Grensgevallen De EU en haar grote oosterburen na het verdwijnen van de Europese middenberm Daniël Prins
Van een gebied waarbinnen de regelgeving toeneemt, accumuleert – als bij de buren niet hetzelfde gebeurt – de relevantie van de grens. Dat proces wordt versterkt wanneer het gebied zich meer en meer als waardengemeenschap manifesteert. Nu de Europese Unie zich van een economische tot ook een politieke en monetaire eenheid ontwikkelt, worden de buitengrenzen onwillekeurig steeds scherper ingetekend. Voor het westen en zuiden is dat niet nieuw. Daar was Europa altijd al trefzeker omlijnd door water. Maar vanouds vervloeiden de grenzen van het oude continent aan haar oostzijde; en die vervloeiing had een stabiliserende functie. Met aan belang groeiende buitengrenzen ontstaan breuklijnen die niemand wenste. Die breuklijnen liggen nog niet vast, vanwege het voortgaande EU-uitbreidingsproces. Maar wanneer over een jaar of wat de uitbreiding met de twaalf kandidaten waarmee wordt onderhandeld een feit is, graaft die topzware buitengrens zich voorlopig in. Aan deze zijde van die grens gelden 80.000 pagina’s Europese regelgeving, gecoördineerde welvaartsgroei en wat Timothy Garton Ash ‘geïnstitutionaliseerde solidariteit’ noemt, aan de andere zijde begint ‘niet-Europa’. Een van de uiteindelijke kernproblemen van de Europese Unie is dan ook de omgang met de eigen buitengrens. Een eerste aanzet van een antwoord bestaat al. Er is groeiende aandacht voor de specifieke problemen van Europese grensregio’s in landen als Finland en Oostenrijk die de gevolgen van zo’n EU-buitengrens ondervinden. En met alle toekomstige buren van de EU zijn Partnerschaps- en Samenwerkingsakkoorden getekend, waarmee wordt gewerkt aan het verkleinen van de verschillen tussen de Unie en haar toekomstige buren. Met Turkije is zelfs een douane-unie van kracht, en op termijn zullen met dat land ook EU-lidmaatschapsonderhandelingen worden geopend. Toch zal de inspanning van de EU over haar toekomstige grenzen heen nog moeten toenemen. Juist omdat de oostgrens van de Unie geen scherp geciseleerde confrontatielijn mag worden. Zo’n lijn ontstaat vooral daar waar Europa raakt aan ambitieuze staten van grote omvang en een markante eigen cultuur: staten als Rusland en Turkije. Twee staten die op het eerste gezicht sterk van elkaar verschillen. Ze lopen uiteen in omvang, bevolkingsaantal, klimaat, bodemschatten, cultuur, sociale structuur, geschiedenis. Des te opmerkelijker zijn de overeenkomsten. Die liggen vooral op het politieke vlak – daar waar hun positie als afgeleide van Europa wordt begrepen. Een beschouwing. Weten we nog wel hoe gefragmenteerd Europa niet zo lang geleden was? Tegenwoordig geeft de EU voor 300 miljoen mensen aan wat een kinderzitje is en hoe hoog de zuurgraad van worstenvellen mag zijn. Maar vroeger was vaak niet eens nationale, maar lokale regelgeving maatgevend voor afstanden en munteenheden, maten en gewichten, straffen en verkeersregels. Nog begin twintigste eeuw kende Nederland uiteenlopende plaatselijke tijdrekeningen. Wie in vroeger tijden door Europa reisde, kon om de haverklap wisselen, wegen, omrekenen, tol betalen. De lapjes op de Europese lappendeken waren weliswaar allemaal verschillend van kleur, maar vloekten nooit geheel met de hun omringende stukjes stof. Ten eerste omdat aan regelgeving in naburige bestuurlijke eenheden vaak overeenkomstige tradities en gebruiken ten grondslag lagen. En ten tweede omdat regelgeving sowieso beperkt in omvang was. Daarom bestond er ondanks al die lokale differentiatie toch ook een opvallende
1
geleidelijkheid in de overgang op verre reizen. Er waren wel meer grenzen, maar zij scheidden minder. In de twintigste eeuw hebben nationale overheden zich ontwikkeld tot codificerende allesverslinders. Europese samenlevingen werden vanuit hun hoofdsteden tot in detail ingericht. Dientengevolge werden de nationale grenzen cesuren van de eerste orde. Wie in pakweg 1975 na de douanecontrole de Nederlands-Duitse grens passeerde, kwam met een stap terecht in een bestuurlijk tot op de laatste komma anders ingerichte omgeving. Maar het Europese project heeft die ontwikkeling omgekeerd. Met de harmonisatie van regelgeving zijn nationale grenzen in Europa weer teruggebracht tot scheidslijnen met een beperkte werking, waar fysieke controle zelfs is afgeschaft. Er is echter een verschil met vroeger. De bestuurlijke eenheden die onze grenzen omvatten hebben immers geen bevoegdheden afgebouwd; we hebben van die bevoegdheden alleen de reikwijdte verlegd naar de EU-buitengrens. De geweldige hoeveelheid regelgeving die in Europa ligt opgestapeld, manifesteert zich onverminderd tot aan de buitengrenzen van de Unie. Het Europese eenwordingsproces impliceert niet alleen dat de limieten van Europees sociaal, economisch, buitenlands, justitie- en immigratiebeleid worden opgepot tot aan de oostgrenzen van Midden-Europa. Ook de gecoördineerde groei van de welvaart en de geïnstitutionaliseerde Europese solidariteit zullen reiken tot aan die grenzen. Het begrip ‘Midden-Europa’ verliest daarmee zijn inhoudelijke betekenis als cultureel transitiegebied, als deel van het continent waarbinnen de geleidelijkheid van de overgang naar het oosten vorm kreeg en politieke – want stabiliserende – functie had. Het is een functie die zelfs tijdens de Koude Oorlog bestond. Niet het IJzeren Gordijn scheidde oost en west, maar het door de Sovjet-Unie beheerste Midden-Europa vormde politiek gezien de brede bufferzone tussen de werelden van Marx en Lenin enerzijds en Adam Smith en Montesquieu anderzijds. Rusland en Turkije Met het verdwijnen van die Europese middenberm – er is geen reden om dat denigrerend op te vatten – raakt de Europese direct aan de Russische en de Turkse cultuur. Nu is er natuurlijk niet een eenduidig Europees cultuurgoed, en zijn de Russische en Turkse samenlevingen juist ook wel onderdeel van het Europese cultuurgebied. Maar omdat het Europese cultuurgebied meer en meer samenvalt met het grondgebied van de Europese Unie, en de EU zich toenemend presenteert als waardengemeenschap, vindt een dergelijke ontwikkeling toch plaats. Mede daarom zijn er zulke opvallende overeenkomsten in de politieke opstelling van Rusland en Turkije, de twee politieke zwaargewichten direct aan de oostgrens van een vergrote Europese Unie. Waarin komen beide landen overeen – en wat voor keuzes biedt ons dat? Dwars door beide landen loopt de grens tussen Europa en Azië. Dat geeft aan hoe zeer zij vanouds een etnisch en cultureel gemêleerd karakter hebben. Maar er is meer aan de hand. De precieze ligging van de continentsgrens is namelijk niet eenduidig. Discutabel zelfs. Wie op de Oeral of de Bosporus naar links en naar rechts kijkt, ziet immers geen fundamentele verschillen. Beide staten hebben zich sinds jaar en dag aan beide zijden van die continentsafbakening ontwikkeld. Zowel voor Rusland als Turkije geldt dat zij weliswaar vanuit de optiek van de atlasredacteur een continentale grens over hun grondgebied hebben lopen, een stippellijn die hen in tweeën deelt, maar dat in feite het gehele land de grens vormt tussen Europa en Azië. Hun grondgebied mag dan mede gekenmerkt zijn door de verscheidenheid van de bevolking die er leeft, tegelijk bestaat in beide landen een buitengewoon krachtige nationale cultuur, in de brede zin van het woord. Daardoor wekt het geen verrassing dat een precieze
2
continentale afbakening op hun territoir in de praktijk niet bestaat. Zeker de twee maritiem georiënteerde voormalige hoofdsteden Istanbul en St. Petersburg geven rekenschap van de twee fenomenale culturele tradities van beide landen, mede gestoeld op een langdurig imperiaal verleden, die andere ontwikkelingen dan de Europese Verlichting kenden. Die geprononceerde culturele eigenheid draagt er toe bij dat ook heden ten dage de zelfperceptie in beide landen niet westers is. Sterker: in Russische en Turkse optiek laat het Westen, ‘Europa’, geregeld blijken Rusland respectievelijk Turkije in de steek te laten. Zo is een sterke beleving ontstaan van eigen kracht, van het eigen politieke gewicht. Voortspruitend uit culturele en historische overwegingen, maar ook gestoeld op teleurstelling. Het is een gewicht dat niet vanzelfsprekend bij het Europese in de schaal wordt gelegd, maar eerder het tegenwicht zoekt. Zowel Rusland als Turkije hebben een roerige twintigste eeuw achter de rug. Als gevolg van de Eerste Wereldoorlog werden tsaar en sultan met een tussentijd van zes jaar opzijgezet. De revolutionair nieuwe ideologieën – Leninisme en Kemalisme – kenden een sterk modernisteitsstreven inclusief industrialisering, ingrijpende verbreding van het onderwijs, emancipatie en sociale nivellering, waarbij een elitaire voorhoede de weg wees. Tegen het eind van de twintigste eeuw raakten beide overheden hun gidsfunctie goeddeels kwijt. Het ‘einde van de geschiedenis’, althans Francis Fukuyama’s idee dat in een mondialiserende omgeving zich geen alternatieven voor markteconomie en democratie aandienen, manifesteert zich op een ingrijpende wijze. Voor de Russen betekende de implosie van het communisme een einde aan de ‘imperial overstretch’ en een onderdompeling in economische chaos. Onmiskenbaar is Rusland gevorderd op de weg van hervormingen. Tegelijk kunnen we constateren dat de instabiliteit in het land nog groot is. Maar dat is niet alleen zo vanwege het stranden van de hervormingsdrang in verschillende sectoren; ook hervormingen ten goede leveren nu eenmaal tijdelijk instabiliteit op. Evenzo wordt Ankara – door de onverbiddelijke communicatierevolutie en economische schaalvergroting – erop gewezen dat de inrichting van de samenleving structureel moet veranderen. Ook Turkije krijgt kolossale economische baisses voor de kiezen. En ook voor Turkije geldt dat een deel van de instabiliteit te verklaren is juist doordat het land hervormingsgezinde stromingen kent. In de woorden van Robert Kaplan: “Turkey is building modern democratic and financial institutions that provide stability, but building such institutions can be destabilising. Turkey’s problems are those of success.” Beste voorbeeld daarvan is de aansporing van president Sezer om de corruptie te lijf te gaan, die begin dit jaar tot de ernstigste financieel-economische crisis van de afgelopen jaren leidde. In Turkije heeft geen omwenteling plaatsgevonden – maar wil het land voldoen aan de toetredingscriteria voor EU-lidmaatschap, dan zijn cosmetische hervormingen bepaald niet genoeg. Al met al maken beide landen een fase van interne wanorde door, die gedeeltelijk bemoedigend is omdat er elementen van verandering zichtbaar worden. Wel heeft die interne instabiliteit een buitenlands-politiek gevolg, onlangs door Ziya Onis als volgt treffend verwoord: “Ironically, weak domestic capacity may be translated into an overactivist foreign policy and overambitious regional power roles with potentially destabilising consequences.” Zowel Moskou als Ankara schermen geregeld met de eigen bijzondere status en belangrijke internationale rol. President Vladimir Poetin insisteert op een multipolaire wereld waarbij Rusland bijzondere belangen heeft in talrijke regio’s, van Wit-Rusland en Moldavië tot Georgië of Tadzjikistan. De Turkse minister van Buitenlandse Zaken Ismail Cem meldde eerder dit jaar dat Turkije directe belangen heeft die uitstijgen boven de eigen regio. Beide landen kunnen dan ook fors dwarsliggen in internationale verbanden – denk aan Rusland inzake de NAVO-operaties ten tijde van de Kosovo-kwestie, of Turkije voor wat
3
betreft de discussie over het toekomstig gebruik door Europese landen van NAVO-middelen voor een militair EU-optreden. De regio’s die voor beide landen als bijzonder aandachtsgebied kwalificeren zijn deels dezelfde: de Balkan, de Kaukasus en Centraal-Azië. Dat impliceert niet noodzakelijkerwijs een strijd om invloedssferen tussen Moskou en Ankara. Wel zijn patronen te herkennen van het benadrukken van etnisch-culturele banden of strategische overwegingen. Rusland en Turkije zijn cruciale doorvoerlanden voor energie. Die betekenis zal verder toenemen en de Kaukasus en Centraal-Azië herbergen daarvoor de brongebieden. Maar ook op het terrein van mensensmokkel en drugshandel gelden de Kaukasische en de Centraal-Aziatische regio’s als draaischijven die vanuit Russische en Turkse optiek nauwe betrokkenheid en soms politieke druk rechtvaardigen. Dan is er nog een element. Zowel de Russische als de Turkse regering worden ermee geconfronteerd dat een deel van hun bevolking voor de islam een centralere plaats in de samenleving wil inruimen. Zeker voor de banden die Rusland en Turkije met de CentraalAziatische staten onderhouden, geldt het optreden tegen eventuele islamisering als een belangrijk element. Ook daarvoor wordt buitenlands-politiek soms een grote broek aangetrokken. Bovendien zijn er twee minuscule territoria aan de uiterste randen van Europa aan te wijzen, waarop de prestige-politiek van beide landen wordt samengebald; het zijn voor Rusland en Turkije de brandpunten van declaratoire zelfrechtvaardiging. Rusland zet zich schrap tegen NAVO-toetreding van de Baltische staten, Turkije zal zich elementair geschoffeerd voelen bij toetreding van Cyprus tot de EU. Hier vinden we wat PvdA-Kamerlid Bert Koenders doorgaans ‘hindermacht’ noemt: een maximale inzet van politieke middelen om voortgang te belemmeren – in deze gevallen voortgang op basis van het OVSE-breed aanvaarde principe dat ieder Europees land vrijelijk kan kiezen van welke organisaties het lid wordt. De situatie met betrekking tot het Balticum en die rond Cyprus illustreren hoezeer Moskou en Turkije in hun buitenlandse politiek vanuit eigen kracht willen optreden – daarmee het netwerk van internationale organisaties dat we de ‘Europese veiligheidsarchitectuur’ zijn gaan noemen, ontwijkend. Contacten verbreden Toegegeven: een vergelijking van twee zo verschillende staten heeft een nogal arbitrair gehalte. Het gaat mij ook niet primair om de overeenkomsten tussen beide, maar eerder om de patronen die ontstaan in de relatie van de EU met haar grote oosterburen. De buitengrens van de Unie wordt door de voortschrijdende integratie ongewild maar onherroepelijk sterker aangezet, waarbij zoals aangegeven tegelijk pogingen worden ondernomen om de overgang te verzachten. Anderzijds staat in Moskou of Ankara weinig premie op een politiek van voegen in multilaterale Europese samenwerking. Anders gezegd: we bevinden ons in een situatie waarin het beleid vanuit de EU richting Rusland of Turkije vooral wordt vormgegeven op basis van wat ons bindt met die landen, vanuit het zoeken naar ‘common ground’, terwijl voor Moskou of Ankara de politieke winst vaak juist ligt in het markeren van de verschillen met Europa, zonder de samenwerking overigens af te wijzen. Vanuit Europese optiek blijft het belangrijk om de Nieuwe Duidelijkheid op het continent, de komende verdwijning van de middenberm tussen de EU en de twee grote oosterburen, te masseren, te verzachten. Daarvoor bestaat uiteindelijk maar een paardenmiddel: het verbreden van de contacten. Praktische samenwerking is een vorm van depolitisering van de politieke contacten. Op Europees niveau zijn daarvoor de uitgebreide programma’s voor technische assistentie van de Europese Commissie belangrijk. Zowel voor Rusland als voor
4
Turkije. Bilateraal moet het komen van verdere intensivering van samenwerking tussen vakministeries. Van kennisoverdracht over afvalverwerking of rampenplannen tot politietraining en overleg over migratiekwesties. Maar ook contacten op decentraal niveau zijn cruciaal, of het nu provincies, gemeenten of waterschappen betreft. Juist daar bevindt zich de expertise om invulling te geven aan praktische samenwerking. Ten slotte moeten overheden zich inspannen om vooral ook niet-overheden met elkaar in contact te brengen. Maatschappelijke organisaties, verenigingen, verbanden, personen. Dat is de logische consequentie van depolitisering. Het uitwerpen van netwerken van samenwerking geeft de impuls voor blijvend constructieve contacten tussen de Europese Unie en de grote oostelijke buurstaten Rusland en Turkije, ook over een sterker aangezette Europese oostgrens heen. Drs. D. Prins is historicus.
5
