Gewapende oppositiegroepen in het IHR Interview met Liesbeth Zegveld (Uit: Zoeklicht 35, 12e jaargang, 2003, pp. 23-26.) Het internationaal humanitair recht kende een belangrijke codificatie na de Tweede Wereldoorlog met de aanvaarding van de Verdragen van Genève. Een volgende mijlpaal voor het internationaal humanitair recht was de aanvaarding van de Aanvullende Protocollen bij de Verdragen in 1977. Deze Protocollen introduceerden het ‘Recht van Den Haag’ in het internationaal humanitair recht en hadden ook aandacht voor niet internationale gewapende conflicten. Wat volgde waren vooral verdere verfijningen van de bestaande regels: het gebruik van specifieke wapens werd aan banden gelegd in toepassing van het discriminatieprincipe en het verbod onnodig leed te veroorzaken, controle en bestraffingmechanismen kregen een vastere vorm, specifiek kwetsbare groepen konden rekenen op bijkomende beschermingsmaatregelen. De situatie op het terrein, voor de slachtoffers, veranderde echter niet wezenlijk. Dit sterkte bij sommigen de overtuiging dat het internationaal humanitair recht geen nood had aan nieuwe regels, wel aan betere toepassingsmechanismen. Anderen daarentegen gingen op zoek naar lacunes in het bestaande recht en de redenen waarom de beschermingsregels niet het verhoopte resultaat opleveren. Eén van hen is Liesbeth Zegveld. Zij promoveerde in mei 2000 cum laude op een dissertatie over de aansprakelijkheid voor handelingen van gewapende oppositiegroepen. Haar onderzoek bleef niet beperkt tot een analyse van de juridische regels maar steunt evenzeer op uitgebreid praktijkonderzoek, in het bijzonder de praktijk van internationale instellingen. Zoeklicht (ZKL): In je onderzoek neem je de bescherming van de burgerbevolking in nietinternationale gewapende conflicten onder de loep. Je stelt daarbij dat de slachtoffergerichte benadering die momenteel in het internationaal humanitair recht bestaat, geen bevredigend antwoord kan bieden. Liesbeth Zegveld (LZ): Dat is juist. Tot op heden heeft de gebruikelijke slachtoffergerichte benadering geen bevredigend antwoord gegeven op het probleem van bescherming van de burgerbevolking. Er wordt keer op keer vastgesteld dat burgers in een intern gewapend conflict fundamentele rechten hebben en dat deze rechten worden geschonden door de conflictpartijen. Het blijft echter steeds onduidelijk ten opzichte van wie burgers hun rechten geldig kunnen maken, of met andere woorden, wie verplicht is om hun rechten te respecteren dan wel respect voor deze rechten te verzekeren. Ik kies om die reden een andere benadering, namelijk het perspectief van de subjecten van het humanitair recht. Het gaat mij dus om de plichtendragers onder het humanitair recht, in het bijzonder om de gewapende oppositiegroeperingen. Naar het recht van toepassing op dit soort niet-statelijke groeperingen was verbazend genoeg vrijwel geen onderzoek gedaan. ZKL: Niet-statelijke groeperingen, een vlag die vele ladingen dekt LZ: De militaire en politieke macht van gewapende oppositiegroepen varieert inderdaad per conflict en per groep. Sommige groepen functioneren als de facto regeringen, met controle over een deel van het staatsterritoir met de daarin levende bevolking. Andere groepen zijn in militaire en politieke macht ondergeschikt aan de zittende regering. Sommige groepen zijn niet gevestigd in een deel van het staatsterritoir en voeren sporadisch en op wisselende locaties
aanvallen uit tegen de regering of tegen andere gewapende oppositiegroepen. Niettegenstaande hun verscheidenheid zijn alle gewapende oppositiegroepen in staat gewapende strijd tegen de staat te voeren. Alhoewel de staat in de meeste gevallen verantwoordelijk is voor het merendeel van de slachtoffers in interne conflicten, maken gewapende oppositiegroepen zich eveneens schuldig aan wreedheden tegen de burgerbevolking. Dit is des te duidelijker in conflicten waarin de staat niet of niet meer participeert, zoals in Somalië en Afghanistan. ZKL: Ook internationale instellingen kunnen we in zekere zin onder de niet-statelijke actoren onderbrengen. Deze spelen een steeds prominentere rol, zowel bij de ontwikkeling als bij het bepalen van de toepasbare regels in gewapende conflicten. Traditioneel behoort de ontwikkeling van het internationale recht en het vaststellen van de toepasselijke regels – zeker in interne conflicten – tot bevoegdheid van staten. In je onderzoek stel je bovendien vast dat de invulling die internationale instellingen aan het internationaal humanitair recht voor interne conflicten geven een heel ander beeld geeft dan een analyse van de juridisch regels laat vermoeden. Dreigt een gevaar van groeiende divergentie tussen de toepassing van het IHR door internationale instellingen en de ontwikkeling van de internationale juridische regels zoals beheerst door staten? LZ: Ik zou niet zeggen dat de ontwikkeling van internationale juridische regels alleen een zaak van staten is. Internationale organen spelen een belangrijke rol bij de toepassing en ontwikkeling van het internationaal humanitair recht. Verschillende internationale tribunalen, VN-organen en verdragsorganen worden geconfronteerd met schendingen van humanitair recht tijdens verscheidene interne gewapende conflicten en hebben de regels dynamisch geïnterpreteerd en ontwikkeld. Op deze wijze oefenen deze organen een aanzienlijke invloed uit op verdragsrecht en gewoonterecht. Het is ook om die reden dat ik me vooral heb geconcentreerd op de praktijk van internationale organen als een belangrijke bron voor de ontwikkeling van het recht van toepassing op gewapende oppositiegroepen. Het was nadrukkelijk niet mijn bedoeling om gedetailleerde technische regels trachten te identificeren. Zulke regels bestaan nauwelijks ten aanzien van de handelingen van gewapende oppositiegroepen. Een betere benadering leek de identificatie van trends in de praktijk van het internationaal recht beoordeeld in het licht van het bestaande verdrags- en gewoonterecht. De nadruk ligt dus op het recht van toepassing op gewapende oppositiegroepen zoals toegepast en ontwikkeld door internationale organen. ZKL: Uit de praktijk hoe internationale organen tegen interne conflicten aankijken, blijkt dat de verplichtingen van gewapende oppositiegroepen niet beperkt blijven tot gemeenschappelijk artikel 3 van de Verdragen van Genève en het Tweede Aanvullende Protocol. LZ: Hoewel de verdragsregels van toepassing op gewapende oppositiegroepen zich inderdaad beperken tot gemeenschappelijk artikel 3 en Aanvullend Protocol II, is er een tendens zichtbaar in de internationale praktijk om het onderscheid tussen humanitair recht van toepassing op internationale conflicten en het humanitair recht van toepassing op interne conflicten te relativeren. Aldus wordt het humanitair recht toepasselijk op gewapende oppositiegroepen uitgebreid met het kwantitatief en kwalitatief meer ontwikkeld recht van toepassing op internationale conflicten. Internationale organen hebben met name het gewoonterecht gebruikt om het bereik van humanitair recht te vergroten. Deze praktijk is mede ingegeven door de overtuiging dat, vanuit het oogpunt van bescherming van burgers, het onderscheid tussen internationale en interne conflicten niet gerechtvaardigd is.
Rode Kruis-Vlaanderen
2
ZKL: Dit geldt niet uitsluitend voor de ongelijke beschermingsregels voor burgers. Strijders van gewapende oppositiegroepen genieten in interne conflicten evenmin gelijkwaardige rechten als hun tegenstanders aan de zijde van de officiële overheid. Deze dubbele standaard ondermijnt het IHR dat in hoge mate zijn kracht vindt in het principe van wederkerigheid: een staat kent onderdanen van de tegenpartij een zekere bescherming en rechten toe, en daar staat een gelijkaardige behandeling van de eigen onderdanen door de tegenpartij tegenover. In interne conflicten kan men moeilijk spreken van evenwaardige partijen. Staten zijn geenszins bereid oppositiegroepen als een juridisch gelijkwaardige partij te beschouwen. Dit is zelfs uitdrukkelijk opgenomen in de verdragsteksten terzake. LZ: Dat is juist. Naast feitelijke macht en overwegingen van humaniteit, blijkt dat factoren als soevereiniteit, stabiliteit en veiligheid een rol spelen bij de relatie tussen de staat en de oppositiebewegingen in een intern gewapend conflict. Internationale organen, in navolging van staten, zien de relatie tussen de staat en de gewapende oppositiegroepen als een gezagsrelatie, waarin de gewapende oppositiegroepen ondergeschikt zijn aan de staat. Dit verklaart waarom de internationale verantwoordelijkheid van gewapende oppositiegroepen slechts gebrekkig is ontwikkeld. Ik betoog dat de opvatting van de relatie tussen de staat en de gewapende oppositiegroepen moet worden herbezien in het licht van de realiteit van een intern gewapend conflict en de effectieve macht van gewapende oppositiegroepen. Concepten als soevereiniteit, stabiliteit en veiligheid moeten niet in stand worden gehouden ten koste van de burgerbevolking. Niet alleen omdat in sommige gevallen gewapende oppositiegroepen buiten de macht van de staat vallen, en de burgerbevolking dus overgeleverd is aan deze groepen, maar ook omdat het centraal stellen van de staat een misleidende dichotomie creëert tussen de partijen bij het conflict. Deze concepten dienen ter behoud van de zittende macht. In de toedeling van aansprakelijkheid zouden internationale organen moeten streven naar politieke non-discriminatie ten opzichte van de partijen bij het conflict. ZKL: Je onderzocht ook de aansprakelijkheid van gewapende oppositiegroepen voor schendingen van het IHR. Je onderscheidt daarbij de individuele aansprakelijkheid, de aansprakelijkheid van groepsleiders en van de groep als dusdanig. LZ: In tegenstelling tot de gebrekkige ontwikkeling van de aansprakelijkheid van de gewapende oppositiegroepen als collectiviteit, heeft de individuele aansprakelijkheid van de individuele leden en leiders van deze groepen recent een enorme opgang gemaakt, en wordt deze thans frequent toegepast en verder ontwikkeld. Dit biedt belangrijke perspectieven voor de bescherming van burgers tegen deze groepen. De verklaringen voor de voorkeur voor individuele strafrechtelijke aansprakelijkheid zijn duidelijk: de behoefte aan harde maatregelen tegen ernstige misdragingen, een behoefte waaraan het strafrecht tegemoet komt; de relatieve onzichtbaarheid en ongrijpbaarheid van het recht van toepassing op gewapende oppositiegroepen; en ten slotte de politieke voorkeur om het bestaan van gewapende oppositiegroepen te ontkennen, nu deze entiteiten een bedreiging vormen voor de soevereiniteit van de staat en de internationale stabiliteit en veiligheid. Aansprakelijkstelling van leiders van deze groepen is aanzienlijk minder bedreigend. De jurisprudentie van het Joegoslavië- en het Rwanda-tribunaal geeft aan dat voor de doctrine van ‘command responsibility’ het onderscheid tussen internationale en interne conflicten en tussen statelijke en niet-statelijke actoren weinig relevant is. Deze praktijk is van groot belang, gezien het feit dat tot voor kort de aansprakelijkheid van leidinggevenden alleen geregeld was in verdragen van toepassing in internationale conflicten. Deze praktijk is bevestigd in het Statuut voor het Internationaal Strafhof en het Statuut voor het Speciale Hof voor Sierra Leone.
Rode Kruis-Vlaanderen
3
ZKL: De praktijk van internationale instellingen evolueert dus in de richting van een grotere aansprakelijkheid voor gewapende groepen voor wat betreft de toepassing van het internationaal humanitair recht. Geldt dit voor alle verplichtingen die in het internationaal humanitair recht zijn ingeschreven, of handhaaft de praktijk ook hier nog beperkingen? LZ: De juridische ongelijkwaardigheid tussen de partijen bij een intern gewapend conflict blijkt onder andere uit het feit dat internationale organen zich veelal hebben beperkt tot het formuleren van verplichtingen voor gewapende oppositiegroepen om zich te onthouden van bepaalde handelingen, zonder aan te geven welke maatregelen deze groepen moeten nemen om de relevante normen na te komen. Deze praktijk wijst er op dat gewapende oppositiegroepen, ondanks hun militaire en politieke macht, niet worden gezien als verantwoordelijk voor de burgerbevolking onder hun controle. Zo wordt deze groepen geen bevoegdheid toegekend om schendingen van het recht te vervolgen, nu het strafrecht wordt beschouwd als een taak van de staat bij uitstek. Zo ook zijn de plichten van gewapende oppositiegroepen slechts geformuleerd in termen van onthouding, en niet als positieve plichten, waaruit hun werkelijke militaire en politieke macht zou blijken. ZKL: Als gewapende oppositiegroepen in het huidige internationale recht niet de volledige aansprakelijkheid dragen voor de toepassing van het internationaal humanitair recht en schendingen van de rechten van de burgerbevolking in gewapende conflicten, wie is dan wel verantwoordelijk? Ligt de verantwoordelijkheid bij de staten die de plicht hebben het IHR ‘na te leven’ en te ‘doen naleven’? LZ: Dat is een optie die inderdaad meer perspectieven biedt dan in het algemeen wordt gedacht. De algemene verplichting van staten in mensenrechtenverdragen om naleving van de relevante rechten te verzekeren, verplicht de staat tevens burgers op zijn grondgebied te beschermen tegen gewapende oppositiegroepen in een intern gewapend conflict. De praktijk van internationale organen concentreert zich vooral op de plicht van de staat om het recht op leven te verzekeren door middel van wetgeving, inzet van leger en politie, en strafrechtelijke vervolging. De plicht van de staat om burgers te beschermen tegen gewapende oppositiegroepen op zijn grondgebied is natuurlijk niet absoluut, maar is een zorgplicht (‘due diligence’). Welke maatregelen de staat moet nemen, wordt mede bepaald door het gelegitimeerde belang van de staat om het conflict te winnen. Bovendien vervalt de positieve plicht van de staat om de mensenrechten te waarborgen indien de staat geen regering meer heeft of indien de regering geen macht meer heeft over een deel van of het gehele territoir. Een vergelijkbare algemene plicht om burgers te beschermen tegen gewapende oppositiegroepen hebben internationale organen niet aanvaard onder het internationaal humanitair recht. Deze organen hebben wel een positieve plicht van de staat aanvaard om schendingen van humanitair recht door leden van gewapende oppositiegroepen te vervolgen en te bestraffen. Deze tendens past in een bredere stroming binnen het internationaal recht in de richting van criminalisering. Het verschil tussen mensenrechten en internationaal humanitair recht ligt in het feit dat, terwijl mensenrechten uitgaan van één centraal gezag – de staat – het humanitair recht uitgaat van een pluraliteit van autoriteiten – de zittende regering en gewapende oppositiegroepen. De relatie tussen de staat en gewapende oppositiegroepen onder mensenrechten wordt als hiërarchisch gezien, terwijl de relatie onder humanitair recht wordt beschouwd als een relatie tussen vijanden, die tot op zeker hoogte gelijke rechten en plichten hebben.
Rode Kruis-Vlaanderen
4
ZKL: De internationale praktijk toont aan dat gewapende oppositiebewegingen rekenschap verschuldigd zijn onder het internationaal humanitair recht, maar dat de bestaande regels voor interne conflicten te algemeen blijven voor een daadwerkelijke afdwingbaarheid. Daar tegenover staat de weigering van staten om een te grote erkenning te verlenen aan oppositiegroeperingen binnen hun grenzen en het recht in deze zin verder te ontwikkelen. Is er een weg uit deze impasse? LZ: De internationale praktijk is indrukwekkend wanneer men in beschouwing neemt dat er geen toezichtsmechanismen zijn die uitdrukkelijk gemandateerd zijn om het gedrag van gewapende oppositiegroepen aan juridische controle te onderwerpen. Daarentegen belemmert het ontbreken van dergelijke mechanismen ook de verdere ontwikkeling van de internationale verantwoordelijkheid van gewapende oppositiegroepen. Waar de verplichtingen van gewapende oppositiegroepen onder humanitair recht zijn uitgebreid, is een vitaal aspect van de aansprakelijkheid van deze groepen geheel veronachtzaamd. Ik doel op de toerekening van handelen of nalaten aan deze groepen. Gewapende oppositiegroepen zijn, net als staten, fictieve eenheden: ze kunnen slechts handelen door middel van individuen. Dit aspect van toerekening is in de internationale praktijk in het geheel niet ontwikkeld. Wil het recht enige greep krijgen op het handelen en nalaten van gewapende oppositiegroepen, dan is, naast de strafrechtelijke aansprakelijkheid van individuele leiders, de verantwoordelijkheid van deze groepen onmisbaar. Leiders zijn slechts uitvoerende agenten van de groepen, welke organisaties meer omvatten dan de som der individuele leiders en leden. Bovendien vinden juist internationale misdrijven hun basis in de collectiviteit en overstijgen deze de individuele persoon van de uitvoerder. Bestraffing van één enkel individu of een aantal individuen zal deze misdrijven niet voorkomen of beperken. Een andere reden waarom ook gewapende oppositiegroepen zelf verantwoordelijk gesteld moeten worden is dat, terwijl het internationale recht zich concentreert op individuen, de internationale politiek opereert via gewapende oppositiegroepen. De politiek en het recht lopen dus niet parallel en kunnen elkaar zelfs tegenwerken. Eén van mijn conclusies is dan ook dat de individuele aansprakelijkheid van leiders van gewapende oppositiegroepen en de collectieve aansprakelijkheid van deze groepen beter geïntegreerd moeten worden en hun relatie nader overwogen.
De resultaten van het onderzoek van Liesbeth Zegveld werden in augustus 2002 uitgegeven door Cambridge University Press onder de titel ‘The accountability of armed opposition groups in international law’.
Rode Kruis-Vlaanderen
5
