EUROPESE COMMISSIE
Brussel, 2.5.2013 C(2013) 1909 definitief In de openbare versie van dit besluit zijn, overeenkomstig de artikelen 24 en 25 van Verordening (EG) nr. 659/1999 van de Raad van 22 maart 1999 tot vaststelling van nadere bepalingen voor de toepassing van artikel 93 van het EG-Verdrag (niet-openbaarmaking informatie die onder de geheimhoudingsplicht valt), delen van de tekst weggelaten. Het weggelaten gedeelte wordt aangegeven met vierkante haken […].
Betreft:
OPENBARE VERSIE Dit document is een intern document van de Commissie dat louter ter informatie is bedoeld.
Steunmaatregel nr. SA.31006 (2013/N) – België Compensaties door de Staat ten gunste van bpost voor de verrichting van openbare diensten in de periode 2013-2015
Geachte heer, 1.
PROCEDURE 1.
Na vooraanmeldingscontacten met de Commissie deed België op 7 maart 2013 aanmelding van staatssteunmaatregelen ten gunste van de Belgische Post (voorheen "DPLP", thans en hierna "bpost" genoemd) voor de periode 1 januari 2013 t/m 31 december 2015.
2.
Maatregelen die de Belgische staat al eerder nam ten gunste van bpost, namelijk in de periode 1992-2010, vormden het onderwerp van het besluit van de Commissie betreffende steunmaatregel SA.14588 van 25 januari 2012 (hierna "het besluit van 2012" genoemd). De Commissie hechtte haar goedkeuring aan een verlichting van de pensioenlasten ten bedrage van 3,8 miljard EUR waarvan bpost voordeel genoot via de pensioenhervorming van 1997, maar gelastte België 417 miljoen EUR aan onverenigbare steun van bpost terug te vorderen, omdat de jaarlijkse vergoedingen die in de periode 1992-2010 voor taken van openbare dienst werden toegekend, tot overcompensatie hadden geleid.
Zijne Excellentie de heer Didier REYNDERS Minister van Buitenlandse Zaken Karmelietenstraat 15 B - 1000 Brussel Commission européenne, B-1049 Bruxelles/Europese Commissie, B-1049 Brussel – België Telefoon: 00- 32 (0) 2 299.11.11.
3.
De aangemelde steunmaatregelen betreffen de financiering van een reeks openbaredienstverplichtingen die voor de periode 2013-2015 aan bpost zijn toevertrouwd.
4.
Om redenen van urgentie heeft België bij wijze van uitzondering aanvaard dat dit besluit wordt vastgesteld in de Engelse taal.
2.
BESCHRIJVING
2.1. De begunstigde 5.
De enige begunstigde van de maatregel is bpost, de belangrijkste exploitant van postdiensten in België, die als kerntaken het ophalen, sorteren, vervoeren en bezorgen van brieven en pakketten heeft. Op 1 september 2010 werd de naam van de Belgische Post gewijzigd van "De Post/La Poste" ("DPLP") in "bpost".
6.
Bpost was een openbaar bedrijf (regie) tot 1992, toen het werd omgevormd tot een afzonderlijke rechtspersoon ("autonoom overheidsbedrijf"). In 2000 werd de rechtsvorm gewijzigd in die van "naamloze vennootschap van publiek recht". Bpost is thans een publiekrechtelijke vennootschap met beperkte aansprakelijkheid.
7.
Sinds eind 2010 is de postmarkt in België volledig geliberaliseerd en de laatste overgebleven voorbehouden sector is afgeschaft. Bpost heeft dus geen monopolierechten meer op de postmarkt.
8.
Eind 2011 had bpost 31 588 werknemers en bedroegen haar bedrijfsopbrengsten 2 364,6 miljoen EUR (vergeleken met 2 317,8 miljoen EUR in 2010). Er werd een nettoverlies geleden van 57,4 miljoen EUR terwijl in 2010 nog een nettowinst werd behaald van 209,6 miljoen EUR). Dat verlies was te wijten aan een voorziening van 291 miljoen EUR die voor de terugvordering werd opgezet. Die voorziening was gelast bij het besluit van 20121.
9.
Sinds 1 januari 2008 is bpost onderverdeeld in drie divisies: bpost business (grote klanten), residential market and mass channels (particulieren en kleine ondernemingen) en bpost international (grensoverschrijdende bezorging). Daarnaast heeft De Post verscheidene dochterondernemingen, waaronder Bank van De Post (thans "bpost bank").
10.
Een minderheidsbelang in bpost van 50 % minus één aandeel is sinds 2006 in handen van de particuliere investeerder CVC Capital Partners. De Belgische Staat blijft de meerderheidsaandeelhouder (50 % plus 1 aandeel).
2.2. Openbare taken van bpost 2.2.1. Verplichtingen van openbare dienst zoals gedefinieerd in de Belgische wetgeving en in de beheerscontracten 11.
1
Als naamloze vennootschap van publiek recht valt bpost onder de Belgische Wet van 21 maart 1991 betreffende de hervorming van sommige economische overheidsbedrijven (hierna "de Wet van 1991" genoemd). Deze wet geeft in algemene termen een beschrijving van de openbare taken die de Belgische Staat aan
Zie het jaarverslag van 2011 van bpost op: http://www.bpost.be/site/nl/docs/postgroup/annual_reports/Annual_Report_2011.pdf.
2
bpost heeft toevertrouwd, met inbegrip van de universeledienstverplichting (hierna ook kortweg "UDV" genoemd) in de zin van de postdienstenrichtlijn (Richtlijn 97/67/EG, zoals gewijzigd bij Richtlijn 2002/39/EG en bij Richtlijn 2008/6/EG).
2
12.
De precieze inhoud en modaliteiten van de taken van openbare dienst zijn gespecificeerd in door de Staat en bpost ondertekende beheerscontracten. Daarin wordt tevens de economische relatie tussen bpost en de Staat omschreven, dat wil zeggen de toepasselijke vergoedingsparameters voor deze taken, de gedragsregels ten aanzien van gebruikers en de compensatie voor de nettokosten van het verrichten door bpost van de diensten van algemeen economisch belang (hierna ook kortweg "DAEB's" genoemd).
13.
Sinds bpost in 1992 een autonoom overheidsbedrijf werd, heeft het vier beheerscontracten met de Belgische Staat getekend voor de volgende perioden: Eerste contract: 14.9.1992-31.12.1996;
Tweede contract: 1.1.1997-23.9.2002;
Derde contract: 24.9.2002-23.9.2005;
Vierde contract: 24.9.2005-31.12.20122.
14.
Elk contract voorziet in een jaarlijkse vergoeding door de Staat voor de uitvoering van de taken van openbare dienst zoals uiteengezet in het contract in kwestie.
15.
De Commissie heeft al onderzoek gedaan naar de compensatie door de Staat krachtens de eerste drie contracten en krachtens het vierde beheerscontract voor de periode 24 september 2005 t/m 31 december 2010. Dat onderzoek mondde uit in het besluit van 2012.
16.
Wat betreft de verlenging van het vierde beheerscontract voor 2011-2012, stelden de Belgische autoriteiten de Commissie ervan in kennis dat bpost in 2011 en 2012 respectievelijk 320 688 725 EUR en 321 693 344 EUR had ontvangen ter compensatie van verrichte diensten van algemeen economisch belang. De Belgische autoriteiten vonden dat op basis van de in het besluit van 2012 vastgestelde methode bpost in deze periode was overgecompenseerd. In hun aanmelding hebben de Belgische autoriteiten zich er daarom formeel toe verbonden om vóór 15 mei 2013 de overcompensatie ten bedrag van 123 miljoen EUR terug te vorderen die voortkomt uit de verlenging van het vierde beheerscontract overeenkomstig de methode als vastgesteld in het besluit van 2012.
17.
Het onderhavige besluit betreft het vijfde beheerscontract, dat de periode 2013-2015 beslaat.
Het vierde beheerscontract, dat aanvankelijk zou aflopen op 31 december 2010, werd verlengd tot 31 december 2012 hangende de inwerkingtreding van het vijfde beheerscontract.
3
2.2.2. Diensten van algemeen economisch belang die krachtens het vijfde beheerscontract aan bpost zijn toevertrouwd 18.
De Wet van 1991 had voor onbepaalde duur DAEB's toevertrouwd aan bpost. In hun aanmelding deden de Belgische autoriteiten opgave van een ontwerp van een gewijzigde versie van de Wet van 1991, volgens welke de periode waarin aan bpost dezelfde DAEB's worden toevertrouwd, afloopt op 31 december 2015. Dit ontwerp (hierna "de Wet van 1991 zoals gewijzigd" genoemd) is een van de door de Belgische autoriteiten aangemelde besluiten waarbij bpost met de diensten van algemeen economisch belang wordt belast.
19.
Het andere door de Belgische autoriteiten aangemelde besluit waarbij bpost met de DAEB's wordt belast, betreft het vijfde beheerscontract, dat de periode van 1 januari 2013 t/m 31 december 2015 beslaat. In dit contract wordt de inhoud van de aan bpost toevertrouwde DAEB's nauwkeurig aangegeven, alsmede de precieze aard en de duur van de openbaredienstverplichtingen; het betrokken grondgebied; de parameters voor de berekening, de controle en de herziening van de compensatie, alsmede de regelingen om overcompensatie te voorkomen en terug te betalen. Het beheerscontract treedt pas in werking nadat het bij koninklijk besluit is goedgekeurd3.
2.2.2.1. Openbaredienstverplichtingen die krachtens het vijfde beheerscontract aan bpost zijn toevertrouwd 20.
De UDV's (deel 2) en de aan bpost toevertrouwde DAEB's (deel 3) worden in het vijfde beheerscontract afzonderlijk behandeld.
21.
In deel 3 van het vijfde beheerscontract worden de taken van algemeen economisch belang door de Belgische Staat als volgt omschreven: Netwerkdienst van algemeen economisch belang (hierna "de netwerk-DAEB" genoemd) 1. De instandhouding van het retailnetwerk (netwerk van verkooppunten) Dagelijkse diensten van algemeen economisch belang 2. De distributie van pers i.
De bezorging van dagbladen
ii.
De bezorging van tijdschriften
3. De betaling aan huis van ouderdoms- en overlevingspensioenen en tegemoetkomingen aan mensen met een handicap 4. Financiële postdiensten
3
i.
Het aanvaarden van cash deposito's voor postzichtrekeningen en het verrichten van betalingen naar of van deze rekeningen;
ii.
Het aanvaarden van cash deposito's ter creditering van een postzichtrekening of een rekening bij een andere financiële instelling;
Artikel 4, §3, van de Wet van 1991 zoals gewijzigd.
4
iii.
De uitgifte en betaling van binnenlandse postwissels (volmachten).
Ad-hocdiensten van algemeen economisch belang 5. De sociale rol van de postbode 6. De uitreiking van al dan niet geadresseerde verkiezingsdrukwerken 7. De uitreiking tegen een bijzonder tarief van postzendingen die door het verenigingsleven worden verstuurd. 8. De uitreiking van brievenpost die onder het stelsel van de portvrijdom valt 9. Het drukken, de verkoop, de terugbetaling, de vervanging en de uitwisseling van de visverloven 10. Het bezorgen van poststukken die onder het stelsel van de portvrijdom valt 11. De dienst "AUB Postbode" 12. Het verstrekken van informatie aan het publiek 13. De medewerking van bpost met betrekking tot de uitreiking van pakken stembrieven 14. De betaling van presentiegelden bij verkiezingen 15. De financiële en administratieve behandeling van boetes 16. Verkoop van postzegels en andere postproducten 22.
Volgens het vijfde beheerscontract ontvangt bpost een vergoeding voor een aantal bovengenoemde DAEB's. Andere DAEB's geven geen recht op compensatie door de Belgische Staat. De universele postdienst is van compensatie uitgesloten.
2.2.3. DAEB's waarvoor bpost recht heeft op compensatie De netwerk-DAEB
4
23.
Volgens artikel 15 van het vijfde beheerscontract is bpost belast met de netwerkDAEB (een "retailnetwerk van postale servicepunten"). De voorwaarden waaraan bpost moet voldoen worden beschreven in de artikelen 15 t/m 20 van het vijfde beheerscontract. Volgens die bepalingen is bpost door de Belgische Staat de verplichting opgelegd om een netwerk van verkooppunten in stand te houden met een grotere dekkingsgraad en geografische dichtheid dan wat commercieel haalbaar zou zijn of vereist is om te voldoen aan de UDV's en andere taken van openbare dienst ("product-DAEB's4"). Dit is het doel van de netwerk-DAEB die aan bpost is toevertrouwd.
24.
Het retailnetwerk van bpost bestaat uit verschillende soorten postale servicepunten:
Product-DAEB's hebben betrekking op zowel de dagelijkse als de ad-hocdiensten van algemeen economisch belang.
5
Postkantoren in eigendom van bpost, die door het bedrijf zelf rechtstreeks worden geëxploiteerd en de klant een volledig dienstenaanbod5 leveren. Postwinkels, die door derden worden geëxploiteerd en die taken van openbare dienst verrichten in naam en voor rekening van bpost. Derden kunnen private of publieke partners zijn. Posthaltes, die postale servicepunten of andere contactpunten zijn voor de klant en waar gedurende een beperkt aantal uren ten minste het basisassortiment wordt aangeboden6 door personeel van bpost. Posthaltes kunnen in een postwinkel gevestigd zijn. Er zijn momenteel geen posthaltes opgenomen in het netwerk. 25.
Het volledige netwerk van verkooppunten zal worden gestructureerd als een nabijheidsnetwerk voor klanten, met als doel om territoriale en sociale cohesie in België te bewerkstelligen. Volgens het vijfde beheerscontract zal het door bpost opgezette netwerk voor de duur van het contract bestaan uit: 1. Minstens 1 300 postale servicepunten. Elk postaal servicepunt biedt minstens het basisassortiment aan. Een postaal servicepunt moet voor minstens 95 % van de bevolking bereikbaar zijn binnen 5 kilometer (via de weg) en voor minstens 98 % binnen 10 kilometer (via de weg). 2. Minsten 650 postkantoren door: • in elk van de 589 gemeenten van het land over minstens één postkantoor te beschikken; • in sommige gemeenten over meer dan één postkantoor te beschikken (bpost is vrij om, rekening houdend met haar sociale rol, te bepalen in welke gemeente meer dan één postkantoor behouden blijft).
5
6
Het "volledige dienstenaanbod" bestaat uit ten minste de volgende openbare diensten: (a) de diensten van het basisassortiment (zie voetnoot 6); (b) de uitvoering van verrichtingen van basisbankdiensten, zoals gedefinieerd in de Wet van 24 maart 2003 tot instelling van een basisbankdienst; (c) de betaling van binnenlandse postwissels; (d) de verkoop, terugbetaling, vervanging en uitwisseling van visverloven; (e) het aanvaarden van cash deposito's van meer dan 500 EUR voor rekeningen gehouden bij bpost of andere financiële instellingen; (f) de afhaling van contant geld van een rekening, ongeacht de voorgestelde methode; (g) uitbetaling van assignaties -P; (h) in ontvangstneming van overschrijvingsformulieren met betrekking tot betaling vanuit eigen rekening. Het basisassortiment bestaat uit de volgende openbare diensten: (a) de inontvangstneming van zendingen van stukpost-brievenpost en stukpost-postpakketten die deel uitmaken van de universele dienstverplichting; (b) het ter beschikking houden en afgeven van stukpost-aangetekende zendingen en stukpost-postpakketten die deel uitmaken van de universele dienstverplichting en waarvoor een bericht werd achtergelaten (vruchteloze aanbieding thuis); (c) de verkoop van postzegels; (d) de aanvaarding van cash deposito's van ten hoogste 500 EUR voor rekeningen gehouden bij bpost of andere financiële instellingen; (e) voor zover mogelijk, wordt een minimum assortiment van verpakking voor brievenpost en postpakketten te koop aangeboden.
6
26.
27.
Het volledige netwerk van verkooppunten van bpost bestaat uit 673 postkantoren en 682 postwinkels (1 355 postale servicepunten). Het netwerk kan worden onderverdeeld in componenten:
Het commerciële netwerk: deze component zou bpost handhaven, ook als er geen enkele taak van openbare dienst aan het bedrijf zou zijn toevertrouwd. Er liggen twee commerciële beginselen aan ten grondslag: winstmaximalisatie en optimale tevredenheid bij de klanten (door een optimale gebiedsspreiding) in combinatie met zo min mogelijk postale servicepunten. De Belgische Staat meent dat deze component van het netwerk van verkooppunten bestaat uit […]* postkantoren en […] postwinkels ([…] postale servicepunten).
Het toegankelijkheidsnetwerk: dit is de component die noodzakelijk is om taken vanuit de UDV en andere taken van openbare dienst ("product-DAEB's") naar behoren te verrichten. Overeenkomstig artikel 142, §2 van de Wet van 1991 zoals gewijzigd moet bpost ter nakoming van haar UDV één toegangspunt per gemeente in stand houden. Gebruikers moeten op elk toegangspunt alle soorten poststukken die onder de universele dienstverlening vallen (waaronder pakketten), kunnen afgeven en poststukken kunnen ophalen die vruchteloos thuis werden aangeboden (met inbegrip van aangetekende post). Het toegangspunt in elke gemeente moet dus ten minste een postwinkel zijn. Onder het toegankelijkheidsnetwerk valt het volledige commerciële netwerk plus […] aanvullende postwinkels om te beantwoorden aan de dichtheidsvereisten. Het bestaat uit […] postale servicepunten.
Het nabijheidsnetwerk: dit is de noodzakelijke component om de nabijheid van de dienstverlening en de territoriale aanwezigheid van de dienst binnen België te waarborgen. Het gaat verder dan het toegankelijkheidsnetwerk (en dus ook verder dan het commerciële netwerk). Het nabijheidsnetwerk is een uitbreiding op het toegankelijkheidsnetwerk voortvloeiend uit de UDV en de product-DAEB's. Deze component van het retailnetwerk bestaat uit […] postkantoren en […] postwinkels ([…] postale servicepunten).
De netwerk-DAEB houdt de verplichting in het nabijheidsnetwerk in stand te houden. Deze DAEB kan ook worden gedefinieerd als het verschil tussen het volledige netwerk en het toegankelijkheidsnetwerk (zie figuur 1):
7
Figuur 1: De netwerk-DAEB Totale netwerk: 673 postkantoren en 682 postwinkels (1 355 PSP’s)
Toegankelijkheidsnetwerk […] postkantoren en […] postwinkels ([…] PSP’s)
[…] PSP’s
[…] postale servicepunten (PSP’s)
Territoriale aanwezigheid: […] postkantoren en […] postwinkels ([…] PSP’s) Commerciële netwerk : […] postkantoren, […] postwinkels ([…] PSP’s)
Dagelijkse diensten van algemeen economisch belang 28.
Dagelijkse diensten van algemeen economisch belang omvatten taken van openbare dienst die met een zekere regelmaat (bijvoorbeeld dagelijks, maandelijks) ten behoeve van de gebruikers worden verricht. Ze bestaan uit (i) de distributie van pers (twee DAEB's: de vroege bezorging van dagbladen en de verdeling van tijdschriften), (ii) "Cash at Counter Services" of financiële postdiensten, en (iii) de betaling aan huis van pensioenen.
29.
Distributie van pers: hoewel persdistributie volgens de postdienstenrichtlijn in het algemeen deel kan uitmaken van de universele dienstverlening, heeft de Belgische Staat deze dienst als afzonderlijke openbare taak aangemerkt in wetten, koninklijke besluiten en het vijfde beheerscontract. De criteria die de DAEB persdistributie duidelijk onderscheiden van de UDV zijn de volgende: Doelstellingen van de taak: de Belgische autoriteiten achten het van bijzonder belang te verzekeren dat er een brede verspreiding van de geschreven pers over het hele Belgische grondgebied plaatsvindt om de informatievoorziening en de verscheidenheid van mening te versterken en om de deelname van het publiek aan het politieke debat te bevorderen.
Specifieke operationele voorwaarden in het contract: de aan bpost opgelegde specifieke persdistributiedienst gaat verder dan de klassieke distributiedienst in het kader van de universele dienst. Voor deze dienst geldt een strikte set van kwaliteits- en prestatiecriteria wat betreft levering (bv. bezorging vóór 7.30 uur), frequentie, leveringsopties voor de uitgevers, flexibiliteit inzake volume voor de uitgevers, en continuïteit van de dienstverlening (met onder meer een enge omschrijving van overmacht).
8
30.
Specifieke tarieven: de tarieven voor de bezorging van dagbladen en tijdschriften worden vastgesteld in driehoeksoverleg (Belgische Staat/bpost/de pers) en moeten niet worden goedgekeurd door de Belgische telecomregulator, het Belgisch Instituut voor Postdiensten en Telecommunicatie – BIPT, zoals bij de tarieven voor de universele dienst het geval is. Zijn de tarieven voor de universele dienst afgestemd op de kosten, dan liggen de tarieven voor dagbladen en tijdschriften veel lager om de specifieke doelstellingen van die taak te bereiken.
Zoals hierboven aangegeven omvat de DAEB persdistributie de vroege bezorging van dagbladen en de verdeling van tijdschriften. Vroege bezorging van dagbladen
31.
Artikel 2 van de Wet van 1971 en artikel 141, §1, van de Wet van 1991 zoals gewijzigd belasten bpost met de taak om dagbladen vervroegd uit te reiken. De basisvoorwaarden waaraan bpost moet voldoen worden beschreven in de artikelen 21 t/m 28 van het Koninklijk Besluit van 27 april 2007. Deze voorwaarden zijn verder uitgewerkt in artikel 27 van het vijfde beheerscontract.
32.
Bpost moet garanderen dat dagbladen zes dagen per week (behalve op feestdagen) worden uitgereikt, van maandag tot vrijdag vóór 7.30 uur en op zaterdag vóór 10.00 uur. De DAEB wordt aangeboden tegen gereduceerde tarieven die met de uitgevers zijn overeengekomen en door de Belgische Staat zijn goedgekeurd. De tarieven zijn zonder onderscheid van toepassing over het gehele Belgische grondgebied.
33.
Eenvoudig gezegd, verlangt de Belgische Staat van bpost dat het werkt met een 'last resort'-systeem voor dagbladenbezorging dat garandeert dat elke Belgische burger tegen uniforme en betaalbare tarieven kranten kan ontvangen. Het staat de uitgevers echter vrij om andere distributiesystemen op te zetten of te gebruiken. Verdeling van tijdschriften
34.
Op grond van artikel 2 van de Wet van 1971 en artikel 141, §1, van de Wet van 1991 zoals gewijzigd is ook de bezorging van tijdschriften aan bpost toevertrouwd. De basisvoorwaarden waaraan bpost moet voldoen worden beschreven in het Koninklijk Besluit van 27 april 2007. Deze voorwaarden zijn verder uitgewerkt in artikel 27 van het vijfde beheerscontract en in de bijzondere overeenkomst van 30 april 2007 tussen bpost en de Belgische Staat.
35.
De Belgische Staat heeft bpost belast met de bezorging van tijdschriften, vijf keer per week aan alle woningen in het Koninkrijk, met inbegrip van tijdschriften die zonder winstoogmerk worden uitgegeven door bonafide organisaties en nonprofitorganisaties. Deze DAEB wordt aangeboden tegen gereduceerde tarieven die zijn vastgesteld in de bijzondere overeenkomst van 30 april 2007.
36.
Financiële postdiensten: overeenkomstig de Wet van 6 juli 1971 betreffende de oprichting van bpost, het Koninklijk Besluit van 12 januari 1970 houdende reglementering van de postdienst en de Wet van 1991 zoals gewijzigd is bpost belast met de uitvoering van bepaalde financiële diensten. Deze diensten zijn verder
9
uitgewerkt in artikel 39 van het vijfde beheerscontract, op grond waarvan bij bpost de volgende verplichting rust: het aanvaarden van stortingen op post-zichtrekeningen en het uitvoeren van betalingsverrichtingen naar of van deze rekeningen; het aanvaarden van geldstortingen ter creditering van een post-zichtrekening of een rekening van een andere financiële instelling; de uitgifte en betaling van binnenlandse postwissels (volmachten). 37.
De Belgische Staat verlangt van bpost dat het deze financiële diensten als universele diensten aanbiedt, ook aan personen waarvoor banken geen diensten verzorgen, bijvoorbeeld omdat ze hoge schulden hebben en financieel kwetsbaar zijn. Ondanks de hoge kosten die met geldverrichtingen gepaard gaan, wordt de dienst tegen gereduceerde tarieven aangeboden om ze voor alle burgers in het land betaalbaar te houden.
38.
Betaling aan huis van pensioenen: bpost verbindt zich tot het uitvoeren van de dienst van betaling aan huis van ouderdoms- en overlevingspensioenen en van tegemoetkomingen aan personen met een handicap, in overeenstemming met artikel 128 van het Koninklijk Besluit van 12 januari 1970 en de Wet van 1991 zoals gewijzigd. Deze DAEB is verder uitgewerkt in artikel 44 van het vijfde beheerscontract.
39.
De betaling aan huis van pensioenen is in essentie een dienst van sociale aard, omdat personen met een handicap en ouderen door deze dienst hun uitkeringen en pensioenen thuis in ontvangst kunnen nemen. Deze dienst wordt zonder extra kosten over het gehele grondgebied van België verleend.
Ad-hocdiensten van algemeen economisch belang 40.
Onder deze categorie DAEB's vallen taken van openbare dienst die uit hun aard eenmalig worden verstrekt.
41.
De sociale rol van de postbode: de Wet van 1991 zoals gewijzigd en artikel 49bis van het vijfde beheerscontract belasten bpost met de taak om de sociale rol van de postbode te waarborgen. Hieronder valt dienstverlening aan alleenstaanden en de minstbedeelden, met inbegrip van maar niet beperkt tot: tijd met hen doorbrengen (een praatje maken met de mensen, contacten onderhouden); hen bijstaan met elektronische transacties en betalingen (door onder andere gebruik te maken van draagbare terminals en elektronische identiteitskaarten). Uit tijdsmetingen is gebleken dat deze dienst uitkomt op gemiddeld […] per postbode en per bezorgingsronde. Deze dienst wordt kosteloos verleend aan de gebruikers. De Belgische Staat beoogt met deze DAEB de sociale cohesie te verbeteren en, in het bijzonder, bescherming te bieden aan alleenstaanden en onbevoorrechte burgers bij hen thuis.
42.
De uitreiking van al dan niet geadresseerde verkiezingsdrukwerken: in artikel 49, onder c), van het vijfde beheerscontract wordt bpost belast met de taak om het desbetreffende materiaal in de verkiezingsperiode tegen gereduceerde tarieven te 10
bezorgen. Met deze DAEB wil de Belgische Staat de verspreiding van informatie door alle kandidaten en politieke partijen vergemakkelijken en zo een meer open en democratisch verkiezingsproces bewerkstelligen. 43.
De uitreiking tegen een bijzonder tarief van postzendingen die worden verstuurd door het verenigingsleven: in artikel 49, onder f), van het vijfde beheerscontract wordt bpost belast met de taak om tegen gereduceerde tarieven poststukken te bezorgen die door het verenigingsleven worden verstuurd, teneinde het sociaal weefsel te stimuleren. De voorwaarden, toegangscriteria en gereduceerde tarieven voor deze poststukken worden bepaald in een bijzondere overeenkomst tussen bpost en de Staat. De Belgische Staat beoogt met deze DAEB de verspreiding van informatie van verenigingen te vergemakkelijken en zo hun rol in de samenleving te versterken.
44.
De uitreiking van brievenpost die onder het stelsel van de portvrijdom valt: artikel 49, onder g), van het vijfde beheerscontract belast bpost met de taak om kosteloos poststukken te bezorgen afkomstig van of gericht aan de Koning alsmede correspondentie tussen parlementsleden, correspondentie tussen bepaalde openbare diensten en instellingen enzovoort.
45.
In artikel 33 van het Koninklijk Besluit van 27 april 2007, artikel 57 van de Wet van 18 juli 1991 tot regeling van het toezicht op politie- en inlichtingendiensten en artikel 18 van de Wet van 22 maart 1995 tot instelling van federale ombudsmannen worden de poststukken die onder deze DAEB vallen uitvoerig beschreven. De Belgische Staat beoogt met deze DAEB de horizontale communicatie tussen de verschillende entiteiten van de staat onderling én de contacten tussen de burgers en staatsorganen te vergemakkelijken.
46.
Het drukken, de verkoop, de terugbetaling, de vervanging en de uitwisseling van visverloven: artikel 49, onder j), van het vijfde beheerscontract belast bpost met de taak om visverloven te drukken, verkopen, terug te betalen, vervangen en uit te wisselen. De Belgische Staat wil deze diensten als DAEB toewijzen om er eenvoudiger en doelmatiger op toe te zien hoe ze in de praktijk worden verleend.
2.2.4. DAEB's waarvoor bpost geen recht heeft op compensatie krachtens het vijfde beheerscontract De universeledienstverplichting en aanverwante verplichtingen 47.
In overeenstemming met artikel 141 van de Wet van 1991 zoals gewijzigd is bpost belast met de UDV voor een periode van acht jaar, met ingang van 2010 en eindigend op 31 december 2018. Na 2018 wijst de Belgische Staat de uitvoering van de UDV toe aan bpost en/of een andere aanbieder van postdiensten voor perioden van tien jaar. In artikel 142, §1, van diezelfde wet worden de specifieke taken die onder de UDV vallen, gespecificeerd. De toewijzing van de openbaredienstverplichting aan bpost wordt nader omschreven in deel 2 van het vijfde beheerscontract.
48.
De UDV die aan bpost is toevertrouwd bestaat uit de volgende diensten: het ophalen, het sorteren, het vervoer en de uitreiking van postzendingen tot 2 kg; 11
het ophalen, het sorteren, het vervoeren en de uitreiking van postpakketten tot 10 kg; de uitreiking van postpakketten ontvangen vanuit andere lidstaten tot 20 kg; het verlenen van diensten in verband met aangetekende zendingen en verzekerde zendingen. 49.
Bij de uitvoering van de UDV is bpost verplicht: om in elke gemeente minstens één toegangspunt te exploiteren voor de inontvangstneming van brievenpost en postpakketten die deel uitmaken van de universele dienst; om ten minste vijf dagen van de week in elke gemeente ten minste één ophaling en uitreiking van brieven en pakketten te organiseren; om postzendingen in heel België uit te reiken. Pakketten die bij de ontvanger vruchteloos zijn aangeboden, worden bewaard op een plaats in de gemeente waar de ontvanger woont.
50.
Als aanbieder van universele diensten moet bpost voldoen aan de volgende vereisten: de essentiële vereisten, zoals bepaald in artikel 142, §2 en §3, van de Wet van 1991 zoals gewijzigd, moeten worden nageleefd; aan de gebruikers die zich in vergelijkbare omstandigheden bevinden, wordt een identieke dienstverlening aangeboden; er wordt niet gediscrimineerd bij het aanbieden van de dienst; de dienst wordt, behoudens wegens overmacht, niet onderbroken of beëindigd; en de dienst evolueert overeenkomstig de technische, economische en sociale ontwikkeling en de behoeften van de gebruikers.
51.
Overeenkomstig artikel 8 van het vijfde beheerscontract is bpost in zijn hoedanigheid van door de Staat aangeduide exploitant ook verantwoordelijk voor het verstrekken van de internationale briefpost-dienst en internationale postcollidienst, in overeenstemming met de desbetreffende akten van de Wereldpostvereniging (UPU).
Ad-hocdiensten van algemeen economisch belang 52.
Het vijfde beheerscontract bepaalt dat sommige ad-hoc-DAEB's van compensatie zijn uitgesloten.
53.
De dienst "AUB Postbode": Artikel 49, onder b), van het vijfde beheerscontract belast bpost met de taak om de dienst "AUB Postbode" te leveren. Via deze DAEB stelt de Belgische Staat ouderen en minstbedeelden in staat om postbodes te verzoeken verschillende soorten postdiensten te leveren. De Belgische Staat beoogt met deze DAEB de sociale cohesie te verbeteren en hulp te bieden aan alleenstaanden en onbevoorrechte burgers bij hen thuis.
54.
Het verstrekken van informatie aan het publiek: artikel 49, onder c), van het vijfde beheerscontract belast bpost met de taak om informatie te verstrekken aan het publiek, op speciaal verzoek van de Belgische Staat. De informatieverspreiding kan 12
onder andere plaatsvinden via de postkantoren in het retailnetwerk van bpost. De Belgische Staat beoogt met deze DAEB de territoriale en sociale cohesie te versterken door te voorzien in een rechtstreeks communicatiekanaal met de burgers, in het bijzonder voor belangrijke kwesties en campagnes. 55.
Medewerking met betrekking tot de uitreiking van pakken stembrieven: artikel 49, onder d), van het vijfde beheerscontract belast bpost met de taak om postbodes in speciale bestelrondes pakken stembrieven (die meer dan 10 kg wegen) te laten uitreiken. De Belgische Staat beoogt met deze DAEB een efficiëntere en transparantere verkiezingsprocedure, alsmede meer consistentie in de administratieve details van de verschillende verkiezingsprocedures (bijvoorbeeld op federaal of regionaal niveau).
56.
De betaling van presentiegelden bij verkiezingen: artikel 49, onder h), van het vijfde beheerscontract belast bpost met de taak om de betaling van presentiegelden bij verkiezingen te beheren. bpost verstrekt de facturen en verzoekt vervolgens de entiteit waar de verkiezingen plaatsvonden de presentiegelden uit te betalen. De Belgische Staat beoogt met deze DAEB een efficiëntere en transparantere verkiezingsprocedure alsmede meer consistentie in de administratieve details van de verschillende verkiezingsprocedures (bijvoorbeeld op federaal of regionaal niveau).
57.
Financiële en administratieve behandeling van boetes: artikel 49, onder i), van het vijfde beheerscontract belast bpost met de taak om de betaling van boetes te beheren. Hieronder valt niet alleen het accepteren van de betaling maar ook andere administratieve verrichtingen die tot betaling leiden (bv. het verzenden van betalingsverzoeken aan inbreukmakers, herinneringen enzovoort). Met deze DAEB kan de Belgische Staat makkelijker toezien op de financiële en administratieve behandeling van boetes en ervoor zorgen dat de werkzaamheden efficiënt worden verricht en in overeenstemming met de fundamentele rechten van de mens en de algemene beginselen van goed bestuur.
58.
Verkoop van postzegels en andere postproducten: artikel 141, §1TER van de Wet van 1991 zoals gewijzigd en artikel 49, onder k), van het vijfde beheerscontract belast bpost met de taak om postzegels en andere postproducten te verkopen. Op basis van transparantiecriteria kan bpost derden de toelating geven postzegels en andere postwaarden te verkopen, waarbij de verkoop aan de eindgebruiker tegen frankeerwaarde dient te gebeuren, behalve bij verkoop voor filateliedoeleinden. De Belgische Staat beoogt met deze DAEB te waarborgen dat burgers postzegels en andere postproducten (ten minste) via het retailnetwerk van bpost eenvoudig kunnen verkrijgen. Deze dienst garandeert tevens een horizontale prijsstelling voor postzegels en andere postproducten over het gehele grondgebied door te eisen dat de frankeerwaarde ervan gelijk is aan de verkoopprijs voor de eindgebruiker, behalve bij verkoop voor filateliedoeleinden.
2.2.5. Door de Staat verleende compensaties aan bpost krachtens het vijfde beheerscontract 59.
Krachtens het vijfde beheerscontract verbindt de Belgische Staat zich ertoe om bpost te vergoeden voor de beschikbaarstelling van de netwerk-DAEB, de dagelijkse DAEB's en verscheidene ad-hoc-DAEB's (zoals aangegeven in punt 2.2.3) voor de boekjaren 2013-2015. 13
Voorschotten 60.
In anticipatie op het ex post berekende vergoedingsbedrag, ontvangt bpost voorschotten van de Staat. Deze voorschotten worden op de volgende bedragen vastgesteld: i) Voor de periode van 1 januari 2013 tot 31 december 2013: 303 720 300 EUR; ii) Voor de periode van 1 januari 2014 tot 31 december 2014: 304 389 328 EUR; iii) Voor de periode van 1 januari 2015 tot 31 december 2015: 294 285 260 EUR.
61.
Deze voorschotten vertegenwoordigen de totale voorziene nettokosten, nodig voor de verlening van alle DAEB's waarnaar in overweging 59 wordt verwezen, berekend op basis van de netto vermeden kosten ("net avoided cost"), ofwel de zogeheten NAC-methode, en uitgaande van een maximale inflatie van 2,2 % per jaar. De compensatie, en derhalve de voorschotten, zouden in de loop der tijd moeten dalen door de efficiëntiewinsten die bpost zal behalen en die voor een deel met de Belgische Staat worden gedeeld (zie overweging 65). De verkiezingen in 2014 verklaren waarom de benodigde compensatie in dat jaar naar verwachting hoger zal uitvallen. In het algemeen vormen bovengenoemde bedragen een limiet voor de controle achteraf, die hieronder wordt behandeld.
Controle achteraf 62.
Op het einde van elk kalenderjaar zal een controle achteraf van de financiële rekeningen van bpost worden uitgevoerd door een College van Commissarissen, dat het precieze vergoedingsbedrag voor diensten van algemeen economisch belang zal controleren op basis van de rekenmethode beschreven in de overwegingen 65 en 66 ("het berekende compensatiebedrag") en ervoor zal zorgen dat er geen overcompensatie plaatsvindt.
63.
Als het berekende compensatiebedrag lager ligt dan de som van de voorschotten voor een bepaald jaar, zal bpost het verschil binnen dertig dagen na de vaststelling van het verschil aan de Staat terugbetalen.
64.
Als het berekende compensatiebedrag hoger ligt dan de som van de voorschotten voor een bepaald jaar, komt bpost normaliter niet in aanmerking voor aanvullende betaling door de Staat, tenzij de inflatie in dat jaar hoger is dan 2,2 %, het percentage gebruikt voor de berekening van de totale voorziene nettokosten in verband met de verlening van alle DAEB's. In zo'n geval wordt een aanvullende vergoeding toegekend om bpost voor het hogere inflatiepercentage te compenseren.
Berekening van de compensatie voor de DAEB's 65.
De netwerk-DAEB en de dagelijkse DAEB's: voor de netwerk-DAEB en de dagelijkse DAEB's is de compensatie gelijk aan: a) de netto vermeden kosten, inclusief een redelijke winst; b) vermeerderd met een aandeel van 67 % in de efficiëntiewinsten of verminderd met een aandeel van 67 % in de efficiëntieverliezen (zie punt 3.2.2.8);
14
c) verminderd met boeten op grond van een speciaal mechanisme waarmee de prestaties van bpost aan verschillende streefdoelen inzake kwaliteit worden getoetst:
66.
3.
(i)
wat betreft de vroege bezorging van dagbladen, zorgt bpost ervoor dat het netto aantal klachten in verband met deze DAEB voor elke tienduizend uitreikingen minder dan elf bedraagt;
(ii)
wat betreft de bezorging van tijdschriften, zorgt bpost ervoor dat minstens 95 % van de tijdschriften op tijd wordt uitgereikt (d.w.z. binnen de uitreikingstermijnen die werden vastgelegd in een bijzondere overeenkomst gesloten tussen de Staat en bpost). Ook zorgt bpost ervoor minstens 97 % van de tijdschriften uit te reiken binnen de uitreikingstermijnen die in de bijzondere overeenkomst werden vastgelegd, plus één dag;
(iii)
wat betreft de financiële postdiensten, zorgt bpost ervoor dat 95 % van alle transacties op tijd wordt verricht. Transacties in verband met bpostbankrekeningen worden verricht in het kader van D+1. Voor alle overige rekeningen worden de transacties verricht in het kader van D+2;
(iv)
wat betreft de betaling aan huis van pensioenen, zorgt bpost ervoor dat het netto aantal klachten in verband met deze DAEB voor elke tienduizend uitreikingen minder dan vijftig bedraagt;
(v)
wat betreft de netwerk-DAEB, zorgt bpost ervoor dat tussen 80 % en 90 % van alle klanten in postkantoren binnen vijf minuten wordt bediend; daarnaast verbindt het zich ertoe bij de toepassing van de Goolda/Brasma7-norm een niveau van 80 % à 90 % te halen.
(vi)
Indien de in (i) t/m (iv) beschreven streefdoelen inzake kwaliteit niet worden bereikt en bpost efficiëntieverliezen lijdt, wordt het aandeel van de verliezen gedragen door bpost verhoogd van 67 % naar 100 %. Indien de in (i) t/m (iv) beschreven streefdoelen inzake kwaliteit niet worden bereikt en bpost efficiëntiewinsten behaalt, wordt het aandeel van bpost in de behaalde winsten verlaagd van 67 % tot 33%. Indien het in (v) beschreven kwaliteitsdoel niet wordt bereikt, kan de compensatie volgens een in artikel 24 van het vijfde beheerscontract opgenomen formule worden verminderd tot maximaal 10 %.
Ad-hocdiensten van algemeen economisch belang: voor ad-hoc-DAEB's wordt het compensatiebedrag berekend op basis van de netto vermeden kosten, inclusief een redelijke winst.
BEOORDELING
3.1. Aanwezigheid van steun in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU 67.
7
Volgens artikel 107, lid 1, VWEU "zijn steunmaatregelen van de staten of in welke vorm ook met staatsmiddelen bekostigd, die de mededinging door begunstiging van
Kwaliteitscriteria op basis van het GOOLDA/BRASMA-onthaalmodel (groeten, oogcontact maken, helpen/oplossingen aanreiken, glimlachen, bedanken, tot ziens zeggen).
15
bepaalde ondernemingen of bepaalde producties vervalsen of dreigen te vervalsen, onverenigbaar met de interne markt, voor zover deze steun het handelsverkeer tussen de lidstaten ongunstig beïnvloedt". 68.
Om een maatregel als staatssteun in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU te betitelen, moet dus aan elk van de vier volgende voorwaarden zijn voldaan: i) hij moet toerekenbaar zijn aan de lidstaat en met staatsmiddelen zijn bekostigd, ii) hij moet ondernemingen een economisch voordeel opleveren, iii) het voordeel moet selectief zijn, en iv) de maatregel vervalst de mededinging tussen lidstaten of dreigt deze te vervalsen.
3.1.1. Steun toerekenbaar aan de Staat en bekostigd met staatsmiddelen 69.
Om als staatssteun te worden aangemerkt, moet een financiële maatregel al dan niet rechtstreeks zijn bekostigd met staatsmiddelen en aan de staat toerekenbaar zijn.
70.
De jaarlijkse compensatie voor DAEB's wordt gefinancierd uit de staatsbegroting, zoals bepaald in het vijfde beheerscontract gesloten tussen bpost en de Belgische Staat.
71.
Dat betekent dat de aan bpost verleende compensatie voor de uitvoering van zijn openbaredienstverplichtingen toerekenbaar is aan de staat en bekostigd is met staatsmiddelen.
3.1.2. Economisch voordeel voor ondernemingen 72.
73.
74.
De Commissie herinnert eraan dat aan een onderneming verleende DAEBcompensatie onder bepaalde strikte voorwaarden niet als economisch voordeel hoeft te worden aangemerkt. In dat kader oordeelde het Hof van Justitie in zijn Altmark-arrest8 het volgende: "Wanneer [...] een overheidsmaatregel moet worden beschouwd als een compensatie voor de prestaties die de begunstigde ondernemingen hebben verricht om openbaredienstverplichtingen uit te voeren, zodat deze ondernemingen in werkelijkheid geen financieel voordeel ontvangen en die maatregel dus niet tot gevolg heeft dat zij in een gunstigere mededingingspositie worden geplaatst dan hun concurrenten, valt een dergelijke maatregel niet onder artikel 107, lid 1, VWEU". Het Hof maakte evenwel ook duidelijk dat, opdat een dergelijke compensatie in een concreet geval niet als staatssteun kan worden aangemerkt, aan elk van de vier hieronder genoemde voorwaarden moet zijn voldaan ('de Altmark-criteria'): 1. De begunstigde onderneming moet daadwerkelijk belast zijn met de vervulling van openbaredienstverplichtingen en deze verplichtingen moeten duidelijk omschreven zijn. 2. De parameters op basis waarvan de compensatie wordt berekend, moeten vooraf op objectieve en doorzichtige wijze worden vastgesteld.
8
Zaak C-280/00, Altmark Trans GmbH en Regierungspräsidium Magdeburg / Nahverkehrsgesellschaft Altmark GmbH. Zie ook de punten 42 e.v. van de Mededeling van de Commissie betreffende de toepassing van de staatssteunregels van de Europese Unie op voor het verrichten van diensten van algemeen economisch belang verleende compensatie, Publicatieblad C8 van 11.1.2012, blz. 4-14.
16
3. De compensatie mag niet hoger zijn dan nodig is om de kosten van de nakoming van de openbaredienstverplichtingen, rekening houdend met de ontvangsten en met een redelijke winst uit de nakoming van deze verplichtingen, geheel of gedeeltelijk te dekken. 4. Wanneer de met de uitvoering van openbaredienstverplichtingen te belasten onderneming niet is gekozen in het kader van een openbare aanbesteding, waarbij de kandidaat kan worden geselecteerd die deze diensten tegen de laagste kosten voor de gemeenschap kan leveren, moet de noodzakelijke compensatie worden vastgesteld op basis van de kosten die een gemiddelde, goed beheerde onderneming (hierna een "gemiddelde onderneming" genoemd) zou hebben gemaakt om deze verplichtingen uit te voeren. 75.
De Commissie vindt dat in de onderhavige zaak voldaan is aan de eerste drie Altmark-criteria om de in de volgende punten van het onderhavig besluit toegelichte redenen: 1. Eerste Altmark-criterium: zie de punten 3.2.2.1-3.2.2.2; 2. Tweede Altmark-criterium: zie punt 2.2.5; 3. Derde Altmark-criterium: zie punt 3.2.2.9.
76.
Wat het vierde Altmark-criterium betreft, erkennen de Belgische autoriteiten dat de openbaredienstverplichtingen niet na een open aanbestedingsprocedure aan bpost zijn toevertrouwd, maar voeren zij aan dat het compensatieniveau was vastgesteld op basis van een analyse van de kosten van een gemiddelde onderneming.
77.
Om dit argument te onderbouwen hebben de Belgische autoriteiten bpost vergeleken met andere West-Europese postexploitanten9 op het vlak van kosten, productiviteit en kwaliteit van de dienst. Uit deze vergelijking zou blijken dat bpost altijd tot de beste exploitanten behoort.
78.
De Commissie merkt echter op dat de vergelijking, afhankelijk van de geselecteerde indicatoren, alleen betrekking heeft op de perioden en/of jaren voorafgaand aan de onderhavige maatregel (2002-2009, 2003-2008, 2008, 2009). Zelfs in dit opzicht moet worden opgemerkt dat de Commissie al in 2012 heeft geconcludeerd dat bpost in deze periode niet als een gemiddelde onderneming kon worden aangemerkt (zie overweging 38 van het besluit van 2012).
79.
Voorts merkt de Commissie op dat in de groep bedrijven die ter vergelijking met bpost is gebruikt andere nationale verleners van universele diensten voorkomen die niet noodzakelijkerwijs gemiddelde ondernemingen zijn. In feite heeft de Commissie met betrekking tot verscheidene van deze exploitanten in het verleden besluiten inzake staatssteun10 vastgesteld waarin zij concludeerde dat zij niet als gemiddelde onderneming konden worden aangemerkt. Ook al kan worden erkend dat bpost efficiënter was dan die andere universeledienstverleners, zou dit niet volstaan om te bewijzen dat bpost aan het vierde Altmark-criterium voldoet.
9
Correos (Spanje), Posten Norge, Posten (Zweden), CTT Correios (Portugal), de Zwitserse post, de Oostenrijkse post, La Poste (Frankrijk), Deutsche Post, TNT (Nederland), Poste Italiane. 10 Bv. La Poste, Poste Italiane.
17
80.
Gelet op het voorgaande is de Commissie van mening dat niet is aangetoond dat aan het vierde Altmark-criterium is voldaan. De Commissie oordeelt derhalve dat de krachtens het vijfde beheerscontract toekende compensatie, bpost een economisch voordeel verschaft dat zij onder normale marktvoorwaarden niet zou hebben verkregen.
3.1.3. Selectiviteit 81.
Een financiële maatregel moet selectief zijn om als staatssteun te worden betiteld.
82.
Aangezien de jaarlijkse compensatie uit hoofde van het vijfde beheerscontract aan slechts één bedrijf (bpost) ten goede komt en dat bedrijf van aanvullende middelen voorziet, is met de maatregel aan bpost een selectief voordeel verleend.
3.1.4. Ongunstige beïnvloeding van het handelsverkeer en vervalsing van de mededinging 83.
Om als staatssteun te worden beschouwd, moet de maatregel de mededinging vervalsen of dreigen te vervalsen en het handelsverkeer tussen de lidstaten ongunstig beïnvloeden.
84.
Wanneer steun van een lidstaat de positie van een onderneming ten opzichte van concurrerende ondernemingen in het handelsverkeer binnen de interne markt versterkt, moet dit handelsverkeer worden geacht door de steun te worden beïnvloed. Voldoende is dat de begunstigde van de steun concurreert met andere ondernemingen op voor mededinging opengestelde markten11.
85.
De aan bpost toegekende DAEB-compensaties versterken haar economische positie en dreigen derhalve de mededinging te vervalsen. Bovendien kunnen deze compensaties het handelsverkeer tussen de lidstaten ongunstig beïnvloeden doordat bpost opereert op markten die openstaan voor concurrentie, zoals de markt voor postdiensten, die al sinds eind 2010 volledig is geliberaliseerd, en indien er sprake is van aanzienlijke grensoverschrijdende handel. Met name op de markt voor de bezorging van pakketten ondervindt bpost concurrentie van ondernemingen die actief zijn in andere lidstaten, zoals DPD, GLS en andere mondiale integratoren zoals UPS, FedEx en TNT Express12. Bpost is ook actief op de markt voor persdistributie, een markt waarop ondernemingen uit andere lidstaten actief zijn of kunnen worden.
86.
Voorts is bpost actief in de sector financiële diensten (zichtrekeningen en spaarrekeningen van bpost en betaaldiensten) waar bpost concurreert met marktpartijen die financiële producten aanbieden, zoals banken en financiële ondernemingen. De zicht- en spaarrekeningen van bpost, die worden gebruikt om zowel te betalen als te sparen, concurreren met zichtrekeningen en spaarproducten
11
Zaak C-730/79, arrest van 17 september 1980, Philip Morris / Commissie, Jurispr. 1980, blz. 2671, punten 11 en 12, en arrest van 30 april 1998, Het Vlaamse Gewest / Commissie, zaak T-214/95, Jurispr. 1998, blz. II-717, punten 48 t/m 50. Gevoegde zaken T-298/97, T-312/97, T-313/97, T-315/97, T-600/97 t/m T607/97, T-1/98, T-3/98 t/m T-6/98 en T-23/98, Mauro Alzetta en anderen / Commissie, Jurispr. 2000, blz. II-2319, punten 143-147. 12 Zaak C-320/91 Corbeau, Jurispr. 1993, blz. I-2533.
18
van de banken. De banksector staat open voor concurrentie en wordt gekenmerkt door een aanzienlijk handelsverkeer tussen de lidstaten. Banken uit verschillende lidstaten zijn al vele jaren in België actief13. 87.
In het licht van het voorgaande is het duidelijk dat overheidsmaatregelen waarmee bpost een economisch voordeel verleend krijgt, de mededinging in de interne markt kunnen vervalsen en het handelsverkeer tussen de lidstaten ongunstig kunnen beïnvloeden.
3.1.5. Conclusie 88.
Op basis van het bovenstaande is de Commissie van mening dat de compensatie die de Staat krachtens het vijfde beheerscontract aan bpost heeft toegekend voor de levering van openbare diensten, staatssteun inhoudt in de zin van artikel 107, lid 1 VWEU.
3.2. Beoordeling van de verenigbaarheid van de steun 3.2.1. Rechtsgrondslag 89.
Onder bepaalde voorwaarden laat artikel 106, lid 2, VWEU toe dat de Commissie compensatie voor DAEB's als verenigbaar met de interne markt aanmerkt. De herziene kaderregeling inzake staatssteun in de vorm van compensatie voor de openbare dienst (hierna "de DAEB-kaderregeling van 2012" genoemd)14 zet de richtsnoeren uiteen op basis waarvan de verenigbaarheid van de DAEBcompensatie kan worden beoordeeld.
3.2.2. Verenigbaarheidsbeoordeling 90.
Volgens de DAEB-kaderregeling verenigbaarheidscriteria van toepassing:
van
2012
zijn
de
volgende
3.2.2.1. Reële dienst van algemeen economisch belang als bedoeld in artikel 106, VWEU en publieke raadpleging Reële dienst van algemeen economisch belang 91.
De netwerk-DAEB: de netwerk-DAEB wordt om de volgende redenen door de Belgische Staat als reële dienst van algemeen economisch belang aangemerkt: het retailnetwerk van bpost vervult een belangrijke sociale en economische rol die verder gaat dan de toegankelijkheid tot de universele dienst en andere DAEB's. Dit netwerk van verkooppunten brengt de dienstverlening dichtbij de klant en verleent in het hele land toegang tot een reeks openbare (postale en niet-postale) diensten voor alle burgers, met inbegrip van plattelandsbewoners, ouderen, personen met een handicap en sociaal minderbedeelden, die niet via internet of telefonisch kunnen worden geleverd;
13 Vgl. 'The competitiveness of financial institutions and centres in Europe', Donald E. Fair, Robert Raymond, Société universitaire européenne de recherches financières, 1994, Kluwer Economic Publishers. 14 Mededeling van de Commissie: EU-kaderregeling inzake staatssteun in de vorm van compensatie voor de openbare dienst (2011), PB C 8 van 11.1.2012, blz. 15.
19
postale servicepunten (met name in plattelandsgebieden) fungeren als steunpunten voor lokale gemeenschappen en worden door burgers gebruikt als bronnen van informatie en hulp op het gebied van openbare diensten.
92.
Op basis van de verstrekte inlichtingen is de Commissie van mening dat de netwerk-DAEB inderdaad een reële DAEB is en dat aan de definitie van de Belgische autoriteiten geen kennelijke beoordelingsfout ten grondslag ligt.
93.
De karakterisering van de andere diensten die als DAEB's aan bpost zijn toevertrouwd, wordt door de Belgische autoriteiten gerechtvaardigd op basis van de volgende elementen.
94.
Bezorging van dagbladen: deze dienst acht de Belgische Staat essentieel om de persvrijheid alsmede de pluraliteit van de media en vrijheid van meningsuiting te bewaren, gewaarborgd bij respectievelijk artikel 25 en artikel 19 van de Belgische grondwet.
95.
Bezorging van tijdschriften: deze dienst acht de Belgische Staat essentieel om de persvrijheid alsmede de pluraliteit van de media en vrijheid van meningsuiting te bewaren, gewaarborgd bij respectievelijk artikel 25 en artikel 19 van de Belgische grondwet.
96.
Financiële postdiensten: hiermee beoogt de Belgische Staat de sociale cohesie te verbeteren; ze worden immers universeel aangeboden, ook aan personen waarvoor banken geen diensten verzorgen, bijvoorbeeld omdat ze hoge schulden hebben en financieel kwetsbaar zijn. Ondanks de hoge kosten die met geldverrichtingen gepaard gaan, wordt de dienst tegen gereduceerde tarieven aangeboden om ze voor alle burgers in het land betaalbaar te houden.
97.
Betaling aan huis van pensioenen: De Belgische Staat beoogt met deze dienst de sociale cohesie te verbeteren omdat die het mogelijk maakt uitkeringen en pensioenen van personen met een handicap en ouderen bij hen thuis af te leveren.
98.
Sociale rol van de postbode: de Belgische Staat beoogt met deze dienst de sociale cohesie te verbeteren en, in het bijzonder, bescherming te bieden aan alleenstaanden en onbevoorrechte burgers bij hen thuis.
99.
De uitreiking van al dan niet geadresseerde verkiezingsdrukwerken: de Belgische Staat beoogt met deze dienst een meer open en democratisch verkiezingsproces te bewerkstelligen.
100.
De uitreiking tegen een bijzonder tarief van postzendingen die worden verstuurd door het verenigingsleven: de Belgische Staat beoogt met deze dienst de verspreiding van informatie van verenigingen te vergemakkelijken en zo hun rol in de samenleving te versterken.
101.
De uitreiking van brievenpost die onder het stelsel van de portvrijdom valt: de Belgische Staat beoogt met deze dienst de horizontale communicatie tussen de verschillende entiteiten van de staat onderling én de contacten tussen de burgers en staatsorganen te vergemakkelijken. 20
102.
Het drukken, de verkoop, de terugbetaling, de vervanging en de uitwisseling van visverloven: de Belgische Staat acht deze dienst essentieel om te waarborgen dat het strikte regelgevingskader voor de hengelsport naar behoren ten uitvoer wordt gelegd.
103.
Opgemerkt kan worden dat de bovengenoemde DAEB's al onder de voorgaande beheerscontracten aan bpost waren toevertrouwd en dat de Commissie al in het besluit van 2012 had ingestemd met hun karakterisering als reële DAEB's15. Afgezien van het belang van deze diensten voor de burger zouden ze, rekening houdend met de stringente voorwaarden die de Belgische Staat eraan heeft gesteld, niet onder normale marktvoorwaarden kunnen worden geleverd.
104.
Daarnaast wordt in punt 14 van de kaderregeling van 2012 inzake staatssteun in de vorm van compensatie voor de openbare dienst bepaald dat: "de lidstaten aan [dienen] te tonen dat zij de behoeften aan een openbare dienst goed hebben onderzocht, mede aan de hand van een publieke raadpleging of andere passende instrumenten waarmee de belangen van gebruikers en dienstverrichters kunnen worden meegenomen".
105.
Met het oog hierop heeft de Belgische Staat in december 2012 een publieke raadpleging gehouden over het toevertrouwen van de diensten van algemeen economisch belang aan bpost, waarbij alle DAEB's waarvoor compensatie wordt verleend op basis van de volgende thema's opnieuw zijn ingedeeld:
Persvrijheid en het recht op informatie
Bezorging van kranten; Bezorging van tijdschriften.
Sociale en territoriale nabijheid
De netwerk-DAEB; De sociale rol van de postbode; De uitreiking van al dan niet geadresseerde verkiezingsdrukwerken; De uitreiking tegen een bijzonder tarief van postzendingen die worden verstuurd door het verenigingsleven; De uitreiking van brievenpost die onder het stelsel van de portvrijdom valt; Financiële postdiensten, zoals geldstortingen; Betaling aan huis van pensioenen en sociale uitkeringen.
Informatieverstrekking aan het publiek en dagelijks leven
Informatieverstrekking aan het publiek; Drukken, verkoop, terugbetaling, vervanging en uitwisseling van visverloven; Financiële en administratieve behandeling van boetes.
15 Zie bijvoorbeeld overweging 33 van het besluit van 2012.
21
106.
Deze publieke raadpleging was bedoeld om na te gaan of gebruikers en aanbieders de meningen van de Belgische Staat delen omtrent de noodzaak en het sociaaleconomisch belang van deze diensten.
107.
De Belgische Staat benaderde gebruikers en aanbieders van openbare diensten door middel van een representatieve enquête waarbij met de geënquêteerden telefonisch een vragenlijst werd doorgenomen. Uit deze publieke raadpleging bleek dat de aan bpost toevertrouwde DAEB's een belangrijke sociale en economische rol vervullen en beantwoorden aan de behoeften en verwachtingen van de Belgische bevolking. De Belgische bevolking vond onderstaande DAEB's het belangrijkst:
108.
De netwerk-DAEB: 90 % van de Belgische bevolking vindt deze DAEB zeer of tamelijk belangrijk;
Betaling aan huis van pensioenen, die door 64 % van de Belgische bevolking het belangrijkst of in ieder geval belangrijk werd bevonden;
De DAEB persdistributie: 59 % van de Belgische bevolking vindt deze DAEB zeer belangrijk of in ieder geval belangrijk.
Gelet op het bovenstaande is de Commissie van oordeel dat aan het vereiste van punt 14 van de DAEB-kaderregeling van 2012 is voldaan en dat alle DAEB's die krachtens het vijfde beheerscontract aan bpost zijn toevertrouwd reële diensten van algemeen economisch belang zijn.
3.2.2.2. Noodzaak van een toewijzingsbesluit waarin de openbaredienstverplichtingen en de methoden voor berekening van de compensatie worden gespecificeerd 109.
Bovengenoemde DAEB's zijn krachtens de Wet van 1991 zoals gewijzigd en het vijfde beheerscontract aan bpost toevertrouwd. Daarnaast kunnen, afhankelijk van de DAEB in kwestie, ook bijkomende juridische besluiten deel uitmaken van de toewijzing (zie hieronder de toewijzingsbesluiten met bijbehorende DAEB's).
22
Tabel 1: Toewijzingsbesluiten DAEB's Netwerk-DAEB Vroege bezorging van dagbladen
Verdeling van tijdschriften
Financiële postdiensten
Betaling aan huis van pensioenen
Sociale rol van de postbode
Uitreiking van al dan niet geadresseerde verkiezingsdrukwerken Uitreiking tegen een bijzonder tarief van postzendingen die worden verstuurd door het verenigingsleven Uitreiking van brievenpost die onder het stelsel van de portvrijdom valt Drukken, verkoop, terugbetaling, vervanging en uitwisseling van visverloven 110.
Toewijzingsbesluiten Artikelen 15 t/m 20 van het vijfde beheerscontract. Artikel 2 van de Wet van 1971, Artikel 141, §1, van de Wet van 1991 zoals gewijzigd, Artikelen 21 t/m 28 van het Koninklijk Besluit van 27 april 2007, artikel 27 van het vijfde beheerscontract. Artikel 2 van de Wet van 1971, Artikel 141, §1, van de Wet van 1991 zoals gewijzigd, Koninklijk Besluit van 27 april 2007, Bijzondere overeenkomst van 30 april 2007, Artikel 34 van het vijfde beheerscontract. Wet van 6 juli 1971 betreffende bpost, Koninklijk Besluit van 12 januari 1970 houdende reglementering van de postdienst, Wet van 1991 zoals gewijzigd, Artikel 39 van het vijfde beheerscontract. Artikel 128 van het Koninklijk Besluit van 12 januari 1970, Wet van 1991 zoals gewijzigd, Artikel 44 van het vijfde beheerscontract. Wet van 1991 zoals gewijzigd, Artikel 49, onder a), van het vijfde beheerscontract. Artikel 49, onder c), van het vijfde beheerscontract. Artikel 49, onder beheerscontract.
f),
van
het
vijfde
Artikel 49, onder beheerscontract.
g),
van
het
vijfde
Artikel 49, onder beheerscontract.
j),
van
het
vijfde
In bovenstaande documenten gezamenlijk worden de in het vijfde beheerscontract opgesomde DAEB's duidelijk omschreven en aan bpost toevertrouwd. Het vijfde beheerscontract geeft met name een heldere omschrijving van het compensatiemechanisme voor de nettokosten van deze DAEB's en van de regelingen om overcompensatie te voorkomen in overeenstemming met punt 16 van de DAEB-kaderregeling van 2012.
23
3.2.2.3. Duur van de periode waarvoor de onderneming met het beheer van de dienst van algemeen economisch belang wordt belast 111.
De lengte van die periode moet volgens punt 17 van de DAEB-kaderregeling worden verantwoord aan de hand van objectieve criteria. De periode mag in beginsel niet langer duren dan nodig is om de activa te kunnen afschrijven die voor het verrichten van de dienst van algemeen economisch het meest van belang zijn.
112.
Bpost is voor de duur van drie jaar belast met de DAEB's vermeld in het vijfde beheerscontract.
113.
Voor de verlening van deze DAEB's beschikt bpost over verschillende belangrijke groepen van activa. De belangrijkste zijn de gebouwen van het retailnetwerk (gebruikt voor bijvoorbeeld de netwerk-DAEB en de DAEB's financiële postdiensten en beheer van visverloven) en de sorteercentra (gebruikt voor bijvoorbeeld de DAEB's verdeling van tijdschriften, distributie van verkiezingsmateriaal enzovoort). De afschrijvingsperiode voor deze activa bedraagt dertig jaar (zie tabel 2 verderop).
114.
De duur van de toewijzingsperiode komt overeen met de tijd die nodig is om de aanbesteding van de dagbladen- en tijdschriften-DAEB's te organiseren (economisch gezien de belangrijkste DAEB's16) overeenkomstig het voornemen van de Belgische staat in punt 13 van het onderhavige besluit. De bedoeling is deze DAEB's te gunnen in de vorm van een concessieovereenkomst voor diensten, waarbij bpost over de periode in kwestie compensatie ontvangt om de continuïteit van deze DAEB's tijdens de aanbestedingsprocedure te waarborgen.
115.
Dientengevolge is de Commissie van mening dat de duur van het vijfde beheerscontract niet de afschrijvingsduur mag overschrijden van de belangrijkste activa die voor de verlening van de DAEB's benodigd zijn.
Tabel 2: Afschrijvingsduur van de belangrijkste activa Belangrijkste activa Afschrijvingsduur Relevantie voor DAEB tijdschriften Centraal gebouw Sorteercentra Gebouwen retailnetwerk Magazijnen Vorkheftrucks, kranen Sorteermachines Kantoorautomatisering en kleine uitrustingstukken Centrale hardware en software Auto's, bestelbusjes en vrachtwagens
Relevantie voor DAEB dagbladen
Relevantie voor DAEB territoriale aanwezigheid x
30 30 30 30 10 10 10
x x
x x
x x x x
x x x x
x
5
x
x
x
5
x
x
x
16 Deze twee openbare diensten nemen circa 70 % van de DAEB-compensatie (+/- 200 miljoen EUR) voor hun rekening.
24
IT-apparatuur (werkstations, printers) Rijwielen en motorfietsen
5
x
4
x
x x
3.2.2.4. Naleving van Richtlijn 2006/111/EG 116.
Punt 18 van de DAEB-kaderregeling van 2012 bepaalt dat "[s]teun [...] alleen als verenigbaar met de interne markt op grond van artikel 106, lid 2, van het Verdrag [wordt] beschouwd wanneer de onderneming, in voorkomend geval, Richtlijn 2006/111/EG [betreffende de doorzichtigheid in de financiële betrekkingen tussen lidstaten en openbare bedrijven en de financiële doorzichtigheid binnen bepaalde ondernemingen] in acht neemt"17.
117.
Bpost hanteert een activiteitengeoriënteerde kostentoerekeningsmethode waarin alle operationele kosten, tot op het niveau van de winst vóór aftrek van rente en belastingen (EBIT), worden toegerekend aan de verschillende producten, volgens de methode van volledige distributie van de kosten.
118.
Onder de kostenberekening vallen alle bedrijfskosten en alle organisatorische eenheden van bpost. In de kostenberekeningsmethode worden drie lagen onderscheiden: die van bedrijfsmiddelen, activiteiten en producten. Het is de bedoeling om het juiste aandeel in de kosten van ieder product te berekenen.
119.
De kosten van de bedrijfsmiddelen worden op basis van hun aard toegeschreven aan activiteiten: "directe middelen" zijn rechtstreeks verbonden met een bepaalde activiteit, "indirecte middelen" spelen een rol in meerdere activiteiten en moeten worden toegerekend met behulp van toerekeningssleutels die het relatieve gebruik van een bedrijfsmiddel door een activiteit weergeven. Zo worden vervoerskosten (bv. in verband met brandstofverbruik) rechtstreeks gekoppeld aan activiteiten zoals het vervoer van dagbladen, terwijl IT-kosten (bv. voor de huur van hardware en software) worden toegerekend aan diverse activiteiten, zoals het sorteren van brieven, de voorbereiding van pensioenbetalingen en het beheer en toezicht in postkantoren.
120.
De verschillende activiteiten vormen de bouwstenen van de waardeketens van de producten. Zo is het vervoer van dagbladen gekoppeld aan de DAEB persdistributie. De kosten van operationele activiteiten (zoals het vervoer van dagbladen) worden toegerekend aan producten in de mate waarin de activiteit per product wordt ingezet. De kosten van niet-operationele activiteiten (zoals beheer en toezicht in postkantoren) worden toegerekend aan de operationele activiteiten waaraan zij bijdragen, die op hun beurt aan producten worden toegerekend.
121.
In de laatste stap van de procedure worden de kosten van de activiteiten uiteindelijk aan de producten toegerekend met gebruikmaking van een toerekeningssleutel, die in het algemeen op hoeveelheden is gebaseerd. Alle producten die gebruikmaken van een bepaalde activiteit dragen bij aan de kosten van die activiteit, waarvan het aandeel evenredig is met de mate waarin van die activiteit gebruik wordt gemaakt.
17 PB L 318 van 17.11.2006, blz. 17.
25
122.
Figuur 2 geeft een beeld van de kostenberekeningsmethode die bij bpost wordt toegepast:
Figuur 2: Kostenberekeningsmethode
Bron: bpost 123.
De Commissie is van mening dat de kostenberekeningsmethode die momenteel door bpost wordt gebruikt deugdelijk is, aangezien hiermee alle kosten op voldoende adequate wijze worden toegerekend.
124.
De Commissie oordeelt derhalve dat bpost voldoet aan Richtlijn 2006/111/EG.
3.2.2.5. Naleving van de EU-voorschriften inzake overheidsopdrachten 125.
Punt 19 van de kaderregeling van 2012 bepaalt: "Steun kan alleen op grond van artikel 106, lid 2, van het Verdrag met de interne markt als verenigbaar worden beschouwd wanneer het verantwoordelijke overheidsorgaan bij het opdragen van de dienstverrichting aan de betrokken onderneming de Unieregels op het gebied van overheidsopdrachten in acht heeft genomen of toezegt deze in acht te zullen nemen. Dit geldt voor eventuele voorwaarden inzake transparantie, gelijke behandeling en non-discriminatie die rechtstreeks uit het Verdrag of, in voorkomend geval, uit het afgeleide Unierecht voortvloeien. Steun welke deze regels en voorwaarden niet in acht neemt, wordt geacht de ontwikkeling van het handelsverkeer te beïnvloeden in een mate die strijdig is met de belangen van de Unie in de zin van artikel 106, lid 2, van het Verdrag."
126.
Wat betreft de conformiteit van de toewijzing aan bpost met de voorschriften inzake overheidsopdrachten, hebben de Belgische autoriteiten verschillende argumenten aangevoerd voor de verschillende DAEB's die aan bpost zijn toevertrouwd.
26
Argumentatie van de Belgische autoriteiten 127.
Om te beginnen stellen de Belgische autoriteiten dat overeenkomstig de Wet van 1991 zoals gewijzigd en de bijbehorende uitvoeringsbesluiten verscheidene DAEB's door de Belgische Staat eenzijdig aan bpost zijn toevertrouwd, te weten: netwerk-DAEB;
financiële postdiensten;
betaling aan huis van pensioenen;
sociale rol van de postbode;
uitreiking tegen een bijzonder tarief van postzendingen die worden verstuurd door het verenigingsleven;
uitreiking van brievenpost die onder het stelsel van de portvrijdom valt.
128.
Aangezien de aan bpost toevertrouwde taak tot verrichting van DAEB's bijgevolg niet op een overeenkomst is gebaseerd, voeren de Belgische autoriteiten op grond van het Correos-arrest18 van het Hof van Justitie aan dat de regels inzake overheidsopdrachten niet op deze DAEB's van toepassing zijn. Zij verklaren voorts dat het vijfde beheerscontract geen verandering brengt in de realiteit van een eenzijdige toewijzing van taken, omdat dit contract slechts de basiselementen van de dienstverlening verwoordt die zijn opgelegd door de eenzijdige besluiten van de Belgische Staat.
129.
Daarnaast stellen de Belgische autoriteiten in verband met diezelfde DAEB's dat bpost momenteel de enige exploitant zou zijn waarvan het netwerk, de infrastructuur en het personeel werkelijk kunnen voldoen aan de vereisten voor de verrichting van deze DAEB's zoals omschreven in de toewijzingsbesluiten. De volgende argumenten worden aangevoerd: Andere exploitanten beschikken feitelijk niet over een netwerk van verkooppunten met de vereiste dichtheid, omvang en kwaliteit waarmee de doelstellingen van sociale en territoriale cohesie voor deze DAEB kunnen worden verwezenlijkt. Hoewel niet kan worden uitgesloten dat concurrenten een dergelijk netwerk in de toekomst zullen ontwikkelen, is bpost op dit moment de enige aanbieder die de netwerk-DAEB in de periode 2013-2015 kan waarmaken.
De DAEB financiële postdiensten wordt verleend via het netwerk van verkooppunten. De redenen waarom bpost de enige exploitant is die kan voorzien in de netwerk-DAEB verklaren ook waarom bpost de enige exploitant is die de financiële postdienst kan leveren volgens de kenmerken en vereisten van de toewijzingsbesluiten.
18 Zaak C-220/06, Correos, Jurispr. 2007, blz. I-12175, punt 54, dat het volgende bepaalt: "Enkel ingeval de tussen [dienstenaanbieder] en [de Staat] gesloten overeenkomst in werkelijkheid een eenzijdige bestuurshandeling zou zijn waarbij alleen ten laste van [de dienstenaanbieder] verplichtingen worden opgelegd, dus een handeling die aanzienlijk zou afwijken van de normale voorwaarden van het commerciële aanbod van deze onderneming […], zou moeten worden geconcludeerd dat een overeenkomst ontbreekt […]".
27
Voor de DAEB betaling aan huis van pensioenen moet een exploitant beschikken over een dicht distributienetwerk en een robuust retailnetwerk (voor het ophalen van vruchteloos aangeboden stukken), beide in combinatie met hoge veiligheidsgaranties. Andere exploitanten ontberen deze capaciteit, die nodig is om de DAEB te verrichten overeenkomstig de eisen van de Belgische Staat. Bovendien zou geen andere exploitant in staat zijn om die capaciteit vóór de periode 2013-2015 te ontwikkelen.
130.
Wat de persdistributie betreft, is de Belgische Staat een openbare, transparante en niet-discriminerende aanbestedingsprocedure aan het organiseren, enerzijds om de regels inzake overheidsopdrachten na te leven, en anderzijds om zo spoedig mogelijk een concessieovereenkomst op nationaal niveau te sluiten met een exploitant die de verlening van deze DAEB per 1 januari 2016 zou overnemen.
131.
De Belgische autoriteiten beweren niet dat de DAEB's dagbladen en tijdschriften onder alle omstandigheden uitsluitend door bpost kunnen worden verricht, maar zijn van mening dat deze diensten voor de periode 2013-2015 tijdelijk aan bpost moeten worden toevertrouwd, omdat het momenteel de enige exploitant zou zijn die deze twee DAEB's kan verrichten overeenkomstig de bepalingen van het vijfde beheerscontract (op het punt van nationale dekking en betaalbare en horizontale tarieven).
132.
Deze tijdelijke toewijzing voor 2013-2015 zou de staat voldoende tijd geven om de noodzakelijke wetswijzigingen door te voeren (in wetten en koninklijke besluiten waarbij de DAEB's voor persdistributie exclusief en eenzijdig aan bpost worden toevertrouwd) en om een deugdelijke en zinvolle procedure op te zetten waarmee de continuïteit van de openbare diensten voor alle burgers kan worden gewaarborgd door vaststelling van de juiste kwalitatieve en operationele criteria (inclusief de verlening van deze diensten op nationaal niveau). Daar komt bij dat door deze tijdelijke toewijzing in de overgangsperiode de distributie doorgang kan blijven vinden, hetgeen van essentieel belang is voor de Belgische burger, totdat de concessiehouder aan wie het werk uiteindelijk is gegund volledige operationeel is en de verlening van de DAEB persdistributie kan overnemen.
Beoordeling door de Commissie 133.
De Commissie is van oordeel dat het argument van de "eenzijdige oplegging" op basis van de Correos-jurisprudentie niet van toepassing is op de onderhavige zaak. De precieze inhoud en modaliteiten van de taken van openbare dienst voor bpost zijn uiteengezet in het vijfde beheerscontract (zie de overwegingen 12 en 19), dat is ondertekend door de Staat en de Raad van Bestuur van bpost en dat volgens artikel 3, §5, van de Wet van 1991 zoals gewijzigd, "[…] geen akte of reglement [is] bedoeld in artikel 14 van de wetten op de Raad van State, gecoördineerd op 12 januari 197319. Alle clausules in het beheerscontract worden geacht contractueel te zijn."
19 Dit artikel stelt alle akten en reglementen vast waartegen voor de Raad van State een hogere voorziening kan worden ingesteld.
28
134.
Bovendien wordt in artikel 4, §1 en §2, van de Wet van 1991 zoals gewijzigd expliciet melding gemaakt van onderhandelingen tussen de Staat en het bedrijf ter vaststelling van de bepalingen van het beheerscontract: Artikel 4, §1 luidt als volgt: "Bij de onderhandeling en het sluiten van het beheerscontract wordt de Staat vertegenwoordigd door de Minister onder wie het overheidsbedrijf ressorteert."
Artikel 4, §2 luidt als volgt: "Het overheidsbedrijf wordt bij de onderhandeling van het beheerscontract vertegenwoordigd door zijn directiecomité. Het beheerscontract wordt ter goedkeuring voorgelegd aan de raad van bestuur die er bij meerderheid van twee derde van de uitgebrachte stemmen over beslist. Het ontwerp van beheerscontract of van wijziging van het beheerscontract wordt voor overleg aan het paritair comité voorgelegd. Het paritair comité wordt op geregelde tijdstippen door zijn voorzitter bijeengeroepen om zijn gemotiveerd advies te verlenen betreffende de vooruitgang van de onderhandelingen."
135.
De toewijzingsbesluiten en, met name, het vijfde beheerscontract scheppen niet alleen verplichtingen voor bpost. Ook de Staat moet aan strikte verplichtingen voldoen. Zo bepaalt artikel 63.1 van het vijfde beheerscontract als volgt: "Wanneer één van de partijen bij dit Contract de clausules ervan (met uitzondering van de niet-naleving van de postverzendingstermijnen in Art. 5.2 tot 5.6 en Art. 6 en voor niet-naleving van Art. 23, Art. 24, Art. 31, Art. 37, Art. 42 en Art. 47) niet naleeft, is de andere partij ertoe gemachtigd schadevergoeding te eisen voor de rechtstreekse schade, […]".
136.
Gelet op het bovenstaande is de Commissie van mening dat de Belgische Staat en bpost een contractuele relatie onderhouden en zij kan zich dus niet vinden in het argument dat de regels inzake overheidsopdrachten niet van toepassing zijn op de DAEB's in kwestie omdat ze eenzijdig zouden zijn opgelegd aan bpost.
137.
Wel erkent de Commissie dat bpost qua dichtheid en omvang over een uniek logistiek en retailnetwerk beschikt, waardoor bpost de enige mogelijke aanbieder is van de netwerk-DAEB en andere DAEB's (financiële postdiensten, betaling aan huis van pensioenen, sociale rol van de postbode, uitreiking van al dan niet geadresseerde verkiezingsdrukwerken, uitreiking tegen een bijzonder tarief van postzendingen die verstuurd worden door het verenigingsleven, uitreiking van brievenpost die onder het stelsel van de portvrijdom valt, drukken, verkoop, terugbetaling, vervanging en uitwisseling van visverloven), waarvoor dergelijke netwerken nodig zijn om aan de vereisten van het vijfde beheerscontract te voldoen.
138.
Het komt erop neer dat de netwerk-DAEB, die bestaat in het behouden van een uitgebreid netwerk dat verder gaat dan het toegankelijkheidsnetwerk, zoals omschreven in de overwegingen 26 en 27, om praktische redenen alleen worden verleend door bpost, dat immers al over het toegankelijkheidsnetwerk beschikt. Dit uitgebreide netwerk kan inderdaad nauwelijks op technische wijze worden beheerd onafhankelijk van het toegankelijkheidsnetwerk waarop dit netwerk een uitbreiding is. Voorts profiteert bpost bij het beheer van het toegankelijkheids- en nabijheidsnetwerk van schaalvoordelen en synergieën waarvan elke andere exploitant die slechts het nabijheidsnetwerk beheert verstoken zou blijven, waardoor de kosten van de dienstverlening bij laatstgenoemde veel hoger zouden 29
uitvallen dan bij bpost. Dit betekent voorts dat de aan bpost verleende compensatie voor de netwerk-DAEB naar alle waarschijnlijkheid niet toereikend zal zijn voor een derde exploitant om die dienst te verlenen. 139.
Wat de overige DAEB's betreft (financiële postdiensten, betaling aan huis van pensioenen, sociale rol van de postbode, uitreiking van al dan niet geadresseerde verkiezingsdrukwerken, uitreiking tegen een bijzonder tarief van postzendingen die worden verstuurd door het verenigingsleven, uitreiking van brievenpost die onder het stelsel van de portvrijdom valt, drukken, verkoop, terugbetaling, vervanging en uitwisseling van visverloven) die als geheel via het logistieke netwerk en het netwerk van verkooppunten van bpost worden verricht, hebben de Belgische autoriteiten onderzoek gedaan naar bestaande retailnetwerken van kleinhandelaren, benzinestations en aanbieders van telecommunicatiediensten en zijn zij tot de conclusie gekomen dat andere ondernemingen het Belgisch grondgebied onvoldoende dekten. Bovendien kan worden opgemerkt dat het unieke netwerk van bpost voor het grootste deel voortvloeit uit de UDV (toegankelijkheidsnetwerk zoals omschreven in overweging 26) en derhalve door bpost zelf wordt bekostigd daar het bedrijf geen compensatie ontvangt voor de uitvoering van de UDV (zie de overwegingen 47 t/m 51). De vergoeding die bpost ontvangt voor de netwerkDAEB draagt slechts marginaal bij aan de instandhouding van het totale netwerk en zou voor een concurrent niet toereikend zijn om een logistiek en retailnetwerk op te zetten dat vergelijkbaar is met het totale netwerk van bpost.
140.
De Commissie is van mening dat alle gecompenseerde DAEB's die worden verricht via het postdistributienetwerk en het netwerk van verkooppunten (financiële postdiensten, betaling aan huis van pensioenen, sociale rol van de postbode, uitreiking van al dan niet geadresseerde verkiezingsdrukwerken, uitreiking tegen een bijzonder tarief van postzendingen die worden verstuurd door het verenigingsleven, uitreiking van brievenpost die onder het stelsel van de portvrijdom valt, drukken, verkoop, terugbetaling, vervanging en uitwisseling van visverloven) vallen onder de afwijking dat deze dienstverrichtingen door de enige dienstverlener kunnen worden geboden en dat deze diensten via een onderhandelingsprocedure zonder voorafgaande bekendmaking kunnen worden toevertrouwd overeenkomstig artikel 31, lid 1, onder b), van Richtlijn 2004/18/EG van het Europees Parlement en de Raad van 31 maart 2004 betreffende de coördinatie van de procedures voor het plaatsen van overheidsopdrachten voor werken, leveringen en diensten20.
141.
Wat de DAEB persdistributie betreft, een dienst die niet via dit unieke logistieke en retailnetwerk wordt verleend, hebben de Belgische autoriteiten zich verbonden tot de organisatie van een openbare, transparante en niet-discriminerende inschrijvingsprocedure (gestart in 2013 met de voorbereiding van de wetgevingsaanpassing21) met het oog op de gunning tegen het einde van 2014 van een concessie voor diensten op nationaal niveau. De kandidaat die in deze
20 PB L 134 van 30.4.2004, blz. 114. 21 Volgens de vigerende wetgeving en koninklijke besluiten zijn de DAEB's voor distributie van pers exclusief toevertrouwd aan bpost.
30
inschrijvingsprocedure wordt geselecteerd, mag vanaf 1 januari 2016 de DAEB persdistributie overnemen. 142.
Deze openbare procedure zal als volgt worden georganiseerd:
143.
Het regelgevingskader dat ziet op de verlening van de DAEB's voor persdistributie wordt gewijzigd, omdat op grond van dit kader de verlening van de DAEB's expliciet en eenzijdig is toevertrouwd aan bpost. De wijziging zal ongeveer 360-435 dagen (1 tot 1,5 jaar) in beslag nemen. i. Eerste fase – uitwerken van voorstellen voor wijziging van het toepasselijk wetgevingskader / organiseren van een publieke raadpleging: de genoemde wetten en koninklijke besluiten zullen moeten worden gewijzigd om andere marktdeelnemers de kans te geven diensten van algemeen economisch belang te verlenen. De tijd die nodig is om het kader te herzien door organisatie van een publieke raadpleging en om ontwerpvoorstellen voor wijziging in te dienen, bedraagt 120 dagen. ii. Tweede fase – politieke consensus verkrijgen binnen de Belgische regering: een herziening van de vigerende regelgeving in de vorm van voorstellen tot wijziging, zal binnen de Belgische regering breed moeten worden gedragen. Consensus zal worden bereikt in een aantal bijeenkomsten met vertegenwoordigers van de bevoegde ministers, in het comité van vice-eersteministers en uiteindelijk in de raad van ministers. Het bereiken van consensus zal naar schatting 60 dagen duren. iii. Derde fase – voorafgaand advies van de Raad van State: zowel de relevante wetgeving als de koninklijke besluiten moeten bij de Belgische Raad van State worden ingediend voor advies. Er zijn minstens 30 dagen nodig om dat advies te verkrijgen. iv. Vierde fase – aanneming door het Belgisch parlement: de relevante wetgevingsamendementen moeten worden goedgekeurd en aangenomen door het Belgisch parlement: een dergelijke procedure duurt normaliter 90 dagen (plus nog eens 75 dagen wanneer de Belgische senaat overeenkomstig artikel 78 van de grondwet zijn evocatierecht uitoefent). v. Vijfde fase – vaststelling van een koninklijk besluit: pas nadat de wetgeving is aangenomen en in werking is getreden is de Belgische regering bevoegd om de koninklijke besluiten goed te keuren. Daarna zal het nog eens maximaal 30 dagen duren voordat het koninklijk besluit formeel wordt vastgesteld. vi. Zesde fase – bekendmaking in het Staatsblad: de publicatie van het nieuwe pakket in het Staatsblad zal uiteindelijk maximaal 30 dagen in beslag nemen.
31
Tabel 3: Wijziging van het regelgevingskader FASE
TERMIJN (DAGEN)
1. Uitwerken van voorstellen voor wijziging van het toepasselijke wetgevingskader / organiseren van een publieke raadpleging 2. Politieke consensus verkrijgen binnen de Belgische regering 3. Voorafgaand advies van de Raad van State 4. Aanneming door het Belgisch parlement 5. Vaststelling van koninklijke besluiten 6. Bekendmaking in het Staatsblad TOTAAL
144.
120 60 30 90 (165 bij uitoefening van evocatierecht) 30 30 360 (435 bij uitoefening van evocatierecht)
Er moet een procedure voor de gunning van een concessie worden voorbereid en opgezet, die leidt tot de aanwijzing van de distributeur(s). Dit zal nog eens ongeveer 570 dagen (1,6 jaar) in beslag nemen. i. Eerste fase – interne voorbereidingen: het zal ongeveer 4 tot 6 maanden duren om de overheidsconcessie voor te bereiden en het precieze bestek van de concessie af te bakenen. Daarbij zal een beroep worden gedaan op economisch en juridisch adviseurs. Dit brengt met zich mee dat een aankondiging van een concessie wordt opgesteld, alsmede de uitnodiging tot kandidaatstelling, en dat de concessiespecificaties worden uitgewerkt, waaronder de technische specificaties, de voorwaarden voor de uitvoering van het contract en de gunningscriteria. Een belangrijk aspect bij deze voorbereidingen is de noodzaak om de tarieven vast te stellen die bij de distributeurs in rekening worden gebracht. Daar is een herziene en vooraf vastgestelde formule voor nodig. Wat betreft de DAEB dagbladen, brengt dit ook onderhandelingen met dagbladuitgevers met zich mee. ii. Tweede fase – publicatie van een aankondiging van een concessie en een uitnodiging tot kandidaatstelling: zodra het project volledig is voorbereid, zal de Belgische Staat een aankondiging van een concessie publiceren en belangstellende distributeurs uitnodigen een verzoek tot deelneming in te dienen. Vanwege de nieuwheid van het project en de waarde die het vertegenwoordigt zal de Belgische Staat geïnteresseerde bieders voldoende tijd gunnen om de aankondiging van de concessie nauwlettend te bestuderen en een voorstel tot kandidaatstelling in te dienen dat blijk geeft van voldoende distributie-ervaring en beschikbaarheid van een in omvang toereikend, ervaren en betrouwbaar personeelsbestand. De Belgische Staat beoogt daarom de gegadigden een periode van 60 dagen te gunnen waarin zij hun verzoeken tot deelneming kunnen indienen. iii. Derde fase – selectiefase: de Belgische Staat zal de bieders beoordelen op hun betrouwbaarheid en op het vermogen de DAEB te leveren. Op basis van deze beoordeling wordt een besluit genomen waarin de bieders worden geselecteerd die aan de vastgestelde betrouwbaarheids- en capaciteitseisen voldoen. Als meer dan vijf bieders aan de eisen voldoen worden de beste vijf geselecteerd en vallen de minder geschikte bieders af. Het zal ongeveer 60 dagen duren om de ingediende kandidaatstellingen te analyseren en een besluit te formuleren. Dit besluit moet vervolgens door de bevoegde minister worden goedgekeurd.
32
iv.
v.
vi.
vii.
viii.
ix.
Vierde fase – kennisgeving van de eerste concessiespecificaties en het verzoek om een eerste bod uit te brengen: in een volgende fase worden de geselecteerde bieders uitgenodigd een eerste bod uit te brengen op basis van de concessiespecificaties en de daarin uiteengezette voorwaarden en gunningscriteria. Aangezien een overheidsconcessie ter zake nog niet eerder georganiseerd is, moet de Belgische Staat de geselecteerde bieders voldoende tijd gunnen om de concessiespecificaties te bestuderen en een realistisch bod uit te brengen. De Belgische Staat beoogt daarom de geselecteerde bieders een periode van 90 dagen te gunnen om hun inschrijvingen in te dienen. Vijfde fase – overleg: de Belgische Staat nodigt elke bieder uit voor overleg om de eerste offertes nauwkeurig af te stemmen op de eerste concessiespecificaties en op de behoeften van de Belgische Staat, die inschat dat de besprekingen maximaal 90 dagen zullen duren. Zesde fase – BAFO-fase: op basis van bovengenoemd overleg wordt elke bieder uitgenodigd een definitief eindaanbod te doen ("Best and Final Offer" - BAFO). De Belgische Staat beoogt hun een periode van 60 dagen toe te staan waarin zij hun BAFO's kunnen indienen. Zevende fase – aanwijzing van een voorkeursgegadigde en definitieve contractonderhandelingen: de Belgische Staat zal de ingediende BAFO's op regelmatigheid beoordelen en ze toetsen aan de vastgelegde gunningscriteria. Op basis van deze analyse wordt een voorkeursgegadigde aangewezen. De Belgische Staat schat in dat deze procedure maximaal 60 dagen zal duren. Dientengevolge zullen de definitieve contractonderhandelingen met de voorkeursgegadigde worden gevoerd. Een en ander zal maximaal 30 dagen in beslag nemen. Achtste fase – gunningsfase: zodra de definitieve contractonderhandelingen tevredenstellend zijn afgerond, wordt er een gunningsbesluit opgesteld waarin de gunning van de DAEB aan een bepaalde distributeur met redenen wordt omkleed. Dit zal 30 dagen duren. Vervolgens moet het gunningsbesluit intern worden goedgekeurd door de bevoegde minister (duur maximaal 2 weken) en door de inspectie van Financiën (duur maximaal 2 maanden). Na de goedkeuring worden de bieders van het besluit in kennis gesteld. Eindfase – status quo-periode en contractsluiting: het is wettelijk verplicht om afgewezen bieders de mogelijkheid te bieden het gunningsbesluit aan te vechten. De Belgische Staat is daarom gehouden om een status quo-periode van 15 dagen in te lassen alvorens tot sluiting van de overeenkomst over te gaan. Zodra die periode is verstreken zonder dat het besluit is aangevochten, kan de sluiting van de overeenkomst met de aangewezen distributeur haar beslag krijgen en zal dit bedrijf voldoende tijd krijgen om de overname van de DAEB van bpost voor te bereiden. Dit zal nog eens 15 dagen vergen.
33
Tabel 4: Procedure voor de gunning van de concessie FASE 1. Interne voorbereidingen 2. Publicatie van een aankondiging van een concessie en uitnodiging tot kandidaatstelling 3. Selectiefase 4. Kennisgeving van de eerste concesssiespecificaties en uitnodiging om een eerste bod uit te brengen 5. Overleg 6. BAFO-fase 7. Aanwijzing van voorkeursgegadigde en definitieve contractonderhandelingen 8. Gunningsfase 9. Status quo-periode en contractsluiting TOTAAL
TERMIJN (DAGEN) 4 - 6 maanden (120 - 180 dagen) 60 60 90 90 60 90 90 30 Voorbereiding 4-6 maanden Organisatie: 570 dagen
145.
Wat de totale duur van de concessiegunningsprocedure betreft, acht de Commissie het van belang rekening te houden met het feit dat de procedure voor het eerst na een lange periode waarin de DAEB door bpost werd verleend, door de Belgische autoriteiten zal worden georganiseerd. In dergelijke omstandigheden gaat er de nodige tijd overheen voordat doeltreffende concurrentie zich manifesteert. Om die concurrentie te laten ontstaan, is het nodig dat een aantal bestaande concurrenten de handen ineenslaat of dat er ruimte word geschapen voor de komst van nieuwe concurrenten. Potentieel belangstellende bieders moet daarom voldoende tijd worden gegund om zich op de inschrijvingsprocedure voor te bereiden. Zou een concessieprocedure onmiddellijk worden georganiseerd, dan is het onwaarschijnlijk dat de bieders een voldoende concurrerend bod uit zouden kunnen brengen. De vereiste periode voor de wijziging van het regelgevingskader kan daarom tevens worden benut om concurrenten in staat te stellen een concurrerend bod naar behoren uit te werken.
146.
De Commissie merkt voorts op dat de Belgische autoriteiten zich al aanzienlijke inspanningen hebben getroost om bepaalde taken parallel uit te voeren: het betekent dat de wijziging van het regelgevingskader (1-1,5 jaar) en de procedure voor de gunning van de concessie (1,6 jaar) binnen twee jaar zullen zijn voltooid.
147.
De definitief aangewezen distributeur zal ook tijd nodig hebben om een distributienetwerk op te zetten. Alleen al het opzetten van dit netwerk zal tijd en inspanning vergen: het is noodzakelijk dat er wordt geïnvesteerd in een infrastructuur en distributienetwerk die beantwoorden aan de kwaliteitseisen van de DAEB persdistributie. Er zal dan ook flink moeten worden geïnvesteerd in vervoersmaterieel en personeel. De Belgische Staat is dan ook van plan om de geselecteerde bieder twaalf maanden (een jaar) te geven waarin deze zich kan voorbereiden op het overnemen van de DAEB('s), hetgeen voldoende lijkt.
148.
Gelet op het bovenstaande en de specifieke kenmerken van de DAEB persdistributie (nationale dekking, hoge kwaliteitsnormen voor de DAEB, benodigd personeelsbestand), is de Commissie van mening dat de duur van drie jaar die volgens de Belgische autoriteiten nodig zijn om de concessiegunningsprocedure te voltooien en de gekozen exploitant in staat te stellen de verlening van de DAEB persdistributie over te nemen, niet buitensporig is.
34
149.
De DAEB-kaderregeling van 2012, die inachtneming van de regels inzake het plaatsen van overheidsopdrachten als voorwaarde stelt voor de verenigbaarheidsbeoordeling van de staatssteun, trad pas op 31 januari 2012 in werking, één jaar dus voor de vaststelling van het onderhavige besluit. Onder deze omstandigheden, en gelet op de noodzaak om te waarborgen dat een ononderbroken verlening van genoemde openbare dienst is verzekerd in de tijd die nodig is om de selectieprocedure te organiseren, en dat potentiële inschrijvers de nodige organisatorische en financiële regelingen treffen die hen in staat stellen de dienst in de toekomst te verlenen, acht de Commissie het aanvaardbaar dat bpost compensatie ontvangt om de continuïteit van deze essentiële openbare dienst te waarborgen gedurende de procedure als geheel.
150.
Het alternatief zou zijn geweest de verlening van de DAEB persdistributie te onderbreken tot de voltooiing van de inschrijvingsprocedure. De Commissie is van mening dat een onderbroken levering van deze essentiële dienst zou indruisen tegen de beginselen van het Verdrag wat betreft de essentiële plaats die de diensten van algemeen economisch belang in de Europese Unie innemen, en met name tegen artikel 14, VWEU, dat bepaalt dat de Unie er zorg voor draagt dat deze diensten functioneren op basis van beginselen en voorwaarden die hen in staat stellen hun taken te vervullen.
3.2.2.6. Discriminatieverbod 151.
Punt 20 van de DAEB-kaderregeling van 2012 bepaalt: "Ingeval een overheidsorgaan de verrichting van de betrokken dienst van algemeen economisch belang aan meerdere ondernemingen toewijst, dient de compensatie ten aanzien van elke onderneming op basis van dezelfde methode te worden berekend".
152.
De DAEB's die krachtens het vijfde beheerscontract aan bpost zijn toevertrouwd (of in wezen identieke DAEB's) zijn niet toegewezen aan "meerdere ondernemingen" maar alleen aan bpost. De Commissie is derhalve van mening dat er geen sprake kan zijn van discriminatie in de zin van punt 20 van de DAEB-kaderregeling van 2012.
3.2.2.7. Berekening van de nettokosten van de universele postdienst 153.
Punt 21 van de DAEB-kaderregeling van 2012 bepaalt: "Het compensatiebedrag mag niet hoger zijn dan hetgeen nodig is om de nettokosten van de uitvoering van de openbaredienstverplichtingen, rekening houdende met een redelijke winst, te dekken." In dit verband bepaalt punt 24 van de DAEB-kaderregeling van 2012: "De nettokosten die nodig zijn, of die naar verwachting nodig zijn, om de openbaredienstverplichtingen uit te voeren, dienen te worden berekend aan de hand van de Net Avoided Cost (NAC)-methode, met name in sectoren waarin dit door Uniewetgeving of nationale wetgeving wordt geëist en in andere gevallen waarin dit mogelijk is."
154.
Punt 25 van de DAEB-kaderregeling van 2012 bepaalt: "Bij de Net Avoided Costmethode worden de nettokosten die nodig zijn, of die naar verwachting nodig zijn, om de openbaredienstverplichtingen uit te voeren, berekend als het verschil tussen de nettokosten voor de dienstverrichter die onder de openbaredienstverplichting 35
opereert, en de nettokosten of -winst indien diezelfde dienstverrichter niet met die verplichting had moeten opereren". Beginselen voor de uitvoering van de NAC-methode door de Belgische autoriteiten 155.
In hun aanmelding verstrekten de Belgische autoriteiten de Commissie een uitvoerige omschrijving van de uitvoering van de NAC-methode steunend op de volgende grondbeginselen: A. voor elke DAEB wordt een alternatieve commerciële strategie ontwikkeld; B. de contrafeitelijkheid is de commercieel optimale strategie die bpost zou volgen bij intrekking van de DAEB-eisen; C. de commercieel optimale contrafeitelijkheden voor elke DAEB zijn gebaseerd op de zakelijke realiteit van bpost; D. De methode wordt stap voor stap opgebouwd en houdt rekening met alle wisselwerkingen; E. Berekeningen zijn gebaseerd op het granulaire boekhoudsysteem van bpost; F. Kosten blijven toegewezen aan specifieke DAEB-producten en de variabiliteit per kostencategorie wordt per onderdeel beoordeeld op basis van op feiten gebaseerde krachten die 'drivers' worden genoemd; G. Er worden validiteitstests uitgevoerd om te verzekeren dat bpost op realistische basis kan functioneren en opereren in de commercieel optimale contrafeitelijkheid.
156.
A. Voor elke DAEB wordt een alternatieve commerciële strategie ontwikkeld: voor de netwerk-DAEB en elke product-DAEB opgelegd krachtens het vijfde beheerscontract, is een alternatieve commerciële strategie bepaald. De noodzakelijke zorgvuldigheid is betracht om dubbeltellingen van netwerk- en product-DAEB's die via het netwerk van verkooppunten worden verleend, te voorkomen. Juist omdat de product-DAEB's, zoals betaling aan huis van pensioenen, in de praktijk over het gehele grondgebied worden verleend (ook binnen de netwerkcomponent die met de netwerk-DAEB wordt geassocieerd), is het belangrijk om duidelijk onderscheid te maken tussen de nettokosten van de productDAEB's en de nettokosten die voortvloeien uit de netwerk-DAEB.
157.
B. De contrafeitelijkheid is de commercieel optimale strategie die bpost zou volgen bij intrekking van de DAEB-eisen:
158.
De Belgische autoriteiten hebben drie mogelijke opties getest voor het commercieel optimale zakenmodel voor elke DAEB. De optie die de beste commerciële en economische resultaten opleverde in een situatie die is gebaseerd op de zakelijke realiteit van bpost, werd geselecteerd (zie overweging 159):
Optie 1: bpost zou hetzelfde niveau van de dienst kunnen bieden en het tarief kunnen aanpassen;
Optie 2: bpost zou het niveau van de dienst en het tarief kunnen aanpassen;
Optie 3: bpost zou de dienst kunnen stopzetten als die niet economisch levensvatbaar is. 36
159.
C. De commercieel optimale contrafeitelijkheden voor elke DAEB zijn gebaseerd op de zakelijke realiteit van bpost:
Indien de eisen aan de netwerk-DAEB zouden worden ingetrokken, zou de betrokken openbare dienst worden stopgezet en zou bpost idealiter overgaan op het commercieel optimale netwerk, d.w.z. een netwerk met een minimale dichtheid die het nog steeds mogelijk zou maken aan de behoeften van het maximumaantal burgers te beantwoorden en de winstgevendheid te optimaliseren. De Belgische autoriteiten hebben aan de hand van een gravitatiemodel22 vastgesteld dat een dergelijk netwerk zou bestaan uit […] postkantoren en […] postwinkels. Omdat bpost aan zijn UDV en productDAEB-verplichtingen moet blijven voldoen zou het netwerk in de contrafeitelijke situatie moeten worden uitgebreid om de vereisten inzake de taken van universele dienst en de product-DAEB's te kunnen naleven. In dat geval zou het netwerk bestaan uit […] postkantoren en […] postwinkels (zie overweging 26).
Als de eisen aan de DAEB dagbladen zouden worden ingetrokken, zouden de dienstkenmerken en het tarief moeten worden aangepast. De verspreiding zou plaatsvinden gedurende bestaande reguliere bezorgrondes in plaats van via de speciale afzonderlijke vroege rondes van nu. Bezorging van dagbladen gedurende reguliere postrondes zou leiden tot aanzienlijke kostenbesparingen. In de contrafeitelijke situatie zou bpost ook zijn tarieven voor de uitgevers opwaarts aanpassen aan de werkelijke waarde van de dienst. Beide veranderingen zouden leiden tot een afname van de vraag.
Als de eisen aan de DAEB tijdschriften zouden worden ingetrokken, zou bpost het bezorgingsmodel op zichzelf niet veranderen. Wel zou bpost de bezorgingstarieven voor uitgevers en lezers aanpassen aan de werkelijke waarde van de dienst.
Als de eisen aan de DAEB financiële postdiensten zouden worden ingetrokken, zou bpost de dienst blijven verlenen en daarvoor hogere tarieven in rekening brengen om de werkelijke waarde van de dienst voor de klanten tot uiting te laten komen. De financiële postdiensten worden verleend via het netwerk van verkooppunten. De verminderde dichtheid in de contrafeitelijke situatie betekent derhalve dat de financiële postdienst naar verwachting een verminderd volume te zien zal geven (voorbeeld van een wisselwerking die in de NAC-methode in aanmerking wordt genomen).
Als de eisen aan enige andere product-DAEB (betaling van pensioenen en andere contante betalingen aan huis, sociale rol van de postbode, uitreiking van verkiezingsdrukwerken, distributie van visverloven en uitreiking van brievenpost die onder de portvrijdom valt) zouden worden ingetrokken, zou de betrokken DAEB worden stopgezet omdat de eindgebruikers van deze diensten waarschijnlijk niet bereid zouden zijn de werkelijke kosten van deze in hun aard sociale diensten te betalen.
22 Het gravitatiemodel voorspelt het gedrag van klanten wanneer het netwerk is ingekrompen door sluiting van een aantal postale servicepunten. De belangrijkste factor die is gebruikt om dit gedrag te voorspellen, is de afstand vanaf het volgende postale servicepunt.
37
160.
D. De methode wordt stap voor stap opgebouwd en houdt rekening met alle wisselwerkingen op opbrengsten en kosten: in de stapsgewijze aanpak worden de DAEB-eisen voor de exploitant achtereenvolgens weggenomen, d.w.z. dat per DAEB gebruik wordt gemaakt van een alternatief zakenmodel. Pas na berekening van alle gevolgen (met inbegrip van rechtstreekse effecten, wisselwerkingen en bijeffecten) wordt de analyse voortgezet en worden de eisen gekoppeld aan een andere DAEB ingetrokken.
161.
Bij intrekking van de DAEB-eisen wordt onderstaande volgorde aangehouden: 1. Netwerk-DAEB; 2. Dagbladen; 3. Tijdschriften; 4. Financiële postdiensten; 5. Pensioenen en andere contante betalingen aan huis, andere product-DAEB's.
162.
Voor elke bovengenoemde DAEB is het volledige effect van de intrekking van de DAEB-eisen in vier stappen bepaald: 1. Stap 1: er wordt een alternatieve commerciële strategie bepaald op basis van de in overweging 157 beschreven benadering die leidt tot de contrafeitelijkheden zoals bedoeld in overweging 159. 2. Stap 2: indien relevant wordt het tarief voor de dienst in de contrafeitelijke situatie geoptimaliseerd door het vast te stellen op het optimale niveau om de negatieve volume-effecten van een tariefverhoging in evenwicht te brengen met de positieve effecten op de opbrengst. Het tarief wordt vervolgens vergeleken met de referentietarieven van soortgelijke marktproducten23. De fase van de prijsoptimalisering is niet van belang voor de netwerk-DAEB24 omdat de ingetrokken eisen gekoppeld zijn aan de verplichting tot territoriale aanwezigheid en niet aan de prijs. 3. Stap 3: de gevolgen voor de volumes en opbrengsten worden geraamd aan de hand van de effecten op opbrengsten van de specifieke DAEB (d.w.z. het rechtstreekse effect van de contrafeitelijkheid voor de DAEB op het product/de dienst als onderwerp van onderzoek), de wisselwerkingen op de opbrengsten van andere DAEB's (d.w.z. het effect van de contrafeitelijkheid voor de DAEB op andere DAEB's) alsmede het bijeffect op de opbrengsten uit UDV- en commerciële producten.
23 Het tarief voor de verspreiding van dagbladen werd bijvoorbeeld op een zodanig niveau vastgesteld dat het effect van gestegen opbrengsten per dagblad (dankzij tariefverhogingen) in evenwicht kwam met het volume dat uit deze verhoging voortvloeide. Het geoptimaliseerde tarief sloot aan op de tarieven van andere producten of marktdeelnemers (zoals het tarief voor de bezorging van tijdschriften of administratieve post in België, of het tarief voor de bezorging van dagbladen en tijdschriften in Denemarken). Voor de lezer zou dit betekenen dat de prijs van een thuisbezorgd dagblad zou stijgen van gemiddeld […] EUR naar […] EUR per editie. 24 Deze fase is evenmin van belang voor de product-DAEB's die zouden worden stopgezet.
38
4. Stap 4: de gevolgen voor de kosten in verband met bijvoorbeeld een afname in volumes wordt bepaald aan de hand van de effecten op de kosten van de specifieke DAEB, de wisselwerkingen op de kosten van andere DAEB's en het bijeffect op de kosten van UDV- en commerciële producten. 163.
Als bijvoorbeeld de eisen aan de DAEB persdistributie zouden worden ingetrokken, zouden dagbladen gedurende reguliere rondes worden bezorgd (bijvoorbeeld op zaterdagen) en de tarieven voor de uitgevers opwaarts worden aangepast aan de werkelijke waarde van de dienst. Hierdoor zouden de volumes afnemen. Bezorging gedurende reguliere rondes en lagere volumes zouden tot aanzienlijke kostenbesparingen leiden.
164.
Opgemerkt kan worden dat de belangrijkste bijeffecten worden veroorzaakt door de opheffing van de eisen aan de netwerk-DAEB. De gereduceerde omvang van het netwerk van verkooppunten zou leiden tot een afname in de volumes van UDV- en commerciële producten.
165.
E. De berekeningen zijn gebaseerd op het boekhoudsysteem van bpost: bij de ontwikkeling van de NAC-methode heeft de Belgische Staat zo veel mogelijk gebruik gemaakt van het bestaande en gecontroleerde boekhoudsysteem. De fundamentele gegevens die voor de NAC-berekeningen zijn gebruikt, zijn derhalve ontleend aan de operationele realiteit van de exploitant.
166.
F. De kosten blijven toegewezen aan specifieke DAEB-producten en de variabiliteit per kostencategorie wordt per onderdeel beoordeeld op basis van op feiten gebaseerde drivers: de aan een product toegerekende variabele en vaste kosten kunnen lager uitvallen in de commercieel optimale contrafeitelijkheid voor het product. Het niveau van de vaste kosten kan ten gevolge van het nieuwe zakenmodel veranderen wanneer eisen worden ingetrokken (zo dalen de personeelskosten bij een navenante afname van het aantal werknemers). De variabiliteit per kostencategorie wordt per onderdeel beoordeeld op basis van op feiten gebaseerde drivers. De drie belangrijkste drivers voor de variabiliteitsbeoordeling zijn:
variabiliteit door een vermeden activiteit: de postverwerkingstijd in het postkantoor in verband met de verdeling van tijdschriften wordt volledig bepaald door het werkvolume (100 % variabiliteit), terwijl de rijtijd tussen twee brievenbussen volledig vaststaat (0 % variabiliteit);
variabiliteit door de uit de DAEB afgeleide aard van specifieke middelen: als bijvoorbeeld alle DAEB's zouden worden stopgezet, zouden de kosten voor de handhaving van een team dat zich met DAEB-kosten bezighoudt ([…]) worden bespaard;
variabiliteit in verband met andere drivers: kosten van het hoofdkantoor en ICT-kosten in verband met de ondersteuning van werkstations zijn volledig
39
variabel25 omdat die kosten afhangen van het aantal FTE's op het hoofdkantoor. 167.
G. Er worden validiteitstests uitgevoerd om te verzekeren dat bpost op realistische basis kan functioneren en opereren op basis van de commercieel optimale contrafeitelijkheid.
168.
De Belgische autoriteiten testen of bpost in de contrafeitelijke situatie realistisch en goed kan blijven functioneren en opereren. Deze tests zijn gericht op twee belangrijke indicatoren:
Winstgevendheid: de Belgische autoriteiten controleren in de contrafeitelijke situatie, als de DAEB-eisen worden ingetrokken, of de winstgevendheid van de commercieel geoptimaliseerde diensten van bpost de gemiddelde marktopbrengst niet heeft overschreden26 en of de verandering in de winstgevendheid van UDV- en commerciële producten beperkt was.
Operationele duurzaamheid: ten slotte analyseert de Belgische Staat of bpost in het contrafeitelijke scenario over voldoende middelen zou beschikken om zijn bedrijfsactiviteiten voort te zetten. Deze analyse berust op methoden voor het meten van de efficiëntie en productiviteit ten behoeve van operationele en ondersteuningsfuncties waarbij de huidige prestaties van bpost als benchmarks worden gebruikt.
Resultaten van de toepassing van de NAC-methode door de Belgische autoriteiten 169.
De Belgische autoriteiten hebben eerst de NAC-methode toegepast met de werkelijke gegevens van 2011. De resultaten daarvan worden weergegeven in tabel 5.
170.
NAC-berekening voor 2011: op basis van de boekhoudgegevens over 2011 zijn de netto vermeden kosten van de verschillende aan bpost toevertrouwde openbare diensten door middel van deze methode vastgesteld op […] miljoen EUR, waarbij geen rekening is gehouden met efficiëntieprikkels.
25 De kosten van gebouwen kunnen variabel worden gemaakt door vierkante meters aan kantoorruimte af te stoten. Ook al hoeft deze ruimte niet variabel te zijn voor elke afzonderlijke FTE, is het mogelijk om de vrijgekomen ruimte te verhuren of te verkopen of de huur ervan op te zeggen wanneer als gevolg van de volledige FTE-reductie minder kantoorruimte nodig is. 26 Hierbij werd gebruik gemaakt van de benchmark van 7,4 % ROS, die in het besluit van 2012 afdoende werd geacht voor zowel postbezorging als persdistributie in de periode 2006-2010.
40
Tabel 5: NAC van de verschillende openbare diensten die in 2011 aan bpost zijn toevertrouwd BESCHRIJVING VAN DE CONTRAFEITELIJKHEID 2011 Omvang netwerk van verkooppunten optimaliseren Verspreiding en tarieven dagbladen herzien Nieuwe prijszetting tijdschriften uitvoeren Nieuwe prijszetting financiële postdiensten uitvoeren Distributie van pensioenen beëindigen Andere product-DAEB's stopzetten Bijeffecten TOTAAL
EFFECT OP DE OPBRENGST (in mln EUR) […]
VERMEDEN KOSTEN (in mln EUR) […]
NAC (in mln EUR)
[…] […] […]
[…] […] […]
[…] […] […]
[…] […] […] […]
[…] […] […] […]
[…] […] […] […]
[…]
171.
Hierin opgenomen is een bedrag van […] miljoen EUR aan bijeffecten (met name vraageffecten27) van de contrafeitelijke scenario's op de vraag naar UDV- en commerciële producten.
172.
Extrapolatie van de NAC in 2011: de voor 2011 verkregen resultaten worden vervolgens geëxtrapoleerd voor de periode 2013-2015 op basis van de in 2012 gemeten trends in efficiëntiewinsten om de NAC voor deze periode te bepalen (zie tabel 6).
Tabel 6: NAC voor de periode 2013-2015 GEËXTRAPOLEERDE TRENDS
1.
2014 (R) (in mln EUR)
2015 (R) (in mln EUR)
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
Baseline:
Voor 2013: 2011 NAC Voor 2014: 2013 NAC Voor 2015: 2014 NAC Efficiëntiewinsten en groei van de opbrengsten in het retailnetwerk Efficiëntiewinsten, volume- en kostenstijging voor dagbladen Organisatie van verkiezingen Overige effecten (bv. volumedaling bij bepaalde DAEB's) GEËXTRAPOLEERDE NAC
173.
2013 (R=raming) (in mln EUR)
In tabel 7 worden de hierboven berekende NAC per DAEB uitgesplitst.
27 De vraag naar UDV- en commerciële producten zou bijvoorbeeld worden beïnvloed door de afname van de netwerkomvang.
41
Tabel 7: Uitsplitsing van de NAC per DAEB voor de periode 2013-2015
NETWERK-DAEB PRODUCT-DAEB'S
BIJEFFECT TOTAAL
174.
Netwerk-DAEB TOTAAL Dagbladen Tijdschriften Financiële postdiensten Betaling aan huis van pensioenen Overige28 TOTAAL Bijeffecten TOTAAL
2013 (R) (in mln EUR) […] […] […] […] […] […]
2014 (R) (in mln EUR) […] […] […] […] […] […]
2015 (R) (in mln EUR) […] […] […] […] […] […]
[…] […] […] […]
[…] […] […] […]
[…] […] […] […]
Validiteitscontroles: de Belgische autoriteiten hebben het winstniveau van de contrafeitelijke scenario's in 2013, 2014 en 2015 gecontroleerd (zie tabel 8).
Tabel 8: Winstniveau van de contrafeitelijkheid voor de periode 2013-2015 CONTRAFEITELIJKE SCENARIO'S OPBRENGST KOSTEN MARGE ROS (%)
175.
2013 (R) (in mln EUR) […] […] […] […] %
2014 (R) (in mln EUR) […] […] […] […] %
2015 (R) (in mln EUR) […] […] […] […] %
De Belgische autoriteiten hebben tevens de netto boekhoudkundige kosten van de verschillende openbare diensten vergeleken met de NAC (zie tabel 9):
Tabel 9: Netto boekhoudkundige kosten tegenover netto vermeden kosten JAAR NETTO VERMEDEN KOSTEN NETTO BOEKHOUDKUNDIGE KOSTEN
2013 (R) (in mln EUR) […]
2014 (R) (in mln EUR) […]
2015 (R) (in mln EUR) […]
[…]
[…]
[…]
Conclusie van de Commissie over de toepassing van de NAC-methode voor de berekening van de nettokosten van de universele postdienst 176.
28
De Commissie is van mening dat de Belgische autoriteiten deugdelijke beginselen voor de toepassing van de NAC-methode hebben vastgesteld. Meer bepaald waarborgt de gehanteerde methode dat het contrafactuele scenario aansluit op de optimale commerciële strategie die bpost zou volgen als de DAEB-eisen zouden worden ingetrokken. Daarnaast wordt met de stapsgewijze aanpak dubbeltelling voorkomen en kan rekening worden gehouden met alle wisselwerkingen en bijeffecten van het contrafeitelijke scenario.
Waaronder de verkiezingen in 2014.
42
177.
178.
Bovendien is de Commissie van mening dat de Belgische autoriteiten afdoende hebben aangetoond dat het contrafeitelijke scenario een geloofwaardig beeld schept van een contrafeitelijk bedrijf dat in staat zou zijn overtuigend uitvoering te geven aan de activiteiten die bpost bij ontstentenis van DAEB-eisen zou blijven aanhouden. De Commissie merkt met name het volgende op:
Bij de NAC-methode vallen de nettokosten lager uit dan bij de boekhoudkundige methode (zie tabel 9), die voor de Commissie de basis vormde voor het aanvaarden van de DAEB-compensaties op grond van het vorige DAEB-kader;
Het winstniveau van het contrafeitelijke scenario in elk jaar (2013, 2014 en 2015 (zie tabel 8)) komt overeen met het besluit van 2012 betreffende bpost29 en kan derhalve als redelijk worden aangemerkt. Het vijfde beheerscontract kan wat de risico's betreft, worden beschouwd als ten minste vergelijkbaar met het vierde beheerscontract: de belangrijkste aspecten die de Commissie in het besluit van 2012 in aanmerking heeft genomen om het risiconiveau van het vierde beheerscontract te beoordelen en het gepaste, redelijke winstniveau vast te stellen, waren het feit dat de persdistributietarieven niet sneller konden stijgen dan de gezondheidsindex en het feit dat de compensatie voor de persdistributie en overige diensten gebaseerd was op ex-anteparameters (zie overweging 323-325 van het besluit van 2012). De compensatie in het vijfde beheerscontract is ook op ex-anteparameters gebaseerd en overeenkomstig artikel 14.2 van het vijfde beheerscontract kunnen de tarieven van alle DAEB's niet sneller stijgen dan de index van de consumentenprijzen. Ook kan worden opgemerkt dat de efficiëntie- en kwaliteitseisen duidelijker tot uitdrukking komen in het vijfde beheerscontract dan in het vierde beheerscontract en dat het compensatieniveau afhankelijk is gesteld van de mate waarin de efficiëntie/kwaliteitsdoelstellingen worden behaald. Dat maakt het vijfde beheerscontract ten opzichte van het vierde beheerscontract in potentie riskanter. Een winstniveau dat lager zou uitkomen dan de in het vierde beheerscontract vermelde benchmark lijkt ook redelijk voor het vijfde beheerscontract.
Het totale productiviteitsniveau van het bedrijf bleef in de contrafeitelijke situatie vergelijkbaar met het werkelijke niveau voor commerciële activiteiten.
Gelet op het bovenstaande is de Commissie van mening dat de Belgische autoriteiten de NAC-methode correct hebben toegepast.
3.2.2.8. Efficiëntieprikkels 179.
Punt 41 van de DAEB-kaderregeling van 2012 bepaalt: "Of de lidstaten kunnen in het besluit waarbij de onderneming met de dienst van algemeen economisch belang wordt belast, doelstellingen inzake productie-efficiëntie vaststellen waarbij de hoogte van de compensatie afhankelijk wordt gesteld van de mate waarin die doelstellingen worden behaald. Indien de onderneming de doelstellingen niet behaalt, dient de compensatie te worden verlaagd volgens een in het besluit waarbij die onderneming met het beheer van de dienst van algemeen economisch belang wordt belast, aangegeven berekeningsmethode. Wanneer de onderneming de
29 Een percentage van 7,4 % ROS werd als toereikend beschouwd voor zowel de postbezorging als de persdistributie voor de periode 2006-2010.
43
doelstellingen echter overtreft, dient de compensatie te worden verhoogd volgens een in het besluit waarbij die onderneming met het beheer van de dienst van algemeen economisch belang wordt belast, bepaalde methode. Beloningen die zijn gekoppeld aan winst bij productie-efficiëntie, worden op een zodanig niveau vastgesteld dat die winst evenwichtig wordt verdeeld tussen de onderneming en de lidstaat en/of de gebruikers". 180.
Punt 43 van de DAEB-kaderregeling van 2012 bepaalt: "Het behalen van efficiëntiewinsten mag niet ten koste gaan van de kwaliteit van de dienstverlening en daarbij dienen de normen uit de Uniewetgeving in acht te worden genomen."
181.
Er zij duidelijk op gewezen dat door de exploitant gemaakte efficiëntiewinsten die de nettokosten doen dalen in het feitelijke scenario, bijdragen aan een verlaging van de NAC. Dat komt doordat de NAC gelijk is aan het verschil tussen de nettokosten van het contrafeitelijke scenario en het feitelijke scenario.
182.
In de berekening van de NAC van de aan bpost toevertrouwde openbare diensten (zie tabel 5) zijn de geraamde efficiëntiewinsten over de periode 2013-2015 meegenomen. Deze winsten verlagen de NAC in vergelijking met een situatie waarin bpost haar kostenbasis niet zou verlagen omdat die winsten de nettokosten van het feitelijke scenario doen dalen.
183.
Het vijfde beheerscontract voorziet in kwaliteitsstimulansen en efficiëntieprikkels, zoals beschreven in punt 2.2.5. Het contract voorziet in een verdeelsleutel waarbij, mits aan zeer precieze kwaliteitsdoelstellingen wordt voldaan, 67 % van de behaalde efficiëntiewinsten naar bpost gaat en de bijbehorende kosten derhalve door de Belgische Staat kunnen worden gecompenseerd.
184.
De Belgische autoriteiten hebben berekend dat 67 % van de verwachte kostenreducties in de periode 2013-2015 ten gevolge van geraamde efficiëntiewinsten zal neerkomen op […] miljoen EUR voor 2013, […] miljoen EUR voor 2014 en […] miljoen EUR voor 2015. Wordt rekening gehouden met efficiëntieprikkels, dan komt het compenseerbare bedrag voor elk jaar uit op respectievelijk 303,7 miljoen EUR in 2013, 304,4 miljoen EUR in 2014 en 294,3 miljoen EUR in 2015 (zie tabel 10).
Tabel 10: Compenseerbare bedragen rekening houdend met efficiëntieprikkels BEREKENING VAN DE NAC REKENING HOUDEND MET EFFICIËNTIEPRIKKELS NAC VÓÓR EFFICIËNTIEPRIKKELS EFFICIËNTIEPRIKKELS TOTAAL
185.
2013 (R) (in mln EUR) […] […] 303,7
2014 (R) (in mln EUR) […] […] 304,4
2015 (R) (in mln EUR) […] […] 294,3
De Commissie is van mening dat de in het vijfde beheerscontract transparant beschreven kwaliteits- en efficiëntieprikkels, met name het feit dat efficiëntiewinsten worden verdeeld over de Staat en bpost, plus het feit dat het behalen van efficiëntiewinsten niet ten koste zal gaan van de kwaliteit, goed aansluiten bij de DAEB-kaderregeling van 2012.
44
3.2.2.9. Compensatiebedrag en controle op mogelijke overcompensatie 186.
Punt 21 van de DAEB-kaderregeling van 2012 bepaalt: "Het compensatiebedrag mag niet hoger zijn dan hetgeen nodig is om de nettokosten van de uitvoering van de openbaredienstverplichtingen, rekening houdende met een redelijke winst, te dekken."
187.
Zoals beschreven in punt 2.2.5, 1. wordt aan bpost ex ante een bedrag toegewezen dat overeenkomt met het compenseerbare bedrag berekend in overweging 184: 303,7 miljoen EUR in 2013, 304,4 miljoen EUR in 2014 en 294,3 miljoen EUR in 2015. 2. Aan het einde van elk kalenderjaar zal het compenseerbare bedrag voor de periode ex post worden berekend:
Is het ex post berekende compensatiebedrag lager dan de ex ante toegewezen compensatie, dan betaalt bpost het verschil terug; Is het ex post berekende compensatiebedrag hoger dan de ex ante toegewezen compensatie, dan ontvangt bpost normaal gesproken geen aanvullende compensatie.
188.
De Commissie is van mening dat door bovengenoemd mechanisme bpost niet overgecompenseerd zal worden, omdat de ex-antebetaling niet de som zal overschrijden van de NAC van de openbare diensten plus de efficiëntieprikkels, en omdat daarnaast een ex-postcontrole zal worden verricht die het compensatieniveau verder omlaag kan brengen.
189.
Gelet op het bovenstaande stelt de Commissie vast dat, indien bovengenoemd compensatiemechanisme wordt toegepast, bpost niet zal worden overgecompenseerd in de periode 2013-2015.
3.2.2.10. Transparantie 190.
Punt 60 van de DAEB-kaderregeling van 2012 bepaalt: "Voor iedere compensatie voor een dienst van algemeen economisch belang die binnen het toepassingsbereik van deze mededeling valt, maakt de betrokken lidstaat de volgende gegevens op internet of met een andere passend middel bekend: a) de uitkomsten van de in punt 14 bedoelde publieke raadpleging of andere passende instrumenten; b) de inhoud en de duur van de openbaredienstverplichtingen; c) de betrokken onderneming en, in voorkomend geval, het betrokken grondgebied, en; d) de bedragen die de onderneming jaarlijks aan steun ontvangt".
191.
In zijn aanmelding heeft de Belgische Staat toegezegd alle bovengenoemde gegevens bekend te maken op internet.
45
3.2.2.11. Verdere voorwaarden die nodig kunnen zijn om te garanderen dat de ontwikkeling van het handelsverkeer niet wordt beïnvloed in een mate die strijdig is met het belang van de Unie. 192.
Punt 58 van de DAEB-kaderregeling van 2012 bepaalt: "De Commissie zal ook aandacht besteden aan situaties waarin de onderneming dankzij de steun infrastructuur kan uitbouwen of gebruiken die niet repliceerbaar is, en daardoor de mogelijkheid krijgt tot afscherming van de markt waarop de dienst van algemeen economisch belang wordt verricht, of op aanverwante relevante markten. Wanneer dit het geval is, kan het passend zijn te verlangen dat concurrenten eerlijke en nietdiscriminerende toegang tot de infrastructuur krijgen tegen passende voorwaarden."
193.
Bpost ontvangt compensaties voor de netwerk-DAEB die de exploitant van postdiensten in staat stelt een netwerk van 673 postkantoren en 682 postwinkels in stand te houden terwijl slechts […] postkantoren en […] postwinkels nodig zouden zijn om de UDV uit te voeren en de andere openbare diensten te verrichten (zie overweging 159). Het aanvullende deel van het netwerk ([…] postkantoren en […] postwinkels) dat op grond van de netwerk-DAEB is vereist, is niet eenvoudig repliceerbaar en is in exclusief gebruik bij bpost.
194.
Hoewel de concurrenten van bpost op het grootste deel van het Belgisch grondgebied alternatieve oplossingen kunnen vinden voor het verrichten van hun diensten, kan die situatie in bepaalde gebieden waar het postale netwerk het enige contactpunt is, mogelijk een verstorend effect hebben op de mededinging. Dat is met name belangrijk op de postbezorgingsmarkt, vooral vanwege de ontwikkeling van elektronisch zakendoen, een van de belangrijkste assen van ontwikkeling in de postsector. Het is ook belangrijk dat concurrenten van bpost toegang kunnen krijgen tot het postnetwerk in gebieden waar dit netwerk het enige contactpunt is voor de verlening van een openbare dienst die door bpost werd aangeboden en die na een openbare inschrijvingsprocedure moet worden overgenomen.
195.
Bij aanmelding van de maatregel stelden de Belgische autoriteiten de Commissie ervan in kennis dat de overeenkomsten van bpost met derde partijen voor het franchisen van postwinkels geen clausules bevatten die de vrijheid van derden inperken om te hunnen kantore producten of diensten van andere postbedrijven te distribueren.
196.
Voorts bepaalt artikel 25.1, van het vijfde beheerscontract het volgende: "Na hiertoe schriftelijk te zijn verzocht, zal bpost aan een concurrerende aanbieder van postdiensten toegang verlenen tot de postkantoren die behouden worden voor het retail-netwerk dienst van algemeen economisch belang [...] wanneer de aanbieder aantoont dat deze postkantoren gevestigd zijn in gemeenten waar [...] geen ander contactpunt door de klanten kan gebruikt worden om postpakketten vijf maal per week, met uitzondering van zondagen en officiële feestdagen, op te halen; of [...] geen ander contactpunt kan gebruikt worden voor het verstrekken van een dienst van algemeen economisch belang die door bpost werd aangeboden in postkantoren en die door de concurrerende aanbieder van postdiensten werd overgenomen na een openbare aanbestedingsprocedure." Artikel 25.2 zet de voorwaarden uiteen op basis waarvan bpost de toegang zal verlenen en verduidelijkt dat die voorwaarden transparant en niet-discriminerend moeten zijn. 46
197.
4.
De Commissie is van mening dat bovengenoemde verduidelijkingen waarborgen dat van de uitzonderlijke omstandigheden die aanvullende voorwaarden vereisen geen sprake is. Overcompensatie voor bpost in de periode 2011-2012
198.
In de periode 2011-2012 ontving bpost DAEB-compensaties op basis van de verlenging van het vierde beheerscontract. De Belgische autoriteiten waren van mening dat volgens de methode zoals vastgesteld in het besluit van 2012 bpost in deze periode was overgecompenseerd. In hun aanmelding hebben de Belgische autoriteiten zich er dus formeel toe verbonden vóór 15 mei 2013 de overcompensatie ten bedrage van 123 miljoen EUR30, die voortvloeide uit de verlenging van het vierde beheerscontract overeenkomstig de in het besluit van 2012 vastgestelde methode, terug te vorderen.
199.
Wanneer de Commissie de verenigbaarheid van een steunmaatregel met de gemeenschappelijke markt onderzoekt, moet zij alle relevante gegevens in aanmerking nemen, eventueel daaronder begrepen de feiten die in een eerdere beschikking reeds zijn onderzocht, en de verplichtingen die bij die eerdere beschikking eventueel aan een lidstaat zijn opgelegd31.
200.
Hoewel de Commissie nog geen standpunt heeft ingenomen wat betreft de verenigbaarheid van de in 2011 en 2012 toegekende compensatie met de regelgeving inzake staatsteun, is zij van mening dat bpost naar alle waarschijnlijkheid overcompensatie heeft genoten in 2011 en 2012, omdat de DAEB-compensaties in die jaren berustten op het bepaalde in het vierde beheerscontract (dat zorgde voor overcompensatie in de voorgaande jaren).
201.
Gezien de verbintenis die de Belgische autoriteiten zijn aangegaan, is de Commissie van mening dat de overcompensatie zal worden opgeheven en derhalve geen invloed zal uitoefenen op de beoordeling van de verenigbaarheid van de DAEBcompensaties waarin het vijfde beheerscontract voorziet. CONCLUSIE
5. 202.
De Commissie heeft derhalve besloten de steunmaatregel als verenigbaar met de interne markt aan te merken op basis van artikel 106, lid 2, van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie, en geen bezwaar te maken tegen de aangemelde maatregel.
203.
De Commissie neemt er nota van dat om redenen van urgentie België bij wijze van uitzondering heeft aanvaard dat dit besluit in de Engelse taal wordt vastgesteld.
30 Dit bedrag is inclusief invorderingsrente. 31 Zaak C-355/95, Deggendorf, Jurispr. 1997, blz. I-2549, punt 26.
47
Als dit schrijven vertrouwelijke informatie bevat die niet mag worden gepubliceerd, dient dit binnen vijftien werkdagen na de datum van ontvangst aan de Commissie te worden gemeld. Als de Commissie op de vastgestelde datum geen met redenen omkleed verzoek heeft ontvangen, worden de Belgische autoriteiten geacht in te stemmen met de publicatie van de volledige tekst van dit schrijven in de authentieke taal op de internetsite: http://ec.europa.eu/competition/elojade/isef/index.cfm Dergelijke verzoeken dienen per aangetekend schrijven of per fax te worden gericht aan: Europese Commissie DG Concurrentie Griffie Staatssteun J-70 3/232 1049 Brussel België Faxnr.: +32 2 296 12 42
Hoogachtend, Voor de Commissie
Joaquín ALMUNIA Vicevoorzitter
48
