Management accounting & control:
FINANCIEEL MANAGEMENT TEN TIJDE VAN BEZUINIGINGEN BIJ DE OVERHEID Inmiddels wordt er al meer dan dertig jaar wetenschappelijk onderzoek gedaan naar de wijze waarop overheden bezuinigingen trachten te realiseren. In dit artikel wordt hiervan een overzicht gepresenteerd, waarbij vooral wordt geanalyseerd welke rol financieel management instrumenten, zoals budgettering en prestatiemanagement, hierbij spelen. Tevens wordt ingegaan op de vraag of inzichten op het vlak van bezuinigingen vanuit het bedrijfsleven ook kunnen worden toegepast binnen de publieke sector.
Dr. Tjerk Budding en dr. Martijn Schoute: Het doorvoeren van (daadwerkelijke) bezuinigingen is op dit moment een belangrijk issue bij vele (vooral westerse) overheden. Deze overheden worstelen hierbij met vragen als op welke wijze de gebieden waarop kan worden bezuinigd het beste kunnen worden geïdentificeerd en hoe in tijden van budgettaire krapte budgetten moeten worden bepaald. Binnen de wetenschappelijke wereld is het ook niet onopgemerkt gebleven dat er behoefte lijkt te zijn aan handvatten bij het omgaan met de huidige situatie van financiële krapte. Vooral binnen het wetenschapsgebied Public Administration is er aandacht voor dit thema, dat veelal wordt aangeduid onder de noemers organizational decline, cutback management en managing austerity. Er staan de komende tijd diverse congressen, workshops en special issues over dit thema op de planning. Het thema bezuinigingen is in wetenschapsland echter niet nieuw: vooral in de jaren tachtig van de vorige eeuw zijn er diverse publicaties hierover verschenen. In deze bijdrage wordt een overzicht gegeven van de ontwikkeling in de literatuur op dit terrein, waarbij zowel wordt ingegaan op de ‘klassieke werken’ als op recent gepubliceerde en gepresenteerde papers. Hierbij ligt het accent op die werken die aandacht besteden aan de vraag hoe financieel management instrumenten dienstbaar kunnen zijn ten tijde van bezuinigingen en financiële krapte.
Het startpunt Diverse auteurs zien het werk van Charles Levine (1978) als startpunt voor de theorievorming rond cutback management. In een artikel waarin hij zijn bijdrage aan de annual meeting van de American
34
Society for Public Administration documenteert, stelt hij dat er tot dan toe weinig aandacht is geweest voor hoe publieke organisaties moeten worden gemanaged in tijden van financiële krapte, omdat er tot dan toe eigenlijk altijd werd uitgegaan van groeiende budgetten voor de overheid. Er was sprake van deze groeiende budgetten ofwel omdat er sprake was van economische groei, ofwel omdat er werd uitgegaan van het Keynesiaanse gedachtegoed dat in tijden van economische achteruitgang de economie juist moet worden gestimuleerd door publieke uitgaven. We weten – zo stelt Levine in 1978 – niet goed hoe we publieke organisaties moeten aansturen in situaties waarin er geen sprake is van groei. In zijn artikel gaat hij niet alleen in op de oorzaken van achteruitgang van financiële middelen in de publieke sector, maar besteedt hij ook aandacht aan mogelijke reacties vanuit de publieke sector om weerstand te bieden tegen zo’n achteruitgang en om deze te verzachten. Hij komt hierbij tot maar liefst 42 mogelijke tactieken. Een belangrijk deel daarvan heeft betrekking op tactieken om de kosten beter te monitoren, te beheersen en waar mogelijk te verlagen. Voorbeelden daarvan zijn het versterken van hiërarchische control, het verbeteren van de productiviteit en het instellen van rationele keuzetechnieken zoals zerobased budgeting en evaluatiestudies. Het artikel van Levine verscheen in een special issue van het tijdschrift Public Administration Review, waarin ook enkele andere bijdragen waren opgenomen over hoe er met teruglopende middelen kan worden omgegaan. Hierbij werd onder meer ingegaan op ervaringen bij de gemeente New York met teruglopende budgetten (Glassberg, 1978), hoe uni-
MCA: juni 2013, nummer 3
‘Het centraliseren van besluitvorming wordt als noodzakelijke voorwaarde gezien om te kunnen bezuinigen’ versiteiten met een teruglopend aantal studenten zouden moeten worden gemanaged (Cyert, 1978), besluitvorming en de uitvoering ervan op het vlak van beëindiging van bepaald overheidsbeleid (Brewer, 1978) en er werden aanbevelingen gedaan over het sluiten van overheidsvoorzieningen (Behn, 1978). Dit special issue uit 1978 vormde het startpunt voor enkele tientallen publicaties over (financieel) management ten tijde van bezuinigingen bij de overheid. In het vervolg van dit artikel wordt op drie deelthema’s ingegaan die onderscheiden kunnen worden op het terrein van management ten tijde van bezuinigingen en financiële krapte: 1. besluitvorming, 2. budgettering, en 3. prestatiemanagement. Bij het onderscheiden en bespreken van deze thema’s sluiten we voor een belangrijk deel aan bij het literatuuroverzicht van Raudla et al. (2013), dat zij in opdracht van de Europese Unie vervaardigden. We sluiten dit artikel af met het behandelen van een tweetal publicaties die ingaan op de verschillen tussen de publieke en private sector en wat deze betekenen voor het denken over bezuinigingen en de organisaties die deze moeten doorvoeren.
Besluitvorming De meeste auteurs zijn het erover eens dat financiële krapte een trigger is om te bewegen richting meer mechanistische structuren en hiërarchische procedures (zie Raudla et al., 2013). Het centraliseren van besluitvorming wordt als noodzakelijke voorwaarde gezien om te kunnen bezuinigen. Organisaties en hun eenheden zijn zelf immers vaak geneigd te denken dat zij speciale karakteristieken hebben en daarmee ongeschikt zijn voor kostenreducties (Dunsire en Wood, 1989). Centralisatie heeft echter het gevaar in zich dat de informatievoorziening suboptimaal kan zijn, omdat niet alle informatie het centrale niveau bereikt en het flexibiliteit beperkt. Tevens kan het een negatief effect hebben op de moraal van medewerkers. In verband met dit laatste wordt het dan ook van groot belang geacht om te zorgen voor een goede communicatie rond bezuinigingen. Door enkele auteurs wordt ook gesuggereerd om besluitvormingsbevoegdheden terug te leggen bij pro-
grammamanagers of individuele ambtenaren (dus om juist te decentraliseren), omdat hun beslissingen als beter geïnformeerd kunnen worden gezien. Daar schuilt echter weer het gevaar in dat de schuld voor het doorvoeren van bezuinigingen naar hen wordt doorgeschoven. Levine (1979) heeft het zelfs over een ‘participation paradox’ in de zin van dat participatie bij bezuinigingen mogelijk juist verzet en verdedigend gedrag oproept bij betrokken partijen. Hoewel de auteurs van zowel de publicaties uit de jaren tachtig als van de meer recente publicaties beiden van mening zijn dat er over het algemeen sprake is van centralisatie ten tijde van bezuinigingen, is er sprake van ten minste één groot verschil, namelijk dat de relaties met externe (met name private) partners tegenwoordig een belangrijkere rol spelen, zoals bij het gezamenlijk uitvoeren van activiteiten of bij verzelfstandiging c.q. uitbesteding. Ruggiero en Monfardini (2012) stellen dat de besluitvormingsbevoegdheden van de overheid na verzelfstandiging of uitbesteding van activiteiten soms geringer zijn, omdat er ook andere belanghebbenden zijn die hun stem willen later horen bij bezuinigingen. Anderzijds biedt verzelfstandiging ook kansen om bezuinigingen te effectueren. Zo kunnen de aandelen van een verlieslatende deelneming worden verkocht, indien men niet langer bereid is om de verliezen daarvan voor de rekening van de publieke entiteit te laten komen. Een andere recente toevoeging op het vlak van besluitvorming bij het doorvoeren van bezuinigingen komt van de hand van de Nederlandse hoogleraar Walter Kickert. In een publicatie in Public Management Review in 2012 stelt hij dat de huidige crisis in drie fasen uiteenvalt: 1. de banking crisis die in 2007 begon in de Verenigde Staten en in 2008 leidde tot een wereldwijde financial crisis; 2. de economic crisis in 2009, die volgde na de financial crisis, waarin de overheden economische herstelmaatregelen moesten gaan nemen; 3. de fiscal crisis in 2010, waarbij de overheden bezuinigingen bij de overheid moesten doorvoeren (Kickert, 2012, p. 301).
MCA: juni 2013, nummer 3
35
‘Het gebruik van zero-based budgeting was weinig succesvol’ De wijze waarop besluitvorming plaatsvond in de drie fasen liep sterk uiteen. Zo vond de besluitvorming in Nederland tijdens de eerste fase plaats door een heel kleine groep hoofdrolspelers (waarbij met name de minister van Financiën een belangrijke rol speelde, naast de president van De Nederlandsche Bank, de premier en een paar topambtenaren), terwijl de besluitvorming tijdens de tweede en derde fase veel meer gepolitiseerd was, alhoewel op de achtergrond ambtenaren van het ministerie van Financiën alsmede van het Centraal Planbureau ook een belangrijke rol speelden (Kickert, 2012). Kortom, we moeten uitkijken niet te makkelijk de crisis als één gebeurtenis te beschouwen en simpelweg de besluitvorming als centraal of decentraal aan te duiden.
Budgettering Zoals al eerder aangegeven, ligt het startpunt van het denken over financieel management ten tijde van bezuinigingen bij de overheid in het eind van de jaren zeventig/begin van de jaren tachtig van de vorige eeuw. Mede vanwege de toegenomen olieprijzen verkeerde de Amerikaanse economie toen in een recessie en ook in veel andere (westerse) landen deed zich een vergelijkbare situatie voor. Zowel de regeringsleiders in de Verenigde Staten (in het bijzonder Ronald Reagan) als in het Verenigd Koninkrijk (Margaret Thatcher) toonden zich voorstander van een meer bedrijfsmatige aanpak van het management van overheidsorganisaties, een voorbeeld dat ook in bijvoorbeeld Nederland werd gevolgd. Deze beweging werd later in de literatuur aangeduid als New Public Management (NPM). Hoewel het bij NPM gaat om een groot aantal ideeën en technieken die hieronder worden geschaard, is er ook een aantal kenmerken dat redelijk universeel voor lijkt te komen (zie onder meer Hood, 1995 en Groot en Budding, 2008). Hierbij horen de thema’s prestatiemanagement en budgettering. Wat betreft prestatiemanagement stelt NPM dat er duidelijkere afspraken moeten worden ge-
36
maakt over te leveren prestaties en dat deze een grotere rol zouden moeten spelen bij de aansturing van de organisatie (zie verder de volgende paragraaf). Op het vlak van budgettering propageert NPM het hebben van meer discipline en spaarzaamheid bij het gebruik van middelen. Het accent zou dan ook moeten liggen op het meer doen met minder middelen in plaats van het uitgaan van stabiele budgetten (Hood, 1995). Op het vlak van budgettering kreeg zero-based budgeting (ZBB) de nodige aandacht. Bij ZBB gaat het om een methodiek waarbij er los van de bestaande manier waarop activiteiten (binnen de overheid) zijn georganiseerd wordt nagegaan welke andere uitvoeringsmodaliteiten daarvoor beschikbaar zijn en welke kosten daarmee gemoeid (zouden) zijn. Tevens was er meer aandacht voor het koppelen van de hoogte van de budgetten aan de (te leveren) prestaties. Het lijkt er echter op dat de aandacht voor dit soort technieken vooral werd gepropageerd, maar dat deze technieken slechts beperkt tot uitvoering werden gebracht. Zo was het gebruik van zerobased budgeting weinig succesvol, onder meer omdat medewerkers binnen organisaties niet zo bereidwillig waren om mee te werken (zie o.a. Rubin, 1980; in Raudla et al., 2013). In de praktijk bleek er vooral sprake van centralisatie van budgettering, bijvoorbeeld in de vorm van het meegeven van uitgavenlimieten. Bij de centrale overheid verschoof in de jaren tachtig in diverse landen daarbij de macht van de lijnministeries naar de ministeries van Financiën. Schick (1986) nam dit voor die periode waar in onder meer Nederland. Ook de wijze van budgetteren tussen centrale en lokale overheden lijkt in tijden van financiële krapte te wijzigen; deze wordt over het algemeen meer centralistisch. Budding (2012) observeerde dit ook in de relatie tussen ministeries en hun agentschappen in Nederland: terwijl de budgetteringsrelatie in het verleden gebaseerd was op de geleverde productie (het budget was het product van de geleverde output en het hiervoor afgesproken tarief per unit output), is deze overgegaan op een inputbudget (die geen directe relatie heeft met de geleverde output), waarbij er ook het idee is om gebruik te maken van generieke productiviteitskortingen. Tegelijkertijd is echter waar te nemen dat er op lagere niveaus meer vrijheden kwamen op het vlak van budgettering. Rubin (1980) stelt hierover dat er flexibiliteit moet zijn voor de uitvoerders, juist om
MCA: juni 2013, nummer 3
‘Er moet flexibiliteit zijn voor de uitvoerders, juist om adequaat te kunnen omgaan met bezuinigingen’ adequaat te kunnen omgaan met bezuinigingen. Het bieden van ruimte aan (uitvoerende) entiteiten om te schuiven met budgetten volgens hun gepercipieerde behoeften, kan volgens Schick (1988) ook een goede manier zijn om eventueel verzet tegen bezuinigingen te verminderen. Dat de praktijk van budgettering als in toenemende mate centralistisch kan worden aangeduid en het gebruik van meer geavanceerde methoden achterbleef bij de verwachtingen, wil niet zeggen dat er geen aandacht is voor de efficiëntie. Dunsire en Wood (1989) stellen hierover dat een crisis over het algemeen waarschijnlijk een vergroting met zich meebrengt in het monitoren en evalueren van activiteiten, alsmede een hernieuwde druk op het bewaken van de efficiëntie en het ontdekken van verspilling. Helaas is er nog weinig bekend over de vraag of we in de praktijk dergelijke toegenomen kostenbewaking terugzien en hoe deze dan uitwerking krijgt.
komst van de organisatie. Ten tweede werd van prestatiemanagement verwacht dat dit op het niveau van individuele organisaties kon helpen bij het doorvoeren van bezuinigingen. Het idee was dat prestatiemanagement zou helpen
Prestatiemanagement Al eerder in dit artikel werd gesteld dat onder invloed van NPM er meer aandacht kwam voor het onderwerp prestatiemanagement. Het meer centraal stellen van geleverde prestaties werd als middel gezien om het functioneren van de overheid te verbeteren en op die manier kostenvoordelen te realiseren. Schick (1988, p. 531) stelt hier het volgende over: ‘Cutback pressures have inspired efforts to import techniques and ethos of business management into the public sector. The view is now widespread that, to obtain value for money, governments must hold spenders accountable for the costs they incur and results they produce.’ Vooral in de jaren tachtig werd er veel verwacht van het verder doorvoeren van prestatiemanagement, als middel om bezuinigingen te effectueren (Raudla et al., 2013). Ten eerste werd hiervan verwacht dat dit kon helpen om in een onzekere situatie de medewerkers gericht te houden op de toe-
MCA: juni 2013, nummer 3
37
‘Soms kunnen er vragen worden gesteld bij de objectiviteit rond het gebruik van prestatie-informatie’ om diegenen die het beste presteren te beschermen. Zoals Raudla en zijn coauteurs (2013, p. 35) al opmerken zijn hedendaagse auteurs wat voorzichtiger over dit thema dan hun collega’s uit de jaren tachtig. Dit heeft er wellicht mee te maken dat we nu enige decennia aan ervaringen hebben met hervormingen op het vlak van prestatiemanagement, maar dat die niet altijd even succesvol zijn gebleken. Zo kunnen er soms vragen worden gesteld bij de objectiviteit rond het gebruik van prestatie-informatie en heeft men binnen de publieke sector te maken met wettelijke bepalingen (zoals in Nederland het ambtenarenrecht) die het gebruik van prestatiegerelateerde bezuinigingsmaatregelen moeilijker maakt dan in het bedrijfsleven. Medewerkers met tegenvallende prestaties kunnen bijvoorbeeld niet zomaar worden ontslagen.
Publicness Zoals gesteld, zijn er met name in de eerste helft van de jaren tachtig van de vorige eeuw veel papers gepubliceerd over cutback management in de publieke sector en daaraan gerelateerde thema’s. Daarna werd het vrij stil. Aan het begin van dit decennium kwam hier weer verandering in. In opnieuw het tijdschrift Public Administration Review verschenen twee inmiddels gezaghebbende publicaties op dit gebied. Opvallend is dat de auteurs van beide publicaties een belangrijke rol toedichten aan het begrip publicness. Publicness kan worden gedefinieerd als een karakteristiek van een organisatie die de mate waarin de organisatie wordt beïnvloed door politieke autoriteit reflecteert. Barry Bozeman (2010) geeft hierover aan dat overheden, non-profitorganisaties en zelfs het bedrijfsleven variëren in de mate van publicness. Mede op basis daarvan stelt hij dat diverse inzichten uit de algemene bezuinigingsliteratuur (uit het bedrijfsleven) ook kunnen worden gehanteerd binnen de publieke sector. Deze algemene bezuinigingsliteratuur levert in de ogen van Bozeman in ieder geval twee inzichten op. Het eerste heeft er betrekking op dat binnen de algemene bezuinigingsliteratuur achteruitgang wordt gezien als
38
onderdeel van een langetermijnevolutie van de omgeving van een organisatie en er aandacht is voor de strategieën om zich aan te passen aan deze omgeving alsmede om deze te beheersen gedurende de levenscyclus van de organisatie. Binnen de literatuur die betrekking heeft op de publieke sector blijven die strategieën vaak beperkt tot hoe er kan worden omgegaan met de bezuinigingen zelf. Het tweede belangrijke inzicht ligt op het vlak van de ‘sterfte’ van publieke organisaties. Het sterftecijfer binnen de publieke sector lijkt vrij laag te liggen, alhoewel er volgens anderen soms wel sprake is van ‘sterfte’, maar deze organisaties soms weer (in gewijzigde vorm) ‘herboren’ worden. Het sterven en herboren worden lijkt een resultante te zijn van bezuinigingen, maar kan ook een strategie zijn om van een situatie van achteruitgang te gaan naar een volgende omgevingstoestand. De andere auteur uit dit issue van Public Administration Review, Sanjay Pandey (2010), hanteert het begrip publicness om juist de verschillen te duiden tussen overheid en bedrijfsleven bij het doorvoeren van bezuinigingen. Zo gaat hij in op een fundamenteel probleem rond het gebruik van prestatiemanagement. Hij stelt namelijk de vraag of het wel mogelijk is om prestatiemaatstaven goed te bepalen binnen de publieke sector: ‘Pursuing well-regarded organizational goals characterized by multiplicity, conflict, and vagueness is a challenge even in good times. Public organizations have to respond to goal conflict by pursuing optimal levels rather than maximizing on each goal. Under cutback management, the challenge is magnified, and there is an urge to simplify’ (Pandey, 2010, p. 566).
Ten slotte In dit artikel hebben we gezien dat er al meer dan dertig jaar aandacht is voor de wijze waarop bezuinigingen kunnen worden doorgevoerd binnen de publieke sector. Hierbij constateerden we dat er hoge verwachtingen waren op het vlak van het gebruik van financieel management technieken. In
MCA: juni 2013, nummer 3
de praktijk bleef het gebruik van deze technieken wat achter en werden geavanceerde methoden zoals zero-based budgeting maar beperkt gebruikt. Tegelijkertijd is het bewaken van de efficiëntie een belangrijk topic en worden actoren verantwoordelijk gehouden voor de kosten die zij veroorzaken en de resultaten die zij leveren. Tevens zien we dat er bij het effectueren van de bezuinigingen het nodige wordt verwacht van juist lagere niveaus: zij moeten relevante informatie aandragen en van hen wordt verwacht dat zij bezuinigingen in de praktijk effectueren. Ten slotte hebben we gezien dat bezuinigingen bij de overheid wellicht meer moeten worden gezien als bij het bedrijfsleven, in de zin van dat het bij bezuinigingen gaat om een aanpassing van de publieke sector aan zijn omgeving en dat ook publieke organisaties een zekere levenscyclus kennen, waarbij zij ook kunnen ‘sterven’ en ‘herboren worden’.
Popular Theories and Observed Outcomes in Whitehall. Cambridge: Cambridge University Press. ~ Glassberg, A. (1978). Organizational Responses to Municipal Budget Decreases. Public Administration Review, 38 (4), 325-332. ~ Groot, T.L.C.M. & Budding, G.T. (2008). New Public Management’s Current Issues and Future Prospects. Financial Accountability & Management, 24 (1), 1-13. ~ Hood, C.C. (1995). New Public Management: Variations on a theme. Accounting, Organizations & Society, 20 (2/3), 93-109. ~ Kickert, W. (2012). State Responses to the Fiscal Crisis in Britain, Germany and the Netherlands. Public Management Review, 14 (3), 299-309. ~ Levine, C. (1978). Organizational Decline and Cutback Management. Public Administration Review, 38 (4), 316-325. ~ Levine, C. (1979). More on Cutback Management. Hard Questions for Hard Times. Public Administration Review, 39 (2), 179-183. ~ Pandey, S.K. (2010). Cutback Management and the Paradox of Publicness. Public Administration Review, 70 (4), 564-571. ~ Raudla, R., Savi, R. & Randma-Liiv, T. (2013). Literature Review on Cutback Management. COCOPS Workpackage 7 Deliverable 1. ~ Ruggiero, P. & Monfardini, P. (2012). Organizational decline in public sector: cutback management in the 21st century. Paper presented at the EURAM Mini-
Literatuur
Conference on Financial Sustainability and Cutback Management: Global Issues
~ Behn, R.D. (1978). Closing a Government Facility. Public Administration Re-
for Public Organisations, 13-14 December 2012, Kristianstad, Sweden.
view, 38 (4), 332-338.
~ Schick, A. (1986). Macro-Budgetary Adaptations to Fiscal Stress in Industrial-
~ Bozeman, B. (2010). Hard Lessons from Hard Times. Reconsidering and Reorienting the ‘Management Decline’ Literature. Public Administration Review, 42
ized Democracies. Public Administration Review, 46 (2), 124-134. ~ Schick, A. (1988). Micro-Budgetary Adaptations to Fiscal Stress in Industrial-
(6), 509-515.
ized Democracies. Public Administration Review, 48 (1), 523-533.
~ Brewer, G.D. (1978). Termination. Hard Choices – Harder Questions. Public
Dr. G.T. Budding (
[email protected]) is als hoofddocent Accoun-
Administration Review, 38 (4), 338-344. ~ Budding, G.T. (2012). Budgettering terug bij af binnen de publieke sector. MCA,
ting verbonden aan het Zijlstra Center for Public Control and Governance van de Vrije Universiteit Amsterdam. Hij is tevens ver-
16 (1), 36-39. ~ Cyert, R.M. (1978). The Management of Universities of Constant or Decreasing
bonden aan de afdeling Accounting van de VU. Dr. M. Schoute (
[email protected]) is als universitair docent verbonden aan de-
Size. Public Administration Review, 38 (4), 344-349. ~ Dunsire, A. & Wood, C. (1989). Cutback Management in Public Bureaucracies.
zelfde afdeling.
MCA: juni 2013, nummer 3
39
