Globalisasi
1
Oleh Arianto A. Patunru
Perkembangan dunia belakaangan menunjukkan geliat resistensi akan globalisasi yang dipicu putus asa ekonomi di berbagai negara. Sekitar 300 ribu manusia turun ke jalan menentang pertemuan tingkat tinggi Uni Eropa di Barcelona, Maret 2002. September tahun yang sama, Washington DC mengalami hal yang sama, ketika IMF dan Bank Dunia mengadakan pertemuan gabungan. Dan, tentu saja, masih segar dalam ingatan bagaimana pertemuan WTO di Seattle 1999 harus ditutup menyusul demonstrasi besar-besaran yang diiringi kekerasan. Sementara itu, di tataran akademis, para ekonom saling berdebat tentang valid-tidaknya ilmu ekonomi yang selama ini diajarkan dan diterapkan dalam percaturan hubungan internasional. Proponen pasar bebas dengan segala ideologi neo-liberal mereka melihat kegagalan sistem sebagai balasan atas pengkhianatan kepada doktrin 'tangan gaib'. Sementara dari sisi lain, para pengikut Keynes menimpakan kesalahan kepada keacuhan akan ketidaksempurnaan pasar, kepada keantian akan intervensi. Setidaknya terdapat tiga pertanyaan yang saling berhubungan ketika mencermati posisi negara-negara dalam konstelasi global. Pertama, apakah globalisasi sesuatu yang benar tidak terhindarkan dan memang harus diturutsertai? Kedua, apakah pasar sesuatu yang benar bisa bekerja mengalokasikan sumber daya secara efisien, tanpa perlu campur tangan institusi nonpasar? Ketiga, apakah peran organisasi internasional dalam mendukung negara-negara berkembang berjalan dengan baik atau justru menambah permasalahan? Ketiga pertanyaan di atas menjadi sangat relevan ketika membicarakan posisi Indonesia dalam menghadapi tantangan masa depan. Tak dapat dimungkiri, perekonomian Indonesia saat ini sedang terseok berusaha mendaki setelah jatuh ke dalam lembah krisis Asia. Proses pendakian menjadi luar biasa berat karena pada saat bersamaan masalah justru bertambah kompleks. Pemulihan ekonomi yang beberapa lama berjalan di bawah pengawasan IMF tidak menunjukkan tanda-tanda menggembirakan. Lebih runyam lagi, kondisi diperkeruh ketidakstabilan politik. Proses demokratisasi dinodai penyalahgunaan dana negara, sementara sistem hukum menjadi sangat fleksibel, tergantung 'situasi dan kondisi'. Indonesia memang berada dalam simpangan segi banyak. Antara mengikuti dan melanjutkan resep IMF atau merumuskan formula sendiri berdasarkan masalah unik dan sumber daya yang ada. Antara ikut berbaris rapi dalam parade globalisasi atau mempersiapkan diri untuk tumbuh dahulu sebelum berpartisipasi dalam integrasi ekonomi internasional. 1
Diadaptasi dari Arianto Patunru, “Era Pasar Bebas Sekali Lagi, dengan Indonesia Kali Ini” (Media Indonesia, 20 Desember 2002).
1
Globalisasi dan lembaga global Menurut definisi Bank Dunia, globalisasi adalah proses integrasi ekonomi dan masyarakat melalui arus informasi, ide, aktivitas, teknologi, barang, jasa, modal, dan manusia antarnegara (Stern, 2000). Dalam lima tahun terakhir globalisasi mendapat kecaman keras di mana-mana. Sekalipun gelombang demonstrasi antiglobalisasi bisa dimaklumi sebagai 'penyaluran salah alamat' atas rasa frustrasi akan kinerja lembaga-lembaga global, pesan untuk menafikan globalisasi sungguh tidak dapat dimengerti. Globalization and Its Discontents (NY, Norton: 2002), buku terakhir Stiglitz, pemenang Nobel ekonomi 2001, disambut gembira (dan sembrono) oleh para proponen antiglobalisasi. Ia diperlakukan sebagai senjata ampuh meneriakkan slogan “no to globalization”. Padahal, buku ini adalah sebuah kritik tajam kepada institusi global, terutama IMF, yang menurut Stiglitz telah salah menyikapi globalisasi. Buku ini bukan perang terhadap globalisasi itu sendiri. Bahkan, Stiglitz dalam jurnal The American Prospect mengecam para demonstran antiglobalisasi dengan menyatakan gerakan protes globalisasi takkan mungkin ada tanpa globalisasi. Dani Rodrik, ekonom Harvard, juga berpendapat senada. Bahwa, masalahnya bukan pada globalisasi, melainkan pada bagaimana menangani globalisasi. Jamak diketahui, resep IMF dan World Bank kepada negara-negara berkembang untuk bisa berpartisipasi dalam dan memetik untung dari integrasi global adalah privatisasi, liberalisasi pasar modal, penentuan harga yang murni berdasarkan kekuatan pasar, serta pengentasan kemiskinan. Keempat tahap ini dijadikan paket standar oleh IMF/Bank Dunia setiap kali memberi asistensi kepada negara-negara yang membutuhkan. IMF bahkan menjabarkan kebijakan ini ke dalam 'juklak' yang sangat rinci. Inilah fokus serangan Stiglitz, Rodrik, dan lain-lain. Bahwa penggunaan paket plug-and-play semacam ini sangat berbahaya mengingat setiap negara memiliki keunikan masing-masing dan karena itu, menuntut perlakuan yang unik pula. Indonesia, misalnya, adalah negara yang telanjur melakukan liberalisasi pasar modal dan lalu liberalisasi perdagangan--sebuah sekuens yang tidak biasa (McKinnon, 1973)--sebelum terhantam krisis. Dalam masa krisis, IMF mendikte Indonesia untuk tetap melepaskan nilai tukar dan arus modal kepada pasar. Segala kebijakan alternatif yang menjurus kepada kontrol pasar modal adalah haram. Yang terjadi kemudian adalah hantaman keras dari naik-turunnya nilai tukar secara liar. Untuk menghalangi serangan spekulatif, IMF menganjurkan tingkat bunga yang sangat tinggi. Hal ini, ditambah dengan gejolak politik, justru mengirim sinyal kepada investor bahwa Indonesia sedang dalam posisi terjun bebas tanpa parasut. Kebangkrutan mewabah, sementara modal pun terbang ke luar negeri.
2
Pengalaman ini menjadi salah satu alasan kecaman bahwa IMF seharusnya lebih sensitif dan menerima kenyataan bahwa liberalisasi pasar modal secara total mengandung bahaya. Rodrik bahkan membandingkan bagaimana Malaysia justru bisa bertahan dari serangan krisis dengan melakukan kontrol modal. Di pihak lain, negara-negara yang memperlihatkan kinerja ekonomi mengesankan justru bukan mereka yang benar-benar mengikuti anjuran lembaga superior internasional tersebut. China, misalnya, adalah sebuah contoh unik. Negara ini boleh dikatakan selalu menolak resep yang ditawarkan lembaga internasional, baik IMF, Bank Dunia, maupun WTO. Namun, prestasi ekonomi mereka justru dijadikan contoh oleh Bank Dunia. Lembaga ini dalam laporan-laporannya menyebutkan keberhasilan ekonomi China (juga India dan Vietnam) disebabkan liberalisasi perdagangan dan integrasi ekonomi mereka ke dalam perekonomian global. Tetapi, analisis lebih dalam membuktikan penyebab kemajuan China bukanlah liberalisasi dan integrasi, melainkan penanganan secara cermat terhadap perekonomian domestik dengan berfokus kepada karakteristik khas mereka. Sesungguhnya, liberalisasi perdagangan China baru terjadi jauh setelah mereka mulai mengalami pertumbuhan ekonomi yang tinggi. Bahkan, perekonomian China masih tergolong paling terproteksi saat ini. Cina melesat justru melalui kebijakan ekonomi yang berorientasi kepada keunikan domestik: TVE (township and village enterprise), reformasi dua-jalur (ekonomi pasar dan terencana untuk sektor rural), zona ekonomi khusus, liberalisasi pertanian secara parsial, dan lain-lain. Pembangunan sosial dan ekonomi China yang kemudian mengantarkan mereka berintegrasi dengan dunia global, bukan sebaliknya. Neo-liberal dan Keynesian Sebuah salah kaprah lain dalam menyikapi globalisasi adalah bahwa ekonomi pasar merupakan syarat mutlak keberhasilan ekonomi. Sebagian ekonom neo-liberal (atau, meminjam Stiglitz, market fundamentalists) sangat yakin bahwa mekanisme pasar bebas dapat menjawab segala permasalahan ekonomi yang timbul. Tentu saja ini berlebihan. Bahkan Adam Smith yang diacu sebagai bapak ekonomi pasar bebas menggunakan istilah unencumbered market (pasar yang tidak terdistorsi) untuk menggambarkan kondisi ideal bagi pertumbuhan ekonomi. Sebuah nosi yang implisit menyatakan pasar pun bisa gagal (market failure). Kegagalan ini membutuhkan intervensi untuk memperbaikinya. Di sini peran pendekatan Keynesian--untuk membedakan dengan sistem ekonomi sentralistik--menjadi penting. Bahwa institusi pemerintah dibutuhkan untuk
3
mengoreksi deviasi pasar. Sesungguhnya, produk dari mekanisme pasar tak lepas dari kebijakan publik, misalnya dalam pendidikan, land reform, kredit mikro, dan lain-lain (Amartya Sen, 2002). Dalam hal globalisasi, tidak selamanya mekanisme pasar bebas sepenuhnya dapat diterapkan. Bhagwati, ekonom yang dikenal sebagai proponen pasar bebas, pun mengakui mobilitas modal yang bebas sepenuhnya bisa berdampak negatif (Bhagwati, 2000), hal yang sudah terbuktikan dalam kasus Indonesia. Pendeknya, pasar global sangat rentan akan ketidaksempurnaan pasar. Meminjam pengalaman Indonesia, para pelaku pasar memanfaatkan salah satu bentuk kegagalan pasar, moral hazard, dalam menyikapi krisis di Indonesia. Mereka percaya IMF akan mem-back up perekonomian Indonesia: utang Indonesia akan selalu ditalangi IMF. Kebijakan yang berhati-hati Dalam Global Competitiveness Report (GCR) 2002--laporan yang sering dijadikan acuan investor asing untuk menanamkan modal--Indonesia ditempatkan pada urutan ke-67 dari 80 negara yang dievaluasi, dalam hal kinerja makroekonomi (pertumbuhan, teknologi, institusi publik, inflasi, dan tingkat pengangguran), dan urutan ke-64 dalam hal kinerja mikroekonomi (sistem operasi perusahaan, lingkungan bisnis, dan lain-lain). Negara-negara di bawah Indonesia dalam peringkat ini adalah mereka dari Amerika Latin (kecuali Bangladesh). Mengingat negara-negara ini sedang mengalami instabilitas politik, tidaklah berlebihan jika dikatakan bahwa kondisi politik sangat berpengaruh kepada kinerja ekonomi negara bersangkutan, tidak terkecuali Indonesia. Laporan ini seirama dengan Foreign Direct Investment (FDI) Confidence Index yang dikeluarkan AT Kearney, perusahaan konsultan global yang berpusat di Chicago, AS. FDI Confidence Index 2002 menyebutkan sekalipun sentimen investor kepada China dan Jepang membaik, mereka sangat berhati-hati dalam menyikapi negara Asia lainnya. Juga, kemunduran dalam reformasi politik dan ekonomi serta kekhawatiran akan gejolak sosial telah menempatkan Indonesia bersama negara-negara Amerika Latin di urutan bawah. Laporan-laporan semacam ini dibuat berdasar fakta bahwa posisi sebuah negara dalam percaturan dunia sangat penting sebagai salah satu faktor penting dalam pengambilan keputusan investasi. Dengan demikian, kebijakan ekonomi domestik tak dapat dilepaskan dari pertimbangan dampak dan konsekuensinya terhadap posisi negara dalam konstelasi global. Demikian pula sebaliknya. Hal ini menjadi luar biasa penting mengingat posisi Indonesia yang dipandang cukup strategis dalam percaturan ekonomi global. Terlepas dari beberapa efek negatifnya, liberalisasi perdagangan dan investasi yang dilakukan Indonesia dianggap sebagai contoh sukses globalisasi, setidaknya di tataran APEC (Asia-Pacific Economic Cooperation) dan AFTA (ASEAN Free Trade Area).
4
Globalisasi tak dapat dihindarkan. Namun, penanganan yang salah terbukti justru memperparah kerusakan ekonomi di berbagai negara. Menerima begitu saja segala persyaratan dari lembaga internasional adalah tindakan yang gegabah. Selagi memungkinkan, tawar-menawar adalah perlu, berdasarkan kondisi domestik yang unik dan spesifik. Sasaran pembangunan makroekonomi Indonesia saat ini adalah mengembalikan pertumbuhan ekonomi ke tingkat sebelum krisis, menekan inflasi, mengurangi beban utang, serta mengeliminasi ketergantungan kepada sumber pembiayaan khusus, Paris Club misalnya (IMF, 2002). Keempat sasaran ini berusaha dicapai melalui daftar panjang resep IMF. Badan ini sendiri mengakui proses ke arah tujuan tersebut mengalami hambatan terutama oleh masalah akut dalam restrukturisasi bank dan korporasi serta reformasi hukum. Gelombang demonstrasi anti-IMF di Indonesia pun terjadi kerap kali. Sayangnya, belum terlihat adanya pihak penentang yang memberikan alternatif jalan keluar yang lebih baik, selain ketergantungan kepada IMF ini. Saat ini kita telah memutuskan untuk tidak bergantung lagi kepada IMF. Namun ada banyak program dan proyek yang sudah terlanjur jalan. Sederet panjang kontrak dan memorandum telah ditandatangani. Tentu saja, membatalkan kontrak secara sepihak bukanlah solusi bijaksana: ia hanya akan memperparah kredibilitas yang memang sudah rusak. Lagi pula, kesalahan bukanlah sepenuhnya milik IMF. Kebijakan yang membebaskan lalu lintas modal disertai liberalisasi investasi asing pada akhir 1960-an, tapi tanpa didukung mekanisme untuk mengendalikan dan mengontrol modal jangka pendek telah menyebabkan Indonesia menjadi sangat rentan terhadap gejolak modal global (Indrawati, 2002). Yang masih mungkin dilakukan adalah renegosiasi yang berhati-hati. Sembari meluruskan cara pandang dan landasan berpikir dalam melakukan pendekatan terhadap globalisasi. Pertama, globalisasi bukan sesuatu yang harus dihindari; ia sesuatu yang perlu dimanfaatkan. Kedua, dikotomi hitam putih antara ideologi neo-liberal dan Keynesian adalah tidak perlu. Masalahnya adalah bagaimana mengarahkan intervensi yang minimal untuk mengoreksi dan menjaga mekanisme pasar. Ketiga, membatalkan persetujuan dengan lembaga-lembaga internasional secara sepihak justru dapat berakibat kontraproduktif. Perkembangan eksternal belakangan ini bisa dijadikan sebagai pijakan dalam merumuskan kembali strategi ke depan. Pertama, memanfaatkan momentum diskursus akan perumusan dan pemberlakuan statuta kebangkrutan (international bankruptcy statutory). IMF pernah mempertimbangkan pemberlakuan SDRM (sovereign debt restructuring mechanism) yang ditawarkan ekonom Anne Krueger. Pendekatan ini sejalan dengan statuta kebangkrutan yang disuarakan para pengkritik IMF, seperti Stiglitz. Sistem ini mendorong terjadinya pergeseran dari kebijakan yang berorientasi menalangi utang (bailout) ke pengampunan utang bersyarat (conditional debt forgiveness). Dengan demikian, potensi moral hazard dapat diminimalkan. Sistem
5
ini secara bertahap mengurangi ketergantungan kepada IMF dan sumber pembiayaan eksepsional. Kedua, mendukung perkembangan ke arah peninjauan kembali Konsensus Washington. Konsensus yang digunakan IMF, Bank Dunia, dan WTO ini berinti pada deregulasi, liberalisasi, dan privatisasi. Umumnya, konsensus ini kemudian diterjemahkan ke dalam daftar panjang paket reformasi yang celakanya tidak semuanya feasible mengingat kondisi spesifik dari negara bersangkutan. Pengalaman China, Vietnam, dan India menunjukkan adalah penting untuk memasukkan keunikan domestik sebagai salah satu variabel dalam pengambilan keputusan. Dalam beberapa hal, kebijakan intervensionis seperti proteksi temporer dan insentif fiskal diperlukan ketimbang liberalisasi menyeluruh dalam segala hal. Namun, harus disadari bahwa perbaikan kebijakan internal adalah prasyarat untuk memperkuat posisi tawar-menawar. Hal ini mencakup perbaikan regulasi perbankan, manajemen risiko, jaring pengaman, serta respons terhadap krisis. Memandang negara sebagai korporasi, ketimbang administrasi, adalah tren positif. Ia mendorong peralihan pengambilan keputusan ke tingkat yang lebih kecil, dan dengan demikian memanfaatkan potensi regional maupun sektoral, alih-alih bertumpu pada pusat. Adaptasi cara pandang ini membutuhkan peran proaktif negara dan masyarakat sipil, serta strategi yang mendorong kewirausahaan. Yang tak kalah penting adalah reformasi bidang hukum. Saat ini masalah yang paling krusial adalah bagaimana menciptakan mekanisme penentuan property rights. Modal yang jelas kepemilikannya serta disahkan oleh hukum menimimalkan penyalahgunaan. Terakhir, kebijakan ekonomi masa lalu tidak semuanya harus ditinggalkan. Stabilitas makroekonomi adalah penting. Namun, pencapaian stabilitas ini harus melalui pemerintahan yang bersih dan kredibel. Sesuatu yang susah, tapi niscaya.
6
