GROEP GEGEVENSBESCHERMING ARTIKEL 29

GROEP GEGEVENSBESCHERMING ARTIKEL 29

11750/02/NL WP 89

Advies 4/2004 over de verwerking van persoonsgegevens met videobewaking

Goedgekeurd op 11 februari 2004

De Groep is opgericht op grond van artikel 29 van Richtlijn 95/46/EG. Zij is een onafhankelijk Europees adviesorgaan inzake gegevensbescherming en de persoonlijke levenssfeer. De taken van de Groep zijn omschreven in artikel 30 van Richtlijn 95/46/EG en in artikel 14 van Richtlijn 97/66/EG. Het secretariaat wordt verzorgd door directoraat E (Diensten, intellectuele en industriële eigendom, media en gegevensbescherming) van directoraat-generaal Interne markt van de Europese Commissie, B-1049 Brussel, België, kamer C 100-6/136. Website: www.europa.eu.int/comm/privacy

DE GROEP VOOR DE BESCHERMING VAN PERSONEN IN VERBAND MET DE VERWERKING VAN PERSOONSGEGEVENS Opgericht bij Richtlijn 95/46/EG van het Europees Parlement en de Raad van 24 oktober 19951, Gelet op artikel 29 en artikel 30, lid 1, onder a), en lid 3, van deze richtlijn, Gelet op haar reglement en met name op de artikelen 12 en 14 daarvan, HEEFT HET VOLGENDE ADVIES GOEDGEKEURD:

1. INLEIDING Overheidsdiensten en particuliere organisaties zijn de afgelopen jaren in Europa steeds meer gebruik gaan maken van beeldopnamesystemen. Dit heeft zowel in de EU als in de lidstaten een levendig debat op gang gebracht om de voorwaarden en beperkingen die moeten gelden voor de installatie van apparatuur voor videobewaking alsmede de noodzakelijke garanties voor de betrokkenen vast te stellen. Uit de ervaring die de laatste jaren na de omzetting in de nationale wetgeving van Richtlijn 95/46/EG is opgebouwd, blijkt dat in de meest verschillende sectoren steeds meer een beroep wordt gedaan op gesloten systemen, camera 's en andere verfijnde apparatuur. De ontwikkeling van de beschikbare technologie, de digitalisering en de verkleining heeft de mogelijkheden die geboden worden door beeld- en geluidopnemende apparatuur aanzienlijk doen toenemen, met name in verband met de verspreiding ervan op interne netwerken en internet.. Naast de verwerking van persoonsgegevens in een arbeidsverhouding, een onderwerp dat reeds uitvoerig door de Groep is behandeld (Advies 8/2001 over de verwerking van persoonsgegevens in het kader van een arbeidsverhouding2) kan de toenemende verspreiding van videobewakingstechnieken vrij gemakkelijk door alle burgers worden geconstateerd. Voorts is er een toenemende tendens naar interconnectie van videobewakingssystemen merkbaar. Een niet volledige analyse van de belangrijkste toepassingen toont aan dat videobewaking voor veel verschillende doelstellingen3 kan worden gebruikt, die toch in enkele hoofdcategorieën kunnen worden ondergebracht: 1

PB L 281 van 23.11.1995, blz. 31, beschikbaar op: http://europa.eu.int/comm/internal_market/en/dataprot/index.htm.

2

WP 48, goedgekeurd op 13 september 2001, beschikbaar op: http://europa.eu.int/comm/internal_market/en/dataprot/wpdocs/index.htm

3

Verschillende videobewakingssystemen zijn aangebracht: a) in en nabij publieke en/of voor het publiek toegankelijke gebouwen zoals musea, plaatsen van godsdienstbeoefening of monumenten, teneinde misdrijven en/of vandalisme te voorkomen; - 2-

1) bescherming van personen, 2) bescherming van eigendom, 3) openbare belangen, 4) opsporing, voorkoming en beheersing van strafbare feiten, 5) bewijzen verzamelen, 6) andere rechtmatige belangen. Het installeren van videocamera’s en soortgelijke apparatuur moet eveneens aan verschillende voorwaarden voldoen. In enkele gevallen kan een videoregistratiesysteem verplicht zijn op basis van specifieke wettelijke bepalingen van lidstaten - dit is bv. het geval in enkele casino’s -, of er is een speciaal doel waaraan verwanten van de betrokkene heel veel belang hechten - bv. in verband met het zoeken naar vermiste kinderen en volwassenen. Aan de andere kant zijn er ook voorbeelden van buitensporig gebruik - vooral in derde landen -, waarbij gezichtsherkenningssystemen zijn gebruikt om bigamie tegen te gaan of waarbij een lokale politieautoriteit heeft besloten om beelden over het harde leven van onwillige gedetineerden in de gevangenis openbaar te maken. De videobewaking kan onder bepaalde omstandigheden verantwoord zijn, maar er zijn ook gevallen waarin bescherming met de videocamera 's wordt gebruikt zonder goed na te denken over de geldende vereisten en regelingen. Dit heeft soms te maken met de economische voordelen die op ruime schaal door overheidsorganen worden toegekend alsmede met het aanbieden van betere verzekeringsvoorwaarden bij gebruik van videobewakingsapparatuur. Videobewaking heeft ook een psychologisch effect: soms wordt zij, al dan niet terecht, door het publiek als een “instrument van onschatbare waarde” bekeken vanwege het nut bij de opsporing van misdrijven.

b) in stadions en sportaccommodaties, vooral in verband met sommige evenementen; c) in de transportsector en in verband met het verkeer over de weg om het verkeer op autosnelwegen en autowegen in de gaten te houden, om snelheidsovertredingen en/of overtredingen van de wegcode op te sporen, om installaties die toegang geven tot metrolijnen, benzinestations en taxi’s te controleren; d) om onrechtmatig gedrag rond scholen te voorkomen en/of op te sporen, mede in verband met het aanspreken van minderjarigen; e) bij operaties en/of om van op afstand verzorging te bieden of patiënten op de intensivecareafdeling te controleren en/of in gebieden waar ernstig zieken en/of in quarantaine gehouden patiënten zijn opgenomen; f) in luchthavens, op schepen en bij de grenzen om mensensmokkel tegen te gaan en het zoeken naar minderjarigen en andere vermiste personen te vergemakkelijken; g) door privé-detectives; h) in en nabij supermarkten en winkels, vooral die welke luxeartikelen verkopen, om bewijzen te verzamelen in geval van een misdrijf, alsmede voor marketingdoeleinden en/of om het profiel van consumenten op te stellen; i) in en nabij flatgebouwen voor de beveiliging en om bewijzen te verzamelen in geval van misdrijven; j) voor journalistieke en reclamedoeleinden met behulp van webcams of on-linecamera’s die voor toeristische promotie en reclame worden gebruikt, mede in verband met strand- en dansfaciliteiten, waarbij klanten en bezoekers regelmatig zonder waarschuwing worden gefilmd. - 3-

Het gaat hier om een veelzijdige, voortdurend veranderende sector, waarin reeds verschillende technieken beschikbaar zijn. Dit werkdocument is bedoeld als een eerste analyse, waarbij uitgegaan wordt van het bestaan van gedeeltelijk verschillende regelingen en van zeer gedetailleerde bepalingen in de verschillende nationale wetgevingen die een meer systematische en geharmoniseerde aanpak noodzakelijk maken. In dit werkdocument wordt videobewaking behandeld die bedoeld is om van op afstand toe te zien op evenementen, situaties en voorvallen, en niet meteen die vormen van bewaking waarbij sommige evenementen soms en/of bij speciale gelegenheden openbaar worden gemaakt, bv. voor de transparantie van de activiteiten van lokale autoriteiten en/of parlementaire instanties. Elke exploitant kan dan de aanwijzingen die hierin wordt gegeven verder specificeren, zowel in de voor hem relevante sector als m.b.t. de toekomstige technologische ontwikkelingen die de Groep wil bestuderen. De in dit document behandelde beginselen gelden voor beeldopname, eventueel in verbinding met registratie van geluid en/of biometrische gegevens zoals vingerafdrukken4. Deze beginselen kunnen, indien ze concreet bruikbaar zijn, worden gehanteerd voor de verwerking van persoonsgegevens die niet met videobewakingsapparatuur zijn verzameld maar via andere soorten toezicht, zoals afstandscontrole met GPSsystemen via satelliet. Dit werkdocument wil in de eerste plaats de aandacht vestigen op het ruime bereik van de criteria voor de beoordeling van de rechtmatigheid en gepastheid van het installeren van individuele videobewakingssystemen. In ieder geval is met de volgende aspecten rekening gehouden: a) de bevoegde instellingen in de lidstaten moeten videobewaking vanuit een algemeen gezichtspunt beoordelen, met het oog op de bevordering van een algemeen selectieve en systematische benadering voor dit vraagstuk. De sterke verspreiding van beeldopnamesystemen op openbare en particuliere plaatsen mag niet leiden tot onverantwoorde beperkingen van de rechten van de burgers en de fundamentele vrijheden; burgers zouden anders het slachtoffer kunnen worden van buitensporige gegevensverzamelingsprocedures die hen op een aantal openbare of particuliere plaatsen identificeerbaar kunnen maken. b) het verdient aanbeveling de ontwikkeling van videobewakingstechnieken te evalueren om te voorkomen dat de ontwikkeling van software voor gezichtsherkenning en de bestudering en het voorspellen van gefilmd menselijk gedrag op ondoordachte wijze tot dynamisch-preventief toezicht zal leiden - in tegenstelling tot conventioneel, statisch toezicht dat meestal bedoeld is om specifieke evenementen en de auteurs daarvan te documenteren. Deze nieuwe 4

Het vraagstuk van de toepassing van Richtlijn 95/46/EG op biometrische procedures zal door de Groep in een apart document worden behandeld. - 4-

vorm van bewaking is gebaseerd op de automatische opname van gelaatstrekken van personen en van hun “abnormaal" gedrag in verbinding met automatische waarschuwingen en bevelen, die mogelijk het gevaar voor discriminatie inhouden. 2. INTERNATIONALE RECHTSINSTRUMENTEN a)

Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden Artikel 8 van dit verdrag voorziet in de bescherming van de persoonlijke levenssfeer.

b)

Verdrag van de Raad van Europa nr. 108/1981 tot bescherming van personen ter zake van de geautomatiseerde verwerking van persoonsgegevens Het toepassingsgebied van dit verdrag is niet beperkt, zoals Richtlijn 95/46/EG, tot de activiteiten van de eerste pijler (zie hieronder). Onder dit verdrag vallen namelijk ook videobewakingsactiviteiten waarbij persoonsgegevens worden verwerkt. Het Raadgevend comité dat bij dit verdrag is opgericht, heeft verklaard dat stemmen en beelden als persoonsgegevens moeten worden beschouwd indien zij informatie over een persoon verstrekken die hem of haar zelfs indirect identificeerbaar maakt. De Raad van Europa legt momenteel de laatste hand aan een aantal richtsnoeren voor de bescherming van personen m.b.t. het verzamelen en verwerken van gegevens door videobewaking. Deze richtsnoeren moeten de beschermingsgaranties verder toelichten die van toepassing zijn op betrokkenen en die in de bepalingen van de rechtsinstrumenten van de Raad van Europa zijn opgenomen.

c)

Handvest van de grondrechten van de Europese Unie Het Handvest van de grondrechten van de EU voorziet in artikel 7 in de bescherming van privé-leven, familie- en gezinsleven, woning en communicatie en in artikel 8 in de bescherming van persoonsgegevens.

3. BEWAKING IN RICHTLIJN 95/46/EG De specifieke aspecten van de verwerking van persoonsgegevens in geluid- en beeldgegevens zijn in Richtlijn 95/46/EG (hierna “de richtlijn” genoemd) uitdrukkelijk aangesneden. De richtlijn voorziet in de bescherming van persoonlijke levenssfeer alsmede in de omvangrijke bescherming van persoonsgegevens m.b.t. fundamentele rechten en vrijheden van natuurlijke personen (artikel 1, lid 1). Een groot deel van de informatie die met videobewaking is verzameld, heeft betrekking op geïdentificeerde en/of identificeerbare personen die tijdens hun - 5-

oponthoud in publieke en/of publiek toegankelijke gebouwen zijn gefilmd. Een persoon die zich daar toevallig bevindt heeft weliswaar op dat moment minder privacy, maar niet op zodanige wijze dat hij volledig van zijn rechten en vrijheden is beroofd, hetgeen ook betrekking heeft op zijn persoonlijke levenssfeer en beeld. Aandacht verdient hier ook het recht op de vrije verkeer van personen die zich rechtmatig op het grondgebied van een staat bevinden, welk recht wordt gegarandeerd door artikel 2 van het Extra protocol nr. 4 van het Europese Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden Het vrije verkeer mag alleen worden beperkt als dit in een democratische samenleving noodzakelijk is voor het bereiken van specifieke doelstellingen. Burgers moeten dit recht kunnen uitoefenen zonder excessieve psychologische conditionering m.b.t. hun bewegingsvrijheid en gedrag, zonder onderworpen te zijn aan uitvoerig toezicht om de gangen van burgers na te gaan of “alarmsignalen” te geven met behulp van software die automatisch het vermeende verdachte gedrag van een persoon zonder ingrijpen door de mens “interpreteert”, hetgeen het geval is wanneer videobewaking in een aantal publieke en/of publiek toegankelijke gebouwen overmatig wordt toegepast. Het specifieke en gevoelige karakter van de verwerking van geluid- en beeldgegevens van natuurlijke personen komen in de eerste overwegingen van de richtlijn aan bod. Naast de overwegingen die verder worden gemaakt over de reikwijdte van de toepassing wordt in deze overwegingen en in de desbetreffende artikelen van de richtlijn verduidelijkt dat a)

de richtlijn in beginsel ook op dit vraagstuk van toepassing is gezien het belang van de ontwikkelingen van de technieken voor het opvangen, manipuleren en anders gebruiken van deze specifieke categorie van persoonsgegevens die op deze manier worden verzameld (zie overweging nr. 14),

b)

de beschermingsbeginselen van de richtlijn van toepassing zijn op elke informatie - ook geluid- en beeldinformatie - van een geïdentificeerde of identificeerbaar personen, waarbij moet worden gekeken naar alle middelen waarvan mag worden aangenomen dat zij redelijkerwijs door degene die voor de verwerking verantwoordelijk is dan wel door enig ander persoon worden aangewend om de genoemde persoon te identificeren (zie artikel 2, onder a), en overweging nr. 26).

Naast de bovenvermelde specifieke referenties is de richtlijn duidelijk in haar afzonderlijke bepalingen, met name m.b.t. 1) Gegevenskwaliteit. Beelden moeten eerlijk en rechtmatig zijn verwerkt alsmede voor welbepaalde, uitdrukkelijk omschreven en gerechtvaardigde doeleinden zijn verkregen. Beelden moeten gebruikt worden in overeenstemming met het beginsel dat gegevens toereikend, ter zake dienend en niet bovenmatig moeten zijn, en vervolgens niet mogen worden verwerkt op een manier die niet met deze doeleinden verenigbaar is; zij mogen - 6-

slechts voor een beperkte periode worden bewaard, enz. (zie artikel 6), 2) Criteria voor de rechtmatigheid van de gegevensverwerking. Op basis van deze criteria moet de verwerking van persoonsgegevens door videobewaking aan minstens één van de in artikel 7 genoemde voorwaarden voldoen - ondubbelzinnige toestemming, verwerking noodzakelijk wegens contractuele verplichtingen, om aan een wettelijke verplichting te voldoen, ter vrijwaring van vitale belangen van de betrokkene, voor de vervulling van een taak van algemeen belang of een taak die deel uitmaakt van de uitoefening van het openbaar gezag, voor de behartiging van gerechtvaardigde belangen, 3) voor de verwerking van bijzondere categorieën gegevens gelden de bepalingen die, in het kader van videobewaking, van toepassing zijn op gevoelige gegevens of gegevens over strafbare feiten (artikel 8), 4) Informatieverstrekking aan de betrokkenen (artikelen 10 en 11), 5) Rechten van de betrokkenen, met name het recht van toegang en het recht om zwaarwegende en gerechtvaardigde gronden zich tegen verwerking te verzetten (artikelen 12 en 14 a), 6) De waarborgen die van toepassing zijn in verband met geautomatiseerde individuele besluiten (artikel 15), 7) Beveiliging van de verwerking (artikel 17), 8) Verplicht aanmelding van de verwerking (artikelen 18 en 19), 9) Voorafgaand onderzoek voor verwerkingen die mogelijk specifieke risico's voor de rechten en vrijheden van de betrokkenen inhouden (artikel 12), en 10) Doorgifte van persoonsgegevens aan derde landen (artikel 25 en volgende). Het specifieke en gevoelige karakter van de verwerking van geluid- en beeldgegevens worden ten slotte erkend in het laatste artikel van de richtlijn, waarin de Commissie zich ertoe verbindt de toepassing van de richtlijn hierop te toetsen en passende voorstellen te doen die in het licht van de ontwikkelingen van de informatietechnologie en de activiteiten in verband met de informatiemaatschappij nodig mocht blijken (zie artikel 33). 4. NATIONALE BEPALINGEN VOOR VIDEOBEWAKING In verschillende lidstaten zijn reeds case studies uitgevoerd naar videobewaking, op grond van grondwettelijke bepalingen5, specifieke wetgeving of instructies en andere beslissingen van de bevoegde nationale autoriteiten6. 5

Zie de uitspraak van het constitutionele hof in Portugal 255/2002. Het hof bepaalde dat “het gebruik van elektronische bewakingsapparatuur en het toezicht op burgers door particuliere beveiligingsorganen een beperking zijn van het recht het privé-leven te beschermen, dat in artikel 26 van de Grondwet is opgenomen”. - 7-

In enkele landen zijn ook speciale bepalingen van toepassing, ongeacht het feit of de videobewaking de verwerking van persoonsgegevens inhoudt. Volgens deze regels moeten de installatie en het gebruik van cctv-systemen (closed circuit television) en soortgelijke bewakingsapparatuur van tevoren zijn goedgekeurd door een autoriteit, die geheel of gedeeltelijk door de nationale gegevensbeschermingsautoriteit kan zijn vertegenwoordigd. Deze regels kunnen verschillen naargelang van het openbare of particuliere karakter van de organisatie die verantwoordelijk is voor de werking van de desbetreffende apparatuur. In andere landen is videobewaking nog niet geregeld door speciale wetgeving; gegevensbeschermingsautoriteiten hebben echter hun best gedaan om voor een juiste toepassing te zorgen van de algemene gegevensbeschermingsbepalingen, onder meer door adviezen, richtsnoeren of gedragscodes, die overigens in het VK reeds zijn goedgekeurd en in Italië nu worden opgesteld.

België

Adviezen van de DPA’s (gegevensbeschermingsautoriteiten), met name advies 34/99 van 13 december 1991 in verband met de verwerking van beelden, met name door het gebruik van videobewakingssystemen; Advies 3/200 van 10 januari 2000 over het gebruik van videobewakingssystemen bij de ingang van flatgebouwen.

Denemarken

Consolidatiewet nr. 76 van 1 februari 2000 over het verbod op videobewaking. Deze wet verbiedt particuliere organisaties videobewaking toe te passen op openbare straten, wegen, pleinen en soortgelijke ruimten die door het publiek worden gebruikt. Er zijn echter enkele uitzonderingen op dit vebod. Besluit van de DPA’s van 3 juni 2002 over de videobewaking door een grote groep supermarkten en de live uitzending vanuit een pub op internet. Besluit van de DPA’s van 1 juli 2003 waarbij videobewaking in door privé-bedrijven beheerde openbare vervoermiddelen evenredig en volgens de Deense gegevensbeschermingswet moet zijn. Besluiten van de DPA’S van 13 november 2003 waarbij beperkingen worden opgelegd aan door de overheid toegepaste videobewaking.

Finland

In Finland is er geen speciale wetgeving voor

In België (zaak Gaia) heeft het niet nakomen van de wetgeving inzake gegevensbescherming bij het verzamelen van beelden geleid tot het afwijzen van bewijsmateriaal voor de rechtbank. - 8-

videobewaking, maar in talrijke verschillende wetten zijn bepalingen opgenomen voor toezicht met camera 's en toezicht, waarneming of controle met andere technische voorzieningen. Er worden vaak vragen gesteld over videobewaking en over het opnemen van gesprekken en er zijn enkele zaken geweest. De ombudsman voor gegevensbescherming heeft bv. een advies gegeven over het registreren van telefoongesprekken bij klantenservice en op het werk (zaken 1061/45/2000 en 525/45/2000). Ons bureau heeft een brochure gepubliceerd “Privacy bij videobewaking” (Asiaa tietosuojasta 4/2001 Yksityisyyden suoja kameravalvonnassa http://www.tietosuoja.fi/uploads/03wamgvxuybt4ti. rtf. Frankrijk

Wet nr. 78-17 van 6 januari 1978 over gegevensverwerking, bestanden en vrijheden (CNIL) Aanbeveling van de DPA’s nr. 94-056 van 21 juni 1994. Richtsnoeren van de DPA’s over videobewaking op het werk : http://www.cnil.fr/thematic/index.htm; over andere zaken (bv. webcam)7 Speciale wet over videobewaking voor veiligheid in openbare ruimten: wet 95-73 van 21 januari 1995 over veiligheid (gewijzigd bij verordening 2000916 van 19 september 2000) Besluit nr. 96-926 van 17 oktober 1996 en circulaire van 22 oktober 1996 over de uitvoering van wet nr. 95-73.

Griekenland

1) Brief nr. 390 van 28 januari 2000 (over de installatie van een gesloten televisiecircuit in de metro van Athene). 2) Richtlijn nr. 1122 van 26 september 2000 over gesloten televisiecircuits. 3) Besluit nr. 84/2002 over gesloten televisiecircuits in hotels.

Duitsland

Afdeling 6, b in federale wet 2001. Afdeling 25 van de wet inzake grensbewaking. Regelingen voor videobewaking door de politie in de politiewetgeving van de deelstaten.

7

Zie de jaarverslagen van de Franse Commission Nationale de l’Informatique et des Libertés. - 9-

Over een wet die geheime videobewaking verbiedt is in het Parlement beraadslaagd. Ierland

Gegevensbeschermingswet 1998 en 2003. Case study nr. 14/1996 (gebruik van CCTV)

-10-

Italië

Afdeling 134 van de Code inzake persoonsgegevensbescherming (wetsbesluit nr. 196 van 30 juni 2003, over de goedkeuring van een gedragscode) Besluiten van de “Garante” (gegevensbeschermingsautoriteit) van 10 april 2002 (bevordering van de goedkeuring van gedragscodes), 28 september 2001 (biometrie en gezichtsherkenningstechnieken gebruikt door banken) en 29 november 2000 (zogenaamde “10 geboden van videobewaking”) Presidentieel besluit nr. 250 van 22.6.1999 (regels voor de toegang van voertuigen tot stadscentra en gebieden met beperkte toegang) Besluit nr. 433 van 14.11.1992 en wet nr. 4/1993 (voor musea, staatsbibliotheken en archieven) Wetsbesluit nr. 45 van 4.2.2000 (passagiersschepen op nationale routes) Afdeling 4 van wet nr. 300 van 20.5.1970 (zogenaamde werknemersstatuut)

Luxemburg

De artikelen 10 en 11 van de wet van 2.8.2002 over de bescherming van personen in verband met de verwerking van persoonsgegevens.

Nederland

Het verslag van de gegevensbeschermingsautoriteit van 1997 bevat richtsnoeren voor videobewaking, met name voor de bescherming van personen en eigendommen op openbare plaatsen. Een update van de in 1997 uitgewerkte richtsnoeren is in 2004 verkrijgbaar. Onderzoek naar videobewaking in alle Nederlandse gemeenten in 2003. Het strafwetboek is op 1 januari 2004 gewijzigd en maakt het maken van foto's van plaatsen die toegankelijk zijn voor het publiek, zonder het publiek van tevoren te waarschuwen, strafbaar. De regering stelt voor om het besluit te wijzigen waarbij aan gemeenteraden en burgemeesters uitdrukkelijk de bevoegdheid wordt gegeven onder bepaalde omstandigheden gebruik te maken van videobewakingsystemen in de publieke sector en voor publieke doeleinden (bv. de verplichting om de doeltreffendheid van videobewaking periodiek te beoordelen.

Portugal

Wetsbesluit 231/98 van 22 juli 98 (particuliere -11-

beveiliging en systemen voor zelfbescherming) Wet 38/98 van 4 augustus 98 (maatregelen in geval van geweldpleging bij sportevenementen) Wetsbesluit 263/01 van 28 september 2001 (dansgelegenheden) Wetsbesluit 94/2002 (sportevenementen)

-12-

van

12

april

2002

Spanje

Organieke wet nr. 4/1997 (videobewaking door beveiligingsbureaus op openbare plaatsen) Koninklijk besluit nr. 596/1999 tot uivoering van wet nr. 4/1997

Zweden

Videobewaking wordt speciaal geregeld8 in wet (1998:150) over algemene videobewaking en wet (1995:1506) over geheime videobewaking (strafrechtelijk onderzoek) Voor algemene videobewaking is in principe de toestemming nodig van het provinciebestuur. Dit geldt niet voor de bewaking van bv. postkantoren, bankkantoren en winkels. Geheime videobewaking moet door een rechtbank worden toegestaan. Tegen besluiten van het provinciebestuur kan beroep worden aangetekend door de minister van justitie. Het maken van video-opnamen met digitale camera's wordt beschouwd als het verwerken van persoonsgegevens en valt daarom onder het toezicht van de gegevensbeschermingsautoriteit, voorzover dit niet specifiek geregeld is in de wet betreffende algemene videobewaking. Een onderzoekscommissie heeft een verslag over videobewaking gepubliceerd. (SOU 2002:110).

Verenigd Koninkrijk

De CCTV regels voor het gebruik uit 2000 (Information Commissioner) worden momenteel herzien.

Belangrijke regelgeving is ook goedgekeurd in IJsland (Afdeling 4, wet nr. 77/2000), Noorwegen (Titel VII in wet nr. 31 van 14.04.2000), Zwitserland (aanbeveling van de federale commissaris ) en Hongarije (aanbeveling van de DPA van 20.12.2000).

8

In Zweden is voor videobewaking in principe de toestemming nodig van het provinciebestuur, ofschoon er een aantal uitzonderingen zijn, bv. bij videobewaking van postkantoren, bankkantoren en winkels. Geheime videobewaking moet door een rechtbank worden toegestaan. Tegen het besluit van het provinciebestuur kan volgens de wet betreffende algemene videobewaking beroep worden aangetekend door de minister van justitie om openbare belangen te vrijwaren. Het maken van video-opnamen met digitale camera's wordt beschouwd als het verwerken van persoonsgegevens, in de zin van de Zweedse wet betreffende persoonsgegevens, en valt daarom onder het toezicht van de gegevensbeschermingsautoriteit. Een onderzoekscommissie bestudeert momenteel het gebruik van videobewaking vanuit het oogpunt van criminaliteitsbestrijding. De commissie zal onder meer de wet betreffende algemene videobewaking evalueren om na te gaan of er amendementen nodig zijn. De onderzoekscommissie moet ook het toepassingsgebied van de Zweedse wet betreffende persoonsgegevens bestuderen m.b.t. videobewaking en nagaan of er speciale wetgeving nodig is ten aanzien van de verwerking van persoonsgegevens in verband met videobewaking. -13-

5. GEBIEDEN

WAARVOOR

RICHTLIJN 95/46/EG

GEDEELTELIJK OF HELEMAAL NIET

GELDT

De richtlijn is niet van toepassing op de verwerking van geluid- en beeldgegevens voor doeleinden in verband met de openbare veiligheid, defensie, staatsveiligheid en de activiteiten van de staat op strafrechtelijk gebied en/of uiteraard voor elke andere activiteit die niet onder de Gemeenschapswetgeving valt9. Niettemin hebben talrijke lidstaten bij de omzetting van Richtlijn 95/46/EG ook dergelijke vraagstukken op een algemene manier behandeld maar daarbij uitzonderingen vastgesteld. A) In enkele landen zijn op bovengenoemde verwerkingen in ieder geval ook waarborgen van toepassing in overeenstemming met Verdrag nr. 108/1981 en de relevante aanbevelingen van de Raad van Europa alsmede sommige nationale bepalingen (zie artikel 3, lid 2, en overweging nr. 16 van Richtlijn 95/46/EG). Gezien de bijzondere aspecten en het bestaan van specifieke bepalingen in verband met opsporingsonderzoek door politie en justitie alsmede met het oog op de veiligheid van de staat10 - die ook tot een "verborgen" videobewaking kunnen leiden, dit betekent zonder informatie te verstrekken over de plaatsen - wordt deze categorie verwerkingsactiviteiten in dit document niet nader behandeld. De Groep zou er niettemin op willen wijzen dat, net zoals bij andere verwerkingen van persoonsgegevens die niet onder het toepassingsgebied van de richtlijn vallen, videobewaking die wordt uitgevoerd op grond van openbare veiligheid, of voor het opsporen, voorkomen en beheersen van strafbare feiten, toch in overeenstemming moet zijn met het bepaalde in artikel 8 van het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden, dat er specifieke bepalingen voor moeten bestaan die algemeen bekend zijn, en dat zij in verhouding moet staan tot het voorkomen van concrete gevaren en specifieke strafbare feiten - bv. in gebouwen die aan dergelijke gevaren zijn blootgesteld, of in verband met publieke evenementen die waarschijnlijk tot dergelijke strafbare feiten kunnen leiden11. Voorts moet ook rekening worden gehouden met de gevolgen van videobewakingssystemen - bv. het feit dat onrechtmatige activiteiten naar andere gebieden of sectoren kunnen worden verplaatst -, en de voor de verwerking verantwoordelijke moet altijd duidelijk bekend zijn zodat betrokkenen hun rechten kunnen uitoefenen. Deze laatste voorwaarde heeft ook te maken met het feit dat videobewaking steeds meer gezamenlijk door politie en andere publieke autoriteiten (bv. lokale autoriteiten) en/of particuliere organisaties (banken, sportverenigingen, transportbedrijven) wordt uitgevoerd - hetgeen het

9

Zie overweging 16.

10

Hier zij verwezen naar de beginselen die het Europees hof voor de rechten van de mens in zijn uitspraak van 4 mei 2001 in de zaak Rotaru vs. Roemenië heeft vastgelegd. Zie hierboven.

11

In Frankrijk is op 22. 10. 1996 bv. een circulaire uitgegeven waarin verwezen wordt naar geïsoleerde plaatsen en winkels die tot laat in de nacht open zijn. -14-

gevaar met zich meebrengt dat de taken en bevoegdheden van de deelnemende instanties onduidelijk zijn12. B) Ten tweede is de richtlijn niet van toepassing op verwerkingen die door een natuurlijk persoon worden uitgevoerd in activiteiten met uitsluitend persoonlijke of huishoudelijke doeleinden (zie artikel 3, lid 2 en overweging nr. 12). Ofschoon bovengenoemde omstandigheden van toepassing kunnen zijn indien bv. videobewaking wordt gebruikt om van op afstand na te gaan wat in een huis gebeurt - bv. om diefstal te verhinderen of voor het zogenaamde elektronische huishoudmanagement - is dit niet het geval indien videobewakingsapparatuur is geïnstalleerd buiten of dichtbij particuliere gebouwen om eigendom te beschermen en/of de veiligheid te waarborgen. In deze gevallen kan het zijn dat het systeem niet door afzonderlijke eigenaren wordt geëxploiteerd, bv. om hun eigen huisdeuren te controleren, maar door verschillende eigenaren op basis van een overeenkomst of door een huiseigenarengemeenschap, teneinde verschillende ingangen en sectoren van een woonblok te bewaken waardoor de richtlijn van toepassing wordt op de desbetreffende activiteiten. Het feit dat de richtlijn niet van toepassing is vanwege het uitsluitend persoonlijke gebruik van het systeem of omdat de gegevens niet toegankelijk zijn voor derde partijen, wanneer bv. het systeem gebruikt wordt ten behoeve van een enkel gezin om een deur, een portaal, een parkeerplaats enzovoorts te controleren, betekent niet dat de voor de verwerking verantwoordelijke de rechten en belangen van buren of passanten niet behoeft te respecteren. In de lidstaten van de EU worden deze rechten en belangen momenteel onafhankelijk van gegevensbeschermingsbeginselen beschermd door het civiele recht, dat waarborgen bevat voor persoonlijke rechten, afbeeldingen, gezinsleven en de persoonlijke levenssfeer - men denke bv. aan een camera die buiten de deur van een flatwoning is aangebracht en systematisch alle patiënten van een artsenpraktijk en/of klanten van advocatenkantoor op dezelfde etage registreert; dit zou ongeoorloofde schending van het beroepsgeheim zijn. Speciale aandacht moet daarom worden besteed aan de positie van de videoapparatuur, aan het aanbrengen van waarschuwingen en informatie en aan het tijdig wissen van de beelden - binnen enkele uren - indien geen inbraak of strafbare feiten zijn vastgesteld.

12

Een mooi voorbeeld hiervan zijn de activiteiten van enkele gemeenten in Italië die met behulp van videobewaking openbare plaatsen in de gaten houden waar 's nachts prostituees actief zijn. Een aantal gemeenten heeft zich in het verleden beroepen op hun - twijfelachtige - bevoegdheid dat zij dit verschijnsel mochten tegengaan, terwijl andere gemeenten de klanten van de prostituees verboden de auto op die plaatsen te parkeren en/of te gebruiken en daarbij dreigden foto's naar de klanten thuis te sturen indien ze dit verbod naast zich zouden neerleggen. De Italiaanse gegevensbeschermingsautoriteit heeft een besluit genomen om te verduidelijken hoe de overtreding van de terzake dienende bepalingen moet worden vervolgd. -15-

C) Ten slotte staat in artikel 9 van de richtlijn dat de lidstaten voorzien in uitzonderingen op en afwijkingen van de bepalingen van de richtlijn indien de persoonsgegevens uitsluitend worden verwerkt voor journalistieke, artistieke of literaire doeleinden, met name op audiovisueel gebied (zie overweging nr. 17). En dit kan alleen in de mate waarin dit noodzakelijk is om het recht op privacy in overeenstemming te brengen met de bepalingen die van toepassing zijn op de vrijheid van meningsuiting13. In dit verband moet met name zorgvuldigheid worden betracht bij het installeren van de webcams en/of on-linecamera’s, om geen afbreuk te doen aan de bescherming van personen die te maken hebben met videobewaking die gebruikt wordt voor reclamedoeleinden en/of het promoten van toerisme14. 6. VIDEOBEWAKING EN VERWERKING VAN PERSOONSGEGEVENS In het licht van de verschillende situaties die zijn beschreven, moet volgens de Groep gewezen worden op het feit dat Richtlijn 95/46/EG niet alleen van toepassing is op de verwerking van persoonsgegevens maar ook op beeld- en geluidgegevens door het gebruik van CCTV en andere videobewakingssystemen die volledig of gedeeltelijk automatisch functioneren, alsmede op de niet automatische verwerking van persoonsgegevens die deel uitmaken of zullen uitmaken van een bestandssysteem. Beeld- en geluidgegevens die betrekking hebben op geïdentificeerde of identificeerbare natuurlijke personen zijn ook dan persoonsgegevens: a)

als de beelden gebruikt worden in het kader van gesloten circuit, zelfs als zij niet met de personalia van een persoon worden verbonden,

b)

als zij geen gefilmd gezicht tonen, maar andere informatie bevatten zoals nummerborden van auto's of PIN-codes die in verband met het toezicht op geldautomaten worden verzameld,

c)

en dit ongeacht,- de voor de verwerking gebruikte media, bv. vaste en/of mobiele videosystemen zoals draagbare videocamera’s voor kleur- of zwart-witbeelden;- de gebruikte technieken: kabel of glasvezel;- het type apparatuur: vast, roterend of mobiel;- de kenmerken van de opnamen: continu of discontinu, hetgeen het geval kan zijn bij opnamen die alleen plaatsvinden indien een bepaalde snelheidsbeperking wordt overschreden en wanneer het niet om echte video-opnamen handelt maar om willekeurige, niet systematische opgenomen beelden;en de gebruikte communicatiemiddelen, bv. de verbinding met een “centrale” en/of het doorsturen van beelden naar terminals, enz ... .

De identificeerbaarheid in de zin van de richtlijn kan ook resulteren uit het vergelijken van de gegevens met informatie die in het bezit is van derden, of, in individuele gevallen, uit het gebruik van specifieke technieken en/of apparatuur. 13

Zie aanbeveling 1/97 van de Groep over gegevensbeschermingswetgeving en de media.

14

Een webcam die onopvallend naast de trap van een metrostation in Milaan was geïnstalleerd, toonde direct beelden van intieme delen van passerende vrouwen op internet, ogenschijnlijk alleen voor journalistieke doeleinden. Aangezien de betrokkenen niet konden worden geïdentificeerd, kon de nationale gegevensbeschermingsautoriteit hier geen stappen tegen ondernemen. -16-

Daarom moet de voor de verwerking verantwoordelijke in de eerste plaats nagaan of het videobewakingssysteem de verwerking van persoonsgegevens inhoudt, aangezien het om identificeerbare personen gaat. Indien dit zo is, is de richtlijn van toepassing, ongeacht de nationale bepalingen op grond waarvan ten behoeve van de openbare veiligheid toestemming moet worden gevraagd. Dit kan bv. het geval zijn met apparatuur die aan de ingang van of binnen een bank is geïnstalleerd en waarmee klanten kunnen worden geïdentificeerd; anderzijds kan in sommige omstandigheden de toepassing van de richtlijn worden uitgesloten voor luchtopnamen die niet vergroot kunnen worden of die geen informatie over natuurlijke personen bevatten - zoals opnamen voor het opsporen van waterbronnen of stortplaatsen - of voor apparatuur die een totaalbeeld geeft van het verkeer op autosnelwegen.

-17-

7. VERPLICHTINGEN EN VOORZORGSMAATREGELEN VOOR DE VOOR DE VERWERKING VERANTWOORDELIJKE

A) Rechtmatigheid van de verwerking Aangezien de verwerking rechtmatig moet zijn (zie artikel 6 (a) van de richtlijn), moet de voor de verwerking verantwoordelijke van tevoren nagaan of de bewaking in overeenstemming is met de algemene specifieke bepalingen die in deze sector gelden - zoals wetgeving, voorschriften, bindende gedragscodes. Deze bepalingen kunnen ook zijn voorgeschreven om andere doeleinden, zoals openbare veiligheid of doeleinden die niets te maken hebben met bescherming van persoonsgegevens bv. om adhocvergunningen van bepaalde administratieve organen te verkrijgen en daarbij hun instructies te volgen. Alle passende maatregelen moeten worden genomen om ervoor te zorgen dat videobewaking beantwoordt aan de beginselen van gegevensbescherming en ongepaste verwijzingen naar privacy moeten worden vermeden15. In dit verband verdient het aanbeveling ook rekening gehouden met de beste werkwijzen die in aanbevelingen van toezichthoudende autoriteiten kunnen staan of in andere zelfregulerende instrumenten. Voorts is het noodzakelijk de andere nationale wettelijke bepalingen na te gaan, zoals constitutionele beginselen, bepalingen uit het civiel recht en het strafrecht - met name die bepalingen die van toepassing zijn op het "recht op het eigen beeld"16 of de bescherming van iemands woning; rekening moet ook gehouden worden met de rechtspraak waarin misschien is geoordeeld dat andere gebouwen dan die welke betrekking hebben op iemands woning - zoals hotelkamers, kantoren, toiletten, vestiaires, interne telefooncellen, enz. - als privé ruimten moeten worden gezien. Als de apparatuur door particuliere organisaties of overheidsorganen, met name lokale autoriteiten, is geïnstalleerd, voor veiligheidsdoeleinden of om strafbare feiten op te sporen, te voorkomen en te beheersen, moet bij het vaststellen van en het informeren over deze doeleinden speciale aandacht worden besteed aan de taken die door de voor de verwerking verantwoordelijke rechtmatig kunnen worden uitgevoerd - aangezien sommige publieke functies wettelijk alleen door niet-administratieve organen zoals rechtshandhavingsinstanties kunnen worden uitgevoerd. Dit punt is met name belangrijk omdat enkele lokale autoriteiten geen directe bevoegdheid hebben op het gebied van openbare orde en veiligheid, maar toch ondersteunende activiteiten voor bewakingsdoeleinden uitoefenen. Bewaking die vaak verantwoord wordt met het argument dat de misdaad in de hand moet worden

15

Onlangs konden een bank en een lokaal politiebureau om zogenaamde “privacy”redenen, niet ingaan op het verzoek van een klant om uit de film van een camera die op een geldautomaat was gericht, die beelden te halen waarop een dief te zien is die met de gestolen kaart van de klant geld uit de automaat haalt.

16

In Frankrijk en België is voor dit recht "voorafgaande toestemming" nodig. -18-

gehouden, is eigenlijk bedoeld om bewijsmateriaal te verzamelen indien strafbare feiten worden gepleegd. B) Specificiteit, specificatie en rechtmatigheid van de doeleinden De voor de verwerking verantwoordelijke moet ervoor zorgen dat de doeleinden duidelijkheid en niet dubbelzinnig zijn, ook om over precieze criteria te beschikken wanneer moet worden nagegaan of de verwerking op een wijze plaatsvindt die verenigbaar is met die doeleinden (zie artikel 6 b) van de richtlijn). Deze duidelijkheid is ook noodzakelijk voor het aangeven van de doeleinden, zowel in de informatie die aan de betrokkenen moet worden verstrekt en in de desbetreffende kennisgeving, als in verband met het voorafgaand onderzoek dat voor de verwerking eventueel moet worden uitgevoerd, overeenkomstig artikel 20 van de richtlijn. Gezien de technische reproductiemogelijkheden die momenteel ter beschikking staan, moet er duidelijk op worden gewezen dat de verzamelde beelden niet voor andere doeleinden mogen worden gebruikt, bv. door uitdrukkelijk het kopiëren te verbieden. De relevante doeleinden moeten in een document worden opgenomen waarin ook andere belangrijke aspecten van het privacybeleid moeten worden samengevat, zoals het tijdstip waarop beelden worden gewist, eventuele verzoeken om toegang van de betrokkenen en/of rechtmatige inzage in de gegevens. C) Criteria voor de rechtmatigheid van de verwerking De voor de verwerking verantwoordelijke moet nagaan of de videobewaking in overeenstemming is met de bepalingen als bedoeld onder A), maar ook met minstens één van de criteria die de verwerking rechtmatig maken, als bedoeld in artikel 7 van de richtlijn - met name m.b.t. de bescherming van persoonsgegevens. Naast de minder vaker voorkomende gevallen waarin een wettelijke verplichting moet worden nagekomen - zo is bv. gewezen op de activiteiten in een casino - of waarbij verwerking noodzakelijk is om vitale belangen te beschermen - bv. de bewaking van patiënten in de reanimatie-afdeling -, gebeurt het vaak dat een voor de verwerking verantwoordelijke een taak moet vervullen van algemeen belang of een taak die deel uitmaakt van de uitoefening van openbaar gezag, waarbij eventueel aan specifieke regels moet worden voldaan - bv. voor het vaststellen van verkeersovertredingen of gewelddadig gedrag in het openbaar vervoer in gebieden met hoge criminaliteit - als bedoeld in artikel 7 e) van de richtlijn; of de voor de verwerking verantwoordelijke behartigt een gerechtvaardigd belang dat niet ondergeschikt is aan de belangen of fundamentele rechten en vrijheden van de betrokkenen (zie artikel 7 f)). In beide gevallen, maar met name in het laatste, vereist het gevoelige karakter van de verwerkingen van de voor de verwerking verantwoordelijke een zorgvuldige afweging van de reikwijdte van taken, bevoegdheden en rechtmatige belangen. Oppervlakkigheid en de niet gerechtvaardigde uitbreiding van deze taken en bevoegdheden zijn bij deze analyse absoluut uit den boze. -19-

Met name met het oog op de afweging van verschillende belangen moet er rekening mee worden gehouden - ook door van tevoren de verschillende betrokken partijen te raadplegen - dat er een conflict kan zijn tussen het belang van de bescherming en de installatie van het systeem of sommige regelingen voor het bewaren van gegevens of andere verwerkingsoperaties17. En, tot slot, moet de toestemming van de betrokkene ondubbelzinnig zijn en op duidelijke informatie stoelen. De toestemming moet apart worden gegeven, met name voor bewakingsactiviteiten m.b.t. gebouwen waarin het privé-leven van een persoon zich afspeelt18. Voor de beoordeling van de rechtmatigheid van de verwerking moet ook rekening worden gehouden met de bepalingen in de richtlijn die voorzien in specifieke waarborgen voor de gegevens betreffende delicten (zie artikel 8 (5) van de richtlijn)19. Extra maatregelen en regelingen kunnen het resultaat zijn van de voorafgaande beoordeling van de verwerking, in overeenstemming met het mechanisme voor het voorafgaand onderzoek, mocht de videobewaking specifieke risico's inhouden voor de rechten en vrijheden van de betrokkenen (zie artikel 20 van Richtlijn 95/46/EG). Verwerkingen met behulp van videobewaking moeten altijd op uitdrukkelijke wettelijke bepalingen stoelen indien zij door overheidsorganen worden uitgevoerd. D)

Evenredigheid van het gebruik van videobewaking

Het beginsel dat de gegevens toereikend (gepastheid) moeten zijn en in verhouding moeten staan tot de doeleinden (evenredigheid), betekent in de eerste plaats dat CCTV en soortgelijke videobewakingsapparatuur alleen als extra hulpmiddel mogen worden gebruikt, m.a.w.: voor doeleinden die het gebruik van dergelijke systemen rechtvaardigen. Het evenredigheidsbeginsel houdt in dat deze systemen mogen worden gebruikt indien andere voorkomings-, beveiligings- en beschermingsmaatregelen, van fysieke en/of logische aard, zonder beeldopnamen, duidelijk niet voldoende noch geschikt zijn voor de bovengenoemde rechtmatige doeleinden - bv. het gebruik van gepantserde deuren tegen vandalisme, automatische poortjes en toegangscontrolesystemen, alarmsystemen, betere verlichting op straat, enz. 17

In afdeling 6b van de nieuwe Duitse gegevensbeschermingswet die op 23 mei 2001 van kracht geworden, is de bewaking van openbaar toegankelijke gebieden door optische en elektronische apparatuur toegestaan indien er, onder meer, geen redenen zijn om ervan uit te gaan dat bescherming verdienende belangen van de betrokkene prevaleren.

18

Er moet speciaal op worden gelet dat de toestemming geldig is in de zin van artikel 2 h) van Richtlijn 95/46/EG (“elke vrije, specifieke en op informatie berustende wilsuiting waarmee de betrokkene aanvaardt dat hem/haar betreffende persoonsgegevens worden verwerkt”) met name bij de installatie van videobewakingsapparatuur in mede-eigenaarschap (flatgebouwen, enz.).

19

Wat gegevens over personen betreft die verdacht worden van deelneming aan illegale en/of criminele activiteiten, kan verwezen worden naar artikel 8 van de Portugese wet nr.67/98. -20-

Hetzelfde principe is ook van toepassing voor de selectie van de meest geschikte technologie, de criteria voor het gebruik van de apparatuur en de specificatie van gegevensbeschermingsregelingen in verband met de toegangsregels en de bewaarperiode. Voorkomen moet worden dat bv. een overheidsinstantie videobewakingisapparatuur installeert voor kleine overtredingen - bv. om een rookverbod in scholen en op andere openbare plaatsen of het verbod om sigarettenpeuken en ander afval op openbare plaatsen achter te laten, te versterken. Met andere woorden, geval per geval moet ten aanzien van de nagestreefde doeleinden het beginsel van gepastheid worden gehanteerd, dat voor de voor de verwerking verantwoordelijke een soort gegevensminimaliseringsplicht bevat. Een gepast videobewakings- en alarmeringssysteem kan als rechtmatig worden beschouwd wanneer dicht bij een stadion vaak gewelddadigheden plaatsvinden of wanneer in randgebieden in bussen of bij bushaltes geregeld overvallen worden gepleegd, maar dit is niet het geval wanneer het systeem erop gericht is beledigingen aan buschauffeurs en het besmeuren van voertuigen te voorkomen - zoals door een gegevensbeschermingsautoriteit is beschreven - of wanneer het systeem bedoeld is om burgers te identificeren die kleine overtredingen hebben begaan zoals afvalzakken niet in de daarvoor bestemde containers deponeren en/of in gebieden achterlaten waar dit verboden is, of wanneer het systeem gebruikt wordt om personen op te sporen die in zwembaden soms diefstallen plegen. De evenredigheid moet zelfs nog met strengere criteria worden beoordeeld als het om niet voor het publiek toegankelijke gebouwen gaat. De uitwisseling van informatie en ervaringen onder de bevoegde autoriteiten van de lidstaten kan wat dit betreft nuttig zijn20; Deze overwegingen gelden met name voor het steeds toenemend gebruik van videobewaking voor zelfverdediging en bescherming van eigendom, vooral bij openbare gebouwen en kantoren en de omgeving daarvan. Deze vorm van gebruik vereist een algemenere beoordeling van de indirecte gevolgen van de massale toepassing van videobewaking - dit betekent, nagaan of de installatie van apparatuur werkelijk afschrikkend werkt, dan wel of de daders en/of vandalen hun activiteiten veranderen of gewoon naar andere gebieden verleggen. E) Evenredigheid van videobewaking Het beginsel dat de persoonsgegevens toereikend, ter zake dienend en niet bovenmatig moeten zijn houdt in dat de evenredigheid van de regelingen die van toepassing zijn op de gegevensverwerking zorgvuldig moet worden beoordeeld zodra de rechtmatigheid van de verwerking is erkend. In de eerste plaats moet rekening worden gehouden met de regelingen voor het filmen, en met name met de volgende punten: 20

Dit zou een betere harmonisatie van zowel de regelgevingsmethoden als de administratieve besluiten mogelijk maken, die soms uit elkaar liepen - zoals bv. het geval was met bingohallen. -21-

a) de beeldhoek in verhouding tot de nagestreefde doeleinden21 - bv. indien de bewaking in een openbare ruimte plaatsvindt, mag de beeldhoek niet zodanig zijn dat details en/of lichaamskenmerken die niet belangrijk zijn voor de nagestreefde doeleinden, zichtbaar worden, noch de ruimten binnen privé-plaatsen in de buurt, vooral wanneer zoomfuncties zijn ingebouwd, b) het type opnameapparatuur, vast of mobiel, c) de wijze van installatie, namelijk de plaats van de camera’s, het gebruik van vaste en/of mobiele camera’s, enz., d) de mogelijkheid om te vergroten en/of in te zoomen op de beelden, tijdens het filmen zelf of daarna, bv. wanneer de beelden zijn opgeslagen, en de mogelijkheid om beelden afzonderlijk te vervagen en te wissen, e) stilstaand-beeldfuncties f) verbinding met een “centrale” om akoestisch en/of optisch alarm te versturen, g) de maatregelen die genomen worden als gevolg van de videobewaking, zoals het sluiten van ingangen, het oproepen van beveiligingspersoneel, enzovoorts. Ten tweede moet met zorgvuldigheid een beslissing worden genomen over het bewaren van de beelden en over de bewaarperiode, die zo kort mogelijk moet zijn en in overeenstemming de specifieke kenmerken van elk geval. Terwijl in enkele gevallen een systeem dat beelden in een gesloten circuit toont die verder niet worden geregistreerd, voldoende kan zijn - bv. bij de bewaking van kassa’s in een supermarkt - kan het in andere gevallen - bv. om particuliere gebouwen te beschermen - verantwoord zijn om beelden gedurende enkele uren te registreren en dan automatisch te wissen, niet later dan aan het einde van de dag of uiterlijk aan het einde van de week. Een uitzondering hierop is uiteraard de situatie waarin een alarm is gegeven of een verzoek is ingediend dat specifieke aandacht vereist; in dergelijke gevallen zijn er gegronde redenen om gedurende korte tijd een eventuele beslissing van de politie of justitiële autoriteiten af te wachten. Een ander voorbeeld is een systeem dat voertuigen identificeert die doordringen tot voor voertuigen verboden stedelijke centra en gebieden met beperkte toegang; dit systeem zou alleen beelden mogen opslaan indien overtredingen worden begaan. Met het evenredigheidvraagstuk moet ook rekening worden gehouden indien langere bewaarperioden (echter niet langer dan één week) noodzakelijk worden geacht22 - bv. beelden van videobewaking die gebruikt kunnen worden om personen te identificeren die vóór een overval de bank zijn binnengegaan. 21

Voorbeelden van speciale maatregelen m.b.t. de beeldhoek vormen twee bepalingen van de Italiaanse gegevensbeschermingsautoriteit. Een gezondheidsorganisatie wilde een systeem invoeren om verwanten van patiënten die in coma waren, zich in quarantaine bevonden of in een intensive-careafdeling, de mogelijkheid te geven de patiënten van op afstand in de gaten te houden. De organisatie werd erop gewezen dat het systeem zodanig moest worden geïnstalleerd dat niet gelijktijdig ook andere patiënten konden worden gezien. In een ander geval wees de autoriteit de politie erop dat het opstellen van apparatuur voor het opsporen van snelheidsovertredingen zodanig moest zijn dat alleen het nummerbord van de desbetreffende auto werd bekeken en niet de binnenruimte van de auto.

22

De Deense en Zweedse gegevensbeschermingsautoriteiten zijn van oordeel dat de beelden uitsluitend voor een korte periode van niet langer dan dertig dagen mogen worden bewaard. -22-

Ten derde moet aandacht worden besteed aan de gevallen waarin identificatie van een persoon wordt vergemakkelijkt door de beelden van het gezicht van een persoon te associëren met informatie over opgenomen gedrag en/of activiteiten - bv. wanneer beelden geassocieerd worden met activiteiten die klanten in een bank op een gemakkelijk identificeerbaar tijdstip uitoefenen. In dit verband moet duidelijk onderscheid worden gemaakt tussen het tijdelijk bewaren van beelden die verkregen zijn met apparatuur die aan de ingang van een bank is opgesteld en het meer in de persoonlijke levenssfeer indringende aanmaken van gegevensbanken waarin foto's en vingerafdrukken van klanten van de bank met hun toestemming zijn opgeslagen. En ten slotte moet ook aandacht worden besteed aan de beslissingen die moeten genomen worden ten aanzien van de mogelijke doorgifte van de gegevens aan derde partijen - die in principe geen organisaties zouden mogen zijn die met videobewaking niets te maken hebben - alsmede aan de mogelijke volledige of gedeeltelijke terbeschikkingstelling van die gegevens in het buitenland of op internet - mede in het licht van de bepalingen betreffende een passende bescherming, zie artikel 25 en volgende van de richtlijn. De vereiste dat de beelden ter zake dienend en niet bovenmatig moeten zijn, geldt ook voor het vergelijken van de informatie die in het bezit is van de verschillende verantwoordelijken voor videobewakingssystemen. Bovengenoemde waarborgen zijn bedoeld om, ook op operationeel niveau, het beginsel om te zetten dat in de nationale wetgevingen van enkele landen bekend staat als het beginsel van de gematigdheid bij het gebruik van persoonsgegevens, bedoeld om de verwerking van persoonsgegevens zoveel mogelijk te voorkomen of te beperken. Dit principe zou in alle sectoren moeten worden gehanteerd, waarbij er rekening mee moet worden gehouden dat talrijke doeleinden kunnen worden bereikt zonder gebruik te maken van persoonsgegevens, of door anonieme gegevens te gebruiken, ook al lijkt het er in het begin op dat het gebruik van persoonlijke informatie noodzakelijk is. Bovengenoemde overwegingen gelden ook rationaliseringsmaatregelen23 of bij noodzakelijke dienstverlening aan gebruikers24.

bij gerechtvaardigde verbeteringen van de

F) Informatieverstrekking aan de betrokkenen

23

Dit kan bv. het geval zijn als het aantal kassa’s moet berekend worden dat afhankelijk van het aantal binnenkomende klanten gelijktijdig moet open blijven, of wanneer de winkelroutes voor klanten in een supermarkt moeten worden verbeterd.

24

Om de toegang tot een werkplek en/of een transportmiddel die identiteitscontroles vereisen, te vergemakkelijken, kunnen identiteitsbewijzen met foto, eventueel op gecomputeriseerde media, voldoende zijn, zonder dat gezichtsherkenning nodig is. -23-

Transparantie en gepastheid bij gebruik van videobewakingsapparatuur vereisen dat aan de betrokkenen de juiste informatie wordt verstrekt, als bedoeld in artikel 10 en 11 van de richtlijn. De betrokkenen moeten worden geïnformeerd overeenkomstig het bepaalde in artikel 10 en 11 van de richtlijn. Zij moeten weten dat er videobewaking plaatsvindt, ook al heeft deze betrekking op publieke evenementen en voorstellingen of op reclameactiviteiten (webcams); zij moeten uitvoerig worden ingelicht over de plaatsen die in de gaten worden gehouden. Het is niet noodzakelijk de precieze plaats van de bewakingsapparatuur aan te geven, maar de omstandigheden waarin de bewaking plaatsvindt moeten voor iedereen duidelijk zijn. Deze informatie moet, ook vanwege het filmen, op een redelijke afstand van de bewaakte plaatsen openbaar worden gemaakt, in tegenstelling tot hetgeen in enkele gevallen is gebeurd, waarbij een afstand van 500 meter tussen de plaats van informatieverstrekking en de bewaakte plaatsen als acceptabel werd beschouwd. De informatie moet goed zichtbaar zijn aangebracht en beknopt zijn, maar moet wel alle wezenlijke elementen bevatten; zij kan symbolen bevatten die reeds nuttig zijn geweest in verband met videobewaking en rookverbodinformatie - deze kunnen overigens verschillen afhankelijk van het feit of de beelden al dan niet worden opgeslagen. De bedoeling van de videobewaking en de identiteit van de verantwoordelijke moeten in ieder geval worden aangegeven. Het formaat van informatie moet aan elke lokatie worden aangepast25. Beperkingen van de informatieverstrekking die naar behoren moeten gemotiveerd zijn, zijn alleen mogelijk in de gevallen waarvan sprake is in artikel 10, 11 en 13 van de richtlijn - een tijdelijke beperking is bv. mogelijk indien gegevens tijdens een onderzoek verzameld worden dat rechtmatig door een advocaat wordt uitgevoerd, of de gegevens op een andere manier in verband staan met het recht op verdediging, voorzover de verstrekking van informatie het bereiken van specifieke doeleinden hindert. En ten slotte moet ook worden nagegaan op welke manier informatie aan blinden kan worden verstrekt. G) Bijkomende voorwaarden M.b.t. dergelijke extra voorwaarden, voorzorgsmaatregelen en waarborgen die zijn opgenomen in de gegevensbeschermingswetgeving en zijn samengevat onder punt 3) hierboven, en aangezien de verwerking van persoonsgegevens moet worden gemeld aan en onderworpen is aan het toezicht van een onafhankelijke autoriteit, overeenkomstig de artikelen 18, 19 en 28 van de richtlijn - wil de Groep met name op de volgende aspecten wijzen: a) Een nog vast te stellen beperkt aantal personen moeten toegang kunnen hebben tot de opgenomen beelden of ze kunnen bekijken, alleen vanwege de doeleinden die met de videobewaking worden nagestreefd of voor het onderhoud van de apparatuur, om na te gaan of alles naar behoren functioneert; dit kan ook 25

Dit kan als een “gelaagde” benadering worden omschreven. -24-

gebeuren omdat een betrokkene een verzoek heeft ingediend om zijn gegevens te bekijken of omdat de politie of justitie een rechtmatig bevel hiertoe hebben uitgevaardigd in het kader van een onderzoek. Wanneer videobewaking alleen bedoeld is om strafbare feiten op te sporen, te voorkomen en te beheersen, kan het gebruik van twee toegangssleutels - waarvan er een bewaard wordt door de voor de verwerking verantwoordelijke en de andere door de politie – in talrijke gevallen nuttig zijn om te garanderen dat de beelden alleen bekeken worden door de politie en niet door personeel dat daartoe niet gemachtigd is - zonder afbreuk doen aan het recht van de betrokkene via een verzoek toegang te krijgen tot zijn gegevens gedurende de korte periode waarin de beelden worden bewaard. b) Om situaties te voorkomen als bedoeld in artikel 17 van de richtlijn moeten passende beveiligingsmaatregelen worden genomen, zoals het verspreiden van informatie die nuttig kan zijn om het recht van de betrokkene, een derde partij of de voor de verwerking verantwoordelijke zelf te beschermen, - ook om te voorkomen dat gegevens en aanverwante zaken van bewijsmateriaal wordt gemanipuleerd, gewijzigd of vernietigd. c) De kwaliteit van de opgenomen beelden is eveneens heel belangrijk - vooral wanneer dezelfde opname-apparatuur herhaaldelijk wordt gebruikt, hetgeen het gevaar met zich meebrengt dat eerder opgenomen beelden niet volledig worden gewist. d) En ten slotte is het van fundamenteel belang dat de medewerkers die in de praktijk bij videobewaking zijn betrokken op passende manier worden opgeleid en leren welke stappen zij moeten ondernemen om aan de desbetreffende vereisten volledig te voldoen. Opleiding van verantwoordelijken en medewerkers afgestemd op de relevante risico's en mechanismen om de geregistreerde personen correct te identificeren, kan eveneens als een zeer nuttige maatregel worden beschouwd. H) Rechten van de betrokkenen De speciale kenmerken van de verzamelde persoonsgegevens doen geen afbreuk aan de uitoefening door de betrokkenen van de rechten die in de artikelen 13 en 17 van de richtlijn zijn vastgelegd, met name m.b.t. het recht zich tegen de verwerking te verzetten. Richtlijn 95/46/EG voorziet namelijk voor de betrokkene in de mogelijkheid dat hij zich te allen tijde om zwaarwegende een gerechtvaardigde redenen die verband houden met zijn bijzondere situatie tegen de verwerking van de hem betreffende gegevens26 kan verzetten. Vergeetachtigheid van de betrokkene en de meestal korte bewaarperiode van de beelden beperken het recht van de betrokkene op toegang tot de persoonsgegevens die hem identificeerbaar maken; dit recht moet echter worden gegarandeerd, vooral wanneer een verzoek zo gedetailleerd is opgesteld dat de desbetreffende beelden gemakkelijk kunnen worden teruggevonden. Voorts moet er ook rekening mee

26

Behoudens andersluidende bepalingen in de nationale wetgeving. -25-

worden gehouden dat de rechten van derde partijen tijdelijk moeten worden gewaarborgd. Elke beperking, verantwoord door de inspanningen die moeten worden geleverd om de beelden terug te vinden, indien deze inspanningen niet in verhouding staan tot onderzoeken, kosten en middelen, gezien de korte bewaarperiode van de beelden, kan uitsluitend in primair recht worden vastgelegd (zie artikel 13(1) van de richtlijn), waarbij rekening moet worden gehouden met het recht van de betrokkenen zich te verdedigen ten aanzien van specifieke evenementen die zich in de desbetreffende periode misschien hebben voorgedaan. I ) Extra waarborgen in verband met bijzondere verwerkingen Videobewaking uitsluitend gebaseerd op de raciale of etnische afkomst van de opgenomen personen, hun politieke of godsdienstige opvattingen, hun lidmaatschap van een vakvereniging of hun seksueel gedrag moet verboden worden (artikel 8 van de richtlijn). Zonder alle mogelijke toepassingen van videobewaking te willen omvatten, wil de Groep toch wijzen op de noodzaak om meer aandacht te besteden - in principe en zo nodig in het kader van het voorafgaande onderzoek van de verwerkingen als bedoeld in artikel 20 van de richtlijn - aan een aantal situaties waarin beelden betreffende geïdentificeerde of identificeerbare personen worden verzameld, situaties die geval per geval moeten worden geëvalueerd. Met name worden de volgende gevallen bedoeld die uit ervaring en/of reeds aan de gang zijnde tests zijn voortgekomen: a) permanente verbinding tussen verschillende videobewakingssystemen die door verschillende verantwoordelijken worden beheerd, b) mogelijke verbinding van beeldgegevens en biometrische gegevens zoals vingerafdrukken (bv. aan de ingang van banken), c) gebruik van spraakherkenningssystemen, d) in overeenstemming met de evenredigheidsbeginselen en gebaseerd op specifieke bepalingen, toepassing van indexeringssystemen voor opgenomen beelden en/of systemen voor het gelijktijdig automatisch terugvinden van beelden, met name via herkenningsgegevens, e) gebruik van gezichtsherkenningssystemen die niet beperkt zijn tot het identificeren van passanten die zich met valse baarden en pruiken hebben vermomd, maar gebaseerd zijn op het opsporen van verdachte personen - d.i. op de mogelijkheid van het systeem automatisch sommige personen te identificeren aan de hand van modellen en/of gestandaardiseerde identiteitsconstructies volgens bepaalde uiterlijke aspecten (huidskleur, ogen, uitstekende jukbeenderen, enz.), of aan de hand van vooraf vastgelegd abnormaal gedrag (plotselinge bewegingen, herhaaldelijk passeren, zelfs met bepaalde tussenpozen, de manier om een voertuig te parkeren, enz.), In dit verband is menselijke interventie gewenst, ook omdat in deze gevallen fouten kunnen worden gemaakt, hetgeen ook m.b.t. punt f) hieronder is aangestipt. f) de mogelijkheid om automatisch routes te traceren en/of het gedrag van iemand te reconstrueren of te voorspellen, -26-

g) geautomatiseerde beslissingen op basis van een profiel van een personen of van intelligente analyse- en interventiesystemen die niets te maken hebben met de gebruikelijke alarmsignalen - zoals bij het betreden van een ruimte zonder de vereiste identificatie of bij een brandalarm. 8. VIDEOBEWAKING IN HET KADER VAN EEN ARBEIDSVERHOUDING In haar Advies nr. 8/2001 over de verwerking van persoonsgegevens in het kader van de arbeidsverhouding, goedgekeurd op 13 september 2001, en in haar Werkdocument over de controle op elektronische communicatie op het werk, goedgekeurd op 29 mei 200227, heeft de Groep in algemene bewoordingen reeds de aandacht gevestigd op enkele beginselen voor de bescherming van de rechten, vrijheden en de waardigheid van de betrokkenen op het werk. Naast de overwegingen die in beide documenten naar voren zijn gebracht, en voorzover zij concreet van toepassing kunnen zijn op videobewaking, zij erop gewezen dat videobewakingssystemen die direct, van op afstand, kwaliteit en omvang van de prestaties van werknemers controleren, en derhalve de verwerking van persoonsgegevens omvatten, niet als regel mogen worden aanvaard. Dit is een ander geval dan videobewakingssystemen die, met inachtneming van passende waarborgen, gebruikt worden om aan productie- en/of veiligheidsvoorschriften te voldoen en derhalve ook toezicht van op afstand, zij het indirect, met zich meebrengen28. Uit ervaring is voorts gebleken dat het toezicht niet van toepassing mag zijn op ruimten die bestemd zijn voor privé-gebruik voor de werknemers of die niet bedoeld zijn voor de uitvoering van de taken van werknemers - zoals toiletten, douches, kleedkamers en ontspanningsruimten; dat de beelden die uitsluitend verzameld zijn om de eigendom te beschermen en/of ernstige strafbare feiten op te sporen, te voorkomen en te beheersen, niet mogen worden gebruikt om werknemers met kleine, disciplinaire inbreuken, aan te klagen; en, ten slotte, dat de werknemers altijd de mogelijkheid moeten hebben om een tegenklacht in te dienen met gebruikmaking van de verzamelde beelden. Aan de werknemers en aan elke andere persoon die in de bedrijfsruimten werkt, moet informatie worden verstrekt. Daaronder vallen de identiteit van de voor de verwerking verantwoordelijke, het doel van het toezicht en andere informatie die noodzakelijk is om een eerlijke verwerking ten aanzien van de betrokkene te garanderen, bv. in welke gevallen de beelden door de bedrijfsleiding worden onderzocht, de duur van de opnamen en de gevallen waarin de opnamen aan de rechtshandhavingsautoriteiten ter beschikking 27

Beide documenten zijn beschikbaar op het volgende adres: www.europa.eu.int/comm/internal_market/en/dataprot/wpdocs/index/htm.

28

In deze gevallen moet naast de overwegingen die in dit document zijn geformuleerd, extra aandacht worden besteed aan de noodzaak de rechten te eerbiedigen die in collectieve arbeidsovereenkomsten zijn opgenomen, die soms gebaseerd zijn op de collectieve voorlichting van werknemers en/of hun respectieve vakbondsorganisaties - dit betekent naast de informatie die overeenkomstig de gegevensbeschermingswetgeving op individuele basis wordt verstrekt; In andere gevallen moeten vooraf afspraken worden gemaakt met de werknemersvertegenwoordigers of vakbondsorganisaties over de installatie, de duur van het toezicht en andere regels voor het filmen. In enkele landen kan ingrijpen van de overheid nodig zijn als de betrokken partijen niet tot overeenstemming kunnen komen. -27-

worden gesteld. Het verstrekken van informatie door bv. een symbool kan in een arbeidsverhouding niet als voldoende worden beschouwd. 9. CONCLUSIE De Groep heeft dit werkdocument opgesteld om een bijdrage te leveren aan de uniforme toepassing van de nationale maatregelen goedgekeurd op grond van Richtlijn 95/46/EG op het gebied van videobewaking.

*** In dit verband is het belangrijk dat de lidstaten ten behoeve van de activiteiten van producenten, dienstenaanbieders en -leveranciers, en onderzoekers richtsnoeren verstrekken voor de ontwikkeling van technologieën, software en apparatuur die beantwoorden aan de beginselen die in dit de document zijn opgenomen. ***

Gedaan te Brussel, […] Voor de Groep De Voorzitter Stefano RODOTA

-28-