A REGIONÁLIS FENNTARTHATÓ FEJLŐDÉS/FEJLESZTÉS MAGYARORSZÁGI HELYZETE Zseni Anikó 1 1. Bevezetés A fenntartható fejlődés korunk egyik szlogenjévé vált: az Európai Unióban, és ezen belül Magyarországon is nagyon szívesen alkalmazzák a "fenntartható fejlődés" kifejezést különféle szakpolitikák, programok, projektek célmeghatározásánál. A fejlesztéspolitikákban egyre inkább elvárásként jelenik meg a fenntartható fejlődés elvének, célkitűzéseinek érvényesítése. A kifejezés azonban - Magyarországon legalábbis - még nem igazán érett meg, a valódi jelentése nem mindenkiben tudatosodott, különösen az átlagemberekben nem. Sajnos azonban döntéshozó pozícióban lévő emberek is összetévesztik sokszor a fenntartható fejlődést a környezetvédelemmel vagy pedig a "fenntartható gazdasági növekedéssel". A környezetvédelem alapvetően a környezeti károk felszámolásával (a gazdasági növekedés okozta káros környezeti hatások enyhítésével) ill. megelőzésével foglalkozik (és gyakorlatilag a mások által termelt problémák gyógykezelésének üzleti vállalkozásává válik (Gyulai 2002)). A fenntartható fejlődés jelentése azonban ennél szélesebb: a környezet minőségének védelmén kívül a rendelkezésre álló (természeti) erőforrások ésszerű, fenntartható használatát feltételezi, és egy átfogó gazdasági és társadalomfejlesztési szemlélet: az ember és környezete közti kapcsolatot, viszonyrendszert olyan módon igyekszik megvalósítani, hogy azok ne okozzanak társadalmi (szociális) és környezeti problémákat. A fenntartható fejlődés egyik alapvető célja a folytonos szociális jobblét megvalósulása, ami számára a gazdaság fejlődése csak eszköz, de nem cél. Mai világunkban azonban az emberek abban a tévhitben élnek (ami nem meglepő, hiszen különféle érdekek miatt a legtöbb információs csatornából ez áramlik felénk), hogy a gazdaság fejlődése a cél. Ebben az értékrendben azonban a társadalom és a környezet csak eszköz lehet. A fenntartható fejlődés háromlábú: a gazdaság - társadalom - környezet kérdésein nyugszik, ám integráltan, a minden összefügg mindennel elv szerint. E három "dimenzió" pedig kiegészül az időtényezővel, amint azt már a klasszikus, Bruntland-féle meghatározás is kifejezte: a környezetünk eltartó képességét nemcsak hogy nem haladhatjuk meg, hanem úgy kell együtt élnünk (termelnünk, fogyasztanunk) a Földön a környezetünkkel és minden emberrel együtt, hogy a jövő generációk számára is biztosítva legyenek az élhető élet feltételei. Gyulai Iván (2002) a fenntartható fejlődés megvalósulását öt feltétel alapján vizsgálta meg Magyarországon: • a folytonos szociális jobblét megvalósulása; • az emberek alapvető szükségleteinek kielégítése, az erőforrásokból származó hasznok igazságos elosztása, az egyenlő lehetőségek biztosítása; • a holisztikus gondolkodásmód, a szektorok közti integráció; • az erőforrások fenntartható, eltartó-képesség szerinti használata; • a környezetminőség javulása. Ezek alapján ő elég borúlátó képet festett a fenntartható fejlődés magyarországi szemléletéről és gyakorlatáról, és véleményével nincs egyedül. Láng István (2002) frappánsan meg is
1
Dr. Zseni Anikó PhD, egyetemi adjunktus, Széchenyi István Egyetem, Környezetmérnöki Tanszék, 9026 Győr, Egyetem tér 1., email:
[email protected] (A kutatás az EVG-CT-2001-20003 sz. EU 5FP „REGIONET” projekt támogatásával készült.)
1
fogalmazta, hogy mi ennek a közömbösségnek az oka: „sem a kormányok, sem a társadalom nagy létszámú csoportjai nem érdekeltek egy ilyen stratégia végrehajtásában.” Kivételek természetesen mindig vannak, ám - a gyakorlati megvalósulást tekintve - nem sokkal jobb a helyzet Európa többi országában sem. Mint már említettem, a célok szintjén elvárás a fenntartható fejlődés, sőt, hazánkkal ellentétben több európai ország Fenntartható Fejlődési Stratégiával is rendelkezik. A fenntarthatóság követelménye azonban a gyakorlatban, a végrehajtás során már csak ritkán teljesül. Az Európai Unió ezzel kapcsolatos ellentmondására jó példa az Előcsatlakozási Alapok: a fenntarthatóság, mint értékelési szempont, egy-egy projekt elfogadása kapcsán elsősorban gazdaságossági fenntarthatóságot jelentett: a projekt és eredményeinek fenntarthatóságára, és nem a projekt révén elért tevékenység hatásai fenntarthatóságára gondoltak (Bozzay 2003). A projektek megvalósulásának ellenőrzése során is többnyire a projekt pénzügyi megvalósulását kérik számon, jelentőségét a fenntartható fejlődésben nem. Az eddigiek ismeretében kihívást jelent a magyarországi fenntartható fejlődés jelenlegi állapotának vizsgálata, elemzése. A Széchenyi István Egyetem Környezetmérnöki Tanszéke 2001-ben meghívást kapott egy, az EU 5. keretprogramján belüli projektbe, amely a regionális fenntartható fejlődéssel foglalkozott. 2. A REGIONET projekt A REGIONET (Thematic Network: Strategies for Regional Sustainable Development, An Integrated Approach beyond Best Practice) projekt célja az volt, hogy összegyűjtse és feltárja a résztvevő európai országokban fennálló ismereteket a regionális fenntartható fejlődéssel kapcsolatosan; a témában releváns résztvevők számára kapcsolatépítési, ismeretkicserélési lehetőségeket nyújtson; továbbá a problémák és lehetséges megoldások feltárásával segítséget kíván nyújtani a regionális politikák, fejlesztési tervek számára a fenntartható fejlődés gyakorlati megvalósításában, a környezeti kérdéseknek a regionális fejlesztési tervekbe és a szociálpolitikába történő hatékonyabb beillesztésében [1]. A projekt 2002. februárjától 2004. februárjáig tartott. A nemzetközi konzorciumnak összesen 14 európai országból 16 tagja, plusz további 3 országból 5 társult tagja volt; döntően kutatóintézetek és egyetemek. Ezek közöl 9-en (Ausztria, Franciaország, Görögország, Írország, Németország, Olaszország, Portugália, Spanyolország, UK) az Európai Unió tagállamai közül, 5-en az akkor még csatlakozásra váró országok közül kerültek ki (Csehország, Észtország, Lengyelország, Magyarország és Szlovákia), és 3-an "Unión kívüliek" voltak (Norvégia, Bulgária és Románia). Az ismeretek összegyűjtése kapcsán minden tag elkészítette hazájának Nemzeti Jelentését, amelyben egységes szempontrendszer alapján felvázolta és elemezte a regionális fenntartható fejlődés jelenlegi helyzetét. A projekt koordinátora (az ausztriai ICCR: Interdisciplinary Centre for Comparative Research in the Social Sciences) ezen nemzeti anyagokból állította összes Brüsszel számára az eredményeket, következtetéseket és javaslatokat tartalmazó jelentését. A fenntartható fejlődés, regionális fejlesztés résztvevőinek (politikusok, kutatók, üzleti/ipari érdekeltségű személyek, felhasználók és fogyasztók) minél szélesebb körű rétegeit a projekt keretében megrendezésre került négy Workshop próbálta összehozni. A projekt során elkészült Magyarország nemzeti jelentése is, a Széchenyi István Egyetem, az MTA regionális kutatóközpontjai, a Nyugat-Magyarországi Fejlesztési Tanács és a Miniszterelnöki Hivatal munkatársainak közreműködésével (Bulla et al. 2004).
2
3. A regionális fenntartható fejlődés magyarországi helyzete 3.1. A regionális fejlesztés intézményrendszere A regionális fejlesztési politika ma működő intézményrendszerét az 1996. évi XXI. törvény a területfejlesztésről és területrendezésről alapozta meg. A törvény országos, regionális, térségi, megyei és kistérségi szinten meghatározza a feladatokat és a döntésben résztvevő szereplőket. Az irányítási rendszer 4 szintű: országos (NUTS 1), regionális (NUTS 2), megyei (NUTS 3) és kistérségi (NUTS 4) (1. táblázat). A régió (NUTS 2 szint) elsőként e törvényben került megfogalmazásra. Két régió típust ismert el a törvény. A tervezési-statisztikai régió alatt több megye (a főváros) területére kiterjedő, az érintett megyék közigazgatási határaival határolt, egybefüggő tervezési, illetve statisztikai terület értendő. A másik a fejlesztési régió, amely egy vagy több megyére (a fővárosra) vagy azok meghatározott területére terjed ki, és társadalmi, gazdasági vagy környezeti szempontból együtt kezelendő területi egység (Rechnitzer 2002). 1. táblázat: NUTS beosztás Magyarországon (Bende-Szabó (szerk.) 2001 és Farkas 2002 alapján) NUTS szint
Egységek száma
Az egységek átlagterülete
Az egységek átlagnépessége
NUTS 5
3168
3
3
NUTS 4
150
620
68
Megye
NUTS 3
19 + Budapest
4652
509
Régió
NUTS 2
7
13290
1453
Ország
NUTS 1
1
93030
10174
Egység neve Helyi önkormányzat Statisztikai kistérség
Típus Önkormányzati, közigazgatási szint Nem-közigazgatási, tervezési szint Önkormányzati, közigazgatási szint Nem-közigazgatási, tervezési szint Kormányzati és tervezési szint
Országos szinten a területfejlesztés irányítója az országgyűlés, az operatív irányítást pedig a kormány végzi. Az ágazati irányítás 1998-ig a Környezet és Területfejlesztési Minisztérium, 1998-2002 között a Földművelési és Vidékfejlesztési Minisztérium kezében volt. 2002-től több kormányzati szervezet között oszlik meg a területfejlesztés irányítása: a Földművelési és Vidékfejlesztési Minisztérium maradt a szűkebb értelemben vett vidékfejlesztés irányítója, a Miniszterelnöki Hivatalon belül pedig létrejött a Magyar Területés Regionális Fejlesztési Hivatal és a Nemzeti Fejlesztési Hivatal (a Nemzeti Területfejlesztési Hivatal, valamint a Nemzeti Fejlesztési Terv és EU-támogatások Hivatalának jogutódai 2004. január 1-től) (195/2003. és 196/2003. korm. rend.). A szintén nemzeti szintű Országos Területfejlesztési Tanács egy alapvetően konzultatív jogállású testület, a kormány javaslattevő és koordináló szerveként működik. Regionális szinten a Regionális és a Térségi Fejlesztési Tanácsok játszanak szerepet a fejlesztéspolitikában. A Regionális Fejlesztési Tanácsok kötelező jelleggel 1999-ben, a területfejlesztési törvény módosításakor (1999. évi XCII. tv.) jöttek létre (noha már 1996-ot követően önkéntes alapon létrejött 5 regionális fejlesztési tanács, amelyek a fővárost körülvevő Pest megye kivételével lefedték az egész ország területét). A regionális fejlesztési tanácsok a megyékhez hasonló tervezési, forráselosztási hatásköröket kaptak. Alapvető feladatuk az adott régió gazdaságának és infrastruktúrájának fejlesztése, ehhez kapcsolódóan a régió területfejlesztési
3
koncepciójának és programjának elkészítése és végrehajtásának koordinálása. A regionális területfejlesztési tanács tagjainak közé a megyei területfejlesztés elnökei, a minisztériumok képviselői, a megyei jogú városok polgármesterei, a területileg illetékes idegenforgalmi bizottságok vezetői, az önkormányzati társulások megyénkénti egy-egy képviselője tartoznak. A gazdasági és a munkavállalói érdekképviseletek csak tanácskozási jogot kaptak (1999-et megelőzően, amikor még csak önkéntes alapon állhattak fel a tanácsok, a megyei kamarák és megyei munkaügyi tanácsok képviselői tagsági jogokkal rendelkeztek). Sajnos a tanácsba való minisztériumi delegálás során inkább a pártpolitikai érdekek, mintsem a hozzáértés (szakértők, regionális politikában gyakorlattal rendelkező személyek) az elsődlegesek, a testületek működésében a politikai szempontok erőteljesebben érvényesülhetnek a szakmai szempontokkal szemben (Rechnitzer 2002, Pálné 2001). További gondot jelent, hogy a tanács tagjainak többsége a regionális célokkal akkor tud azonosulni, ha a saját városa, megyéje közvetlen hasznát látja belőle (Pálné 2003). A regionális fejlesztési tanácsok döntéseinek előkészítésére és a feladatok végrehajtására Ügynökségek jöttek létre. A területfejlesztési törvény Térségi Fejlesztési Tanácsként létrehozta a Balaton Fejlesztési Tanácsot a Balaton kiemelt üdülőkörzetét érintő területfejlesztési feladatok ellátására, valamint a Budapest és Agglomerációja Fejlesztési Tanácsot. A területfejlesztési törvény elsősorban a megyei szintre fektette a hangsúlyt, lévén, hogy a magyar megyerendszer 1000 éves múltra tekint vissza, határai, központjai adottak voltak. A Megyei Területfejlesztési Tanácsok legfontosabb feladata a megye területfejlesztési terveinek elfogadása, a megyéhez allokált fejlesztési források feletti rendelkezés. A megyei területfejlesztési tanácsok tagjai: a megyei közgyűlések elnökei, a megyei jogú városok polgármesterei, a kistérségi társulások képviselői limitált számban, a kamarák és a munkaügyi tanácsok delegáltjai, illetve a területfejlesztésért illetékes ágazati miniszter képviselője. A megyei önkormányzatoknak is van feladata a területfejlesztésben: ők fogadják el a megyei területrendezési tervet, és közreműködnek a területi információs rendszer kialakításában. Kistérségi szinten önkéntesen, több helyütt alakultak Kistérségi Területfejlesztési Társulások, már a területfejlesztésről szóló törvény elfogadása előtt: elsősorban érdekképviseleti, illetve közös fejlesztési feladatok ellátása, valamint az ehhez szükséges források megszerzése érdekében. A területfejlesztési törvény lehetőséget adott a megalakult kistérségi területfejlesztési társulások számára, hogy részesei lehessenek az őket érintő forráselosztási döntéseknek, azáltal, hogy képviselhetik magukat a megyei területfejlesztési tanácsokban. Ez kétségtelenül motiválta a településeket, hogy csatlakozzanak valamely (vagy egyidejűleg több) kistérségi társuláshoz. A kistérségi rendszer hagyományai az évszázadokon keresztül működő korábbi járásokban lelhetőek fel, ám a kistérségi társulások csak véletlenszerűen követik a korábbi járáshatárokat: szomszédos önkormányzatok időben és térben is változatos érdekszövetségei. Vannak olyan települések, amelyek több kistérségnek is tagjai, míg mások egynek sem. Magyar sajátosság, hogy a területfejlesztés intézményrendszere és az adminisztratív területi beosztás nem fedik egymást tökéletesen. A régiók, mint területi egységek ugyanis nem rendelkeznek hagyományokkal hazánkban: az Európai Uniós Előcsatlakozási Alapokhoz való hozzáférés hozta létre őket. Noha a környezetvédelem és a vízügyi igazgatás már korábban is megyehatárokon túlnyúló (vízgyűjtő) területi rendszerben működött, a régiórendszer közigazgatásilag csupán néhány évre tekint vissza. A régiók közjogi státusza lényegesen gyengébb a megyékénél: nem is önkormányzatok, nem is államigazgatási egységek. A megye-rendszer ezzel szemben ezer éves, tradicionális, mégsincs erős hatalma. A megyei önkormányzatok ugyan közvetlenül választottak, de önálló döntéshozatali jogkörük erősen korlátozott (túlnyomórészt intézményfenntartásra vonatkozik), saját bevételeik (adók, vámok) gyakorlatilag nincsenek (Bozzay 2003). A területfejlesztés és tervezés pedig az
4
elkülönült megyei területfejlesztési tanácsok kezében van, amelyek politikai legitimizációja, nyilvánossága, ellenőrzöttsége viszont lényegesen gyengébb a megyei önkormányzatokénál (Pálné 2003). A megyei területfejlesztési tanácsok működésre a megyének csak a megyei önkormányzat elnökén keresztül - aki a területfejlesztési tanács elnöke - van (nem döntő súlyú) befolyása. Vannak törekvések arra vonatkozóan, hogy a többi Európai Uniós államhoz hasonlóan hazánkban is csak 4 (nemzeti, regionális, kistérségi és települési) NUTS szint legyen. Ennek megvalósításához azonban egyrészt meg kellene szüntetni az óriási hagyományokkal rendelkező megyéket - ami önmagában is rengeteg konfliktus forrása lenne -, másrészt pedig létre kellene hozni egy egész országot lefedő kistérségi rendszert. A kistérségi rendszernek, mint említettem, vannak hagyományai (járások), de a jelenleg működő kistérségi rendszer nem fedi le az ország teljes területét ill. egyes helyeken területi átfedések is előfordulnak. A helyzetet bonyolítja, hogy a régiók számát tekintve sem egységes az álláspont. Jelenleg hét NUTS 2 régióra tagolódik az ország (1. ábra), de vannak törekvések a 6, 5 vagy 3 régiós beosztásra is. Különösen Pest megye és Budapest kapcsolata feszült ebben a kérdésben, mert az EU-s forrásokhoz való hozzájutáskor a Közép-Magyarországi régió hátrányos helyzetbe kerül: a főváros országos szintnél jobb fejlettségi mutatói miatt a régió mutatói összességében kedvezőbbnek mutatkoznak, ami a megyét számos fejlesztési forrásból kizárhatja. A régiók szerepkörének bizonytalanságát jelzi az is, hogy a régióközpontok sem egyértelműek egyelőre, mivel a területfejlesztési törvény nem rendelkezik a regionális fejlesztési tanácsok székhelyéről. 1. ábra: Régióbeosztás Magyarországon
Nógrád
Borsod-Abaúj-Zemplén ió i Rég rszág gyaro a M zatmár-Bereg Szabolcs-S k Észa Heves
ió li R ég
un án tú
Észak-Alföldi Régió Hajdú-Bihar Jász-NagykunSzolnok
Ny
ug atD
Pest
i
Fejér
ág sz
Közép-Dunántúli Régió Veszprém
r ro ya ag i ó M g p- Ré
Vas
KomáromEsztergom
zé Kö
GyőrMoson-Sopron
Zala
Dél-Alföldi Régió Tolna Somogy Dél-Dunántúli Régió
Békés
Bács-Kiskun Csongrád
Baranya
És miközben régiókról, megyékről, kistérségekről beszélünk, nem szabad elhallgatnunk, hogy a magyarországi területfejlesztés mindezek ellenére centralizált és egyre centralizáltabb struktúrában működik. A centralizáltság miatt ma a regionális szinten működő területfejlesztési szervezetek többsége valamely központi szervezet (többnyire minisztérium) dekoncentrált és nem decentralizált alegysége (például SAPARD Hivatal, Regionális Vidékfejlesztési Iroda). A nemzeti fejlesztési források túlnyomó többsége a kormány, ill. a tárcák kezében van. A regionális és a megyei területfejlesztési tanács tagjai több mint fele 5
arányban központi szervezetek (miniszterek) vagy erős központi függőségben működő regionálisan vagy megyei szinten dekoncentrált szervezetek képviseletét biztosítják. Ez az összetétel a területi sajátosságokat tükröző önálló regionális politika létének legfőbb gátja (Bozzay 2003). Emellett a régiók tervezési, statisztikai régióként sem saját döntéshozatali joggal, sem saját bevétellel nem rendelkeznek. 3.2. A fenntartható fejlődés nemzeti kezdeményezései Magyarország még nem rendelkezik olyan stratégiával, amely a fenntartható fejlődés megvalósulását szolgálná. Az elmúlt évek legtöbb fejlesztési terve (Nemzeti Fejlesztési Terv, Országos Területfejlesztési Koncepció, Országos Területrendezési Terv, Magyarország Vidékfejlesztési Terve, Regionális Fejlesztési Programok, Megyei Területfejlesztési Tervek stb.) említi a fenntartható fejlődést, mint célkitűzést, ám ezek gyakorlati megvalósítása során valódi fenntartható fejlődésről nem, vagy csak elvétve beszélhetünk. A fenntartható fejlődés az ágazati politikákba is jobbára csak a kifejezés szintjén épült be, bár az ágazati programok egy része céljaiban és esetleg megvalósítási eszközeiben (integráció) is fontosnak tartja a fenntartható fejlődést (Nemzeti Környezetvédelmi Program I, II, Nemzeti Agrár-Környezetvédelmi Program, Széchenyi Terv, Közlekedés-fejlesztési Stratégia, Vásárhelyi-terv stb.). Szektorális, még kevésbé több szektort átfogó fenntarthatósági stratégiák nem léteznek. Ez igencsak megnehezíti a fenntarthatóság szempontjainak az ágazati politikákba és regionális fejlesztési tervekbe való beépülését (még az elvek szintjén is, nemhogy a gyakorlati megvalósítás során). Amikor a szektorpolitikában a fenntarthatóság, mint szempont felmerül, és konfliktusba kerül egy gazdasági növekedési elképzeléssel, akkor ez utóbbi felülírja a fenntarthatósági szempontot. Az európai példák is azt támasztják alá, hogy a fenntarthatósági stratégiák és intézményrendszerek kezdeményezése felülről, központi szinten történt. Nyilvánvalóan szükséges tehát végre kidolgozni egy nemzeti szintű Fenntartható Fejlődés Stratégiát, ami aztán mind horizontálisan, mind vertikálisan továbbterjedhetne. Ennek a jelentőségét már évekkel ezelőtt felismerték, és az Országos Környezetvédelmi Tanács, a Környezettudományi Központ és a Magyar Természetvédők Szövetsége együttműködésével kezdeményezte is e stratégia kidolgozását. Megindult egy tanulmánykötet szerkesztése, ami alapján el szeretnék készíteni a parlament számára stratégiát (fontos, hogy a Fenntartható Fejlődés Stratégia ne a kormány, hanem az ország programja legyen). Nemzeti szinten elvileg két testület befolyásolhatja a döntések fenntarthatósági szempontjait: a Fenntartható Fejlődés Bizottság és a már említett Országos Környezetvédelmi Tanács. A Fenntartható Fejlődés Bizottságot 1993-ban, a Riói Konferencia után hozták létre a konferencián elfogadott programokból és egyezményekből adódó hazai feladatok meghatározására és a végrehajtás koordinálására. Az Országos Környezetvédelmi Tanács a kormány tanácsadó szerve, és előremutat az integrált intézményrendszer irányába, ám javaslatait a kormányzat általában nem veszi figyelembe. 3.2. A fenntartható fejlődés regionális kezdeményezései Ha csak a fejlesztési tervekre koncentrálunk (a fenntartható jelzőt elhagyva), akkor NUTS 2 szinten a régiók megalakításuk óta számos tervet dolgoztak ki: • Regionális Előzetes Fejlesztési Tervek: az Előzetes Nemzeti Fejlesztési Program regionális alapja; • Regionális Stratégiai Tervek a 2000-2006 időszakra; • Regionális Operatív Programok, Phare 2000-2003.
6
A Nemzeti Fejlesztési Tervben megfogalmazott Ágazati Operatív Programok mellett csak egyetlen Regionális Fejlesztési Operatív Program készült. Mivel minden magyarországi NUTS 2 régió jogosult a Strukturális Alapok 1. célkitűzéseire, az EU szabályozás szerint elegendő egyetlen regionális fejlesztési operatív programot készíteni a 7 regionális operatív program helyett. Az Európai Bizottság támogatja az egyetlen operatív program megalkotását, azzal az indokkal, hogy a regionális hivataloknak nem lesz elegendő kapacitásuk a Strukturális Alapok megfelelő kezelésére az első Nemzeti Fejlesztési Terv időszakban (20042006). Ez a döntés fenyegeti a regionális fejlesztés struktúrájának magyarországi fejlődését (Farkas et al. 2002), hiszen ez a decentralizálás ellen hat, és nem veszi figyelembe az alulról jövő kezdeményezések szerepét és fontosságát. Az igazat megvallva, a nemzeti szinthez hasonlóan a regionális szinten is inkább csak a regionális fenntartható fejlődésre való törekvés, mintsem maga a regionális fenntartható fejlődés/fejlesztés létezik. A régiók a rendelkezésükre álló forrásoknak csekély részét fordítják olyan célokra, amelyek ténylegesen a fenntartható fejlődést szolgálnák. Tulajdonképpen a környezeti és szociális célok is alárendeltek a gazdaságfejlesztés túlsúlya miatt. A Nyugat-Dunántúli Régió kezdeményező volt a regionális fenntartható fejlődés tervezési és fejlesztéspolitikai gyakorlatát tekintve: a fenntartható fejlődés elvét integrálták a Nyugat-Dunántúli Regionális Területfejlesztési Programba (Sopron, 2001), és több olyan eredményt is elértek, amelyek ugyan nem közvetlenül a fenntartható fejlődés megvalósulására irányultak, de többségükben a fenntartható fejlődés megvalósításához szükséges decentralizáció, partnerség és szubszidiaritás volt a fő céljuk (Bozzay 2003). A NyugatDunántúli Régión kívül a Közép-Magyarországi és a Dél-Alföldi Régióban is találkozhatunk néhány hasonló törekvéssel. A többi régióban a gazdasági célok kapták a legnagyobb hangsúlyt, a társadalmi és környezetvédelmi szempontok pedig ettől elkülönülten, kevésbé hangsúlyosan jelentek meg. Az 1996-tól, de különösen az 1999-től terjedő időszakban a régiók komoly eredményeket mutattak fel létük elismertetése, céljaik megfogalmazásának támogatása és regionális területfejlesztési gyakorlatuk, struktúrájuk kialakítása terén. Ezen belül a Nyugat-Dunántúli Régió országosan is kiemelkedett kezdeményező szerepével. Néhány kezdeményezésük közvetlenül is a fenntartható fejlődést szolgálta (Bozzay 2003): • A Tanács a decentralizált források jelentős részét környezetgazdálkodásra, fenntartható gazdálkodásra, kisebb részét pedig a fenntartható fejlődést közvetetten támogató célokra fordította. • Részt vett a Nemzeti Fejlesztési terv létrehozásában (a régiók és a Regionális Fejlesztési Ügynökségek mind nagyobb szerepéért küzdöttek). • A legnagyobb sikert talán a kistelepülések szennyvízkezelésének megoldása terén érte el a régió. A Tanács a civil szervezetekkel együttműködve kezdeményezte, hogy alakítsák át a természetközeli szennyvíztisztítást lehetetlenné tevő országos szabályozást és pénzügyi támogatási rendszert. Sikerült elérniük, hogy külön jogszabályt jött létre a természetközeli szennyvíztisztítók létesítésére, és pénzügyi források is rendelkezésre állnak ezek létesítésére (megvalósításuk a Nemzeti Fejlesztési Tervből is támogatható). A Tanács pedig saját forrásából elkészíttette 60 kistelepülés természetközeli szennyvíztisztítójának engedélyezési terveit. Ez utóbbi nagyon jó példa arra, hogy az alulról jövő kezdeményezéseket el lehet fogadtatni országos szinten is. A regionális fenntartható fejlődés szereplői tulajdonképpen még nincsenek jelen Magyarországon: csak adminisztratív szervezetek formájában jelennek meg. Minthogy a magyarországi régiók még igen gyenge lábakon állnak, ezért a regionális gazdasági fejlődés szereplői sem pontosan körülhatárolhatóak még: sem a területfejlesztési tanácsok, sem pedig a 7
témával foglalkozó társadalmi szervezetek tagjai nem teljes résztvevői még a regionális folyamatoknak. Minthogy a régiók még nincsenek benne igazán a lakosság gondolkodásában - a lakosság nagy része nem is ismeri a regionális szervezeteket -, ezért lakossági részről sem várhatóak egyelőre a regionális szintre vonatkozó kezdeményezések (nemhogy a regionális fenntartható fejlődésre vonatkozó kezdeményezések). 3.3. A fenntartható fejlődés lokális kezdeményezései Kistérségi ill. helyi szinten az emberek környezet-tudatossága, a környezetükért érzett felelősségtudata általában erősebb. Jellemző azonban, hogy a kezdeményezések sokkal gyakrabban irányulnak valami ellen (pl. környezetkárosító beruházások), mintsem valamiért: valami kedvező, előremutató fejlesztésnek a megvalósításáért. A civil szervezetek (NGO-k) is többnyire kistérségi és helyi szinten kezdeményezik a – főleg környezetvédelmi célú – projektjeiket. A fenntartható fejlődéssel kapcsolatos legkonkrétabb programokkal tehát lokális és kistérségi szinten találkozhatunk. Helyi ill. lokális fenntartható fejlődés programok (LA21 programok) Magyarországon a következők (Gyulai 2002, Váráshelyi 2002): • Boronka program A Somogy Természetvédelmi Szervezet az országban elsőként láthatta el természetvédelmi területek kezelését. A természet- és tájvédelmet ötvözték az extenzív mezőgazdaság több ágával (pl. halastavak), megcélozva a hátrányos helyzetű embereket (munkanélküliek, kisebbség). • Dörögdi-medence program A Független Ökológiai Központ (FÖK) környezetvédelmi népfőiskola kezdeményezésével indult el a Balaton vízgyűjtőjén elhelyezkedő öt helyi község programja. A térségre elkészült organikus fejlesztési stratégia komplex programja érinti természetvédelmet, a biogazdálkodást, a közösségfejlesztést, a közösségi tervezést, és az oktatást, tudatformálást. • Galgafarm Itt jött létre először az országban egy olyan biogazdálkodó szövetkezés, amely a természetkímélő megélhetési formák és a vegyszermentes termelés felé fordult. A program gyakorlati vonulata mellett a szervezők a közösségfejlesztés, oktatás fontosságát is hangsúlyozzák. • Gömörszőlős, a fenntartható falu A miskolci Ökológiai Intézet a Fenntartható Fejlődésért modellprogramja, amelynek célja az itt még fellelhető szerves kultúra, fenntarthatónak nevezhető termelési és fogyasztói szokások átmentése a jövőbe. Az alig százfős településre kiterjedő program projektjei a helyi erőforrások helyben való védelmén és használatán alapulnak. Az Intézet választ próbál keresni a globalizálódó világ kihívásaira, modellt alkotni a helyi erőforrásokra és közösségre alapozott fejlődéshez. • Körös-Maros térsége A térség mintaértékű tervezése nemzetközi segítségnyújtással és több, különféle szintű önkormányzat összehangolt együttműködésével valósult meg. Azóta a területen már a megalakult nemzeti park keretében folyik a természetvédelmi kezelés (nemzetközi ismertségű és támogatottságú pl. a túzokvédelmi program). • Ormánsági táji örökség program Az Ormánság Alapítvány programja az elszegényedő, de táji értékekben és népi hagyományokban gazdag terület fejlesztésére. A program a közösségi létformát igyekszik megerősíteni, ezért elsősorban a közösségfejlesztés módszereivel kíván eredményeket elérni.
8
• Ráckeve-Soroksár térség A térség revitalizációja során kanadai-magyar együttműködéssel „öko”-üdülőkörzetet alakítottak ki. • Sokoró kistérségi program Egy civil kezdeményezésű program, amelynek célja a táj hagyományos bogyós gyümölcseinek hasznosítása a helyi közösség fejlesztésével összekapcsolva (oktatás, őshonos állatok tartása, megújuló energiaforrások demonstrálása). A gazdák és az alapítvány a haszon igazságos megosztása mellett működnek együtt. • Tisza völgy A kormányzat által 1994-ben elfogadott Alföld-program részeként kapott prioritást. Az integrált erőforráskezelést különösen a vízkészletek helyzetére összpontosítják. • Városi környezetvédelmi akcióprogramok Négy kisváros közössége kollaboratív tervezési program keretében városuk környezetvédelmi aklciótervén dolgozott, amerikai módszertan alapján, többéves program keretében a Független Ökológiai Központ (FÖK) segítségével. Bár a programok a környezet védelméről szóltak, de kidolgozásuk során törekedtek a különféle szektorok (önkormányzat, civil szervezetek, tanárok, üzleti élet stb.) szempontjainak, valamint a szakértők és a „laikusok” megközelítésének összehangolására, az akciótervekkel kapcsolatos döntések lehetőség szerinti konszenzusra juttatására. Ezért e programok hasznos előgyakorlatot jelentenek a helyi fenntarthatóságra törekvés során. Jelenleg az LA21 programok koordinálásának nincs intézményi háttere, habár ennek igénye tudományos körökben már régen jelentkezett. A helyi fenntartható fejlesztési projektek legeredményesebben a helyi önkormányzatok és NGO-k együttműködésével valósíthatók meg. A helyi és a kistérségi fenntartható fejlődési projektek létrehozása során (is) nagyon fontos, hogy már a projektek tervezésekor be kell vonni az összes érdekcsoportot, és a projekt során végig biztosítani kell a nyilvánosságot és a demokratikus döntéshozás lehetőségét. A helyi ill. kistérségi fenntartható fejlődési projekteket (is) a rendelkezésre álló helyi erőforrásokra építve kell kidolgozni, és az ott élőkben erősíteni kell a helyi identitástudatot. Természetesen nagyon nagy szükség van a szemléletformálásra, hiszen hiába beszélünk szép elvekről: a fenntartható fejlődés/fejlesztés elvének bele kell épülnie a mindennapok gyakorlatába, a fogyasztási szokásokba. Ehhez nyilvánvalóan szükség van a gyerekeken kívül a felnőttek oktatására, képzésére is. Az alulról jövő kezdeményezések azonban könnyen megbukhatnak, ha nem kapnak felülről jövően is legalább erkölcsi támogatást, ezért a politikai döntéshozókra nyomást kell gyakorolni annak érdekében, hogy nemzeti szinten is támogassák a helyi fenntarthatósági törekvéseket. 3.4. Az Előcsatlakozási Alapok és a fenntartható fejlődés 3.4.1. PHARE A PHARE valamiképpen a környezetvédelemmel összefüggő projektjeit alapvetően 3 csoportba oszthatjuk (Hejl 2002): • szakpolitika-fejlesztés és intézményrendszer kiépítés; • környezeti beruházások finanszírozásában való részvétel (pl. vízminőség-védelem, levegőtisztaság-védelem, hulladékgazdálkodás, természetvédelem); • energia-megtakarítási programok. A fenntartható fejlődés viszont közvetlenül nem, legfeljebb ezen környezeti programokon keresztül volt a támogatások célja. 9
Az Előcsatlakozási Alapok közül leginkább a Phare Cross Border Cooperation (Phare CBC) programból adódó, regionálisan megjelenő fejlesztési források és azok felhasználására kialakított programozás, fejlesztéspolitika eredményei tartozhatnak a regionális fenntartható fejlődés témakörébe. A Phare CBC programok által elért eredmények a regionális fejlesztéspolitika terén komoly hatással bírtak a gazdasági, a kulturális együttműködés és a környezetvédelem terén (különösen a Nyugat-Dunántúli régióban, ld. a Nyugat-Pannon Eurégió létrejötte 1998-ban), de elsősorban a partnerség, az Európai Uniós támogatási konstrukciók és azokra való felkészülés (programozás, támogatási célok meghatározása, programok lebonyolítása) tekintetében (Bozzay 2003). A fenntartható fejlődés ebben a rendszerben már mint EU-s követelmény jelent meg (de elsősorban a projektek gazdaságossági fenntarthatóságra gondoltak, ld. Bevezetés). 3.4.2. ISPA A program a Kohéziós Alap befogadására készíti fel Magyarországot. Az ISPA segíteni szeretné a tagjelölt országok infrastrukturális szintjének közelítését az EU környezetvédelmi és közlekedési előírásaihoz. Az ISPA nem rendelkezik programozási dokumentummal, azonban már több megvalósulóban lévő közlekedési és környezetvédelmi infrastruktúrafejlesztési projekt indult be a program keretében. A környezetvédelmi projektek koordinálója a Környezetvédelmi és Vízügyi Minisztérium. A környezetvédelmi ISPA keretében több városunk ill. térségünk (Budapest, Cegléd, Győr, Kaposvár, Miskolc, Pápa, Pécs, Salgótarján, Sopron, Szeged, Szolnok, Törökszentmiklós; Észak-Balaton, Hajdú-Bihar megye, Homokhátság, Jászság, Sajó-Bódvavölgy) hulladékgazdálkodásának vagy szennyvízelvezetésének és szennyvízkezelésének fejlesztését tervezik. A problémát a környezetvédelmi ISPA tekintetében az jelenti, hogy a támogatási limit miatt csak nagy beruházásokra lehet pályázni. A kis települések esetében megvalósítható és ésszerű alternatív, pl. természetközeli szennyvíztisztítási megoldások így hátrányba kerülnek; az egyébként is szűkös forrásokkal rendelkező kis településeknek más támogatási forma vagy más technológiai megoldás után kell nézniük (pl. regionális hulladékgazdálkodási vagy szennyvízelvezetési rendszerekhez csatlakozni: amely rendszereknek azonban megvannak a jól ismert – környezetre vonatkozó – hátrányai is). A közlekedési ISPA gazdája a Gazdasági és Közlekedési Minisztérium. A közlekedési ágazatban az ISPA az alábbi intézkedéseknek nyújt támogatást: • a közlekedési infrastruktúrával kapcsolatos olyan intézkedések, melyek elősegítik a fenntartható mobilitást; • olyan intézkedések, amelyek támogatják az országot a Csatlakozási Társulás céljai elérésében: a nemzeti hálózatok és a transz-európai hálózatok kapcsolódásának és üzemeltetésének kompatibilitása, és e hálózatok elérési lehetőségeinek fejlesztése. A fenntartható mobilitás szellemében nyilvánvalóan racionalizálni kellene a közlekedést és a szállítást, úgy, hogy a legkevesebb áru- és tömegmozgatással a legnagyobb hatékonyságot lehessen elérni. Igen kérdéses, hogy a jelenlegi közlekedésfejlesztés valóban ezt a célt szolgálja-e. 3.4.3. SAPARD A program a Strukturális Alapok forrásainak igénybevételére készíti fel az országot. A SAPARD program fő célterülete a vidék- és agrárfejlesztés; ezeken a területeken kiemelten fontos a fenntarthatóság alapelveinek betartása. A program keretében a következő intézkedések mentén történnek a fejlesztési elképzelések (SAPARD 2000):
10
•
Mezőgazdasági intézkedések (mezőgazdasági beruházások, szakképzés, mezőgazdasági és halászati termékek feldolgozása és értékesítése, agrárkörnyezet-védelem, termelői csoportok felállítása); • Vidékfejlesztési intézkedések (falufejlesztés, alternatív jövedelemszerzés, tevékenységi diverzifikáció, infrastruktúra-fejlesztés); • Szaktanácsadás. Az intézkedésekben a fenntartható fejlődés az alábbi fejezetekben fordul elő: • a szakképzés: a képzés szellemiségében a fenntarthatóságot első helyen említik; • a mezőgazdasági és halászati termékek feldolgozása és értékesítése: a piaci hatékonyság növelésével, az EU termékfeldolgozási előírásainak betartásával, a termékek feldolgozása során okozott környezeti károk csökkentésével, munkahelyek megőrzésével és új munkahelyek teremtésével (a vidéki térségekben); • az agrárkörnyezet-védelem intézkedései: a természeti erőforrások fenntartható használata, a természeti értékek és a biodiverzitás megőrzése, a táj értékeinek megóvása, egészséges termékek előállítása; • a falufejlesztés és –felújítás: az élhető települések kialakítása a fenntartható gazdálkodás feltételeinek megteremtésével, a kulturális értékek megőrzésével, az általános vállalkozási és életfeltételek javításával; • alternatív jövedelemszerzést biztosító gazdasági tevékenységek fejlesztése: a falusi turizmus, mint a helyi adottságokat fenntartható módon kihasználni képes tevékenység (a SAPARD szóhasználatban a falusi turizmust nem a falun történő idegenforgalmi tevékenységként, hanem a mezőgazdasági termelés kiváltásaként értelmezik); • a vidéki infrastruktúra fejlesztése és javítása: az energiagazdálkodás részben a program előtérbe helyezi a megújuló energiák használatát. 3.5. A gazdasági szektor szerepe a fenntartható fejlődésben Magyarországon a cégek környezettudatos gondolkozásának megvannak az alapjai, és történnek lépések a fenntartható fejlődés szemléletének elsajátítására is. A fenntartható fejlődés tekintetében azonban lényegi eredményről nem lehet beszámolni, hiszen a gazdaság szereplőinek érdeke, a környezet állapota és a társadalmi/szociális érdekek viszonylatában a 3 tényező kiegyensúlyozása helyett a gazdasági szektor számára a gazdaság növekedése az elsődleges. A környezettudatosság terén azért igen sok eredmény született az elmúlt év(tized)ekben. A magyar gazdaság környezetkímélőbbé tételének fő szószólói a KÖVET-INEM Hungária és a Tisztább Termelés Magyarországi Központja. A KÖVET-nek (Környezettudatos Vállalatirányítási Egyesület) jelenleg - 2004. május - 66 rendes és 18 társult tagja van [2]. A KÖVET nyilvántartása szerint Magyarországon kb. 300 vállalat rendelkezik környezet-irányítási rendszerrel. (Fajlagosan az egész világon ezzel a számmal a listavezető Németországot követjük!) 2003. májusában 26 magyarországi cég nyilvános jelentéséről volt tudomásuk: ezek közül 18 környezeti jelentés, 6 környezeti nyilatkozat és csupán 2 fenntarthatósági jelentés. Közép-Kelet-Európa első fenntarthatósági jelentését 2001ben a Budapesti Erőmű Rt. adta ki, ezt követte néhány hét múlva a DENSO Manufacturing Hungary Ltd. japán multinacionális cég. (Azóta mindkét cég elkészítette az újabb fenntarthatósági jelentését.) A CERES (Coalition for Environmentally Responsible Economics) egész világra kiterjedő nyilvántartása alapján összesen 309 db fenntarthatósági jelentést készítettek a cégek (a jelentések 30 országból származnak mindössze!). A 309-ből a CERES csak 14-et tartott megfelelőnek a GRI (Global Reporting Initiative) fenntarthatósági jelentések irányelvei (Sustainability Reporting Guidelines) alapján [3] [4]. A Magyarországon működő DENSO és a Budapesti Erőmű Rt. benne van ebben a 14-ben. Több nagy 11
magyarországi cég tervezi fenntarthatósági jelentés közreadását, így számíthatunk a minősített környezeti és fenntarthatósági jelentések számának növekedésére. A KÖVET programot dolgozott ki a környezeti és fenntarthatósági jelentések független minősítésére. E tevékenységük sokban különbözik a tanúsító szervezetek szolgáltatásaitól, többek közt abban is, hogy hosszú távú javaslatokat fogalmaznak meg a fenntarthatóság felé. A szervezet felső vezetőknek szóló fenntarthatósági képzéseket is szervez. 4. Összegzés A REGIONET konzorcium tagjaként a győri Széchenyi István Egyetem Környezetmérnöki Tanszéke a regionális fenntartható fejlődés magyarországi helyzetértékelésére tett kísérletet. Munkánk során megvizsgáltuk a regionális fejlődés/fejlesztés politikai-adminisztratív rendszerét és hierarchiáját; a regionális és megyei szintű területfejlesztési tanácsok szerepét; a regionális fejlődés és a régiók történetét; a fenntartható fejlődés nemzeti és regionális szintű kezdeményezéseit; az Előcsatlakozási Alapoknak a regionális (fenntartható) fejlődésre gyakorolt hatásait; a többszintű kormányzást; a fenntartható fejlődés szemléletének és a regionalitásnak az ágazati politikákba (policy) történő integrálódását; valamint az értékelés (evaluation) módszereit és eszközeit. A cikk nem törekedett a 2 éves munka minden területének és eredményének bemutatására (azok summája az interneten elérhető National Reportban tanulmányozható [1]), de lényegre törő áttekintést kívánt nyújtani a fenntartható fejlődés magyarországi állapotáról. (A téma nagyon átfogó jellege miatt az irodalomjegyzékben is csak a cikkben szorosan hivatkozott irodalmakat tüntettem fel, a teljes listát a kutatási jelentés tartalmazza.) Magyarországon a regionális fenntartható fejlődés gyerekcipőben jár. Mind a „regionális”, mind a „fenntartható fejlődés” részéről számos problémával kell szembenéznünk. A regionalitás felől közelítve két tényt emelnék ki összegzésként. Egyrészt a magyarországi területfejlesztés igen centralizált struktúrában működik: a regionális szintű területfejlesztési szervezetek nagy része egy központi szervezet dekoncentrált - és nem decentralizált - alegysége. A központi kormányzat a forráselosztás ill. a nemzetközi, uniós programok menedzselési jogainak kézben tartásával még mindig a legfontosabb és legbefolyásosabb szereplő a regionális politikában. Másrészt ellentétek húzódnak az EU támogatások érdekében létrehozott, még csak néhány éves múlttal rendelkező régiók (NUTS 2 szint) és az ezer éves megye-rendszer (NUTS 3 szint) között, ezért újra kell gondolni és tisztázni a NUTS 2-3-4 régiók kompetenciáját, feladatait, forrásait, legitimitását. A régió még nem, a megye már nem elég erős ahhoz, hogy regionális szinten a fenntartható fejlődés sikeres kezdeményezője lehessen. A fenntartható fejlődés oldaláról közelítve a legnagyobb problémát a fenntartható fejlődés gyakorlatának hiánya jelenti: hazánkban még nem honosodott meg a fenntartható fejlődés valódi jelentése (környezetvédelem ≠ fenntartható fejlődés, fenntartható fejlődés ≠ fenntartható gazdasági növekedés). A fenntarthatóság eszméjének ágazati politikába történő integrálását ill. a szektorok közti integrációt hátráltatja a nemzeti szintű fenntartható fejlődés stratégia hiánya is. IRODALOM [1] www.iccr-international.org/regionet [2] www.kovet.hu [3] www.globalreporting.org/guidelines/reporters_all.asp [4] www.ceres.org
12
1996. évi XXI. törvény a területfejlesztésről és területrendezésről. 1999. évi XCII. törvény a területfejlesztésről és területrendezésről szóló 1996. évi XXI. törvény módosításáról. 195/2003. (XI. 28.) Korm. rendelet a Magyar Terület- és Regionális Fejlesztési Hivatalról. 196/2003. (XI. 28.) Korm. rendelet a Nemzeti Fejlesztési Hivatalról. Magyarország SAPARD terve 2000-2006, Földművelésügyi és Vidékfejlesztési Minisztérium, Budapest 2000. Bulla, M. et al. (2004) National Report: Regional Sustainable Development – Hungary. – kutatási jelentés, Széchenyi István Egyetem, Környezetmérnöki Tanszék, Győr, 48 p. (www.iccr-international.org/regionet) Bende-Szabó G. (szerk.) (2001) A regionális önkormányzatok megalakításának lehetőségei, feltételei és következményei. Összefoglaló zárótanulmány, Magyar Közigazgatási Intézet. – in: EU-konform regionális fejlesztés. Közigazgatás-fejlesztés füzetek 4., Budapest, pp. 215-283. Bozzay, B. (2003) A fenntarthatóság és a regionalitás integrálása az ágazati politikákba, kézirat a Regionet projekt számára, Nyugat-Dunántúli Regionális Fejlesztési Ügynökség, Zalaegerszeg Farkas, I. – Pelcl, P. – Handerek, P. (2002) Társadalmi részvétel a területfejlesztésben Közép-Európában. (szerk.: Pelcl, P.) – Magyar Természetvédők Szövetsége, Budapest, p. 86. Gyulai, I. (2001) A fenntartható fejlődés. Háttéranyag, gömörszőllősi beszélgetésekhez. Ökológiai Intézet a Fenntartható Fejlődésért Alapítvány, Lánchíd Kiadó, Miskolc Gyulai, I. (2002) A fenntartható fejlődés első 10 éve. – in: A “fenntarthatóság” első tíz éve. Magyar Természetvédők Szövetsége, Budapest Hejl, P. (2002) Pre-Accession Instruments and Sustainable Development, kézirat a Regionet projekt számára, Miniszterelnöki Hivatal Láng, I. (2002) Néhány gondolat a fenntarthatóság magyarországi megvalósításáról. - in: A “fenntarthatóság” első tíz éve. Magyar Természetvédők Szövetsége, Budapest Rechnitzer, J. (2002) A regionális fejlődés története, kézirat a Regionet projekt számára, MTA RKK, Győr Pálné Kovács I. (szerk.) (2001) Az EU konform regionális területfejlesztési régiók kialakítása. Kutatási zárótanulmány, MTA RKK Dunántúli Tudományos Intézet. – in: EU-konform regionális fejlesztés, Közigazgatás-fejlesztési füzetek 4., Budapest, pp. 9-98. Pálné Kovács, I. (2003) A többszintű kormányzás, kézirat a Regionet projekt számára, MTA RKK, Pécs Vásárhelyi, J. (2002) Helyi fenntarthatóság – önerőből vagy nemzeti program alapján? - in: A “fenntarthatóság” első tíz éve. Magyar Természetvédők Szövetsége, Budapest
13
