geeft overheid een menselijk gezicht special Informele aanpak september 2013 Nationale ombudsman alex Brenninkmeijer

special Informele aanpak september 2013

Prettig contact geeft overheid een menselijk gezicht

Regeringscommissaris Michiel Scheltema

Directeur CBR Susi Zijderveld

Nationale ombudsman alex Brenninkmeijer

Bestuursrechter Bart Jan van Ettekoven

editorial

inhoud

De menselijke overheid

M

oderne burgers willen gehoord worden, zo betoogt voorzitter Jacques Wallage van de Raad voor het openbaar bestuur (Rob) in dit magazine over de informele aanpak van de overheid. Mensen kunnen razend worden van een bureaucratische overheidsbrief die hun probleem naar hun idee helemaal niet oplost. We kennen allemaal ook de frustratie die het naar elkaar verwijzen van instanties teweeg brengt. Een ineffectieve klachtafhandeling schaadt al snel het vertrouwen in de overheid. En vertrouwen is fragiel, zo stelde de Rob in 2011 al vast in zijn rapport over de legitimiteitscrisis van de overheid. Het wordt tijd dat de overheid de communicatiekanalen naar de burger wijd open gooit, is de boodschap van de prominenten die op pagina 8 van deze special aan het woord komen. Een simpel telefoontje kan bijna 90 procent van alle problemen tussen overheid en burger oplossen, zegt Nationale ombudsman Alex Brenninkmeijer. Jacques Wallage en bestuurskundige Mark Bovens wijzen op de vele mogelijkheden van digitale communicatie. Ook daar valt nog een wereld te winnen! Lees bijvoorbeeld hoe het ministerie van Economische Zaken een LinkedIn-groep van 1100 leden inzette om te komen tot de wetgevingsagenda STROOM (pagina 18). Een ambtenaar die gewoon even belt als een klacht is ontvangen om erachter te komen wat nu eigenlijk het probleem is, kan veel verschil maken. Dat is ook het uitgangspunt van het project Prettig Contact met de Overheid (PCMO), dat nu vijf jaar de informele aanpak binnen de overheid propageert. Driehonderd pionierstrajecten zijn inmiddels gestart. PCMO, kennispartner van deze special, won drie internationale prijzen en staat, zoals projectleider Lynn van der Velden van Binnenlandse Zaken op pagina 6 zegt, voor een nieuwe grote stap die verbreding en verankering van de aanpak moet brengen. Op weg naar een landelijke implementatie moet in 2015 de helft van alle bestuursorganen de informele a anpak aanbieden. In deze special vindt u een toelichting op de nieuwe handleiding die overheden op weg kan helpen en tal van inspirerende verhalen uit de praktijk. Zoals dat van de gemeente Gouda. Juridisch adviseur Ed van der Hoeven vertelt op pagina 21 hoe Gouda het aantal bewaarschriften wist te halveren en een enorme toename zag in de tevredenheid van burgers én medewerkers. Waar het eigenlijk op neer komt is oog te hebben voor ‘de mens achter de klacht’, zeggen ze in Gouda. Daarmee kunnen veel klachten meteen al worden ondervangen. De informele aanpak geeft de overheid zelf een menselijker gezicht. Ook dat kan bijdragen aan het vertrouwen.

5 jaar

6 Van pilot tot praktijk

8

Wat is de potentie van Prettig Contact met de Overheid?

Jacques Wallage, Alex Brenninkmeijer en Mark Bovens over de

‘Waar het om gaat is maatwerk’

fijnmazige communicatie tussen burger en overheid

18 Ministerie van EZ doorbreekt wantrouwen

21 De gemeente Gouda weet van informeel aanpakken

Nieuwe wetgeving moet leiden tot een fair deal

Makkelijker communiceren volgens adviseur Ed van der Hoeven

4 NIeuwe handleiding klachten en bezwaren

16 Trekken aan de ‘ja maar’-ambtenaar

Ministerie van BZK presenteert praktische handvatten

Pionieren met de informele aanpak

11 CBR plukt vruchten van cultuurverandering

20 Prettig Contact dringt door tot VN

Chris van de Wetering Hoofdredacteur Specials

deze special is een uitgave van Sdu Uitgevers Redactieadres

Drukkerij Senefelder Misset, Doetinchem

Postbus 20025, 2500 EA Den Haag

Verschijning Deze PM-Special verschijnt eenmalig als bijlage bij

Tel. 070 – 378 07 30

PM Public Mission en VNG Magazine, in een oplage van 28.000

www.pm.nl | [email protected]

exemplaren

Hoofdredacteur Chris van de Wetering

Kennispartner:

Projectcoördinator Rianne Waterval

Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties

Directeur Susi Zijderveld over klantgericht handelen

De eerste internationale spin off is een feit

12 Facts & figures

22 De advocaat en de informele aanpak

De meerwaarde van de informele aanpak

Over de noodzaak van out of the box-denken

Medewerkers aan deze special Arenda Oomen, Roel Ottow, Richard Sandee, Maurits van den Toorn en René Zwaap Vormgeving KSMT visual design - www.ksmt.nl Uitgever Roel Langelaar

Niets uit deze uitgave mag worden overgenomen in welke vorm dan ook zonder schriftelijke toestemming van de uitgever. De uitgever kan op generlei wijze aansprakelijk worden gesteld voor eventueel geleden schade door foutieve vermelding in het blad. © 2013 Sdu Uitgevers

14 De bestuursrechter kijkt vooruit Maatwerk door de nieuwe zaaksbehandeling

Salesmanager Asha Narain

2

PM SPECIAL september 2013


3

introductie

introductie

Handleiding afdoening bezwaar haalt oorspronkelijke bedoeling Awb terug

Met elkaar praten voorkomt geharnaste verhoudingen Minder proceduregericht omgaan met bezwaren en informeel het gesprek aangaan. Het is makkelijker gezegd dan gedaan. De nieuwe handleiding voor de afdoening van klachten en bezwaren, in opdracht van de ministers van Binnenlandse Zaken en Veiligheid en Justitie opgesteld, moet handvatten bieden voor de soms weerbarstige praktijk en is meteen praktisch toepasbaar.

j

aarlijks wordt er talloze malen bezwaar en beroep aangetekend tegen overheidsbeslissingen. Goed dat dit mogelijk is, maar je kunt je afvragen waarom er zoveel bezwaar wordt gemaakt. Doen al die bestuursorganen het dan zo vaak verkeerd? Zijn al die bezwaar aantekenende burgers querulanten die het onderste uit de kan proberen te halen? De hoogleraren Heinrich Winter en Bert Marseille van de Rijksuniversiteit Groningen houden zich verre van een oordeel daarover, maar kunnen wel verklaren hoe het zover is gekomen en belangrijker: ze w eten hoe het anders en vooral beter kan. ‘Om een geschil met de overheid aanhangig te maken kon je vroeger alleen naar de rechter,’ blikt Winter terug. Het idee ontstond dat het beter was om eerst je bezwaar te bespreken met het bestuursorgaan dat de beslissing genomen had, vertelt hij. ‘Dat kon voor het eerst in 1976 met de Wet Arob en is in 1994 overgenomen in de Algemene wet bestuursrecht (Awb). De bezwaarprocedure neemt een centrale positie in de Awb in. De wetgever heeft het bestuur bewust ruimte gelaten voor een eigen invulling van de bezwaarprocedure. Veel bestuursorganen hebben vervolgens de bezwaarbehandeling aan externe adviescommissies “uitbesteed”. Dat heeft tot een formalisering van de procedure geleid, en een afstandelijke 4

beoordeling van het bestreden besluit. Dat is anders dan de wetgever het zich had voorgesteld.’ Afstandelijkheid

Het gevolg van de formeel-juridische benadering is dat de burger enkele weken

‘Informeel contact helpt escalatie voorkomen’ of maanden na de hoorzitting een brief krijgt met een in juridische t ermen ver-

pakte afwijzing of gegrondverklaring van zijn bezwaar. Formeel en afstandelijk dus, tot frustratie van de burger. Die afstandelijkheid moet eruit, mensen moeten weer met elkaar in gesprek komen, stelt Marseille. ‘In een informeel gesprek met degene die bezwaar maakt, kan blijken dat er nog andere zaken s pelen dan in het bezwaarschrift aan de orde komen. Daar kan aan het licht komen dat het eigenlijk helemaal niet gaat om verzet tegen de bouw van een serre bij de buren, maar dat de bezwaarmaker vooral bang is dat de g raafwerkzaamheden voor de fundering schade t oebrengen aan een bijzondere boom die vlak bij de erfgrens staat. Dan blijkt dat de b ezwaarmaker zijn buren best die serre gunt, als hij maar de zekerheid heeft dat zijn boom het overleeft. Daarover kunnen dan afspraken worden gemaakt.’ Marseille benadrukt dat in gesprek gaan niet betekent dat het bestuur dus toegeeflijk wordt. ‘Zo bleek bij een bezwaar tegen het volgen van een inburgeringscursus dat de bezwaarmaker daar

toch echt toe verplicht was, maar het bleek ook dat het lesgebouw ver weg was. Afgesproken werd dat de gemeente zou kijken of de bezwaarmaker met andere cursisten kon meerijden.’ De nieuwe handleiding brengt de oorspronkelijke bedoeling van de Awb weer terug. Om mensen in geval van problemen weer om de tafel te brengen en met elkaar te laten praten. Marseille: ‘De Awb is geen keurslijf, maar biedt juist kansen. Ik sprak een keer met een ambtenaar die vond dat je niet mocht bellen met een bezwaarmaker, omdat niet in de Awb staat dat dat mag. Volgens mij is het andersom: in de Awb staat niet dat het niet mag, dus mag het wel. En het blijkt effectief, dus ga het vooral doen, zou ik denken.’ Winst

Toch is een handleiding zeker geen overbodige luxe, vindt Winter. ‘Zo eenvoudig is het niet. Je ziet nu dat bestuursorganen allemaal het wiel proberen uit te vinden, want er zijn best veel punten waarover je van gedachten kunt verschillen. In de handleiding worden daarom

dan nog een schriftelijke bevestiging vragen? Een boodschap van de handleiding is dan ook: h andel in de geest van de Awb. Wat dat voor al dit soort concrete situaties betekent, wordt in de handleiding beschreven.’ De handleiding is primair bedoeld voor ambtenaren, maar Marseille wijst erop dat hij ook voor advocaten interessant is. ‘Ze komen erdoor te weten wat ze kunnen verwachten als ze namens een cliënt bezwaar maken.’ ‘In de handleiding wordt ook aandacht geschonken aan de fase vóór de bezwaarprocedure, want bestuursorganen die een informele aanpak gaan hanteren, realiseren zich vaak dan pas dat ze eigenlijk al eerder in het primaire proces bezwaren hadden kunnen voorkomen,’ aldus Winter. ‘Het helpt bijvoorbeeld wanneer je, als je van plan bent om een negatief besluit te nemen, contact opneemt en vraagt of de informatie die je hebt ontvangen juist en volledig is. Bespreek dat je van plan bent om op basis daarvan een negatief besluit nemen en welke afwegingen daarbij een rol spelen en waarom je daar op uitkomt. Dat kan

‘Meer dan een juridisch kader’ Professor Michiel S cheltema is

regeringscommissaris

voor

Algemene

wet

(Awb).

Hij legt uit waarom het ministerie

van

Binnen-

landse Z aken en Koninkrijksrelaties een

deze

nieuwe

maand

handleiding

bezwaar uitbrengt. ‘De bezwaarprocedure zoals die in de Awb is vastgelegd was bedoeld als laagdrempelig en informeel, maar die bedoeling is te weinig in praktijk gebracht. De procedure is te veel blijven steken in een juridisch kader en is daardoor niet altijd de beste manier om een oplossing voor een geschil te vinden. Voor burgers is dat weinig bevredigend, ze weten vaak niet wat ze kunnen verwachten, terwijl ook voor het bestuur een andere manier van optreden beter én goedkoper kan zijn. ‘De handleiding laat zien hoe je binnen het juridisch kader van de Awb eveneens op informele wijze

‘Oplossingsgericht in plaats van proceduregericht’

de

bestuursrecht

tot

een

goede

oplossing

kunt

komen,

bijvoorbeeld door kort na de ontvangst van een bezwaarschrift met de indiener te bellen. Daarmee is al heel veel te winnen, veel mensen zijn daar tevreden mee. Is meer nodig dan kun je ook de beste

z oveel mogelijk vragen uit de praktijk beantwoord. Wie belt met de bezwaarmaker: de ambtenaar die de beslissing heeft genomen of degene die het bezwaar behandelt? Als de bezwaarmaker een advocaat heeft, bel je dan met de advocaat of toch met de bezwaarmaker zelf ? En kom je tot overeenstemming, hoe leg je die dan vast?’ Marseille: ‘Juist als je stopt de wet als keurslijf en doel op zich te beschouwen, kom je voor allerlei vragen te staan. Zo staat in de Awb dat als een bezwaar wordt ingetrokken, dit schriftelijk moet. Stel dat bestuur en bezwaarmaker in een gesprek tot overeenstemming komen en de bezwaarmaker zegt dat hij zijn bezwaar wil intrekken, moet het bestuur

helpen om te voorkomen dat je in geharnaste verhoudingen tegenover elkaar komt te staan.’ Uiteindelijk gaat het in essentie om procedurele rechtvaardigheid en communicatie- en conflicthanteringstechnieken. Bestuursorganen moeten van het begin af aan duidelijk maken wat wel en niet reëel is door middel van websites, sociale media, informatieavonden en in het informele contact. Dat klinkt als veel werk en het lijkt wel eens alsof alles daardoor steeds ingewikkelder wordt, maar per saldo levert het winst op. Winter: ‘Een informeel g esprek voorkomt vaak een bezwaarprocedure; dat bespaart geld en het levert ook nog eens meer tevreden burgers op. Als dat geen win-win-situatie is…’. • Mvdt

aanpak voor de verdere behandeling van de vraag of het probleem bespreken. Bovendien kunnen op die manier ook fouten van het bestuur sneller aan het licht komen. ‘De Awb heeft formele regels die je altijd moet volgen, maar daarnaast is er heel veel mogelijk. Eerdere handreikingen waren vooral juridisch van karakter. Deze handleiding biedt meer dan een juridisch kader, hij bevat ook voorbeelden en best practices van verschillende organisaties. Er staat in wat je kunt doen en hoe je dat kunt doen – je kunt bijvoorbeeld wel mensen opbellen, maar je moet dan ook weten hoe je zo’n gesprek het beste vormgeeft en maakt duidelijk dat je dingen mag en kunt doen die niet in de Awb staan. Het gaat niet om nieuwe regels en dingen die moeten, maar om wat effectief en verstandig is. Je moet wel hele goede argumenten hebben als je die adviezen niet gebruikt.’ CvdW

Op 25 september aanstaande presenteert BZK-minister Plasterk de nieuwe handleiding voor het behandelen van klachten en bezwaren PM SPECIAL september 2013


5

I n n o vat i e

I n n o vat i e

Projectleider Lynn van der Velden over de potentie van PCMO

Prettig Contact met de Overheid bestaat vijf jaar. Het project stimuleert de overheid menselijk contact in te zetten in de relatie met burgers. Het werd de ‘most excellent innovation in public service delivery’ genoemd bij de toekenning van de European Public Service Award in 2009. Twee jaar later viel het project in de prijzen bij United Nations Public Service Awards en de International Association for Conflictmanagement.

P

rojectleider Lynn van der Velden, werkzaam bij de directie Burgerschap en Informatiebeleid van Binnenlandse Zaken, begon het project Prettig Contact met de Overheid (PCMO) vijf jaar geleden met weinig meer dan een paar trouwe partners en een eenvoudige grondgedachte. Waarom zouden ambtenaren die voornemens zijn negatief te beslissen op een verzoek of na ontvangst van een klacht niet gewoon even bellen met de betrokken burger? Dat voorkomt escalatie, zorgt soms meteen al voor een (betere) oplossing, zodat enorm veel kosten bespaard kunnen blijven en de relatie met de burger zich gunstig kan ontwikkelen.

‘Macht of gezag is niet meer wat het geweest is’ Het idee ontstond in 2007, toen uit metingen bleek dat er fikse problemen waren met klachten bezwaarprocedures tegen overheidsbeslissingen. Burgers gaven de procedures gemiddeld een 4,7. Van alle ervaringen in 55 levensgebeurtenissen scoorde het doorlopen van klacht en bezwaar verreweg het laagst. Maar liefst 70 procent van de burgers is achteraf ontevreden – over de behandeling, de hoge administratieve lasten en de lange termijnen. In datzelfde jaar verscheen de derde evaluatie van de Algemene wet bestuursrecht (Awb), waarin de bestuursrechtspraktijk getypeerd werd als ‘te forma-

listisch en te juridisch’, aldus Van der Velden. Er werd veel geprocedeerd, de wet sloot te weinig aan bij het perspectief en de behoefte van de burger en droeg te weinig bij aan de oplossing van het geschil, was de conclusie. De procedures rond klacht, bezwaar en beroep brachten bovendien steeds hogere kosten met zich mee. Binnenlandse Zaken, onder meer verantwoordelijk voor verbetering van de publieke dienstverlening en vermindering van administratieve lasten, maakte zich er zorgen over. Het bleek ook niet zo eenvoudig de Kamer te voorzien van reductievoorstellen. De procedures hingen immers samen met de besluiten van de afzonderlijke overheidsinstanties of organisaties. Van der Velden kreeg de opdracht een uitweg te zoeken uit de impasse. Potentie

Bij toeval liep Van der Velden op een congres Caroline Koetsenruijter van het Nederlands Instituut voor Mediation tegen het lijf. ‘Zij vertelde me over drie projecten waar informeel contact werd ingezet om zaken soepeler te laten verlopen. De provincie Overijssel was ermee begonnen. Anneke de Koning, destijds hoofd Juridische Zaken, onderzocht hoe mediation ingezet kon worden bij conflicten met burgers. Voor slechts 3 procent van de burgers die ze belde was mediation een oplossing. De belronde bracht haar wel op een vondst die later de leidende gedachte achter Prettig Contact werd. Het telefoongesprek zelf, persoonlijk contact dus met de overheid, bleek een enorm effect te hebben en leidde in veel meer gevallen tot een oplossing van het geschil.’ Een soortgelijke ervaring had het UWV. Onder invloed van bezuinigingen was onder leiding van Klarie Smit de pilot ‘De andere aanpak’ gestart, waarin ervoor gekozen was burgers bij bezwaar direct te bellen in plaats van dit schriftelijk af te handelen. De derde pilot betrof een project van de Dienst Regelingen van het ministerie van Landbouw. Als gevolg van een

Kenniscentrum Het Kennis- en Informatiecentrum Prettig Contact met de Overheid ondersteunt ambtenaren bij de toepassing en doorontwikkeling van de informele aanpak. Er is een digitaal platform waarmee onderling contact en kennisuitwisseling worden gefaciliteerd. Op de website vindt u alle pioniersprojecten (inclusief projectplannen en onderzoeksgegevens) en praktische informatie zoals praktijkhandleidingen, stappenplannen en tools. Het Kenniscentrum organiseert ook verdiepende workshops, masterclasses en landelijke conferenties waar ervaringen worden uitgewisseld.

6


Foto Arenda Oomen

Van pilot tot praktijk

Lynn van der Velden:’We moeten nog een slag maken’

wijziging in een subsidieregeling moest de dienst 90.000 boeren op de hoogte stellen van een korting, wat naar verwachting bij zeker 10 procent bezwaren op zou leveren. De dienst zocht daarom vroegtijdig contact met de boeren via informatieavonden, vooraankondigingen of persoonlijke gesprekken. Het aandeel bezwaren bleef zo beperkt tot 3 procent. ‘Ik zag meteen de enorme potentie van deze werkwijze,’ vertelt Van der Velden. Haar toenmalige directeur vroeg de methode te onderbouwen met onderzoek, zodat ook cijfermatig inzichtelijk werd wat het oplevert. Nagenoeg alle bevindingen in de latere pioniersprojecten zijn onderbouwd met gedegen onderzoek waarbij bewust de verbinding gezocht is met verschillende wetenschapsgebieden zoals bestuursrecht, psychologie en bestuurskunde. Landelijke implementatie

Het eerste onderzoek naar de effecten van de informele aanpak voerde ze uit in samenwerking met De Koning, Smit en Koetsenruijter en een onderzoeksbureau. Dit toonde aan dat de aanpak zorgde voor een flinke besparing van kosten, een significante daling van het aantal procedures, een kortere doorlooptijd en een grotere tevredenheid van burgers en medewerkers. In maart 2008 ging het onderzoek naar de Kamer, waar het prompt bijval kreeg. Dit project moest landelijk uitgerold worden, vond de Kamer. Van der Velden begon met de voorbereiding van een landelijk pionierstraject in zestien overheidsdomeinen. Een oproep van Jacques Wallage, destijds ambassadeur regeldruk, zorgde voor heel wat aanmeldingen. ‘Ik rekende op tien projecten, maar kreeg er 26.´ Meetinstrumenten werden ontwikkeld, mensen getraind, er kwamen een checklist, een belwijzer en handleidingen. PCMO wist het aantal pilots in vijf jaar tijd uit te breiden tot driehonderd. Op weg naar een landelijke implementatie moet in 2015 de helft van alle relevante bestuurorganen de informele aanpak aanbieden. PCMO beschikt sinds een jaar over een kenniscentrum, een overheidsbreed platform voor de informele aanpak. Dit jaar werd ook een award in het PM SPECIAL september 2013

leven geroepen voor de ambtenaar of het project dat de informele aanpak het best weet toe te passen. Van der Velden ziet de nieuwe handleiding voor klacht en bezwaar als een belangrijke mijlpaal: ‘De praktische handvatten die deze biedt zal overheden helpen meer informele technieken in te zetten.’ Ook ziet ze mogelijkheden de informele aanpak bij wetgeving en handhaving in te zetten. ‘Macht of gezag is niet meer wat het geweest is. Je moet anders omgaan met burgers. Het Rijk kan burgers en bedrijven meer betrekken bij grote wetstrajecten, zodat de overheid zich ook beter verbonden weet met de samenleving.’ Volgens haar staat de overheid pas aan het begin. ‘Driehonderd pilots lijkt misschien veel, maar het is slechts vijf organisaties gelukt het project te verbreden of te verankeren. We moeten echt nog een flinke slag maken met als einddoel dat informele interventies onderdeel uitmaken van reguliere klachten bezwaarprocedures en waar mogelijk ook van het besluitvormingsproces. Ook zullen we

‘we zullen domeinspecifiek moeten gaan werken’ domeinspecifiek moeten gaan werken. We zien bijvoorbeeld dat bij de Belastingdienst 80 procent van de bezwaren opgelost kan worden met informeren en luisteren. Bij ruimtelijke ordening ligt de score op die aanpak veel lager en is meer behoefte aan informeel face to face overleg. Burgers hebben domeinspecifieke wensen ten aanzien van informatie en contact. Als we daarop kunnen inspelen, is er een wereld gewonnen.’ • cvdw

Overijsselse methode De is

kern volgens

van

de

Anneke

Overijsselse de

Koning,

methode trainer

in

mediationvaardigheden, dat ambtenaren burgers benaderen met een open, oplossingsgerichte houding. ‘Het gaat om goede communicatieve vaardigheden, maar vooral ook om het kennen van jezelf en het leren kennen van de ander. Je moet oprecht nieuwsgierig zijn en je zonder oordeel willen verplaatsen in de ander. Wat is het belangrijkste? Welke oplossingsrichtingen zijn er? Hoe kunnen we die samen verkennen?’ De Koning waarschuwt dat het niet gaat om een ‘trucje’ dat je kunt aanleren. ‘Permanente opleiding en training en collegiale intervisie zijn nodig om deze manier van werken binnen de overheid te kunnen borgen.’ In Overijssel leidde De Konings experiment uiteindelijk tot de inrichting van mediationloketten voor externe en interne conflicten. ‘Mensen dachten eerst dat het een hype was,’ vertelt De Koning. ‘Maar juist in deze tijd van beperkte middelen kan een overheid verschil maken door haar menselijke gezicht te tonen. Nu steeds meer contact digitaal is en er nog maar beperkt telefonisch en face to face contact is, moeten we zorgen dat dit contact goed is. Juist door te investeren in het persoonlijke, ontstaat er verbinding. En van daaruit erkenning en meer wederzijds begrip. Zo bouwen we samen aan vertrouwen.’

7

Visie

Visie

‘Waar het om gaat is maatwerk’ Wat zijn de terreinen waar nog een slag te maken is met Prettig Contact met de Overheid? Drie kenners van het spanningsveld tussen burger en overheid, te weten Nationale ombudsman Alex Brenninkmeijer, voorzitter Jacques Wallage van de Raad voor het openbaar bestuur en bestuurskundige Mark Bovens, laten hun licht schijnen op de groeimogelijkheden. De overheid kan 20 tot 30 procent op de kosten voor klachtenbehandeling besparen door de communicatielijnen met de burger open te gooien.

H

Alex Brenninkmeijer ‘Ook slecht nieuws kan positief worden ontvangen’

8

beeld Jacqueline de Haas

et was Nationale ombudsman Alex Brenninkmeijer die de term ‘Prettig Contact met de Overheid’ (PCMO) muntte. ‘Ik zocht eigenlijk naar een vertaling van het Engelse begrip “fairness”, waarmee je letterlijk vertaald eerder zou uitkomen bij een begrip als “behoorlijk”, maar dat vond ik nog een beetje te vormelijk en te juridisch klinken,’ legt hij uit. ‘Uiteindelijk kwam ik uit bij “prettig”, omdat dat toch een prikkelender begrip is. Prettig is niet de eerste associatie die bij mensen opkomt als ze aan contact met de overheid denken, maar juist dat maakt dat het begrip beklijft’. PCMO is in de ogen van Brenninkmeijer een zaak van langere adem. ‘Je kun niet even aan de knop draaien en je hebt het voor elkaar. Wat vooral belangrijk is, is dat overheidsorganisaties inzien dat werken met PCMO echt soelaas biedt, niet alleen om de burger tevreden te stellen en kosten naar beneden te krijgen, maar ook om het werk voor de ambtenaren

aangenamer te maken. Daarover bestaat inmiddels heel wat wetenschappelijk gestaafd materiaal, denk aan het onderzoek van Kees van den Bos, hoogleraar sociale psychologie aan de Universiteit Utrecht, die heeft aangetoond dat het vertrouwen van burgers in de overheid significant toeneemt als ze merken dat de overheid rechtvaardige beslissingen neemt, ongeacht of die beslissingen in het voordeel van de burgers zijn.’ Het is volgens de ombudsman niet zo dat burgers alleen tevreden over de overheid zijn als ze hun zin krijgen, zoals door wat meer sceptisch gestemde ambtenaren wel naar voren is gebracht. ‘Burgers kunnen heel goed leven met een afwijzing hun verzoek,’ zegt Brenninkmeijer. ‘Als ze maar goed uitgelegd krijgen wat de achtergrond is van een beslissing. Essentieel is de waargenomen rechtvaardigheid in de verschillende psychologische processen. Het gaat vooral om de perceptie. Mensen willen het gevoel hebben dat hun belangen en bezwaren goed zijn afgewogen. Als er op een begrijpelijke, informele manier tekst en uitleg wordt gegeven aan een overheidsbesluit, kan ook slecht nieuws positief worden ontvangen.’ Brenninkmeijer signaleert dat overheden en bestuursorganen vaak onnodig ingewikkelde brieven schrijven op klachten van burgers, waar een simpel telefoontje vaak veel beter zou helpen. Al met al schat de Nationale ombudsman dat de overheid via de PCMO-methode zo’n 20 tot 30 procent op de kosten voor klachtenbehandeling kan besparen. Brenninkmeijer: ‘Een juridisch goed doortimmerde brief kost de overheid al snel 175 euro als je het doorrekent in arbeidsuren. Een simpel telefoontje is dan niet alleen veel doelmatiger, maar ook aanzienlijk goedkoper. Dat past ook veel beter in het Nederlandse overlegmodel, onder het motto “samen komen we er wel uit”. Nog te vaak schieten overheden in een soort bureaucratische kramp als er een brief komt van een burger over bijvoorbeeld een loszittende stoeptegel. Dan wordt gelijk gedacht aan aansprakelijkheidsstellingen en beginnen nodeloos tijdrovende procedures via de verzekeraar, terwijl een vorm van mediation veel meer voor de hand ligt. Dat hoeft helemaal niet ten koste te gaan van het gelijkheidsbeginsel, zoals in overheidsland nog te vaak als PM SPECIAL september 2013

een bezwaar wordt genoemd tegen PCMO. Ambtenaren op loketniveau zien dat heel wel in, maar hoger in de hiërarchie van het ambtelijke apparaat, in het management en in het politieke bestuur, kan die benadering nog wel wat meer ingeburgerd raken. Waar het om gaat is maatwerk toegesneden op het individu, en dan blijkt vaak dat de soep lang niet zo heet wordt gegeten als die is opgediend.’

Jacques Wallage ‘De moderne burger wil gehoord worden en betrokken blijven’

Juridische kaders

Er zijn nog legio vervolgstappen noodzakelijk om PCMO overheidsbreed op de kaart te krijgen, aldus Brenninkmeijer. ‘Binnen de rechtspraak en de advocatuur valt er nog veel te winnen, daar is de stemming, om het enigszins generaliserend te omschrijven, nog wat behoudend wat betreft deze werkwijze. In die sector is er een zeker wantrouwen tegen het loslaten van de juridische kaders. Ook de communicatie tussen overheden onderling kan een stuk beter. Vaak springen overheden in het onderlinge verkeer in de loopgraven en bestookt men elkaar met brieven, zonder dat er op resultaat wordt gestuurd.’ Een ander aandachtspunt is volgens Brenninkmeijer de noodzaak dat ambtenaren actiever worden op sociale media teneinde overheidsmaatregelen beter over het voetlicht te krijgen. ‘Webcare – de a ctieve interventie van de overheid op internetfora – kan heel veel misverstanden ten aanzien van overheidsbesluiten wegnemen.’ Ook aan het ambtelijke jargon mag wat hem betreft nog het nodige worden gesleuteld, door taalcoaches in te zetten en schrijfwijzers samen te stellen kan het taalgebruik van de ambtenaar veel helderder worden. ‘Goede c ommunicatie valt te trainen en draagt zeker ook bij aan een groter plezier in het werk, met betere p ersoonlijke verhoudingen op de werkvloer.’ Last but not least onderstreept Brenninkmeijer het belang van goede telefonische bereikbaarheid. ‘De overheid mag zich niet verschuilen achter callcenters met eindeloze keuzemenu’s. De telefoon moet worden gezien als het belangrijkste instrument dat een goed communicerende ambtenaar tot zijn beschikking heeft. 90 procent van alle problemen tussen burger en overheid kan met een simpel telefoontje w orden opgelost.’ Jacques Wallage, voorzitter Raad voor het openbaar bestuur (Rob) en bijzonder hoogleraar integratie en openbaar bestuur aan de Rijksuniversiteit Groningen, kan dat beamen. Toen hij in 1998 aantrad als burgemeester van Groningen pionierde hij al met Prettig Contact, door – tot verbijstering van zijn ambtelijke staf – zelf de telefoon te pakken om burgers die een klacht over de politie hadden ingediend te woord te staan. Ook beantwoordde hij persoonlijk de boze e -mails aan zijn adres. Wallage: ‘Veel bestuurders komen, denk ik, persoonlijk in de benen, daarin ben ik niet zo bijzonder geweest. Wat ik wel steeds heb geprobeerd is de aandacht voor omgangsvormen – de bejegening – meer systematisch aan de orde te krijgen. Nog te vaak is de omgang met de burger in een organisatie vooral afhankelijk van de persoonlijke betrokkenheid van bestuurder en ambtenaar, PM SPECIAL september 2013

maar de kern is juist dat die interesse ingebed hoort te zijn in de cultuur van de organisatie.’ Legitimiteitscrisis

In 2011 maakte de Rob in het rapport Vertrouwen op democratie gewag van een ‘legitimiteitscrisis’ binnen het openbaar bestuur, als gevolg van een fundamentele scheefgroei in de verhouding tussen de verticaal ingerichte overheid en de horizontale wereld van de moderne burger. In de moderne netwerksamenleving heeft geen enkel overheidslichaam meer automatisch legitimiteit, aldus Wallage. De oplossing zoekt hij in een fundamenteel andere verhouding tussen overheid en burger. ‘De moderne burger wil gehoord worden en betrokken blijven. Op die manier is de klacht van de burger richting overheid eigenlijk goud waard, want het is het meest tastbare signaal van een haperende v erbinding tussen overheid en burger. Een goede klachtafhandeling betekent dat de burger serieus wordt genomen. Burgers willen op een eerlijke en respectvolle manier behandeld worden. Zij willen goed worden geïnformeerd, ze willen begrijpen waarom de overheid een bepaald besluit neemt en ze willen een eerlijke afweging ervaren. Burgers hebben rechtvaardigheid én

Illustratie Roel Ottow

Fijnmazige communicatie voorkomt scheefgroei tussen burger en overheid

9

Visie

Mark Bovens ‘Begrijpelijk communiceren is geen rocket science’

goede informatie nodig om ambtenaren, politici en de overheid te kunnen vertrouwen en overheidsbesluiten te kunnen aanvaarden. In het in juni 2013 uitgebrachte advies Van wie is deze hond? Politieke sturing op dienstverlening en ict zet de Rob zwaar in op communicatie van de overheid via internet. Wallage: ‘Wat me bij het werken aan dit advies vooral opviel, is hoezeer de mogelijkheden die de technologie ons biedt door de rijksoverheid vooral worden gebruikt voor doelmatigheidsdoeleinden. Daarmee wordt de potentiële winst van de inzet van ict ten bate van de burger, zijn betrokkenheid of op z’n minst zijn inzicht onvoldoende gebruikt. Het is net of de simpele gedachte “we doen dit allemaal voor de burger” steeds weer wordt weggedrukt door bezuinigingsdoeleinden en bedrijfsmatig denken. Door de ambtenaar vooral te zien als onderdeel van een hiërarchie en te weinig als een professional, die heus wel weet dat er een verbinding hoort te zijn tussen wat hij communiceert en de mening van de organisatie, wordt te weinig gebruik gemaakt van de positieve kracht van prettig contact. Tegen die achtergrond zou het verstandig zijn de oekaze-Kok nog eens goed te doordenken. De Rob krijgt die kans als hij zich de komende raadsperiode gaat buigen over de toekomst van de rijksdienst.’ Het is van groot belang dat BZK door blijft gaan Prettig Contact als een systematische verbetering te propageren, vindt Wallage. ‘Veel aandacht is daarbij nodig voor de politieke en ambtelijke top. Alleen als zij duidelijk maken verbetering van de bejegening belangrijk te vinden en medewerkers belonen als zij daarin investeren, verandert de cultuur.’ Het zou helpen als in de visie op de moderne ambtenaar de relatie tot de burger centraler zou komen te staan, vervolgt hij. ‘Nu belonen we vooral dienstbaarheid jegens de top van de organisatie en beschouwen de contacten met buiten niet als “chefsache”. Het vraagt van de minister en de SG alle inzet duidelijk te maken dat Prettig Contact geen speeltje van een beperkt aantal gemotiveerde ambtenaren is.’ Kloof

Ook Mark Bovens, hoogleraar bestuurskunde aan de Universiteit Utrecht, hecht in het kader van PCMO groot belang aan een veel actievere overheid op het internet. In het in 2010 verschenen boek Diplomademocratie. Over de spanning tussen meritocratie en democratie, dat Bovens schreef in samenwerking met Anchrit Wille, wordt melding gemaakt van een scheefgroei, te weten 10

die tussen de lager opgeleide burger en de hoger opgeleide. Zou PCMO een eind kunnen maken aan die nieuwe ‘maatschappelijke verzuiling’? Bovens: ‘De kloof tussen digibeten en digivaardigen lijkt de afgelopen tien jaar sterk te zijn versmald. Die was tien jaar geleden een stuk groter dan nu. Lageropgeleiden beschikken nu ook over iPhones en allerlei tablets. Nederland is sowieso qua verspreiding van het internetgebruik een mondiale koploper. Alleen bij de oudere leeftijdscategorieën is er nog sprake van een sterke achterstand. Waar het nu vooral om zal gaan is de individuele toegankelijkheid van zo’n website van de overheid, de wijze waarop zo’n site is opgebouwd en in welke taal die is gesteld.’ De Algemene wet bestuursrecht (Awb) heeft in de ogen van Bovens een sterk juridiserende werking gehad op het verkeer tussen overheid en burger. ‘Deze had als gevolg dat er een soort proliferatie optrad,’ aldus de hoogleraar. ‘Om zich zo goed mogelijk in te dekken, begonnen ambtenaren formuleringen te gebruiken die als eerste doel hadden geen deuren te openen voor beroep- en bezwaarprocedures. Die ingebouwde defensielijnen in de communicatie begonnen steeds meer barrières op te werpen. De dichtgetimmerde brieven van de overheid die daar het gevolg van waren, sloten in feite de lager opgeleide burger uit. In die zin is PCMO een waardevolle beweging, als ambtenaren die aan het loket staan erin slagen te communiceren in gewone mensen-taal, maar dat zal het probleem niet zijn. Die ambtenaren beschikken in de regel over een middelbare opleiding en bestellen ook gewoon iedere dag hun brood bij de bakker, dus ze weten hoe het moet. Begrijpelijk communiceren is geen rocket science. Bovendien zijn die ambtenaren die in hun dagelijks werk in aanraking komen met die burger – op terrein van vergunningen en uitkeringen – als het goed is al geselecteerd op hun communicatieve vaardigheden.’ Conflictstof

Bovens verwijst net als Brenninkmeijer naar het eerder genoemde onderzoek van Kees van den Bos dat aantoont dat burgers heel wel in staat zijn hun verlies te nemen als de overheid maar de moeite neemt goed uit te leggen wat de motivatie is van een afwijzing van een verzoek. Bovens: ‘De burger hoeft niet per se gelijk te krijgen, als hij maar het gevoel heeft dat er echt naar zijn argumenten is geluisterd. De theorie achter het beleid moet plausibel zijn. Naarmate procedures ondoorzichtiger worden, neemt de verontwaardiging van de burger toe. Snel een telefoontje plegen of een mailtje sturen kan veel potentiële conflictstof wegnemen. Wel is de vraag of dit ook gaat werken bij juridisch ingewikkelde dossiers. Bij routinezaken zal je vaak te maken hebben met frequently asked questions, die makkelijk informeel zijn te beantwoorden. Lastiger lijkt me dat bij ingewikkelde dossiers waar veel juridische haken en ogen aan zitten. Dan heb je specifieke deskundigheid nodig en kan niet zomaar iedereen aan de telefoon komen. Dat lijken mij nog vragen die moeten worden beantwoord.’ • RZ PM SPECIAL september 2013

Uit de praktijk

Directeur Susi Zijderveld over klantgericht handelen

CBR plukt vruchten van cultuurverandering In 2010 stond het Centraal Bureau Rijvaardigheidsbewijzen (CBR) er qua prestaties slecht voor. In de media en ook in de Kamer barstte een storm van kritiek los. Minister Schultz van Haegen van Infrastructuur en Milieu stelde een ultimatum: binnen vijf maanden moesten er verbeteringen zichtbaar zijn, anders werden de taken van het CBR elders ondergebracht. De nieuw aangetreden directeur Susi Zijderveld zette een succesvol verbetertraject op waarin Prettig Contact met de Overheid een belangrijke rol speelde. Na ruim twee jaar hard werken zijn zowel klanten als medewerkers een stuk tevredener.


schap. Maar ik geloof dat goede communicatie en respectvol met elkaar omgaan ook een negatieve boodschap goed kunnen laten landen.’ Vertrouwen

Een belangrijk onderdeel van het verbeterprogramma is klantgericht handelen, dat volgens Zijderveld ‘inmiddels steeds meer natuurlijk gedrag’ van de medewerkers is. ‘Een dergelijke cultuurverandering vraagt een andere aanpak: de juiste houding aan de top, vertrouwen, duidelijkheid, focus, vastberadenheid en helaas ook tijd. Na twee jaar durf ik te stellen dat we de eerste vruchten

‘De klanten ervaren een betere dienstverlening’ plukken. Culturen zijn taai, net als een negatieve reputatie.’ Een pilot met informele klachtafhandeling bleek een groot succes. Deze werkwijze is intussen als standaard verankerd. Klagers worden snel persoonlijk benaderd door een klachtbehandelaar, en dat blijkt men unaniem als prettig te ervaren. De insteek is om open en geïnteresseerd met de klant te zoeken naar mogelijke oplossingen. Het overgrote deel van de klachten wordt zo opgelost. ‘Je hebt natuurlijk nog steeds met een wettelijk kader te maken en de rollen moeten wel duidelijk zijn, te veel

Foto Arenda Oomen

‘O

nze eerste zorg en aandacht ging uit naar de medewerkers,’ aldus Susi Zijderveld. ‘We h ebben ingezet op herstel van het interne vertrouwen en op het op orde brengen van ons huis.’ Het probleem bleef niet beperkt tot binnen de muren van de organisatie die rijbewijzen uitgeeft. De negatieve cultuur uitte zich in de manier waarop processen waren ingericht en de wijze waarop medewerkers werden aangestuurd. De focus was intern gericht en minder op een klantgerichte dienstverlening. Dit bleek uit het aantal klachten en bezwaar- en beroepsprocedures en de afhandeling daarvan. ‘Op een van mijn eerste werkdagen kreeg ik een klachtbrief onder ogen. We hadden iets behoorlijk fout gedaan,’ zegt de CBR-directeur. ‘De klager kreeg een brief met de verkeerde toon en een onbegrijpelijke inhoud, zonder excuus maar wel met een bloemenbon van tien euro. Op mijn vraag aan de medewerker wat hij ervan vond als hij zelf zo’n brief zou krijgen, antwoordde hij dat hij dat ook niet leuk zou vinden maar dat dit nou eenmaal de standaard werkwijze was.’ Medewerkers vergeleken het CBR met de Belastingdienst. Zijderveld: ‘Je hebt ermee te maken en leuker kunnen we het niet maken. De klant is in de meeste gevallen toch ontevreden, want die is gezakt, raakt zijn rijbewijs kwijt of moet op een cursus. Klanttevredenheidsonderzoeken hebben geen zin, want het is toch een negatieve bood-

Susi Zijderveld: ‘Culturen zijn taai’

informeel en te weinig afstand kan je gezag aantasten, maar dat betekent niet dat je niet op een eerlijke en respectvolle manier met de klant om kan gaan.’ Een goede selectie van de medewerkers die informeel klantcontact onderhouden, is volgens Zijderveld van groot belang. ‘Cruciaal voor het ingezette traject is dat het met oprechtheid wordt ingezet; dat het authentiek is. Al typend door de telefoon zeggen “ik hoor dat het u raakt”, terwijl je het getik op het toetsenbord hoort, is natuurlijk funest.’ De nieuwe aanpak heeft in de ogen van Zijderveld het CBR als geheel veranderd. ‘De medewerkers gaan anders optreden, de managers anders sturen, het proces verandert en de klanten ervaren een b etere en meer persoonlijke dienstverlening.’ In mei 2013 sprak minister Schultz van Haegen haar vertrouwen uit in het CBR en stopte het verscherpte toezicht. ‘Minstens zo belangrijk zijn voor mij de uitkomsten van ons medewerkerstevredenheidsonderzoek. Deze zijn de afgelopen jaren gestegen naar 7,5. Dat is boven de nationale tevredenheidsindex. Voor mij is dit een signaal dat we als CBR echt gezamenlijk bouwen aan een een volwassen rol van publieke dienstverlener.• RS 11

Fac t s & f i g u r e s

Fac t s & f i g u r e s

De meerwaarde van

de informele aanpak

Jaarlijks ontvangen Nederlandse bestuursorganen meer dan 2,6 miljoen bezwaarschriften. De in het afgelopen decennium dominant geworden formalistische wijze waarop bezwaren en klachten worden behandeld is voor de betrokken burgers weinig bevredigend en brengt hoge kosten voor de overheid met zich mee. Zijn er verbeteringen mogelijk en wat levert een meer informele aanpak door ambtenaren in de praktijk op?

met 21 procent ten opzichte van de reguliere procedure.

% waardering van burgers

toe wanneer ze zich rechtvaardig behandeld voelen. Dit

•

atie waarin de betrokken burger verkeert. De informele aanpak

het nadeel van burgers zijn. De

biedt de bezwaarmaker meer mogelijkheden om specifie-

rechtvaardigheid die burgers

ke kenmerken van zijn situatie over het voetlicht van het

ervaren is niet alleen bepalend

bestuursorgaan te brengen. Dat maakt kwalitatief betere

voor de aanvaarding van over-

besluiten mogelijk en vergroot de range aan mogelijke

heidsbesluiten, maar ook voor

Van de bezwaarmakers die een formele procedure hebben doorlopen is 70 procent negatief over de behandeling van hun bezwaar. Gemiddeld waarderen zij deze procedures met een 4,7 op een tienpuntsschaal.

burgers uitvallen, maar is nog sterker wanneer beslissingen in

lijke bedoelingen van de wetgever.

wettelijke termijn en gemiddeld

rele e fficiencywinsten van circa 55 miljoen euro per jaar. Daarbij

de overheid neemt significant

onvoldoende rekening is gehouden met de bijzondere situ-

lijn wordt gebracht met de oorspronke

cent af ten opzichte van de maximale

uitrol en implementatie kan bij de overheid leiden tot structu-

Het vertrouwen van burgers in

singen in het voordeel van

behandeling van bezwaarschriften meer in

behandeling gemiddeld met 37 pro-

re een efficiencywinst van ongeveer 26 procent. Een volledige

Rechtvaardigheid en vertrouwen

voordelen. Zeker wanneer een bezwaar gaat over een

kader. Informele interventies leiden ertoe dat de

procedures neemt bij een informele

overheidsorganisaties ten opzichte van de reguliere procedu

hoorcommissies of vervolgprocedures nog niet meegerekend.

effect treedt op als beslis-

oplossingen voor conflicten binnen het wettelijke

De bruto doorlooptijd van bezwaar-

In geval van de informele aanpak boekten de betrokken

zijn de besparingen van het achterwege blijven van externe

In de meeste gevallen heeft de informele aanpak bejegeningkwestie, een administratieve fout of wanneer

Een efficiëntere en effectievere overheid

•

Burgers waarderen de informele behandeling van hun bezwaar gemiddeld met het rapportcijfer 7,2. Daarmee stijgt de tevredenheid van de burger over de informele aanpak met 40 procent.

•

Burgers van wie het bezwaar alsnog formeel wordt afgehandeld, beoordelen hun behandeling negatiever dan burgers die het oorspronkelijke besluit na een informele procedure hebben geaccepteerd.

•

Bezwaarmakers die langer in de procedure zitten (en nog wachten

de legitimiteit van de overheid.

op een beslissing), zijn negatiever over de behandeling van hun

De informele aanpak versterkt

bezwaarschrift dan bezwaarmakers waarvan het bezwaar ongegrond

het vertrouwen van burgers

is verklaard.

in de overheid en leidt tot een grotere aanvaarding van overheidsbesluiten. Een eerlijke

Succesfactoren

en rechtvaardige behandeling leidt tot een hoger percentage


+

Informele aanpak vaak voordeliger

26%

Kortere procedures en sneller duidelijkheid

oplossingen van conflicten en procedures.

De mate waarin de contactfunctionaris in staat is zich te verplaatsen in de positie van de burger is de belangrijkste verklarende factor voor de tevredenheid van de bezwaarmaker met de informele procedure van bezwaarafhandeling. Burgers hechten daarbij veel belang aan goede en begrijpelijke informatie, zorgvuldige procedures waarin goed en actief naar hen wordt geluisterd en waarin herkenbaar wordt ingegaan op de bezwaren die ze naar voren hebben gebracht.

Minder procedures In de bezwaarfase werd in gemiddeld 60 procent van de ge-

Tevreden ambtenaren

7,8

Dejuridisering De in dit artikel gepresenteerde facts and figures zijn afkomstig Informele interventies leiden ertoe dat er

uit onderzoeken die zijn uitgevoerd door TNS NIPO, de Katholieke

oplossingsgericht gewerkt wordt in plaats van

Universiteit Leuven in samenwerking met de Universiteit van Amster-

Ambtenaren waarderen de

proceduregericht. Door aandacht te b esteden

dam, de Universiteit Utrecht, de Rijksuniversiteit Groningen, de Uni-

informele behandeling van

aan het perspectief en de behoefte van de

versiteit Tilburg, Sira consulting B.V. en Stibabo. U kunt de verschil-

maire p roces werd in 70 procent van de gevallen waarin de

bezwaren met gemiddeld een

burger d ragen informele interventies bij aan het

lende onderzoeksrapportages t erugvinden op

mogelijkheid daartoe werd geboden gekozen voor een informele

7,8 en gaven aan dat er een

inzicht bij ambtenaren welke verbeteringen in de

www.prettigcontactmetdeoverheid.nl.

behandeling. De informele aanpak leidt er ook toe dat minder

breed draagvlak is voor voort-

besluitvormingsprocessen wenselijk zijn.

vaak en minder snel gebruik wordt gemaakt van een (externe)

zetting van deze werkwijze.

vallen gekozen voor een informele aanpak en trokken burgers als g evolg daarvan hun bezwaarschrift in. In deze zaken werd daardoor geen reguliere procedure meer doorlopen. In het pri-

bezwaaradviescommissie. 12


13

Focus

Focus

Gemiddelde wachttijd teruggebracht tot enkele maanden

Bestuursrechter kijkt vooruit Zoveel mogelijk dejuridiseren en maatwerk zijn de nieuwe pijlers van de bestuursrechter. Hij is niet langer een sfinx en gaat tegenwoordig diepgaand in gesprek met procespartijen. De rechter vraagt door en stuurt actief aan op een oplossing voor het onderliggende conflict. Die nieuwe zaaksbehandeling heeft de attitude van de bestuursrechter fundamenteel veranderd.

‘H

et duurde te lang tot zaken op zitting kwamen en bestuursrechters hielpen de zaak inhoudelijk vaak ook te weinig vooruit, waardoor ze maatschappelijk onvoldoende bijdroegen,’ vertelt Bart Jan van Ettekoven, die behalve senior rechter en inhoudelijk adviseur van de rechtbank MiddenNederland ook hoogleraar staats- en bestuursrecht aan de Universiteit van Amsterdam is. Dat kwam onder meer aan de orde in de derde evaluatie van de Algemene wet bestuursrecht (Awb), waarin het

‘De bestuursrechter was vooral bezig met hoe het niet moest’ procesrecht voor de bestuursrechter geregeld is. ‘Rechters mogen toetsen of een goed besluit is genomen. Als dit niet het geval blijkt, kunnen ze het besluit vernietigen. De bestuursrechter was kortom vooral bezig met hoe het niet moest, terwijl het natuurlijk gaat om hoe het wél moet.’ Snelheid, maatwerk, oplossingsgerichtheid en finaliteit zijn de kernwoorden van de nieuwe benadering, aldus Van Ettekoven. Een zaak moet liefst binnen vier, vijf maanden op zitting komen. In de zitting nieuwe stijl kijkt de rechter naar wat partijen verdeeld houdt, of schikking of mediation een optie is en – als er een uitspraak moet komen – of nog aanvullende informatie en bewijs nodig zijn. Met finaliteit wordt bedoeld dat de bestuursrechter tot een oordeel of een afspraak komt waarmee daad14

werkelijk een eind komt aan het onderliggende conflict of het juridische geschil. Van Ettekoven: ‘De bestuursrechters zijn erin geslaagd de wachttijd terug te brengen tot enkele maanden en de meeste zaken af te doen binnen zes, zeven maanden.’ In 2011 is in het Landelijk overleg voorzitters sectoren b estuursrecht van de rechtbanken afgesproken voortaan de nieuwe zaaksbehande ling te hanteren. Nieuwe jurisprudentie van de hogerberoepsrechters gaf daarvoor meer armslag. Cultuurverandering

Bij de Centrale Raad van Beroep (CRvB) liepen in 2011 en 2012 twee pilots. President Theo Simons is enthousiast over de maatwerkmogelijkheden. ‘Je kunt natuurlijk niet elke zaak informeel afdoen, soms moet je een juridische beslissing nemen. De kunst is deze dan óók op maat te maken, zodat procespartijen weten wat hun bewijspositie is en welke gegevens nog nodig zijn om de zaak finaal af te doen.’ Binnen drie maanden moet er contact zijn met een rechter. Via een zogenoemde regiezitting (met één rechter) wordt bepaald of de zaak zich leent voor een meer informele aanpak of dat toch een klassieke zitting nodig is. Partijen hoeven op een regiezitting niet te pleiten. Simons: ‘We gaan meteen de diepte in. De feiten kennen we immers al uit het beroep- en verweerschrift. Dit bekort de zitting en het echte probleem wordt helder.’ In principe kan de zaak in de regiezitting worden afgedaan, maar in praktijk volgt er toch nog vaak een vervolgzitting, waardoor de winst van de kortere doorlooptijd wegvalt. ‘Je kunt je afvragen of een regiezitting het juiste instrument is om de zaken uit te zeven,’ reageert Simons. Hij verwacht dat zaken straks allemaal gewoon in een reguliere zitting een snelle en op maat gesneden behandeling krijgen. ‘Dat zal vermoedelijk efficiënter zijn,’ voorspelt hij. Het grote voordeel is volgens Simons dat er meer ruimte is voor procedurele rechtvaardigheid. ‘Je geeft procespartijen inzicht in de zaak, zodat je potentieel een tevreden verliezer krijgt: de partij die verloren heeft, begrijpt dan waarom hij geen gelijk krijgt en accepteert dit.’ Dit kan eindeloos procederen voorkomen. Simons: ‘Door de nieuwe zaaksbehandeling hoeven er bijna geen zaken meer PM SPECIAL september 2013

teruggestuurd te worden. Vroeger werd een zaak nogal eens teruggewezen naar het bestuursorgaan, dat dan een nieuw besluit nam, waarna de burger na bezwaar en beroep weer vrolijk bij de appelrechter aanklopte.’ De attitude van procespartijen is van groot belang. Dat betekent voor bestuursorganen dat ze geen mensen moeten sturen die zich hebben vastgebeten in de zaak en liever ook niet alleen juristen, adviseert Simons. Verder is belangrijk dat de gemachtigde het mandaat heeft van de politiek om te manoeuvreren. Voor de beroepscolleges waar vaak de meer juridisch gerichte rechters werken, betekent deze benadering een behoorlijke cultuurverandering. ‘Je kijkt niet alleen terug naar hoe het besluit tot stand kwam, maar ook vooruit: hoe het geschil

‘Een rechter die wil, heeft vaker succes’ Professor Bert Marseille van de Rijksuniversiteit Groningen doet onderzoek naar geschilbeslechting in het bestuursrecht. We leggen hem drie vragen voor over de nieuwe zaaksbehandeling. Wat is het grootste bezwaar van bestuursrechters tegen de nieuwe zaaksbehandeling?

‘Door de informele aanpak worden er bijna geen zaken meer teruggestuurd’

‘In het onderzoek naar een experiment bij de Centrale Raad van Beroep (CRvB) met de nieuwe zaaksbehandeling spraken we een aantal sceptische rechters. Dit vraagt van ons verder te gaan dan past in onze taakopvatting, zeggen zij. Dat is een goed punt om over te discussiëren. Voorstanders zijn pragmatisch: we doen niets wat procespartijen niet willen en het

wél opgelost kan worden,’ zegt Simons. ‘Dat vergt dat rechters zich verplaatsen in procespartijen en dat ze het “echte” conflict boven tafel krijgen. Een geschil met de zorgverzekering over een pgb-verstrekking kan bijvoorbeeld voortkomen uit zich onheus bejegend voelen.’ De bestuursrechter is op de goede weg, concludeert Van Ettekoven. Natuurlijk, er zijn nog wel wensen: er mag nog meer geïnvesteerd worden in vaardigheidstrainingen en intervisie, de bestuursrechter is nog niet zo goed in het bewaken van dossiers met losse eindjes vanwege lopende afspraken, maar, zo zegt Van Ettekoven, driekwart van de rechters is inmiddels om. ‘Als het kwartje is gevallen, is het ook verdomd moeilijk om níet met die praktische oplossing te komen die het conflict voorgoed uit de weg ruimt.’ • cvdw

werkt, vinden zij. Door het achterliggende conflict aan te snijden begeeft de rechter zich natuurlijk ook op onbekend terrein, waar hij zijn hand kan overspelen. Het mooiste is als het conflict zo vroeg mogelijk wordt opgelost, liefst in de bezwaarprocedure, waar de betrokken overheidsorganisatie speelruimte heeft. Soms is evenwel het gezag van de rechter nodig, al was het maar omdat partijen daarmee gemakkelijker de terugtocht kunnen vinden.’ Wat levert de nieuwe zaaksbehandeling op? ‘We onderzoeken dat nu bij rechtbanken. Uit het onderzoek bij de CRvB bleek de taakopvatting van de rechter een bepalende factor. Je moet het wel willen. Een rechter die wil, heeft vaker succes. Verder moeten partijen bereid zijn te zoeken naar een oplossing. Sommige bestuursorganen hebben er eenvoudigweg geen zin in. In appelzaken blijkt de nieuwe zaaksbehandeling efficiënt te zijn, vooral omdat bijna drie keer zo veel zaken enkelvoudig in plaats van meervoudig worden beslist. Dat kan prima, lang niet alle z aken bij de appelrechter zijn complex. Wel zie je dat de afronding bij een informeel traject soms lang duurt, waardoor rechters het gevoel krijgen dat zo’n zaak een eindeloos moeras is. Feitelijk is de doorlooptijd slechts bij een beperkt aantal zaken langer. Veel andere zaken gaan juist sneller. Wel is de variatie is groter, maar dat vind ik geen probleem, want het is de consequentie van de keuze van partijen zelf.’ Hoe verhoudt de nieuwe zaaksbehandeling zich tot een uniforme rechtspraak? ‘Er zijn grote verschillen tussen hoe rechters zaken behandelen, soms te groot. Dat is een probleem. Het is belangrijk dat rechters de juiste vaardigheden hebben. Een kwestie van opleiding, maar meer nog van talent. Dat moet worden aangeboord. Waar ik me geen zorgen over maak, is dat een meer informele aanpak leidt

Wat betekent de nieuwe zaaksbehandeling voor de bestuursrechter? Bekijk hier het interview met Bart Jan van Ettekoven.


tot uitkomsten in strijd met het recht. We hebben dit voor de bezwaarprocedure onderzocht en we vonden er geen aanwijzingen voor.’ • cvdw

15

Pionieren

Informele aanpak soms nog onterecht voor soft versleten

Trekken aan ‘ja maarambtenaar’ en papiervreter met telefoonvrees Een pilot met de informele aanpak is één ding, maar het invoeren van deze manier van werken in de hele (gemeentelijke) organisatie is een stuk lastiger. Het is een proces van cultuurverandering waarbij het management het voortouw moet nemen en soms de confrontatie met de medewerkers zal moeten aangaan. ‘De informele aanpak is vrijwillig, maar niet vrijblijvend,’ zegt trainer en adviseur Caroline Koetsenruijter.

Z

wolle is een van de gemeenten waar de informele aanpak sinds een aantal jaren wordt toegepast. In het kader van bezuinigingen en het samenvoegen van afdelingen is begin dit jaar besloten breder aandacht aan de informele aanpak te geven en deels ‘ambtelijk horen’ in te voeren. ‘Bezwaarschriften kunnen nu behandeld worden door een onafhankelijke adviescommissie, maar ook door een ambtenaar die eerder niet bij de kwestie was betrokken, iemand die er met een frisse blik naar kan kijken,’ verduidelijkt Onno L ooijestijn, strategisch-juridisch beleidsadviseur bij de gemeente. Niet iedereen bij de gemeente zat op deze verandering te wachten, vertelt hij. ‘Sommige mensen vonden het ambtelijk horen principieel bezwaarlijk, omdat een ambtenaar niet onafhanke-

‘Houd nou toch op met jezelf als ambtenaar zo klein te maken’ lijk is. Bovendien speelt mee dat een jurist het leuk vindt om juridisch werk te doen, hij is daarvoor opgeleid en altijd mee bezig geweest, maar wordt nu ineens in een andere rol geduwd. Dat vergt een cultuurverandering binnen de organisatie.’ Zo’n cultuurverandering is lastig, weet ook Yvette Nass. Momenteel is ze secretaris van de Ombudscommissie in ’s-Hertogenbosch, eerder was ze intensief betrokken bij de invoering van de in16

formele aanpak in de gemeente Breda. ‘Als het om een nieuwe manier van werken gaat, zijn er in de organisatie onvermijdelijk “ja maar-ambtenaren”, met reacties als “ja maar ik heb al zoveel werk”, of “ja maar ik ben geen maatschappelijk werker”. Het is dan zaak om te zoeken naar de werkelijke reden van zo’n reactie. Is dat echt zo, of is iemand bang de regie kwijt te raken? Bang dat een boze burger met meer punten en opmerkingen komt als je hem benadert? Vervolgens is het zaak om samen met een leidinggevende te proberen de weerstand om te buigen en te bekijken wat er wel kan.’ Ook trainer en adviseur Caroline Koetsenruijter schudt moeiteloos een aantal tegenwerpingen uit de mouw: ‘ja maar ik heb hier helemaal geen tijd voor’, ‘ja maar ik ben van de inhoud’, ‘ja maar ik houd niet van conflicten’. Of: ‘dat is iets voor jouw afdeling’. Of: ‘dit is een burenruzie,dat hoort helemaal niet bij de gemeente thuis’. Of: ‘met advocaten valt niet werkelijk te praten’. Met dat laatste is ze het hartgrondig oneens: ‘Ook advocaten moet je gewoon bellen. Houd nou toch op met jezelf als ambtenaar zo klein te maken, dat is een onderschatting van jezelf ! Je moet goed weten wat je rol en wat je doel is, daar kun je je in trainen. Advocaten staan net zo goed in de samenleving, ze weten wat er speelt en ze zijn er ook op uit om tot resultaat te komen, liefst in der minne.’ Bondgenoten

Tegenstand of een ‘ja maar-houding’ is lastig, maar voorstanders en pleitbezorgers van de informele aanpak kunnen trouwens ook lastig zijn, is de ervaring van Koetsenruijter. ‘Er zijn mensen die hun eigen eilandjes bewaken, die binnen de organisatie het “uithangbord” van Prettig Contact met de Overheid willen zijn en een strijd aangaan wie met de resultaten mag pronken. Dat belemmert de invoering in de organisatie. De ambtenaren die op deze manier werken moeten juist durven loslaten en accepteren dat er elders in de organisatie op een andere manier invulling aan PCMO wordt gegeven. Ook projectleiders moeten vooral niet alles alleen doen, maar snel bondgenoten in de organisatie zoeken. PM SPECIAL september 2013

Dat betekent ook dat ze anderen op de voorgrond zetten en successen gunnen.’ ‘Er is geen blauwdruk te maken voor de manier waarop je het precies moet doen, elke afdeling heeft een andere aanpak,’ heeft ook Looijestijn ervaren. ‘Belangrijk is vooral: go and tell them, je moet je successen elders in de organisatie onder de aandacht brengen. Andere afdelingen gaan ook op deze manier werken als ze zien dat zaken veel sneller en hopelijk ook duurzamer worden behandeld.’ Toch zijn er weerstanden te overwinnen. Vaak is er in de pilotsfeer wel ruimte, maar gaat het l astiger in de fase daarna, de borging en verankering in de organisatie. Informeel contact leggen met burgers wordt vaak wat soft gevonden, softer dan weten regelgeving, en juristen willen juist graag juridiseren. Koetsenruijter: ‘Dat is vanuit hun achtergrond begrijpelijk, maar het staat haaks op de informele aanpak. Bovendien komt informeel contact opnemen met de burger niet in de plaats van de juridische procedure, het is én-én.’ Training van de informele aanpak alleen is onvoldoende, voorafgaand en na afloop moet er ook veel gebeuren. ‘Voor je aan de training begint moet er binnen de organisatie, en als dat niet lukt in ieder geval binnen het team, besef zijn van nut en noodzaak. Na de t raining moet de vaart erin blijven en moet het zo snel mogelijk worden toegepast. De dag na de training moeten de mensen kunnen vlammen!’ Binnenboord

Blijft het probleem dat de informele aanpak, ondanks alle goede voornemens, voorbereidingen en trainingen, voor sommige medewerkers een bijkans onneembare hobbel blijkt te zijn. Koetsenruijter: ‘Werken op de informele manier kan leiden tot een reshuffling van taken, het is ook in dat opzicht een uitdaging voor de organisatie en het management. Wat zijn de competenties van de mensen? Wie legt makkelijk contact? Het m anagement moet proberen iedereen binnenboord te houden, ook de papiervreter met telefoonvrees. Dat kan door taken te herverdelen, maar als iemand het uiteindelijk niet kan of niet wil – vooral dat laatste – dan zal je als management toch stappen moeten ondernemen. In zo’n geval dreigt iemand zijn persoonlijke norm boven de organisatienorm te stellen, en dan is het tijd voor een confronterend gesprek. Het gaat immers om een norm voor c onflicthantering van organisaties, niet om wat individuele ambtenaren doen of vinden.’ Het kan inderdaad consequenties hebben, stelt ook Nass. ‘Het gaat om een cultuurverandering en dat kan betekenen dat sommige medewerkers keuzes zullen moeten maken, of zelfs anders zullen worden ingezet als het met deze nieuwe manier van werken echt niet lukt – liefst binnen de gemeentelijke organisatie, maar eventueel zelfs daarbuiten.’ Informeel contact met de burger onderhouden is vrijwillig, maar niet vrijblijvend, benadrukt PM SPECIAL september 2013


Pionieren

oetsenruijter. ‘Het is een kwestie van de rol en de K taakopvatting die je als ambtenaar hebt. Het aangaan van een gesprek kan inderdaad lastiger zijn dan je te verschuilen achter de computer en achter de procedures. Maar het is niet alleen lastig, het is ook leuk. Laat je verrassen, als je het durft zul je zien dat het wel meevalt met alle beren op de weg. En de resultaten zijn goed.’ Met dat laatste is Looijestijn het eens. ‘We h ebben het ondanks de tegenstand doorgezet en de resultaten zijn in het eerste half jaar dat we e rmee werken goed. Conflicten blijken anders opgelost te kunnen wor-

‘Projectleiders moeten bondgenoten in de organisatie zoeken’ den. De meeste zaken worden nu ambtelijk gehoord, alleen zaken die heel gecompliceerd zijn of politiek gevoelig liggen komen nog voor de commissie. Van de bezwaarschriften die we o ntvangen wordt zo’n 80 procent door middel van de informele aanpak behandeld. De helft van die g evallen leidt tot een alternatieve a fdoening van het probleem. Wij zijn er heel tevreden over, maar we willen graag weten of dat ook voor de burgers geldt. We beginnen daarom in september met een k lanttevredenheidsonderzoek om daarachter te komen en eventueel de werkwijze aan te passen.’ Dat daar wellicht uit naar voren komt dat er fouten worden gemaakt is vervelend, maar onvermijdelijk. Nass beziet het van de zonnige z ijde: ‘Van je grootste fouten leer je het meest.’ • Mvdt 17

Ui t d e p r a k t i j k

Ui t d e p r a k t i j k

Discussie over nieuwe wetgeving moet leiden tot een fair deal

den tot minder gedetailleerde regels. Iedereen die meedoet is enthousiast.’ Dat neemt niet weg dat het voor veel gevestigde belangenbehartigers even wennen is. Het ene moment schakel je nog direct met de ambtenaren op het ministerie, en zo moet je met gepassioneerde opponenten in debat op internet. Van Bergenhenegouwen: ‘Dat vereist inderdaad een omschakeling. Een brancheorganisatie met bijvoorbeeld veertig leden verhoudt zich ook wat lastiger tot de dynamiek die hier ontstaat. Normaal stemden ze altijd zaken af met leden. Dat werkt goed als je daarna een een-op-eengesprek met het ministerie voert, maar in een publieke discussie wordt dat lastiger.’

EZ doorbreekt het wantrouwen

met lobbyen. Dat hoort natuurlijk ook bij de democratie.’ Was het evenwel niet handiger geweest om Kamerleden te betrekken bij de discussies op LinkedIn en hen deel van het proces te maken? De Tweede Kamer staat erom bekend dat ze niet graag met voldongen feiten wordt geconfronteerd. ‘Hen erbij betrekken is ingewikkeld, omdat je Kamerleden daarmee uit hun formele positie als medewetgever zou halen,’ zegt Van Beuningen. Zijn collega vult aan: ‘We hebben ze niet actief benaderd, maar we zeggen ook geen “nee” als ze zich zouden aanmelden. Bovendien houden we de Tweede Kamer via brieven op de hoogte van de voortgang.’ Overal toepasbaar

Het ministerie van Economische Zaken laat belanghebbenden meepraten én onderling discussiëren over nieuwe regels. De omvangrijke wetgevingsagenda STROOM, op het gebied van energie, wordt als eerste zo aangepakt. Een speciaal hiervoor opgerichte LinkedIn-groep telt ruim 1100 leden. Helpt dit de ‘negatieve spiraal’ tussen overheid en sector te doorbreken?

I

nitiatiefnemers Jan van Beuningen, coördinerend jurist bij de directie Wetgeving en Juridische Zaken, en Jeroen van Bergenhenegouwen, coördinerend beleidsmedewerker bij de directie Energiemarkt, vertellen op het ministerie over het project en hun rol daarin. ‘Je rol als ambtenaar is anders dan in een normaal wetgevingstraject,’ zegt Van Beuningen. ‘Je moet ineens de openbaarheid opzoeken als een discussieleider. Hoe fanatieker je zelf bezig bent met samenvatten, terugspelen en nieuwe vragen aan de orde stellen, hoe meer respons je krijgt, is onze ervaring.’ Hoe vernieuwend is discussiëren op LinkedIn eigenlijk? De overheid raadpleegt wel vaker belanghebbenden in een wetgevingstraject, bijvoorbeeld via internetconsultatie. ‘Er zijn zeker meer initiatieven die lijken op wat wij doen. Ik zie bijvoorbeeld een parallel met het topsectorenbeleid. Maar deze aanpak op het gebied van wetgeving is echt nieuw,’ onderstreept Van Bergenhenegouwen. Zijn collega vult aan: ‘Het gaat veel verder dan alleen het verzamelen van meningen over een uitgewerkt voorstel, zoals bij internetconsultatie.’ STROOM draait hoofdzakelijk om

18

de herziening en samenvoeging van de bestaande Elektriciteitswet en Gaswet. ‘We hebben van tevoren alleen de randvoorwaarden aangegeven: de wetgeving moet worden gestroomlijnd met onder

‘Het ministerie was het best te vergelijken met een boksbal’

wel eens gepassioneerd uitdrukken, maar dat is ook goed, het lokt weer reacties uit.’ Het idee voor de nieuwe aanpak komt níet uit de koker van een communicatieadviseur die vond dat het ministerie ‘iets’ met sociale media moest doen. ‘Er zit niet altijd een verhaal onder zulke initiatieven, hier is dat wel zo,’ zegt de beleidsadviseur. Samen met Van Beuningen publiceerde hij die visie in een preadvies voor de Jonge Vereniging voor Bestuursrecht VAR. Hierin beschrijven ze de ‘negatieve spiraal’ waarin overheid en sector elkaar gevangen houden sinds de liberalisering van de energiemarkt. ‘Om de liberalisering te realiseren was een sturende overheid noodzakelijk, maar mede daardoor is een relatiepatroon tussen overheid en sector

meer de Europese regelgeving, de uitvoerings- en toezichtlasten moeten omlaag, en de wet moet de transitie naar duurzame energie ondersteunen. In interactie met de deelnemers bepalen we vervolgens hoe dit zich vertaalt.’ Gepassioneerd

Van Bergenhenegouwen legt uit dat het digitale platform in alle openheid opereert. ‘Je moet je wel aanmelden, maar we laten iedereen toe. We hebben dan ook deelnemers van diverse achtergronden. Alle sectoren zijn vertegenwoordigd – de industrie, de milieubeweging, lokale overheden, consumenten en particulieren. We hebben een gedragsregel: fatsoenlijk met elkaar omgaan. Sommige deelnemers willen zich nog

Jan van Beuningen: ‘We moeten anders organiseren’ PM SPECIAL september 2013

Jeroen van Bergenhenegouwen: ‘Alle sectoren zijn vertegenwoordigd’

gevestigd dat gebaseerd was op wantrouwen. EZ positioneerde zich daarin als hoeder van het publieke belang en als spiegelbeeld legitimeerde het daarmee de sector om alleen zijn eigen deelbelangen na te jagen, wat weer nieuwe regels uitlokte, enzovoort. Zo zijn we sinds 1998 dertig wetswijzigingen en 45 regelingen verder,’ aldus Van Bergenhenegouwen. Daarbij kwamen – volgens de gangbare werkwijze – allerlei belangengroepen hun zaak verdedigen in gesprekken op het departement. ‘De rol van het ministerie hierin kun je nog het best vergelijken met die van een boksbal,’ zegt Van Beuningen. ‘Van A, B en C brouwden wij D. Daar kwam het parlement nog overheen met amendementen en ten slotte was E het eindproduct, waar niemand op zat te wachten, gechargeerd gesproken.’ Van Beuningen vervolgt: ‘Verder werd het ook steeds duidelijker dat dit relatiepatroon en die verdediging van deelbelangen in de weg staan van noodzakelijke ontwikkelingen richting toekomst. Om de negatieve spiraal te doorbreken moeten we anders organiseren. Dat vereist een omslag in het denken over beleid en wetgeving in de relatie tussen overheid en samenleving. Het mooie is dat nu iedereen kan zien hoe een bepaalde belangenafweging tot stand komt en dat partijen daar samen verantwoordelijkheid voor dragen en er elkaar op kunnen aanspreken. De overheid is niet langer probleemeigenaar. Uiteindelijk moet deze aanpak ook leiPM SPECIAL september 2013

Uitruil

Wat de aanpak mede tot een succes maakt, denken de initiatiefnemers, is dat deelnemers kunnen schaken op meer borden tegelijk. De ambtenaren spreken van een multi-issue game. ‘Op veel onderwerpen – denk aan tarieven, consumentenbescherming, verduurzaming – kunnen nu in onderlinge samenhang beleidskeuzen worden gemaakt. Zo bevorder je een effectieve uitruil van belangen, waar alle deelnemers achter

Niet vanaf de tekentafel de optimale uitkomsten bedenken kunnen staan,’ zegt Van Bergenhenegouwen. Dit moet leiden tot een fair deal, vanuit het idee dat de overheid niet vanaf de tekentafel de optimale uitkomsten kan bedenken. Dat klinkt natuurlijk mooi allemaal, maar er is ook nog een parlement om rekening mee te houden. Leuk dat de belanghebbenden druk hebben uitgeruild om tot een totaalpakket te komen, maar wie garandeert dat de Tweede Kamer dit niet doorkruist met een rits amendementen? ‘Natuurlijk heeft het parlement het laatste woord,’ geeft Van Beuningen toe. ‘Misschien worden er wel minder amendementen ingediend dan je normaal zou verwachten, doordat er minder reden is om te lobbyen omdat er simpelweg een goed voorstel ligt. Anderzijds hebben de bureaus hier in Den Haag ons al laten weten dat ze gewoon doorgaan

De EZ-ambtenaren denken dat hun aanpak in principe voor alle wetgevingstrajecten bruikbaar is. ‘Volgens mij is het overal toepasbaar. Als we echt naar een kleinere en slagvaardige overheid willen, moeten we ook wel fundamenteel anders gaan organiseren. We willen minder regels en sterke, vitale sectoren, maar intussen beperken we alle mogelijke risico’s met meer regels en halen zo de kracht uit de samenleving,’ zegt Van Beuningen. Ziet hij ook meer voorbeelden waar overheid en belanghebbenden gevangen zitten in de negatieve spiraal van de energiemarkt? ‘O, zeker. In het onderwijs bijvoorbeeld. Is er een incident bij Hogeschool Inholland, dan wil iedereen meteen het toezicht versterken. De overheid maakt zichzelf steeds weer tot probleemeigenaar. Hetzelfde zie je gebeuren in de jeugdzorg.’ Wat houdt de nieuwe aanpak eigenlijk in qua werklast? Niet onbelangrijk om te weten in tijden van bezuinigingen. Het lijkt nogal een klus: discussies tussen honderden deelnemers opzetten, aanzwengelen en samenvatten. En daar dan een wetsvoorstel op baseren dat recht doet aan de uitkomst. ‘Wij zeggen hier steeds dat het niet leidt tot extra werk,’ zegt Van Bergenhenegouwen met een knipoog. ‘In dit voortraject gaat natuurlijk wel veel energie zitten, dat is gewoon zo. We denken anderzijds ook weer winst te kunnen behalen doordat we minder bilaterale gesprekken hoeven te voeren. En vooral doordat er straks een solide voorstel ligt waarvoor brede steun bestaat in een sector waarin men elkaar weer beter weet te vinden en die medeverantwoordelijkheid draagt.’ • rs 19

I n t e r n at i o n a a l

Prettig Contact met de Overheid dringt door tot Verenigde Naties

Informele aanpak maakt ook internationaal school Het project Prettig Contact met de Overheid leidt tot meer vertrouwen in de overheid en een bredere acceptatie van overheidsbesluiten. Twee bepalende factoren voor de legitimiteit van de overheid. Daarom staat het project als best practice te boek bij de Verenigde Naties en de Europese Commissie. Ook maakt het nu furore binnen de Organisatie voor Economische Samenwerking en Ontwikkeling (OESO).

M

eer tevreden burgers, een vergroot vertrouwen in de overheid, a mbtenaren die hun werk met meer plezier doen, minder procedures, kortere doorlooptijden en een aanzienlijke b esparing op de kosten voor de overheid. De meerwaarde van de informele aanpak is ook in het buitenland niet onopgemerkt gebleven. Sinds zijn v ijfjarig bestaan sleepte het project Prettig Contact met de Overheid (PCMO) voor zijn innovatieve vorm van publieke dienstverlening prijzen in de wacht van het European Institute of Public Administration (EIPA), de Verenigde Naties (VN) en de International Association for Conflictmanagement. Niet verwonderlijk dat andere overheden interesse hebben in deze nieuwe werkwijze. Er is belangstelling vanuit Noorwegen en Zweden, maar ook l anden verder van huis – waaronder Georgië, Indonesië en de Verenigde Staten – wilden meer weten over de informele aanpak. Regelmatig heeft p rojectleider Lynn van der Velden contact met buitenlandse delegaties. De eerste internationale spin off is inmiddels dan ook een feit. Claus

20

Hjort Frederiksen, destijds minister van Financiën in Denemarken, zag zich voor de opgave gesteld om meer werk te verrichten met minder ambtenaren en was zo van de informele aanpak gecharmeerd dat hij de hulp van het ministerie van Binnenlandse Zaken inriep om een aantal pilots in Denemarken te

eerste internationale spin off is een feit laten ontwikkelen. Na een introductie bij enkele gemeenten en ziekenhuizen is er een vergelijkbaar traject opgestart waarbij intensief contact wordt onderhouden met de medewerkers van PCMO. VN-agenda

Jeremy Millard maakte als jurylid van de United Nations Public Service Awards kennis met het Nederlandse PCMOproject. Millard, adviseur van onder meer de Verenigde Naties en de Europese Commissie, volgt de internationale ontwikkelingen op het terrein van sociale innovatie, e-governance en publieke dienstverlening nauwlettend. Op dit

Het project Prettig Contact met de Overheid valt in de prijzen bij de uitreiking van de United Nations Public Service Awards in 2011

moment is hij betrokken bij het opstellen van de VN-agenda voor de publieke sector na 2015, het jaar waarvoor de huidige Millenniumdoelen gesteld zijn. Millard doet onder meer onderzoek naar de manier waarop governance integraal kan worden opgenomen binnen de verschillende dimensies en basisbeginselen van de VN. De adviseur maakt hierbij dankbaar gebruik van de input van het Nederlandse project. Daarbij gaat de interesse onder meer uit naar de indicatoren die binnen PCMO zijn vastgesteld op het gebied van procedurele rechtvaardigheid. Ook heeft het project zich – mede dankzij de internationale erkenning – in de kijker gespeeld van de Organisatie voor Economische Samenwerking en Ontwikkeling (OESO). Tegen de achtergrond van de economische en financiële crisis in Europa vormt het herstel van vertrouwen in de private en publieke instituties en de legitimiteit van de overheden voor dit samenwerkingsverband van 34 landen topprioriteit. PCMO heeft een werkwijze ontwikkeld die leidt tot versterkt vertrouwen in de overheid en een bredere acceptatie van overheidsbesluiten. Twee belangrijke pijlers als het gaat om de legitimiteit van het overheidshandelen. De OESO is in het bijzonder geïnteresseerd in de bijdrage die het Nederlandse project kan leveren om in het kader van beleid en regelgeving ten aanzien van overheidsbesluiten de participatie, compliance, aanvaarding, transparantie en verantwoording te verbeteren. Het Nederlandse PCMO is daarom naast een omgevingsrechtproject uit Canada gevraagd om het door de Regulatory Policy Committee van de OESO samengestelde raamwerk voor kwalitatief hoogwaardig beleid en weten regelgeving te toetsen en aan te vullen. In maart 2014 worden de eindresultaten van het pilotproject opgeleverd bij de OESO. • rw PM SPECIAL september 2013

Uit de praktijk

Pilot leidt tot de helft minder bezwaar

gemeente Gouda weet nu van informeel aanpakken

D

e informele aanpak is bij de gemeente Gouda eigenlijk heel eenvoudig gestart, vertelt Ed van der Hoeven, juridisch adviseur en coördinator bezwaarschriften bij de gemeente. ‘Een aantal jaren geleden ben ik bij de behandeling van bezwaarschriften zo’n beetje op z’n janboerenfluitjes begonnen met mensen te bellen om te vragen wat ze nou eigenlijk bedoelden met hun bezwaar. Vaak bleek in zo’n gesprek dat je ook zonder juridische procedures tot de oplossing van het probleem kon komen. Toen dat al een tijdje liep, heb ik dat eens met het hoofd van de afdeling besproken. We hebben het toen breder getrokken, meer mensen zijn op deze manier gaan werken. Vervolgens hebben we een plan van aanpak gemaakt en in 2009 zijn we begonnen met de pilot ‘Bel en Win!’. Daarmee zijn we “aangehaakt” bij het project PCMO, wat we in Gouda PCMDO noemen, Prettig Contact Met De Overheid. Het is allemaal op heel natuurlijke wijze verlopen.’ Het is vooral een kwestie van makkelijker communiceren, stelt Van der Hoeven. ‘Minder vaktaal gebruiken en op zoek gaan naar “de mens achter de brief ”. De essentie is simpel: pak de telefoon of spring op de fiets – Gouda is een postzegel – en bespreek het probleem zodat je een beter beeld van de situatie krijgt. Een mooi voorbeeld had ik een keer bij de vaststelling van de WOZwaarde. Dat leidt altijd tot bezwaren, maar toen ik eens langsging bij mensen die bezwaar hadden gemaakt, bleek het eigenlijk helemaal niet om het geld te PM SPECIAL september 2013

gaan. Hun huis lag langs een “snoeproute” van scholieren tussen school en een supermarkt en er belandden steeds papiertjes en ander afval in hun tuin. Eigenlijk zochten ze op deze manier contact met de gemeente om daar wat aan te doen – een ingewikkelde manier, maar zo gaat het wel eens.’ Dat Gouda niet zo’n erg grote gemeente is, met misschien nét de goede schaalgrootte om op deze manier te werken, speelt volgens Van der Hoeven geen rol. ‘Nee hoor, dit moet overal kunnen,’ stelt hij. ‘Het gaat om de visie op dienstverlening die je ontwikkelt. Het past niet meer om als enig contact met de overheid een brief op de mat te krijgen waarin je verzoek wordt afgewezen.’ Ondanks de informele aanpak gaat er toch nog wel eens iets mis, de gemeente verzuimt

‘Fouten mogen worden gemaakt, daar leren we van’ bijvoorbeeld een brief te beantwoorden. Vervelend, maar het is input voor de werkprocessen. ‘Fouten mogen worden gemaakt, daar leren we van. En: geef je fouten toe, dat leidt tot vertrouwen, ook bij de burgers.’ Laagdrempelig

De informele manier van werken is inmiddels in de hele gemeente ingeburgerd. Ook in het primaire proces moet er op enig moment contact met de klant zijn geweest, telefonisch of

Beeld Arenda Oomen

Gouda begon in 2009 met het project ‘Bel en Win!’: binnen drie werkdagen wordt telefonisch contact opgenomen met de indiener van een bezwaar om erachter te komen wat er écht aan de hand is. Dat is vaak heel iets anders dan in het formele bezwaar wordt aangegeven. Gouda’s winst: minder bezwaarschriften, tevreden klanten én tevreden medewerkers.

Ed van der Hoeven (m) en zijn collega’s

face to face, voor er een besluit wordt genomen. Van der Hoeven vindt dat ook bezwaarschriftencommissies zich bij deze manier van werken moeten aansluiten. ‘Ook de commissie moet zich laagdrempelig o pstellen en proberen tot een oplossing te komen. Een bezwaarschriftencommissie is geen rechtbank en moet zich ook niet zo presenteren door tegenover degenen met een bezwaar te gaan zitten. Ga eens met z’n allen aan een ronde tafel zitten.’ Het resultaat van de informele aanpak is dat er veel minder bezwaarschriften en hoorzittingen zijn. Eind jaren negentig ontving de gemeente Gouda zo’n achthonderd bezwaarschriften per jaar, tegenwoordig zijn dat er minder dan vierhonderd. Minstens zo belangrijk is de klanttevredenheid, die is toegenomen van 5,5 naar ruim een 8. ‘En ook de arbeidstevredenheid van de medewerkers is gegroeid tot een 8,2. De medewerkers die de informele aanpak uitvoeren zitten niet in een keurslijf, er wordt een beroep gedaan op hun creativiteit. Het gaat er immers om wat wél kan, niet om wat niet kan.’ • Mvdt 21

Focus

Informele aanpak vraagt out of the box-denken

Help, Een advocaat aan de lijn! Steeds vaker zetten bestuursorganen niet-juridische instrumenten in om met burgers en bedrijven in contact te komen over hun zienswijzen, klachten en bezwaren. Het werk van de advocaat krijgt hiermee een nieuwe dimensie. Kennis van het recht is niet langer zaligmakend, ook vaardigheden op het gebied van communicatie en mediation zijn gewenst. ‘De informele aanpak vergt out of the box-denken, de box waar heel groot “jurist” op staat.’

I

t takes two to tango. Zowel advocaten als bestuursorganen zouden meer inzicht moeten krijgen in elkaars rol bij de informele aanpak, stelt Ineke van Leeuwen in haar onderzoek De betrokkenheid van advocaten bij een informele aanpak: Onbekend maakt onbemind. ‘Advocaten hebben de neiging om een conflict te juridiseren; daardoor kunnen mogelijke praktische oplossingen al in een vroeg stadium verloren gaan,’ aldus Van Leeuwen, die zelf al zo’n tien jaar als advocaat werkzaam is. De informele aanpak vraagt een opstelling van advocaten die zij niet gewend zijn: het denken in belangen van mensen in plaats van juridische stand-

‘Idealiter fungeert de advocaat als een realistische coach’ punten. ‘Deze benadering vereist dat je het g esprek aangaat en de context van het conflict onderzoekt,’ benadrukt Van Leeuwen. ‘Dit houdt in dat je ook oog hebt voor de belangen van de andere partij en je niet blindstaart op de belangen van je eigen cliënt. De informele aanpak vergt out of the box-denken, de box waar heel groot “jurist” op staat.’ De positie van de advocaat bij de informele aanpak is nog lang geen vanzelfsprekendheid, constateert Van Leeuwen op basis van zestien interviews met advocaten, medewerkers van bestuursorganen, 22

wetenschappers en experts op het gebied van mediation. In haar onderzoek belicht ze beide kanten van het spectrum, zowel het perspectief van de advocaat als dat van het bestuursorgaan. Van Leeuwen: ‘In de ideale situatie zijn alle betrokkenen bekend met hun rol en handelen zij daar ook naar. Van het bestuursorgaan wordt een open en transparante opstelling verwacht, de advocaat is v erantwoordelijk voor de begeleiding van zijn cliënt.’ Dit betekent volgens Van Leeuwen dat de advocaat gezamenlijk met de cliënt onderzoekt wat het daadwerkelijke probleem is – ‘los van de eventuele juridische geschilpunten’– en vervolgens bespreekt hoe dit het beste kan worden opgelost: via een informeel traject of de reguliere procedure. ‘Idealiter fungeert de advocaat als een realistische coach die de kansen en risico’s van beide trajecten eerlijk en oprecht met zijn cliënt bespreekt.’

te passen en aanpassing van de gedragsregels is volgens haar niet de oplossing. ‘Volgens de gedragsregels voor advocaten zijn zij al gehouden om een minnelijke oplossing te verkiezen boven een procedure.’ Meer aandacht voor het multidisciplinaire karakter van geschilbeslechting kan volgens Van Leeuwen geen kwaad. Ze pleit voor een prominentere plek van conflicthanteringsmethoden binnen het onderwijs. ‘Dit betekent niet dat de advocaat als maatschappelijk werker moet gaan fungeren, maar een bredere kennis over conflicten, het ontstaan daarvan en communicatieve vaardigheden zijn meer dan welkom. Advocaten zijn daar nu nog vaak onvoldoende in getraind.’ Ook zou de wijze waarop de gefinancierde rechtsbijstand is ingericht nog eens kritisch tegen het licht moeten worden gehouden. Van Leeuwen: ‘Advocaten krijgen nu een vergoeding als een formeel piketpaaltje – een beslissing op bezwaar of gerechtelijke uitspraak – wordt geslagen. Als dit door de informele aanpak niet meer gebeurt, krijgt de advocaat doorgaans een lagere vergoeding. Het is jammer dat er daardoor weinig financiële prikkels zijn om op snelle en efficiënte wijze een oplossing voor de cliënt te bereiken.’ Van Leeuwen ziet een duidelijke meerwaarde van een informele aanpak. ‘Een succesvolle toepassing leidt tot een snellere en effectievere oplossing waarmee een gang naar de rechter kan worden

Foto Hollandse Hoogte

Focus

voorkomen. Dit levert niet alleen een tevreden cliënt op, maar maakt je ook een veelzijdigere advocaat.’• rw Bent u ambtenaar en belt u met advocaten? In dit filmpje legt de provincie Noord-Brabant uit hoe zij gesprekken aangaat met gemachtigden.

‘Het mes snijdt aan drie kanten’ Het Rijk kan als katalysator van de informele aanpak fungeren

mes snijdt hier namelijk aan drie kanten. Met een oplossings

door deze als huisstijl in de armen te sluiten, zo menen advi-

gericht bestuursorgaan alleen kom je er niet. De advocaat en de

seur Frits Haarlemmer en beleidsmedewerker Nicky Leijtens

burger moeten daarin mee.’

Maatschappelijk werker

van de Raad voor Rechtsbijstand. Maar een oplossingsgericht

Goede voorlichting is cruciaal, aldus Leijtens. ‘Zonder

In de praktijk zijn er nog de nodige hordes te nemen. Van Leeuwen merkt op dat het bestuursrecht als rechtsgebied daar mede debet aan is. Het bestuursrecht is in hoge mate geformaliseerd: ‘Procedures beginnen met een besluit en je moet bijvoorbeeld binnen zes weken na dagtekening formeel bezwaar maken, anders is het besluit in beginsel onherroepelijk. De eerste actie is dan al snel een formele.’ Het onderzoek laat zien dat advocaten nog vaak onduidelijkheden ervaren bij een informele aanpak door bestuursorganen. Daarnaast lopen ze aan tegen het gebrek aan uniformiteit in de toepassing ervan. ‘Onbekendheid en onervarenheid maakt dat bestuursorganen niet altijd weten hoe om te gaan met advocaten bij de informele aanpak,’ zegt Van Leeuwen. ‘Een formele opstelling van de advocaat werkt een formele opstelling van het bestuurs orgaan in de hand.’ Van Leeuwen noemt de opleiding en kernwaarden van het beroep als belangrijke oorzaken. Advocaten verplichten de informele aanpak toe

bestuursorgaan alleen is niet voldoende. ‘De advocaat en de

inzicht in zijn probleem en hoe dat zo goed mogelijk kan worden

burger moeten daarin mee.’

opgelost, staat de burger op achterstand. Als raad proberen wij


de burger meer grip op zijn probleem te geven met RechtwijEen proactieve organisatie waarin de burger centraal staat.

zer en hem te laten zien welke rol hij zelf kan hebben bij de

De nieuwe lijn die is ingezet na de fusie in 2010 van vijf raden

oplossing hiervan. Het is een tool waarmee de burger niet al-

naar één Raad voor Rechtsbijstand past naadloos bij de

leen meer inzicht krijgt in zijn probleem, maar ook gestimuleerd

uitgangspunten van de informele aanpak, stelt adviseur Frits

wordt oplossingsgericht te denken. Als partijen de oplossing

Haarlemmer.

van een conflict als een gezamenlijke verantwoordelijkheid zien,

‘We richten ons op nieuwe manieren van samenwerken,

valt er een wereld te winnen.’

waarbij vertrouwen, dialoog, transparantie en dejuridisering

Haarlemmer beaamt dat. De dialoog vormt de kern van

belangrijke pijlers zijn. In onze administratieve processen maar

de informele aanpak. Dit betekent volgens de adviseur dat

ook in onze eigen bezwaar- en beroepsprocedures,’ aldus Haar-

de rol van de advocaat zal moeten veranderen. ‘Deze kan

lemmer. ‘In het bestuursrecht zijn er jaarlijks zo’n 35.000 zaken

zich niet langer uitsluitend verlaten op zijn juridische kennis.

waar advocaten voor zo’n 800 euro per zaak gesubsidieerde

Vaardigheden als creativiteit, improvisatievermogen, adequaat

bijstand verlenen in de bezwaarfase. Daar kan het werken vol-

onderhandelen en oplossingsgerichtheid zijn veel belangrijker

gens de informele aanpak nog goede diensten bewijzen en veel

geworden.’ Maar, stelt hij, de overheid zal ook zelf het goede

opleveren.’

voorbeeld moeten geven. ‘Het Rijk kan optreden als katalysator.

Zijn collega Nicky Leijtens, beleidsmedewerker Rechtwijzer

Maak van de informele aanpak de huisstijl en stimuleer lagere

en Mediation, bevestigt dit. ‘Openstaan voor dialoog en het sti-

overheden en uitvoeringsorganisaties deze te introduceren dan

muleren hiervan is echter maar één kant van de medaille. Het

wel uit te breiden.’ • rw


23

U p t o d at e

Prettig contact: van pilot tot praktijk Bent u ambtenaar en benieuwd naar ontwikkelingen en trends ter verbetering van overheidsbesluitvorming en de b ehandeling van klachten en bezwaren? Kom dan naar de lustrumconferentie van Prettig Contact met de Overheid. Op woensdag 25 september

Wilt u op de hoogte

viert het project PCMO zijn vijfjarig bestaan met een

blijven van het laatste

congres in Den Haag. Sprekers zijn onder meer Na-

nieuws over de informele

tionale ombudsman Alex Brenninkmeijer en Jeremy

aanpak? Volg de updates

Millard, consultant voor onder meer de OESO en de

van Prettig Contact met

VN. Tijdens het ochtendprogramma wordt de nieuwe

de Overheid via

handleiding voor de behandeling van b ezwaren gepresenteerd. In het middagprogramma is veel

www.twitter.com/prettigcontact

aandacht voor de praktijk. Deelnemers ontvangen een lustrumbundel met bijdragen van verschillende toonaangevende wetenschappers. Hoogtepunt van de conferentie vormt de uitreiking van de Prettig Contact met de Overheid Awards 2013.

Inmiddels werken bijna 300 pioniers met de informele aanpak op tal van domeinen binnen de overheid. Benieuwd hoe andere ambtenaren te werk gaan en waar zij tegenaan lopen? Leer van hun ervaringen, ga met collega’s in discussie over het verbeteren van het contact met burgers en verbreed uw netwerk via de online community op www.prettigcontactmetdeoverheid.nl.

Publieke beleidsbemiddeling is een manier om weerstand, complexiteit en belangenverschillen in de maatschappij om te zetten in helder, legitiem en effectief publiek beleid. De uitgave Publieke Beleidsbemiddeling biedt een overzicht met beschrijvingen en praktische richtlijnen. Deze is geschreven voor alle partijen bij beleidsbemiddeling, inclusief bestuurders van de overheid en beleidsbemiddelaars, en op te vragen bij PCMO.

Aan de slag met de informele aanpak? Op de site van PCMO vindt u tal van instrumenten om deze in praktijk te brengen. Hier kunt u terecht voor checklists voor telefoongesprekken en informeel overleg, schema’s voor belangeninventarisatie, een belwijzer en een stappenplan voor de ontwikkeling, implementatie en verankering van een pilotproject.

Op zoek naar oplossingen in een informeel gesprek? Bekijk hier het filmpje voor tips en tricks!

Meer informatie en tips voor de behandeling van klachten en bezwaren, het omgaan met een verzoek tot schadevergoeding en het aanbieden van excuses?

Geïnteresseerd in deregulering en het verminderen van administratieve lasten en op zoek naar best practices?

Burgers op weg helpen bij het zoeken naar een oplossing voor problemen en conflicten?

Hulp nodig bij het schrijven van begrijpelijke brieven of het opstellen van begrijpelijke formulieren?

www.nationaleombudsmannieuws.nl/prettig-contact

www.vng.nl/goederegels goedopgelost.overheid.nl

www.rechtwijzer.nl www.juridischloket.nl

begrijpelijkeformulieren.org

geeft overheid een menselijk gezicht special Informele aanpak september 2013 Nationale ombudsman alex Brenninkmeijer

Recommend Documents