WORKING PAPER Financiering sociale woningbouw: voor eigen rekening en risico
Discussiebijdrage Opgesteld ten behoeve van informele FHL-bijeenkomst op 27 november 2013.
Ad Hereijgers november 2013
1
Inhoud
Samenvatting
03
1.
Overheid: Risico’s bij garantstellingen woningcorporaties
05
2.
Kapitaal: Private investeringen in financiering woningcorporaties
06
3.
Woningcorporaties: Toenemende druk op kasstromen
08
4.
Voordeur zekerheidsstructuur: CFV als saneringsinstituut
10
5.
Achterdeur zekerheidsstructuur: Afbouw (achtervang)borgstellingen
13
Bijlage 1: Forum for Housing and Living
15
Bijlage 2: Hoofduitgangspunten FHL opt-in bedrijfsmodel
16
Bijlage 3: Selectie van bronnen
18
Stichting Forum for Housing and Living (FHL) is een opinieplatform bestaande uit woningcorporaties, bedrijfsleven, (semi) overheid en kennisinstellingen. Missie is het stimuleren van de discussie over de veranderingsopgave van het Nederlandse volkshuisvestingsbeleid vanuit een Europees perspectief. Daarbij maakt de FHL gebruik van de praktijkervaringen die de afgelopen 20 jaar in Europese landen zijn opgebouwd. De stichting wil een maatschappelijke wegbereider zijn voor hervormingen in het volkshuisvestingsstelsel, waaronder het creëren van een geschikt investeringsklimaat voor private investeerders. Hiertoe is het bedrijfsmodel OPT-IN HOUSING ontwikkeld met onderscheid in vastgoedbeheer en vermogensbeheer . OPT-IN HOUSING wordt in de praktijk gebracht vanuit de vennootschap HOUSING CHALLENGE, waarin bestuurlijke verkenningen naar OPT-IN HOUSING en zakelijke transacties tussen woningcorporaties, kapitaalverschaffers en stakeholders worden voorbereid.
Deelname aan FHL impliceert niet, dat betrokkenen de publicaties van FHL volledig onderschrijven. 2
Samenvatting 1.
De bedrijfsprestaties van vele woningcorporaties blijven achter. In Nederland
kennen woningcorporaties geen aandeelhouders. Uit onderzoek is de conclusie getrokken dat er alternatieven voor het huidige corporatiebestel voorhanden zijn. Het behalen van een marktconform rendement kan samen gaan met betaalbare huren, efficiënt ingerichte bedrijfsprocessen en hoge klant tevredenheid. 2.
Historisch heeft de meerledige zekerheidsstructuur van de financiering van de
sociale woningbouw (CFV, WSW, achtervang overheid) de woningcorporaties laten groeien. Indien de garanties/achterborgstellingen ingeroepen mochten worden, leidt dat tot verhoging van de staatsschuld en zullen, bij zwakke economische vooruitzichten, repercussies op de financiële markten niet uitblijven. 3.
Om
blootstelling
van
de
overheidsfinanciën
aan
achterborgstellingen
te
verminderen, is het wenselijk de financiering van de woningcorporaties te verleggen naar private funding, inclusief de marktdisciplinering die daarvan het gevolg is: “voor eigen rekening en risico”. 4.
Wanneer anno 2013 de bedrijfscontinuïteit van een corporatie ernstig wordt
bedreigd, in feite (technisch) failliet is, zijn er drie perspectieven, waarbij de eerste (a) op termijn onwenselijk is, de tweede (b) onmogelijk en de derde (c) door FHL als wenkend perspectief wordt beschouwd: a.
Bestaande zekerheid: zekerheidsstructuur werkt; dit betekent saneren zonder dat
–uiteindelijk- beroep op achtervang overheid nodig is; in deze discussiebijdrage motiveert FHL dat de houdbaarheidsdatum hiervan in zicht komt. b.
Failliet: woningcorporatie valt om, gaat failliet; door de status van toegelaten
instelling is dit onmogelijk cq zal de Minister hiermee niet instemmen. c.
Privaat
kapitaal
en
management:
Saneren
met
schuldherstructurering
en
vervolgens de assets verkopen aan private belegger, die aan voorwaarden moet voldoen voor verkrijgen license-to-buy; in deze discussiebijdrage wordt de richting verkend om dit perspectief mogelijk te kunnen maken. 5.
De
belangen
van
private
funding
en
gezonde
overheidsfinanciën
kunnen
samenkomen indien de voor- en achterdeur van de zekerheidsstructuur effectief bewaakt
3
worden door enerzijds het CFV als saneringsinstituut de mogelijkheid te geven om schulden te herstructureren en anderzijds de borgstellingen bij nieuwe financieringen te vervangen door een kredietverzekering en deze bij herfinancieringen te laten vervallen.
6.
Er is reeds onderzocht of en zo ja in hoeverre en onder welke voorwaarden private
investeerders bereid zijn een substantieel (ook financieel) belang te nemen in deze sector waarvan een Social Chapter onverbrekelijk deel uitmaakt. Van belang daarbij is dat de private sector in de toekomst geen beroep zou kunnen doen op de eerder genoemde garanties/borgstellingen. 7.
Door deze thematiek met opiniërende stakeholders bespreekbaar te maken,
kunnen oplossingsrichtingen worden verkend waarmee: Private funding van corporaties mogelijk wordt, zowel bij solvabele corporaties als bij corporaties in –dreigende- financiële problemen. De
kwetsbare
verwevenheid
van
de
financiering
van
de
corporaties
met
de
overheidsfinanciën kan worden verminderd door de geleidelijke afbouw van het volume van
achterborgstellingen
bij
het
WSW.
Door
voorgenomen
verkleining
van
de
corporatiesector zal automatisch het volume aan staatsgaranties via de achtervang afnemen. 8.
Deze wijze van afbouw van de borgstellingen kan parallel lopen aan het nieuwe
garantiekader van de Minister van Financiën: horizonbepaling en versoberen van de achtervangborgstelling, teneinde de achterdeur van de zekerheidsstructuur –voor de overheid- gesloten te houden.
4
1.
Overheid: Risico’s bij garantstellingen woningcorporaties
De financiering van de woningcorporaties vindt bijna volledig plaats in een Nederlands banksysteem met garantstellingen; het marktaandeel van de sectorbanken BNG en NWB is in 2012 gegroeid naar 93% (2011: 89%). Leningen voor sociale woningbouw worden geborgd door het WSW. Het door het WSW geborgde volume bedroeg eind 2012 €87,4 miljard. De overheid kent een achterborgstelling; in geval de liquiditeitspositie (eigen vermogen van corporatie en sanering door het CFV) als eerste zekerstelling ontoereikend is geworden en vervolgens ook de tweede zekerstelling (aanspreken garantievermogen WSW en obligo’s bij woningcorporaties) onvoldoende blijken te zijn bij het nakomen van rente- en aflossingsverplichtingen, treedt de achterborgstelling van de overheid in werking. Dit betekent, dat het Rijk en de gemeenten op verzoek renteloze leningen verstrekken aan het WSW om volledig aan de rente- en aflossingsverplichtingen aan de banken te kunnen voldoen. De zekerstelling functioneert als veiligheidssysteem voor de overheid; een beroep op de achterborgstelling is tot op heden niet nodig geweest. De Vestia-casus was een wake-up call, die tot nu toe geheel in de eerste zekerstelling is opgelost: sanering door het CFV met een saneringsbijdrage van de corporatiesector van €675 mln. Tegelijkertijd heeft de Vestia-casus de kwetsbaarheid van de zekerheidsstructuur en daarmee de risico’s voor de overheid blootgelegd.
Op de balans van de Nederlandse Staat ontbreekt de
balanspost ‘Voorzieningen’. De Algemene Rekenkamer heeft in 2011 onderzoek verricht naar risico’s voor de overheidsfinanciën. Recentelijk is ook het rapport van de ambtelijke Commissie Risicoregelingen
verschenen.
achterborgstellingen,
leningen
Beide en
rapporten
financiële
kijken
interventies.
naar
Belangrijkste
garanties, stelsels:
woningmarkt, financiële sector en Europese noodfondsen en IMF. Totaalbedrag per eind 2012 €584 miljard: €258 miljard aan garanties, €250 miljard aan achterborgstellingen en €76 miljard aan leningen en financiële interventies. Ter indicatie voor de omvang van deze bedragen at risk: het bruto binnenlands product (bbp) bedroeg in 2012 ruim €600 miljard.
5
Mocht de achterborgstelling bij de woningcorporaties worden ingeroepen, dan zal dit voornamelijk gaan om rente- en aflossingsverplichtingen aan de BNG en NWB (elk met een marktaandeel van circa 70%). Aandeelhouders van beide banken zijn verschillende overheden. Door deze verwevenheid van financiering van de corporaties met de overheidsfinanciën (zowel van gemeenten als rijk), nemen de risico’s voor de overheid toe. Het gevolg is, dat de credit rating agencies die de kredietwaardigheid van de Nederlandse Staat beoordelen, extra alert zijn geworden op de risico’s van de – omvangrijke- sociale woningbouw in Nederland; in de credit rating rapporten worden de Staat der Nederlanden en BNG en NWB dan ook in een adem genoemd, evenals het WSW. Mede
op
basis
van
het
Algemene
Rekenkamer
rapport
‘Risico’s
voor
de
overheidsfinanciën, inzicht en beheersing’ (juni 2012), heeft de Minister van Financiën aangegeven dat het kabinet het garantiebeleid gaat aanscherpen. Besluitvorming hierover vindt plaats bij de begroting 2015 door middel van een nieuw garantiekader. Kern daarin: betere beheersbaarheid van de risico’s voor de rijksoverheid door het totaal aan garanties te verminderen en afdoende risicopremies te vragen. Gelet op de aard van de WSW achtervangborgstelling, kan een nadere aanscherping worden verwacht ten aanzien van horizonbepaling en/of versobering: Horizonbepaling: In principe zal voor bestaande regelingen een horizonbepaling worden opgenomen; maximaal 5 jaar, tenzij aangetoond wordt dat een langere looptijd noodzakelijk is of dat een horizonbepaling schadelijk is voor de specifieke regeling. Bestaande garanties blijven ongewijzigd. Versobering: Bij het WSW wordt expliciet gewezen op een vergoeding c.q. risicopremie voor de achterborgstelling. Overigens wordt versobering ook noodzakelijk als het reële risico van andere –nieuwe of aangepaste- risicoregelingen toeneemt.
2.
Kapitaal: Private investeringen in financiering woningcorporaties
Private investeerders uit binnen- en buitenland met bewezen management ervaring, lange termijn beleggingsperspectief en onbesproken reputatie zijn in staat en bereid om een (meerderheids)belang te verwerven in de woningcorporatie. In eerste instantie zal
6
dit bijdragen om de verwevenheid tussen overheidsfinanciën en financiering van de corporaties te verminderen. In tweede instantie biedt dit de gelegenheid om te transformeren naar op rendement gedreven bedrijfsvoering, zeker nu de Minister van Wonen de kernactiviteit van corporaties bij woningbeheer legt. Binnen FHL zijn twee routes verkend om de bedrijfsprestaties van corporaties te verbeteren. Op de eerste plaats de –vrijwillige- route via het opt-in bedrijfsmodel. Hierbij is het de eigen keuze van de solvabele woningcorporatie om private investeerders met bewezen managementervaring uit te nodigen om een (meerderheids)belang te verwerven in de woningcorporatie. (zie voor hoofdpunten van opt-in bedrijfsmodel bijlage 2). Op de tweede plaats via de –noodgedwongen- route van sanering via het CFV. Hierbij heeft
de
woningcorporatie
geen
eigen
keuze
meer.
Het
CFV
is
alsdan
eerst
verantwoordelijk voor bedrijfsherstructurering en vervolgens verkoop aan private investeerders die aan dezelfde eisen voldoen als bij opt-in (deze route is beschreven in paragraaf 4 van onderhavige discussiebijdrage). Een passend investeringsklimaat voor private investeerders bestaat uit: Voldoende rendement; Belangrijkste voorwaarde voor private investeerders om op lange termijn te investeren in woningen in verhuurde staat is primair het behalen van een (jaarlijks) direct en secundair (eenmalig bij verkoop) indirect rendement. Zekerheid van overheidsbeleid; Het huurbeleid is hierin cruciaal evenals de hoogte van de verhuurderheffing. Dit onderdeel is nu vervat in de Wet Maatregelen Woningmarkt 2014. Helderheid over waardering en schuldherstructurering: Waardering van de onderneming op basis van een methode die past bij aankoop in verhuurde staat. Tevens de mogelijkheid, met name binnen de beschermende constructie van
de
toegelaten
instelling,
om
bij
sanering
ook
over
te
kunnen
gaan
tot
schuldherstructurering. Exit strategie: Gelet op publieke opinie over vermeend handelen van private investeerders in de sociale huursector, is het relevant om vooraf overeenstemming te krijgen over de exit strategie. Met
het
oog
op
de
Nederlandse
volkshuisvestingstraditie
en
mede
gelet
op
praktijkervaringen in enkele Europese landen, zal verkoop op zijn vroegst plaatsvinden na 10 jaar.
7
De overheid is cruciaal in het creëren van een dergelijk investeringsklimaat. De overheid verstrekt de license-to-buy alleen aan gekwalificeerde private investeerders: bewezen managementervaring, lange termijn perspectief en onbesproken reputatie.
3.
Woningcorporaties: Toenemende druk op kasstromen
De WSW trendanalyse woningcorporaties 2013-2017 en het WSW jaarverslag 2012 laten zien, dat de kasstromen van de corporaties onder druk komen te staan, onder meer door (in
omvang
voorspelbare)
verhuurderheffing
en
(in
omvang
onvoorspelbare)
saneringsheffing. Hierdoor neemt ook de druk op de zekerheidsstructuur toe, zowel voor de individuele corporatie als voor de corporatiesector als voor de overheid. Het WSW heeft daarom haar risicomanagement aangescherpt en heeft onder meer een afdeling Bijzonder Beheer ingericht: eind 2012 zijn hierin 8 corporaties ondergebracht, terwijl 45 corporaties niet voldoen aan de vereiste 2% aflossingsfictie, de minimale voorwaarde voor individuele borging. Daarmee voldoet ruim 10% van de corporaties niet aan de basiscondities van kredietwaardigheid. Naast een financiële en marktbeoordeling, is de kwaliteit van het management een nadrukkelijker onderdeel geworden van de risico-beoordeling door het WSW. In de WSW trendanalyse is nog geen rekening gehouden met de saneringsheffing (via CFV) en de verhuurderheffing (aan Minister). Hierdoor komen de kasstromen verder onder druk te staan. Of een corporatie blijvend kan voldoen aan haar rente- en aflossingsverplichtingen, zal afhangen of het management in staat is tijdig en voldoende de bedrijfskosten terug te brengen en/of bedrijfsonderdelen te verkopen. Dit
is
moeilijker dan tevoren de verwachte inkomensafhankelijke huurverhogingen door te rekenen in meerjarige kasstroomoverzichten. Bovendien is zonder externe druk van een aandeelhouder, moed vereist om serieus ‘in het eigen vlees te snijden’. En bij verhoogde en/of versnelde verkoop van bedrijfsonderdelen, laat de markt zich niet dwingen. Het CFV Sectorbeeld Voornemens Woningcorporaties 2012 en doorrekeningen van het CFV over de vermogenseffecten geven aan, dat de sector als geheel de heffingen financieel kan dragen. Echter, dit zegt onvoldoende over de consequenties voor individuele corporaties. Tevens is in de CFV-analyse geen rekening gehouden met het individuele gedrag van corporaties, zoals aanpak efficiency, effecten huurbeleid (mate van berekenen maximaal redelijke huur), en doorwerking van de deal tussen Kabinet en Aedes (28 augustus 2013).
8
Daarom
is
mede
op
basis
van
de
analyses
van
WSW
en
CFV
de
conclusie
gerechtvaardigd, dat een toenemend aantal individuele corporaties structureel te weinig kasstromen zullen genereren om aan hun betalingsverplichtingen te kunnen blijven voldoen: Interest Coverage Ratio (ICR) van tenminste 1,3 en aflossingsfictie van 2%. Dit treft met name de corporaties met hoge schuldratio. En als dan na een periode van verscherpt toezicht door het CFV waarin verbeterplannen zijn uitgevoerd, alsnog niets anders rest dan saneren, dan is het wel van belang, dat het CFV als saneringsinstituut effectief haar werk kan doen. Immers, het CFV vormt de eerste dijkbewaking van de zekerheidsstructuur. Als het CFV als eigentijds toegerust saneringsinstituut in staat is de ‘voordeur’ van de zekerheidsstructuur dicht te houden, dan neemt de toegevoegde waarde van het WSW als borgingsinstituut af. Saneren door CFV is dan voldoende zekerheid. Bovendien wordt het rentevoordeel van WSW-borging minder (opslagen en risicopremies, laatste naar verwachting ook aan de rijksoverheid). Tenslotte
wordt de kwaliteit van het
management door de kapitaalmarkt anders beoordeeld dan nu nog het geval is. Naar verwachting zal de derde stap in de zekerheidsstructuur, de achtervangborgstelling van de overheid, in het nieuwe garantiekader vanaf 2015 aan termijnen worden gebonden (horizonbepaling) en zal ook worden versoberd (risicopremie, niet langer gratis). Dit zet ook het jaarlijkse rentevoordeel van €500-€800 mln. (volgens WSW) in een ander daglicht, nog meer als verbeterd management door kapitaalverstrekkers gunstiger zal worden beoordeeld met lagere rente-opslag. Om financiering van sociale woningbouw op de kapitaalmarkt mogelijk te houden bij verhoogde
risico’s
van
individuele
corporaties,
is
het
noodzakelijk
om
de
zekerheidsstructuur te hervormen. Dit betreft twee hoofdaanpassingen. Op de eerste plaats om het CFV als saneringsinstituut de mogelijkheid te geven om langlopende schulden op de balans te herstructureren: ‘verhoogde dijkbewaking’ van de voordeur van de zekerheidsstructuur. Op de tweede plaats om de borgstellingen bij nieuwe financieringen te vervangen door een kredietverzekering en borgstellingen bij herfinancieringen te laten vervallen. Deze wijze van afbouw van de borgstellingen kan parallel lopen aan het nieuwe garantiekader, dat de Minister van Financiën in voorbereiding heeft: horizonbepaling en versoberen van de achtervangborgstelling, teneinde de achterdeur van de zekerheidsstructuur –voor de overheid- gesloten te houden.
9
4.
Voordeur zekerheidsstructuur: CFV als saneringsinstituut Uitgangspunt:
‘Verhoogde dijkbewaking’: het CFV als saneringsinstituut de mogelijkheid geven om langlopende schulden te herstructureren. Sinds 1988 is, via de zogeheten naadloze aansluiting van het CFV op het WSW, sanering door CFV de eerste beschermingswal tegen inroepen van de borgstelling, Bij bedrijfssanering c.q. faillissement doen curatoren hun werk ten behoeve van de schuldeisers. Een in populariteit toenemende variant is stille bewindsvoering. Voor effectieve bewindsvoering zal het CFV anders moeten worden ingericht en moeten worden uitgerust met aanvullende competenties. Gelet op het zorgvuldig kunnen ontrafelen van de verwevenheid van overheidsfinanciën (achtervangborgstelling) met de financiering van de corporaties (sectorbanken BNG en NWB), is het bedrijfseconomisch en maatschappelijk relevant dit proces bij voorkeur te sturen vanuit de overheid. Het proces van bedrijfssanering bevat in hoofdlijnen drie volgtijdelijke stappen: intake, herstructureren en verkopen: 1.
Intake
De netto activa worden ingenomen door het CFV. In de praktijk zal de waarde van de activa veelal nihil of zelfs negatief kunnen zijn; er zijn immers voornamelijk schulden. Verlieslatende
nevenactiviteiten
(grondposities,
bedrijfsonroerend
goed,
ontwikkelproductie) blijven achter bij de failliete woningcorporatie. Gelet op de voorgenomen horizonbepaling en versobering van de zekerheidsstructuur, zal het CFV als overheidsbedrijf (ZBO) alles in het werk stellen om de belangen van de Staat der Nederlanden te beschermen. Het bestuur van de corporatie wordt vervangen door een faillissementsstructuur: bewindvoerder aangesteld vanuit het CFV (die daartoe wordt uitgerust en gekwalificeerde experts kan inschakelen). De interne toezichthouders worden vervangen door een of meerdere regeringscommissarissen, aan te stellen door de Minister. 2.
Herstructureren
Het CFV is verantwoordelijk voor de ‘doorstart’ van het beheer van de sociale woningvoorraad.
De
hoofdtaken
daarbij
zijn
balansversterking
(balance
sheet
10
restructuring)
en
verbetering
van
de
operationele
bedrijfsvoering
(operational
restructuring). 3.
Verkopen
Het CFV is uiteindelijk verantwoordelijk voor het geheel of gedeeltelijk verkopen van de onderneming
aan
een
of
meerdere
private
investeerders
met
bewezen
managementervaring, lange termijn beleggingsoptiek (minimaal 10 jaar) en onbesproken reputatie. Hierbij worden de principes gehanteerd van het opt-in bedrijfsmodel van FHL met dien verstande dat bij sanering sprake zal zijn van 100% verkoop, waardoor zeggenschap door de private investeerders afdoende geregeld kan worden. Met andere woorden, de oorspronkelijke toegelaten instelling kan alsdan worden opgeheven. Bij verkoop van de onderneming wordt met de kopende partij(en) een social charter overeengekomen: bijzondere –meerjarige- verkoopbepalingen, waaronder tenminste opgenomen periodiek meetbare prestatie-afspraken over onderhoud aan woningen en tevredenheid van huurders. Intake nader beschouwd Het uitgangspunt van FHL is, dat er geen structurele –nieuwe- saneringsheffingen worden opgelegd aan de sector. Voorwaarde hiervoor is, dat het CFV eenmalig wordt voorzien van eigen vermogen teneinde herstructureringen te kunnen financieren. Hiervoor worden in beginsel drie mogelijkheden aangereikt, desgewenst in combinatie toe te passen: De corporatiesector: Motivatie: last and final offer vanuit de sector om, in aanvulling op bestaande maximale 5% saneringsheffing (van de jaarhuur van de woningen), eenmalig het CFV-nieuwe stijl van eigen vermogen te voorzien. Desgewenst in de vorm van een achtergestelde lening met jaarlijkse rentevergoeding. Gelet op aard en omvang van benodigd eigen vermogen en voorkomen van situaties van ‘de lamme helpt de blinde’ is het te overwegen, dat een aantal bovengemiddeld solvabele corporaties het eigen vermogen bijeenbrengt.
11
De rijksoverheid: Motivatie: het CFV is en blijft een overheidsbedrijf (ZBO), dat de geleidelijke afbouw van de achtervangborgstelling mede mogelijk gaat maken. Er is een precedent: het WSW werd opgericht met een donatie van het rijk. De sectorbanken: Motivatie: De aandeelhouders van BNG en NWB hebben een belang om de ‘voordeur van de zekerheidsstructuur’ gesloten te houden. Vanuit het perspectief van de private investeerder is het onvermijdelijk, dat bij sanering ook de schulden bij de sectorbanken worden geherstructureerd. Hiermee worden BNG en NWB ‘aandeelhouders’ in het CFV. Hiermee hebben de banken een mogelijkheid een deel van hun bij ‘intake’ afgeschreven schuld alsnog terug te verdienen. Herstructureren nader beschouwd De saneringspraktijk tot op heden (Vestia, WSG) is vooral gericht op operational restructuring (met name verlagen bedrijfskosten) en voor wat betreft de balance sheet restructuring alleen de activa (-versnelde- verkoop van assets), terwijl de passiva kant veelal onaangeroerd blijft. Dit laatste heeft te maken met het feit dat een toegelaten instelling tot nu toe niet failliet kan gaan; geborgd of ongeborgde leningen zijn secundair aan de status van toegelaten instelling. De (sector)banken hebben geen prikkel tot afschrijven zolang de huidige zekerheidsstructuur in stand blijft. Dit laatste is nu echter de vraag. Tevens leert de recente geschiedenis van de eurocrisis, dat banken pas laat – en onder druk van toezichthouder en politiek- gaan afschrijven. Dit zou in de corporatiesector toch anders moeten zijn: gelet op het grote marktaandeel en zorgplicht, hebben BNG en NWB er belang bij hun klanten financieel gezond te houden en tijdig de juiste maatregelen te treffen. De rekening van non-interventie komt in eerste instantie bij de sector terecht (saneringsheffing) en later alsnog bij de belastingbetaler (bij inroepen achterborgstellingen). Tot nu toe blijft schuldherstructurering buiten beschouwing bij CFV-sanering. Het verlies van eigen vermogen wordt gecompenseerd vanuit de saneringsheffing uit de sector. Deze middelen worden voornamelijk aangewend om de schulden, onder de condities van de banken, te continueren en/of te herfinancieren. Dit is geen structurele oplossing en bovendien een
oplossing waarvan het succes te afhankelijk is van verbeterde
marktcondities: alleen door verkoop kan de schuld afnemen en als gevolg daarvan de financieringslasten (deleverage).
12
De inverdieneffecten uit verlaging van de bedrijfskosten (operational restructuring) wegen bij sanering onvoldoende op tegen de –vanuit de in het verleden veroorzaakte- te hoge structurele financieringslasten. Als dit in stand blijft, is het gevolg dat er ook alleen maar (blijvend en meer) geld van de sector via de saneringsheffing in moet, terwijl hier juist grote behoefte is aan privaat kapitaal: private aandeelhouders zorgen voor marktdisciplinering
(structureel
op
rendement
gedreven
bedrijfsvoering).
Zonder
schuldsanering is participatie van privaat kapitaal bij saneren uitgesloten.
5.
Achterdeur zekerheidsstructuur: Afbouw (achtervang)borgstellingen
Uitgangspunt: Borgstellingen bij nieuwe financieringen vervangen door een kredietverzekering en borgstellingen bij herfinancieringen laten vervallen. Deze wijze van afbouw kan parallel gaan lopen aan het nieuwe garantiekader van de Minister van Financiën: horizonbepaling en
versoberen
van
de
achtervangborgstelling,
teneinde
de
achterdeur
van
de
zekerheidsstructuur –voor de overheid- gesloten te houden. Ondanks dat het werkdomein van de corporaties wordt ingeperkt tot woningbeheer en dat de sector naar verwachting in omvang zal afnemen, blijven de individuele bedrijfsrisico’s hoog: voornamelijk door een blijvend hoge schuldenlast, mede als gevolg van verlieslatende projecten uit het verleden. Een aantal individuele corporaties is te zwaar gefinancierd en kan onvoldoende kasstromen genereren om hun schulden af te lossen, laat staan om rendement op het eigen vermogen te kunnen realiseren. Daar komt bij dat de borgstelling weliswaar een rentevoordeel oplevert, maar tegelijkertijd tot onvoldoende marktdisciplinering leidt: zolang er geen rendementseis wordt gesteld op het eigen vermogen, kan er geen sprake zijn van operational excellence in de bedrijfsvoering. Daarnaast weegt het rentevoordeel straks niet of nauwelijks meer op tegen de verhoogde saneringsheffingen als gevolg van een toename in het aantal saneringen en alsdan blijvend hoge saneringsheffingen. Bovendien kan een deel van het wegvallen van het huidig rentevoordeel uit borgstelling worden vervangen door een lager risicoprofiel als gevolg van beter management. Kwaliteit van het management zal een belangrijker onderdeel worden van de risicobeoordeling door de kapitaalverstrekkers. Dit gebeurt overigens nu ook al in toenemende mate door het WSW.
13
Geleidelijke afbouw van de borgstellingen vermindert de blootstelling van de overheid. Geleidelijk om marktverstoring te voorkomen en het vertrouwen van de financiële markten te behouden. De toegang en beschikbaarheid van kapitaal voor sociale woningbouw wordt ook behouden door de gefaseerde invoering van vervangende mechanismen. Vervangend mechanisme bij nieuwbouw sociale huurwoningen: kredietverzekering De huidige borgstelling zou vervangen kunnen worden door een kredietvervangende garantie via herverzekering. Dit kan bijvoorbeeld door als verzekeringspremie een deel van de opslag aan te wenden die een dergelijke garantie kost. Zou op de markt een interessant product kunnen zijn voor institutionele beleggers en verzekeraars. Zal nader moeten worden uitgewerkt. Voorwaarde van de kapitaalverschaffer is in ieder geval gekwalificeerd management. Vervallen borgstelling bij herfinancieringen In 2012 is door het WSW voor €9,5 miljard aan nieuwe leningen geborgd, voornamelijk vastrentend: dit zijn voornamelijk herfinancieringen. De gemiddelde looptijd van de leningenportefeuille is 16,5 jaar. In de praktijk is de vervalkalender van de leningen gespreid en is de totale aflossingsverplichting in enig jaar niet
groter
dan
15%
van
het
schuldrestant.
Dit
betekent
dat
het
vigerend
borgstellingsvolume –in theorie- over een periode van 8 tot 10 jaar zou kunnen worden afgebouwd. In 2012 waren er 16.000 leningen met een gemiddelde hoofdsom van €5,5 mln. Nuance is wel noodzakelijk: 14 van de WSW deelnemers zijn verantwoordelijk voor meer dan 34% (€29,8 miljard) van het totaal geborgde volume. Er zal dus nauwkeurig gekeken moeten worden. Het gaat hier echter om de hoofdredenering.
14
Bijlage 1: Forum for Housing and Living Het Forum for Housing and Living (FHL) is een privaat initiatief van Rob van der Leij (Van der Leij Groep), gestart voordat incidenten van mismanagement, fraude en zelfverrijking bij bestuurders van woningcorporaties bekend werden. FHL
verkent
sinds
eind
2009
de
voorwaarden
voor
introductie
van
nieuwe
aandeelhouders, bedrijfsfinanciering en governance bij woningcorporaties. Daarbij werkt FHL vanuit de aanname dat ingrijpende hervormingen noodzakelijk en urgent zijn om de bedrijfsprestaties te verbeteren. De motivatie van FHL is ingegeven vanuit financieeleconomische ontwikkelingen in Europees perspectief, die noodzaken tot het ontkoppelen van
de
nauwe
verwevenheid
van
overheidsfinanciën. Onderscheidend
bankfinanciering
kenmerk in het
van
de
corporaties
met
ontwikkelde bedrijfsmodel
is
bewezen expertise van rendement gedreven bedrijfsvoering van huurwoningen, zowel sociaal (daeb) als geliberaliseerd (niet-daeb). FHL bestaat uit circa 40 personen uit volkshuisvesting, openbaar bestuur, beleggingen, wetenschap en politiek. Binnen FHL functioneert een Raad van Deskundigen met twee commissies: Financiering & Governance (onder voorzitterschap van Jos Streppel) en Maatschappelijke
Omgeving
(waarvan
Henry
Meijdam
voorzitter
is).
Ervaringsdeskundigheid met rendementgedreven bedrijfsvoering en het aantrekken van internationaal kapitaal wordt ingebracht door Wijnand Donkers (vrm. CEO van grote Duitse woningonderneming).
15
Bijlage 2: Hoofduitgangspunten FHL opt-in bedrijfsmodel Woningcorporatie is uitnodigende partij: Een of meerdere private investeerders met daadwerkelijk
bewezen
expertise
van
rendement
gedreven
bedrijfsvoering
van
huurwoningen nemen op uitnodiging van de woningcorporatie een meerderheidsbelang in een dochteronderneming van de corporatie (de opt-in onderneming). Daarmee wordt (mede)zeggenschap verkregen. Waarderingsgrondslag: De opt-in onderneming wordt gewaardeerd volgens de Discounted Cash Flow methode: bij de prijsvorming wordt uitgegaan van de verwachte cash flow die jaarlijks beschikbaar komt voor de onderneming en waaruit aflossingen en rente-betalingen worden betaald. Bedrijfsactiviteit: De opt-in onderneming richt zich exclusief op het aankopen, beheren
en
verkopen
van
huurwoningen (zowel
daeb
als niet-daeb
zolang dit
onderscheid relevant blijft) op basis van bedrijfscontinuïteit en het realiseren van rendement. Andersoortige bedrijfsactiviteiten worden in aparte rechtsvormen op afstand geplaatst en vervolgens verkocht. Woningexploitatie: De exploitatie van daeb en niet-daeb huurwonigen wordt ingericht op prestatievelden onderhoudsinvesteringen (gemiddelde investeringen per woning) en tevredenheid van huurders (periodiek onafhankelijk te meten). Overheidsbeleid:De opt-in onderneming past bij landelijke en Europese regelgeving. Het vaststellen van de huurprijzen van de sociale woningvoorraad blijft een politiek besluit. De condities waaronder dividenduitkeringen aan aandeelhouders plaatsvinden wordt overeengekomen met de overheid. In schema:
16
17
Bijlage 3: Selectie van bronnen Aedes Magazine (2013). Staatsgarantie ja of nee? Algemene Rekenkamer (2011). Staatsbalans: zicht op staatsvermogen. Tweede Kamer, vergaderjaar 2010-2011, 32755, nr. 2. Den Haag: Sdu Algemene Rekenkamer (2012). Risico’s voor de overheidsfinanciën: inzicht en beheersing Tweede Kamer , vergaderjaar 2011 – 2012, 33299, nr. 2. Den Haag: Sdu Bank Nederlandse Gemeenten (2013). Halfjaarbericht 2013 BZK (2013). Brief van Minister aan Tweede Kamer. Reactie op WSW Trendanalyse 20132017. 21 mei 2013. Centraal Fonds Volkshuisvesting (2013). Jaarverslag 2012. Toezicht door financiële risicoanalyses en interventie. Financiën (2013). Brief van Minister aan Tweede Kamer. Aanbieding rapport van Commissie Risicoregelingen en Kabinetsreactie. 17 september 2013. De Nederlandsche Bank (2013). Jaarverslag 2012. Koninklijke Vereniging van de Staathuishoudkunde (2013). Jaarboek 2013. Den Haag: Sdu. Lawson, J. (2013) the use of guarantees in affordable housing investment, a selective international review, AHURI Position Paper No. 156. Melbourne: Australian Housing and Urban Research Institute. Nederlandse Waterschapsbank (2013). Halfjaarbericht 2013. Sociaal-Economisch
Raad
(april
2010),
Naar
een
integrale
hervorming
van
de
woningmarkt.
18
VNG-commissie Gemeentelijke achtervang in de corporatiesector (september 2012). Herstel van vertrouwen. WSW (2013). WSW Trendanalyse woningcorporaties 2013-2017. WSW (2013). Jaarverslag 2012 ‘Hoeder van de borg’.
19
