Ficzere Lajos: A magyar választási rendszer kialakulása, formálódásának fő szakaszai; az 1989. évi választási törvény megszületésének körülményei A magyar választójog és a választási rendszer alakulását, formálódását a társadalmi-gazdasági fejlődés ellentmondásaitól sem mentesen az egyes történelmi időszakokban és szakaszokban mind a progresszió, a haladás, az előrelépés, mind pedig a degresszió, a visszalépés jelenségei egyaránt jellemzik. Ez az ellentmondásos fejlődési trend egyaránt nyomon követhető mind a választásra vonatkozó törvényhozás, s azon belül a választójog terjedelme és alapvető ismérvei, elvei, mind pedig a választójoggal rendelkezők számának alakulásában. Ennek az ellentmondásos fejlődési folyamatnak a nyomai, bár rendkívül közvetett, illetve áttételes módon, szinte a mai napig is éreztetik hatásukat, legalábbis ami a választási rendszer és a választójog egyes elemeit illeti. Ez utóbbi különösen a választási rendszerben és választójogban ma is jelen lévő, változtatást, illetve megoldást igénylő olyan kérdéseket érinti, mint pl. a választókerületek közötti jelentős nagyságrendi különbségek, vagy a választási kampánnyal összefüggő kérdések, ideértve a kampányfinanszírozás kérdéseit. A választójog általános fejlődéséhez hasonlóan a hazai választójog gyökerei a középkorig nyúlnak vissza. Kezdetben a városok polgársága választotta a városi önkormányzat tagjait, illetve képviselőjét (általában a bírót), aki mind közigazgatási, mind pedig törvénykezési ügyekben egyaránt eljárt.1 Később, a XIII. századtól kezdődően formálódott a nemesség megyei önkormányzati intézménye, a nemesi vármegye, amelynek tisztségviselői választás útján nyerték el hivatalukat. A nemesi vármegye választási intézményének sajátos vonása, hogy választásra csak a lakosság igen kicsi hányada, csak a nemességhez tartozók voltak jogosultak, amely a teljes választókorú népességnek kevesebb, mint 5 százalékát tette ki. Ilyen módon a nemesi vármegye választási rendszere a jogegyenlőség elve helyett a jog egyenlőtlenségét intézményesítette, amely Magyarországon mintegy hat évszázadon keresztül, lényegében az 1848-as polgári forradalom idején elfogadott választási törvények, nevezetesen az 1848. II. tc., valamint az 1848. V. tc. elfogadásáig funkcionált. A középkori viszonyokhoz képest a választási rendszerben és a választójogban is a gyökeres fordulatot az 1789-es francia forradalom és annak eredményeként elfogadott az „Emberi és Polgári Jogok Deklarációja” jelentette. Ez utóbbi egyebek mellett kimondja, hogy „A törvény – a közakarat kifejezése – minden polgárt megillet az a jog, hogy a törvényalkotásban személyesen, vagy képviselője útján részt vegyen”. A Deklaráció ilyen módon a modern választási rendszerek rendeltetését is érintő, annak alapvető összetevőjét, a közvetlen és képviseleti demokrácia intézményesítését deklarálta a törvényalkotásban, a polgárokat szükségszerűen megillető jogok gyakorlása révén. A francia forradalom szellemi hatása tükröződik a kor hazai gondolkodóinak választójogot érintő eszmevilágában is. Hivatkozhatunk pl. Hajnoczy József gondolataira, aki szerint a „nemzeti törvényhozó testület” olyan egyénekből álljon, akik földbirtokokkal rendelkeznek és ez utóbbit mindenki szabadon szerezhessen. Kossuth Lajos választásokról vallott felfogásában annyiban ment tovább, hogy meghatározott jövedelem vagy vagyon megléte mellett a műveltségi szintet is a választójog gyakorlásának egyik elemeként fogalmazta meg, azzal, hogy szerinte „a közjó iránti érdek” is a választójog gyakorlásának szerves része.2 A korabeli felfogások és nézetek elemzése alapján levonható az a
1
következtetés, hogy a választójog gyakorlásában való részvételt a vagyoni és műveltségi cenzus mellett a közteherviselésben való részvétellel kapcsolták össze. A hazai választójog történetében a korabeli európai uralkodó személetet tükröző 1848as választási törvények jelentettek minőségi változást. E változás egyik lényeges eleme, hogy a korábbi rendi képviselet elvét a népképviselet váltotta fel, döntő lépést téve ezáltal a polgári típusú választójog formálódásának irányában. Az 1848-as törvények (az 1848-as V. tc.) a választójogot olyan módon szabályozták, hogy továbbra is biztosították a korábban választójoggal bíró nemesség és városi polgárság részére ezt a jogot. Egyebekben a választójog gyakorlását meghatározott vagyoni cenzushoz kötötték a szabad királyi városokban és községekben differenciált módon. Ugyanakkor a törvények nem kívánták meg a vagyoni cenzust a szellemi foglalkoztatást űzőktől (ügyvédek, orvosok, mérnökök, tanárok stb.), ami szintén a választójogosultak körének kiterjesztése irányába mutat. Az említett törvények létrehozták a választókerületeket és az egyéni választókerületi választási rendszert intézményesítették. Megkülönböztették az aktív (20 év) és a passzív (24 év) választójogot azzal, hogy a választójogosultság magyar állampolgársághoz volt kötve, illetve a választóhatóság a magyar nyelvtudását is megkövetelte. Érdemes megjegyezni, hogy - bár erről az említett törvények kifejezetten nem rendelkeztek, mintegy a korábbi választási szokásoknak megfelelően - a szavazás nyílt szavazás formájában történt, bár előfordultak olyan helyiségek, ahol a szavazás titkosan zajlott le. Ami pedig az ajánlás módját illeti, az említett törvények azt a rendelkezést tartalmazták, hogy bármely állampolgár jogosult volt jelöltállításra. Választójoggal továbbra is csak a férfiak rendelkeztek. Az 1848-as választási törvények jelentős szerepet töltöttek be Magyarországon a polgári típusú politikai intézményrendszer kiépítésében. Ez nem csupán a 48-as választási törvények korabeli európai felfogást és értékeket kifejező szellemisége jelzi, hanem az a körülmény is, hogy a vagyoni és műveltségi cenzus fenntartása mellett is a korábbiakhoz képes jelentősen kiszélesítették a választójogosultak körét és megnövelték azok számát. 3 Megjegyezzük, hogy az 1848-as választási törvények jelentős hatást gyakoroltak a XIX. században a helyi önkormányzatok választójogára (vármegyei, városi, községi önkormányzatok), amelyek vizsgálatára a későbbiekben térünk ki. Az 1848-as választási törvények áttekintése kapcsán érdemes felhívni a figyelmet arra is, hogy az 1608. évi I. tc. (az u.n. „székesfehérvári törvénynapok”) az országgyűlésben intézményesítette a kétkamarás rendszert, nevezetesen elválasztotta egymástól a főrendi táblát és a követek tábláját. Választás útján létrejött kamara a megyei nemesség által választott követek táblája volt, amelynek tagjait utasítással látták el és visszahívhatók voltak. Emellett azonban jelen lehettek a követek táblájának ülésein a szabad királyi városok, a papság, illetve a kerületek küldöttei; ők azonban csupán egyetlen szavazattal rendelkeztek, szemben a vármegyei nemességgel, mivel minden megyét külön-külön egy szavazat illetett meg.4 Az 1848. V. tc. alapján kerültek lebonyolításra a kiegyezést követő 1869. évi választások, amelyen a törvény rendelkezései szerint a földbirtok, a nemességhez való tartozás, a jövedelem, az értelmiséghez való tartozás, a gyártulajdon, illetve a kézműves, valamint kereskedelmi tevékenység űzése alapján szavazati jogosultsággal rendelkezők vehettek részt. A választásra jogosultak száma azonban összességében így sem érte el a választókorú lakosság 10 százalékát sem, amely a választójog jelentős személyi korlátaira utal.
2
A dualizmus időszakában a választás Magyarországon az 1874. évi XXXIII. tc. alapján zajlott. E törvény nem hozott érdemi változást a korábbi helyzethez képest, sőt bizonyos új kritérium bevezetésével inkább szűkítette a választójogosultak körét. Ez utóbbi kritérium a választójog adózáshoz való kötését jelentette.5 Ennek megfelelően a választásra a nemesség mellett az jogosult, aki földadót, jövedelemadót, illetve házadót fizetett. Ilyen módon jelentősen szűkült a választójogosult lakosság részaránya a választókorú népességen belül. Megjegyezzük, hogy az említett törvény a továbbiakban is fenntartotta az egyéni választókerületi rendszert, a választójogi korhatárt 20. évben állapította meg, a nőket kizárta a választójogból, valamint a szavazás nyílt jellegét is fenntartotta. Bár az 1899. XV. tc. a választói jogosultág adófizetéshez való kötését eltörölte, azonban lényegi változást a választójogban nem eredményezett. Megállapítható tehát, hogy a különböző, elsődlegesen vagyoni jellegű cenzusok különböző módozatai következtében a hazai választójog és választási rendszer egészében véve nem felelt meg a korabeli európai választójog követelményeinek, illetve színvonalának. Ezen nem változtatott az a körülmény sem, hogy az 1910-es években elfogadott választójogi törvények (1913. évi XIV tc., illetve az 1918. VII. tc. ) igyekeztek szűkíteni a törvényben foglalt korlátozások, cenzusok körét, gyakorlati jelentőségük azonban nem volt, mivel ez utóbbi törvények alapján nem került sor választásokra. A hazai választójogban alapvető változást a Magyar Nemzeti Tanács megalakulása hozta, amely határozatokat fogadott el az ország függetlensége, a népköztársasági államforma deklarálása mellett az új választójogi törvény elfogadására is jogosult alkotmányozó nemzetgyűlés összehívásáról. Ez utóbbi által került elfogadásra az 1918. évi I., valamint az 1919. évi XXV. tv.. E törvények bevezették az általános, titkos, közvetlen és egyenlő választójogot, a választójogosultság megvonását szűk körre korlátozták (pl. gondnokság, illetve csőd alatt állók stb.) A törvény listás választást intézményesített azzal, hogy a jelöléshez az adott választókerület 500 választójogosult polgárának írásos ajánlására volt szükség. E törvények alapján az időközben bekövetkezett változások következtében választásokra azonban nem kerülhetett sor. A Tanácsköztársaság kikiáltását követően az ideiglenes alkotmány tartalmazott rendelkezéseket a választójogról is. A választójog intézményesítette az eddig ismeretlen közvetett választást, tekintettel arra, hogy a Tanácsok Országos Gyűlését a megyei tanácsok választották azzal, hogy az országos gyűlésbe tagokat a szakszervezetek is delegálhattak. A választási rendszer ún. szabad listás rendszer alapján került lebonyolításra, a választási korhatárt 18. évben határozták meg. A Tanácsköztársaság ideológiai felfogásának megfelelően választójoggal a „társadalmilag hasznos munkát végzők” rendelkeztek. Ilyen módon nem választhattak pl. nyereségesség céljából bérmunkásokat foglalkoztatók, a munkanélküli jövedelemből élők, lelkészek, szerzetesek stb. amely viszont a választójog politikai indíttatású és vagyoni cenzus alapján történő korlátozását jelentette. A Tanácsköztársaság idején lebonyolított választásokon a választókorú lakosság kevesebb, mint 50 százaléka vett részt, ami viszont a megtartott választások korlátozott jellegére utal. A Tanácsköztársaság bukását követően, 1919 őszén Magyarországon a fővárost is megszálló számos külföldi ország katonái állomásoztak, míg a külföldiek által meg nem szállt területeken a különböző különítmények úgymond hajtóvadászatot folytattak a korábbi rendszer képviselői, e rendszer szolgálatába szegődöttek után. Az országnak nem volt államfője, parlamentje, hanem csupán ingatag talajon álló kormánya működött. Az említett ismert történelmi körülményeket követően Friedrich István miniszterelnök kezdeményezte a választásokat és miniszterelnöki rendeleti szinten (1918. évi 5985 ME rendelet) szabályozta újra a választójogot. E kormányfői rendeletben szabályozott választójog
3
tartalmát tekintve lényegében megfelelt az európai követelményeknek. Ezt jelzi egyebek mellett, hogy a rendelet választójogosultságot biztosított minden 24. életévet betöltött férfinak és nőnek (ez utóbbiak esetében akkor, ha tudtak írni-olvasni). A választójogból történő kizárást legszűkebb körre korlátozta (elmebetegek, elítéltek stb.). A szavazás titkos volt azzal a hazai választójogban eddig nem ismert intézmény bevezetésével, hogy a választáson való részvételt kötelezővé tette. Megjegyezzük, hogy az európai országok közül egyesekben, nevezetesen pl. Belgiumban ma is kötelező a voksoláson való részvétel. Az említett kormányfői választójogi rendelet további sajátossága, hogy az aktív és passzív választójogi korhatárt kettéválasztotta, tekintettel arra, hogy az előbbit 24. életév betöltéséhez, míg az utóbbit, vagyis a választhatóságot 30. életév betöltéséhez kötötte. Egyebekben a választást e szabályozás szerint tisztán egyéni választókerületekben tartották, az ajánláshoz 500 választójogosult írásos nyilatkozatára volt szükség. E rendelet alapján a választásokat 1920-1921-ben tartották meg, amely egyebek mellett a kisgazdapárt előretörését jelezte. Az igazságtalan trianoni döntések után az országban a stabilizáció és konszolidáció került előtérbe, amelynek megteremtése jórészt Bethlen István miniszterelnök nevéhez kötődik. A Bethlen miniszterelnök nevével fémjelzett gazdasági és politikai konszolidáció kétségtelenül jelentős előrelépést és haladást eredményezett az ország életében. Ugyanez azonban egyáltalán nem mondható el a hazai választójogról, amely a két háború közötti időszakban távol állt az európai választójog értékeitől, illetve demokratikus elveitől. Ezt jelzi a Friedrich féle kormányfői rendeletet hatályon kívül helyező 2200/1922 M.E. sz. Bethlen féle miniszterelnöki választójogi rendelet, amely jelentős visszalépést jelentett az említett korábbi választójogi rendelethez képest.6 Az 1922-es miniszterelnöki rendeletben foglalt rendelkezéseket kisebb változtatásokkal beiktatták az 1925. évi XXVI. tc.-be, amelynek alapján három választást is tartottak, amelyek mindhárom esetben a kormánypártok nagy többségének győzelmével végződtek. Felmerül a kérdés, melyek az 1925. évi XXXVI. tc-ben foglalt, illetve intézményesített legjelentősebb változások, illetve visszalépések az azt megelőző szabályozáshoz képest? A teljesség igénye nélkül különösen a következők kiemelése lehet indokolt: A korábbi egységes választási rendszert kettéválasztották olyan módon, hogy a fővárosban és körzetében, valamint a törvényhatósági jogú városokban listás választást írtak elő, míg máshol egyéni választókerületekben kerültek a választások lebonyolításra. Továbbá, megkettőződött a választás a szavazás titkosságát, illetve nyílt jellegét illetően is. Ennek megfelelően a titkos szavazást Budapesten és környezetében, valamint a törvényhatósági városokban tartották fenn csupán, az összes többi egyéni választókerületben a választás nyílt szavazással történt, amely ellentétes volt a választójog európai demokratikus elveivel. Bizonyos változások következtek be a választójogosultság korhatárát és feltételeit illetően is. Ennek megfelelően férfiaknál megmaradt a 24. életév, feltéve, ha négy elemit elvégeztek; a nőknél a korhatárt 30. évben állapították meg és hat elemi iskolai végzettséghez kötötték. Megjegyezzük, hogy 1926-ban visszaállításra került a kétkamarás parlament, azzal a változással, hogy a főrendiház helyett a felsőház került intézményesítésre.7 Az 1925. XXVI. tc. korábban már jelzett, az európai demokratikus értékkel ellentétes egyes rendelkezései (különösen a nyílt szavazás intézményesítése) mellett azonban utalni kell arra is, hogy alkotmányossági szempontból erőteljesen kifogásolható korábbi kormányfői rendeleti szabályozás helyett a választójogot újból a legmagasabb jogforrási szinten, törvényi szinten szabályozta. A jelzett törvényi szabályozás érdeme, hogy a választójog körébe tartozó intézményeket mintegy átfogó módon, egyfajta komplexitással szabályozta, amennyiben
4
tartalmazta a választójogosultságra, a választási eljárásra, a választási bíráskodásra, valamint a választójog körében a büntetőjog védelmi tárgykörébe tartozó tényállásokra vonatkozó rendelkezéseket is. A két világháború között utolsóként elfogadott választójogi törvény az 1938. évi XIX. tc. volt, amely törvény az előző, 1925. évi XXVI. tc-hez képest több pontos is változást vezetett be. E változások közül a korábbi szabályozáshoz képest mindenek előtt a választójog általánosan és kötelezően titkossá tétele, vagyis a választásokon a szavazás titkosságának a deklarálása emelhető ki, amely kétségtelenül előrelépést jelentett a korábbi, nyílt szavazást is megengedő szabályozáshoz képest. További figyelmet érdemlő változást hozott e törvény az egyéni választókerületi, valamint a listás szavazás vonatkozásában is. Az 1938. évi XIX. tc. lényegében az ún. plurális választójog rendszerét alkalmazta azáltal, hogy főleg vidéken, ahol az egyéni választókerületek és a lajstromos választókerületek úgymond lefedték egymást, a választójogosultsággal rendelkező választópolgárok mind az egyéni választókerületi jelöltekre, mind pedig a listára egyaránt jogosultan szavazhattak.8 A törvény szerint a lajstromos választókerületek a vármegyék és a városi törvényhatóságok területét fedték le, az egyéni választókerületek kijelölését a törvény a belügyminiszter hatáskörébe utalta. Megjegyezzük, hogy az egyéni választókerületekben – eltérően a korábbi szabályozástól – a mandátum elnyeréséhez a törvény nem írta elő a szavazatok többségének az elnyerését, hanem elegendőnek ítélte a relatív (viszonylagos) többség megszerzését, jóllehet ennek mértékét 40 százalékban határozta meg. További figyelmet érdemlő változást jelentet az a rendelkezés, amely a jelöltállításhoz nem csupán meghatározott számú írásos ajánlást követelt meg, hanem egyidejűleg kaució, vagyis meghatározott pénzösszeg megfizetését is megkövetelte. Az 1938. XIX. tc. változásokat eredményezett mind az aktív, mind pedig a passzív választójogosultság feltételeiben. Mindenek előtt abból kell kiindulni, hogy az ún. plurális választási rendszer feltételei között eltérő módon szabályozták az aktív választójogot a lajstromos, valamint az egyéni választókerületekben. Ennek megfelelően lajstromos választókerületekben a választójogosultság korhatárát férfiak esetében 26. életév betöltéséhez, nőknél 30. életév betöltéséhez kötötték. A férfiak választójogosultsága vonatkozásában további feltétel volt a legalább 10 éves magyar állampolgárság, 6 év folyamán egy helyben lakás, valamint legalább 6 elemi iskolai végzettség. A nők vonatkozásában a törvény a magasabb korhatár mellett számos további feltétel meglétét követelte meg (pl. önfenntartó képesség, előírt iskolai végzettség stb.) A plurális választási rendszerből következően az egyéni választókerületekben is az előzőekhez képest szigorúbb feltételek kerültek előírásra. Így, a férfiaknál és nőknél egyaránt 30 éves korhatárt követelt meg a törvény a választójogosultság gyakorlásához. Ezen túlmenően a lajstromos választáshoz hasonlóan legalább 10 éves magyar állampolgárságot, állandó foglalkozás igazolását, illetve családfenntartói minőség meglétét követelte meg. Ami a passzív választójogosultságot illeti, a törvény szabályozási rendszere sajátos feltételeket határozott meg, írt elő. A választhatóság korhatári feltételét 30 évben határozta meg. Ezen túlmenően a passzív választójog feltételeként került rögzítésre az állandó foglalkozás megléte (úgymond élethivatásszerű foglalkozás), mellett az a feltétel, hogy a megválasztandó jelölt a választás előtti tíz évben, vagy országgyűlési képviselő, vagy törvényhatósági bizottsági tag volt, illetve községi képviselőtestületi tagsággal rendelkezett. A pozitív módon megfogalmazott feltételeken túl a törvény a passzív választójogosultságot kizáró feltételeket is rögzítette. Így például nem volt választható, akinek jelentős
5
adóhátraléka volt, a Tanácsköztársaság idején politikai funkciót töltött be (népbiztos, politikai megbízott stb.) Az 1938-as XIX. sz. választási törvény, bár a választójog titkosságának megteremtésével a hazai választási rendszerben újítást jelentett, rendkívül részletező, kazuisztikus jellegű szabályozásával mintegy körülbástyázta, tovább szilárdította a kormányzói jogkör kiszélesítését, a felsőház befolyásának növelését, a kettős választási rendszer intézményesítését, az ajánlási rendszer szigorítását (írásos ajánlás mellett kaució letétbe helyezése). Ilyen helyzetben nem tekinthető véletlennek, hogy az 1938-as tv. alapján 1939-ben megtartott első és egyetlen választás eredményeként továbbra is fennmaradt a kormánypártok közel két évtizedes parlamenti többsége, hatalmi pozíciója. Egészében véve megállapítható, hogy az 1938-as választójogi törvény és az annak alapján megtartott választások továbbra is biztosították a hatalmi elit dominanciáját, sőt monopóliumát és ilyen módon továbbra is fennmaradt parlamenti váltógazdaság hiánya. A hazai választójog demokratikus alapjainak megteremtése útján jelentős fejlemény volt az 1945. évi VIII. tc. elfogadása, amelynek alapján 1945. november 4-én sor került az általános választások megtartására. Melyek az 1945. évi VIII. tc. fő jellemző vonásai, különös tekintettel a két háború közötti választójogi törvényekkel, illetve jogszabályokkal összevetve? Mindenek előtt a választójog demokratikus alapjainak létrehozását célzó, törvényben rögzített következő elveket kell kiemelni: általános, egyenlő, közvetlen és titkos választás törvényben történő rögzítése. A törvény a választójogot magyar állampolgársághoz, valamint Magyarországon való lakáshoz kötötte; a választási korhatárt 20. évben határozta meg és biztosította a választójogot mind a férfiak, mind a nők számára. A törvény – eltérően a korábbi szabályozástól – választójogi cenzust külön nem határozott meg. Ugyanakkor meg kell jegyezni, hogy jelentős nemzeti-etnikai alapú korlátot állított fel, amikor a hazai nemzetiségeket kizárták a választójogból. Ezen túlmenően további korlátokat határoztak meg, ezáltal is, hogy kizárták a választójogból háborúsnak, népellenesnek nyilvánított szervezet központi és helyi vezetőit is. Az 1945. évi VIII. tc. alapján a választásokat az arányos rendszer alapján, zárt pártlistákra történő szavazás útján bonyolították le olyan módon, hogy az országot 16 választókerületre osztották és egy mandátum megszerzéséhez 12 ezer szavazatra volt szükség. Megjegyezzük, hogy a törvény országos listát is intézményesített, amely újabb 50 képviselői mandátum elnyerését eredményezte. Az 1945. évi VIII. tc. alapján az Országos Nemzeti Bizottság által lebonyolított választásokon a választókorú lakosság mintegy 60 százaléka vett részt (5.167.810 fő), szemben a századfordulón lebonyolított választásokkal, ahol a választók aránya csupán 6 százalék, míg a két háború között ez az arány kb. 25-30 százalék volt. Bár a választási törvény a képviselők négy évre történő megválasztását írta elő, 1947ben eszközölt választójogi törvény módosítása (1947. évi XXII. tc.) előrehozott választásokat írt elő és az 1945. évi említett törvényt több vonatkozásban is módosította. E módosítások és változtatások lényege a választójogosultság, illetve a választásra jogosultak körének további korlátozása, különösen az ajánlási rendszer erőteljes szigorítása az 1945-ös választásokon indulási engedélyt nem kapott pártok számára, valamint az ún. „prémiumos rendszer” bevezetése, amely a választási szövetséget kötött pártoknak kedvezett.9 Jelezni kell továbbá, hogy a német nemzetiségű pártok mellett a kollektív felelősség elve alapján kizárták a választójogból a Csehszlovákiából áttelepült magyarokat is, amely súlyos diszkriminációt jelentett. Emellett kizárták a választójogból a háborús és népellenes szervezetek vezetői mellett annak tagjait is. A törvény új lehetőséget nyitott a névjegyzék-kivonattal, színük alapján az ún. kék cédulákkal történő választójog gyakorlására. Ennek lénye az volt, hogy akik 6
választójogosultságukat választási körzetük választási bizottság által kiadott névjegyzékkivonattal igazolták, választójogukat választási körzetükön kívül is gyakorolhatták. E módszer jelentős visszaélésekre adott lehetőséget. A visszaélésekre lehetőséget adó rendelkezések, valamint a választásra jogosultak körének további korlátozása ellenére a „baloldali blokk” a Magyar Kommunista Párt és szövetségesei az 1947. augusztus 31-én megtartott választásokat nem tudta megnyerni, a választópolgárok többsége a polgári és keresztény alapú demokratikus fejlődés útját választotta. Az 1947. évi választás eredményének ilyen módon történ alakulását azonban az MKP és szövetségesei nem tekintették számukra elfogadhatónak. Ezért a választási rendszerre való hivatkozással annak megváltoztatását igyekeztek elérni. Ezirányú tevékenységük érdekében felülvizsgálták a magyar Függetlenségi Párt ajánlási íveit és azok hamis voltára hivatkozással megsemmisítették e pártra leadott szavazatokat. Tekintettel arra, hogy pótválasztás kiírására nem került sor, a „baloldali blokk” megszerezte a parlamenti többséget.9 Az ezt követő fejlemények további jelentős változásokat eredményeztek a választási rendszer egészében, különösen az 1949. elején Magyar Független Népfront megalakulásával. A Népfront alapítói között gyakorlatilag az összes számottevő politikai párt szerepelt, sőt olyan szervezet is, mint pl. a szakszervezetek. E változásra figyelemmel ismét sor került a választási törvény módosítására. A módosító 1949. évi IX. tv. egyebek mellett kimondta, hogy választási ügyekben az eljáró szerv korábbi Országos Nemzeti Bizottság helyett az Országos Tanács vált. Tekintettel arra, hogy a pártok közös listán indultak, a választásokon csupán egyetlen listára, a Népfront Országos Tanácsa által elfogadott listára lehetett szavazni. Megemlítjük, hogy a továbbiakban is fennmaradt a zárt listás rendszer, vagyis a listán szereplő jelölteket illetően semmiféle változtatást nem lehetett eszközölni. Megjegyezzük, hogy az 1989. évi hatályos választójogi törvényünk a listás választásokat illetően ugyancsak a zárt listás választást intézményesítette. Tekintettel arra, hogy a választópolgár egetlen közös listára szavazhatott csupán, nem lehetett meglepő az eredmény sem. A Népfront listájára a választójogosultak csaknem 95 százaléka szavazott és csupán 165 ezren szavaztak ellene. Az 1949. évi XX. tv-vel elfogadott Alkotmány deklarálta az általános, közvetlen, titkos és egyenlő választójogot és általánossá tette a választójogot minden nagykorú magyar állampolgár számára. Már az alkotmányos rendelkezések alapján került sor 1953-ban a választójogi törvény újabb módosítására. E módosítás egyik eleme, hogy megszüntette az 1946-ban és 1947-ben alkalmazott kizárásokat, választási jogukat a jogerős szabadságvesztésüket töltők, internált választójogosult személyek, illetve rendőrségi felügyelet alatt állók, valamint más, jogszabály által meghatározott személyek (cselekvőképtelenek, kényszergyógykezeltek stb.) nem gyakorolhatnak. Egyebekben továbbra is fennmaradt a kötött listás választás, jelölteket azonban nem a pártok, hanem a választók gyűléseiken nyílt szavazással jelölték a Népfront listájára. Változás volt az is, hogy az országgyűlési képviselők száma az 1947-es a 402 főhöz képest 298 főre csökkent. A hazai választójog történetében figyelmet érdemlő változást jelentett az 1966. évi III. tv. elfogadása, amelynek meghatározó eleme volt a korábbiakhoz képest a listás rendszer helyett a tisztán egyéni választókerületi rendszer bevezetése. A tv. nem zárta ki a többes jelölést sem, azzal, hogy a jelölőgyűlések által előterjesztett jelöltekről továbbra is a Hazafias Népfront hozott döntést. Az új, 1966. évi III. tv. elsősorban abban a vonatkozásban jelentett előrelépést, hogy az egyéni választókerületi rendszer általánossá tételével hozzájárult a képviselők és választópolgárok közötti kapcsolat erősítéséhez.
7
A választási rendszert, illetve a választójogot érintő következő változásra 1970-ben került sor (1970. évi III. tv.). E változás lényeges eleme volt, hogy a jelölőgyűléseken közvetlenül is állíthattak jelölteket, amely e vonatkozásban megszüntette a Hazafias Népfront jelölési monopóliumát.10 Az 1989. évi hatályos választójogi törvényünk elfogadása előtt a hazai választójog történetében a legjelentősebb változás 1983-ban következett be, az 1983. évi III. tv. elfogadásával, amely kötelezővé tette a választókerületekben a több jelölt állítását, azaz bevezette a többes jelölés intézményét. A jelölté válás feltétele a tv. szerint azonban továbbra is a Népfront programjának az elfogadása volt. A kötelező kettős jelöléssel egyidejűleg visszaállították a 35 fős országos listát, amelyre jelölteket a politikai, társadalmi és érdekképviseleti szervek javaslata alapján a Hazafias Népfront Országos Tanácsa állíthatott. Jelentős további változást intézményesített a törvény a képviselők visszahívási lehetőségének jogszabályba iktatásával, amely rendelkezés alapján a választópolgárok 10 százalékának írásbeli kezdeményezése alapján a képviselő visszahívásáról szóló szavazást el kellett rendelni. E törvény alapján került sor az 1985-ös választások lebonyolítására, amely bizonyos értelemben sajátos átmenetet jelentett az 1989. évi, az ún. kerekasztal tárgyalások során kialakított új választójogi szabályozás elfogadása irányába. A hazai politológiai és jogi szakirodalomban, de a közvéleményt formáló médiában is az ún. nemzeti kerekasztal tárgyalásokat a békés rendszerváltás, a békés átmenet meghatározó előfeltételének és egyben sajátos formájának tekintik. Ez annyiban tény, hogy a kerekasztal tárgyalások során kerültek körvonalazásra békés átmenetet biztosító intézkedések, nem egy esetben pl. a választójogi törvény esetében annak szövegszerű előkészítésére is sor került. Az elfogadását követő változtatásokkal ma is hatályos, az országgyűlési képviselők választásáról szóló 1989. évi XXXIV. tv. megszületésének körülményeivel, majd elfogadásával kapcsolatos vitákkal részletesen foglalkozik a szakirodalom, ideértve a kerekasztal tárgyalásokon résztvevők által elvégzett, összefoglaló jellegű, a törvény koncepciója formálásának, majd elfogadásának folyamatát is bemutató munkákat. Ez utóbbiak körül külön is kiemelem Kukorelli István színvonalas és egyben elemző értékelő tanulmányát,12 amely mind a törvény elfogadásának előzményeiről, mind a választójogi szabályozás koncepcionális természetű vitáiról, a kerekasztal tárgyalásokon résztvevő pártok egymástól eltérő, nem egy esetben egymásnak gyökeresen ellentmondó nézeteiről szakszerű és meggyőző elemzést nyújt. Hatályos választójogi törvényünk megszületésének, elfogadásának folyamatát vizsgálva megítélésem szerint nem hagyható figyelmen kívül az a körülmény, hogy először kétoldalú (MSZMP - Ellenzéki Kerekasztal), majd a civilszervezetek bevonásával háromoldalúvá vált tárgyalásoknak teljes mértékben hiányzott a társadalmi legitimitása, felhatalmazása. Ebben az értelemben közjogi értelemben egyértelműen inlegitim képződményként funkcionált. Emellett nem tekinthető el attól a ténytől sem, hogy a kerekasztal tárgyalásokat erőteljesen átszőtte a pártérdekek dominanciája, amely a választójogi törvény szabályozási koncepcionális javaslataiban, azok képviseletében egyaránt nyomon követhető és amely az elmúlt két évtizedben és ma is a társadalmi élet, a közpolitika minden alapvető, meghatározó területén a pártokrácia intézményesült rendszerében manifesztálódott. Meggyőződésem szerint a magyar demokrácia, s benne a választási rendszer demokratikus jegyeinek teljes körű érvényesülése vonatkozásában ma ez a legsúlyosabb és legveszélyesebb jelenség. Ebből adódóan a választási rendszer átfogó átalakítása elsőszámú előfeltételének ítélem a közéletben, a társadalmi szféra különböző területein az egyoldalú pártérdekeket megvalósító és érvényesítő politikai pártok túlméretezett szerepfelfogásának,
8
majdhogynem mindenhatóságának és tévedhetetlenségének a meghaladását, a politikai erők, a pártokrácia sajátos monopóliumának megtörését, a politikai pártok társadalmi kontrolljának és társadalmi függőségének intézményes kiépítését, annak tényleges biztosítását, a társadalom előtt történő elszámoltathatóságát, működésük átláthatóságát, különös tekintettel ténykedésük finanszírozási rendszerére. Alapvető és a gyakorlatban következetesen érvényre juttatandó normává kell válnia annak, hogy a politikai pártok, bár sajátos vonásokkal rendelkeznek, természetük lényegi ismérveit tekintve a civiltársadalom részei, jóllehet annak sajtos alkotó elemei. Ez utóbbi kapcsán megjegyzem, hogy egyetértve Alkotmányunk azon rendelkezésével, hogy „A pártok közhatalmat közvetlenül nem gyakorolhatnak. Ennek megfelelően egyetlen párt sem irányíthat semmiféle állami szervet.” (Alkotmány 3.§. (3) bek.), tévesnek és az Alkotmány szövegéből kiiktatandónak ítélem azon rendelkezést, mely szerint „A pártok közreműködnek a népakarat kialakításában és kinyilvánításában” (Alkotmány 3.§. (2) bek.), mivel ez utóbbi megfogalmazás szerint néhány ezer fős, jobb esetben néhány tízezer fős tagsággal rendelkező pártokat tévedés lenne a népakarat létesítményeinek tekinteni, különös figyelemmel az egyes politikai pártok sajátos értékrendjére, különösen azok sajátos érdekrendszerére. Következésképpen, véleményem szerint a pártakarat és népakarat közé tévedés lenne egyenlőségi jelet tenni, amennyiben a párt, vagy pártok a nép, a választópolgárok közössége akaratától eltérően, attól függetlenül, vagy egyenesen azzal ellentétesen, az elszámoltathatóság intézményes rendszerének hiányában cselekszenek, még akkor sem, ha egy meghatározott időpontban, a választások idején felhatalmazást kaptak a cselekvésre. A választásokon kapott felhatalmazás nem jelentheti azt, hogy két választás között, azaz a választási ciklus idején a pártok szabadon, meghirdetett programjuktól gyökeresen eltérő módon cselekedhetnek, a társadalom, a választópolgárok közössége folyamatos kontrolja és előttük történő elszámoltathatóság nélkül. Éppen ellenkezőleg. Ebből adódóan tudomásul kell venni, hogy a demokrácia nem pártok játszótere, szabad, ellenőrizhetetlen cselekvési szférája, a nép, a választópolgárok közössége pedig nem megdolgozandó és főleg manipulálható „nyersanyag”, választási voksok megszerzése céljából. Éppen ez utóbbi körülmény alapozza meg azt az igényt, hogy jelenleg alapvetően pártérdek-centrikus választási rendszerünk átfogó átalakítására kerüljön, mégpedig mindenekelőtt a társadalom közössége számára a társadalmi felemelkedést megfogalmazó, annak céljait és alapvető eszközeit tartalmazó programnak meghirdetésével.
Jegyzetek
1.) Magyar Alkotmánytörténet Szerk. Mezey Barna Budapest, 1995. Osiris Kiadó 135. old. 2.) Szerncsés Károly: Választójog és választási rendszerek Magyarországon 1848- 1989. Választástudományi tanulmányok Szerk. Dezső Márta, Kukorelli István Budapest, 1999. Országos Választási Iroda 267 old. 3.) Magyar Alkotmánytörténet Szerk. Mezey Barna Budapest, 1995. Osiris Kiadó 253. old. 4.) Magyar Alkotmánytörténet Szerk. Mezey Barna Budapest, 1995. Osiris Kiadó 79. és köv. old. 5.) Szerencsés Károly: 6.) Magyar Alkotmánytörténet Szerk. Mezey Barna Budapest, 1995. Osiris Kiadó 257. és köv. old. Választójogi tanulmányok Budapest, 1999. 272. old 7.) Magyar Alkotmánytörténet Szerk. Mezey Barna 9
Budapest, 1995. Osiris Kiadó 268. oldal „A felsőház létrehozásának indokaként nemcsak a jogfolytonosságot emelték ki, hanem a fokozott szakértelem fontosságát is, aminek indokaként leszögezték, hogy „ a felsőház hivatása, hogy az egyes társadalmi osztályokat és rétegeket a törvényhozásnak önálló tényezőjévé tegye és ezáltal az első kamarában érvényesülő politikai pártszempontok mellett hivatásos képviseletet adjon a szakszerűségnek és egyes társadalmi osztályok érdekeinek” 8.) Magyar Alkotmánytörténet Szerk. Mezey Barna Budapest, 1995. Osiris Kiadó 262. és köv. old. 9.) Szerncsés Károly: Választójog és választási rendszerek Magyarországon 1848- 1989. Választástudományi tanulmányok Szerk. Dezső Márta, Kukorelli István Budapest, 1999. Országos Választási Iroda 277 old. 10.) Szerncsés Károly: Választójog és választási rendszerek Magyarországon 18481989. Választástudományi tanulmányok Szerk. Dezső Márta, Kukorelli István Budapest, 1999. Országos Választási Iroda 277. és köv. old. 11.) A közjogi választások egyes elméleti és gyakorlati kérdései Budapest, 2004. 138. old. 12.) Kukorelli István: Az alkotmányozás évtizede Korona Kiadó 1995. 199-274. old.
10
