46. Közgazdász-Vándorgyőlés Eger, 2008. június 26-28.
Gazdaságfejlesztés az ellenırzés tükrében Bihary Zsigmond fıigazgató, Állami számvevıszék
A Magyar Köztársaság éves költségvetési törvényei az elmúlt években a nélkül irányoztak/irányoznak elı közel 1500 Mrd Ft összegben gazdaságfejlesztési jellegő államháztartási kiadásokat, hogy meghatározták volna hazánk közép- és hosszú távú társadalmi-gazdasági fejlesztésének átfogó stratégiáját. A szekció témaköréhez kapcsolódva elıadásom témájaként a gazdaságfejlesztés helyzetének bemutatását választottam, szakmai területemnek megfelelıen az ellenırzés tükrében. Lehetıvé teszi ezt számomra, hogy az Állami Számvevıszék 2008 márciusában tette közzé jelentését a gazdaságfejlesztés állami eszközrendszere mőködésének ellenırzésérıl.
AZ ELLENİRZÉS CÉLJA Az ÁSZ ellenırzésének célja annak értékelése volt, hogy gazdaságfejlesztés állami eszközrendszere eredményesen és hatékonyan támogatta-e Magyarország gazdaságfejlesztési célkitőzéseinek megvalósulását. Az ellenırzés során értékeltük, hogy − a gazdaságfejlesztés feltételrendszere lehetıvé tette-e az ország gazdaságfejlesztési stratégiájának eredményes megvalósítását, ezen belül a területi, ágazati és országos gazdaságfejlesztési stratégia rendszerének egységét; a jogi-szabályozási és intézményi környezetet; a tájékoztatás, nyilvánosság és a partnerség elvének érvényesítését; − a gazdaságfejlesztési célú támogatások és adókedvezmények hasznosultak-e, valamint azt, hogy a tervezés és célba juttatás módja hozzájárult–e a támogatások és az adókedvezmények átlátható és nyomon követhetı hasznosulásához, az eredményes és hatékony gazdaságfejlesztéshez; − kialakították-e és mőködtették-e a támogatások és adókedvezmények alakulását nyomon követı ellenırzési, monitoring és értékelési rendszereket, valamint a gazdaságfejlesztés eredményeit bemutató jelentési rendszer segítette-e a stratégiai célok teljesülésének megalapozott számbavételét. Az ellenırzést a teljesítmény-ellenırzés módszerével hajtottuk végre, az értékelés alapját képezı teljesítménykritériumokat az ellenırzöttek bevonásával határoztuk meg. Teljesítményellenırzésünk a 2004-2006. évekre vonatkozóan értékelte –
a gazdaságfejlesztés feltételrendszerét;
–
a jogi-szabályozási és intézményi környezetet;
–
a gazdaságfejlesztési célú támogatások és adókedvezmények hasznosulását, hozzájárulását az eredményes és hatékony gazdaságfejlesztéshez;
–
a támogatások és adókedvezmények alakulását nyomon követı ellenırzési, monitoring és értékelési, valamint a jelentési rendszereket.
MIT ÉRTÜNK GAZDASÁGFEJLESZTÉS ALATT? Az ellenırzésre való felkészülésünk során a következıkkel szembesültünk. A gazdaságfejlesztés kifejezést a köz- és szaknyelv általánosan használja, ugyanakkor fogalmát a hazai szakirodalom és a jogszabályi környezet nem definiálja. Egyértelmő meghatározás hiányában értelmezése és tartalma nem egységes. Jelenleg nem áll rendelkezésre meghatározás (jogszabályban, stratégiában stb.) az állam, a Kormány gazdaságfejlesztési feladatairól, illetve azok ellátásáról. Nem szabályozott a gazdaságfejlesztéshez kapcsolódó állami feladat. A gazdaságfejlesztés egységes definíciójának, illetve az ahhoz kapcsolódó állami feladatok meghatározásának hiánya miatt nem ismert az ellátandó állami feladatok egyértelmő tartalma és a szükséges, valamint a rendelkezésre álló források pontos mennyisége sem. Nem ismertek pontosan a gazdaságfejlesztésre rendelkezésre álló források: a mőködési és a fejlesztési források nem különíthetık el; a korábbi évek determinációi és a szabad kötelezettségvállalási keret nem évül el. A Magyar Köztársaság éves költségvetései rendre tartalmaznak olyan kiadási elıirányzatokat (pl. vállalkozások támogatásai, autópálya beruházások), amelyek vitathatatlanul gazdaságfejlesztési célokat szolgálnak. Az államháztartás mőködési rendjérıl szóló kormányrendelet szerint a fejlesztési kiadások a fejezeti kezeléső elıirányzatok között találhatók, ahol ugyanakkor logikailag össze nem tartozó kiadások is találhatók: pl. társadalmi szervezetek egyedi támogatása, normatív szociális támogatás, költségvetési szervek felújítási kiadásai, támogatási programok, fogyasztók támogatása stb. A költségvetésbıl nem derül ki, hogy mekkora hazai fejlesztési forrás áll rendelkezésre adott évben, mivel a fejlesztési és a mőködési források nem különültek el, továbbá a korábbi évek kötelezettségvállalásainak determinációja és a szabad kötelezettségvállalási keret sem különült el. A fejlesztési források felhasználásának átláthatóságát a program alapú költségvetés bevezetése fogja javítani, mivel abban – mint az Európai Unió támogatási programjainak költségvetésében – elkülönítetten jelennek meg a fejlesztési források. Az államháztartás információs rendszerébıl – annak jellege miatt – sem nyerhetık ki a szóban forgó adatok, mivel nem áll rendelkezésre olyan egységes nyilvántartási és monitoring adatbázis, amelybıl az összes fejlesztési jellegő kiadás (uniós és hazai, strukturális és mezıgazdasági kiadás, az államháztartás négy alrendszerére) teljes körően megállapítható. A résznyilvántartások nem tartalmaznak gazdaságfejlesztés célú legyőjthetıséget.
2
Az egységes nyilvántartás mellett az egységes nyilvántartási elvek hiánya az, amely nem csak az átláthatóságot és nyomon követhetıséget korlátozza, hanem az eredmények számbavételére irányuló elemzı, értékelı munkát is akadályozza. Ebben az ellenırzésünkbenn a gazdaságfejlesztés állami eszközrendszere alatt a fejlesztéspolitikai célkitőzéseket és az azokhoz rendelt pénzügyi eszközöket értettük, azon belül kiemelten a fejlesztési jellegő támogatásokat és adókedvezményeket ellenıriztük. A gazdaságfejlesztési célú támogatások és adókedvezmények értékelése kiterjedt: –
az alapinfrastruktúrára –
autópályákra
–
környezetvédelemre
–
az emberi erıforrásokra
–
a termelı szektorra
–
–
a beruházás ösztönzésre
–
a KKV-k helyzetére
–
a K+F tevékenységre
–
az információs társadalomra
–
a területfejlesztésre
–
a turizmusra
–
a mezıgazdaságra
a társasági és iparőzési adókedvezményekre
Figyelembe vettük a gazdaságfejlesztési célok finanszírozásáról szóló 217/1998 (XII. 30.) – többször módosított – Korm. rendeletet, amely 2. § 55. pontja szerint: „szakmai fejezeti kezeléső elıirányzat: a fejezet költségvetésében központosítottan megtervezett szakmai-ágazati, területfejlesztési célokat szolgáló elıirányzat, melynek forrása döntı részben költségvetési támogatás”. Az ellenırzés mellett önkéntes alapú vélemény-felmérést is végeztünk, amelynek célja az volt, hogy felmérjük és értékeljük a támogatásokat és adókedvezményeket igénylık, illetve igénybe vevık véleményét az ellenırzött terület mőködésérıl. Az ellenırzési idıszak az uniós tagságunk kezdetét jelentı 2004. évtıl 2006. december 31-ig terjedt ki, kitekintéssel a 2007-2013 idıszak programozására és indulási eredményeire.
AZ ELLENİRZÉS ÁLTAL HASZNÁLT ADATFORRÁS Az ellenırzés során a Pénzügyminisztériumtól kapott adatokra támaszkodtunk, amelyeket a költségvetési tervek és a fejezeti beszámolók adatainak pótlólagos feldolgozásával állította elı a PM. A fejlesztési jellegő források körének lehatárolását az Európai Bizottsággal, majd a kiadások minisztériumonkénti megoszlását valamennyi tárcával részletekbe menıen egyeztette a 2004-2006-os idıszakra. A 2007-2013-as idıszakhoz kapcsolódó adatgyőjtést a korábbi
3
idıszakra kialakított struktúra szerint végezte el. Az adókedvezményeket illetıen az APEH által kitöltött tanúsítványok adatai szolgáltak alapul. A fejlesztési jellegő államháztartási kiadás 2004-ben 1280 Mrd Ft, 2005-ben 1490 Mrd Ft, 2006-ban 1833 Mrd Ft volt. A fejlesztési összegek az államháztartási kiadásoknak a 14,8-15,7%-át tették ki a 2004-2006-os években. Az összes fejlesztési forráson belül a 2004 és a 2005 években még alacsony volt az uniós támogatás aránya. Pénzforgalmi szemléletben, az elszámolt kiadásokat figyelembe véve 2004-ben a kiadások 3,4%-a, 2005-ben 12,4%-a származott uniós forrásból. 2006-tól az egyes években jelentısen emelkedett az uniós fejlesztési források aránya az összes fejlesztési forráson belül. 2006-ban a kiadások 26,8%-a, a 2007-ben 30,2%-a származott, 2008-ra a kiadások 41,4%-a származik uniós forrásból a tervek szerint.
A TÁMOGATÁSOK HATÁSA A fejlesztési jellegő államháztartási kiadások a 2004-2006 közötti idıszakban összesen 4603,5 Mrd Ft-ot tettek ki, amelynek szektorok szerinti megoszlását az 1. ábra szemlélteti. A felhasználás hasznosulása az átfogó stratégia és a cél- és eredménymutatók rendszerének hiányában nem értékelhetı. 1. ábra A fejlesztési jellegő államháztartási kiadások szektorok szerinti megoszlása
A kiadások alakulása a 2004-2006. években Mezıgazdaság fejl. jell.; 13% Egyéb; 5% Termelıszektor ; 13% Alapinfrastruktúra; 49% Emberi erıforrás; 21%
A fejlesztési jellegő kiadások 2006-ban a következık voltak: –
fejezeti elıirányzatból finanszírozott fejlesztési jellegő kiadás: 1832,9 Mrd Ft;
–
társasági adó kedvezmény összege: 112,9 Mrd Ft;
–
helyi iparőzési adókedvezmény: 22,0 Mrd Ft.
4
A gazdaságfejlesztési források felhasználása a következı területekre irányult: Autópálya fejlesztés: –
2002-2006-ban 484,7 km gyorsforgalmi út forgalomba helyezése. (2001. december 31-én meglévı gyorsforgalmi úthálózat 573 km)
–
nettó 565,4 Mrd Ft hitel, 232,2 Mrd Ft magán forrás és 15,6 Mrd Ft EU forrás.
Foglalkoztatás növelés és emberi erıforrás: –
uniós és hazai forrás 261 Mrd Ft
–
munkanélküliek támogatása 250,8 Mrd Ft
Termelı szektor támogatása: –
egyedi kormányzati döntésen alapuló támogatások (2004-2007) 87,3 Mrd Ft
Az állami fejlesztéseket az államháztartási hiányt növelve, az államadósság terhére is finanszírozták. A központi költségvetés éves hiánya a 2000. évi 732 Mrd Ft-ról 1962 Mrd Ft-ra emelkedett 2006-ben, majd a 2007-ben várható (elızetes tény), illetve a 2008-ra tervezett hiány már csökkenı tendenciát mutat. Eközben a GDP csökkenı mértékben nıtt (1. táblázat). 1. táblázat A GDP tényleges és tervezett alakulása % Megnevezés GDP (KSH)
2004
2005
2006
2007
4,8
4,1
3,9
1,9
GDP (Konvergencia program)
2,2
2008
2009
2010
2011
2,6
4,2
4,3
4,5
A fejlesztési jellegő kiadások és azon belül az EU források, valamint a központi költségvetés hiányának tendenciáit a 2. táblázat szemlélteti.
5
2. táblázat A fejlesztési jellegő kiadások, az EU források, valamint a központi költségvetés hiánya Mrd Ft, folyó áron
Megnevezés
2004
2005
2006
2007
2008
tény
tény
tény
várható
tervezett
Központi költségvetés hiánya
904,5
547,8
1 961,6
1 389,9
1 117,6
Fejlesztési jellegő kiadások összes
1 280,2
1 490,4
1 832,9
1 838,1
1 908,3
Fejlesztési jellegő kiadásokból EU forrás
43,1
185,4
492,0
555,7
790,8
tény
tény
tény
mezıgazdaság becsült
tervezett
A makrogazdasági mutatók alakulása különösen fontos Magyarország számára, mivel – az Európai Tanács 1084/2006. rendeletének 4. cikke alapján – túlzott deficit esetén a Kohéziós Alap támogatása felfüggeszthetı, illetve az államháztartási egyensúly tartós felborulása esetén részlegesen el is veszíthetı.
A gazdaságfejlesztési célú állami források hasznosulásának eredményességét kedvezıtlenül befolyásolta a makrogazdaságban kialakult helyzet, amelyben az uniós források hasznosítása mellett az addicionalitás követelményébıl adódó hazai forrású fejlesztési követelményt kellett a konvergencia programmal összehangolni. Az aktualizált konvergencia program makrogazdasági célkitőzései és intézkedései, valamint a gazdaságfejlesztésre fordított uniós és hazai források céljai, a GDP-re gyakorolt hatásuk tekintetében nem voltak koherensek.
MAGYARORSZÁG VERSENYKÉPESSÉGI HELYZETÉNEK ALAKULÁSA A csökkenı GDP és a növekvı államháztartási hiány együttes hatására az adósságszolgálat költségvetésen belüli aránya folyamatosan emelkedett. A világgazdasági versenyben elfoglalt helyünket mutatja, hogy az IMD World Competitiveness Yearbook, 2000-2007. Lausanne adatai alapján Magyarország a világ versenyképességi rangsorában 2007-ban 8 hellyel kedvezıtlenebb pozícióval rendelkezett, mint 2000-ben, és ugyanezen idıszak alatt a 27 európai ország között is 3 hellyel csúszott lejjebb, miközben az EU Bizottság 2006. évre kiadott jelentése szerint Magyarország, Málta és Litvánia mögött a harmadik helyet foglalta el, a tagállamok által nyújtott állami támogatások GDPhez mért aránya alapján. 6
3. táblázat Magyarország versenyképességi rangsorbeli helyzete
Év
51 ország
27 európai ország
2000
27
17
2001
30
17
2002
30
17
2003
30
16
2004
35
19
2005
32
16
2006 és 2007
35
20
Változás, 2000-2007
-8
-3
Forrás: IMD World Competitiveness Yearbook, 2000-2007. Lausanne
AZ ÁLLAMI SZÁMVEVİSZÉK ELLENİRZÉSI TAPASZTALATAI
Az ellenırzés fontosabb megállapításait röviden a következık szerint lehet összegezni. Nem készült átfogó közép- és hosszú távú társadalmi-gazdasági stratégia. A gazdaságfejlesztés feltételrendszerében tapasztalható hiányosságokat mutatja, hogy a kormányzati ciklusokon átívelı hosszú távú társadalmi-gazdasági stratégia hiányában az állam szerepét, eszközeit és forrásai felhasználását érintı koncepcióváltások eredményeként a fejlesztési meglódulások, megtorpanások és azok szakadásai váltogatták egymást. A stratégiai megközelítés hiánya nem csak a támogatások rendszerében, hanem az adórendszerben is megmutatkozott. A vizsgált idıszakban hiányzott a hosszú távú, a fejlesztési célokat támogató átfogó adóstratégia, amelynek része az elérni kívánt célokhoz szükséges adókedvezmények köre és mértéke. Mivel a tárcáknak nem volt általános stratégiaalkotási kötelezettsége, így – bár az egyes szakterületekre számos stratégiai jellegő dokumentum született – a konzisztencia hiánya miatt nem tudtak megfelelı hátteret nyújtani egy országos gazdaságfejlesztési program megalapozásához. Nem valósult meg az állami fejlesztési feladatok tervezésének erısítését célzó átfogó törvényi szabályozás. A tisztán hazai forrásból finanszírozott fejlesztési támogatások jogi szabályozása
7
és ebbıl következıen az eljárásrendje – az uniós alapokból finanszírozott támogatások jogi szabályozásától eltérıen – nem egységes, programonként, illetve támogatási jogcímenként eltérı. Rontotta a szabályozás hatékonyságát, hogy voltak olyan hazai forrású támogatási területek (pl. területfejlesztés), ahol a vonatkozó szabályozás minden évben változott. A végrehajtási eljárások kialakítása elmaradt, amelyben szerepet játszott az állandó változás. A számos intézményi átalakulás következtében az intézményi feltételrendszerben jogi, szabályozási és értelmezési bizonytalanság mutatkozott az átfogó gazdaságfejlesztési stratégiák elıkészítésének, kialakításának és felügyeletének intézményi felelıssége területén. A hazai fejlesztési, azon belül támogatási források felhasználásának tervezésében hiányzik a döntés-elıkészítés széleskörő társadalmi vitája és konszenzusa. A tervezési harmonizáció hiányosságai miatt a gazdaságfejlesztés állami eszközrendszere hazai tervezési gyakorlatában nem alkalmazták a forrásfelhasználás hatékonyságának tervezési eszközeit. A pénzügyi tervezéssel nincs egyensúlyban a teljesítménytervezés. Nem indult el a program alapú költségvetési tervezés gyakorlata. A hazai tervezési gyakorlatban a központi költségvetés kiadási oldalának szerkezete és szabályozása lényegében az elızı évek tendenciáját követte. A költségvetési törvényjavaslatokban évek óta nem szerepel összegzı tájékoztatás a hosszú távú kötelezettségvállalások állományáról, a többéves elkötelezettséggel járó kiadási tételekrıl. Nem vált általánossá a fejlesztéseket megalapozó, hatástanulmányokra és azon belül különösen a fejlesztést követı fenntartási és mőködtetési költségekre irányuló elemzési tevékenység. Az adókedvezményeket a Pénzügyminisztérium átfogóan nem értékelte, hiányzott a fejlesztési célokat szolgáló adóstratégia. A költségvetés bevételi szerkezete a vizsgált idıszakban döntıen nem változott. A szerkezeten belül nıtt a gazdálkodó szervezetek és a lakosság befizetése, valamint a fogyasztáshoz kapcsolódó adók aránya. Az EU-n belüli összehasonlításban – különösen a szomszédos EU-s országokhoz viszonyítva – az adóterhek magasak. Az uniós támogatások hazai ellenırzési rendszereinek kialakítása és mőködtetése megfelelt az uniós elıírásoknak. A csalások és szabálytalanságok kezelésével összefüggı eljárásrendeket az egyes irányító hatóságok mőködési kézikönyve, valamint a közremőködıi kézikönyvek megfelelıen tartalmazták. A tisztán hazai támogatásokra azonban nem volt egységes ellenırzési rendszer. A hazai pályázatok esetében a csalások és szabálytalanságok kezelését nem foglalták szabályzatba. A tisztán hazai forrású támogatások monitoring rendszereinek kiépítése elmaradt az uniós támogatásokétól. Az egyes intézkedések pénzügyi folyamatainak nyomon követésére többféle információs rendszert, adatbázist alkalmaztak (Pénzügyi Információs Rendszer (PIR) az egyes intézkedések sajátosságaihoz igazítva, továbbá Excel-ben kialakított adatbázisok), amelyeket egyedi eljárásrendek szerint, különbözı fejlettségi szinten használták. A tisztán hazai forrású támogatások fizikai, naturális céljainak tervezése és értékelése nem volt szabályozva. Az ágazati, területi feladatokat ellátó minisztériumok és intézményeik a költségvetés végrehajtásáról szóló éves beszámolóban adtak szöveges pénzügyi értékelést a fejezeti kezeléső elıirányzatok megvalósításáról, de ezek a nem egységes értékelési gyakorlat, tartalom és forma miatt nehezen összesíthetıek.
8
AZ ÁLLAMI SZÁMVEVİSZÉK JAVASLATAI Ellenırzésünk alapján javasoltuk – Országos Fejlesztéspolitikai Koncepcióról szóló 96/2005. (XII. 25.) OGY határozattal összhangban – az állami fejlesztési feladatok tervezésének erısítését célzó átfogó törvényi szabályozás elıkészítését, amely magába foglalja a hazai és uniós források egységes tervezési módszertanát. Javasoltuk elkészíteni, és az Országgyőlés elé terjeszteni a már elfogadott programokra (részstratégiákra) épülı közép- és hosszú távú átfogó társadalmi-gazdasági fejlesztés stratégiát, különös tekintettel a különbözı forrású (hazai és uniós) támogatások és – az adóstratégiával alátámasztott – kedvezmények összehangolására. Javaslatot tettünk a hazai és az uniós támogatások egységes elvő monitoring, ellenırzési és értékelési rendszerének kialakítására, továbbá – a fejlesztési jellegő kiadások nyilvántartása és nyomon követése érdekében – az államháztartás információs rendszerének továbbfejlesztésére. A jogi szabályozás továbbfejlesztésével javasoltuk kezdeményezni a költségvetés kiadási tételeinek pénzügyi tervezése mellett az azokhoz kapcsolódó teljesítménycélok- és mutatók tervezését és alkalmazását. Javaslatainkat is figyelembe véve a közfeladatok ellátásával kapcsolatos további feladatokról szóló 2233/2007. (XII. 12.) Korm. határozat 4. pontja elıírja, hogy a pénzügyminiszter felelısségével 2008. december 31-ig ki kell dolgozni a teljesítmény-információkra is építı, programszemlélető költségvetési rendszer bevezetésének koncepcióját, amelynek ki kell terjednie többek között: − a tényleges és összehasonlítható ráfordításokat és bevételeket szakfeladatonként kimutató számviteli rendszer; − a feladat alapú finanszírozási rendszer; − a mérhetı és auditálható teljesítménymutatókkal jellemzett állami programok; − a szakértıi személyi felelısségen alapuló programvégrehajtás; − a költségvetési dokumentumok programszemlélető parlamenti prezentációja; − és a mindehhez szükséges információtechnológia kérdéseire. Végezetül megemlítem, hogy ellenırzésünk eredményeit több, nemzetközi együttmőködés keretében zajló vizsgálatban hasznosítottuk. Az EUROSAI VI. kongresszusa által kezdeményezett párhuzamos ellenırzés keretében a kis- és középvállalkozások társasági adókedvezményeinek hatékonyságát és eredményességét értékeltük. A gazdaságfejlesztés környezetvédelemmel összefüggı kérdéseinek – azon belül a NATURA 2000 program – hazai értékelését az EUROSAI WEGA Környezetvédelmi Ellenırzési Munkacsoporttal való együttmőködés keretében végeztük el.
9
FELHASZNÁLT FORRÁSOK 0802 Jelentés a gazdaságfejlesztés állami eszközrendszere mőködésének ellenırzésérıl. Állami Számvevıszék. 2008. március IMD World Competitiveness Yearbook, 2000-2007. Lausanne
10
