Evelien van Rij
De realiteit van Rood voor Groen De verwachtingen over Rood voor Groen zijn op dit moment onrealistisch hoog. Dat leidt ertoe dat ten onrechte gedacht wordt dat het wel goed komt met het regionale groen en dat investeringen uit andere middelen niet nodig zijn. Een standaardbijdrage vanuit rode projecten lijkt echter een van de weinige mogelijkheden voor het op grote schaal realiseren van een bijdrage voor groen. Rood voor Groen, de gedachte is eenvoudig. Rode functies op de kaart, bebouwing, leveren geld op, maar gaan meestal ten koste van groen. De idee van Rood voor Groen is om een deel van deze winst te gebruiken om meer groen, of groen van een betere kwaliteit te realiseren. Op die manier kunnen natuurwaarden of recreatiemogelijkheden verbeterd worden. Hierbij kan sprake zijn van een vrijwillige of een min of meer gedwongen bijdrage. Rood voor Groen kan zowel op lokaal als op regionaal schaalniveau worden toegepast. Sinds de jaren negentig van de vorige eeuw is Rood voor Groen een begrip in het debat over de inrichting van Nederland. De Nota Ruimte (Ministerie van VROM, 2005) ontvangt het concept Rood voor Groen met open armen. De verantwoordelijkheid voor de aanleg van regionaal groen wordt bij gemeenten en provincies neergelegd, die dit groen moeten financieren uit 'rode' nieuwbouw projecten. Op regionaal niveau is men hiervan geschrokken, op provinciaal niveau wordt door sommigen zelfs gevreesd dat in de toekomst al het groen uit Rood voor Groen constructies betaald moet worden. In dit artikel staat het regionale Metroland groen centraal. In Metroland liggen groene gebieden ingesloten tussen bebouwde kernen (Van der Valk, 2005). Deze groene gebieden zijn groter dan de meeste stadsparken en strekken zich vaak uit over verschillende gemeenten. De vraag is wat de reële mogelijkheden zijn voor het financieren van regionaal groen binnen het concept Rood voor Groen en wat er gedaan moet worden om deze mogelijkheden zo veel mogelijk te benutten. Voorwaarden voor succes Hoewel veel partijen enthousiast aan de slag zijn gegaan met Rood voor Groen, zijn geslaagde voorbeelden moeilijk te vinden. Het nieuwe landgoederenbeleid laat bijvoorbeeld zien hoe moeilijk het is om dit concept in praktijk te brengen. In de Nota Ruimte wordt de ontwikkeling van nieuwe landgoederen als een van de mogelijkheden genoemd voor het genereren van financiële middelen voor de ontwikkeling van recreatie- en natuurgebieden. Zo staat Zuid-Holland de bouw van een landhuis van maximaal 2000 kubieke meter toe, als daaromheen een landgoed wordt aangelegd met een minimale oppervlakte van 10 ha met openbaar toegankelijke nieuwe natuur. Van deze regeling is sinds de invoering in 2001 in Zuid-Holland nog nooit gebruik gemaakt. Zowel particulieren als ontwikkelaars vinden deze regeling te duur. Voorbeelden van Rood voor Groen projecten die wel de realisatiefase naderen, roepen de vraag op waarom het daar wel lukt en of de succesfactoren meegenomen kunnen worden naar andere projecten. Of gaat het om unieke omstandigheden die zich niet overal kunnen voordoen? Een interessant voorbeeld is Groningen Meerstad, waar uit de opbrengst van 850 hectare woningen en bedrijven 1430 hectare groen en water gerealiseerd moeten worden (Bergstra, 2005; Hulzebos & Vellekoop, 2005). Inmiddels hebben de betrokken overheden ingestemd met het masterplan en is er een samenwerkingsovereenkomst met private bouwers gesloten. Hoe kan het dat dit gelukt is? Allereerst was de grond op strategische plekken in handen van de gemeenten en de Dienst Landelijk Gebied (DLG), een agentschap van het Ministerie van Landbouw Natuur en Visserij. Bij succesvolle Publiek Private Samenwerking over Rood voor
Groen is de grond vaak (gedeeltelijk) in handen van de overheid. Hierdoor kan de overheid gemakkelijker eisen dat binnen het project geld vrij wordt gemaakt voor groen. Daarnaast wacht de overheid soms met het verlenen van planologische medewerking aan een bouwproject tot er afspraken gemaakt zijn over bijvoorbeeld een Rood voor Groen constructie. Het lijkt erop dat in Groningen voor deze werkwijze gekozen is. Aan de Twentse bouwers, die niet dezelfde overeenkomst met de overheid willen sluiten, wordt in tegenstelling tot de 'bevriende' bouwers voorlopig nog geen planologische medewerking verleend. Tot slot is van belang dat gemeenten en provincie bereid zijn geweest grote financiële risico's op zich te nemen. De hierboven genoemde redenen hebben een belangrijke rol gespeeld bij de beslissing van de bevriende bouwers om mee te betalen aan de voor een bouwproject ongewoon grote hoeveelheid groen. Hoewel het mooi is dat een Rood voor Groen project van dergelijke omvang gerealiseerd gaat worden, is deze werkwijze lang niet overal toepasbaar. Op deze werkwijze is veel kritiek geuit vanwege de risico's en de manier waarop afspraken tussen private en publieke partijen tot stand zijn gekomen (Bergstra, 2005; Hulzebos & Vellekoop, 2005). Wie zal dat betalen? Zowel uit het voorbeeld van de nieuwe landgoederen als het voorbeeld Groningen Meerstad blijkt dat bij Rood voor Groen alles draait om de bereidheid van bouwers om afspraken te maken met de overheid, in bijna alle gevallen gemeenten. Bij Rood voor Groen bestaat een romantisch beeld: bouwers betalen uit eigen beweging voor groen omdat hun woningen hierdoor meer opleveren. Het is echter naïef om dit uitgangspunt te gebruiken. In veel gevallen, zeker bij regionaal groen, heeft een bouwer niet direct baat bij het investeren in groen. De directe meerwaarde van groen voor rood is moeilijk aan te tonen, zeker bij huizen die niet direct aan dit groen liggen. Er moeten dus andere redenen zijn voor een bouwer om deel te nemen aan een Rood voor Groen constructie. Deze keuze moet gezien worden binnen het geheel van afspraken die een bouwer met een gemeente maakt. Het gaat er dan bijvoorbeeld om welke bedragen de bouwer aan de gemeente moet betalen voor riolering, wegen en groen. Als de gemeente alle grond in handen heeft, wordt doorgaans een actief grondbeleid gevoerd. Al deze kosten worden dan meegenomen in de grondprijs die de bouwer aan de gemeente betaalt. Als bouwers de grond in eigendom hebben, is het voeren van actief grondbeleid vaak niet mogelijk en kiest men voor faciliterend grondbeleid. In dat geval sluiten gemeente en bouwer een contract waarvoor geldt dat de bedragen die de bouwer aan de gemeente moeten betalen, moeten passen binnen een exploitatieverordening. Als de gemeente zelf de grond in handen heeft, kan zij doorgaans een hogere bijdrage aan publieke voorzieningen, zoals groen, eisen van de bouwer. Niet elke gemeente kan echter gronden aankopen. Met name kleine gemeenten hebben hier niet genoeg geld voor, beschikken niet over een grondbedrijf of vinden de risico's te groot. Bovendien stelt het rijksbeleid dat zo veel mogelijk moet worden overgelaten aan de markt. Alleen daar waar dat echt nodig is, moeten gemeenten actief grondbeleid kunnen voeren. Voor een brede toepassing voor Rood voor Groen is dit uitgangspunt ongunstig. Een belangrijke reden voor een bouwer om bij te dragen aan groen, is de vrees dat de gemeente anders de bestemming niet aanpast en de benodigde vergunningen niet verleent. Deze handelswijze kent, zeker in geval van de vrijwillige bijdrage bij faciliterend grondbeleid, geen onbeperkte mogelijkheden voor gemeenten. Op de juridische aspecten hiervan wordt in dit artikel later ingegaan. In de praktijk is traditie van groot belang. Goed geïnformeerde bouwers en gemeenten kennen de bandbreedten waarbinnen percentages van de bouwsom voor bepaalde posten kunnen worden ingezet. Regionaal groen valt hier doorgaans buiten.
Daarnaast is het ook de vraag hoeveel financiële ruimte er in rode ontwikkelingen zit. Sociale woningbouw, bijvoorbeeld, kost doorgaans geld en naar het duurdere segment is op dit moment minder vraag. Het is onduidelijk bij welk type bebouwing er wel geld overblijft dat ingezet kan worden voor Rood voor Groen constructies en om hoeveel geld het dan gaat, dit vraagt dan ook om nader onderzoek. Overheidsafstemming Bij winstgevende bouwprojecten vloeit de winst naar de algemene reserve van de gemeente. Vervolgens kan het geld bestemd worden voor allerlei doeleinden anders dan groen, zoals sociale woningbouw, stadsvernieuwing of welzijn. Met name voor regionaal groen, gelegen in meer gemeenten, is dit een groot probleem. Doorgaans wil elke gemeente graag zelf bouwen en zijn gemeenten niet bereid om geld af te staan voor groen in een andere gemeente. De provincie heeft nu te weinig instrumenten om dit te regelen. Meer mogelijkheden voor dynamiek in het streekplan zouden onderhandelingen, gevolgd door een uitruil, mogelijk moeten maken. Toch kan hier niet al te veel van verwacht worden. Deregulering en verminderde toetsing van gemeentelijke plannen door de provincie zullen ertoe leiden dat de provincie eerder minder dan meer mogelijkheden krijgt om het gemeentelijk beleid te beïnvloeden. Het is maar de vraag of de extra bevoegdheden van provincies in de nieuwe Wet Ruimtelijke Ordening (WRO) hier verandering in kunnen brengen. De realisering van Rood voor Groen wordt ook bemoeilijkt door de verkokering van het overheidsapparaat. Traditioneel vallen groen en rood in verschillende takken van overheidsorganisaties, waardoor afstemming tussen beide velden vaak tot problemen leidt. Dit geldt op lokaal niveau, maar nog sterker voor de provinciale en landelijke overheid (waaronder ook de Dienst Landelijke Gebieden). Om Rood voor Groen projecten te realiseren, moeten in een vroeg stadium financiële afspraken worden gemaakt. Voor vertegenwoordigers van het groen, zoals DLG, is het moeilijk om in dat stadium al betrokken te zijn. Hierin zijn overigens wel veranderingen waar te nemen. DLG neemt bijvoorbeeld planeconomen in dienst en met name de randstedelijke provincies zetten afdelingen op die activiteiten voor zowel groen als grondbeleid kunnen vervullen. Deze organisaties treden dus buiten hun groene beleidsterrein om zo mogelijkheden te scheppen voor Rood voor Groen. Groningen Meerstad vormt hiervan een geslaagd voorbeeld. De groene opgave stond daar vanaf het begin op de agenda en DLG en provincie namen vanaf het begin deel aan het project. Bij doorsnee stads- en dorpsuitbreidingen zal het vertegenwoordigen van groen in een vroeg stadium van het planproces bij veel projecten een probleem blijven. Vertegenwoordigers van groen op provinciaal niveau noemen een standaardbijdrage van rode projecten aan groen als een van de weinige mogelijkheden om op grote schaal een financiële bijdrage voor groen te realiseren. Dit is weliswaar een andere interpretatie van het oorspronkelijke Rood voor Groen concept, maar zou goed kunnen werken. Op deze manier is men verzekerd van voldoende financiële middelen voor het realiseren van groen en kan willekeur voorkomen worden. Juridische mogelijkheden Vaak is een onderliggende gedachte bij Rood voor Groen dat de gemeente de bestemming niet wijzigt in een bouwbestemming als een bouwer niet bijdraagt aan groen. Hierbij speelt op juridisch gebied het probleem van de onverschuldigde betaling. Een gemeente is verplicht haar planologische taak (publiek recht) en haar financiële afspraken (privaat recht) gescheiden houden. Zij mag geen willekeurige bijdrage van een ontwikkelaar vragen voor het wijzigen van een agrarische bestemming in een bouwbestemming. Een gemeente mag wel redelijke bijdragen vragen om bijvoorbeeld het verlies aan groen te compenseren, of om groen voor het project te financieren. Als een gemeente misbruik maakt van de onderlinge afhankelijkheid bij
het maken van afspraken met een bouwer, bijvoorbeeld door van de bouwer een onredelijk hoge bijdrage te verlangen, kan de bouwer dit terugvorderen op basis van regels over onverschuldigde betaling. Vermoedelijk vallen veel afspraken over regionaal groen hieronder en zijn deze dus onrechtmatig. Toch zijn er tot nu toe weinig gerechtelijke uitspraken gedaan over Rood voor Groen constructies. Op het indienen van een claim op basis van onverschuldigde betaling rust een groot taboe. Bouwers die ooit een claim hebben ingediend, komen bij veel gemeenten niet meer aan bod. Het recht gaat ervan uit dat de beslissing om planologische toestemming voor een bouwproject te verlenen gemaakt moet worden op basis van een ruimtelijke afweging. In beginsel horen financiële afspraken tussen bouwer en overheid hierbij geen rol te spelen. Uit de praktijk blijkt dat het voor een goede ruimtelijke kwaliteit essentieel wordt geacht om financiële afspraken te kunnen maken. Om ervoor te zorgen dat dit niet op een onredelijke manier gebeurt, zouden regels over de ruimtelijke ordening en het financiële grondbeleid één geheel moeten vormen. Zo kan beter aangesloten worden bij de praktijk. Te hoge verwachtingen De verwachtingen binnen de Nota ruimte van Rood voor Groen zijn te hoog. Het feit dat de rijksoverheid zelf faciliterend grondbeleid voorstaat, maakt deze verwachting ook al niet realistischer. Bij faciliterend grondbeleid is het immers moeilijker om bouwers aan diverse kostenposten te laten bijdragen. De rijksoverheid zou voor een integrale benadering moeten kiezen waarbij de voorgestelde financieringsstructuur in de Nota Ruimte afgestemd wordt op ruimtelijke ordenings- en op grondbeleidsinstrumenten. Gemeenten handelen wat dat betreft pragmatisch. Meer dan de helft van de gemeenten houdt vast aan actief grondbeleid (Groetelaers, 2005). Bovendien hebben gemeenten in de praktijk de planologische toestemming en het maken van financiële afspraken geïntegreerd. Dat dit in diverse gevallen een onrechtmatige situatie oplevert, is niet fraai. Een oplossing hiervoor zou kunnen zijn om de herzieningen van de WRO en de grondexploitatiewet meer geïntegreerd aan te pakken. Op die manier kan het wettelijk kader aansluiting vinden bij de praktijk waarin financiële afspraken en ruimtelijke toestemming één geheel vormen. Daarnaast zal erkend moeten worden dat ruimtelijke plannen meer procesgeoriënteerd moeten zijn als het maken van deals belangrijk is voor de ruimtelijke ordening. Er moet dan ruimte zijn voor dynamiek. Toelatingsplanologie alleen sluit dan niet genoeg aan bij de praktijk. Bij een geïntegreerde aanpak zijn de spelregels duidelijker en kunnen gemeenten en bouwers minder misbruik maken van hun bevoegdheden of positie. Onder de huidige omstandigheden zijn er beperkte mogelijkheden voor Rood voor Groen. Bovengemeentelijke samenwerking blijft ingewikkeld binnen het Nederlandse bestel. Een standaardbijdrage vanuit rode projecten lijkt een van de weinige mogelijkheden voor het op grote schaal realiseren van een bijdrage voor groen. Autobiografische noot Evelien van Rij (
[email protected]) is onderzoeker bij het onderzoeksinstituut OTB van de Technische Universiteit Delft. Literatuur Bergstra, P. (2005) ‘Professor Heertje kraakt Meerstad-plan’, Dagblad van het Noorden, 0106-05 Groetelaers, D. (2005) ‘Meer markt, minder overheid? De veranderende rol van rijk en gemeenten bij locatieontwikkeling’, Tijdschrift voor de volkshuisvesting, nr. 3, p. 35-41 Hulzebos, B. & C. Vellekoop (2005) ‘Geld, grond en grote plannen’, Dagblad van het Noorden, 29-03-05
Ministerie van VROM (2004) Nota ruimte, ruimte voor ontwikkeling, Ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke ordening en Milieubeheer, Den Haag Valk, A.J. van der (2005) ‘Reinventing landscape planning in MetroLand’, in: S. van den Burg, G. Spaargaren en H. Waaijers, Wetenschap met beleid, beleid met wetenschap, SWOME/GAMON Marktdag 2005, p. 201-206
