Evropa dopravy: slogan nebo realita? Symposium organizované asociací „Budoucnost dopravy“ Budoucnost dopravy - tato asociace byla vytvořena proto, aby se podílela na národní diskusi o druzích dopravy, a v současnosti je v ní zúčastněno více než 70 členů parlamentu, čtyřicet podniků a profesionálních sociálních organizací, jakož i občanů zajímajících se o tyto otázky. Tato asociace rozvíjí svou činnost ve třech směrech: • Středisko setkání a debat. Budoucnost dopravy představuje nezávislé a svobodné místo pro výměnu názorů osob: • Publikační a dokumentační středisko. Budoucnost dopravy rozesílá pravidelně „Listy o budoucnosti dopravy“ pro osoby rozhodující v oblasti dopravy, a dále analýzy jejích skupin. Budoucnost dopravy vás očekává na internetu... • Výzkumné středisko. Posláním Budoucnosti dopravy je zkoumat intermodální dimenze veřejných výběrů a analyzovat hlavní otázky budoucnosti, které z toho vyplývají. Hlavní charakteristikou Budoucnosti dopravy je evropská dimenze, protože výběr, nezbytně multimodální a směřující do budoucnosti, se stále více a více realizuje s Evropskou unií. Asociace rozvíjí mezinárodní část těchto aktivit: připravuje aktivní partnerství s evropskými asociacemi nebo strukturami s podobnými činnostmi. Dne 6. května 1999 zorganizovala Asociace budoucnost dopravy symposium v místnostech Národního shromáždění na téma „Evropa dopravy: slogan nebo skutečnost?“ Toto symposium shromáždilo jednak zvolené poslance a funkcionáře zabývající se dopravními problémy, jednak profesionální pracovníky činné v různých druzích dopravy. Úvahy a návrhy byly zaměřeny do dvou témat: • Jakou evropskou dopravu vybudujeme? („liberalizace: na principu uvedení do chodu“, a „jaká harmonizace? : sociální, ekonomická, ekologická?“) • Jaké bude sestavení programu? Jaké bude financování? Aniž by časopis RGCF měl v úmyslu předkládat vyčerpávající přepis přednesených referátů 1) , seznámí své čtenáře s hlavními úvahami pracovních skupin, které projednaly první téma, a s několika body zdůrazněnými diskutujícími k druhému tématu (vzhledem k důležitosti námětu je otázka harmonizace rozvinuta šířeji). 1) Zprávu ze symposia lze dostat na adrese: Regard international, 8, rue Fallempin, 75015 Paris Liberalizace Aby bylo možno lépe pochopit celkový rámec, v němž se liberalizační pohyb provádí, je účelné pro pochopení hlavních linií provést srovnání mezi jednotlivými sektory činnosti. Úvahy se zaostřily na leteckou, námořní a železniční dopravu, které jsou pod silným vlivem veřejnosti, a to nikoli jenom s ohledem na důležitost investic a pravidel, která tyto dopravy řídí, ať už se jedná o techniku nebo o podmínky přístupu k sítím. Tyto úvahy představují specifický vklad pokud se týká liberalizace. Liberalizační pohyb se nicméně dotýká všech síťových průmyslů: • audiovizuálního; směrnice „Televize bez hranic“ byla přijata v roce 1989,
1
• telekomunikací; liberalizace zde je úplná od 1. ledna 1998, • poštovních služeb; od 10. února 1999 je poštovní monopol omezen na základní dopravu zásilek, • elektřiny; částečná liberalizace existuje od 19. února 1999 (25 % trhu), • plynu; v srpnu roku 2000 bude liberalizováno 20 % trhu. Tyto rozličné pohyby liberalizace jsou zapsány do společné zprávy, která: • respektuje režim vlastnictví členských států (Čl. 222 Římské smlouvy), • zavádí tržní ekonomiku tam, kde existuje svobodná konkurence, • bere v úvahu specifickým způsobem veřejný zájem: evropské discipliny se aplikují s tou výhradou, že nemohou způsobit nezdar obecným zájmovým misím, na něž jsou státy napojeny. Tento výše uvedený vklad je v celé své šíři pro všechny sektory činnosti velmi podobný. Úplné nebo dílčí otevření se pro nové účastníky musí umožňovat ochranu veřejné služby, například při zachování částečného monopolu nebo když je různým podnikům svěřena služba definovaná příslušným veřejným společenstvím. Podmínky přístupu k nějaké síti vytvářejí problém, jakmile se jedná o relativně vzácný anebo při nejmenším omezený zdroj, k němuž musí být přístup zajištěn například (peněžitými) příspěvky, technickými pravidly, či dokonce tarifikací. A nakonec dodržování regulace, evropské nebo národní, je nezbytné pro sledování vyhovujících konkurenčních podmínek a kvality služby pro uživatele. Pracovní skupina posoudila nastolené klíčové otázky pro jednotlivé dopravy takto: • podrobný výčet mezi svobodnou konkurencí a dopravní politikou: článek 31 smlouvy trvá na trhu a svobodné konkurenci, je však dále upřesněno, že společenství musí mít společnou politiku v oblasti dopravy a také že musí podporovat zřizování a rozvoj transevropských sítí. • Kromě toho odkazy na koncept veřejné služby a pobídek, které vyvažují nezbytnosti, figurují v článcích 74 až 84. Je tedy nutno najít delikátní politickou rovnováhu: • Je třeba dávat přednost liberalizaci nebo kooperaci? Kooperace představuje tyto výhody: rozdělení rizik, výroba produktů zamýšlených pro evropský prostor (například: Eurostar, Thalys, Belifret...) Dá se vytvořit svazek (pouto) mezi liberalizací a růstem přepravy, kvalitou služby a hojností veřejných konkursů? Jaký je nebo jaký bude přímý účinek regionalizace na tyto aspekty? Důkladná prověrka cizích zkušeností je nezbytná. • Podmínky přístupu k síti se vypracovány hlavně pro leteckou a železniční dopravu. Je systém „právo dědy“ pro letectví dostačující? Bude třeba valorizovat cenu za prostor na přistávání? Kdo má pro železnici přidělovat trasy, podle jakých kriterií, s jakou periodicitou? Železnice SNCF jako uživatelka infrastruktury, RFF jako vlastník této infrastruktury nebo veřejné instituce? Jakou tarifikaci je třeba dodržovat? A posléze, je hmotná zainteresovanost správce infrastruktury na výkonech provozovatele taková, aby iniciovala investice na zdokonalování sítě? Regulace Jedná se o otázku obzvlášť delikátní: mnoho prvků může vyvolávat domněnky, že konkurence drží krok s politikou dopravy: • vyrušení námořních konferencí komisí;
2
• sankce za dohody upřednostňující multimodalitu; • nepřátelský postoj k aliancím a koncentracím ve vzdušném prostoru. Lékem proti tomu je vytvoření nezávislých regulátorů v sektoru dopravy, ale s jakým posláním? Podrobný výčet skutečností mezi Evropskou komisí a členskými státy je tedy ještě třeba organizovat. Jak může čtenář konstatovat, seznam otázek položených pracovní skupinou je důležitý; nyní je nezbytné na něj odpovědět! Jaká harmonizace? Nestačí říci, že harmonizace v lůně Evropské unie, uvnitř dopravní politiky je velmi široký námět. Sladění všech těchto taktik se skutečně netýká jenom nařizovací moci ve smyslu běžného pojetí (sociální pravidla, ekonomické dispozice, opatření životního prostředí nebo jiná pravidla), ale mezi členské státy může zavléci disparitu ještě celková situace, činnost nebo organizace. Je tomu tak například s infrastrukturami a jejich (možným) způsobem financování, s vytvářením „dopravních sítí“ nebo také konstrukčních technik a certifikace vozidel. Tváří v tvář této hojnosti námětů by bylo vhodné představit jeden místní stav domén, v nichž dnes existuje úplná nebo dílčí harmonizace či jsou vypracovány k ní směřující projekty. V druhé etapě bude pozornost zaměřena na opatření jevící se jako velmi důležitá nebo nejnaléhavější, která je třeba zajistit. Pracovní skupina nemohla v povolené lhůtě projednat všechny náměty, tím méně zodpovědět všechny položené otázky. Tento dokument chce tedy být soupisem hlavních bodů, jež by měly být předmětem diskusí na symposiu dne 9. května. Místní stav Je nutno konstatovat: liberalizace dopravní politiky často předstihla její harmonizaci. • Silniční doprava: úplná liberalizace od roku 1998 (svoboda přístupu k povolání a svoboda podnikání a obchodování), avšak dílčí opatření v ekonomické harmonizaci a sladění prostředí. Poznamenejme, že úprava dob řízení a odpočinku řidičů existuje, přičemž její neúplný charakter přesto nechává určité citlivé problémy neřešeny. • Železniční doprava: směrnice 91/440 vytyčuje principy rozdělení železničních podniků a řídících infrastruktur a s tím se spokojila. • Letecká doprava: pro podniky a evropské státní příslušníky naprostá volnost přístupu k přepravním činnostem a úplný svobodný přístup do intra-evropské sítě - od 1. dubna 1997. Naproti tomu neexistuje žádné opatření pro sociální sladění a harmonizaci politiky boje proti znečištění. Když jsme toto zjistili, pokusme se o „ místní stav zharmonizovaný“ dopravním režimem. Silniční doprava Dvě slaďovací komunitární nařízení v sociální oblasti: nařízení číslo 3 820 a 3 821 z 20. prosince 1985 o době řízení a odpočinku a její kontrole. Partneři se dnes shodují v nutnost doplnit tato nařízení tím, že se vezme v úvahu celková pracovní doba. Po četných diskusích zejména na půdě Paritního silničního výboru Evropská komise navrhla specifickou směrnici pro řidiče vozů pracujících za mzdu i řidičů, kteří nepracují za mzdu. Tato směrnice obsahuje přesnou definici pracovního času, jeho trvání, noční práce a zmiňuje se také o možnosti národních odchylek.
3
Druhý komunitární text (směrnice z roku 1993) představuje první krok směrem k harmonizaci fiskální soustavy jak v užívání infrastruktury (mýtné nebo euroviněta), tak v taxování vozidel, zejméně pokud jde o jejich váhu. Posléze ve specifické oblasti samotných vozidel existují dispozice dohodnuté s konstruktéry a směřující ke snižování znečišťujících emisí etapovitě do roku 2005. V množství velkých staveb, které jsou v běhu, nalezneme: fiskální soustavu pohonných hmot, účinné tarifikace, určitá opatření pro životní prostředí. Železniční doprava Harmonizace nařízení je zde v prvopočátcích. Není to nic překvapivého, vezme-li se v úvahu specifická organizace v tomto druhu dopravy: jediný podnik nebo několik podniků v každé členské zemi, malá nebo žádná konkurence, zaměstnanci často se zvláštním statutem. Zkrátka profese do svého státního území ještě hluboce ponořená (asi 50 % obratu v dovozném u SNCF se realizuje na vnitřním francouzském trhu). Přesto směrnice 91/440 propaguje požadované orientace, v jejichž kontextu se v současné době realizují určité operace seskupování nebo nové tvorby podniků (seskupení dovozních aktivit u Německé dráhy DB AG a holandských provozovatelů, převzetí tratí ve Velké Británii a v Německu francouzskou skupinou Vivendi). Vyjdeme-li z striktně nařizovacího rámce, lze konstatovat, že některé činnosti - často podnícené Komisí - napomáhají k harmonizaci nikoli konkurenčních pravidel, ale fyzických podmínek, tuto konkurenci umožňujících. Je tomu tak s technickými koordinacemi týkajícími se materiálu, s infrastrukturou nebo informačními systémy. Stejně tomu je i s realizací koridorů pro dovozné. Lze však toto nazvat harmonizací? Letecká doprava Letecká doprava je pevně zasazena do mezinárodního rámce. Vycházejíc z toho byla každá harmonizace uvedena vždy v platnost zcela jednoduše proto, aby letadla létala bezpečně. Je tomu tak v otázce technických specifikací pohybu letadel na zemi nebo ve vzduchu, v otázce formace posádek nebo dohodnutých pomocných opatření pro cestující. Harmonizačních opatření v letecké dopravě existuje mnoho a mají vždy dva zřetelné odstíny: • tato opatření se velmi málo dotýkají ekonomické oblasti, • tato opatření se týkají geografických celků daleko více a v širší míře než Evropské unie. Budeme-li se striktně držet rámce Evropské unie, pak uvnitř Unie bylo přijato jen velmi málo harmonizačních opatření. Bylo to jen subsidiárně, ve prospěch liberalizace, že určité dispozice byly přijaty v tomto smyslu. Je tomu tak u nařízení o způsobu přidělování časového rozvrhu, využití informačních systémů pro rezervace; dále se to týká i opatření v penalizování společností v případě, že odmítnou přijmout naloďovací náklad, dále nařízení o odpovědnosti leteckých přepravců v případě nehody. Zde se ovšem počet opatření zastavil. Důležité stavební části podnikatelských činností nebyly vždy předmětem harmonizace; pracovní doba (hlavně, ale nejen ona, pracovní doba navigátorů), financování letištních infrastruktur nebo struktur letecké navigace (které mohou reprezentovat až 10 % podnikových nákladů), opatření proti znečišťování okolí, atd. Závěrem dva poznatky pro tři druhy dopravy, jež byly prozkoumány: • harmonizace dopravní politiky v rámci Evropské unie postupuje relativně pomalu, • obsah této harmonizace, její dosah a význam se liší podle druhu příslušné dopravy. Jak lze z této změti rozpoznat to, co je žádoucí a nejlepší pro budoucnost?
4
Orientace harmonizační politiky budoucnosti Dvě předběžné poznámky: Sémantická poznámka: nezaměňovat termín „harmonizace“ s blízkými, ale odlišnými pojmy. „Harmonizace“ se liší od „kooperace“ (která se používá spíše pro podniky), liší se také od „normalizace“ (která se vztahuje výhradně na platnost normy). „Harmonizací“ tedy nazýváme takovou činnost, která má tyto charakteristické vlastnosti: • je to činnost dohodnutá nebo prozkoumaná institucemi Evropské unie, zejména její Komisí, • jejím předmětem je upravit identicky v každé členské zemi modality toho či onoho opatření (fiskální, sociální nebo jiné), a tak umožnit realizaci sdruženého systému činnosti (rozvoj dopravní sítě například) uvnitř Unie, • všeobecnější úvaha pak zní: harmonizace sama o sobě nemůže být konečná. Je tomu tak při nejmenším z důvodu respektování principu subsidiarity. Harmonizace politiky členských států V oblasti ekonomické Pracovní skupina stanovila, že důležitější než ostatní jsou tato tři harmonizační opatření: • fiskální harmonizace ve věci daní z pohonných hmot. Toto opatření se týká všech druhů dopravy. Avšak právě silniční doprava je obzvlášť citlivá na současné rozdíly ve výši nákladů za pohonné hmoty (od 15 do 20 % nákladů). • harmonizace tarifů za používání infrastruktur. Různé druhy dopravy nejsou ve stejné situaci. V rámci „doporučení“ OACI, v Evropě navazující na CEAC, se letecké společnosti již podílejí na financování infrastruktur (poplatky za přistání na zemi, dávky za pasažéry a ostatní). Pro železniční dopravu je nezbytnou podmínkou průhlednost účtů, která se musí respektovat, aby se správně zhodnotila hladina tarifikace infrastruktur. Toto ve většině evropských zemí probíhá, jak jsme viděli, avšak na různých stupních. Hlavně v silniční dopravě ještě dnes vyvstávají problémy týkající se zejména těchto záležitostí: způsoby harmonizace zpoplatňování vozidel za použití infrastruktur podle principů, které byly stanoveny směrnicí z roku 1993. • harmonizace politiky se zaměřením na intermodální techniky a kooperace mezi jednotlivými druhy (kombinovaná doprava, malá kola RO-LA) je zde velmi důležitá, atd.. Zde se jedná o skutečný vklad pro budoucí léta. V oblasti sociální Mimo vlastní sociální opatření v ekonomickém souboru činností a mimo opatření, která vycházejí z generální ekonomické politiky Unie, je dopravní činnost nejvíce charakterizována organizací pracovní doby (trvání, organizační úpravy, doprovodný personál, personál v kancelářích, atd.). V první řadě zde jde o silniční dopravu. Největším problémem jsou významné rozdíly mezi Evropskou unií a zeměmi Střední a Východní Evropy. Pracovní skupina konstatovala, že v současnosti převažující textové projekty jsou zaměřeny správným směrem: jediná směrnice pro druhy dopravy jako celek (ovšem s rozdíly v určitých bodech) a jedna specifická směrnice pro personál operující v silniční dopravě, kterou lze aplikovat pro zaměstnance i pro soukromníky (provozovatele). Aniž bychom chtěli debatovat o těchto projektech, je třeba podtrhnout dva body:
5
• nezbytnost doplnit politiku zvolenou podle znalosti sociální reality území. Nástroje pro opatření a syntézu sociálních účinků rozhodnutí jakoby na úrovni Unie neexistovaly. Zavedení „evropské sociální observatoře“ v paritní formě je žádoucí; • důležitost zavedení účinných kontrolních prostředků (logicky skloubených mezi státy) ve zvolené politice. Protože zharmonizované sankce neexistují, tato politika je méně důvěryhodná. V oblasti životního prostředí Tato oblast je pravděpodobně nejméně rozvinutá v činnosti Unie. Zde je třeba ještě mnoho udělat. Úvahy o nezvratnosti zatížit přepravce určitými náklady za znečištění. Tímto směrem se dnes pohybují úvahy ve Francii. Tato myšlenka se bude moci inspirovat systémy pro přenesení nákladů, které v určitých druzích dopravy existují, například u letecké dopravy, nebo tím, že dopravní společnosti již financují ochranu přilehlých území proti hluku. Rozvoj podpory a pomoci výzkumu samotných vozidel. Je to činnost budoucnosti, která patří do zdroje znečišťování. Jestliže byly přijaty četné iniciativy, doplněné financemi, musí se zvětšit i u nových sektorů (v aeronautice například). Další činnosti, které je třeba realizovat V technické oblasti koncepce a konstrukce vozidel je třeba vést četné aktivity. Týká se to hlavně dvou druhů dopravy, železnice a silnice (motory, vybavení, palivové směsi). Pokud se týká zejména železnice, četné rozdílné techniky mezi členskými zeměmi v infrastruktuře a signalizačních systémech, ba i ve vagónech, vytvářejí brzdy v ekonomické harmonizaci. Stejně je tomu u silničních vozidel, ovšem v poněkud menší míře. V budoucnosti se stane také předmětem harmonizace oblast homologace (ověřování) a technické kontroly. V tomto okamžiku mají přesné projekty v této oblasti pouze evropské letecké autority. Dopravní sítě vytvářejí rovněž důležitý prvek harmonizační politiky. Tento bod nebyl dosud rozvíjen pracovní skupinou tak, aby se stal předmětem paralelní studie v rámci symposia. Nyní skupina zdůrazňuje, že, jak se zdá, nastal okamžik pro postupné zavedení v Evropské unii dobrého zákona „pro spotřebitele dopravy“, který by se týkal hlavně cestujících. Bezpečnostní pravidla různých druhů dopravy, zodpovědnostní systémy nebo komerční zvyklosti se rozlišují podle druhů dopravy a podle zemí. Největší homogenita (celistvost) v evropské džungli textů a praktik, zajišťující větší transparentnost konkurence, tak přispívá k pocitu sounáležitosti evropských občanů k jedné a téže Evropě. Jaké sestavení programu? Jaké financování? Problémy programování a financování jsou evidentně spojeny k tomu, aby realizace projektů spatřila denní světlo. I když se omezíme hlavně na referáty pojednávající o železniční dopravě (referáty pánů: Martinand, předseda RFF; Roumeguere, generální ředitel UIC; Coleman, generální ředitel DG VII - doprava v Evropské komisi a Gallois, předseda SNCF), je nezbytné podtrhnout či připomenout některá fakta. Často je požadována harmonizace nákladů; to je ovšem poněkud marné pátrání v intermodalitě, ledaže by byla cílem jen identifikace. V intemodalitě je toto vyhledávání naopak zajímavé proto, že jasněji vystupují elementy srovnání. Vždy je nutný výběr, aby bylo možno určit, kdo zaplatí a v jakých proporcích; poplatník, nebo uživatel. Půjčka jenom posouvá lhůtu mezi ekonomickými činiteli dneška a činiteli zítřka.
6
Systém převozného (mýtného), zavedený mezi SNCF a RFF, generuje přirozeně samofinancování; ještě je třeba, aby jeho hladina byla dostatečná, aby se zabránilo anémii v investování, kdyby byla příliš nízká, ale aby byla rozumná, aby se uživatelský podnik nezadusil pod příliš velkým zatížením. RFF ovšem nemůže přijmout vyšší financování než je přijatelné pro SNCF. A mimo to je tu potřeba vnějších financí. To vede k upřednostňování jednání o svízelných situacích, které existují před zdvojnásobením části sítě. Je však třeba budoucnost předvídat: pokud jde o dovozné, jediná možnost, jak zachovat přepravu napříč trhem, vede ke zdvojnásobení přepravy během příštích 10 let. Situace je stejná pro silniční dopravu: s 50 000 km dálnic, z toho 17 000 km s mýtným, dospěla Evropa téměř na konec svého programu; avšak předvídaný růst přepravy vede k zamýšlenému zdvojnásobení této sítě. Eventuální opotřebení telematiky na dálnici potřebuje její koordinaci, nechce-li se Evropa dostat do konfrontace s týmž problémem nesourodosti jako tomu bylo v případě železničního návěstění. Železniční dovozné tedy znovu dostane šanci na svůj rozvoj; evropské rozměry jsou železniční, integrace východ - západ je slibná (pouze 3 evropské země na východě obnovily svou produkci v roce 1989), ostatní postupně začínají sledovat tento trend, koridory na Dálný východ se dají předvídat. Z jiného hlediska je pro železnici nezbytné se zabývat ekologickými elementy, které jsou pro ni příznivé (nejen úvahy vyvolané těžkými nehodami, k nimž došlo v alpských tunelech). Železniční doprava se musí tedy zapojit do řešení problémů, které škodí v současnosti její kompetentnosti, počítaje v to i její nedostatečnou důvěryhodnost v důsledku sociálních problémů, protože konkurence s jinými druhy dopravy existuje a je krutá. Když k tomu přidáme intermodální konkurenci, ta ještě problémy zvětšuje: ona sice negeneruje nové trasy na linkách, ale na druhé straně může vést ke skutečnému působení na odbavování nejlepších přeprav. Světlo světa brzy spatří tato řešení: budou dány k dispozici železniční vozy na více proudů a kompatibilních s různými signalizačními systémy, aby byly zohledněny současné nerovnosti, přičemž budoucí řešení jako společný režim signalizace (ERTMS) se vyvíjí díky evropským fondům. Od roku 1993 stavějí země Evropy postupně transevropskou dopravní síť, aby tak profitovaly z velkého jednotného trhu; je však nezbytné, aby existovalo sestavování programů, i když financování nemusí být nezbytně evropské. Se zřetelem na dostupné finanční zdroje (například regionální příspěvky a mýtné-přepravné pro dálnice), evropská komise (DG VII) přidělila 65 % svých financí na dopravu železnici, 13 % silnici, 22 % jiným druhům dopravy; Komise požaduje navýšení těchto prostředků pro program 2000 / 2006; jednotné potřeby pro země východní Evropy jsou stanoveny na 400 miliard euro - a potřeby nezbytné pro západní Evropu jsou stejné. Pánové Dominique Bussereau, president Budoucnosti dopravy, a Pierre Moskovici, ministr pověřený evropskými záležitostmi, podtrhli ve svých krátkých proslovech, že problém dopravy tvoří jádro evropské konstrukce, kam doprava patří jako jeden z nejvýznamnějších pilířů; zajistit spolehlivé dopravní prostředky, ekologické a konkurence schopné - k tomu je třeba společné politiky. Tato politika se postupně zavádí tím, že se pokračuje v liberalizaci a harmonizaci, což je podmínkou; tyto snahy jsou provázeny dobrovolnou evropskou politikou směřující k rozvíjení velkých dopravních sítí. Pro Francii jsou vypsány 4 projekty s touto perspektivou: rozvoj kombinované dopravy a tratí TGV Východ, Jih a Rýn-Rhône. Z tohoto pohledu se „Evropa dopravy“ stává stále více realitou a nikoli jen sloganem.
Pramen:
1999, Rév. Gen. Chem. de Fer, č. 10, s. 48-63
7
