# " # $ % # " $ " ! )% #% $ "! ), , ##, ! % % +% + ! *" $ ("# # ( (" )% " $, $ " # # $ # ,$ ) % $! % /# /% % % + % #% ' # %#% -/ #% , #% + $ #% % &%+% " #"# $ " #"# # " $ /# $ . #% !" ( ) # + %" % % $ %% )" #"# , #%' -* ) $'/ ( #" #% ( +- $ #% +% , " %" % ) % ) $%# , " & / #" $" "/% $!
Edice FinanĀní ʼnízení
Doc. Ing. Romana Provazníková, Ph.D. Mgr. Olga SedláĀková, MBA (kap. 3.2.6)
Financování mėst, obcí a regionś teorie a praxe 2. aktualizované a rozšíʼnené vydání Recenzovali: prof. Ing. Dušan Halásek, CSc. katedra veʼnejné ekonomiky, Ekonomická fakulta, VŠB-TU Ostrava doc. PhDr. Jan Šelešovský, CSc. katedra veʼnejné ekonomie, Ekonomicko-správní fakulta, MU Brno Vydala GRADA Publishing, a.s. U Prśhonu 22, Praha 7, jako svou 3 614. publikaci Foto na obálce proÀmedia.cz GraÀcká úprava obálky Jana ňeháková Sazba Ing. Libor Samec Odpovėdná redaktorka Ing. Monika Samcová PoĀet stran 304 Druhé vydání, Praha 2007, 2009 Vytiskly Tiskárny HavlíĀkśv Brod, a.s. Husova ulice 1881, HavlíĀkśv Brod ______________________________________________________ ISBN 978-80-247-2789-9 (tištČná verze) © Grada Publishing, a.s. 2009 ISBN 978-80-247-6373-6 (elektronická verze ve formátu PDF) © Grada Publishing, a.s. 2011 GRADA Publishing: tel.: 220 386 401, fax: 220 386 400, www.grada.cz
Obsah
Obsah Úvod ............................................................................................................................ 9 1. Postavení a struktura územní samosprávy v rámci veĜejné správy ....... 11 1.1 Územní aspekty veĜejného sektoru, veĜejné správy a jejich rozpoþtĤ ........... 11 1.1.1 Obecná charakteristika a þlenČní veĜejné správy .......................................... 11 1.1.2 De¿nice struktur vládních úrovní a jejich rozpoþtĤ ........................................ 13 1.2 Postavení územní samosprávy ..................................................................... 14 1.2.1 Vznik a vývoj územní samosprávy ................................................................ 14 1.2.2 PĜedpoklady fungování územní samosprávy ................................................. 16 1.2.3 Zabezpeþování veĜejných a smíšených statkĤ ............................................. 17 1.3 Struktura územní veĜejné správy v Evropské unii .......................................... 19 1.3.1 Regionální úroveĖ územní samosprávy v EU ................................................ 20 1.3.2 Municipální úroveĖ územní samosprávy v EU .............................................. 22 1.4 Struktura veĜejné správy v ýeské republice ................................................... 24 1.4.1 Územní státní správa .................................................................................... 24 1.4.2 Územní samospráva ...................................................................................... 27 1.4.3 Reforma územní veĜejné správy a její dokonþení .......................................... 35 Shrnutí ....................................................................................................................... 37 2. Teorie ¿skálního federalismu ..................................................................... 39 2.1 Podstata ¿skálního federalismu ..................................................................... 39 2.1.1 Modely ¿skálního federalismu ........................................................................ 40 2.1.2 Model ¿skálního federalismu v ýR ................................................................. 43 2.2 Fiskální decentralizace ................................................................................... 44 2.2.1 Fiskální decentralizace založena na TieboutovČ modelu místních ¿nancí ..... 47 2.2.2 Fiskální decentralizace založena na BuchananovČ teorii klubĤ ..................... 48 2.2.3 Omezení ¿skální decentralizace ................................................................... 48 2.3 Decentralizace ¿skálních funkcí na nižší vládní úrovnČ ................................. 51 2.4 Zásady ¿skálního federalismu ....................................................................... 52 Shrnutí ....................................................................................................................... 54 3. 3.1 3.2 3.2.1 3.2.2 3.2.3 3.2.4 3.2.5 3.2.6 3.3 3.4 3.4.1 3.4.2
Rozpoþet a rozpoþtový proces ................................................................... 57 Rozpoþet územních samosprávných celkĤ a jeho úloha v soustavČ rozpoþtĤ ....................................................................................... 57 Využití rĤzných metod sestavování územních rozpoþtĤ ............................... 59 PĜírĤstkový zpĤsob ......................................................................................... 59 FixnČ limitovaný rozpoþet .............................................................................. 60 PĜístup nulové základny ................................................................................. 61 Performance budgeting .................................................................................. 61 Metoda programového rozpoþtování ............................................................ 62 Komunitní þi genderové rozpoþtování ............................................................ 65 Struktura územního rozpoþtu ......................................................................... 67 Speci¿ka územních rozpoþtĤ v ýeské republice ............................................ 69 Rozpoþtový proces ......................................................................................... 70 Rozpoþtový výhled ......................................................................................... 73
5
Financování mČst, obcí a regionĤ – teorie a praxe
3.4.3 Mimorozpoþtové fondy ................................................................................... 75 Shrnutí ....................................................................................................................... 76 4. PĜíjmy územních rozpoþtĤ .......................................................................... 79 4.1 DaĖové pĜíjmy ................................................................................................ 79 4.1.1 Formy daĖového urþení ................................................................................. 80 4.1.2 Majetkové danČ .............................................................................................. 84 4.1.3 Principy a zásady zdaĖování na úrovni územních rozpoþtĤ .......................... 88 4.2 Podstata penČžních transferĤ a dotací .......................................................... 89 4.2.1 Typologie dotací ............................................................................................. 91 4.3 NedaĖové pĜíjmy ............................................................................................ 94 4.3.1 PĜíjmy z vlastního podnikání .......................................................................... 95 4.3.2 Uživatelské poplatky ..................................................................................... 96 4.3.3 PĜíjmy z vlastní správní þinnosti ..................................................................... 98 4.3.4 Ostatní pĜíjmy ................................................................................................. 98 4.4 Návratné zdroje – úvČry a pĤjþky ................................................................ 101 4.4.1 Regulace zadluženosti územních samospráv .............................................. 103 Shrnutí ..................................................................................................................... 106 5. Rozpoþtová skladba .................................................................................. 109 5.1 Rozpoþtová skladba – tĜídČní pĜíjmĤ a výdajĤ veĜejných rozpoþtĤ .............. 109 5.1.1 Druhy tĜídČní rozpoþtové skladby ..................................................................111 5.1.2 Druhové tĜídČní ........................................................................................... 113 Shrnutí ..................................................................................................................... 120 6. DaĖové pĜíjmy obcí a krajĤ v ýeské republice ........................................ 121 6.1 DaĖové pĜíjmy obcí ...................................................................................... 121 6.1.1 Vývoj daĖových pĜíjmĤ v letech 1993–1995 ................................................. 122 6.1.2 Vývoj daĖových pĜíjmĤ v letech 1996–2000 ................................................. 127 6.1.3 Vývoj daĖových pĜíjmĤ od roku 2001 po souþasnost .................................. 130 6.1.4 Dopady nového rozpoþtového urþení daní na pĜíjmy obcí .......................... 133 6.2 Novely zákona o RUD ................................................................................. 135 6.2.1 Novely zákona o RUD platné v období 2002–2007 ..................................... 135 6.2.2 Novela zákona o RUD platná od roku 2008 – daĖové pĜíjmy obcí .............. 140 Shrnutí ..................................................................................................................... 145 7. 7.1 7.1.1 7.1.2 7.1.3 7.2 7.2.1 7.2.2 7.2.3 7.2.4 7.3 7.4
6
Ostatní pĜíjmy obcí a krajĤ v ýeské republice ........................................ 147 Dotace a transfery ........................................................................................ 147 Dotace obcím ze státního rozpoþtu .............................................................. 150 Dotace krajĤm ze státního rozpoþtu ............................................................. 156 Dotace Regionálním radám regionĤ soudržnosti ......................................... 158 Finanþní prostĜedky z fondĤ EU urþené územní samosprávČ ..................... 158 Programovací období 2007–2013 ................................................................ 159 Programové dokumenty ............................................................................... 161 Operaþní programy ..................................................................................... 163 Možnosti þerpání prostĜedkĤ územní samosprávou ................................... 166 NedaĖové pĜíjmy ......................................................................................... 182 Ostatní pĜíjmy .............................................................................................. 182
Obsah
7.4.1 Kapitálové pĜíjmy ......................................................................................... 182 7.4.2 PĜíjmy ze sdružování prostĜedkĤ .................................................................. 183 7.4.3 Dary a výnosy z veĜejných sbírek ............................................................... 183 7.4.4 Návratné pĜíjmy ........................................................................................... 185 Shrnutí ..................................................................................................................... 189 8. Zadluženost územních samospráv v ýR a její vývoj ............................. 191 8.1 Zadluženost obcí v ýR ................................................................................ 191 8.1.1 Struktura dluhu obcí .................................................................................... 193 8.1.2 PĜíþiny rostoucí zadluženosti ...................................................................... 196 8.1.3 Zadluženost krajĤ ......................................................................................... 197 8.2 Regulace zadluženosti územních samosprávných celkĤ ............................ 198 8.2.1 Monitoring dluhu obcí od roku 2008 – SIMU ............................................... 201 8.2.2 Alternativní ukazatele zadluženosti ............................................................. 202 8.2.3 Možná preventivní opatĜení zadluženosti .................................................... 203 Shrnutí ..................................................................................................................... 207 9. Výdaje rozpoþtĤ územních samospráv .................................................... 209 9.1 ýlenČní výdajĤ ............................................................................................. 212 9.1.1 Ekonomické hledisko ................................................................................... 212 9.1.2 Hledisko rozpoþtové skladby ........................................................................ 213 9.1.3 Podle charakteru infrastruktury .................................................................... 214 9.1.4 Podle funkcí veĜejných ¿nancí ..................................................................... 215 9.1.5 Hledisko rozpoþtového plánování ................................................................ 216 9.2 Výdaje obcí v ýR ........................................................................................ 216 9.2.1 Výdajové trendy .......................................................................................... 218 9.3 Výdaje krajĤ v ýR ....................................................................................... 222 Shrnutí ..................................................................................................................... 226 10. Majetek územních samospráv a hospodaĜení s majetkem .................... 228 10.1 Majetek obcí a krajĤ v ýR ............................................................................ 230 10.1.1 Právní postavení územního samosprávného celku jako vlastníka a právní vztah obce (kraje) k majetku .......................................................... 231 10.1.2 Zákon þ. 172/1991 Sb., o pĜechodu nČkterých vČcí z majetku ýR do vlastnictví obcí ........................................................................................ 231 10.1.3 Zákon þ. 157/2000 Sb., o pĜechodu nČkterých vČcí, práv a závazkĤ z majetku ýR do majetku krajĤ .................................................. 233 10.1.4 HospodaĜení s majetkem územních samosprávných celkĤ ........................ 234 Shrnutí ..................................................................................................................... 238 11. 11.1 11.1.1 11.1.2 11.1.3 11.1.4 11.1.5
Organizace zabezpeþování veĜejných statkĤ a služeb územní samosprávou ............................................................................................. 240 Organizaþní formy zajištČní veĜejných služeb ............................................. 244 Komunální organizace ................................................................................. 244 Obchodní spoleþnosti .................................................................................. 246 Neziskové organizace .................................................................................. 247 Formy spolupráce mezi obcemi a kraji ......................................................... 248 Partnerství veĜejného a soukromého sektoru (Public-Private Partnership) . 251
7
Financování mČst, obcí a regionĤ – teorie a praxe
11.2 Typy právních vztahĤ mezi územními celky a organizacemi ....................... 254 11.2.1 PĜímé zajišĢování služeb ............................................................................. 254 11.2.2 Smluvní vztahy ............................................................................................. 254 11.2.3 Poskytování služeb upravené pouze regulativní þinností ............................ 256 11.3 Volba organizaþní formy ............................................................................... 257 Shrnutí ..................................................................................................................... 260 12.
Hodnocení efektivnosti a kvality poskytování služeb, kontrola hospodaĜení územních samospráv ......................................................... 261 12.1 Výstup, efektivnost, úþinnost a hospodárnost ............................................. 261 12.2 Metody a ukazatele mČĜení úrovnČ služeb a jejich kvality .......................... 263 12.2.1 Kvalita místních a regionálních veĜejných služeb ........................................ 264 12.2.2 Ukazatele vhodné pro místní a regionální úroveĖ ........................................ 267 12.3 Využití marketingu pĜi þinnosti územních samospráv .................................. 269 12.4 UplatĖování nových metod zvyšování kvality Ĝízení v územní samosprávČ .................................................................................. 272 12.4.1 Benchmarking .............................................................................................. 272 12.4.2 Model EFQM a CAF ..................................................................................... 275 12.4.3 Systém Ĝízení kvality dle metodiky ISO 9001, ISO 14001 a ISO 17799 ...... 277 12.4.4 Balance Scorecard (BSC) ............................................................................ 277 12.4.5 Komunitní plánování, Místní Agenda 21, Projekt Zdravé mČsto .................. 279 12.5 Efektivnost hospodaĜení a veĜejná kontrola ................................................. 280 12.5.1 Konkurence .................................................................................................. 280 12.5.2 Zdokonalené rozpoþtové hospodaĜení ......................................................... 281 12.5.3 VeĜejná kontrola ........................................................................................... 282 Shrnutí ..................................................................................................................... 287 Seznam tabulek, obrázkĤ a grafĤ.......................................................................... 289 Použitá literatura .................................................................................................... 292 RejstĜík .................................................................................................................... 299
8
Úvod
Úvod Problematika Ànancování územních samospráv v moderních spoleĀnostech se neustále vyvíjí, je to kontinuální a nepʼnetržitý proces, na který mají vliv jak ekonomické, tak politické a spoleĀenské zmėny. Financování územních samospráv je disciplína relativnė nová, o jejím významu však svėdĀí to, že rozpoĀty územních samosprávných celkś jsou nejpoĀetnėjší skupinou veʼnejných rozpoĀtś a významnė se podílí na veʼnejných pʼníjmech a výdajích. Na druhou stranu, Ànancování územních samospráv vymezuje dśležitý rámec pro její fungování. Efektivní systém územní samosprávy jako poskytovatel celé ʼnady služeb pro obyvatelstvo je tudíž dśležitý jak z hlediska spoleĀenského, tak z hlediska ekonomického. Rozšíʼnené a aktualizované vydání publikace Financování mėst, obcí a regionś – teorie a praxe, na tyto spoleĀenské, ekonomické a legislativní zmėny reaguje a v aktualizovaném textu je postihuje. Práce vychází z pramenś domácí provenience, ale také odkazuje na teoretické prameny a praktické zkušenosti z Ālenských zemí Evropské Unie, ale neopomíjí ani širší rámec anglosaské oblasti. Pro užívání pʼnedkládané publikace není nezbytnė nutná i když je vhodná pʼnedchozí znalost základních pojmś obecné ekonomické teorie a veʼnejného sektoru. Financování municipalit a regionś je jen urĀitou subdisciplínou veʼnejných Ànancí, proto základní znalosti z této disciplíny jsou pochopitelnė dśležité. Publikace je Ālenėna do tʼní základních Āástí. První Āást zachycuje v širším kontextu hierarchické struktury veʼnejné správy a jim odpovídající rozpoĀty, vĀetnė kompetentních vazeb a postupś jako je napʼn. pʼniʼnazování pʼníjmś, delegování odpovėdnosti za zabezpeĀení a Ànancování veʼnejných statkś na jednotlivých úrovních Àskálního systému a tvorba rozpoĀtś. Rozšíʼnené vydání publikace zahrnuje nėkteré nové teoretické poznatky z této oblasti, zejména možná úskalí Àskální decentralizace, a nepʼníliš známé pʼnístupy k tvorbė rozpoĀtś z pohledu rovnosti rśzných skupin obyvatelstva – tzv. komunitní rozpoĀtování. Druhá Āást klade dśraz na praktické aplikace Ànancování územní samosprávy s dśrazem na reálné podmínky ÿeské republiky. Snaží se ʼnešit pʼnedevším empirické otázky v oblastech rozpoĀtového urĀení daní v rámci obcí a krajś, problém zadluženosti územních samospráv a její regulace a v neposlední ʼnadė také legislativní a ekonomické aspekty ve vztahu k majetku municipalit a krajś. Této Āásti se aktualizace dotkla nejvíce. Druhé vydání publikace reaguje na souĀasný ekonomický vývoj a zmėny, které se týkají Ànancování územních samospráv v ÿR. Vzhledem k jeho významu, je pomėrnė velký prostor vėnován také Ànancování územních samospráv ze zdrojś Evropské unie. Tʼnetí Āást vychází z teoretických koncepcí primárnė uplatļovaných v soukromém sektoru, které se ukazují jako pʼnínosné pro efektivní hospodaʼnení jak v jednotlivých obcích, tak na úrovni vyšších územních samosprávných celkś a jimi zʼnizovaných a zakládaných organizacích. Jedná se pʼnedevším o metody a postupy zvyšování kvality poskytovaných služeb, zvyšování kvality ʼnízení a hospodaʼnení v územní samosprávė. Na úvod každé kapitoly je zaʼnazen pʼnehled cílś, které umožļují základní deÀnování obsahu kapitol doložených a ilustrovaných pʼnehledným tabulkovým a graÀckým aparátem. To umožļuje
9
Financování mČst, obcí a regionĤ – teorie a praxe
provádėt prostorová i Āasová srovnání a usnadļuje konkrétnėjší faktickou pʼnedstavu o daném problému. Každá kapitola konĀí shrnutím, které zdśrazļuje základní a rozhodující poznatky probíraného tématu. Práce si tedy klade za cíl postihnout problematiku municipálního a regionálního Ànancování v komplexním a souhrnném pohledu se snahou po postižení jak teoretických aspektś složitých otázek Ànancování významné Āásti veʼnejného sektoru, tak i ve vztahu k jeho empirickému naplļování.
10
Postavení a struktura územní samosprávy v rámci veĜejné správy
1. Postavení a struktura územní samosprávy v rámci veĜejné správy Kapitola obsahuje: • obecnou charakteristiku struktury veʼnejné správy; • deÀnici územní samosprávy a její úlohy v rámci veʼnejné správy; • vysvėtluje pʼnedpoklady fungování územní samosprávy; • historický exkurz vývoje územní samosprávy; • strukturu územní samosprávy v zemích Evropské unie; • strukturu veʼnejné správy v ÿeské republice, postavení a úkoly územní samosprávy po roce 1993.
1.1
Územní aspekty veĜejného sektoru, veĜejné správy a jejich rozpoþtĤ
Struktura veʼnejné správy, její Ànancování a postavení územních samospráv je v každé zemi odlišné, pʼnesto lze vymezit urĀité rysy spoleĀné pro všechny zemė. Cílem této úvodní kapitoly je seznámit Ātenáʼne s tėmito obecnými principy, které mu usnadní pochopit úlohu a postavení územních samospráv a jejich Ànancování i v ÿeské republice. V praxi Āasto dochází jak mezi laickou, tak i odbornou veʼnejností k nejednoznaĀnému používání pojmś, což je do jisté míry dáno i nepʼnesnými pʼneklady cizojazyĀné literatury, nebo rśznorodými deÀnicemi struktur veʼnejné správy v jednotlivých zemích. Z tohoto dśvodu nejdʼníve v obecném smyslu vymezíme strukturu veʼnejného sektoru a veʼnejné správy a jim odpovídající stupnė veʼnejné vlády. Následuje vymezení základních typś veʼnejné správy v zemích Evropské unie a jejich zmėn, struĀný nástin vývoje, postavení a úlohy územní samosprávy v rámci veʼnejné správy a pʼnedpoklady jejího fungování. Konec této kapitoly je pak vėnován charakteristice veʼnejné správy v ÿeské republice s podrobným zamėʼnením na územní samosprávu v kontextu probíhající reformy veʼnejné správy.
1.1.1 Obecná charakteristika a þlenČní veĜejné správy Na veʼnejnou správu a její strukturu lze pohlížet ze dvou hledisek: 1) z hlediska toho zda veʼnejnou správu vykonává stát svými orgány jakožto státní správu, Āi stát pʼnenechává urĀitý okruh záležitostí na nestátní veʼnejnoprávní korporace, aby je spravovaly na samosprávném principu; 2) z hlediska geograÀckého, tzn. zda se jedná o ústʼnední, územní, pʼnípadnė místní správu. Podle prvního kriteria lze veʼnejnou správu chápat jako systém, který je tvoʼnen dvėma hlavními subsystémy: hlavní subsystém pʼnedstavuje státní správa a druhý subsystém pʼnedstavuje samospráva, resp. veʼnejná samospráva. Státní správu vykonává stát prostʼnednictvím souhrnu institucí a to pʼnímo, nebo zprostʼnedkovanė (územní samosprávou). Veʼnejná samospráva v tradiĀním pojetí bývá oznaĀována jako výsledek delegování správy na jiné, nestátní subjekty. Samospráva je tedy výrazem decentralizace a demokracie. Samospráva má oprávnėní vykonávat svoje záležitosti samostatnė, vlastním jménem a prostʼnedky, v rámci zákonem stanovenými pʼnedpisy. Mśže mít podobu územní a zájmové samosprávy. V prvním pʼnípadė jde o zastupování zájmś urĀitého území (resp. osob zde sídlících), v druhém pʼnípadė
11
Financování mČst, obcí a regionĤ – teorie a praxe
jde o zastupování zájmś osob spojených zejména urĀitými spoleĀnými zájmy (napʼn. profesní komory). Takto chápanou veʼnejnou správu lze znázornit schematicky na obrázku Ā. 1.1.
Schéma veĜejné správy VeĜejná správa
Státní správa
Samospráva
Územní samospráva
Zájmová skupina
Obrázek Ā. 1.1 Schéma veʼnejné správy Územní samospráva na základė stanovené pśsobnosti a ekonomických podmínek vykonává veʼnejnou správu na území menším než je stát (obce, kraje, zemė). Podle druhého kriteria, je jako územní veʼnejná správa oznaĀována ta Āást veʼnejné správy, která je vykonávána v rámci pʼníslušných územnė administrativních jednotek, na které je stát rozdėlen. Na základė uvedeného vymezení lze konstatovat, že územní veʼnejnou správu tvoʼní ty instituce, které nemají charakter ústʼnedních orgánś. I na této úrovni je nutné rozlišovat zda se jedná o územní orgány veʼnejné správy se všeobecnou pśsobností a specializovanou (omezenou) pśsobností a dále orgány samosprávy a státní správy. Vzhledem ke zvolenému uspoʼnádání v urĀitém státė mśže pʼnitom být ve stejné územnė administrativní jednotce vykonávána statní správa i samospráva, a to buč jedním orgánem, nebo dvėma od sebe oddėlenými orgány, nebo zde mśže fungovat pouze státní správa Āi jen samospráva. Pśsobnost institucí veʼnejné správy se také mśže krýt s obvodem dané administrativní jednotky, mśže být také širší a výjimeĀnė i užší. Nėkdy se vedle pojmu územní správa, lze setkat i s pojmem místní správa, který oznaĀuje nejnižší úroveļ územní veʼnejné správy. Pokud je však územní veʼnejná správa zʼnízena pouze na jedné úrovni, územní a místní správa splývají. Konkrétní model uspoʼnádání územní veʼnejné správy a samosprávy v jednotlivých státech závisí na ʼnadė faktorś – jako jsou tradice, národnostní, resp. etnické pomėry, momentální rozložení politických sil a ʼnadė dalších. V praxi se Āasto setkáváme s Ālenėním systému územní správy na tʼni typy: angloamerickým, francouzským a smíšeným systémem (stʼnedoevropským). V angloamerickém systému mají v nižších správních jednotkách výluĀné postavení územní samosprávné orgány. Ve francouzském systému na nižší správní úrovni funguje vícestupļová územní samospráva a tzv. dekoncentráty (což jsou decentralizované orgány státní správy), které na místní úrovni zajišőují státní správu. Ve smíšeném systému obce a další jednotky územní samosprávy vykonávají vlastní samosprávu, a souĀasnė v mezích zákona i státní správu, v rámci tzv.
12
Postavení a struktura územní samosprávy v rámci veĜejné správy
pʼnenesené pśsobnosti. Podrobnėji viz napʼn. Hamalová, M., Žárska, E. Vybrané kapitoly z ekonomiky územnej verejnej správy, str. 9–13.
1.1.2 De¿nice struktur vládních úrovní a jejich rozpoþtĤ Z pʼnedchozího textu vyplývá fakt, že stát (aő již unitární, Āi federativní) se dėlí o veʼnejnou správu s dalšími správními Ālánky. Ty pʼnedstavují nositele (vykonavatele) rozhodnutí volených orgánś na pʼníslušných vládních úrovních, z nichž každá plní úkoly v oblasti veʼnejné ekonomiky a zastává samostatné pravomoci spojené s jejich Ànancováním a má svśj vlastní rozpoĀet. Podle obecné deÀnice pʼnijaté MMF a zemėmi OECD rozlišujeme Ātyʼni vládní úrovnė a jejich rozpoĀty: 1) Ústʼnední vládu a její rozpoĀet v unitárních státech, Āi federální ve federativních státech. Zahrnuje ministerstva, úʼnady, poboĀky a další Āásti vlády, které v zemi pʼnedstavují souĀásti centrální vlády. V nėkterých zemích je Āást operací pʼnenesena na decentralizované jednotky, které mají urĀitý stupeļ autonomie a odpovėdnosti za poskytování nėkterých služeb v oblasti vzdėlání, sociální politiky apod. Decentralizované jednotky nejsou zpravidla vybaveny možností získávat a ovlivļovat ÀnanĀní zdroje. Potʼnebné ÀnanĀní zdroje získávají z rozpoĀtu ústʼnední vlády. Stupeļ pravomocí a odpovėdnosti se mėní v Āase, mezi zemėmi i mezi jednotlivými jednotkami. Volený orgán (Parlament) na základė zákonodárné pravomoci rozhoduje o objemu a struktuʼne státního (federálního) rozpoĀtu a pʼnímo i nepʼnímo ovlivļuje objem a strukturu rozpoĀtś nižších vládních úrovní, prostʼnednictvím rozdėlení daļového výnosu v rámci rozpoĀtové soustavy a prostʼnednictvím transferś. 2) Republikové (státní, zemské, provincionální, regionální). Tyto stupnė zaujímají stʼnední místo mezi ústʼnední vládou a nezávislými místními vládami. Mśže jít o státy, provincie, zemė (ve federativních zemích), regiony, hrabství, okresy, distrikty. Mají urĀité kompetence na Āásti území daného celku, který se skládá z nėkolika lokalit. Nemusí existovat ve všech zemích. V zemích s federativním uspoʼnádáním jsou tyto stupnė deÀnovány jasnė a mají jednoznaĀnė vymezené kompetence. V unitárních státech je jejich vymezení obtížnėjší: za kriterium lze považovat urĀitý stupeļ autonomie a pravomocí v získávání podstatné Āásti ÀnanĀních pʼníjmś, které plynou do jejích rozpoĀtś a samostatnost nad jejich kontrolou a nezávislost zamėstnancś pʼníslušného stupnė správy pʼni výkonu svých funkcí na jiném stupni správy. Stʼnední stupnė vládních úrovní jsou souĀástí územní samosprávy. 3) Místní (municipální) vláda je vládní jednotkou, která má rśzné kompetence v rśzných mėstských nebo venkovských oblastech dané zemė. Zahrnuje zpravidla široké spektrum vládních jednotek napʼn. hrabství, municipality, mėsta, mėstské okresy, školní distrikty popʼn. kombinace jednotek místní správy vytvoʼnených za urĀitým cílem. Municipální vládní úroveļ vėtšinou pʼnedstavuje základní stupeļ územní samosprávy. 4) Nadnárodní vláda a její rozpoĀet – obsahuje Āinnosti tėch jednotek v zemi, které jsou na základė smlouvy s národními vládami vybaveny pravomocí vybírat danė nebo pʼníspėvky, realizovat výdaje a další Āinnosti na dosažení speciÀckých cílś v rámci více než jedné zemė. V souĀasné dobė se týká pouze Ālenských státś Evropského unie. Každá vládní úroveļ sestavuje odpovídající rozpoĀet a ty spoleĀnė tvoʼní základ soustavy veʼnejných rozpoĀtś v dané zemi. ÿím je složitėjší vnitʼnní státoprávní uspoʼnádání státu, tím je
13
Financování mČst, obcí a regionĤ – teorie a praxe
více veʼnejných rozpoĀtś. Každý rozpoĀet má vymezenou svoji vlastní pʼníjmovou základnu, rozpoĀty nižších vládních úrovní zpravidla nejsou zcela sobėstaĀné. V rámci rozpoĀtové soustavy dochází proto k pʼnerozdėlování ÀnanĀních prostʼnedkś a k ʼnadė vertikálních a horizontálních vazeb mezi rozpoĀty. Pʼniʼnazení pʼníjmś a výdajś potʼnebných na zajištėní statkś a služeb jednotlivým úrovním rozpoĀtś, tak aby bylo respektováno rozdėlení kompetencí, pravomoci a odpovėdnosti mezi jednotlivými vládními úrovnėmi, zkoumá teorie Àskálního federalismu, která je obsahem další kapitoly.
1.2
Postavení územní samosprávy
Územní samospráva a její úloha v rámci veʼnejné správy procházela z historického hlediska rozporuplným vývojem.
1.2.1 Vznik a vývoj územní samosprávy Vývoj územní samosprávy je velmi úzce spjat s vývojem a úlohou státu. V rámci státu vznikaly geograÀcky menší útvary, aő již z potʼneby lidí spolu blíže komunikovat, nebo pod vlivem kulturních, Āi jazykových faktorś, pʼnípadnė vlivem ekonomických podmínek – napʼn. sídelní útvary na kʼnižovatkách obchodních cest. Tyto sídelní útvary získávaly postupnė v nėkterých oblastech spoleĀenského života urĀitý stupeļ nezávislosti na státu. Sídla zaĀala spojovat jejich geograÀcká poloha, jazykové, etnické, Āi ekonomického dśvody a tímto vznikaly zárodky regionś, které se staly pozdėji základem pro vznik vyšších stupļś samosprávy. Územní samospráva tak vznikala: • Pʼnirozenė – jako obce, mėsta, municipality – s vėtším Āi menším poĀtem obyvatel, kteʼní sídlí na stejném místė. Obec byla a je základem spoleĀnosti. Sdružuje obĀany, kteʼní mají na jejím území bydlištė a vyvíjejí zde své ekonomické aktivity. V novovėku je obec základním stupnėm samosprávy, zabezpeĀuje pro své obĀany nėkteré statky a služby. • Umėle – z vśle státu – jako vyšší stupeļ územní samosprávy na regionální úrovni, zahrnující spoleĀenství obyvatel více mėst a obcí v dané oblasti, které spojují spoleĀné zájmy na stʼnední úrovni (tj. na území menším než je stát a vėtším než je obec). Podobnė jako obce, i tyto regiony zabezpeĀují pro své obĀany nėkteré druhy veʼnejných služeb. S rostoucí úlohou regionś se však setkáváme až v 70. letech 20. století v souvislosti s posilováním role vyšších stupļś územní samosprávy a potʼnebou snižovat meziregionální rozdíly v ekonomickém potenciálu, ale i v souvislosti se snahou vtáhnout do úsilí o stabilizaci ekonomiky také regiony. Do popʼnedí zájmu se tak dostává i regionální politika jako souĀást hospodáʼnské politiky státu. UrĀité prvky místní samosprávy se objevují již ve starém ňímė a ňecku. Ve 12. století sílí postavení mėšőanstva, které se snaží získat na panovníkovi urĀitou nezávislost pro mėsta. Stʼnedovėká mėsta pʼnedstavují relativnė autonomní hospodáʼnské celky s rśznými výsadami získanými od státu reprezentovaného panovníkem. Jednalo se napʼn. o tzv. regály – celní, tržní, solní apod., právo vybírat mýtné, vaʼnit pivo apod. Pozdėji pak o akcízy – danė z prodejś, dávky za použití tržišő (tzv. ungelt). ÿást takto získaných prostʼnedkś odvádėla mėsta panovníkovi. Nėkterá mėsta byla velmi bohatá (zvlášő hanzovní jako napʼn. Lübeck, Hamburk) a získala i statut mėstské republiky. K rozvoji mėst pʼnispívala velkou mėrou i jejich geograÀcká poloha (u dśležitých obchodních kʼnižovatek, pʼnístavy), rozvoj ʼnemesel a obchodu.
14
Postavení a struktura územní samosprávy v rámci veĜejné správy
Rozdíly mezi mėsty a relativní autonomie mėst byly dosti vysoké. Vyplývaly nejen z možnosti získat pʼníjmy, ale i v rozsahu zajišőovaných služeb pro obyvatele (napʼn. ochrana majetku, osob, kvalita cest, vodovody, kanalizace), které postupnė s rozvojem prśmyslové výroby nabývaly na významu v souvislosti s obrovskou migrací obyvatelstva do mėst. V prśbėhu 18. a 19. století se izolovanost a samostatnost mėst stávala pʼnekážkou dalšího rozvoje jak jich samotných, tak státu. Docházelo k další diferenciaci na bohatá a chudá mėsta, nėkterá mėsta nedokázala zabezpeĀovat základní služby pro obyvatele. To bylo pʼníĀinou nežádoucí migrace obyvatelstva a kapitálu mezi mėsty a regiony a zpomalování dalšího rozvoje státu. Od poloviny 19. století se pak postavení mėst zaĀalo mėnit: docházelo k postupnému omezování jejich autonomie a centralizaci v závislosti na tom, jak se mėnilo pojetí státu z hlediska ekonomické teorie. PoĀátkem 20. století a zejména po Velké hospodáʼnské krizi, výrazné rozdíly mezi regiony a mėsty pʼnestaly být považovány za sociálnė spravedlivé a stát se snažil svojí politikou tyto rozdíly zmírļovat. Dochází k výrazným centralizaĀním tendencím, které byly ještė zesilovány existencí svėtových válek (které vyžadovaly centrální ʼnízení a Ànancování hospodáʼnství), podobnė jako hospodáʼnské krize a koncentrace a centralizace kapitálu. Ve druhé polovinė 20. století roste úloha územní samosprávy, mėst a jejich Ànancování. Mėsta se však ve svém rozvoji potýkala Āasto s velkými vlnami migrace obyvatelstva, což znesnadļovalo zajišőování veʼnejných služeb (zejména bydlení, základní zdravotní péĀe a školství). Na jedné stranė docházelo k decentralizaci a pʼnesunu pravomocí na územní samosprávu, zejména na mėsta a obce, Āasto se jim však na druhé stranė nedostávalo ÀnanĀních prostʼnedkś a docházelo k prohlubování jejich ÀnanĀních potíží a k rostoucí deÀcitnosti, spoleĀnė s tím, jak se zvyšoval deÀcit i celých veʼnejných Ànancí ve státech zpśsobený realizovanou politikou státu blahobytu (welfare economics) a pozdėji ropnými šoky a ekonomickou recesí v 70. a 80. letech. Ve snahách zabránit rostoucí zadluženosti územních samospráv, které zaĀaly zvyšovat i zadluženost celých státś, pʼnistoupily nėkteré zemė k redukci transferś ze státních rozpoĀtś do municipálních rozpoĀtś, což vedlo k omezování výdajś na municipální úrovni a k výrazné redukci lokálních a regionálních investic. Na druhé stranė pokraĀovaly tendence v pʼnesunu odpovėdnosti za poskytování nėkterých služeb (zejména sociálních) na nižší vládní úrovnė, což kladlo velké ÀnanĀní nároky na rozpoĀty územních samospráv. Uvedené problémy vedly k tomu, že v posledních desetiletích vėtšina zemí pʼnistoupila k reformám územní veʼnejné správy. V rámci reforem se vėtšinou pozornost vėnuje tėmto aspektśm: • • • • • •
struktuʼne územní samosprávy a optimální velikosti obcí a mėst; funkcím, které územní samosprávy vykonávají a jejich zdokonalování; zvýšení odbornosti v rozhodovacích procesech a zlepšení úĀinnosti ʼnízení; hledání optimálního modelu územní veʼnejné správy; zvýšení efektivnosti lokálního a regionálního veʼnejného sektoru; zkoumání moci a vlivu státu na rozhodování územních samospráv a zpśsob a intenzitu jejich kontroly; • Ànancování územních samospráv.
15
Financování mČst, obcí a regionĤ – teorie a praxe
V rámci reforem se také postupnė zvyšuje význam regionální politiky a úloha vyšších úrovní územních samospráv – regionś. Dochází k dalším pʼnesunśm kompetencí – decentralizaci veʼnejné správy na územní samosprávu a souĀasnė k dekoncentraci (tj. pʼnesunu kompetencí ze státu na územní samosprávu v rámci výkonu státní správy) a také k uplatļování principu subsidiarity (tj. rozhodování na co možná nejnižší úrovni, pokud to povede ke zvýšení efektivnosti). V nėkterých zemích (vėtšinou tranzitivních) je souĀástí reforem i tzv. deetatizace – odstátnėní majetku a jeho bezplatný pʼnevod na územní samosprávu jako nestátní subjekt.
1.2.2 PĜedpoklady fungování územní samosprávy Jak jsme již uvedli, územní samospráva je forma veʼnejné vlády a veʼnejné správy – umožļuje samostatné spravování vėcí veʼnejných na území menším než je stát. Každý stupeļ územního samosprávného celku je tedy vymezen geograÀcky, ve kterém žije spoleĀenství obĀanś a realizuje samosprávu veʼnejných záležitostí, které se týkají daného spoleĀenství obĀanś. Územní samospráva tedy reprezentuje spoleĀenství obĀanś, jejich zájmy a preference; je reprezentantem pluralitního demokratického systému v dané obci nebo regionu. Rozhodování je založeno na veʼnejné volbė a je realizováno buč • pʼnímou volbou (napʼn. referendem), kdy obĀané pʼnímo rozhodují o zásadních otázkách v dané obci, Āi regionu, nebo • nepʼnímou (zastupitelskou demokracií) jako rozhodující forma. Zpravidla se využívá nepʼnímá volba prostʼnednictvím volených zástupcś (zastupitelś). I když rozhodovací pravomoc v systému zastupitelské demokracie mají volené orgány obcí a kraje, obĀané se mohou zapojit do práce v iniciativních a poradních orgánech. ObĀané tak mohou lépe kontrolovat Āinnost volených zástupcś a realizaci volebních programś jednotlivých politických stran, mohou také lépe projevit své preference a potʼneby v oblasti lokálních a regionálních statkś a služeb. K tomu aby mohla územní samospráva existovat a realizovat svoje funkce je tʼneba v daném státė vytvoʼnit legislativní a ekonomické pʼnedpoklady. Legislativa prostʼnednictvím zákonś urĀuje vznik a postavení jednotlivých stupļś územní samosprávy; vymezuje jejich pravomoci, pśsobnost, autonomii a odpovėdnost; upravuje organizaci a vnitʼnní Ālenėní; vymezuje rozsah samostatné a pʼnenesené pśsobnosti; vymezuje i vzájemné vztahy mezi jednotlivými stupni územní samosprávy navzájem a vztahy státu a územními samosprávami. V neposlední ʼnadė pʼníslušnými zákony vymezuje i ekonomické pʼnedpoklady fungování územních samospráv. K ekonomickým pʼnedpokladśm patʼní zejména vlastnictví majetku a právo s ním hospodaʼnit v souladu s vlastnickým právem. Dále možnost získávání vlastních ÀnanĀních prostʼnedkś a sestavování vlastního rozpoĀtu a hospodaʼnení podle nėho. Postavení územní samosprávy v Evropė potvrdil dśležitý dokument – Evropská charta místní samosprávy, pʼnijatá Ālenskými státy Rady Evropy 15. 10. 1985 ve Štrasburku. Vstoupila v platnost 1. 9. 1988 a ratiÀkovalo ji více než 38 státś a respektují ji ve svém zákonodárství. Stát nemusí respektovat všechna ustanovení, musí však vymezit ta, která respektovat nebude. Evropská charta ve svých Āláncích vymezuje pojem a rozsah místní samosprávy, její ústavní a zákonné základy, podmínky výkonu odpovėdnosti na místní úrovni, správní dozor nad Āinností místních spoleĀenství, ÀnanĀní zdroje místních spoleĀenství, právní ochranu místní samosprávy, právo místních spoleĀenství se sdružovat. ÿeská republika ratiÀkovala tuto
16
Postavení a struktura územní samosprávy v rámci veĜejné správy
úmluvu v roce 1998, v platnost vstoupila 1. záʼní 1999. Respektuje ve svém zákonodárství vėtšinu ustanovení tohoto dokumentu, i když v oblasti Ànancování územních samospráv u nás zatím situace není zcela optimální. Této problematice jsou vėnovány další kapitoly textu.
1.2.3 Zabezpeþování veĜejných a smíšených statkĤ V širší souvislosti by územní samospráva mėla vytváʼnet podmínky pro sociálnė ekonomický rozvoj daného území. Prvoʼnadou úlohou územní samosprávy je zabezpeĀit pro své obĀany celou ʼnadu veʼnejných statkś a služeb aő již prostʼnednictvím svých neziskových organizací nebo i jinými zpśsoby, pʼni respektování požadavku maximální hospodárnosti a efektivnosti. Pʼnipomeļme, že pro jejich charakteristiky nemá soukromý sektor zájem o produkci veʼnejných statkś. ÿistý veʼnejný statek, tak jak jej deÀnoval P. A. Samuelson ve svém Ālánku The Pure Theory of Public Expenditure z roku 1954, je deÀnován jako statek jehož spotʼneba jedním jednotlivcem nezmenšuje spotʼnebu tohoto statku spotʼnebitelem jiným a je nedėlitelná. Pʼníkladem mśže být mír a bezpeĀnost komunity, národní obrana, právo, požární ochrana, pouliĀní osvėtlení, pʼnedpovėč poĀasí. Naproti tomu Āistý soukromý statek je dėlitelný mezi jednotlivce a jejich celková spotʼneba se rovná spotʼnebė každého spotʼnebitele. ÿisté veʼnejné statky (napʼn. národní obrana, veʼnejné osvėtlení, soudnictví) jsou spojeny i s tzv. automatickou spotʼnebou, jejichž spotʼnebu si obĀan Āasto ani neuvėdomuje. Z nedėlitelnosti plyne další charakteristika veʼnejného statku – nevyluĀitelnost ze spotʼneby, nėkterými autory (napʼn. manželé Musgraveovi, 1994) oznaĀována jako nerivalitnost ve spotʼnebė, Āi nesoutėživost spotʼnebitelś. Mezní náklady pʼnístupu dodateĀného spotʼnebitele jsou nulové (náklady nezávisí na tom kolik spotʼnebitelś tento statek užívá – až po kapacitní omezení)1. V pʼnípadė soukromého statku, jednotlivec, kterému náleží vlastnická práva, má výhradní nárok požívat užitky statku a z takovéto spotʼneby mśže vylouĀit všechny ostatní. VyluĀitelnost ze spotʼneby je proveditelná cenovým mechanismem. U Āistých veʼnejných statkś je dśsledkem nevyluĀitelnosti selhání tržních a cenových mechanismś, které nemohou ze spotʼneby veʼnejného statku vylouĀit spotʼnebitele, který odmítá platit náklady. V tomto pʼnípadė úĀast jedincś na spotʼnebė není závislá na placení, lidé neprojevují dobrovolnė své preference pʼni rozhodování kolik za veʼnejné statky zaplatí a jaké množství statku je pro nė žádoucí. SpeciÀkum tėchto statkś umožļuje chování tzv. Āerného pasažéra. Uvedené dśvody a vlastnosti vedou k tomu, že zajišőování statkś prostʼnednictvím trhu nefunguje a proto musí být Āistý veʼnejný statek zajišőován veʼnejnė. Pod veʼnejným zajišőováním rozumíme zpśsob rozhodování o produkci Āi spotʼnebė statku tj. veʼnejnou volbou prostʼnednictvím hlasování a zpśsob Ànancování (zpravidla prostʼnednictvím rozpoĀtu) produkce veʼnejných statkś. Mśže jít o produkci veʼnejných statkś soukromým sektorem na základė smlouvy uzavʼnené institucí veʼnejného sektoru (stát, obec) se soukromým dodavatelem (napʼn. prostʼnednictvím zakázek). V pʼnípadech, kdy si chce veʼnejný sektor ponechat kontrolu nad kvalitou statku, Āi z povahy statku je nežádoucí, aby jej poskytoval soukromý sektor, produkci statku provádí sektor veʼnejný prostʼnednictvím svých organizací. Aby nedocházelo k netransparentnosti rozhodnutí v rámci veʼnejného sektoru a zvýšila se alokaĀní efektivnost, lze zvolit využití poukázek (tzv. vouchers) na službu, Āi veʼnejný statek, které se poskytují pʼnímo uživateli, a ten rozhodne od které organizace (veʼnejné, Āi soukromé) bude statek využívat. 1 Neznamená to však, že jsou-li mezní náklady pʼnístupu dalšího spotʼnebitele nulové (podle pravidla efektivní alokace zdrojś by se mėla cena rovnat mezním nákladśm – mėla by tedy být nulová), že náklady na poskytování statku jsou také nulové. Ty je vždy nutné uhradit a stanovit rozsah dané služby.
17
Financování mČst, obcí a regionĤ – teorie a praxe
Rozhodnutí o výši zdanėní a výdajích, aby vláda mėla dostatek Àskálních zdrojś k úhradė tėchto statkś a o tom kdo bude realizovat produkci statkś a služeb je pʼnedmėtem politického konsensu. V reálné ekonomice však charakteristikám Āistého veʼnejného statku vyhovuje jen velmi málo statkś. Existuje celá ʼnada statkś, jejichž charakteristiky jsou do jisté míry odlišné než mají statky Āistė soukromé a Āistė veʼnejné. Jsou to tzv. smíšené statky. V odborné literatuʼne neexistuje zcela jednotný pʼnístup k vymezení tėchto statkś. Pʼnesto lze v rozdílných pʼnístupech nalézt typické vlastnosti smíšeného statku, které J. Bénard deÀnuje takto: „smíšený statek je ve své spotʼnebė dėlitelný, kvantita mśže být rozdėlena mezi individuální spotʼnebitele avšak kvalita zśstává nedėlitelná až po kapacitní omezení. Za daného stavu spotʼnebované kvantity je kvalita poskytovaného statku pro všechny spotʼnebitele stejná.“2 Se zvyšováním poĀtu uživatelś však kvalita poskytované služby klesá a to pro všechny uživatele a dochází k jevu pʼnetížení. Na rozdíl od Āistého veʼnejného statku již mezní náklady na dodateĀného uživatele nulové nejsou a spotʼnebitele lze vylouĀit ze spotʼneby prostʼnednictvím cenového, nebo pʼnídėlového systému. VylouĀení je ekonomicky optimální jen pro množství blízko prahu pʼnetížení, tj. když zaĀíná silnė klesat kvalita. Tento jev má zvláštní význam pro municipální Ànance, kdy charakter lokálního veʼnejného statku ovlivļuje zpśsob jeho Ànancování (zda se využijí spíše uživatelské poplatky, Āi daļové pʼníjmy). Všechny uvedené charakteristiky a vlastnosti veʼnejných statkś pʼnedpokládají, že jsou nabízeny a spotʼnebovávány v rámci urĀitých spotʼnebitelských spoleĀenstvích. Spotʼnebitelská spoleĀenství vznikají na rśzných principech – technickém, právním, Āi geograÀckém. Technický princip je patrný tam, kde podmínkou zapojení do spotʼnebitelského spoleĀenství je vlastnictví technického pʼnístroje Āi pʼnipojení (napʼn. televizního pʼnijímaĀe, Āi satelitní antény). Právní princip spoĀívá v omezení spotʼneby urĀitých veʼnejných statkś pouze na urĀitá individua (napʼn. sportovní areál je vyhrazen pro urĀitý svaz, obec apod.). V tomto pʼnípadė má spotʼnebitelské spoleĀenství spíše charakter klubu. Pro municipální Ànance má význam zejména hledisko geograÀcké, které vychází z dalšího rysu veʼnejných statkś – prostorové omezenosti dopadu užitkś z nich plynoucích. V praxi vėtšina statkś v dśsledku prostorové omezenosti užitkś z nich plynoucích, charakter Āistých veʼnejných statkś ztrácí. Jestliže se zvėtšuje vzdálenost od zdroje nabídky veʼnejného statku, celkový rozsah a užitek není mezi jednotlivce rozdėlen stejnomėrnė – dochází k oslabování podmínky nedėlitelnosti kvality a spotʼneby. Rozšíʼnení pśvodních charakteristik veʼnejného statku o uvedenou vlastnost provedl R. A. Musgrave3 a nazývá je veʼnejnými statky s omezeným externím efektem geograÀckého pśvodu. Tato vlastnost má významné implikace pro uplatnėní decentralizovaného poskytování veʼnejných statkś v rámci víceúrovļových rozpoĀtových struktur. Rozhodnutí o veʼnejné nebo soukromé produkci statkś, o jejich poskytování nižšími vládními úrovnėmi, lze z hlediska alokaĀní efektivnosti posuzovat podle toho, do jaké míry splļují vlastnosti veʼnejného statku a podle rozsahu externalit s nimi spojených. Existují Āisté veʼnejné statky, které zajišőuje zpravidla národní nebo nadnárodní vláda a místní a regionální statky, u nichž stupeļ nedėlitelnosti má prostorový dopad.
2 Bénard, J. Veʼnejná ekonomika I. Praha: EÚ ÿSAV, 1989, s. 46. 3 Musgrave, R. A., Musgrave, P. B. Veʼnejné Ànance v teorii a praxi. Praha: Management Press, 1994, 416–417.
18
Postavení a struktura územní samosprávy v rámci veĜejné správy
úroveĖ spotĜeby
Hierarchie statkĤ podle prostorové omezenosti užitkĤ
sousedský statek lokální statek regionální statek národní statek mezinárodní statek vzdálenost
Obrázek Ā. 1.2 Hierarchie statkś podle prostorové omezenosti užitkś Pʼni zohlednėní prostorového aspektu statkś, se lze na úrovni obcí a krajś setkat zejména s poskytováním místních (lokálních) nebo regionálních statkś a služeb – využívá je pʼnedevším obyvatelstvo žijící v pʼníslušné obci nebo daného regionu. V zemích, kde je uplatļován smíšený model územní správy, mohou územní samosprávné celky zabezpeĀovat v pʼnenesené pśsobnosti i veʼnejné statky, které mají povahu národních (celostátních) veʼnejných statkś. Ze zákona je na nė pʼnevedena vėcná odpovėdnost za jejich poskytování (napʼn. základní školství), za získávání ÀnanĀních zdrojś již však nikoliv. Zpravidla jsou Ànancovány formou dotací, Āi pʼníspėvkś v rámci rozpoĀtové soustavy. ÿasto mají povahu preferovaného statku4, nebo-li statku pod ochranou, kdy stát de facto pʼnikáže obyvatelśm jejich spotʼnebu (napʼn. zákonem u povinné školní docházky). U tėchto statkś se individuální preference mohou rozcházet s preferencemi a potʼnebami kolektivními. Zákonodárci schválí zákonem, která vládní úroveļ je bude zabezpeĀovat, o které statky pśjde a uloží obĀanśm je využívat.
1.3
Struktura územní veĜejné správy v Evropské unii
Územní veʼnejná správa je v nėkterých zemích uspoʼnádaná do jedné, dvou nebo tʼní úrovní, což má své koʼneny v historické tradici, pʼnípadnė je dśsledkem nedávných realizovaných zmėn ve struktuʼne veʼnejné správy. Pro ilustraci (tabulka Ā.1.1) uvádíme strukturu územní samosprávy ve 27 Ālenských zemích Evropské unie. Ve federativních zemích (Rakousku 9 federálních zemí, v Belgii 3 regiony a 3 spoleĀenství a Nėmecku 16 spolkových zemí) je nepʼnítomnost „regionální“ úrovnė nahrazena existencí federálních zemí: oddėlená stʼnední úroveļ vlády s jasnė deÀnovanými kompetencemi a pravomocemi (vĀetnė Àskálních) od centrální vlády. V unitárních státech lze najít jak tʼníúrovļovou územní samosprávu – ve Franci, Itálii, Španėlsku, Velké Británii a Polsku, tak dvoustupļovou územní samosprávu – v Dánsku, ňecku, Mačarsku, Lotyšsku, Nizozemsku, ÿeské republice, Irsku, Portugalsku, Rumunsku, Slovensku a Švédsku. Zbývajících osm zemí má jedinou úroveļ územní samosprávy – Kypr, Estonsko, Finsko, Litva, Lucembursko, Malta, Bulharsko, Slovinsko. Vėtšinou se jedná o zemė s malou demograÀckou velikostí. 4 Anglický ekvivalent „merit goods“.
19
Financování mČst, obcí a regionĤ – teorie a praxe
1.3.1 Regionální úroveĖ územní samosprávy v EU V osmi zemích Evropské unie existují vyšší úrovnė územních samospráv nazývané nejĀastėji „regiony“. Tyto Ālánky pʼnedstavují tʼnetí stupeļ územní úrovnė ve Španėlsku, Francii, Irsku, Itálii, Polsku a druhý stupeļ územní samosprávy v ÿeské republice, ve Velké Británii a na Slovensku. Bėhem posledního desetiletí byla „regionální“ úroveļ pʼnedmėtem mnoha reforem. Jejich dosah, modalita a stupeļ dokonĀení se však v jednotlivých zemích liší. Napʼníklad v Portugalsku vládní zámėr vytvoʼnit decentralizovaný územní stupeļ nebyl realizován. Je podmínėn souhlasem voliĀś a 63,7 % jich v referendu v roce 1998, na otázku, zda si pʼnejí regionální zastupitelstvo jako volený orgán, odpovėdėlo zápornė. Naopak v Belgii regionalizace došla daleko za územní decentralizaci, a vyústila v roce 1993 k vytvoʼnení federalizovaných entit dvou kategorií, regionś a komunit. Tendence k regionalizaci se projevují buč: • vytvoʼnením dalšího Ālánku v rámci veʼnejné správy; • nebo rozšíʼnením kompetencí stávajícího. Za poslední desetiletí byly vytvoʼneny regionální samosprávy v pėti zemích: v Irsku (v roce 1994), ve Velké Británii (v letech 1998 a 1999), Polsku (v roce 1999), ÿeské republice (v roce 2000) a Slovensku (v roce 2002). Vznik nových regionś vychází buč z národních souvislostí – historických a geograÀckých, (napʼn. v Polsku je souĀasné rozdėlení do regionś velmi blízké Ālenėní pʼned rokem 1946). Ve Velké Británii se regionální politika, oznaĀovaná termínem „devolution“, konkretizovala v letech 1998 a 1999 ustavením regionálních rad v Severním Irsku, ve Skotsku a ve Walesu. V jiných zemích (Irsko, ÿeská republika, Slovensko) bylo vytvoʼnení regionální úrovnė dáno (alespoļ v poĀáteĀních fázích) i tlakem regionální politiky Evropské unie. Vytváʼnení regionálních úrovní územní správy plánují v rámci Evropské unie i další zemė (napʼn. v Anglii se plánuje transformace osmi regionálních agentur pro rozvoj (Regional Development Agencies) na volená shromáždėní; v Mačarsku se má pʼnemėnit na druhý stupeļ územní samosprávy sedm územnė statistických jednotek NUTS; v Lotyšsku se plánuje vytvoʼnení oblastí, které nahradí departementy, pravdėpodobnė na základė souĀasných pėti územních statistických jednotek NUTS; v Litvė se poĀítá s vytvoʼnením pėti regionś, které pʼnevezmou aktuální kompetence resortu provincií, což jsou státní orgány na místní úrovni; ve Slovinsku by se mėlo vytvoʼnení druhého stupnė územní samosprávy zahrnout do ústavy. Nejrozsáhlejší posílení regionálního Ālánku však probėhlo u italských regionś a španėlských autonomních komunit, kdy reformy provedené v 90. letech souĀasnė rozšíʼnily jejich kompetence a posílily jejich Àskální autonomii. Pʼnenos kompetencí na regiony se projevil velmi významným navýšením i jejich rozpoĀtś.
20
