Evaluatie Groenbeleid Rekenkamercommissie Hendrik-IdoAmbacht
Eindrapport
8 februari 2007
I
INHOUDSOPGAVE INHOUDSOPGAVE
1
1
INLEIDING
3
1.1
Aanleiding
3
1.2
Afbakening
4
1.3
Doelstelling en vraagstelling
5
2
3
4
5
6
DE OVEREENKOMST MET DE GROENAANNEMER
5
2.1
Kaders vanuit de raad
5
2.2
(Hoe) worden deze aspecten meegenomen in het contract?
6
2.3
Conclusies
9
REGELS VOOR OPDRACHTGEVERSROL
12
3.1
Spelregels en procedures voor opdrachtgeversrol
12
3.2
Conclusies
13
FEITEN OMTRENT PRIJS EN KWALITEIT
14
4.1
Prijs
14
4.2
Kwaliteit
16
4.3
Conclusies
17
RELATIE RAAD, GROENAANNEMER EN BURGERS
19
5.1
Relatie tussen college en raad
19
5.2
De relatie tussen de gemeente en de groenaannemer
21
5.3
Relatie college met burgers
22
5.4
Conclusies
23
CONCLUSIES
24
6.1
Conclusies
24
6.2
Procesconclusie
27
1
1
INLEIDING
1.1
Aanleiding De Rekenkamercommissie Hendrik-Ido-Ambacht heeft een evaluatief onderzoek uitgevoerd naar het groenonderhoudsbeleid van de gemeente. Dit onderzoek is uitgevoerd door Shona Dickson en Aenneli Houkes van Jacques Necker B.V. De contractering met de groenaannemer heeft plaatsgevonden voor een periode van vijf jaar. Per 1 januari 2007 is het meerjarige contract met de private onderneming voor het onderhoud van het groen afgelopen. 1 Het lijkt de rekenkamercommissie dan ook een goed moment om de afgelopen periode te evalueren, opdat daar lering uit getrokken kan worden voor toekomstig beleid.
1.2
Afbakening Dit onderzoek evalueert zowel de (theoretische) sturingsmogelijkheden van het groenonderhoudscontract, als de uitvoering van en sturing op de uitvoering van het contract in de praktijk. Dit onderzoek bestrijkt het gehele uitbestede groenonderhoud in de gemeente HendrikIdo-Ambacht in de periode 2000-2005. De gemeente heeft in de periode hiervoor namelijk al een gedeelte, het toenmalige grote bestek, van het groenonderhoud uitbesteed aan de groenaannemer. De groenwerkzaamheden van het kleine bestek werden toen nog door de afdeling Onderhoud van de gemeente uitgevoerd. In 1999 is vanuit het bestuur de behoefte ontstaan om het groenonderhoud in zijn geheel uit te besteden en daarmee de afdeling Onderhoud op te heffen. Deze behoefte is ingegeven door de relatief grote uitbreiding van de stedelijke bebouwing en het aantal inwoners van de gemeente. De vraag was hoe de gemeente als organisatie haar openbare taken kon blijven uitvoeren. Er is toen bekeken welke gemeentelijke taken voor uitbesteding in aanmerking kwamen en de uitbesteding van het groenonderhoud was de uitkomst van deze discussie. Vervolgens is er een projectgroep in het leven geroepen om de uitbesteding voor te bereiden. Uit deze procedure die vanaf 1999 tot eind 2001 heeft gelopen, is het contract met groenaannemer tot stand gekomen. Omdat dit contract gaat over zowel het kleine bestek, als het grote, zijn beide gezamenlijk geëvalueerd in dit onderzoek.
1.3
Doelstelling en vraagstelling Onderzocht is hoe doelmatig en doeltreffend de uitvoering van het groenonderhoud is aangestuurd in Hendrik-Ido-Ambacht. Hierbij zijn onderzocht: de beheersbaarheid van het contract en de sturing en controle van college en raad. Belangrijke factoren hierbij zijn: beheersing van de prijs - kwaliteit verhouding, sturing vanuit het college en de sturende en kaderstellende rol van de raad. Op basis van de resultaten van deze evaluatie heeft de
1
De overeenkomst is voor 2007 conform artikel 3.2 van de overeenkomst voor 50 procent opgezegd. Voor 2008 geldt een volledige opzegging van de overeenkomst.
3
rekenkamercommissie aanbevelingen voor de nieuwe voorgenomen uitbesteding van het groenonderhoud geformuleerd. De doelstellingen van het onderzoek zijn:
Het evalueren van de sturing op het uitbestede groenonderhoud van de gemeente Hendrik-Ido-Ambacht Het
formuleren van aanbevelingen voor
de nieuwe uitbesteding van het
groenonderhoud
De centrale vraagstelling van het onderzoek is:
Welke mogelijkheden heeft de gemeente Hendrik-Ido-Ambacht contractueel vastgelegd als het gaat om de sturing op kwaliteit en prijs van de uitvoering van het groenonderhoud en (hoe) heeft zij hier in praktijk gebruik van gemaakt?
Deze vraagstelling is vertaald naar de volgende onderzoeksvragen: 1. Biedt het contract met de uitvoerende voldoende mogelijkheden om de uitvoering te monitoren op kwaliteit en prijs? 2. Welke zijn de spelregels (en procedures) – geschreven en ongeschreven – voor de opdrachtgeversrol binnen de gemeente en zijn er specifieke spelregels voor het groenonderhoud? 3. Wat is er gebeurd met de prijs en de kwaliteit in de periode dat het groenonderhoud is uitbesteed? 4. a. Hoe heeft het college invulling gegeven aan de door de raad gestelde kaders, o.m. door vertaling hiervan in het contract met de uitvoerder? b. Op welke wijze heeft het bestuur voorts deze verantwoordelijkheid ingevuld: hoe heeft het bestuur de kwaliteit en de uitvoering gecontroleerd en hoe heeft ze de relatie inhoud gegeven? c. Op welke wijze is omgegaan met klachten van burgers? Is op grond van klachten het beleid bijgesteld?
4
2
DE OVEREENKOMST MET DE GROENAANNEMER
Biedt het contract (= de overeenkomst) met de uitvoerende voldoende mogelijkheden om de uitvoering te monitoren op kwaliteit en prijs? Om deze vraag te beantwoorden beschrijven we eerst in paragraaf 1 wat de raad heeft meegegeven dat er geborgd moest worden in het contract. Vervolgens bespreken we in paragraaf 2 op welke manier deze punten in het contract terecht zijn gekomen. In paragraaf 3 beantwoorden we de vraag of het contract voldoende mogelijkheden bood om te monitoren op kwaliteit en prijs.
2.1
Kaders vanuit de raad In oktober 2001 heeft de raad een notitie2 vastgesteld. Deze notitie geeft de overwegingen weer om bepaalde onderhoudsdiensten uit te besteden. Groenonderhoud is één van deze diensten. In deze notitie heeft de raad vastgesteld dat het groenonderhoud alleen uitbesteed mocht worden onder de volgende voorwaarden: a. De kwaliteit van het groenonderhoud mocht niet verslechteren; b. De kosten voor groenonderhoud mochten niet toenemen; c. De groenonderhoudswerkzaamheden moesten volledig en tijdig gebeuren; d. De zes mensen en de middelen van de afdeling groenonderhoud moesten worden overgenomen door de groenaannemer. De arbeidsvoorwaarden van de medewerkers die werden overgenomen mochten niet verslechteren; e. Het moest duidelijk zijn welke werkzaamheden er moeten worden uitgevoerd. Er moest een gegarandeerd productievolume worden opgesteld. De aansturing moest gebeuren via een bestek; f.
Er moest een relatie gelegd worden met wijk- en buurtgericht werken;
g. Er diende een duidelijke afstemming plaats te vinden over de manier waarop de gemeente aanstuurde en de taken en bevoegdheden hierin. Op welke manier is in het contract afgedekt dat aan deze voorwaarden is voldaan?
2
Dit was de “tweede vervolgnotitie ontwikkeling afdeling onderhoud, augustus 2001”
5
Hieronder behandelen we deze onderwerpen één voor één:
2.2
(Hoe) worden deze aspecten meegenomen in het contract? 2.2.a. Kwaliteit Kwaliteitseis is uitvoering van bestek naar eisen van goed vakmanschap vereist Over de kwaliteit van de groenwerkzaamheden staat het volgende opgenomen in het contract: “De uitvoering van de groenwerkzaamheden vindt plaats conform het bestek, naar eisen van goed vakmanschap en deugdelijk en tijdig. Daarbij zal de groenaannemer zich onthouden van handelingen die schadelijk zijn voor de gemeente en strijdig zijn met de belangen van de gemeente.” Kwaliteit wordt bewaakt door frequent overleg Er is ook een bepaling opgenomen in het contract over de bewaking van de kwaliteit van het groenonderhoud en evaluatie. “Er moet naast het reguliere overleg, driemaandelijks overleg plaatsvinden tussen de gemeente en de groenaannemer over de voortgang en kwaliteit van de werkzaamheden. Daarnaast vinden er jaarlijkse evaluaties plaats t.a.v. de overeenkomst en de uitvoering van de werkzaamheden, welke schriftelijk zal worden vastgelegd en ter kennisneming aan het college van B&W wordt aangeboden.” Er is niet vastgelegd wat er in deze overleggen besproken wordt. Klachten van burgers moeten opgelost worden binnen 24 uur In het contract is bepaald dat de groenaannemer klachten van burgers die hun grond hebben, op het nalatig zijn van de groenaannemer, binnen 24 uur en voor eigen rekening opgelost moeten worden. Tussentijdse beeïndiging is mogelijk als groenaannemer niet goed functioneert Op advies van advocatenkantoor Loyens en Loeff is er in de overeenkomst ook een bepaling opgenomen waarin de tussentijdse beëindiging van de overeenkomst bij tekortkoming mogelijk wordt gemaakt. Dit kan als de aannemer zich niet aan de overeenkomst houdt of als de gemeente het redelijke oordeel heeft dat de groenaannemer niet goed functioneert en niet langer de groenwerkzaamheden zou moeten uitvoeren. 2.2.b. Prijs Duidelijke afspraken over een vaste prijs In de offerte is een vaste prijs afgesproken met daarbij een vaste indexering over de komende 5 jaar. Hierover staat in het contract: “De groenaannemer verricht de werkzaamheden tegen het bedrag van fl. 1.766.234,= / € 801.522,89 uit de offerte van 23 maart 2001. Voor de jaren volgend op 2002 zal de opdracht jaarlijks verlengd worden via een geactualiseerde besteksbeschrijving tegen de geoffreerde prijzen. De gemeente zal aangeven welke oppervlakten en aantallen zullen gelden voor het nieuwe onderhoudsjaar. De RAW-systematiek voor de uitvoering van werkzaamheden is van overeenkomstige toepassing. Het jaarbedrag zal jaarlijks worden gecorrigeerd volgens het dan geldende meest recente prijsindexcijfer voor de VHG, voor het eerst per 1 januari 2003.” In een volgend artikel staat: “De groenaannemer factureert per maand achteraf op basis van resultaatsverplichtingen en de gemeente betaalt conform de toepasselijke RAWvoorwaarden.”
6
Verder is er nog een bepaling opgenomen om te voorkomen dat de kosten stijgen: “Er wordt gefactureerd op basis van resultaatsverplichtingen en als er gedurende de looptijd er een stijging van de aanneemsom voordoet, blijven de in de offerte vermelde uitvoeringskosten gelijk.” Enkele bepalingen die vaste prijs in gevaar brengen In het contract heeft de gemeente het voorstel van de groenaannemer overgenomen om in het bestek vrijwel alle posten “verrekenbaar” te stellen. Dit komt tot uiting in de paragraaf “Tarieven en meer/minderwerk uit de offerte”, waarin wordt voorgesteld om meer- en minderwerk te verrekenen conform de RAW - systematiek. Dit betekent dat als er meer of minder werk 3 wordt verricht, de groenaannemer hiervoor een vergoeding van 10% extra ontvangt. Ook staat in het contract dat alle klachten van burgers die geen betrekking hebben op nalatigheid van de groenaannemer verrekenbaar zijn:“De overige klachtmeldingen zijn verrekenbaar.” Het totale bedrag uit de offerte wordt vervangen door een stelpost in het bestek. 2.2.c. Tijdigheid en volledigheid Over de tijdigheid en volledigheid van de groenwerkzaamheden staat het volgende opgenomen in het contract: “Moet tijdig zijn” “De uitvoering van de groenwerkzaamheden vindt plaats conform het bestek, naar eisen van goed vakmanschap en deugdelijk en tijdig.” Wat “tijdig” inhoudt, is niet nader gespecificeerd. Klachten moeten binnen 24 afgehandeld zijn Wat tijdig is, staat alleen aangegeven bij het behandelen van klachten van burgers: “Klachtmeldingen m.b.t. de toestand en wijze van onderhoud van het openbaar groen zullen in principe binnen 24 uur door de groenaannemer in behandeling worden genomen c.q. afgehandeld zijn.” 2.2.d. Overname medewerkers In het contract staat aangegeven dat de groenaannemer de mensen en middelen overneemt. Hierover staat het volgende opgenomen: “De groenaannemer biedt de medewerkers een arbeidsovereenkomst voor onbepaalde tijd. De medewerkers kunnen gedurende de termijn van vijf jaar niet ontslagen worden. Voor de overname is Het Sociaal Statuut opgesteld waarin collectieve en individuele garanties aan de medewerkers zijn opgenomen. Het Sociaal Statuut is onderdeel van de overeenkomst. “ 2.2.e. Duidelijkheid over welke werkzaamheden moeten worden uitgevoerd Het grootste deel van de werkzaamheden wordt duidelijk afgebakend in het contract. Er zijn echter een paar open einden opgenomen: 3
Meer of minderwerk houdt in dat het te onderhouden areaal een drempel van 10% afwijkt van wat in het bestek is opgenomen.
7
Afgebakend De afbakening van de werkzaamheden staat beschreven in het contract en het bijbehorende bestek. Hierbij is de werklijst “werkzaamheden en frequenties bijlage b” die de gemeente had opgesteld bij de offerteaanvraag niet in het contract meegenomen. Deze werklijst is door de groenaannemer verwerkt tot een bestek, die als bijlage bij de offerte van 23 maart 2001 is geleverd en als bijlage bij de overeenkomst is opgenomen. Deze vertaling komt redelijk overeen, maar was geen 1 op 1 vertaling. Een voorbeeld is het afvoeren van vrijkomend materiaal bij het onderhouden van de bomen. Dit staat wel in de werkzaamhedenlijst bij de offerteaanvraag maar niet in het onderhoudsbestek van de groenaannemer, welke als bijlage bij de overeenkomst is opgenomen. Daarnaast is in de overeenkomst opgenomen: “(...) zijn tevens begrepen de groenwerkzaamheden, die thans reeds op basis van een jaarlijks contract door de groenaannemer worden uitgevoerd en laatstelijk zijn uitbesteed op 18 januari 2001.” In deze bestekken staat dat het vrijgekomen materiaal voor de opdrachtgever geen waarde heeft, waarmee bedoeld wordt dat de groenaannemer deze moet afvoeren. Hiervoor is echter in de bijlage bij de overeenkomst, het grote bestek, geen bepaling opgenomen. Het onderhoudsbestek beschrijft de groenwerkzaamheden en de daarbij behorende eenheden zoals “snoeien van bomen per stuk”, “afsteken van graskanten per meter” en “verwijdering blad uit beplantingsvak per vierkante meter of are”. Vervolgens staat daarbij een hoeveelheid en die hoeveelheden worden vermenigvuldigd met een eenheidsprijs. In de overeenkomst is ook een resultaatsverplichting opgenomen. Resultaten worden afgesproken op werkzaamhedenniveau. In het contract staat het volgende genoemd: “De gemeente verleent aan de groenaannemer voor een periode van 5 jaar (…) de opdracht voor het uitvoeren van groenwerkzaamheden als omschreven in de door de groenaannemer uitgebrachte offerte d.d. 23 maart 2001 neergelegd (Bijlage 1) en tegen de hierna vermelde prijs (…) De groenaannemer heeft terzake de uitvoering van de in deze bepaling bedoelde werkzaamheden een resultaatsverplichting.” De overeenkomst is ook duidelijk in de tijd afgebakend: “De overeenkomst geldt voor de periode van 1 januari 2002 tot 31 december 2006. Na 31 december 2006 kan de overeenkomst (...) worden verlengd (...). Indien de overeenkomst niet na 31 december 2006 wordt verlengd, vindt voor het jaar, opvolgend aan het jaar van opzegging, een éénmalige afbouw plaats voor 50% van de opgezegde groenwerkzaamheden.” Open einde In de overeenkomst wordt een bepaling opgenomen over de toekomstige areaaluitbreiding (de nieuwbouwwijk de Volgerlanden stond immers op stapel):“De beheerswerkzaamheden die voortvloeien uit de areaaluitbreidingen die niet in het bestek zijn opgenomen worden gedurende de contractperiode aan de groenaannemer opgedragen en verwerkt in het jaarlijks bestek.” 2.2.f.
Relatie met wijk- en buurtgericht werken
Over de relatie met het wijk- en buurtgericht werken is niets in het contract opgenomen. 2.2.g. Duidelijke afstemming over sturen gemeente en taken en bevoegdheden In de overeenkomst is een bepaling opgenomen over de bewaking van de kwaliteit van het groenonderhoud en evaluatie. Er moet naast het reguliere overleg, driemaandelijks overleg plaatsvinden tussen de gemeente en de groenaannemer over de voortgang en 8
kwaliteit van de werkzaamheden. Daarnaast vinden er jaarlijkse evaluaties plaats t.a.v. de overeenkomst en de uitvoering van de werkzaamheden, welke schriftelijk zal worden vastgelegd en ter kennisneming aan het college van B&W wordt aangeboden. Ook is er in het contract opgenomen: “Voor de klachtafhandeling zal voor 1 januari 2002 in gezamenlijk overleg een protocol worden opgesteld.” Verder zijn er geen bepalingen opgenomen m.b.t. de opdrachtgever- en opdrachtnemerrol in de overeenkomst.
2.3
Conclusies Biedt het contract met de uitvoerende voldoende mogelijkheden om de uitvoering te monitoren op kwaliteit en prijs? In deze conclusies geven we hierop de mogelijke antwoorden. 2.3.a. Kwaliteit Het contract bood wel mogelijkheden om te sturen op kwaliteit, maar onvoldoende. In de overeenkomst heeft de gemeente de kwaliteitseisen uit het groenstructuurplan vertaald naar werkzaamheden. Als deze werkzaamheden volledig en tijdig uitgevoerd zouden worden, zouden de kwaliteitseisen uit het groenstructuurplan automatisch worden gehaald. Hierdoor koos de gemeente voor het sturen op werkzaamheden. Voordeel hiervan is dat van werkzaamheden duidelijk gedefinieerd is of deze al of niet (volledig) zijn uitgevoerd. Het was daardoor voor beide partijen redelijk transparant wanneer de groenaannemer in gebreke bleef en wanneer niet. Daarnaast geeft het contract de mogelijkheid om het contract tussentijds te beëindigen. Dit kan als de aannemer zich niet aan de overeenkomst houdt of als de gemeente het redelijke oordeel heeft dat de groenaannemer niet goed functioneert en niet langer de groenwerkzaamheden zou moeten uitvoeren. Dit instrument heeft als nadeel dat het een bijzonder zwaar instrument is, waardoor: -
het niet gebruikt kan worden om kleine dagelijkse kwaliteitsovertredingen aan te pakken;
-
het niet gebruikt kan worden in het geval een opdrachtgever grote waarde hecht aan een goede relatie met de groenaannemer;
-
het inzetten van het instrument niet alleen de groenaannemer, maar ook de gemeente Hendrik-Ido-Ambacht voor grote problemen stelt. Zij moeten dan immers een nieuwe offerteprocedure starten, hebben maanden lang geen groenaannemer en moeten wellicht ook nog veel tijd steken in wettelijke procedures om de ontbinding van het contract te verdedigen.
Wat er ontbreekt in het contract om te sturen op kwaliteit is: -
Een regeling voor kleine overtredingen, bijvoorbeeld: o
-
Boeteclausules die in werking treden bij het te laat of onvolledig nakomen van de afspraken met boetes die hoger worden naarmate er meer tijd verstrijkt en er vaker afspraken niet nagekomen worden);
Meer marktmacht voor de gemeente, zodat ze haar regierol echt kan waarmaken. Bijvoorbeeld door:
9
o
Kortere contractduur. Gegarandeerd werk tegen een gegarandeerde prijs voor 5 jaar levert de groenaanbieder een minieme prikkel om zijn best te blijven doen voor de gemeente
Naast afspraken in het contract zou de gemeente haar sturingsmogelijkheden ook kunnen vergroten door contractafspraken met meerdere aanbieders tegelijkertijd aan te gaan, waarvan de werkzaamheden verdeeld worden en die werk krijgen afhankelijk van de tijdigheid en kwaliteit waarmee ze leveren. 2.3.b. Prijs Het contract bevatte mogelijkheden om te sturen op prijs, maar voldeed niet aan de eis dat er één vaste prijs moest komen voor de gehele contractduur. 4 Het contract bevatte een vaste prijs voor het reguliere groenonderhoud, met daarbij een indexering. De prijs lag zodoende nagenoeg vast voor 5 jaar. Dit was ook duidelijk meegegeven als randvoorwaarde in de offerteaanvragen: “de betreffende marktpartijen dienen de garantie af te geven dat de kosten van de uitgevoerde diensten gedurende een periode van 5 jaar (geïndexeerd) niet hoger zullen worden dan de kostenopgave voor 2001.” Er zijn echter drie dingen in het contract afgesproken die deze vaste prijs kunnen ondermijnen. Dit zijn extra werk, meerwerk en minderwerk en deze verschillen van het reguliere werk. Regulier werk zijn werkzaamheden die zijn af gesproken in het bestek en dus betaald worden uit het regulier afgesproken budget. Extra werk is onvoorzien werk dat buiten het bestek valt (bijvoorbeeld een omgevallen boom door een extreme storm). Hiervoor krijgt de aannemer extra betaald. Meerwerk zijn werkzaamheden die weliswaar zijn afgesproken in het bestek, maar waarvan de gemeente dat jaar meer afneemt dan in het bestek stond afgesproken (zeg 150 rozenstruiken snoeien, i.p.v. 120). Voor deze 30 extra struiken krijgt de aannemer 110% extra betaald (zeg dat de kosten per struik in het bestek € 10 waren, dan betaalt de gemeente voor de 30 struiken extra niet € 300 maar € 330. Minderwerk zijn werkzaamheden die in het bestek genoemd zijn, maar waarvan minder is afgenomen dan afgesproken. Voor deze niet gesnoeide struiken betaalt de gemeente alsnog 10%. Zeg dat de gemeente niet 120 rozenstruiken laat snoeien, maar 100, dan betaalt de gemeente 100 x € 10 uit het reguliere bestek en nog eens 20 x € 1 = € 20 voor gederfde inkomsten. Extra werk, meerwerk en minderwerk kunnen kosten voor groenonderhoud variabel maken op de volgende manieren: -
Extra werk: afhankelijk van externe factoren zoals de wind of dronken automobilisten kan de prijs van het groenonderhoud stijgen. Extra werk wordt extra betaald;
-
Meerwerk: als er in de gemeente meer overhangende takken moeten worden gesnoeid dan in het bestek staan, dan kost dat de gemeente extra geld;
-
Minderwerk: als er in de gemeente minder overhangende takken moeten worden gesnoeid, kost dat de gemeente toch nog 10% van de prijs van de nietgesnoeide bomen 5;
4
Afgezien van indexatie
5
Deze regeling komt uit de RAW -systematiek.
10
Omdat extra werk en meerwerk gedefinieerd zijn in het contract, heeft de groenaannemer er belang bij om werkzaamheden niet onder het reguliere budget te laten vallen.
11
3
REGELS VOOR OPDRACHTGEVERSROL
Welke zijn de spelregels (en procedures) – geschreven en ongeschreven – voor de opdrachtgeversrol binnen de gemeente en zijn er specifieke spelregels voor het groenonderhoud?
3.1
Spelregels en procedures voor opdrachtgeversrol In 2001 hebben college en raad besloten dat de gemeente Hendrik-Ido-Ambacht in groenonderhoud een regierol op zich gaat nemen. Voor die tijd voerde de gemeente een deel van de groenonderhoudswerkzaamheden zelf uit. De regierol wordt uitgevoerd door twee personen: een toezichthouder en de leidinggevende van de toezichthouder (de “cultuurtechnisch onderhoudsadviseur”). Deze personen maken hierbij gebruik van de afspraken die er bij de offerte zijn gemaakt over de werkzaamheden die de groenaannemer zal verrichten. In 2002 voerde de toezichthouder deze taak alleen uit. De werkzaamheden die de groenaannemer moet uitvoeren zijn afgesproken in een bestek. Dit is een lijst waarop staat welke werkzaamheden de groenaannemer in een jaar moet uitvoeren. Hendrik-Ido-Ambacht heeft hierbij gekozen voor een zogenaamd frequentiebestek. Dit is een bestek waarin concrete activiteiten staan benoemd, met daarbij hoe vaak deze moeten worden uitgevoerd. “120 rozenstruiken snoeien, 2 x per jaar”. Om te voorkomen dat de aannemer de rozenstruiken op 2 januari en op 3 januari snoeit en daarmee voldoet aan zijn verplichting “2 x per jaar de rozenstruiken snoeien”, spreekt de gemeente met de aannemer een jaarplanning af. In deze jaarplanning staat aangegeven wanneer welke werkzaamheden worden uitgevoerd. De groenaannemer stelt deze jaarplanning op. De gemeente (in de persoon van de cultuurtechnisch onderhoudsadviseur) keurt deze goed. Omdat niet alles in een jaar te voorzien is (natte zomer, vertraging werkzaamheden, meldingen burgers), hebben de toezichthouder en de groenaannemer wekelijks een overleg. In dit overleg bespreken zij wat zijn activiteiten voor die week gaan zijn. Hierbij zijn jaarplanning en bestek uiteraard vertrekpunt. Ook de controle op de werkzaamheden vindt plaats door de toezichthouder. De groenaannemer geeft een seintje als de werkzaamheden zijn uitgevoerd. De gemeente moet dan binnen een gestelde termijn controleren en reageren. De toezichthouder loopt vervolgens (op straat) na of de groenaannemer zijn werk inderdaad heeft verricht conform afspraken. In het geval de afgesproken werkzaamheden niet zijn uitgevoerd of van onvoldoende kwaliteit zijn, spreekt de toezichthouder de groenaannemer hier op aan. Hij doet dat in hetzelfde wekelijks overleg. De groenaannemer heeft dan de taak om de omissies alsnog in orde te maken. Uiteraard betaalt de gemeente hier niet nog eens voor. Eens in de zes weken is er een bouwvergadering tussen de toezichthouder, de bedrijfsleider aannemer, uitvoerder aannemer en de cultuur technisch onderhoudsadviseur. In dit overleg wordt globaal de stand van zaken doorgesproken. Gemeente en groenaannemer bekijken samen of het bestek en de jaarplanning nog actueel en volledig zijn. Daarnaast worden in het overleg ook de klachten en meldingen
12
van burgers doorgesproken. In dit overleg wordt bepaald of de klachten van burgers te wijten zijn aan de aannemer (kwaliteit was onvoldoende) of dat de oorzaak buiten de groenaannemer lag (bomen omgewaaid door een storm). Als zaken niet goed lopen, wordt hierover gecommuniceerd. Alleen op deze bouwvergadering worden beslissingen genomen over de financiën. De reguliere financiën zijn geen punt van discussie. Deze zijn immers afgesproken bij het begin van het contract. Groot discussiepunt is echter telkens weer welke werkzaamheden niet onder het reguliere onderhoud vallen. In dat geval gaat het om extra werk, meerwerk of minderwerk. Hierover is regelmatig discussie. Reden hiervoor is dat de groenaannemer in deze constructie commercieel belang heeft om zo veel mogelijk werkzaamheden onder extra werk en meerwerk te laten vallen. Tenslotte vindt er eens per jaar een evaluatiegesprek plaats tussen de directeur van het aannemerbedrijf en het afdelingshoofd Inrichting en Beheer. Dit is niet altijd consequent gedaan maar wel in 2004 en 2005 (contractbeëindiging). Er is geen klachtenprotocol opgesteld.
3.2
Conclusies De overlegstructuur van de gemeente Hendrik-Ido-Ambacht inzake aansturing groenonderhoud is op ambtelijk niveau goed geregeld. Zo zijn de regels voor de opdrachtgeversrol duidelijk vormgegeven, wordt er zeer regelmatig overlegd en er zijn verschillende overlegstructuren voor de verschillende soorten onderwerpen. In deze overlegstructuur mist echter de bestuurlijke controle. Wellicht dat deze wel plaatsvindt, maar dat deze niet opgenomen is in de standaardafspraken. Een ander opvallend punt is het feit dat de toezichthouder (noodgedwongen) relatief veel tijd besteedt aan het controleren van de groenaannemer. Dit is een direct gevolg van het feit dat de groenaannemer niet voldoende nadeel ondervindt van het niet nakomen van afspraken. De spelregels omtrent klachten zijn nooit op papier gezet terwijl de overeenkomst dit wel voorschrijft.
13
4
FEITEN OMTRENT PRIJS EN KWALITEIT
Wat is er gebeurd met de prijs en de kwaliteit in de periode dat het groenonderhoud is uitbesteed? Dit hoofdstuk behandelt in paragraaf 1 de prijs en in paragraaf 2 de kwaliteit.
4.1
Prijs De kosten van het groenonderhoud zijn niet direct inzichtelijk en volledig terug te vinden in de dossiers. In eerste instantie kregen we het volgende kostenoverzicht onder ogen (zie tabel 1):
Tabel 1: overzicht “kosten groenonderhoud” in euro’s Jaar Budget Bestek aannemer Restant
2000 493.771 433.652 60.119
2001 529.795 349.146 180.649
2002 666.167 439.133 227.034
2003 796.432 740.000 56.432
2004 815.762 888.512 -72.750
2005 818.705 717.346 101.359
Bron: afdeling I&B, beantwoording technische/informatieve vraag 9 juni 2006 van de rekenkamercommissie
Dit kostenoverzicht bleek achterhaald. Dit kwam omdat in 2004 bleek dat het onderhouden groen in werkelijkheid meer was dan in het bestek was opgenomen. Het bleek dat in 2002 en 2003 de groenaannemer hierdoor € 147.727,89 minder in rekening had gebracht dan hij voor had gewerkt. De raad werd hierover geïnformeerd met een B&W-notitie van 21 februari 2005. Tabel 2 geeft het overzicht van het budget, de werkelijke uitgaven en de overschrijdingen voor de jaren 2002 – 2005, zoals deze vermeld staan in deze B&W-notitie. Hierbij was het voorstel om € 49.300 te verwerken in de jaarrekening 2004 en € 98.429 in de voorjaarsnota van 2005. Deze bedragen zijn exclusief BTW. Deze uitgaven gaan alleen over het onderhoud van het reguliere groen en zijn dus exclusief de groenonderhoudskosten voor de begraafplaatsen en sportvelden.
Tabel 2 Bedragen op basis van B&W notitie inzake uitgaven groenaannemer Jaar Budget Werkelijke uitgaven
2002 € 664.528,00 € 656.968,00
2003 € 613.398,00 € 699.123,00
2004 € 796.432,00 € 886.117,00
Overschrijding
€ 7.560,00
€ 85.725,00
€ 89.685,00
2005 € 721.432,00
Bron: B&W notitie van 21 februari 2005
Vervolgens hebben we ook de eindafrekeningen van de groenaannemer gekregen. Het overzicht hiervan staat opgenomen in tabel 3. Ook deze bedragen zijn exclusief BTW:
14
Tabel 3 Bedragen op basis van eindafrekeningen groenaannemer exclusief BTW Jaar Regulier groenonderhoud Sportvelden Begraafplaatsen Totaal
2002 € 590.012,07
2003 € 717.785,21 € 135.750,92
2004 € 742.252,96 € 171.212,72 € 44.704,59 € 958.170,27
2005 € 661.369,35 € 169.766,47 € 40.630,79 € 871.766,61
Bron: eindafrekeningen 2002 – 2005 groenaannemer
Er is een verschil tussen de “werkelijke uitgaven regulier onderhoud” op de B&W-notitie en de bedragen op de eindafrekeningen van de groenaannemer. Deze verschillen zijn opgenomen in tabel 4.
Tabel 4 Verschillen tussen B&W-notitie en eindfacturen groenaannemer Jaar B&W-notitie Eindafrekeningen Verschil
2002 € 656.968,00
2003 € 699.123,00
2004 € 886.117,00
2005
€ 590.012,07 € 66.955,93
€ 717.785,21 € 18.662,21-
€ 742.252,96 € 143.864,04
€ 661.369,35
Desgevraagd wordt hiervoor de volgende verklaring gegeven: “Er ontstaan verschillen doordat de beschikbare budgetten per jaar gelijk worden gesteld met de eindafrekeningen van de aannemer. Op het jaarbudget wordt niet alleen het bedrag van de aannemer geboekt maar ook de overige kosten voor een bedrag van ongeveer € 40.000,- per jaar zoals: aankoop beplanting (± € 20.000,- per jaar) inhuur voor actualisatie database door Oranjewoud (± € 10.000,- op jaarbasis) en overige onvoorziene uitgaven (± € 10.000,- op jaarbasis). De eindafrekeningen met Huib van den Hoven zijn dus in alle gevallen lager dan het beschikbare budget en de totaal uitgifte voor dat jaar. De vergelijking tussen budgetuitgave en bestekskosten mogen dus niet met elkaar worden vergeleken. Wel de relatie tussen stijging van de budgetten en bestekskosten.” Deze verklaring heeft echter als probleem dat het te verklaren verschil niet plus € 40.000 is, maar plus € 66.955, minus € 18.622 en plus € 143.864. Desgevraagd werd voor het verschil in 2004 de kosten voor areaaluitbreiding erbij gevoegd. Als we deze hierbij voegen krijgen we:
Tabel 5: vergelijking diverse groenonderhoudscijfers Jaar B&W-notitie Eindafrekeningen planten etc. Verrekening 2002/2003 Onverklaard verschil
2002 € 656.968,00 € 590.012,07 € 40.000,00 0 € 26.955,93
2003 € 699.123,00 € 717.785,21 € 40.000,00 0 € 58.662,21-
2004 € 886.117,00 € 742.252,96 € 40.000,00 € 49.300,00 € 54.564,04
2005 € 661.369,35 € 40.000,00 € 98.429,00
Ook deze verklaring laat een onverklaard verschil zien. We kunnen dus op dit moment nog niets definitiefs zeggen over de prijs van het groenonderhoud.
15
Na afsluiting van het primaire onderzoek, waarin in interviews en via emails is gevraagd om een toelichting op de cijfers, is er vanuit de ambtelijke organisatie een nieuw financieel overzicht 6 gekomen. Dit heeft het onderzoeksteam beoordeeld en de oorspronkelijke conclusies worden naar aanleiding daarvan niet aangepast. De verschillen in onder- en overschrijvingen van budgetten zijn weliswaar kleiner geworden maar nog steeds onverklaarbaar. In de B&W-notitie van 21 februari 2005 staat aangegeven dat de prijs van het groenonderhoud in de afgelopen jaren is gestegen. Hierbij worden twee redenen genoemd:
1) Te klein en onvolledig bestek Het bestek waarin de werkzaamheden zijn beschreven die de groenaannemer moet uitvoeren tegen het afgesproken bedrag bleek onvolledig. Er ontbraken hele groenvakken. Het te onderhouden areaal bleek fors groter dan in het bestek was opgenomen. Het te kleine bestek heeft een areaal van 571.000 m 2, terwijl de gemeente 672.000 m 2 aan groenvlakken bezit. Zowel de ambtenaren, als het bestuur, als de groenaanbieder kwamen hier pas in 2004 achter. De gemeente had hierdoor onbewust in 2002 en 2003 de groenaanbieder meer werk laten verrichten voor de afgesproken prijs, dan was overeengekomen. De groenaannemer had in 2002 en 2003 de “onbekende” stukken groen namelijk wel onderhouden. In 2004 heeft de groenaannemer daarom alsnog de eindafrekening voor deze werkzaamheden ingediend. De totale som van de herziene eindafrekening, na inachtneming van de areaalwijzigingen in 2004, van de groenaannemer voor het bestekswerk 2002 en 2003 is € 147.727,89. Er is geen duidelijke verklaring voor het feit dat het “geautomatiseerde basisbestand van het groenareaal (het GBI)”, waarop het bestek was gebaseerd fouten bevatte. Dit systeem was in 1998 al gevuld door Oranjewoud.
2) Geen ruimte voor extra werkzaamheden in budget In het onderhoudsbudget is onvoldoende rekening gehouden met extra werkzaamheden. Extra werkzaamheden zijn bijvoorbeeld:
4.2
•
werkzaamheden die nodig zijn om kwaliteitsverlies te voorkomen en onveilige situaties op te lossen
•
bijhouden van het GBI
•
de kosten voor aankoop van planten
Kwaliteit De kwaliteit van het groenonderhoud is, volgens het bestuur, de ambtenaren en burgers, in de periode van uitbesteding achteruit gegaan. Dit is ook logisch door de volgende constateringen: 1. de doelstellingen met betrekking tot de kwaliteit van het groen zijn aangepast
6
Dit overzicht is onderdeel van de technische reactie op het onderzoeksrapport en is opgenomen in bijlage 1
16
De kwaliteit van het openbaar groen ligt vast in de uitgangspunten van het groenstructuurplan. Dit plan was al vastgesteld voordat het groenonderhoud werd uitbesteed. De onderhoudszonering en bijbehorende criteria (goed, basis, sober) zijn vastgesteld door gemeenteraad. De volgende tabel geeft dit weer: Onderhoudszonering
Criterium
Zone 1 = representatieve zone
Goed
Zone 2 = stadszone
Basis
Zone 3 = natuur- en landschapzone
Sober
Er zijn verschillende meningen over de opstelling van dit bestek. Er is aangegeven dat het bestek op basis van deze zonering en criteria deels is uitgewerkt. Dit bestek is begin 2000 gemaakt door een extern bureau. Maar er is ook aangegeven dat het onderhoudsbestek dat ten grondslag lag aan de privatisering zijn grondslag vind in het klein en groot onderhoudsbestek dat voor de privatisering is opgesteld, deze bestekken hadden geen relatie met het, door de raad vastgestelde, groenstructuurplan. Het onderhoudsbestek blijkt begin 2004 niet actueel en onvolledig hieraan zaten grote financiële gevolgen die ook nog eens grote bezuinigingen tot gevolg hadden. In 2004 heeft het college om die bezuinigingsredenen een voorstel gedaan voor een versobering van het groenonderhoud. De raad heeft hiermee ingestemd. De kwaliteit van het groenonderhoud is hiermee achteruit gegaan. Dit jaar is het beeldkwaliteitplan vastgesteld waarmee de gemeente anticipeert op de nieuwe uitbesteding. Dit plan is op basis van beelden die zijn vertaald naar werkzaamheden. De gemeenteraad heeft voor alle aangewezen zones gekozen voor het basiskwaliteitmodel, behalve voor de zone van de begraafplaats daar heeft de raad de kwaliteit ‘goed’ voor vastgesteld. Het beeldkwaliteitplan wordt in een nieuw bestek verwerkt. Het is nog onduidelijk of dit een frequentie- of beeldbestek zal worden. 2. de groenaannemer voert zijn werk volgens de gemeente en burgers niet naar behoren uit Zowel de medewerkers van de gemeente, als het college, als burgers via het meldpunt geven aan dat de kwaliteit van het groen steeds slechter is geworden. Het werk wordt of niet uitgevoerd of te rigoureus uitgevoerd. Het is de gemeente meer dan eens overkomen dat werk tijdens het wekelijks overleg gereed is gemeld en dat bij de controle blijkt dat dit niet het geval is. Klachten van burgers gaan over werkzaamheden die niet worden uitgevoerd. Maar ook over rigoureuze uitvoering van werkzaamheden, zo worden struiken zo kort gesnoeid, dat het er voor het zicht niet beter op wordt.
4.3
Conclusies De raad heeft in 2001 duidelijk gesteld dat de prijs van het groenonderhoud in het geval van uitbesteding niet mocht uitstijgen boven de kosten van het zelf uitvoeren. In het contract is daarom een vaste prijs afgesproken van € 801.522,89, afgezien van een
17
jaarlijkse indexering. In de onderstaande figuur hebben we aangegeven wat de geïndexeerde prijzen waren (op basis van een gemiddelde index van 4%, deze kan namelijk fluctueren) en wat de werkelijk bestede bedragen waren. Hierbij is het niet relevant hoe hoog de kosten van plantenaankoop etc. zijn, omdat het hier gaat om de afspraken met de groenaannemer. In 2004 is dit bedrag hoger uitgevallen, ook als we corrigeren voor de meerkosten van 2002-2003 van € 49.300 die in 2004 zijn gefactureerd. In 2005 is dit bedrag lager uitgevallen. Zeker als we hierbij corrigeren voor de meerkosten 2002-2003 die in 2005 zijn gefactureerd van € 98.429,-. Figuur 2. Kosten eindfactuur en offerteafspraken € 1.000.000,00 € 950.000,00 € 900.000,00 offerte
€ 850.000,00
eindfactuur
€ 800.000,00 € 750.000,00 € 700.000,00 2002
2003
2004
2005
Bron: Eindfacturen en offerte
Hierbij willen we wel de opmerking maken dat de kosten voor de ambtenaren binnen de gemeente niet zijn meegenomen in de kostenvergelijking. Uiteraard is het niet zinvol om iedere kostenpost binnen de gemeente (verwarming gemeentehuis) toe te rekenen aan groenonderhoud, maar bijvoorbeeld de arbeidskosten van de toezichthouder, die zich volledig toelegt op het controleren van het groenonderhoud, zou wel moeten worden meegenomen om een eerlijke vergelijking van kosten te krijgen. In de raad wordt dit punt overigens ook al aangeroerd tijdens de bespreking van de uitbesteding in 2001. De kwaliteit van het groenonderhoud is gedaald. Hiervoor is deels bewust gekozen uit bezuinigingsoogpunt. Deels is dit het resultaat van onvoldoende sturing(smogelijkheden) op de kwaliteit van de groenaannemer. De oorzaak van onvoldoende sturing is tweeledig. Ten eerste is de cultuur in de gemeente zo dat zware sturingsinstrumenten niet gebruikt worden, zoals de mogelijkheid voor een tussentijdse contractbeëindiging als de aannemer niet goed functioneert. Dit middel is te zwaar bevonden door de gemeente. Ten tweede is het college niet aanwezig geweest bij de overleggen met de groenaannemer.
18
5
RELATIE RAAD, GROENAANNEMER EN BURGERS
In dit hoofdstuk komt aan de orde hoe het college omging met de raad, de groenaannemer en de burgers inzake de uitbesteding van het groenonderhoud. In paragraaf 1 behandelen we de raad. Hoe heeft het college invulling gegeven aan de door de raad gestelde kaders, o.m. door vertaling hiervan in het contract met de uitvoerder? En hoe heeft het bestuur de kwaliteit en de uitvoering gecontroleerd? Heeft het college hierover gerapporteerd aan de raad? In paragraaf 2 behandelen we de relatie van de gemeente met de groenaannemer. en hoe heeft ze de relatie inhoud gegeven? In paragraaf 3 behandelen we de relatie met de burgers. Op welke wijze is omgegaan met klachten van burgers? Is op grond van klachten het beleid bijgesteld?
5.1
Relatie tussen college en raad Hoe heeft het college invulling gegeven aan de door de raad gestelde kaders, o.m. door vertaling hiervan in het contract met de uitvoerder? En hoe heeft het bestuur de kwaliteit en de uitvoering gecontroleerd? Heeft het college hierover gerapporteerd aan de raad? 5.1.a. Kaders van de raad In de raadsvergadering van 1 oktober 2001 heeft de raad ingestemd met het uitbesteden van het groenonderhoud. Zij heeft hierbij aangegeven wat zij belangrijk vindt. Uit de bespreking van de notitie in de raad blijkt, dat de raad met name de overdracht van de werknemers belangrijk vindt. Het Sociaal Statuut dat bij de overeenkomst met de groenaannemer is gevoegd is dezelfde als welke is vastgesteld door de raad. Er zijn wel opmerkingen gemaakt over de ‘te royale’ insteek van het Sociaal Statuut. Daarnaast is er interesse in hoe de afhandeling van klachten vormgegeven zal worden. Er is namelijk twijfel of de toekomstige aannemer dit op een adequate wijze aan kan pakken. Door een enkele partij wordt getwijfeld aan de voorgestelde kostenbesparingen. De meeste fracties zijn positief over de grondige wijze waarop de uitbesteding is voorbereid maar zijn niet allemaal overtuigd van de (positieve) gevolgen voor de gemeente. Uiteindelijk wordt het voorstel zonder hoofdelijke stemming aangenomen onder de aantekening dat de fracties van D66 en PvdA/GroenLinks hebben tegengestemd. Vervolgens is het college aan de uitvoering van dit besluit begonnen. In deze notitie heeft de raad vastgesteld dat het groenonderhoud alleen uitbesteed mocht worden onder de volgende voorwaarden: a. De kwaliteit van het groenonderhoud mocht niet verslechteren; b. De kosten voor groenonderhoud mochten niet toenemen; c. De groenonderhoudswerkzaamheden moesten volledig en tijdig gebeuren; d. De zes mensen en middelen van de afdeling groenonderhoud moesten worden overgenomen door de groenaannemer. De arbeidsvoorwaarden van de personen die werden overgenomen mochten niet verslechteren; e. Het moest duidelijk zijn welke werkzaamheden er moeten worden uitgevoerd. Er moest een gegarandeerd productievolume worden opgesteld. De aansturing moest gebeuren via een bestek;
19
f.
Er moest een relatie gelegd worden met wijk- en buurtgericht werken;
g. Er diende een duidelijke afstemming plaats te vinden over de manier waarop de gemeente aanstuurde en de taken en bevoegdheden hierin. Hoe deze criteria zijn verwerkt in het contract staat beschreven in hoofdstuk 2. De redenen die het college de raad gegeven heeft om uit te besteden zijn de volgende: •
Gemeente wil een regierol: een regierol past beter bij de gemeente dan een uitvoerende rol in deze moderne tijd;
•
Gemeente wil geld besparen: uitbesteding is financieel voordelig voor de gemeente – er wordt een korting gerealiseerd van ca. 18%;
•
Gemeente wil van de aansturing van de afdeling groenonderhoud af; er is veel te doen geweest rond de aansturing van de afdeling en de wijze waarop de taken zijn uitgevoerd. Voor marktpartijen is het gemakkelijker deze taak op zich te nemen. Zij werken efficiënter, kunnen gemakkelijker vervanging regelen bij ziekte en voor medewerkers is er meer variatie in het werk en zij hebben meer doorgroeimogelijkheden.
Het groenonderhoud is vervolgens aanbesteed. 5.1.b. Hoe heeft het college de kwaliteit en de uitvoering gecontroleerd en hoe heeft ze dit gerapporteerd aan de raad? In 2002-2003 kreeg het college signalen van burgers dat het groen niet goed onderhouden werd. De klachten werden vervolgens verholpen maar een aantal maanden later klaagden dezelfde mensen weer. De vraag rees hoe dit kon en toen bleek dat de basis, bestaande uit beheerplannen en bestekken niet actueel en volledig was. De klachten van burgers die vooral tijdens de wijkbezoeken aan het licht kwamen, zoals het groenonderhoud wordt niet gedaan of het wordt te rigoureus gedaan, verminderden niet na de situatie met de onvolledige bestekken. Toen bleek namelijk dat ook het toezicht vanuit de gemeente niet goed was. De toezichthouder was ziek en dat betekende dat er niet of onvoldoende toezicht was. Het college heeft toen besloten tot het inhuren van extra capaciteit voor het toezicht. Deze extra medewerker verving bij ziekte eerst de toezichthouder en is daarna, na sollicitatie, toegevoegd aan het inspectieteam als cultuurtechnisch onderhoudsadviseur. Vervolgens ontstond er in de periode 2003-2004 een discussie over de stijgende kosten van het groenonderhoud omdat de aannemer het meerwerk als gevolg van onvolledige bestekken, ging factureren. Dit betekende dat de gemeente achterlag op de betaling van 2002 en 2003. Beide zaken zijn toen uitgezocht en het college heeft dit de raadscommissie gepresenteerd (B&W nota’s budget groenonderhoud van 21 februari 2005, 6 april 2005 en 23 juni 2005. De eerste nota is op 21 april 2005 en de tweede nota op 26 mei 2005 besproken in de raadscommissie Ruimtelijke Zaken). Om de kosten in de hand te houden heeft het college naar aanleiding van de achterstallige betalingen en tekorten op het budget, de doelstellingen van het groenonderhoud versoberd. Op deze manier bleef de gemeente binnen de groenbudgetten (uit de begroting). Om dit te realiseren heeft het college de opdracht gegeven zeer kritisch te kijken naar het actuele groenbestek en de groenwerkzaamheden om de nodige bezuinigingen te realiseren. Daaruit is een mogelijke besparing van € 180.000,= naar voren gekomen. Zo wordt er onder andere bezuinigd op het aantal te 20
snoeien bomen, het aantal keren zwerfvuilruimen en het laten vervallen van bloembakken. Dit heeft gevolgen gehad voor de kwaliteit van het openbaar groen.
5.2
De relatie tussen de gemeente en de groenaannemer Hoe heeft het bestuur de relatie met de groenaannemer inhoud gegeven? Toen de gemeente het groenonderhoud ging uitbesteden, wilde zij de regierol op zich nemen. Dit was echter lastig uitvoerbaar, omdat de aannemer veel meer expertise had dan de toezichthouder. Hierdoor waren de rollen de facto omgekeerd. De groenaannemer informeerde de gemeente over wat er moest gebeuren. De aannemer had bijvoorbeeld veel meer kennis van de RAW-systematiek. Dit is de regelgeving omtrent de grond, weg en waterbouw en hierin staan o.a. uitvoeringseisen voor groenonderhoud. Destijds waren er hier en daar vermoedens dat er tussen de aanbieders prijsafspraken zijn gemaakt. Dit kon echter niet bevestigd worden. De gemeente heeft aan deze vermoedens geen gevolg gegeven. Ook tijdens de contractperiode is het de gemeente onvoldoende gelukt deze regierol op te pakken. De gemeente houdt in haar sturing sterk rekening met de relatie met de groenaannemer. Zij wil deze niet op het spel zetten. Dit uitte zich concreet toen de gemeente het idee had om af en toe een andere aannemer in te schakelen om meerwerk te verrichten. De groenaannemer werd hier kwaad over en om de relatie niet op het spel te zetten, heeft de gemeente ervan afgezien. Daarnaast werd tijdens de contractperiode de uitvoering van gemeente belemmerd door een langdurige ziekteperiode van controle en sturing op de aannemer hebben hieronder geleden. toezichthouder was lastig. De toezichthouder was de vroegere uitbestede werknemers. Hierdoor was het voor hem bijzonder bewegen hem te accepteren als zakelijk opdrachtgever.
het toezicht vanuit de de toezichthouder. De Ook de positie van de leidinggevende van de lastig zijn collega’s te
Deze onzakelijke manier waarop de gemeente haar opdrachtgeversrol vervulde had minder problemen gegeven als de gemeente een aannemer had gecontracteerd, die een zelfde belang had gehecht aan de relatie met de gemeente. De onderzoeksfeiten doen suggereren dat dit niet het geval was. De gemeente geeft aan dat de groenaannemer regelmatig niet voldeed aan de gemaakte afspraken. Verder gaf hij regelmatig verkeerde informatie over het gereed zijn van werkzaamheden waarna na controle blijkt dat de werkzaamheden niet verricht waren. Ook probeerde hij zo veel mogelijk werk onder meerwerk te laten vallen, zodat hier extra geld mee verdiend kon worden. Dit gedrag is, aldus de gemeente, twee jaar geleden verergerd toen het (lokale) bedrijf Van den Hoven werd overgenomen door het landelijk opererende ISS. Hierdoor veranderde de contactpersoon van de gemeente. Waar er voorheen werd gesproken met een uitvoerder die ook met de onderhoudsploeg aan het werk ging en hierdoor wist wat daar gebeurde, wordt er nu gesproken met een uitvoerder die hoofdzakelijk op kantoor zit en hierdoor minder zicht heeft op wat er buiten gebeurt. Hierdoor is de situatie ontstaan dat er werkzaamheden gereed worden gemeld terwijl deze nog niet gereed zijn. De toezichthouder heeft hierover dan contact maar dat leidt niet altijd tot oplossing van het probleem. Het komt regelmatig voor dat werkzaamheden meerdere keren gereed worden gemeld zonder dat de uitvoerder dit zelf heeft gecontroleerd en waar dan ook meerdere keren blijkt dat het werk niet gereed is. Deze situatie is in de afgelopen tijd zo verergerd dat de gemeente is overgegaan op het niet volledig uitbetalen van de maandelijkse betalingstermijn. De gemeente is ook een
21
briefwisseling begonnen met de directie van ISS waarin staat dat betalingen niet worden gedaan wegens het gebrekkig uitvoeren van werkzaamheden. Dit lijkt echter niet aan te slaan. De gemeente krijgt soms helemaal geen antwoord.
5.3
Relatie college met burgers Op welke wijze is omgegaan met klachten van burgers? Is op grond van klachten het beleid bijgesteld? Het klachtenprotocol dat naar aanleiding van de overeenkomst zou worden opgesteld is er nooit gekomen. Wel is er een algemeen meldpunt voor klachten van burgers. Door de medewerkers van het meldpunt worden de klachten en meldingen van burgers genoteerd en aan de betreffende afdeling doorgeven. Als het meldpunt onbemand is komen de telefoontjes direct naar de afdeling. In dit geval is dat de afdeling Inrichting en Beheer. Voorbeelden van klachten zijn dat er (jonge) bomen worden gekapt die zouden blijven staan, beloofde beplanting erg lang op zich laat wachten en er sprake is van achterstallig onderhoud van parken en perken. Uit de interviews blijkt dat de klachten en meldingen over het openbaar groen gecontroleerd worden door de toezichthouder en beoordeeld op urgentie. Als een klacht urgent is, wordt de aannemer meteen gebeld. Als een klacht minder urgent is, wordt deze in het wekelijks overleg besproken. De regel is dat minder urgente klachten opgespaard worden en er wordt bezien of het bestekswerk of meerwerk betreft. Want als het om bestekwerk gaat, kan de gemeente de kosten drukken. Het meldpunt of de toezichthouder neemt vervolgens weer contact op met de burger over de afhandeling van de klacht. Uit de interviews blijkt ook dat in de eerste periode van de aanbesteding er signalen van burgers komen dat het groen niet goed onderhouden werd. De klachten worden verholpen en een paar maanden later, komt de klachtenstroom weer op gang. De verantwoordelijke wethouder vraagt zich vervolgens af hoe dit kan. Toen is wat het college betreft, aan het licht gekomen, dat de basis van het beheer van het groenonderhoud niet goed was. Want na vragen en onderzoek blijkt dat zowel de beheerplannen als de bestekken niet actueel en volledig zijn. Het is opvallend dat het college er via de klachtenbehandeling achter is gekomen dat de beheersing op het groenonderhoud niet goed was. Het college heeft toen vragen gesteld aan de afdeling en toen kwamen een aantal oorzaken naar boven. Onder andere dat de toezichthouder langdurig ziek is en dat, dat geleid heeft tot geen of onvoldoende toezicht. Het college heeft toen besloten tot het inhuren van extra capaciteit. In de vorm van een intern leidinggevende van de toezichthouder binnen de gemeente. Vervolgens zijn ook de stijgende kosten en overschrijdingen op het budget in kaart gebracht, zoals beschreven in hoofdstuk 4. Het inhalen van het achterstallige onderhoud en de renovatie van delen van het openbaar groen zijn vervolgens aanbesteed aan meerdere aannemers, waaronder de al gecontracteerde groenaannemer. De werkzaamheden rondom de voorbereiding van het inlopen van achterstalling onderhoud zijn nu opgeschort. De renovatie van het groen wordt wel jaarlijks voorbereid en apart aanbesteed.
22
5.4
Conclusies Relatie college en raad Hoe heeft het college invulling gegeven aan de door de raad gestelde kaders, o.m. door vertaling hiervan in het contract met de uitvoerder? En hoe heeft het bestuur de kwaliteit en de uitvoering gecontroleerd? Heeft het college hierover gerapporteerd aan de raad? -
Het college heeft de kaders van de raad vertaald in het contract (zie hierover ook hoofdstuk 2);
-
Het college heeft geen systematisch toezicht gehouden op de prijs en kwaliteit van het groenonderhoud (zie hierover meer in hoofdstuk 3);
-
Het college heeft de oorzaken van de problemen met prijs en kwaliteit laten uitzoeken en hiervoor verschillende maatregelen genomen;
-
Het college heeft de raad geïnformeerd over de eigen fouten.
Relatie gemeente en groenaannemer Hoe heeft de gemeente de relatie met de groenaannemer inhoud gegeven? -
De gemeente had geen regierol, maar is volgend aan de groenaannemer geweest, zowel bij de contractering, als bij de uitvoering;
-
De gemeente heeft niet zakelijk gestuurd op de relatie met de groenaannemer;
-
De gemeente heeft niet voldoende marktmacht genomen, noch bij contractering, noch bij uitvoering van de werkzaamheden, om de marktwerking goed te laten werken;
-
De gemeente heeft groenaannemer;
-
De gemeente heeft de verantwoordelijkheid voor de kwaliteit deels op zich genomen. De groenaannemer heeft deze verantwoordelijkheid deels van zich afgewenteld.
in
periodes
onvoldoende
toezicht
gehouden
op
de
Relatie gemeente en burgers Op welke wijze is omgegaan met klachten van burgers? Is op grond van klachten het beleid bijgesteld? -
Het college heeft de klachten van burgers serieus genomen. Tweemaal zijn klachten van burgers aanleiding geweest het beleid aan te passen.
23
6
CONCLUSIES
6.1
Conclusies In dit hoofdstuk worden naar aanleiding van de onderzoeksvragen de conclusies beschreven. Voor alle duidelijkheid wordt de centrale vraagstelling van het onderzoek herhaald en vervolgens worden per onderzoeksvraag de conclusies herhaald. Centrale vraagstelling:
Welke mogelijkheden heeft de gemeente Hendrik-Ido-Ambacht contractueel vastgelegd als het gaat om de sturing op kwaliteit en prijs van de uitvoering van het groenonderhoud en (hoe) heeft zij hier in praktijk gebruik van gemaakt?
Biedt het contract met de uitvoerende voldoende mogelijkheden om de uitvoering te monitoren op kwaliteit en prijs? Het contract bood wel mogelijkheden om te sturen op kwaliteit, maar onvoldoende. In de overeenkomst heeft de gemeente de kwaliteitseisen uit het groenstructuurplan vertaald naar werkzaamheden. Als deze werkzaamheden volledig en tijdig uitgevoerd zouden worden, zouden de kwaliteitseisen uit het groenstructuurplan automatisch worden gehaald. Hierdoor koos de gemeente voor het sturen op werkzaamheden. Voordeel hiervan is dat van werkzaamheden duidelijk gedefinieerd is of deze al of niet (volledig) zijn uitgevoerd. Het was daardoor voor beide partijen redelijk transparant wanneer de groenaannemer in gebreke bleef en wanneer niet. Daarnaast geeft het contract de mogelijkheid om het contract tussentijds te beëindigen. Dit kan als de aannemer zich niet aan de overeenkomst houdt of als de gemeente het redelijke oordeel heeft dat de groenaannemer niet goed functioneert en niet langer de groenwerkzaamheden zou moeten uitvoeren. Dit instrument heeft als nadeel dat het een bijzonder zwaar instrument is, waardoor: -
het niet gebruikt kan worden om kleine dagelijkse kwaliteitsovertredingen aan te pakken;
-
het niet gebruikt kan worden in het geval een opdrachtgever grote waarde hecht aan een goede relatie met de groenaannemer;
-
het inzetten van het instrument niet alleen de groenaannemer, maar ook de gemeente Hendrik-Ido-Ambacht voor grote problemen stelt. Zij moeten dan immers een nieuwe offerteprocedure starten, hebben maanden lang geen groenaannemer en moeten wellicht ook nog veel tijd steken in wettelijke procedures om de ontbinding van het contract te verdedigen.
Wat er ontbreekt in het contract om te sturen op kwaliteit is:
24
-
Een regeling voor kleine overtredingen
-
Meer marktmacht voor de gemeente, zodat ze haar regierol echt kan waarmaken.
Naast afspraken in het contract zou de gemeente haar sturingsmogelijkheden ook kunnen vergroten door contractafspraken met meerdere aanbieders tegelijkertijd aan te gaan, waarvan de werkzaamheden verdeeld worden en die werk krijgen afhankelijk van de tijdigheid en kwaliteit waarmee ze leveren. Het contract bevatte mogelijkheden om te sturen op prijs, maar voldeed niet aan de eis dat er één vaste prijs moest komen voor de gehele contractduur. Extra werk, meerwerk en minderwerk kunnen de prijs voor groenonderhoud variabel maken op de volgende manieren: -
Extra werk: afhankelijk van externe factoren zoals de wind of dronken automobilisten kan de prijs van het groenonderhoud stijgen. Meerwerk wordt extra betaald;
-
Meerwerk: als er in de gemeente meer overhangende takken moeten worden gesnoeid dan in het bestek staan, dan kost dat de gemeente extra geld;
-
Minderwerk: als er in de gemeente minder overhangende takken moeten worden gesnoeid, kost dat de gemeente toch nog 10% van de prijs van de nietgesnoeide bomen 7;
Omdat extra werk en meerwerk gedefinieerd zijn in het contract, heeft de groenaannemer er belang bij om werkzaamheden niet onder het reguliere budget te laten vallen.
Welke zijn de spelregels (en procedures) – geschreven en ongeschreven – voor de opdrachtgeversrol binnen de gemeente en zijn er specifieke spelregels voor het groenonderhoud? De spelregels voor de opdrachgeversrol zijn beschreven in hoofdstuk 3, hierover merken wij het volgende op: De overlegstructuur van de gemeente Hendrik-Ido-Ambacht inzake aansturing groenonderhoud is op ambtelijk niveau goed geregeld. Zo zijn de regels voor de opdrachtgeversrol duidelijk vormgegeven, wordt er zeer regelmatig overlegd en er zijn verschillende overlegstructuren voor de verschillende soorten onderwerpen. In deze overlegstructuur mist echter een actieve bestuurlijke controle. Wellicht dat deze wel plaatsvindt, maar dat deze niet opgenomen is in de standaardafspraken. Een ander opvallend punt is het feit dat de toezichthouder (noodgedwongen) relatief veel tijd besteedt aan het controleren van de groenaannemer. Dit is een direct gevolg van het feit dat de groenaannemer niet voldoende nadeel ondervindt van het niet nakomen van afspraken. De spelregels omtrent klachten zijn nooit op papier gezet terwijl de overeenkomst dit wel voorschrijft.
7
Deze regeling komt uit de RAW -systematiek.
25
Wat is er gebeurd met de prijs en de kwaliteit in de periode dat het groenonderhoud is uitbesteed? De prijs is van het groenonderhoud is gestegen, maar niet boven de afspraken in de offerte uitgekomen. De raad heeft in 2001 duidelijk gesteld dat de prijs van het groenonderhoud in het geval van uitbesteding niet mocht uitstijgen boven de kosten van het zelf uitvoeren. In het contract is daarom een vaste prijs afgesproken van € 801.522, 89, afgezien van een jaarlijkse indexering. In de onderstaande figuur hebben we aangegeven wat de geïndexeerde prijzen waren (op basis van een gemiddelde index van 4%, deze kan namelijk fluctueren) en wat de werkelijk besteedde bedragen waren. Hierbij willen we wel de opmerking maken dat de kosten voor de ambtenaren binnen de gemeente niet zijn meegenomen in de kostenvergelijking. Uiteraard is het niet zinvol om iedere kostenpost binnen de gemeente (verwarming gemeentehuis) toe te rekenen aan groenonderhoud, maar bijvoorbeeld de arbeidskosten van de toezichthouder, die zich volledig toelegt op het controleren van het groenonderhoud, zou wel moeten worden meegenomen om een eerlijke vergelijking van kosten te krijgen. In de raad wordt dit punt overigens ook al aangeroerd tijdens de bespreking van de uitbesteding in 2001 De kwaliteit van het groenonderhoud is gedaald. Hiervoor is deels bewust gekozen uit bezuinigingsoogpunt. Deels is dit het resultaat van onvoldoende sturing(smogelijkheden) op de kwaliteit van de groenaannemer. De oorzaak van onvoldoende sturing is tweeledig, ten eerste is de cultuur in de gemeente zo dat zware sturingsinstrumenten niet gebruikt worden. Zoals de mogelijkheid voor een tussentijdse contractbeëindiging als de aannemer niet goed functioneert. Dit middel is te zwaar bevonden door de gemeente. Ten tweede is het college niet aanwezig geweest bij de overleggen met de groenaannemer. Hoe heeft het college invulling geven aan de door de raad gestelde kaders, o.m. door vertaling hiervan in het contract met de uitvoerder? Het college heeft de kaders van de raad vertaald in het contract (zie hierover ook hoofdstuk 2); -
Het college heeft geen systematisch toezicht gehouden op de prijs en kwaliteit van het groenonderhoud (zie hierover meer in hoofdstuk 3);
-
Het college heeft de oorzaken van de problemen met prijs en kwaliteit laten uitzoeken en hiervoor verschillende maatregelen genomen;
-
Het college heeft de raad geïnformeerd over de eigen fouten.
Op welke wijze heeft de gemeente voorts deze verantwoordelijkheid ingevuld: hoe heeft de gemeente de kwaliteit en de uitvoering gecontroleerd en hoe heeft ze de relatie inhoud gegeven? -
De gemeente had geen regierol, maar is volgend aan de groenaannemer geweest, zowel bij de contractering, als bij de uitvoering;
-
De gemeente heeft niet zakelijk gestuurd op de relatie met de groenaannemer;
-
De gemeente heeft niet voldoende marktmacht genomen, noch bij contractering, noch bij uitvoering van de werkzaamheden, om de marktwerking goed te laten werken;
-
De gemeente heeft groenaannemer;
-
De gemeente heeft de verantwoordelijkheid voor de kwaliteit deels op zich genomen. De groenaannemer heeft deze verantwoordelijkheid deels van zich afgewenteld.
26
in
periodes
onvoldoende
toezicht
gehouden
op
de
Op welke wijze is omgegaan met klachten van burgers? Is op grond van klachten het beleid bijgesteld? -
6.2
Het college heeft de klachten van burgers serieus genomen. Tweemaal zijn klachten van burgers aanleiding geweest het beleid aan te passen.
Procesconclusie Naar aanleiding van hoofdstuk 4 hebben we een procesconclusie getrokken. Gedurende het onderzoek hebben we meerdere malen aan de ambtelijke organisatie de financiële cijfers gevraagd met betrekking tot budgetten en bestedingen van het groenonderhoud in de afgelopen jaren. Wij hebben daarbij 3 opmerkingen: 1. We hebben geen eenduidige cijfers gekregen 2. Wij hebben nog onze twijfels over de juistheid van de laatst aan ons verstrekte cijfers. 3. Bij het verwerken en controleren van de technische reactie is gebleken dat er dossiers zijn herschikt. Twee belangrijke ondersteunende stukken maken geen onderdeel meer uit van het archief.
27
BIJLAGE 1
Budget - en kostenontwikkeling groenonderhoud
Omschrijving
jaar
Basisbudget (stambegroting Mutaties voorjaarsnota prijscompensatie areaaluitbreiding Mutaties najaarsnota prijscompensatie areaaluitbreiding
2003
2004
2005
2006
467.542 594.098 59.400 19.300
617.632 178.800
721.432 77.943
799.375 64.522
799.375
863.897 zie notitie 21.2.05
137.600
Bezuinigingen
-14 Totaal budget
Kosten groenonderhoud (jaarrekening) Basisbestek aannemer Kosten regiewerk aannemer Afrekening aannemer 2002 Afrekening aannemer 2003/2004 Afrekening aannemer 2003/2004
I
664.528 613.398
796.432
II
523.300 619.000 59.300 33.000 8.000
750.000 764.500* 35.600 29.000 49.300 98.400
Totale kosten groenaannemer Overige kosten groenonderhoud Totale kosten groenonderhoud
III
Verschil budget - kosten (I- III)
IV
Afrekening aannemer
V
Verschil kosten - afrekening aannemer(V-II) Afrekeningen aannemer 2002:: Factuur aannemer dd 30.06.04 nr 04006193 2003: Factuur aannemer dd 30.06.04 nr. 04006192 2004: Factuur aannemer dd 1.02.05
28
2002
zie notitie 21.2.05 zie notitie 21.2.05
582.600 660.000 74.000 39.000
933.300 50.600
793.500 6.000
656.600 699.000
983.900
799.500
zie notitie 21.2.05
7.928 -85.602 -187.468
-125
zie notitie 21.2.05
590.012 717.785 66.712
98.785
742.253 737.100-7.747
-27.400
