstaat, Directie Utrecht) Anton Roeloffzen (gemeente Rotterdam) en Rick Heijstee (gemeente Venlo) Teunis van der Anker (Regiopolitie Zuid-Holland Zuid) Gerald Olde Monnikhof (gemeente Hillegom), William Slotboom (gemeente Hillegom), Laurens Steijn (gemeente Haarlemmermeer) Eric Ruwiel en Wim Munters (beiden Directie BWL) Fred Kok (provincie Zuid-Holland) en Wilfried ter Woerds (provincie Utrecht) Pieter Massink (Waterschap Veluwe) en Cees van Bladeren (Unie van Waterschappen)

De gesprekken zijn deels door twee personen van het projectteam uitgevoerd en deels door één. Van alle gesprekken is een verslag gemaakt die na het gesprek aan de geïnterviewden ter controle / aanvulling is toegezonden. Met geïnterviewden is afgesproken de betreffende verslagen vertrouwelijk te behandelen en alleen de hieruit gegenereerde conclusies nader met het veld te communic eren. Het onderhavige rapport is de weerslag van de uit de gesprekken gehaalde hoofdlijnen met betrekking tot zowel de ervaren knelpunten als de gesignaleerde oplossingen. Knelpunten en oplossingen worden thematisch behandeld omdat dit door de geïnterviewden over het algemeen als een zinvolle indeling is ervaren. De thema's zijn: • Beleid • Communicatie / informatie / kennisoverdracht • Kwaliteitsborging • Personeel en organisatie • Technisch inhoudelijke aspecten

Rapport TNO / Oranjewoud / Element Consult / DHV Rapportnummer 01-151-A

2

Vaak geldt dat de op hoofdlijnen samengevatte knel- en oplossingspunten niet of niet goed op elkaar aansluiten. Om die reden is daarom niet altijd een directe koppeling tussen knel- en oplossingspunten gemaakt. In dit rapport wordt eerst op grafische wijze een inventarisatie van knel- en oplossingspunten weergegeven. Daarna worden de verschillende punten op basis van hetgeen in de interviews is gesteld nader toegelicht. Voor de toelichting is in belangrijke mate gebruik gemaakt van citaten uit de besprekingsverslagen. Soms zijn dit samenvattingen van hetgeen is gezegd, soms zijn het letterlijke citaten. Een aantal maal wordt daarbij een conclusie getrokken. Dit zijn geen conclusies van het projectteam, maar conclusies van één of meer van de geïnterviewden. Naast de thematische behandeling zijn de knelpunten en oplossingen ook nog grafisch weergegeven in relatie tot het voortbrengingsproces van grond(stromen). Het betreft hier een herschikking van de knelpunten en oplossingen; de nadere toelic hting wordt op basis van de eerder genoemde thematische indeling gegeven.


3


2

Algemene constateringen naar aanleiding van de gesprekken

Een ieder heeft zijn eigen invalshoek, eigen perspectief en belang bij de problematiek. Niemand, of slechts een enkeling, heeft een totaal overzicht. Dat betekent dat niemand in staat is de puzzel van grondstromen alleen op te lossen. Er is sprake van wederzijdse afhankelijkheid in termen van overzicht, positie(s) en rollen in de keten van grondstromen. Er is grote bereidheid en enthousiasme bij de deelnemers om over de problematiek en de oplossingen van gedachten te wisselen. Het onderwerp 'leeft'. Tegelijkertijd is er sprake van veel dynamiek; er lopen veel projecten en er zijn allerlei ontwikkelingen die daarop ingrijpen. De keten van grondstromen bestaat uit verschillende schakels die samen een geheel vormen. Het oplossen van (alleen) de zwakke schakels zorgt slechts voor verschuiving van het knelpunt naar een andere 'schakel' (dit is te vergelijken met het fileprobleem). Als we kijken naar de problematiek in relatie tot het processchema, dan blijkt dat de meeste problemen zich concentreren bij de gemeenten (duidelijkheid over beleid, uitvoering, handhaving).


4


3

Inventarisatie van knelpunten en oplossingen

Op de volgende bladzijden worden de knelpunten en oplossingen geïnventariseerd, eerst op basis van de eerder genoemde vijf thema's en daarna op basis van het voortbrengingsproces van de grond(stromen).


5


Problemen Personeel en organisatie

Communicatie / Informatie / Kennisoverdacht

Te weinig handhaving (meer doen met capaciteit)

Onvoldoende gerichte communicatie: - inhoud - niveau - doelgroepen - beleidsdoelen

Onvoldoende communicatie op uitvoeringsniveau

Capaciteitsprobleem (kennis) bij gemeenten

' Het is niet duidelijk wat het rijbewijs halen inhoudt '

Kwaliteitsborging Geen grip / zicht op grondstromen

Capaciteitsprobleem (FTE's) bij gemeenten

Medewerkers worden niet 'afgerekend' op uitvoering conform Bsb

Geen zicht op kwaliteitsborging

Beleid Beleid ten aanzien van grond te ingewikkeld Definities niet eenduidig: - grond - werk Handhaving is geen beleidsprioriteit

Figuur 1

Samenhang weten regelgeving voor grond ontbreekt Beleid moet op uitvoeringsniveau vooraf beter worden getoetst aan praktijk Scheiding van verantwoordelijkheden (pettenprobleem)

Ernstig verontreinigde grond: grotere risico's maar minder streng beleid: niet uit te leggen

Protocollen te complex

Gesignaleerde problemen weergegeven in vijf categorieën

Technische en inhoudelijke aspecten

Afstemming normwaarden ontbreekt

Asbest: - verschillen in doelstelling - niet passend protocol - gebrek aan kennis / ervaring


6


Oplossingen Personeel en organisatie

Communicatie / Informatie / Kennisoverdacht Communicatie meer op doelgroep en ontvanger gericht

Informatie en communicatie op 'Nijntje'-niveau en toegesneden op specifieke doelgroep

Kwaliteitsborging Meer en betere handhaving

Onafhankelijk toezicht

Screenen op praktische uitvoerbaarheid

Formaliseren verspreidingsbeleid klasse 1 en 2 specie

Figuur 2

Risicomomenten in kaart brengen (wanneer kan er iets mis gaan)

Grondverzetsbegeleider

Persoonscertificering

Invulling beleid in nauwe samenspraak met werkveld

Vereenvoudiging en afstemming weten regelgeving

(Versterken) centrale handhaving

één loket voor verschillende weten regelgeving

Afstand beleid / ministerie met werkveld verkleinen

Beleid

Nieuw beleid met duidelijkheid over beleidsruimte

Politiek en bestuurlijk commitment, vertaald in kƒ en FTE's

Uitwisseling praktijkkennis tussen gemeenten

Gesignaleerde oplossingen weergegeven in vijf categorieë

Meer toezicht in het veld

Verbreden kwaliteitsdenken

Technische en inhoudelijke aspecten Opbulken partijen

Afstemmen normwaarden

procedurele aanpassing meldingen


7


Problemen Protocollen te complex

Onvoldoende gerichte communicatie: - inhoud ' Het is niet - niveau duidelijk wat het - doelgroepen rijbewijs halen - beleidsdoelen inhoudt '

gemeenten

Afstemming normwaarden ontbreekt

beleid Definities niet eenduidig: - grond - werk

locatie

Scheiding van verantwoordelijkheden (pettenprobleem)

Beleid ten aanzien van grond te ingewikkeld


Samenhang weten regelgeving voor grond ontbreekt


Beleid moet op uitvoeringsniveau vooraf beter worden getoetst aan praktijk

Te weinig handhaving (meer doen met capaciteit) Capaciteitsprobleem (kennis) bij gemeenten

onderzoek

adviesbureau


Handhaving is geen beleidsprioriteit Onvoldoende communicatie op uitvoeringsniveau

Geen grip / zicht op grondstromen Geen zicht op kwaliteitsborging

uitvoering Asbest: - verschillen in doelstelling - niet passend protocol - gebrek aan kennis / ervaring

Figuur 3

Gesignaleerde problemen gerangschikt op basis van het voortbrengingsproces


8


Oplossingen Nieuw beleid met duidelijkheid over beleidsruimte

Afstemmen normwaarden Vereenvoudiging en afstemming weten regelgeving (Versterken) centrale handhaving


beleid



gemeenten

één loket voor verschillende weten regelgeving Uitwisseling praktijkkennis tussen gemeenten


locatie

Invulling beleid in nauwe samenspraak met werkveld

Meer en betere handhaving Communicatie meer op doelgroep en ontvanger gericht


onderzoek

adviesbureau


Onafhankelijk toezicht Meer toezicht in het veld

Grondverzetsbegeleider

uitvoering Risicomomenten in kaart brengen (wanneer kan er iets mis gaan)

Persoonscertificering

Opbulken partijen

Figuur 4


Gesignaleerde oplossingen gerangschikt op basis van het voortbrengingsproces


9



Beleid ten aanzien van grond te ingewikkeld Samenhang weten regelgeving voor grond ontbreekt

Nieuw beleid met duidelijkheid over beleidsruimte Vereenvoudiging en afstemming weten regelgeving

4

Nadere uitwerking van de knelpunten en oplossingen

4.1

Beleid

Hoewel er op zich begrip is voor het feit dat de grootste toetsingsinspanning moet worden verricht voor schone grond, wordt gelijktijdig geconstateerd dat het meeste geld / (milieu)rendement valt te verdienen met ernstig of nog net niet-ernstig verontreinigde grond. Het één op één trekken van de onderzoeksinspanning (alles conform schone grond) wordt daarom ook ondersteund. Met betrekking tot ernstig verontreinigde grond is een verbeterslag te realiseren. Deze heeft betrekking op het feit dat er op dit moment onvoldoende zicht is op een goede partij-indeling: er is onvoldoende zicht op een goede eindbestemming van de ernstig verontreinigde grond. Drie elementen moeten in dit verband worden verbeterd: • De partijkarakterisering moet worden verbeterd. • Er is beter toezicht van het bevoegd gezag noodzakelijk. • De grondstromen moeten beter worden geregistreerd. 'Het beleid met betrekking tot grond is te ingewikkeld' is een uitspraak die in (vrijwel) alle gesprekken is gedaan. Met dit als kern van de boodschap worden er vervolgens andere elementen aangekoppeld: • Het Bouwstoffenbesluit is met betrekking tot grond niet uit te leggen. • De gemeentelijk ambtenaar weet niet aan welk kader hij / zij zich moet houden. • Handhaving wordt bemoeilijkt doordat er rond grond een groot aantal wetten en regels van toepassing is. • De complexiteit wordt in het veld onvoldoende doorzien. • Op eigen initiatief wordt weten regelgeving nogal eens vereenvoudigd / 'uitgekleed'. Dit gebeurt door alle partijen (handhavers, gebruikers, adviseurs). Gegeven de complexiteit zou het wenselijk zijn als weten regelgeving een meer samenhangend geheel zouden vormen. Bijvoorbeeld één wet met daaronder de verschillende AmvB’s. Wanneer dit niet haalbaar is zou het wenselijk zijn de huidige weten regelgeving nog eens goed te screenen op hun praktische uitvoerbaarheid en handhaafbaarheid. Gelijktijdig dient ook de organisatie te worden vereenvoudigd (één loket).



Screenen op praktische uitvoerbaarheid Invulling beleid in nauwe samenspraak met werkveld


10

Als het gaat om de praktische uitvoerbaarheid van het beleid dan wordt daar door de verschillende partijen wezenlijk verschillend tegenaan gekeken. Door de geïnterviewden worden hierover opmerkingen gemaakt als: • Het beleid wordt in het middenkader gemaakt en hier bestaat onvoldoende praktijkervaring. Het beleid zou men vooraf in de praktijk moeten toetsen • Er wordt een verschil in abstractieniveau tussen VROM en de gemeenten geconstateerd. Bij VROM bestaat er wel gevoel voor de problemen van de uitvoeringspraktijk, maar dit wordt door diezelfde uitvoeringspraktijk niet als zodanig herkend. Dit wordt veroorzaakt doordat er bij VROM verder wordt gedacht dan 'dat ene specifieke voorbeeld', hetgeen vaak leidt tot andere conclusies dan men vanuit het betreffende probleem misschien zou wensen. • De grondbanken kunnen het beleid vertalen naar het projectmatig werken van aannemers. • Er worden nu procedures bedacht die meters af staan van de praktijk. Dit kan en moet anders: het beleid moet worden ontwikkeld met de stakeholders, waardoor er meer draagvlak zou ontstaan. VROM zou moeten zeggen: “Dit is onze visie en dit zijn onze doelen”. VROM schrijft dus het kader voor. • Weliswaar wordt geprobeerd mensen uit de toepassingspraktijk bij de beleidsontwikkeling te betrekken, maar het onderwerp is vaak van een dermate hoog abstractieniveau, dat niet iedere betrokkene daar gelijk in kan en wil meedenken. De noodzaak van de scheiding van verantwoordelijkheden wordt met name (maar niet uitsluitend) bij de geïnterviewde overheidspartijen genoemd. Men heeft nu soms drie petten op: • Men is inhoudelijk betrokken. • Men is de vergunningverlener of de ontvanger van de melding. • Men is de handhaver. Er moet in de gemeentelijke organisatie sprake zijn van een scheiding in taken. Hoewel hier draagvlak voor is bij grote zowel als kleine gemeenten, is het voor de kleine gemeenten vaak lastig deze rollen (voldoende) te scheiden. Bij grote gemeenten is dit gemakkelijker. Een van de geïnterviewden vraagt zich ook af of de kleine gemeenten de verantwoordelijkheden wel willen scheiden. Het twee petten probleem zou echter ook onontkoombaar kunnen zijn. Wanneer de provincie de controlerende taak zou vervullen zou er bij de provincie een twee petten probleem bestaan. Het ‘pettenprobleem’ geldt overigens niet alleen voor grond.


11


Met betrekking tot een oplossing van dit 'pettenprobleem' wordt geconstateerd dat er langzaam enige ‘tegenwind’ aan het ontstaan is. Er worden twee stromingen geconstateerd: • Zij die van mening zijn dat de vergunningverlening / melding zowel als de handhaving het meest adequaat op gemeentelijk niveau kunnen worden ingevuld: daar vinden de activiteiten immers plaats. • Zij die vinden dat er altijd een hiërarchische scheiding moet zijn tussen de uitvoering en de handhaving. Een andere genoemde oplossingsrichting is het oprichten van een centrale organisatie die de kwaliteit van alle uit (grotere) saneringen vrijkomende grond onderzoekt en de vastgestelde kwaliteit vergelijkt met de milieuvergunning van de ontvanger. Dit zou een goede garantie geven op de grondstromen zonder het huidige risico ten gevolge van belangenverstrengeling. Definities niet eenduidig: - grond - werk

Het ontbreken van heldere, eenduidige definities voor een aantal begrippen wordt door vrijwel alle geïnterviewden als een probleem ervaren. Met name de definitie van 'grond' speelt hierbij, maar daarnaast worden ook problemen ervaren met 'bodem', 'werk', 'geluidswal'. De problemen met definities resulteren in problemen met de handhaving. Het omgekeerde wordt dus ook gesteld: de handhaving zou sterk worden gefaciliteerd indien er heldere definities voor deze begrippen komen. De definitieproblemen voor grond kunnen met de volgende genoemde punten worden geconcretiseerd: • Met hoeveel procent bijmengingen is het geen grond meer? • In relatie tot de afstemming tussen het Bouwstoffenbesluit en de Wet Bodembescherming gaat het bijvoorbeeld om de vraag wanneer iets wel of juist niet bodem is. • Is 'grond' een bouwstof dan wel een afvalstof. • Is 'dakgrind' grond? • Grond in een werk is een bouwstof. • Slib uit kolken / riolen dat van oorsprong vooral uit grond bestaat. De verwerker heeft te maken met een afvalstof. Na verwerking komt hier een schoon product uit dat sterk lijkt op grond, maar dit eigenlijk niet is (terwijl er technisch geen onderscheid valt te maken). • Veegzand wordt mechanische geveegd. Dit kan ook met de hand maar dan is het bermzand. Voor een civiel-ingenieur is een werk heel wat anders dan bijvoorbeeld voor een beleidsmedewerker. Voor de definitieproblemen in relatie tot 'afvalstof' wordt gesteld dat deze van tijdelijke aard zijn: het probleem wordt wel opgelost. De definitie van een afvalstof wordt steeds helderder, er is geen speelruimte meer over. De oplossing ligt in het


12


wettelijk benoemen van verschillende bestemmingen voor afvalstoffen (zijnde grond).

Protocollen te complex

Met betrekking tot de protocollen die de technische invulling van het beleid geven wordt met name geconcludeerd dat er te veel protocollen naast elkaar bestaan. Dit zou moeten worden vereenvoudigd. Gesteld wordt: • Al die protocollen voor onderzoek; die passen niet op elkaar, ze vragen telkens weer iets anders en dat is op een gegeven moment niet meer uit te leggen. • Er zijn te veel protocollen en ze zijn niet begrijpelijk. Voor elke situatie is er wel weer een protocol. • Bepleit wordt om de verschillende wettelijke kaders beter op elkaar af te stemmen. Op technisch niveau betekent dat bijvoorbeeld dat hetzelfde toetsingsprotocol in verschillende toetsingskaders moet kunnen worden toegepast. Naast commentaar op het aantal verschillende protocollen, wordt ook commentaar geuit op de inhoud van de protocollen zelf: • De regelgeving is niet goed aangepast op het nieuwe beleid. Bijvoorbeeld het OO-protocol is oud en zegt niks over grondstromen. Het VO-protocol is recent aangepast en houdt al meer rekening met grondstromen. Bij de sanering van Wbb-gevallen is keuring nodig, hiervoor is nog geen protocol. Het is belangrijk dat er een eenduidige besluitvorming / keuring komt. • De maatvoering in protocollen moet in overeenstemming zijn met de 'ernst' van de situatie. In duidelijke niet ernstige situaties of anderszins heel evidente situaties kan wellicht met veel eenvoudiger protocollen worden volstaan. • In NEN 5740 zijn veel strategieën opgenomen. Mogelijk kan een paragraaf worden opgenomen met b.v. hoe keuren per bouwstof, duidelijke richtlijn voor overige bewijsmiddelen. • De huidige protocollen zijn vooral gericht op zekerheid. Het onderzoek is daardoor vaak 'overdone' en niet toegespitst op de situatie

Handhaving is geen beleidsprioriteit

Over handhaving wordt door alle geïnterviewden veel gezegd. Waarbij iedereen onderschrijft dat meer handhaving noodzakelijk is en deze handhaving moet worden gericht op toetsing in de praktijk, meer dan op 'papieren' controle. Op de inhoud van de handhaving wordt onder het kopje 'kwaliteitsborging' nader ingegaan. Ondanks deze brede steun voor handhaving blijkt dit op dit moment bij de overheid geen prioriteit te hebben. Gesteld wordt dat: • Vaak is er te weinig capaciteit ("het gaat om een 'Halve' handhaver die hele keten moet controleren. De invloed van die halve handhaver in het proces is gering, hij wordt niet serieus genomen en wordt ook vaak niet gesteund door zijn baas. Hij houdt het een jaar vol, daarna is hij afgehaakt"). • Meer handhaving is noodzakelijk om producenten en gebruikers conform het beleid te laten werken


13


• •

• • • • •

Het is duidelijk dat de handhaving van grondstromen geen prioritair onderwerp is. Dit geldt zowel voor de politie, als voor andere handhavende partijen. Onduidelijk is wie / waar de prioriteiten worden gesteld. Geconstateerd wordt dat de overheid – met name de provincie – ook niet, of in ieder geval onvoldoende, toekomt aan handhaving. Veelal worden zaken afgedaan met een brief. Het opleggen van een dwangsom of het uitoefenen van bestuursdwang vindt uiterst zelden plaats. Vanzelfsprekend kunnen de handhavers langskomen om de administratie te bekijken, maar dit gebeurt relatief weinig. Geconstateerd wordt dat de additionele middelen voor de handhaving van het Bouwstoffenbesluit zijn verkregen via de algemene middelen. In een aantal gevallen zijn deze anders ingezet, dus niet ten behoeve van handhaving. De balans tussen vergunningverlening en handhaving is scheef qua aandacht en menskracht. Er wordt verdraaid weinig in het veld gecheckt. De huidige taak is een papieren wereld. Meer en betere handhaving zou een prikkel voor de markt leveren.

Er worden ook oplossingen aangedragen: • Strenger handhaven op een hoger niveau, bijvoorbeeld niveau van de inspectie omdat je dan prikkels geeft om het beleid uit te voeren, ook als de gemeenten daar onvoldoende invulling aan te geven. • Het maken van onderscheid in de handhavingstaken (en verantwoordelijkheid) van grote(re) en kle ine gemeenten. • Er dient meer evenwicht te komen tussen de weten regelgeving enerzijds en de handhaving anderzijds. • Voor grote grondwerken zou een centraal kennisorgaan of een gespecialiseerd handhavingsteam uitkomst bieden.


Er behoefte om het verspreidingbeleid voor klasse 1 en 2 specie te formaliseren (nu is dat interim beleid). Vooral de berging van deze bagger is een probleem, vanwege de wet van de grote getallen. Specifiek speelt dit probleem in het stedelijk gebied, omdat je de specie daar niet op de kant kunt zetten. Ook is er afstemming nodig en mogelijk voor de inventarisatie van baggerspecie (10-jaren scenario); de voor baggerspecie gehanteerde methodiek voor het inventariseren van de hoeveelheid te baggeren specie zou ook voor landbodem bruikbaar kunnen zijn. In relatie tot het verspreidingsbeleid wordt gewezen op de wenselijkheid van een gebiedsgerichte aanpak. Er loopt een pilot-project voor gebiedsgerichte aanpak van bagger (via de stuurgroep waterbodem), maar die is nog niet afgerond. Insteek is actief bodembeheer, een goede risicobeoordeling en communicatie naar de gebruikers (lichte verontreiniging kan geen kwaad). Soms is op onderdelen resultaat bereikt, bijvoorbeeld voor arseen in de Gelderse regionale wateren.


14


4.2 Onvoldoende gerichte communicatie: - inhoud - niveau - doelgroepen - beleidsdoelen Communicatie meer op doelgroep en ontvanger gericht Informatie en communicatie op 'Nijntje'-niveau en toegesneden op specifieke doelgroep



Communicatie / informatie / kennisoverdracht

Opgemerkt wordt dat de te communiceren boodschap met betrekking tot grond(stromen) op verschillende niveaus moet worden gebracht: iedereen moet op zijn eigen niveau worden geïnformeerd (niet iedereen hoeft alles te weten). Wel moet de basisgedachte achter het beleid op alle 'niveaus' worden begrepen, maar geconstateerd wordt dat dit nu niet altijd het geval is: soms is de basisgedachte zelfs onbekend. Onbegrip ten aanzien van de hoofdlijnen van het beleid kan vervolgens leiden tot het niet (willen) begrijpen van de invulling van dat beleid. Aangegeven wordt dat de informatie over het Bouwstoffenbesluit te veel en te onduidelijk is: de informatie zou bij wijze van cartoon moeten kunnen worden verspreid: simpele plaatjes, meer beeld, minder woorden. Door de complexiteit van de weten regelgeving wordt het mogelijk geacht dat in het veld een en ander onvoldoende wordt doorzien. Communicatie is hiervoor van groot belang. Het gaat echter niet alleen om communicatie, maar ook over de inhoud. Naarmate de inhoud ingewikkelder is, moet je doelgroepen meer motiveren. De voorlichting wordt gezien als een taak voor de gezamenlijke partijen. Het milieuveld kent zijn eigen terminologie. Voor politiesurveillanten zonder specifieke milieu-achtergrond is het moeilijk om een waarnemingen in de juiste termen te definiëren en in het juiste kader te plaatsen. Bij de communicatie rond het Bouwstoffenbesluit leveren grote verschillen in het abstractieniveau van het publiek bij voorlichtingsactiviteiten problemen op. Een gehouden verhaal sluit slechts bij een deel van het publiek aan. Het zou kunnen dat ook niet moet worden getracht de mensen op de werkvloer de achtergronden en principes van het Bouwstoffenbesluit uit te leggen. Mogelijk is dit geen haalbare optie en moet op dat niveau worden volstaan met duidelijke eenduidige werkinstructies. Geopperd wordt om een landelijke Nieuwsbrief Bouwstoffenbesluit te starten. Bij de huidige communicatie over het Bouwstoffenbesluit zou er meer aandacht moeten zijn voor de ervaringen in de praktijk. Bepleit wordt een vraaggestuurde aanpak. Er wordt geconstateerd dat er in de praktijk een enorme behoefte / noodzaak is tot het uitvoeren van praktisch gericht overleg. Vooralsnog is er kennis te bevragen bij de provincie, maar deze rol is eindig. Met name aan de kant van het toetsen en handhaven is er bij de gemeenten sprake van een kennisachterstand. Zeker voor kleinere gemeenten met weinig dynamiek zal gelden dat deze de kennisachterstand niet hebben ingehaald voordat b.v. provinciale kennis niet meer beschikbaar is. Een begeleidingstraject is voor de gemeenten noodzakelijk. Wat betreft het Wbb-traject wordt voorgesteld een simpel handboek op te stellen met schema's waarin staat hoe er mee om te gaan, dus welk protocol, welke bewijslast.


15


Zorgen dat de interne communicatie bij gemeenten beter gaat, bijvoorbeeld tussen de afdelingen 'milieu' en 'bouw'. De grondbanken zien voor zichzelf een rol in deze communicatie weggelegd: als grondbanken zijn zij vooral bij uitvoering betrokken en de communicatie van de regelgeving op locaal niveau. Grondbank is dus zender van veel informatie direct bij gemeenten. ' Het is niet duidelijk wat het rijbewijs halen inhoudt ' Afstand beleid / ministerie met werkveld verkleinen

Met betrekking tot de complexiteit van het Bouwstoffenbesluit wordt gesteld dat deze deels is voortgekomen uit het sluiten van compromissen met de partijen die bij de definitie van het Bouwstoffenbesluit aan tafel hebben gezeten. Daarmee is getracht een zo goed mogelijk passend besluit te verkrijgen. Na anderhalf jaar komt echter ook de gedachte op dat de communicatie van het besluit daardoor wezenlijk moeilijker is geworden, hetgeen het gebruik van de vele mogelijkheden tenietdoet. Achteraf was het misschien beter geweest om het besluit eenvoudiger te houden. Gelijktijdig zou er dan ruimte kunnen bestaan om de inhoudelijke juistheid ten koste te laten gaan van de eenvoud en communiceerbaarheid. Aangegeven wordt dat het om de geest van de regelgeving gaat en niet om de le tter. Proces en communicatie zijn daarin belangrijke aspecten. De procesmatige, communicatieve en beleidsmatige kant moet meer aandacht krijgen (nu vooral technische kant). Tevens is er sprake van een meer communicatief knelpunt: er zijn twee werelden (bodem en afval) met elk hun eigen ‘cultuur’, taal en terminologie.

4.3 Geen grip / zicht op grondstromen Grondverzetsbegeleider

Kwaliteitsborging

Er bestaat een groot gebrek aan inzicht als het gaat om grondstromen. Om hoeveel grond gaat het, welk deel wordt conform weten regelgeving gebruikt en welk deel niet? Maar naast dit algemene gebrek aan inzicht bestaan er ook problemen met het 'zicht' op individuele grondstromen. Als voorbeeld wordt gerefereerd aan een vrachtwagen die op de weg staande wordt gehouden. Wat is het materiaal dat op de vrachtwagen ligt? Het betreft hierbij primair een vraag naar de identiteit: is het de partij zoals op de vrachtbrief aangegeven of niet. Vaak blijkt dan ook nog dat de geleide papieren onvolledig zijn, zodat de vraag moet worden gesteld of de betreffende papieren wel bij de betreffende partij horen. Op gemeentelijk niveau kent men slechts de grondstromen die worden aangemeld. Zonder melding bestaat een grondstroom eigenlijk niet. Uiteraard weet men dat dit geen correct beeld is, op basis waarvan dan ook wordt geconcludeerd dat men geen grip heeft op de grondstromen. Naarmate een gemeente groter wordt en / of een meer dynamisch grondverzet heeft bestaat er bij het bevoegd gezag minder inzicht in de werkelijke grondstromen. Door de gemeenten wordt gesteld dat ze graag meer inzicht in de werkelijke grondstromen zouden hebben, de vraag is wel tot hoever die verantwoorde-lijkheid dan moet lopen. Als voorbeeld wordt de situatie


16

genoemd waarbij de grond na ontgraving eerst in een tussendepot van de aannemer wordt geplaatst alvorens elders te worden toegepast. De vraag is wanneer je verantwoordelijkheid ophoudt. Daaraan wordt toegevoegd dat men het idee heeft dat men twee maal voor de grond moet betalen, namelijk 1 maal om het af te voeren en 1 maal om het geleverd te krijgen. Terwijl het mogelijk om dezelfde grond gaat. Meer inzicht in de grondstromen zou dit kunnen voorkomen. Daarnaast is het in nogal wat gemeenten voor particulieren onmogelijk kleine overblijvende partijen grond uit de eigen tuin kwijt te raken via de gemeenterein iging. Dit leidt tot het illegaal dumpen van restpartijtjes grond in de buitenruimte. Ook wordt geconstateerd dat de gemeentelijke organisatie de melding van al deze kleine grondstromen ook helemaal niet administratief zou kunnen verwerken. Oplossingen zijn er echter ook: De grondbanken zijn erop gericht om grondstromen inzichtelijk te maken. In een gemeente is er spra-ke van het aanstellen van een grondstromencoördinator. Deze moet de verschillende grondstromen met elkaar in verband brengen en zo zorgen voor een goede grondbalans binnen de gemeente. Verder kan zicht op de grondstromen mogelijk worden verbeterd door bijvoorbeeld bij grondverzet een grondverzetsbegeleider aan te wijzen (net zoals een milieukundig begeleider bij saneringswerkzaamheden). Geen zicht op kwaliteitsborging

Persoonscertificering Verbreden kwaliteitsdenken

De beeldvorming met betrekking tot kwaliteitsborging is vrij heterogeen. Dit blijkt uit een aantal impliciet of zelfs expliciet tegengestelde opmerkingen. Enerzijds een pleidooi voor zelfregulering: • Er is behoefte aan een soort van gedragscode, die moet zorgdragen dat duidelijk is hoe met grondstromen moet worden omgegaan. Op wat voor manier kunnen grondstromen nog binnenkomen en hoe moet met de verschillende deelstromen worden omgegaan. • De kwaliteit zou kunnen worden verbeterd door te werken met een kwaliteitssysteem en een persoonscertificaat. • Een vergelijking wordt vervolgens gemaakt met auditingsysteem kwaliteitsborging, waarbij je in het begin 4x per jaar wordt gecontroleerd, maar als je eenmaal blijk hebt gegeven dat je je kwaliteit op orde hebt, is de controle nog maar enkele keren per jaar. Voor grondstromen wil men ook zoiets realiseren • Instrumenten die verder ingezet kunnen worden, betreffen met name het kwaliteitszorgsysteem. De uitvoering van het beleid wordt opgehangen aan het kwaliteitssysteem (o.a. AP04). Bij mogelijke wijzigingen in het beleid of de regelgeving wordt dit via het wekelijkse overleg met het kaderpersoneel geagendeerd. Niettemin wijst men erop dat het proces van bewustwording langzaam gaat. • Wanneer er voor het Bouwstoffenbesluit zou zijn gekozen om de kwaliteitsborgingsinstrumenten op een hoger abstractieniveau te definiëren, was dit mo-


17

gelijk doelmatiger geweest. Daarmee zou het namelijk van toepassing kunnen zijn op grond, bodem en afvalstoffen. Het totale kwaliteitsbeeld tussen de verschillende regelingen zou dan homogener - en daarmee gemakkelijker verkoopbaar - zijn. Anderzijds een pleidooi voor een handhavende overheid: • Onafhankelijk toezicht is absoluut van belang, er mag geen sprake zijn van belangenverstrengeling. • Een kwaliteitssysteem is goed voor het inzicht in de eigen grondstromen, maar het toezicht op het toepassen van de grond moet door iemand anders gebeuren. • Met betrekking tot de betreffende kwaliteitsgegevens zijn er dan ook nog vragen over de kwaliteit van die gegevens: voldeed het aan de gegevens ten grondslagliggende onderzoek aan de vanuit de weten regelgeving gestelde eisen? En dan zijn er nog constateringen waarin voors en tegens aan elkaar zijn gekoppeld: • SCG / SKB en SIKB trekken zich gezamenlijk de kwaliteit van werkzaamheden en producten op de bodemmarkt aan. Echter, op uitvoerend niveau bestaat er in de markt nauwelijks gevoel voor de consequenties van de uitgevoerde handelingen. De noodzaak van kwaliteit bij het verrichten van die handelingen ontbreekt. • AP04 duurt te lang. Kwaliteitsborging door goede laboratoria noodzakelijk maar duurt te lang waardoor in feite kwaliteitsverslechtering plaatsvindt. • Ondanks kwaliteitsborgingplan gaan er toch dingen mis, terwijl het op papier er allemaal netjes uitziet.


Een ander idee is dat je goed de risicomomenten in kaart brengt en daar juist de inspanningen op toespitst. Risicomomenten zijn met name de overdrachtsmomenten. Bijvoorbeeld: bij een sanering is de provincie bevoegd gezag; een deel van de grond wordt hergebruikt (gemeente bevoegd gezag) via een tussendepot, daarna wordt de grond verder getransporteerd (provincie bevoegd gezag). De risicoperceptie ontbreekt, men doorziet niet wat de milieuhygiënische, financiele en juridische consequenties van de onjuist gevolgde werkwijze zijn. Bij grond moet de aannemer altijd heel goed archiveren, juist omdat er veel risico's zijn.


Meer toezicht in het veld Meer en betere handhaving

18

Ondanks het reeds eerder gemelde gebrek aan beleidsmatig draagvlak voor handhaving zijn er wel een groot aantal opmerkingen gemaakt die de problemen van handhaving nader specificeren: • De complexiteit van de materie is zo groot dat de handhaafbaarheid daardoor afneemt. Koppeling met de Vrijstellingsregeling Grondverzet maakt het complex en maakt juridische toetsing lastig. Voorbeeld: wie moet toezien op grondtransporten: de politie? Een handhaver van een gemeente? • Verwacht wordt dat de handhaving van het grondverzet op basis van de bodemkwaliteitskaart lastig zal zijn. • Handhaving wordt bemoeilijkt door de complexiteit van de regels rondom grondstromen. • Datgene wat over het SCG is gezegd kan ook de ander handhavende overheden overkomen. Er worden wel vergunningen afgegeven en papieren controles uitgevoerd, maar, maar de ambitie strekt zich uit tot de feitelijke situatie. Ook de financiële middelen laten te wensen over; de gelden voor handhaving van saneringen in eigen beheer zitten in het gemeente- of provinciefonds. Die zijn bestemd voor algemene apparaatskosten; extra geld voor controles wordt meestal niet gehonoreerd. • De geïnterviewden geven aan, dat er sprake is van onduidelijke weten regelgeving en daardoor ook van beperkte handhaving. • Ook het handhavingstraject van het Bouwstoffenbesluit vraagt veel kennis en menskracht van de gemeenten. Het HUM maakt het gemakkelijker maar er is nog veel begeleiding nodig. • Handhaving vindt op gemeentelijk niveau zeer verschillend plaats: • In de praktijk vindt er in een deel van de geïnterviewde gemeenten geen handhaving plaats omdat er geen meldingen zijn. • Voor een ander deel van de gemeenten geldt dat de handhaving alleen wordt ingevuld vanuit de controle van de documenten. Repressieve handhaving, waarbij daadwerkelijk monsters worden genomen en onderzocht vindt hier niet plaats. • In weer een ander deel van de gemeenten vindt de handhaving alleen op basis van steekproeven plaats. Hier is voor die optie gekozen omdat er teveel grondstromen zijn om alles te kunnen handhaven. De kosten van handhaving zouden dan niet meer op te brengen zijn. Maar er zijn ook opmerkingen die een nadere invullingen kunnen geven aan de handhaving: • Er wordt gepleit voor meer verticale acties van VROM en gemeenten. Ook zou een oplossing zijn om met handhavingteams te gaan werken die landelijk worden aangestuurd. • Er moet meer gehandhaafd worden: grondstromen moeten meeliften op de hausse van de handhaving.


19


•

Op dit moment is het veelal een administratieve handhaving (papierwerk). Er moeten meer controles buiten plaatsvinden. Voor de betrokken partijen zijn de risico's te groot als hun werk regelmatig gecontroleerd wordt, daardoor wordt er minder gesjoemeld. Een centrale organisatie die de kwaliteit van alle uit (grotere) saneringen vrijkomende grond onderzoekt en de vastgestelde kwaliteit vergelijkt met de milieuvergunning van de ontvanger zou een goede garantie geven op de grondstromen. Deze verantwoordelijkheid zou niet (vergelijkbaar met de huidige situatie) gedecentraliseerd moeten zijn (b.v. bij directievoerende adviesbureaus) omdat dit door (het risico van) belangenverstrengeling alsnog kan leiden tot het onjuist aansturen van de grondstromen. Gepleit wordt voor wat meer doortastendheid van de handhavers.

•

•

4.4 Te weinig handhaving (meer doen met capaciteit)



één loket voor verschillende weten regelgeving

Personeel en organisatie

Op het ontbreken van voldoende beleidsmatig draagvlak voor de handhaving is reeds eerder ingegaan, alsmede op de inhoudelijke knel- en oplossingspunten in relatie tot handhaving. Versterken van de handhaving heeft echter nadrukkelijk ook consequenties in de personele sfeer: de capaciteit dient wezenlijk te worden uitgebreid ten opzichte van de huidige situatie. (Versterken) centrale handhaving

Het uitbreiden van de (handhavings)capaciteit bij de gemeenten wordt, naast het ontbreken van voldoende beleidsmatig draagvlak ook gehinderd door de krapte op de arbeidsmarkt. Het is voor gemeenten moeilijk tot onmogelijk om aan gekwalificeerd personeel te komen.

Capaciteitsprobleem (kennis) bij gemeenten


Gekoppeld aan de uitvoering van wettelijke besluiten wordt geconstateerd dat medewerkers op collegiaal niveau niet worden beoordeeld op basis van de mate waarin de door hen genomen besluiten voldoen aan dat wettelijk kader. In een aantal gevallen is mogelijk zelfs sprake van een omgekeerde situatie. Er blijken bij grondverzet erg veel regels te zijn: je krijgt te maken met 7 loketten en 14-15 wetten en / of regelingen. Het gaat om natuur, water, bodem; maar ook om gemeente, waterschap, provincie. In het licht hiervan wordt een pleidooi gehouden voor het samenvoegen van al die verantwoordelijkheden bij één 'loket'.


20


4.5 Afstemming normwaarden ontbreekt Afstemmen normwaarden

Technisch inhoudelijke aspecten

Er spelen problemen die voortkomen uit het feit dat er in de verschillende kaders andere normenstelsels, klasse-indelingen en toepassingsregiems gelden. Deze vertonen overlap of juist gaten, waardoor op praktisch niveau problemen ontstaan met de toepassing van grond. Genoemd wordt het voorbeeld van grond die de samenstellingswaarde bijlage 2 van het Bouwstoffenbesluit overschrijdt, maar waarvoor gelijktijdig geldt dat de interventiewaarde niet wordt overschreden. Dergelijke grond kan je nergens 'kwijt'. Het feit dat er verschillen bestaan tussen de normen in het kader van het Bouwstoffenbesluit en de Streef- en Interventiewaarden wordt als onhandig bestempeld. Verbetering zou op dit punt wenselijk zijn. Aangegeven wordt dat er nog veel bijstelling / afstemming moet plaatsvinden. Er moet een project komen voor de toetsingsregels dit moet zorgdragen voor afstemming tussen onder meer de streefwaarde, BGW en LAC. Daarbij wordt gesteld dat de BGW's te streng zijn: de veronderstelling van opname komt niet overeen met de werkelijke opname van een stof in het lichaam. Een ander afstemmingsprobleem speelt in relatie tussen de normen voor waterbodem / baggerspecie en landbodem. Verder wijst men erop dat men de normen te strak vindt ("schone grond is niet meer te vinden in Nederland volgens deze definitie. Zolang je het in de grond laat zitten, maakt het niet uit. Heb je het op je vrachtwagen dan heet het zwaar verontreinigde grond''). Tenslotte (en ter illustratie) wijzen de geïnterviewden er nog op, dat je op verschillende manieren kunt toetsen (arseen op 7 manieren toetsen). Met betrekking tot asbest wordt eveneens een probleem gesignaleerd. Op de eerste plaats is er ook met betrekking tot asbest sprake van niet op elkaar aansluitende weten regelgeving. In het licht van de huidige ontwikkelingen en de op handen zijnde herziening van het Asbestverwijderingsbesluit (gaat behalve voor bouwwerken ook voor grondwerken - dus alle grondverzet - gelden!) wordt geconstateerd dat: • De onderzoekscapaciteit ontbreekt. • De restconcentratienorm te streng is (want asbest in de bodem vormt niet zo'n groot probleem). • Er dringend behoefte is aan een interventiewaarde voor asbesthoudende bodemmaterialen / grond. • De verwijdercapaciteit ontbreekt bij de gecertificeerde asbestverwijderende bedrijven. De huidige aanpak met betrekking tot asbest lijkt sterk op de aanpak van de bodemsanering in de jaren tachtig: alles moet weg, zonder dat men zich realiseert dat er sprake is van een omvangrijke asbesterfenis in de bodem. Ook voor asbest valt te verwachten dat het een zodanig diffuus en algemeen probleem is, dat een meer op risico's gerichte benadering noodzakelijk is.

Asbest: - verschillen in doelstelling - niet passend protocol - gebrek aan kennis / ervaring


21

Om dit probleem op te lossen moet de restconcentratienorm voor asbest omhoog en moet het onderzoek naar asbest worden geïntegreerd in het normale (verkennende) bodemonderzoek. Dat betekent ook dat veldwerkers moeten worden geschoold in het herkennen van asbest c.q. asbesthoudende materialen: op dit moment nog een kennislacune bij deze groep. procedurele aanpassing meldingen

Opbulken partijen

Een organisatorisch knelpunt ligt ook bij de meldingen in het kader van het Bouwstoffenbesluit. Formeel hoeft de gemeente dit alleen maar op te bergen. Voor de buitenwereld is dit echter een onbevredigende situatie: men wil toch graag goedkeuring van de gemeente. Op zijn minst is het wenselijk om een ontvangstbewijs toe te sturen, maar de gemeentelijke verantwoordelijkheid gaat eigenlijk nog verder. Hoewel formeel kan worden volstaan met het administreren van de meldingen, zal de gemeente op termijn toch worden aangesproken op de vraag waarom men een bepaald werk heeft toegestaan. Deze 'overkoepelende' gemeentelijke verantwoordelijkheid wordt na een aantal recente (niet bodem) zaken alleen maar duidelijker. Om adequaat invulling aan die verantwoordelijkheid te kunnen geven is het dus ook noodzakelijk om meldingen te beoordelen. Dit zou dus een formele status moeten krijgen. Het beoordelen van de meldingen wordt echter wel als lastig ervaren. Om de melding goed te kunnen beoordelen moet je vrij diep in de materie duiken en dat is vaak moeilijk omdat routine ontbreekt. De melding richt zich alleen op het toepassen van de grond. Daar waar de grond de gemeentegrens overschrijdt ontbreekt dan ook inzicht in de grondstromen bij de leverende gemeente. Verder worden weinig meldingen verricht omdat men weet dat er toch niet wordt gehandhaafd (en dus een prikkel ontbreekt). Gelijktijdig wordt geconstateerd dat de gemeentelijke organisatie de melding van al deze kleine grondstromen ook helemaal niet administratief zou kunnen verwerken. Kleine partijen vormen een probleem omdat de toetsingskosten per ton dan erg hoog worden. De oplossing wordt in Rotterdam gevormd door het opbulken van kleine partijen op basis van zowel de bodemkwaliteitskaart als de textuur. De opgebulkte partijen (tot 2000 ton) worden dan als geheel gecertificeerd en hergebruikt in een grootschalig werk. Positionering van de knelpunten en oplossingen In de navolgende twee figuren worden de eerder gedefinieerde knelpunten en oplossingen nogmaals gerangschikt, echter nu ingedeeld naar 5 groepen van actoren, te weten: • De rijksoverheid • De regionale overheden • De gemeentelijke overheid • De adviseurs • De uitvoerenden


22

Zowel de knelpunten als de oplossingen zijn daarbij toebedeeld aan bovengenoemde groepen, echter met een verschillende insteek: • Voor de knelpunten is aangegeven vanuit welke groep het betreffende punt met name is aangedragen. Dit kan los staan van de vraag of het betreffende knelpunt ook bij die actor optreedt. Men kan namelijk een knelpunt bij een van de andere actoren signaleren waar men wel zelf 'geen last' van heeft. Tevens dient daarbij te worden opgemerkt dat een aantal knelpunten door meerdere partijen zijn gesignaleerd, maar dat de 'kaartjes' slechts bij één actor zijn geplaatst. • Voor de oplossingen is er juist voor gekozen om aan te geven voor wie het een oplossing oplevert.


23


Problemen

Actor Rijksoverheid Capaciteitsprobleem (kennis) bij gemeenten

Regionale overheid Afstemming normwaarden ontbreekt

Beleid ten aanzien van grond te ingewikkeld

Handhaving is geen beleidsprioriteit

Samenhang weten regelgeving voor grond ontbreekt Definities niet eenduidig: - grond - werk


Gemeenten

Onvoldoende gerichte communicatie: Protocollen te - inhoud complex - niveau - doelgroepen Capaciteitsprobleem - beleidsdoelen (FTE's) bij gemeenten

Adviseurs Te weinig handhaving (meer doen met capaciteit)

Ernstig verontreinigde grond: grotere risico's Medewerkers worden maar minder streng niet 'afgerekend' op beleid: niet uit te uitvoering conform Bsb leggen Asbest: - verschillen in doelstelling - niet passend protocol - gebrek aan kennis / ervaring

Geen grip / zicht op grondstromen

Geen zicht op kwaliteitsborging

Uitvoerders ' Het is niet duidelijk wat het rijbewijs halen inhoudt '

Figuur 5



Gesignaleerde probleempunten ingedeeld over de verschillende actoren


24


Actor

Problemen

Rijksoverheid Invulling beleid in nauwe samenspraak met werkveld

(Versterken) centrale handhaving

Regionale overheid één loket voor verschillende weten regelgeving

Vereenvoudiging en afstemming weten regelgeving


Gemeenten Politiek en bestuurlijk commitment, vertaald in kƒ en FTE's


Adviseurs

Nieuw beleid met duidelijkheid over beleidsruimte


Onafhankelijk toezicht Meer en betere handhaving


Meer toezicht in het veld



Grondverzetsbegeleider Afstemmen normwaarden

Uitvoerders

Persoonscertificering Communicatie meer op doelgroep en ontvanger gericht

Figuur 6

Opbulken partijen



Gesignaleerde oplossingspunten ingedeeld over de verschillende actoren


25


5

Projectdefinities

De resultaten van deze inventarisatie zijn in overleg met de begeleidingscommissie door het projectteam gebundeld in een aantal oplossingsgerichte projectdefinities. Deze zijn op de volgende bladzijden weergegeven. De projectdefinities zullen worden besproken met een geselecteerd aantal personen uit het veld die gezamenlijk er voor zorg kunnen dragen dat de oplossingen ook worden gerealiseerd. Als kapstok voor de projecten is gekozen voor 4 V’s; daarmee wordt nog eens benadrukt dat er een samenhang tussen de projecten bestaat. Alleen een meersporen aanpak volstaat om de verschillende kne lpunten op te lossen.

Strategie (Kapstok) 1. Vereenvoudigen

- Beleid, regels, stroomlijning - Praktische insteek - Keuzes maken / afstemmen

2. Versterken

- Handhaving / toezicht - Organisatie

3. Verbreden / Verduidelijken

- Doelgroepgerichte, vraaggestuurde communicatie - Concreet / Praktisch

4. Verinnerlijken

- Uitwisselen Praktijkervaring en kennis (pla tform functie)


26


Projectbeschrijving 1 Project Omschrijving product / eindresultaat

Onderhoudsprogramma Wet- en regelgeving Vanuit de kennis die er is oplossingsrichtingen geven voor vereenvoudigingen in de weten regelgeving. Daarbij moet enerzijds worden gekeken naar wat wenselijk is en anderzijds naar wat een eventuele aanpassing voor consequenties heeft, c.q. hoe haalbaar een eventuele aanpassing is. Voorbeelden van mogelijke projecten voor het onderhoudsprogramma zijn apart opgenomen. Per project is de haalbaarheid in de tijd aangegeven.

Instrumenten / middelen

Aanpassingen in Wet- en Regelgeving

Werkwijze

Eerst een analytische studie met betrekking tot de mogelijke verbeterpunten en de haalbaarheid daarvan. Vervolgens probleemoplossende projecten waarin concrete voorstellen voor aanpassing worden gedaan, gevolgd door implementatie en weten regelgeving. Zorgt voor eenvoudiger / praktischer Wet- en Regelgeving: de toepassing van Wet- en Regelgeving wordt gestroomlijnd

Lost welk probleem op Lost probleem op van Kosten Planning

Alle partijen Erg afhankelijk van het aantal aanpassingspunten en de aard van die aanpassingspunten. Van 30.000 tot 300.000 Start zo spoedig mogelijk (najaar 2001). Doorlooptijd 1, 5 en 10 jaar

Opdrachtgevers Kapstok

VROM (is permanente kerntaak van VROM) 1. Vereenvoudigen

Succes

Belangrijkste knelpunten opgelost door voor praktijk wenselijke vereenvoudiging door te voeren

Valkuilen

Gevolgen van voorgestelde wijziging zijn moeilijk te overzien (moet dus specifiek worden onderzocht) en samenhang Weten Regelgeving (nationaal en Europees) kan voor grond wenselijke wijzigingen verhinderen

Sluit aan bij


27


Voorbeelden van projecten voor het onderhoudsprogramma weten regelgeving Project Het synchroniseren van de normwaarden (streef- en interventiewaarden met bijlage 1 en 2 van het Bouwstoffenbesluit, BGW's, normering waterbodem). Vereenvoudiging dan wel betere aansluiting van onderzoeksstrategieën voor grond / bodem op verschillende schaalniveaus Verminderen complexiteit ten behoeve van vereenvoudigen totale bouwwerk Exporteren gedachtegoed naar aanpalende beleidsvelden ten behoeve van vereenvoudiging Opstellen definities voor o.a. grond, werk, tijdelijke afname, afval, ect. Duidelijkheid verlenen omtrent de aansprakelijkheid/handhaving en rechtsongelijkheid Vertalen van de werkprocessen en toetsen in de praktijk Eén beleid voor grond/afval/bodem/oppervlaktewater/bagger Handhaving gericht op risicomomenten Duidelijkheid over beleidsruimte Blijvend zorgen voor kennisoverdracht/-borging

Prioriteit 1 5 5 10 1 1 1 10 5 5 1

De prioriteit is weergegeven door aan te geven binnen welke periode het project tot een resultaat zou moeten kunnen leiden. Daarbij is een driedeling aangehouden: 1 jaar, 5 jaar en 10 jaar.


28


Projectbeschrijving 2 Project Omschrijving eindresultaat

product

Instrumenten / middelen Werkwijze

Lost welk probleem op

Lost probleem op van Kosten Planning Opdrachtgevers Kapstok

Succes

Valkuilen Sluit aan bij

/

BOS GROSTRO (Beslissing Ondersteunend Systeem GrondStromen) Digitale vraagbaak met daarin o.a. de wet- regelgeving, protocollen en praktijkervaringen. Moet (essentieel!) op vele manieren bevraagbaar zijn en moet intelligent met vraagstelling omgaan Digitaal systeem Zie paperclip bij Word: het stellen van een vraag moet meer opleveren (en juister / beter) dan het zoeken op een trefwoord Eenvoudig verkrijgen van de juiste informatie / kennis: probleemgerichte beantwoording Ondersteuning en overzichtelijk maken van complexiteit van grond(stromen) Kwalitatief verbeteren van besluitvormingsproces en beslissingen. Betere toepassing van de regeling Gemeenten (beleidsmedewerkers bodem), adviesbureaus, private partijen ƒ 500.000 - ƒ 1.000.000 Doorlooptijd 1 jaar VROM, VNG, Infomil, IPO, RWS, adviesbureaus (?) 1. Vereenvoudigen, toegankelijker maken (het gaat om het vereenvoudigen van het gebruik van de weten regelgeving, indirect is sprake van verduidelijken) Ontwikkeling in nauwe samenwerking met gebruikersgroep essentieel • Er zijn al (gedeeltelijke) BOSsen ontwikkeld in relatie tot het Bouwstoffenbesluit • 80-90% van de vragen wordt zonder tussenkomst van een persoon beantwoord Zoekmachine te moeilijk, lange ontwikkelingstijd, statisch systeem HUM-grondstromen, beslissing ondersteunend systeem RWS Bouwstoffenbesluit en communicatiemiddelen zoals in ontwikkeling bij VROM •


29



product

Instrumenten / middelen Werkwijze Lost welk probleem op Lost probleem op van Kosten Planning Opdrachtgevers Kapstok Succes Valkuilen Sluit aan bij

/

Checklist voor Handhaving (op basis van risicomomenten) Handhaving wordt bemoeilijkt door de complexiteit van de regels rond grondstromen. Een instrument voor de handhavers wordt ontwikkeld in de vorm van een checklist. Daarin wordt beschreven waarop moet worden gehandhaafd en wat de ri sico's zijn op bestuurlijk en milieuhygiënisch niveau als er geen of beperkte handhaving plaatsvindt Geplastificeerde A5 checklist (een of beperkt aantal pagina's) die met name handig is om in het 'veld' mee te nemen Opstellen in nauwe samenspraak met de handhavers (de gebruikersgroep) Versterken / verbeteren handhaving m.n. voor gemeenten (toegankelijker maken) Gemeenten ƒ 50.000 - ƒ 100.000 3-6 maanden VNG, VROM 2. Versterken 80% van de reguliere handhavingsactiviteiten wordt zonder probleem afgehandeld Onjuiste abstractieniveau / te weinig praktijk gericht. Daarom is deelname van de gebruikersgroep in het project essentieel Sterke samenhang met in ontwikkeling zijnde landelijke HUM grondstromen De checklist sluit aan bij het HUM, maar het wordt er niet volledig door gedekt (nl. compacter) NEN is bezig met een haalbaarheidsstudie (ANVM240)


30



product



Lost probleem op van Kosten Planning Opdrachtgevers Kapstok Succes Valkuilen

Sluit aan bij

/

Landelijk ondersteuningsteam voor handhaving Een platform van experts die ondersteuning / begeleiding verlenen aan gemeenten bij vragen over handhaving. The Ateam: lost m.n. complexe handhavingsklussen op. Implementatie bij voorkeur via bestaande structuren, zoals de 44 Servicepunten handhaving. Een team van mensen, dat op afroep beschikbaar is om ondersteuning te verlenen. Dit kan zijn voor een bepaalde periode of voor 1 dag in de week (detacheringsbasis) De uitwisseling van kennis tussen gemeenten wordt vergroot (b.v. door ondersteuning van grote gemeenten aan kleine gemeente) Het lost een deel op van het directe capaciteitsprobleem met betrekking tot handhaving Het zorgt voor verbetering en standaardisatie van de handha ving Gemeentelijke handhavers (c.q. in meer algemene zin de problemen van de gemeentelijke overheid als bevoegd gezag) Organisatie: ƒ 50.000 - ƒ 100.000 Onderhoud: ƒ ? SCG, LCCM, LIM, VNG, IPO, UvW, V&W 2. Versterken Nauwe samenhang met checklisten voor handhavers (project 2) Onvoldoende (bestuurlijk) draagvlak om externe partij (gemeente-ambtenaar van andere gemeente) bij eigen handhaving te betrekken. Zie voor oplossing van dit probleem ook factsheet nr. 6 (toolkit).Daadwerkelijke handhaving wordt volledig aan het team overgelaten waardoor de beoogde verbreding van kennis niet (voldoende) plaatsvindt. Activiteiten die LCCM/ LIM ontplooit, in ontwikkeling zijnde landelijke HUM grondstromen


31



product

beleid

handhaving

uitvoering Instrumenten / middelen

Werkwijze

Lost welk probleem op Lost probleem op van

Kosten

Planning Opdrachtgevers Kapstok Succes Valkuilen

Sluit aan bij

/

Kennis voor iedereen Verschillende boekjes met daarin de belangrijkste informatie over grond(stromen) voor de verschillende doelgroepen: elke doelgroep zijn eigen boekje. Informatie (aard, wijze van presenteren) dient te zijn afgestemd op de betreffende doelgroep. De basisgedachte achter het (grondstromen) beleid en de daaruit voortvloeiende praktische consequenties moet op alle 'niveaus' worden begrepen. Vooraf het aantal niveaus benoemen; SKB werkt b.v. met drie niveaus (leek, professional en bodem professional). Het onderwerp is ook bepalend voor het aantal niveaus / welke niveaus moeten worden ingevuld Set van boekjes: makkelijk leesbaar en / of gevisualiseerde informatie / tekeningen In aanvulling op de boekjes moeten deze ook via internet (o.a. VROM, maar ook andere) verkrijgbaar zijn. Op te stellen door driekoppig team: communicatiedeskundige, inhoudelijk deskundige en vertegenwoordiger(s) van de doelgroep (per boekje) Informatie en communicatie op het juiste niveau, doelgroepgericht en selectief qua inhoud Afhankelijk van voor welke doelgroep een boekje wordt gemaakt. B.v. handhavers, gemeenten, aannemers, adviesbureau's (nagegaan dient te worden voor welke doelgroep(en) als eerste een boekje moet worden opgesteld). ƒ 100.000 - ƒ 300.000 Kosten afhankelijk van aantal boekjes en mate van verspreiding (ontwikkelingskosten, drukkosten, distributiekosten) VROM, VNG, BOG, Afnemers 3. Verbreden/Verduidelijken Beleid is 'geland' bij doelgroepen Niveau van boekje sluit onvoldoende aan op kennisniveau en perceptieniveau van doelgroep(en) (te simpel, te moeilijk, onjuiste onderwerpen / problemen / voorbeelden) Doelgroep(en) niet via distributie bereikt Doelgroep(en) lezen niet, etc. Communicatiemiddelen die voor VROM worden ontwikkeld


32



product



Lost probleem op van Kosten Planning Opdrachtgevers Kapstok Succes Valkuilen

Sluit aan bij

/

Organisatorische inbedding Bouwstoffenbesluit in gemeentelijke organisatie Voor de inbedding van het Bouwstoffenbesluit bij kleine en middelgrote gemeenten is organisatorische ondersteuning gewenst. Voor de gemeenten wordt een 'gereedschapskist' samengesteld met daarin b.v. een handleiding voor het benodigde aantal fte's, voorstel voor de raad, 3 sheets ter ondersteuning van de communicatie, etc. Doel is het verkrijgen van committent bij bestuur, collega's etc. Door faciliteren van de implementatie kan het Bouwstoffenbesluit beter 'indalen' in de gemeentelijke organisatie Toolkit Bouwstoffenbesluit / grondstromen/ beoordelingschecklist voor ambtenaren (kleine gemeenten) Een aantal organisaties (bijv de brandweer) beschikt ook over een soortgelijk instrument; inventariseren van hun werkwijze en omzetten naar een instrument voor de gemeenten. In concreto: ontwikkelen toolkit mét doelgroep, veldtest, bijstelling toolkit, implementatie (o.a. via bodemoverleggen, pr via regionale portefeuillhoudersoverleggen milieu, Servicepunten hand having, etc.), evaluatie en monitoring. Het ontbreken van beleidsprioriteit t.a.v. het Bouwstoffenbesluit / grondstromen bij collega's en bestuur. Ondersteuning voor handhavers in termen van vrijmaken / mobiliseren van geld en capaciteit. Gemeenten ƒ 150.000 - ƒ 200.000 Ontwikkelkosten, distributiekosten Najaar 2001 VNG 2. Versterken Ontwikkeling in nauwe samenspraak met team van grote en kleine gemeenten Onvoldoende terugkoppeling met de doelgroep Onvoldoende diversiteit in de vertegenwoordigers van de doelgroep (meer dan alleen onderscheid in grote en kleine gemeenten) leggen naast ISV-produkt SCG heeft een 'plan van aanpak' voor het opzetten van een grondbank


33



product


Werkwijze

Lost welk probleem op Lost probleem op van

Kosten Planning Opdrachtgevers Kapstok Succes

Valkuilen Sluit aan bij

/

Grondverzetsbegeleider (GVB) De grondverzetsbegeleider zorgt bij grondverzet voor de coordinatie van de verschillende grondstromen en houdt de grondbalans bij. (naar idee van de milieukundig begeleider bij saneringswerkzaamheden). In tegenstelling tot de milieukundig begeleider die bij saneringswerken ook met grondstromen te maken heeft, draagt de grondverzetsbegeleider ook de verantwoordelijkheid bij civiel technisch grondverzet. Het betreft in principe een rol en geen aparte functie. Set cursussen, Trainingstool/ workshop? Profielschets en competenties? Train the trainer pakket op leergangen / etc? Moet vooral praktisch van aard zijn Zorgen dat adviesbureaus een dergelijke expertise op gaan bouwen Bij grotere werken een GVB verplicht stellen Implementatie via enkele 5 pilotprojecten Meer grip / zicht op grondstromen bij partijen die bij grondwerkzaamheden betrokken zijn Gemeenten (handhavers en beleidsmedewerkers bodem en ruimtelijke ordening), uitvoerenden van werken, private partijen ƒ 50.000 - ƒ 75.000 VROM, SIKB, VNG 3. Verbreden / verduidelijken Invoering is afhankelijk van gemeentelijke / projectorganisa tie. Hier moet draagvlak voor deze functie bestaan. Meerwaarde van de functie dient te worden aangetoond om deze breed geïmplementeerd te krijgen Blijkt oude wijn in nieuwe zakken te zijn. Afschuiven van verantwoordelijkheden


34


Projectbeschrijving 8 Project 8 is 'optioneel', en is met name relevant indien een groot aantal / alle voorgaande projecten in uitvoering worden genomen. In welk geval de samenhang actief in de gaten moet worden gehouden. Voor individuele projecten is de betreffende uitvoerder / opdrachtgever en begeleidingscommissie verantwoordelijk voor aansturing en het in de gaten houden van samenhang met andere lopende ini tiatieven.

Project Omschrijving eindresultaat

product


Werkwijze Lost welk probleem op Lost probleem op van Kosten Planning Opdrachtgevers Kapstok Succes Valkuilen Sluit aan bij

/

Monitoring De uit te voeren projecten moeten worden gemonitord. Tevens is het belangrijk dat de kennis die wordt opgedaan in de projecten ook tussentijds wordt gecommuniceerd in de vorm van praktijkcasussen. De communicatie over de voortgang wordt geregeld via andere kanalen Monitoring: bewaking voortgang (bijv. via aparte 'veldmeting', veldbezoek, overleg, via bestaande structuren). Continue afweging van effectiviteit en efficiency van activiteiten gekoppeld aan korte en lange termijn doelstellingen. Communicatie: o.a. via project 4 en 6. Verder via bestaande kanalen: ervarend leren, e-mailkrant, speciale nieuwsbrief Bouwstoffenbesluit / grondstromen, uitwisselmarkt / aanhaken praktijkmiddagen SEPH's, etc. Volgen van de voortgang van het proces en tijdig onderkennen van eventuele knelpunten (resulterend in bijsturing). Alle stakeholders als genoemd in factsheets Pm Bij start van overige projecten SCG 4. Verinnerlijken Projecten zijn geïmplementeerd en geëvalueerd Monitoring resulteert niet in bijsturing projecten o.a. platforms Actief bodembeheer, grondstromen, etc.

Grondstromen Inventarisatie van probleem- en oplossingspunten zoals in de praktijk ervaren

Recommend Documents