EUROPEAN FEDERALIST PAPERS

EUROPEAN FEDERALIST PAPERS Feiten en Argumenten voor een Europese Federatie

Leo Klinkers & Herbert Tombeur gastauteur Fernand Jadoul

“Si je savais quelque chose utile à ma patrie, et qui fût préjudiciable à l’Europe, ou bien qui fût utile à l’Europe, et préjudiciable au genre humain, je la regarderais comme un crime” ("Als ik iets nuttigs zou vinden voor mijn vaderland, en schadelijk voor Europa, of als het nuttig zou zijn voor Europa, en schadelijk voor de mensheid, dan zou ik dat als een misdaad beschouwen")

Charles-Louis de Montesquieu (1689 - 1755)

European Federalist Papers © Leo Klinkers & Herbert Tombeur, 2012-2013 (www.europeanfederalistpapers.eu)

1

Inhoud Nr. 0 – Klinkers & Tombeur, augustus 2012 ............................................................................................ 3 Nr. 1 – Klinkers, augustus 2012 ............................................................................................................... 8 Nr. 2 – Klinkers, augustus 2012 ............................................................................................................. 12 Nr. 3 – Klinkers, augustus 2012 ............................................................................................................. 16 Nr. 4 – Tombeur, augustus 2012 ........................................................................................................... 18 Nr. 5 – Tombeur, augustus 2012 ........................................................................................................... 22 Nr. 6 – Klinkers, augustus 2012 ............................................................................................................. 26 Nr. 7 – Tombeur, augustus 2012 ........................................................................................................... 31 Nr. 8 – Tombeur, augustus 2012 ........................................................................................................... 38 Nr. 9 – Tombeur, september 2012 ........................................................................................................ 43 Nr. 10 – Klinkers, september 2012 ........................................................................................................ 52 Nr. 11 – Klinkers, september 2012 ........................................................................................................ 56 Nr. 12 – Klinkers, september 2012 ........................................................................................................ 62 Nr. 13 – Jadoul, oktober 2012 ............................................................................................................... 68 Nr. 14 – Klinkers, oktober 2012 ............................................................................................................. 75 Nr. 15 – Tombeur, oktober 2012 ........................................................................................................... 84 Nr. 16 – Klinkers, oktober 2012 ............................................................................................................. 93 Nr. 18 – Tombeur, november 2012 ..................................................................................................... 105 Nr. 19 – Tombeur, december 2012 ..................................................................................................... 111 Nr. 20 – Tombeur, januari 2013 .......................................................................................................... 116 Nr. 21 – Klinkers & Tombeur, februari 2012 ....................................................................................... 125 Nr. 22 – Klinkers & Tombeur, maart 2013........................................................................................... 133 Nr. 23 – Klinkers & Tombeur, april 2013 ............................................................................................. 150 Nr. 24 – Klinkers & Tombeur, april 2012 ............................................................................................. 161 Nr. 25 – Klinkers & Tombeur, mei 2013 .............................................................................................. 172 Literatuur ............................................................................................................................................. 178 Auteurs ................................................................................................................................................ 183 Federale Constitutie voor een Europese Federatie ............................................................................ 184


2

Nr. 0 – Klinkers & Tombeur, augustus 2012 Klinkers en Tombeur leggen in deze inleiding uit waarom ze het nodig vinden een dialoog over de wenselijkheid van een federaal Europa te beginnen. In grote trekken schetsen zij tekortkomingen van het huidige intergouvernementele besturingssysteem van de Europese Unie. Zij verklaren waarom zij hun dialoog gieten in de vorm van The Federalist Papers, een unieke verzameling van 85 geschriften uit 1787-1788 over het ontwerp van de Amerikaanse federale Constitutie. Pro- of antifederalisten worden uitgenodigd hun reeks van European Federalist Papers te volgen en daarop te reageren. Sinds 1999 wisselen wij, Leo Klinkers en Herbert Tombeur, van gedachten over de wenselijkheid van een federaal Europa. Wij zijn van mening dat het huidige intergouvernementele bestuurssysteem van Europa – nuttig en nodig om in de jaren vijftig van de vorige eeuw de idee van een Europese Gemeenschap te creëren – zijn houdbaarheidstermijn al ver heeft overschreden. Nu, in het tweede decennium van de 21e eeuw beschadigt dit besturingssysteem dat gemeenschappelijke Europa in toenemende mate. Het heeft zijn instrumentele functie voor Europese samenhang en samenwerking verloren en keert zich door zijn inherente nationalistische uitgangspunten (‘eigen land eerst’) tegen zijn oorspronkelijke gedachte. We moeten verder dan dit systeem. We kunnen ons niet veroorloven te blijven hangen in een staatkundig concept van zo’n zestig jaar geleden, een organisatievorm die niet langer een rustig bezit is voor het sindsdien – intern – sterk veranderde Europa. Een werelddeel dat zich in zijn staatsvorm dringend moet aanpassen aan de snelle – externe – veranderingen in Azië, Afrika en Zuid-Amerika. Of, zoals de President van de voormalige Sovjet-Unie, Michael Gorbatsjov, ooit zei: “Wie te laat komt wordt door het leven gestraft.” De bankencrisis en de daarna gevolgde economische crisis lijken een kans te bieden om het denken in termen van een Europese Gemeenschap door te trekken naar een federale organisatievorm. Hoewel de weerstand van de bevolking in vele lidstaten tegen een federaal Europa manifest is, lijken sommige toppolitici in Europa te beseffen dat het F-woord niet veel langer omzeild kan worden. Zonder met directe woorden de noodzaak van een staatkundige kwantumsprong – van intergouvernementeel naar federaal – te formuleren, spreken die Europese leiders in 2011-2012 regelmatig over de behoefte aan veel meer politieke ‘integratie’ om de reeds gerealiseerde economische eenwording een betere basis te bieden. Maar ze gebruiken daarbij vaak indirecte, soms duistere woorden. Wat te zeggen, bijvoorbeeld, van een uitspraak ergens in 2011 van de Luxemburgse premier Jean-Claude Juncker – ook voorzitter van de Eurogroep, een team van experts dat de EU-ministerraad voor economisch en financieel beleid (Ecofin) adviseert. Naar aanleiding van de harde maatschappelijke kritiek op het besluiteloze Europa, niet bij machte in gezamenlijkheid stevige maatregelen te nemen om de economische unie alsnog te funderen op een politieke unie, zei hij in ongeveer deze woorden: “Wij politici weten precies wat we zouden moeten doen, maar als we het daadwerkelijk zouden uitvoeren verliezen we de volgende verkiezingen.” Een uitspraak die symptomatisch is voor de terughoudendheid van Europese politici om openlijk federalisering te bepleiten, maar die toch ook een voorteken is van wat onafwendbaar staat te gebeuren: de federalisering van Europa. Natuurlijk zijn er politici die al vaak en zonder terughoudendheid het federaliseren van de Europese Unie hebben bepleit. Denk bijvoorbeeld maar aan Guy Verhofstadt, eertijds premier van België, nu Europarlementslid. En Alexander Pechtold, eertijds Nederlands Minister voor Bestuurlijke Vernieuwing, nu fractieleider van D66 in het nationale parlement. En er zijn – terwijl wij dit schrijven in de zomer van 2012 – in het openbaar zeker nog meer politieke voorvechters van een federatie. Maar ze zitten op dit moment niet bij de knoppen van het systeem. Dus kunnen ze geen hefboom creëren om het intergouvernementele systeem om te zetten in een federaal stelsel. European Federalist Papers © Leo Klinkers & Herbert Tombeur, 2012-2013 (www.europeanfederalistpapers.eu)

3

Het zou overigens onjuist zijn om te veronderstellen dat de idee van een federaal Europa pas de laatste twee jaar voorzichtig op de Europese politieke agenda is geraakt. Luuk van Middelaar beschrijft in zijn De Passage Naar Europa uitvoerig hoe al vóór de creatie van de Europese Gemeenschap begin jaren vijftig van de vorige eeuw, filosofen en politici de noodzaak van een federaal georganiseerd Europa onder woorden brachten. In zekere zin startte de Gemeenschap in 1951 zelfs een beetje federaal, omdat de daaruit voortspruitende Hoge Autoriteit – belast met de uitvoering van het gemeenschappelijke mijnbouw- en staalproductiebeleid van de zes deelnemende Staten – supranationaal bevoegd was. Althans dat was de oorspronkelijke gedachte bij het voorstel om zo’n Autoriteit in te stellen, gebaseerd op het Schumanplan van 1950 dat een federale inslag had. In de praktijk werd die Autoriteit meteen gecontroleerd – toen al, net als de Europese Commissie nu – door de Raad van Ministers, die overigens zijn juridisch gelegitimeerde beslissingsmacht pas verwierf bij het Verdrag van Rome in 1957. Bij die gelegenheid verruilde men de Hoge Autoriteit voor de Commissie, die als uitvoerend orgaan zijn vermeende supranationale bevoegdheid verloor. Maar toch, er waren voortdurend federale oprispingen. Meer dan eens zijn er pogingen gedaan de stap naar een volledig federaal systeem te zetten. Dat stopte een paar jaar geleden, toen, vanaf 2004, de feitelijke beslissingsmacht bij de Europese Raad van regeringsleiders en staatshoofden kwam te liggen. De daardoor in toenemende mate nationalistisch gedreven besluitvorming heeft het denken en handelen in termen van één gemeenschap zozeer gespleten, dat de extern ontstane economische crisis tot een interne economische crisis heeft geleid. Door het wegvallen van de façade van een lang gekoesterd economisch Europees wonder zijn nu de scheuren en vooral de verkeerde constructie van het Europese huis zichtbaar geworden. Dat, en alleen dat, motiveert sommige politici om nu met een federaal concept de reconstructie van dat huis aan te pakken. Mocht die crisis er niet zijn, dan zouden ze er niet over peinzen om de Europese Raad als overkoepelend machtscentrum op te geven, iets wat ze binnen een federale organisatievorm zonder meer zouden kwijtraken ten gunste van het herstel van de soevereiniteit van de lidstaten. Wij zijn ervan overtuigd dat die Federatie Europa er (ooit) zal komen. De vraag is echter of dat evolutionair gebeurt, en dus nog vele jaren op zich laat wachten. Of revolutionair, in die zin dat nog een paar nieuwe crises de verantwoordelijke politici dwingt om alsnog te realiseren wat in 1992 bij het Verdrag van Maastricht niet is gedaan, namelijk de grondslag te leggen voor een federaal Europa. Uiteraard kan er ook een middenweg zijn, die van de rede. De oorzaak van de manifeste weerstanden in vele lidstaten – sterk gevoed door nationale parlementsleden die weten dat het gemakkelijk surfen is op golven van angstgevoelens van het volk – is het gebrek aan inzicht in de meerwaarde en potentie van een federale organisatievorm. Vele politici wakkeren die angstgevoelens aan door een federaal Europa te karakteriseren als een moloch, een superstaat die de nationale soevereiniteiten opslokt en de regionale culturen, gebruiken en gewoonten vernietigt. Niets is minder waar. Het huidige intergouvernementele bestuurssysteem van Europa maakt meer kapot dan men denkt door zijn inherente ‘eenheidsworstproductie’, dit wil zeggen alles wat gemeenschappelijk wordt besloten over om het even wat, moet dwangmatig in elke lidstaat worden doorgevoerd. Het is juist een federatie die de daaraan verbonden delen in staat stelt hun soevereiniteit te bewaren. Als een federatie één zaak beschermt en garandeert dan is het wel de soevereiniteit van haar componenten die zich aan de federatie verbinden. Bijna niemand weet dat. De ‘gewone burger’ laat zich in de maling nemen door lieden die hun provinciale electorale belang laten prevaleren boven kennis en inzicht in de werking van een federale organisatievorm. In de straks volgende Papers leggen wij dat uit en nemen en passant nog een aantal andere drogredenen, taboes en misvattingen over een federaal Europa mee. De idee om in de vorm van een dialoog een gedachtewisseling over een federaal Europa op te zetten is gebaseerd op The Federalist Papers. Dit is een serie van 85 Papers van de hand van Alexander European Federalist Papers © Leo Klinkers & Herbert Tombeur, 2012-2013 (www.europeanfederalistpapers.eu)

4

Hamilton, James Madison en John Jay, gepubliceerd in 1787 en 1788 over de manier waarop de voorgestelde federale Constitutie van de beoogde Verenigde Staten van Amerika zou moeten worden geïnterpreteerd. Zij worden sindsdien de founding fathers van de Amerikaanse Constitutie genoemd. Het is een majestueus werkstuk in de politieke wetenschap, een bron waaraan menig federalist zich kan laven. Wij volgen zoveel mogelijk de vorm waarin The Federalist Papers zijn geschreven. Waarom? Als je door een mijnenveld moet lopen is het verstandig om de voetstappen te gebruiken van degene die veilig de andere kant bereikte. In hedendaagse managementtermen gesteld: leer van best practices. The Federalist Papers zijn geschreven ten tijde van een ernstige crisis. Noord-Amerika kende op dat moment de organisatievorm van een Confederatie of Statenbond. Vanaf het moment waarop men zich in 1776 onafhankelijk van het toenmalige Engeland verklaarde vormden dertien Staten in NoordAmerika een Confederatie, losjes bijeen gehouden door een verdrag onder de titel Articles of Confederation. Elke Staat ontwierp zijn eigen staatsvorm. Een ratjetoe van zeer verschillende modellen. Na elf jaar onafhankelijkheid en vele pogingen om de qua bestuursvorm uiteenlopende Staten tot een werkbare Confederatie te maken, zonder een daarboven geplaatst bestuur, ontstond de behoefte zich op versterking van de gemeenschappelijkheid te bezinnen. Die behoefte werd ingevuld door een Conventie van Philadelphia die in de zomer van 1787 een ontwerp van een federale Constitutie produceerde. Deze werd in september 1787 aan het Amerikaanse volk voorgelegd met de bedoeling de Confederatie om te zetten in een federale Staat op basis van een Grondwet. Als negen van de toenmalige dertien confederale Staten dit ontwerp zouden accepteren, zou de federatie een feit zijn. Maar de oppositie was sterk, waardoor het aanvoelde als een ernstige crisis in het voortbestaan van een onafhankelijk Noord-Amerika, niet het minst in de Staat New York, aangevoerd door gouverneur George Clinton. Om de stemming in juist die Staat ten gunste van de federale Constitutie te keren (wat lukte), begon Alexander Hamilton op 27 oktober 1787 een reeks Papers over de voor- en nadelen, over de sterkte en zwakte, van een federale staatsvorm. Tot augustus 1788 publiceerde hij die 85 Papers, samen met John Jay en James Madison, onder het gezamenlijke pseudoniem ‘Publius’. In de kranten van New York. Met succes. In 1789 werd de federale Constitutie aangenomen. Daarna groeiden de federale Verenigde Staten van Amerika geleidelijk uit tot het land dat het nu is. Het gevoel van een crisis kennen we ook in het Europa van dit moment. Men kan dat op veel verschillende manieren onder woorden brengen. Wij kiezen voor een citaat uit het weekblad Knack, van de hand van Rik van Cauwelaert, directeur strategie: "Het huidige drama van de EU is dat ze niet langer door een bindende idee wordt gedragen. Die bindende idee werd na de Tweede Wereldoorlog aangedragen en zelfs gefinancierd door de VS. Maar zodra de Koude Oorlog was beslecht, meenden de Europese machthebbers het oorspronkelijke project van Jean Monnet - een Atlantische Gemeenschap (...) - te kunnen loslaten. Vandaag is de EU een notionele unie, met veel intergouvernementeel geharrewar, die alleen lijkt te bestaan om het eurosysteem en de banken overeind te houden." Ook Europa staat voor de afweging om ofwel de huidige intergouvernementele samenwerking te bestendigen, ofwel te kiezen voor een federale bestuursvorm. Uiteraard is er een derde mogelijkheid: ontbinding van de Europese Unie en vervolgens ieder voor zich voorwaarts gaan. Maar een dergelijk perspectief achten wij ondenkbaar, omdat die terugkeer naar het staatsnationalisme haaks zou staan op de toenemende mondialisering. Hoewel? De realiteit gebiedt vast te stellen dat bij de aanvang van het schrijven van de European Federalist Papers, zomer 2012, de kansen op een voortbestaan van de Europese Unie wordt geschat op fifty fifty. We zullen zien. Het geeft overigens te denken dat er een ernstige crisis nodig is om de constructiefouten van het Europese gebouw te herkennen. Met een beetje kennis van staatkundige vormen én van geschiedenis, hadden de founding fathers van de Europese Kolen- en Staalgemeenschap (EGKS) in European Federalist Papers © Leo Klinkers & Herbert Tombeur, 2012-2013 (www.europeanfederalistpapers.eu)

5

1950 al voor een onverkorte federale organisatie kunnen kiezen. Als je de verscheidenheid van lidstaten met een eigen soevereiniteit wilt bewaren en toch evenzeer behoefte hebt aan eenheid die deze Staten aan elkaar verbindt, dan is een federatie de enige organisatievorm die daarvoor geschikt is. Dat is geen (partij-)politiek standpunt, dit is wetenschap. Hoe is het mogelijk dat Europa, dat in meer dan twintig eeuwen vele politieke wijsgeren heeft voortgebracht, pas aan het begin van de 21e eeuw begrijpt wat het Noord-Amerika van nauwelijks drie eeuwen na zijn ontdekking door Columbus, en zonder een substantiële hoeveelheid politieke wijsgeren, aan het einde van de 18e eeuw al begreep: een confederatie creëert een schijnsoevereiniteit van het geheel, een federatie waarborgt soevereiniteit van de deelnemende Staten én die van het geheel. Hoe dat in elkaar zit zullen we in deze Papers gaan uitleggen. De gelijkenis met de crisis van het Amerika in 1787 was de impuls om ons reeds jaren gedeeld ongenoegen over de organisatie en werking van de Europese Unie op te schrijven. Wij voelen ons daartoe gelegitimeerd door een oproep van Robert A. Levine – eertijds hoge ambtenaar in de Amerikaanse federale overheid en onder meer bekend van de War against poverty – in een artikel in de New York Times van 9 januari 1999 onder de titel: “What the EU Needs Is a Copy of ‘The Federalist Papers’”. Welnu, hier zijn ze dan. In alle bescheidenheid overigens. Omdat wij niet over alles een voldragen mening hebben, laat staan het denkniveau van de auteurs van The Federalist Papers kunnen evenaren, zullen wij wellicht andere schrijvers vragen om ons terzijde te staan. De politieke werkelijkheid van 1787 stond overigens niet te wachten op The Federalist Papers. Maar tijdens de intense debatten werden zij een veilig pad om door een wilde politieke rivier van de confederale oever veilig de federale te bereiken. Als boek in toenemende omvang speelde het tijdens de hevige debatten over het voorstel van een federale Constitutie een rol naast vele andere publicaties over het ontwerp van de federale Constitutie. De faam van dit opus werd pas tijdens de verdere geschiedenis van de Verenigde Staten gevestigd, omdat het langzaamaan een van de belangrijkste kenbronnen werd voor de interpretatie van de Constitutie. Ook onze Papers zullen verdrinken – zo verwachten wij – in de zee van meningen over een federaal Europa. En of ze ooit een kenbron worden voor het denken over een federaal Europa is een gedachte die op dit moment bij ons geen rol speelt. Het besef van onze eigen verantwoordelijkheid is het enige motief om te schrijven wat we menen. Want zwijgen is instemmen, in dit geval instemmen met het intergouvernementalisme dat Europa naar zijn ondergang leidt. Daaraan willen we niet medeplichtig zijn. Daarom komen we tegen dat systeem op, gesteund door de uitspraak van de Franse wetenschapper Henri Poincaré (1854-1912): “Het denken mag zich nooit onderwerpen, noch aan een dogma, noch aan een partij, noch aan een hartstocht, noch aan een vooroordeel, noch aan om het even wat, maar uitsluitend aan de feiten zelf, want zich onderwerpen aan wat anders betekent het einde van alle denken.” Net als de Amerikaanse Federalist Papers geven wij elk van de European Federalist Papers een nummer. Maar anders dan The Federalist Papers kiezen we niet voor een (gezamenlijk) pseudoniem. De naam van elke auteur staat erbij. Ook al om een merkwaardig debat na afsluiting van The Federalist Papers te vermijden: vlak voor zijn overlijden claimde Hamilton 63 van de 85 stukken te hebben geschreven, iets wat duidelijk niet juist was. Generaties lang debatteerde de in dit onderwerp geïnteresseerde wereld over het auteurschap van die Amerikaanse Papers. Men is het er nu min of meer over eens wie wat schreef. Om de lezer de gedachte-ontwikkeling in de tijd te kunnen laten volgen, nummeren wij elk Paper en zetten de maand van schrijven van het stuk erbij. Graag hadden wij – net zoals het geval is geweest met The Federalist Papers van Amerika – onze European Federalist Papers één voor één willen publiceren in gezaghebbende kranten. Liefst in de zeventien landen van de Eurozone. Maar dat is niet haalbaar, althans niet op korte termijn en de tijd voor Europa dringt. Daarom kiezen wij voor een andere laagdrempelige vorm van publiceren: de European Federalist Papers © Leo Klinkers & Herbert Tombeur, 2012-2013 (www.europeanfederalistpapers.eu)

6

Papers komen één voor één, of in kleine samenhangende groepjes, op een website te staan; wij berichten via sociale media onze relaties over de vindplaats van die Papers en wij hopen dat zij met het doorsturen daarvan een publiek bereiken op Europese schaal. Tot slot citeren wij graag, om op het actuele belang te wijzen van het federalisme voor Europa, de laatste zinnen waarmee Clinton Rossiter de Introduction in de editie van The Federalist Papers van 15 februari 1961 afsluit: “And the message of The Federalist reads: no happiness without liberty, no liberty without self-government, no self-government without constitutionalism, no constitutionalism without morality – and none of these great goods without stability and order”.

Leo Klinkers en Herbert Tombeur Den Haag, Nederland en Mortsel, België augustus 2012


7

Nr. 1 – Klinkers, augustus 2012 Klinkers start de dialoog met drie Papers. In Paper nr. 1 geeft hij aan waarom hij de huidige intergouvernementele bestuursvorm inferieur acht aan een federale. In dat type besturing van de Unie prevaleert het nationaal belang van de lidstaten. Bestendiging daarvan zal naar zijn mening Europa uiteen doen vallen. Alleen een federale organisatievorm kan Europa bijeen houden. Hij giet zijn woorden in verzoeken aan Tombeur om in latere Papers standpunten van Klinkers te bevestigen, te falsifiëren of te verbeteren. Klinkers grijpt daarbij consequent terug op de historische wortels van denken in termen van federaal organiseren. Waarde Tombeur, ik heb er behoefte aan om de gesprekken die wij tweeën al vele jaren voeren over federale staatsvormen meer vorm en inhoud te geven. Ik ben een overtuigd Europees federalist. Maar als iemand mij vraagt om dat te beargumenteren, dan ben ik na een paar zinnen snel uitgesproken. En je kent een van mijn stelregels: “Praten kan iedereen, maar als je het niet kunt opschrijven, dan geldt het niet”. Dus het wordt tijd om mijn stellingname te baseren op overtuigende feiten en argumenten. Een gedocumenteerde zoektocht naar het Waarom van een federaal Europa. En daarmee ook een exploratie van het Hoe: welke constitutionele en institutionele vorm kan zo’n federatie hebben en hoe krijg je een meerderheid van de Europese bevolking vóór een federaal Europa? Jij bent geschoold in de essentie van federale staatsvormen. Ik stel het op prijs als je me zou willen helpen met het kappen van een begaanbaar pad in de jungle van feiten en argumenten die pleiten vóór een Europese federatie, of die juist aangeven dat we dat idee moeten laten varen. Ik zal je eerst vertellen waarom volgens mij het huidige intergouvernementele besturingssysteem van de Europese Unie niet langer kan dienen als de staatsvorm voor de Europese Unie. Daarna beschrijf ik wat een federale staatsvorm in essentie is. Vertel me dan wat ik fout zie of verkeerd interpreteer. Of hoe mijn stellingname met betere feiten en argumenten kan worden onderbouwd. Ik stel voor dat we onze dialoog in grote blokken verdelen. Eerst een duik in de geschiedenis door de federalisering in een historische context te plaatsen en uit te leggen wat het wezen van een federatie is. En op basis daarvan feiten en argumenten presenteren waarom een federale organisatie te prefereren valt boven het huidige intergouvernementele bestuurssysteem. Daarna moeten we het hebben over diverse juridische en organisatorische aspecten. Want het constitutionele en institutionele zal ook een belangrijke plaats in onze gedachtegang innemen. Sterker nog, zouden wij niet aan onze juridische achtergrond verplicht zijn om een federale Constitutie voor Europa te ontwerpen? Eenvoudig, compact en in geen enkel opzicht lijkend op het juridisch monstrum dat onder de naam Verdrag van Lissabon bekend staat. En onze overwegingen inbedden in een culturele context, die van staat- en natievorming en van maatschappelijke waardering – voor of tegen – federalisering van Europa. Waarschijnlijk lopen die blokken af en toe door elkaar heen, maar we zien wel hoe we daarmee omgaan. Voor een verantwoord commentaar op het huidige intergouvernementele besturingssysteem in Europa moet ik teruggaan naar de Vrede van Westfalen van 1648. Die maakte een einde aan de dertigjarige oorlog binnen het toenmalige Heilig Roomse Rijk en aan de tachtigjarige oorlog tussen Spanje en de Republiek der Zeven Verenigde Nederlanden. Formeel werd die Vrede van Westfalen gevestigd door het sluiten van één vrede en twee verdragen: de Vrede van Westfalen op 30 januari 1648 tussen de Nederlanden en Spanje, gevolgd door het Verdrag van Münster en gelijktijdig het Verdrag van Osnabrück op 24 oktober 1648. Dat van Münster regelde de nieuwe verhoudingen tussen de Roomse Keizer Ferdinand III en Frankrijk met zijn aanhangers. Het Verdrag van Osnabrück legde de nieuwe relatie tussen Ferdinand III en Zweden met zijn aanhangers vast. European Federalist Papers © Leo Klinkers & Herbert Tombeur, 2012-2013 (www.europeanfederalistpapers.eu)

8

Behalve de vreugde over het einde van het onvoorstelbaar langdurige bloedvergieten betekent 1648 een essentieel keerpunt in statelijk denken. Het is namelijk de geboorteakte van het begrip soevereiniteit en daarmee van de staats- en natievorming. ‘Rome’ was tot dan toe niet alleen de religieuze baas van de wereld, maar tevens de seculiere bestuurder ervan. Dat hield in 1648 op. De verdragsrechtelijke vrede kende aan afzonderlijke Staten soevereiniteit binnen eigen grenzen toe: baas in eigen huis, niemand had nog langer het recht een ander land binnen te vallen of van een ander land te verlangen verantwoording af te leggen. Gelijkheid tussen Staten werd het parool. Machtsevenwicht tussen Europese Staten, los van de vraag in hoeverre de toen getrokken grenzen tussen die Staten realistisch waren. Het markeert tevens de komst van diplomatieke betrekkingen in een context van internationaal recht. Het is overigens niet zo dat toen voor het eerst het begrip ‘soevereiniteit’ werd gebruikt. Al eerder had Willem van Oranje de Spaanse overheerser laten weten dat de delen van de Nederlanden die zich aan zijn zorgen hadden toevertrouwd, soeverein waren. Maar dat had alleen maar een politieke betekenis, geen volken- en staatsrechtelijke. Net zoals de verklaring van Soekarno en Hatta, meteen na Wereldoorlog II in 1945, dat er vanaf dat moment een soevereine Republiek Indonesië was, onafhankelijk van Nederland. Rechtens werd dat pas eind december 1949 beklonken door het sluiten van een verdrag in Den Haag, waarbij de Federatie van de Verenigde Staten van Indonesië werd gevestigd. Overigens tegen de zin van de Javaan Soekarno die altijd voor een eenheidstaat had gevochten. Dus een week na het sluiten van dat verdrag in Den Haag, begon hij vanaf januari 1950 het federale stelsel af te breken – reden voor de Molukken, die soeverein onderdeel waren van het zuidoostelijk deel van de federatie, om het centralistisch ageren van Soekarno op 25 april 1950 te beantwoorden met het uitroepen van hun eigen onafhankelijke Staat, de Republik Maluku Selatan (Republiek der Zuid-Molukken, RMS). Soekarno slaagde medio augustus 1950 in het ontbinden van de Federatie. Vanaf dat moment is Indonesië een eenheidsstaat. En zijn de Molukken sindsdien de geopolitieke pineut. Ik vind dit geen overbodige parenthesis, want dit Indonesische verhaal roept vragen bij me op die relevant lijken te zijn in onze correspondentie over Europa, bijvoorbeeld of het zo is dat een federatie verscheidene machtscentra telt, tegenover een eenheidstaat met slechts één machtscentrum. Voorts lijkt mij dit voorbeeld van belang in het licht van een vraag waar ik al jaren mee rondloop, namelijk zijn er meer federaties die mislukt zijn? Zo ja, waarom? Misschien kun je in de loop van ons schrijfwerk ook eens daarover uitweiden? Dit Westfaalse soevereiniteitsbegrip heeft zo’n driehonderd jaren bestaan. Tot 1945. Natuurlijk hebben er, ondanks het baas zijn in eigen huis, tussen 1648 en 1945 toch nog de nodige oorlogen plaatsgevonden. Maar juist het laatste wereldconflict, Wereldoorlog II, had een zodanig crisiskarakter dat al de eerdere pogingen, min of meer mislukt, om een duurzame wereldvrede te realiseren – waaronder de Volkerenbond van 1919, op initiatief van de Amerikaanse president Woodrow Wilson – naar de achtergrond verdwenen. Dit kwam door de succesrijke oprichting van de Organisatie der Verenigde Naties, beklonken met het Handvest van de Verenigde Naties van juni 1945. Dat was een nieuw keerpunt in statelijk denken. De aarzelende stappen vanaf de Volkerenbond om in de vorm van internationale organisaties verdragsrechtelijke afspraken te maken over wederzijdse rechten en plichten, maakte een staatsrechtelijk geaccordeerd einde aan het soevereiniteitsbegrip zoals dat in 1648 was begrepen. Vanaf 1945, laten we daarover duidelijk zijn, bestaat dat 1648-soevereiniteitsdenken niet meer. Sinds de oprichting van de Verenigde Naties (VN) is in een razend tempo een groot aantal internationale organisaties gecreëerd. Vele onder de koepel van de VN, maar ook vele daarbuiten. Hoewel elk van de ongeveer 190 landen van deze wereld volhoudt een soevereine Staat te zijn, is dat in de zin van de oorspronkelijke betekenis van dat woord, al sinds meer dan vijftig jaar niet meer het geval. Elk land dat verdragsrechtelijk tot een of ander internationaal orgaan behoort, kan ter verantwoording worden groepen over zijn doen en laten binnen de context van dat verdrag. Sterker nog: met een European Federalist Papers © Leo Klinkers & Herbert Tombeur, 2012-2013 (www.europeanfederalistpapers.eu)

9

mandaat van de VN kunnen de VN-militairen, de zogeheten Blauwhelmen, elk land binnenvallen dat zich schuldig maakt aan een ernstige schending van het Handvest. Hoezo soevereiniteit? Soevereine Staten – zoals bedoeld in 1648 – bestaan sinds 1945 niet meer. De claim dat een federaal Europa zijn lidstaten van hun soevereiniteit berooft, is daarom onzin. Een belangrijk deel van hun soevereiniteit hebben ze allang bij hun volle verstand afgestaan. Waarom? Om er samen beter van te worden. Daarom is vanaf de jaren vijftig gestaag gewerkt aan het open uitbouwen van wat nu de Europese Unie heet, een internationale organisatie van hoog niveau. Maar, zoals jij en ik nog zullen uitleggen: anno 2012 is die Unie ‘klinisch dood’. De vraag is: hoe moeten we de staatsrechtelijke positie duiden van de landen die tot internationale organisaties behoren? Daarvoor is een nieuw staatsrechtelijk begrip in het leven geroepen: het intergouvernementele bestuur. Kort gezegd is intergouvernementalisme een specifieke manier van besluitvorming in internationale organisaties. Die besluitvorming ligt namelijk exclusief bij de aangesloten lidstaten die principieel in unanimiteit beslissen. Met andere woorden, intergouvernementeel besturen staat geen beslissingsmacht af aan een daarboven opererend orgaan. Waar dat wel het geval is spreken we doorgaans van een supranationale organisatie. In de Europese Unie ligt – net zoals dat het geval is bij de meeste internationale organisaties – het accent in hoge mate op intergouvernementalisme, doorspekt met vleugjes supranationale besluitvorming. Het zijn in hoofdzaak de regeringsleiders van de lidstaten die in de Europese Raad bepalen wat er binnen de Europese Unie wel of niet gebeurt. Zelfs de continue werking van de Unie wordt door de Raad van Ministers van de nationale regeringen bepaald, dus door de lidstaten. Die lidstaten hebben zich weliswaar tot elkaar verbonden, maar als puntje bij paaltje komt kunnen ze uit die verbinding stappen, of eruit worden gezet. Daarom ligt het intergouvernementele systeem strikt genomen dicht bij een confederale organisatievorm. Vooral ook omdat de juridische basis van de onderlinge verbondenheid in 2005 geen Grondwet mocht heten. De intergouvernementele staatsvorm van de Europese Unie is gebaseerd op het Verdrag van Lissabon, in 2007 ondertekend en in 2009 in werking getreden. Het heeft – ondanks de pogingen om er een federale kleur aan te geven – strikt genomen de typische basis van een confederatie. De intergouvernementele besluitvorming vindt plaats binnen de Europese Raad, het verband van regeringsleiders, en in alle Raden die uit vakministers bestaan. En hier wringt de schoen. Die regeringsleiders en vakministers gaan, meer dan ooit tevoren, naar de internationale besluitvormingstafel met een nationale agenda in hun binnenzak. Dat proces is sluipenderwijs begonnen na het Verdrag van Maastricht in 1992 toen een Nederlandse poging om aldaar de basis voor een federaal Europa te leggen keihard werd afgewezen. Of dat, zoals wordt beweerd, te maken had met een ruzie tussen Helmut Kohl en Ruud Lubbers over de hereniging van Oost- met WestDuitsland moet hier buiten beschouwing blijven. Feit is evenwel dat zeker na de intrede van de euromunt, tien jaar later, de anti Europese Unie gevoelens stilaan zijn versterkt en geen enkele regeringsleider van zijn bevolking of parlement een mandaat krijgt om zich in Brussel Europees te gedragen: eigen land eerst is de leuze. In de woorden van Guy Verhofstadt in zijn boek De Verenigde Staten van Europa: “Europese Toppen zijn daarbij tot een arena verworden waarin punten moeten gescoord in ’s lands eigenbelang. Slechts nu en dan hoor je nog overtuigende tussenkomsten ter verdediging van het Europees algemeen belang.” Spijtig genoeg moet ik als Nederlander erkennen dat uitgerekend mijn land sinds de intro van de euro schaamteloos leiding geeft aan scepsis en zelfs aan vertoon van afkeer jegens de Europese Unie. De Volkskrant van 4 augustus 2012 beschrijft in duidelijke bewoordingen, onder de titel Het Europese geduld met etterbakje Nederland is op, hoe demissionair premier Mark Rutte zich in de Europese Raad gedraagt: voluit op de rem als het gaat om meer politieke integratie. Niet iets om trots op te


10

zijn als je in aanmerking neemt dat Nederland vele tientallen jaren in de wereld bekend stond om zijn avant garde mentaliteit. Dit staatsnationalistische virus is wijd verspreid in de Unie: de mentaliteit van ‘het eigen land eerst’ wordt niet alleen door Nederland uitgedragen. De andere landen doen dat ook. Daarom hangt rondom de intergouvernementele besluitvorming een geur van permanent verlies, het typische bijproduct van protectionisme. Als je met je nationale agenda steeds moet inleveren ten faveure van een groter algemeen belang, kom je altijd als verliezer thuis. En zelfs als de nationale Ministers enig voordeel binnenhalen, dan claimen ze dat als hún verdienste, niet die van Europa, terwijl elk nadeel voor de eigen Staat aan de Unie wordt toegeschreven. Dat vreet aan de geloofwaardigheid van de Unie. Nationale parlementen en samenlevingen, al dan niet opgehitst door EU-critici, verwijten de regeringsleiders dat (steeds weer meer) nationale soevereiniteit wordt ingeleverd. Zonder te beseffen dat die oorspronkelijke Westfaalse soevereiniteit allang niet meer bestaat. Hoe ingrijpender de Europese besluitvorming moet zijn, zeker nu de Eurozone op het spel staat, des te beperkter is de ruimte die de regeringsleider krijgt van zijn eigen land. Dit gaat dus fout. De Europese Unie vreet zichzelf van binnenuit op. En dat komt door het structurele foute karakter van het intergouvernementele systeem. Althans in de tegenwoordige tijd. Succesvol begonnen in de jaren vijftig, omdat een ander besluitvormingsmodel niet voorhanden was én omdat de noodzaak van knopen doorhakken door regeringsleiders toen vanzelfsprekend was, kleefde aan het toenmalige intergouvernementele handelen geen smet. Met grote stappen werd economische eenwording gerealiseerd. Pas toen in 1992 de prioriteitskeuze tussen verdieping en uitbreiding en de noodzaak van politieke eenwording aan de orde kwam, als noodzakelijk fundament onder de economische unie, is het intergouvernementele denken en handelen van kwaad tot erger geworden: het had zijn instrumentele functie tot samenhang verloren. Toen men de stap moest zetten naar een organisatiemodel dat de economische eenwording kon afdichten met een politieke unie, haakten de verantwoordelijke staatslieden af. Daarna is het niet meer goed gekomen. Sterker nog, op het foute pad van de intergouvernementele besluitvorming heeft men nog vele kilometers in de verkeerde richting afgelegd. Uiteindelijk uitmondend in de negatieve referenda in Frankrijk en Nederland in 2005: het torpederen van een sterk federatief getinte Europese Grondwet, met de opdracht er een intergouvernementeel (lees confederaal) verdrag van te maken, namelijk het Verdrag van Lissabon. Daardoor hebben we nu in de Europese Unie niet minder dan vier personen die elk kunnen stellen dat ze voorzitter van de Europese Unie zijn: de voorzitter van het Europees Parlement, de halfjaarlijkse voorzitter van de Europese Unie, de voorzitter van de Europese Commissie en de voorzitter van de Europese Raad. Wie heeft zoiets ooit kunnen bedenken? Welke organisatie is daartegen bestand? Nog erger: de werkelijke besluiten worden genomen door de regeringsleiders van Duitsland en Frankrijk, zonder de daartoe strekkende bevoegdheden te hebben. Zotter kan het eigenlijk niet. Is het dan raar dat de vorige, en ook huidige President van de Verenigde Staten niet weet tot wie hij zich moet richten in contact met de Europese Unie? Enfin, de halfhartige besluitvorming ter bestrijding van de economische crisis zegt voldoende. Dit besturingssysteem herbergt een zichzelf versterkend proces van Verelendung. Die uit zich onder meer door elk nieuw echec te beantwoorden met nog meer regels en maatregelen, de archetypische reactie op het uiteenvallen van een bestuurlijk stelsel. Mijn stelling is dus dat we aan die kwaliteitsval van Europese intergouvernementele besluitvorming alleen een einde kunnen maken door het intergouvernementele besturingssysteem tot de grond toe af te breken ten gunste van een Europese federatie.


11

Nr. 2 – Klinkers, augustus 2012 Deze Paper gaat daarom over de vraag wat dan tot de essentie van een federale organisatie behoort. Klinkers beschrijft dat aan de hand van wat hij in de loop der jaren van Tombeur heeft geleerd. Hij stelt een aantal vragen met de bedoeling zijn inzichten te doen verbeteren en aanvullen door Tombeur.

Maar, waarde Tombeur, wat is dat dan, een federatie? Op dat punt heb ik veel van je geleerd. Laat me samenvatten hoe volgens jou de samenstellende bestanddelen van het federale concept eruit zien. Hieronder staat dus in mijn woorden wat jij in de loop der jaren hebt geschreven over de essentie van een federale organisatie of federatie. Je hebt me daarbij ook geleerd om niet te spreken van een federale staatsvorm, maar van een federale organisatievorm. Volgens jou hoeft een federatie geen staatsvorm aan te nemen, met bijvoorbeeld de klassieke instrumenten van een Staat zoals politie en leger, maar gaat het in essentie om een specifieke organisatorische vorm van samenwerking. Graag zou ik dat nader toegelicht willen zien. Zoals ik terug ging naar de Vrede van Westfalen om de juridische grondvorm van het begrip ‘soevereiniteit’ te duiden, zo ga jij terug naar de 17e eeuw om de eerste contouren van federalisme te schetsen. Jij ziet Johannes Althusius of Althaus (1557-1638) als grondlegger van de federalistische theorie. Ben jij daarin de enige of zien anderen dat ook zo? Zijn werk in 1612 beschrijft het fundament van de samenleving, die erin bestaat dat personen en groepen samenleven op basis van formele en informele contracten: co-existentie en samenwerking, met respect voor de identiteit en de autonomie van elke groep. Een contract is dan iets anders dan een verbond. Een verbond veronderstelt een compromis. Dat is typisch voor wat later een belangrijk kenmerk van een confederatie wordt. Samenleven op basis van een contract impliceert het hebben van een visie van die samenleving op een staatsverband dat samenhang tússen en soevereiniteit ván deelgroepen garandeert. Vervolgens zeg je dat Ludolph Hugo met zijn geschrift De statu regorum Germania (1661) aansluit bij dat van Althusius. Hugo onderscheidt drie soorten Staten: confederaties (dus autonome Staten die op basis van een verdrag enkele zaken samen doen), gedecentraliseerde Staten (dus Staten die het gezag van de top delen met lagere gemeenschappen, zoals bijvoorbeeld sinds 1850/1851 het geval is met provincies en gemeenten in Nederland), en federale Staten. Nu wordt het interessant. Uit alles wat ik over federalisme lees, leid ik af dat de twee meest kenmerkende aspecten van een federaal systeem zijn: dubbel bestuur én soevereiniteit van zowel het geheel als van de delen. Hoewel ‘dubbel bestuur’ veronderstelt dat er sprake is van hiërarchie tussen die twee bestuurslagen, is dat bij een Federatie niet het geval – dit is anders bij een gedecentraliseerde eenheidsstaat zoals Nederland. De ene bestuurslaag heeft bevoegdheden die de gehele Staat aangaan. De andere bestuurslaag beschikt over bevoegdheden die uitsluitend voor de deelstaat gelden. En die concurreren niet met elkaar, noch sluiten ze elkaar uit. Het lijkt op wat wij in Nederland kennen als de Vereniging van Eigenaren (VVE) voor bewoners van een appartementsgebouw. Binnen de eigen woning is iedereen soeverein in de manier waarop hij wenst te leven: met of zonder tapijt, met een bankstel of campingmeubels, wel of niet elke dag uitslapen, zelf bepalen of je vegetarisch wilt eten, wel of geen televisie in elke kamer, wel of niet de kinderen christelijk opvoeden, et cetera. Maar de zorg voor het dak van het gebouw, het onderhoud van de liften, de verwarming, het water en het schoon houden van het trappenhuis, dat zijn gemeenschappelijke zaken. De individuele bewoner kan daar op zijn eentje niet voor zorgen. Voor de European Federalist Papers © Leo Klinkers & Herbert Tombeur, 2012-2013 (www.europeanfederalistpapers.eu)

12

bekostiging daarvan wordt een bedrag (servicekosten) in rekening gebracht, beheerd door een door allen gekozen bestuur dat beslist over de uitvoering van het gemeenschappelijke. Eventuele wijzigingen in het pakket van bevoegdheden van dat bestuur worden door allen tezamen genomen. Geen hiërarchie: het VVE-bestuur heeft niets te maken met wat je binnen je eigen woning doet. In essentie weerspiegelt dit een federale organisatievorm. Het intergouvernementalisme daarentegen is hiërarchisch. Dat schrijft voor – bij wijze van spreken – dat iedereen ’s morgens om 08.00 uur moet douchen, niet meer dan vijf minuten, en op maandag vegetarisch moet eten. Dit top-down, hiërarchische karakter van het intergouvernementalisme roept daarom zoveel weerstanden op. En omdat werkelijk niemand weet wat een federatie is – op dat punt wordt er op een verbijsterende manier gebazeld – hoeft er maar één ondeskundig (politiek/wetenschappelijk/journalistiek) persoon het woord ‘federatie’ te associëren met ‘superstaat’, en dan heb je de poppen aan het dansen. Deze vergelijking, die nu bij me opkwam, even terzijde. Tot slot vermeld je dat de Amerikaanse politicoloog Preston King deze basiskenmerken van een federale bestuursorganisatie of federatie, met andere woorden een gestructureerde toepassing van het concept federalisme, verfijnt. King definieert federalisme als een constitutionele overeenkomst die de vorm aanneemt van een soevereine Staat, die van andere Staten hierin verschilt doordat zijn soeverein centrale bestuur soeverein regionale eenheden betrekt bij zijn besluitvormingsproces op een grondwettelijk vastgelegde basis. Volgens hem zijn de constitutionele basis van het geheel (de federatie), de autonomie van de samenstellende delen (territoriaal of functioneel) met een eigen beslissingsmacht (self rule) en de deelneming van die delen aan de besluitvorming voor het geheel (shared rule) de essentiële kenmerken van een federale bestuursorganisatie. Mag ik daarom het volgende vaststellen als kenmerkende elementen van een federatie? Zij heeft: a) autonomie in de zin van soevereiniteit voor het geheel, de federatie als zodanig; b) autonomie in de zin van soevereiniteit van de delen die samen de federatie vormen; c) de bevoegdheid van het geheel, de federatie, om besluiten te nemen die voor iedereen gelden, dus voor alle inwoners van de federatie; d) de bevoegdheid van elk van de samenstellende delen (de deelstaten) om besluiten te nemen die uitsluitend gelden binnen dat deel van de federatie; e) de daaraan gekoppelde vanzelfsprekendheid dat in de ene deelstaat iets anders kan worden besloten dan in de andere – we zien dat bijvoorbeeld in de Verenigde Staten waar naast het federale belastingsysteem de deelstaten hun eigen belastingen kunnen heffen en in Duitsland waar elke deelstaat zijn eigen onderwijssysteem heeft; f) een besluitvorming die de basis van de samenleving als uitgangspunt heeft. Dat impliceert een voortdurend streven naar een kleine, niet overheersende centrale overheid en sterke deelstatelijke overheden; dat levert altijd spanning op, zeker als bij veranderende omstandigheden de federale overheid de neiging heeft meer bevoegdheden naar zich toe te trekken; g) voor zowel het geheel als voor de delen dezelfde institutionele structuur: een eigen parlement, een eigen regering, een eigen rechterlijke macht. Daarbij hebben de delen wel zeggenschap binnen dat centrale parlement, maar niet omgekeerd. Graag hoor ik van je of dit klopt. Is dit voldoende, of moet er meer bij? Kan het beter op een andere manier worden geformuleerd? In dit beginstadium van onze dialoog moeten we duidelijk zijn over definities en omschrijvingen. Waar ik onder andere mee zit is de vraag of de idee van Althusius, namelijk een Contract van de samenleving als basis voor een federaal systeem, spoort met de hedendaagse opvatting dat het eigen is aan een federatie dat een Grondwet het alles verbindende element is. Terwijl dat voor een confederatie juist een Verdrag is. Of moet ik aan die woorden niet zo zwaar tillen?


13

Op punt e) moeten we later nog eens goed terugkomen, want als er één misverstand over een federaal Europa bestaat, dan is het wel de veronderstelling dat ingeval van een federale organisatie alles in elke Europese deelstaat hetzelfde moet zijn. Dat is klinkklare onzin. Juist de intergouvernementele besluitvorming draait ‘eenheidsworst’ en wel zo krachtig dat het zogeheten ‘subsidiariteitsbeginsel’ (EU-maatregelen moeten slechts worden getroffen als de lidstaten het niet zelf kunnen regelen) nagenoeg tot nul is gereduceerd. Volgens mij is dat de belangrijkste reden waarom het Verenigd Koninkrijk zich nog steeds niet helemaal bij de Europese Unie heeft aangesloten. Dat land hecht grote waarde aan het hebben en houden van zijn eigen gebruiken en gewoonten. De huidige intergouvernementele aanpak dwingt hen daarvan afstand te nemen. En men denkt dat dit met een federale ‘staatsvorm’ nog erger wordt. Juist niet. Als er één ding is dat de kracht van een federale organisatie bewijst dan is het wel de mogelijkheid om aan de samenstellende delen en aan het samengestelde geheel naast elkaar bestaande bevoegdheden te geven. Zo kan men in een federale staatsvorm aan deelstaten hun eigen belastingsysteem, onderwijssysteem, milieusysteem, et cetera geven. Waardoor de eigenheid van die samenleving geheel binnen eigen juridische en organisatorische kaders gewaarborgd kan blijven. Wat punt f) betreft begrijp je dat ik me daarin geheel thuis voel. Niet voor niets heeft het eerste deel van mijn trilogie over resultaatgericht beleid maken de titel ‘Beleid begint bij de samenleving’. Maar als we nu eens kijken naar de federatie der federaties, de Verenigde Staten, dan lijkt het alsof er een groeiende spanning ontstaat tussen het consequent denken en handelen vanuit de basis van de samenleving versus de toenemende macht vanuit de federale top. Kan het zijn dat sinds de depressie van eind jaren twintig van de vorige eeuw de behoefte ontstond – terecht of niet terecht, dat laat ik even in het midden – aan een sterkere uitstraling van de centrale regering in Washington? En dat – zoals sommige auteurs over de oorzaken van de Amerikaanse banken-, c.q. kredietcrisis stellen – die te grote invloed van de centrale regering heeft geleid tot interventies op de financiële markt waardoor het financiële systeem in de war raakte? Als je als centrale overheid in het kader van armoedebestrijding organisaties in het leven roept die hypotheken verstrekken voor arme mensen die hun schuld niet kunnen aflossen, waardoor financiële instellingen die schulden gaan wegmoffelen en doorverkopen aan anderen, dan is het toch een kwestie van tijd voordat die ballon knapt? Een piramidespel, want dat was het, eindigt toch ook altijd slecht? Je kunt dan de banken daarvan de schuld geven, maar strikt genomen lijkt het op een foutieve interventie van een centrale overheid in het eigen huisvestingsbeleid (‘right or wrong’) van de deelstaten. Is dit een van de voorbeelden waarom Obama het op dit moment veel moeilijker heeft met de verkiezingscampagne dan de vorige keer? Romney belooft keer op keer een kleinere centrale overheid waar Obama, vooral ook met zijn hervorming van de gezondheidszorg – voor Europeanen nauwelijks een issue maar voor veel burgers van de Verenigde Staten niets minder dan een centrale overheidsinterventie die om die reden alleen al weerstand oproept, los van de inhoud – de indruk wekt die centrale overheid te willen laten groeien. Met andere woorden: als de levensvatbaarheid van een federaal systeem staat of valt met het beginsel dat de macht bij de basis van de samenstellende bestanddelen moet blijven liggen, hoeveel gevaar lopen dan de Verenigde Staten om die vitaliteit kwijt te raken als sluipenderwijs de macht verschuift naar de federale bestuurslaag? Is dat niet strijdig met de eigenschap van een federaal systeem dat tussen de twee bestuurslagen geen hiërarchie mag bestaan? Stel je nou voor dat deze redenering klopt, namelijk dat een verschuiving van minder macht van de basisdelen in een federale Staat naar meer macht van het centrale deel van die Staat, fnuikend is voor de verhoudingen, hoe moeten we dat dan ‘regelen’ als we van de huidige intergouvernementele besluitvorming in Europa naar een federale willen springen? Dat men nu in Brussel de fout der fouten maakt door vanuit intergouvernementeel denken het handelen nog meer te centraliseren, is waarschijnlijk de fout die uiteindelijk tot de intergouvernementele breuk zal leiden. En dus (waarschijnlijk of hopelijk) de laatste crisis die we nodig hebben om te besluiten tot European Federalist Papers © Leo Klinkers & Herbert Tombeur, 2012-2013 (www.europeanfederalistpapers.eu)

14

een federaal systeem. Wat dat betreft ben ik cynisch: hoe groter de puinhoop die ze er nu van maken, des te sneller beseft men dat de redding in federalisering ligt. Maar wat dan? Hoe krijg je een ‘Brussel’ dat zich wentelt in centralisering van macht zover dat, bij het omdraaien van de knop van intergouvernementeel naar federaal, de beslissingsmacht constitutioneel en institutioneel overwegend bij de deelnemende landen en hun bevolking ligt? Wat moet daarvoor gebeuren? Hoe zou dat kunnen worden gerealiseerd? Overigens hoop ik dat je niet zenuwachtig wordt van taalgebruik met woorden als onzin en puinhoop. Wat dat betreft gingen de auteurs van The Federalist Papers veel verder. Zo heeft Hamilton het in Paper no. 15 over “The imbecility of our government …..” Duidelijke taal. Zo moet ook de eerder aangehaalde Henri Poincaré het bedoeld hebben. In een volgende paper zal ik ook even stilstaan bij de woorden van die andere co-auteur van de Amerikaanse ‘Federalist Papers’, James Madison. Omdat zijn woorden volgens mij leerrijk zijn voor het Europa van vandaag, meer dan tweehonderd jaar na het neerschrijven ervan.


15

Nr. 3 – Klinkers, augustus 2012 In Paper nr. 3 citeert Klinkers een passage uit The Federalist Papers, een tekst die duidelijk aangeeft hoe persoonlijk de auteurs van dit beroemde geschrift over het voorstel van een federale constitutie zich in 1787-1788 tot de burgers van Amerika richtten, om hen te overtuigen van het nut en de noodzaak te kiezen voor een federale vorm van organiseren. Dit als signaal aan Tombeur om gedachten en ideeën over een Federatie Europa niet te zien als een techniek van organisatieadviseurs, maar primair als een passie om het volk te geven wat het volk toekomt.

Er is trouwens nog iets wat we ons in vergelijking met The Federalist Papers moeten realiseren. De drie auteurs daarvan publiceerden hun Papers in kranten van New York City en richtten zich in hun taalgebruik rechtstreeks tot de lezers. Soms in stellige woorden, soms vragend of zelfs smekend. Een van de mooiste passages is van de hand van James Madison in Paper nr. 14. Laat me die in zijn geheel citeren: “I submit to you, my fellow-citizens, these considerations, in full confidence that the good sense which has so often marked your decisions will allow them their due weight and effect; and that you will never suffer difficulties, however formidable in appearance or however fashionable the error on which they may be founded, to drive you into the gloomy and perilous scene into which the advocates for disunion, would conduct you. Hearken not to the unnatural voice which tells you that the people of America, knit together as they are by so many cords of affection, can no longer live together as members of the same family; can no longer continue the mutual guardians of their mutual happiness; can no longer be fellowcitizens of one great, respectable, and flourishing empire. Hearken not to the voice which petulantly tells you that the form of government recommended for your adoption is a novelty in the political world; that it has never yet had a place in the theories of the wildest projectors; that it rashly attempts what it is impossible to accomplish. No, my countrymen, shut your ears against this unhallowed language. Shut your hearts against the poison which it conveys; the kindred blood which flows in the veins of American citizens, the mingled blood which they have shed in defense of their sacred rights, consecrate their Union and excite horror at the idea of becoming aliens, rivals, enemies. And if novelties are to be shunned, believe me, the most alarming of all novelties, the most wild of all projects, the most rash of all attempts, is that of rending us in pieces in order to preserve our liberties and promote our happiness.” Dit is een voorzichtige vertaling: “Ik leg deze overwegingen aan u voor, mijn medeburgers, in het volle vertrouwen dat uw goed verstand, dat zo vaak uw beslissingen heeft gekenmerkt, zal toestaan om ze op hun juiste waarde te schatten; en dat u nooit zodanige moeilijkheden zult ervaren, hoe groot ze zich ook voordoen of hoe modieus de fout ook mag zijn waarop ze zijn gebaseerd, dat u wordt gedreven op de duistere en gevaarlijke weg waar de pleitbezorgers van disunion [ik laat dit woord onvertaald omdat het in de ogen van de auteurs het ergste is wat Amerika kan overkomen, LK] u naartoe voeren. Luister niet naar de onnatuurlijke stem die u vertelt dat het volk van Amerika, aaneengesmeed door zovele koorden van affectie, [door het verlaten van de Confederatie en het accepteren van een Union, LK] niet langer zou kunnen samenleven als leden van dezelfde familie; niet langer samen hun wederzijds geluk zouden kunnen bewaken en continueren; niet langer medeburgers van één groot, gerespecteerd en bloeiend rijk zouden kunnen zijn. Luister niet naar de stem die wrevelig aan u wil duidelijk maken dat de voorgestelde vorm van bestuur een nieuwigheid is in de politieke wereld; dat het nooit eerder European Federalist Papers © Leo Klinkers & Herbert Tombeur, 2012-2013 (www.europeanfederalistpapers.eu)

16

een plek heeft gehad in de theorieën van zelfs de wildste voorspellers; dat het onbezonnen probeert te realiseren wat onmogelijk is te bewerkstelligen. Nee, mijn landgenoten, sluit uw oren voor dit soort goddeloze praat. Sluit uw hart voor dit soort vergif; de bloedverwantschap die door de aderen van de Amerikaanse burgers stroomt, de vermenging van het bloed dat vergoten is ten behoeve van de verdediging van onze heilige rechten, zegenen hun Union en wekken gevoelens van horreur bij de gedachte dat wij vreemden van elkaar zouden kunnen worden, rivalen of zelfs vijanden. En als het al zo zou zijn dat we nieuwigheden zouden moeten schuwen, dan zou, geloof me, de meest alarmerende nieuwigheid, het meest wilde project, de meest onbezonnen poging zijn om ons in stukjes [hier wordt bedoeld die disunion, in de vorm van voortbestaan van de Confederatie, LK] te scheuren als zou dat het middel zijn om onze vrijheden te bewaren en ons geluk te bevorderen.” Deze woorden uit 1787 lijken mij onverkort van toepassing te zijn op de situatie binnen de Europese Unie anno 2012. Gelet op de toenmalige omstandigheden in Amerika was deze formule, rechtstreeks via kranten de landgenoten toespreken, een voor de hand liggende. In 2012 beschikken wij over de sociale media om onze boodschap door te geven. Dat was veel moeilijker toen het ging om het verspreiden van de geboorteakte van het moderne Europese federalisme. Omdat wij bij onze zoektocht naar een federaal Europa steeds weer terug grijpen naar best practices uit het verleden is dit de plek waar we Altiero Spinelli en Ernesto Rossi moeten noemen. Spinelli geldt als de founding father van het Europese federalisme. Samen met Rossi schreef hij in 1941, gevangen gezet door Mussolini op het eiland Ventotene, het beroemde Ventotene Manifest: net als het betoog van Madison is het een hartstochtelijk federalistische gedachtengang die na de Tweede Wereldoorlog door de Spinelli Group is voortgezet en uitgebouwd. Voor de integrale tekst van het Manifest (in een aantal talen) verwijs ik kortheidshalve naar www.altierospinelli.org/manifesto/manifesto_it.html. Voor een zeer instructieve schets van het verloop van de federalistische geschiedenis sinds het Ventotene Manifest verwijs ik naar een publicatie van de Union of European Federalists: www.federalists.eu/timeline/.


17

Nr. 4 – Tombeur, augustus 2012 Tombeur antwoordt met twee Papers. In deze Paper onderschrijft hij de nefaste effecten van het huidige intergouvernementele besturingssysteem. Meer gedetailleerd dan Klinkers geeft hij aan waarom het intergouvernementele besturen, goed om in de jaren vijftig de Europese Gemeenschap van de grond te tillen, niet langer functioneel is voor een goede samenwerking binnen Europa. Hij sluit af met hoopvolle tekenen dat vooraanstaande Europese politici sinds de zomer van 2012 woorden gebruiken die lijken te gaan in de richting van een federaal stelsel voor Europa.

Waarde Klinkers, jouw behoefte om onze gesprekken over federalisme en federaties voort te zetten, stemt overeen met mijn jarenlang sluimerend plan om over dit onderwerp iets degelijks op papier te zetten – het herwerken bijvoorbeeld van mijn ongepubliceerde tekst over het oprichten van een ‘interfederatie’ in Europa. Ik vermoed dat jij net als ik met stijgende frustratie het onvermogen opmerkt van de politieke leiders in de Europese Unie om de financieel-economische crisis te bestrijden. En een crisis is de beste waardemeter. Federalisme is volgens mij de organisatievorm van de toekomst, zeker voor openbare besturen. Openbare besturen volgden het voorbeeld van vele internationaal actieve bedrijven nog niet. De ‘multinationals’ met hun deels autonome vestigingen en de centrale leiding daarboven, bestaan al decennia. Weinig moderne Staten bijvoorbeeld hebben een poging ondernomen om zich te organiseren in een federatie. Dit is opvallend voor lidstaten van de Europese Unie. Federalisme verenigt immers in zich de voordelen van kleinschaligheid én grootschaligheid. Het is des te opvallender, omdat federale Staten buiten de Europese Unie vasthouden aan die organisatievorm, ondanks crises, bijvoorbeeld Australië, Brazilië, Canada, India, de Verenigde Staten en Zwitserland. Daartegenover staat dat eenheidstaten zich federaliseren of regionaliseren. Geniet het organisatiemodel federalisme dan toch van een bepaalde aantrekkingskracht? Het lijkt zo te zijn. Graag ga ik dus in op jouw aanbod om elkaar hierover te schrijven, want ik ben het eens met jouw stelling dat het huidige besturingssysteem van de Europese Unie haar steeds meer desintegreert. Na drie jaren politieke improvisatie als antwoord op de financieel-economische crisis, is het hoog tijd daartegen publiekelijk op te komen. Een Europese Federatie zou precies een passend antwoord kunnen zijn op de evoluties in Europa zelf en in de rest van de wereld. Jij leerde mij dat elk effectief beleid moet starten bij de basis, bij de samenleving. Vanuit die fundamentele opvatting moeten wij uiteraard ook vertrekken om onze mening te vormen over de situatie van Europa, over het reorganiseren van de Europese instellingen en over de te volgen weg naar dat doel. Eerst achterom kijken is zinvol, want een historisch bewustzijn draagt bij tot het begrijpen van het heden en tot het rationeel inschatten van de toekomst. Ik ben het met je eens dat de soevereiniteit in de betekenis van de Vrede van Westfalen, al meer dan een halve eeuw achter ons ligt. Ik verkies in interstatelijke relaties wel de term ‘onafhankelijkheid’ te gebruiken, omdat het gaat om de externe dimensie van besturen. Staten zijn inderdaad niet meer onafhankelijk. Ze zijn meer dan ooit economisch van elkaar afhankelijk geworden door de explosie van de internationale handel, onder leiding van de multinationals. Ze hebben elkaar politiek gebonden aan tal van internationale regels, vooral opgenomen in internationale overeenkomsten of verdragen die afdwingbaar zijn. Ik ben het eens met wat jij beknopt aangeeft. Hun soevereiniteit of interne beslissingsmacht op het hoogste niveau werd door externe factoren steeds meer beperkt, waaraan zijzelf hebben meegewerkt. De wereld is een dorp geworden. Ondanks deze mondiale ommekeer, in steeds sneller tempo sinds European Federalist Papers © Leo Klinkers & Herbert Tombeur, 2012-2013 (www.europeanfederalistpapers.eu)

18

1945, houden sommigen krampachtig vast aan hun bestaande staatsstructuur en aan hun nationale agenda en wensen anderen per se ‘onafhankelijkheid’ te verwerven. De mondialisering zette inderdaad door via het internationaal oprichten van permanente organisaties tussen Staten. De verdragen die deze soort internationale organisaties oprichtten, kenden hen weliswaar een functionele autonomie toe, voor beleidsvoorbereiding en uitvoering, maar geen of nauwelijks enige beleidskeuze. De beslissingsmacht van verdragsmatige organisaties komt uitsluitend of overwegend toe aan de samenstellende delen van de organisatie, in staatkundige vorm aan Staten. Dan spreekt men van een Confederatie van Staten. Ongeacht de omvang van hun autonome beslissingsmacht, zijn de meeste internationale organisaties qua juridische basis en qua institutionele vorm Confederaties, ook al worden ze zo niet genoemd. Een verdrag is de basis van een Confederatie en dat impliceert dat elk lid ervan (elke lidstaat) dit internationale contract eenzijdig kan opzeggen (met andere woorden de Confederatie kan verlaten), en dat de lidstaten slechts in unanimiteit, het verdrag dat de Confederatie oprichtte, kunnen wijzigen, zonder instemming van een confederale instelling indien zij die al creëerden. Dit bewijst dat de soevereiniteit of de ultieme beslissingsmacht uitsluitend bij de leden van een Confederatie ligt. In een Federatie is dit alles niet zo. In een federale organisatie ligt de soevereiniteit bij het geheel (het federale bestuur) én bij de delen (de besturen van de samenstellende, gefedereerde entiteiten): de soevereiniteit is er verdeeld én gedeeld. Bovendien is het verbond tussen Staten (Latijn: 'foedus', waarvan het woord ‘federatie’ en andere termen met dezelfde stam, zijn afgeleid), vastgelegd in een Grondwet of hoe men die politiek-juridische basisakte ook noemt, slechts amendeerbaar met instemming van alle besturen. Dat geldt bijvoorbeeld voor het herverdelen van de bevoegdheden, het toetreden van een nieuw lid tot de federatie of het verlaten ervan. Ja, we moeten straks de complexiteit van deze institutionele en juridische aspecten van federalisme verder uitleggen. Nu wil ik terugkomen op de crisis die, daarover ben ik het met je eens, zowat sinds 1992 de Europese instellingen binnengeslopen is. Tragisch genoeg op het moment dat de naties van Centraal- en OostEuropa zich bij de Unie gingen voegen. Misschien moeten we daaruit de conclusie trekken dat de Europese Federatie al had moeten bestaan, voordat nieuwe leden met een nationaal gevoel dat decennia lang onderdrukt werd en met een economische achterstand, zouden toetreden. Ze zouden zo, met hun volle verstand, al dan niet lid geworden zijn van een federatie. Het was inderdaad politiek mogelijk, en het werd toen in de Unie overwogen, om verdieping te laten voorgaan op uitbreiding. Het is echter anders verlopen. Met de nefaste gevolgen die we kennen. We moeten leren uit het verleden en de gevolgen daarvan niet zonder meer aanvaarden, laat staan erin berusten. De crisis van het intergouvernementele Europa moeten we bestrijden. Een tragisch hoogtepunt van deze crisis is de inflatie van vier voorzitterschappen die over elkaar heen vallen. Die manier van besluitvorming disfunctioneert in een uitgebreide en complexe organisatie als de EU. Zulke intergouvernementele besluitvorming kan niet meer effectief en efficiënt zijn in een groep van zevenentwintig Staten die zo verscheiden is, niet alleen in de actuele situatie, maar ook in de al dan niet verwerkte geschiedenis, en die zo ambitieus is, bijvoorbeeld met het creëren van de euromunt. Over functioneren en disfunctioneren gesproken: de evolutie tot de huidige Europese Unie is gestart met het ‘functionalisme’ als techniek van ‘integratie’, dit wil zeggen meer eenheid ten koste van de verscheidenheid. Hiermee bedoel ik dat de Europese verdragen vanaf het begin toelaten of zelfs voorschrijven, dat elke actie van de Europese instellingen die een integrerend effect heeft of zelfs maar beoogt, rechtmatig is, ook al komt dat beleid en die regelgeving van de Europese Unie op het terrein van de lidstaten. Met andere woorden, het supranationale optreden, naarmate dat het de integratie dient, is meestal geoorloofd. Er is immers nog geen sprake van een streng afgebakende bevoegdheidsverdeling tussen de Unie en haar lidstaten, hoewel die verdeling niet meer zo vaag is als vroeger. Het Hof van Justitie heeft met zijn rechtspraak tot die uitdijende, soms zelfs kapende, European Federalist Papers © Leo Klinkers & Herbert Tombeur, 2012-2013 (www.europeanfederalistpapers.eu)

19

machtsuitoefening van de Europese Gemeenschap, nu de Europese Unie, bijgedragen. Met als symptomatisch gevolg de om zich heen grijpende ‘regulitis’ van Europa in tal van beleidsvelden tot in het detail, die burgers en bedrijven in toenemende mate ergert. Europese integratie kreeg bij de bevolking zo steeds meer de betekenis van het opgaan van alle verschillende bestanddelen in één compleet anders én almachtig geheel, de ‘eenheidsworst’. De bevolking kreeg zo de indruk van verlies aan nationale en regionale identiteit en aan democratische participatie. Het Verdrag van Lissabon heeft dit zogeheten functionalisme of de doelmatig gerichte en dus nauwelijks afgebakende bevoegdheidstoewijzing aan de Europese Unie weliswaar ingedamd, maar niet ongedaan gemaakt. Ik ben van mening dat dit teleologische paradigma van de Europese verdragen de kiem van het Euroscepticisme in de instellingen heeft gelegd, met als resultaten het politieke onvermogen van de Europese Unie en de breder wordende breuklijnen tussen lidstaten. Vandaar dat het nu nog gemakkelijker geworden is voor nationale politici om de Europese Unie af te schilderen als een gevaar voor hun respectieve samenlevingen, ook al hebben zijzelf bijgedragen tot dit effect van de Europese besluitvorming. Blijkbaar leidt de intergouvernementele, zo niet hybride, besluitvorming in de Unie tot schizofrenie bij sommige beleidsmakers uit de lidstaten. Met als gevolg dat zij van de ene uitslaande brand naar de andere hollen. Telkens voor een kort soelaas, maar zonder oplossing. Volgens mij is een federaal georganiseerd Europa hoogdringend. In het belang van zijn inwoners, verenigingen, bedrijven, nationale overheden en Europese instellingen. Een Federatie betekent hoegenaamd niet hetzelfde als ‘integratie’, zoals ik die boven schetste. Integratie roept het beeld op van een mengsel, waarin alle bestanddelen volledig opgaan. Een federatie, daarentegen, laat de bestanddelen intact én legt een verbinding aan tússen die bestanddelen, waaruit een nieuw element met eigen kenmerken ontstaat. Om die reden moet men zich ten principale keren tegen de herhaalde oproep van politici van allerlei slag tot meer (politieke) integratie. Dat maakt het onzuivere intergouvernementalisme nog troebeler. ‘Integratie’ is doorgaans een sympathiek woord, maar niet in dit verband. Het sauveren van de autonome eigenheid van de bestanddelen in een wenselijk geacht samenwerkingsverband kan ten enenmale niet via het intergouvernementalisme, maar uitsluitend via het federalisme. Tot slot van deze Paper nog een optimistisch geluid daarover. In de inleiding, die het waarom van deze gedachtewisseling weergeeft, stelden we dat Europese politici het F-woord lijken te mijden. Welnu, goed nieuws. In de Vlaamse krant De Tijd van 4 augustus 2012 staan enkele uitspraken van Michel Barnier, de EU-Commissaris voor de interne markt. De kop van dat artikel luidt: “Europa zal federatie zijn of zal niet zijn.” Anders heeft het gemeenschappelijke project volgens hem geen toekomst meer. Barnier noemt zelfs een deadline waarbinnen dat zou moeten gebeuren. Naar zijn mening moet de transformatie naar zo’n Federatie tegen 2016 zijn afgerond. De federatie moet volgens Barnier ten minste een gemeenschappelijk economisch bestuur hebben, met een gezamenlijk opgestelde (sterkere) begroting, een bankenunie en een industrieel beleid, met één Minister van Financiën en een President van de Unie, die in eerste instantie wordt aangewezen door het Europees Parlement en in een volgende fase verkozen wordt door alle Europeanen. Eenzelfde geluid kwam al, zij het bescheidener en zonder uitleg, van de regeringsleiders van vier grote lidstaten, namelijk van Hollande, Merkel, Monti en Rajoy: na hun vergadering op 21 juni 2012 over het groeipact voor Europa, plaatsten zij in hun gezamenlijke verklaring de woorden 'politieke doorbraak' en zelfs... ‘een federale sprong’. Wordt het F-taboe eindelijk doorbroken? Waarschijnlijk zien we hier voor het eerst dat vooraanstaande politici die midden in het Europese machtscentrum zitten, hardop durven te zeggen (zie bijvoorbeeld de verslagen in de Franse krant 'Libération') dat de Europese Unie zich moet omvormen tot een of andere soort van Federatie van


20

Staten. Als deze gedurfde uitspraken binnenkort door andere toppolitici openlijk worden gedeeld en versterkt, dan kunnen we bij de verkiezingen voor het Europees Parlement in 2014 nog wat beleven. Voorlopig houd ik het hierbij wat het fundament van federalisme als model betreft. In een volgende Paper zal ik je voorhouden dat dit model in de praktijk, dat wil zeggen bijna in elke Federatie, verschillend wordt ingevuld, maar steeds met het hanteren van hetzelfde basisbeginsel: een volkomen wederzijdse overeenkomst tussen de burgers van de samenstellende delen van de federatie en die delen zelf om soevereiniteit op de twee bestuursniveaus te verzekeren.


21

Nr. 5 – Tombeur, augustus 2012 In Paper nr. 5 beschrijft Tombeur uitvoerig de essentiële kenmerken van een federatie. Daarna geeft hij aan welke soorten federaties er zijn. Op die manier elimineert hij een groot aantal populaire misvattingen over het ontstaan, de vorm en de werking van een federatie. Deze Paper dient als hefboom voor een omslag van 180 graden in het denken over federaal organiseren. Het beoogt misleide burgers – door euro-sceptische of zelfs euro-hatende politici – de ogen te openen voor de werkelijke kracht, veiligheid, vooruitgang en soevereiniteit die een federatie biedt. Althusius' kerngedachte, zoals door jou aangehaald in Nr. 2, was de visie dat een Staat slechts effectief kan functioneren ten bate van de samenleving op voorwaarde dat die staatkundige organisatie bottom-up opgebouwd werd. Dat is de meest fundamentele kerngedachte in het concept federalisme. Zonder een vorm van democratie, geen federalisme. Ik kan alleen maar bewondering hebben voor die stelling die vierhonderd jaar geleden werd geschreven. Of Althusius met zijn contract iets anders bedoelde dan een eenzijdig opzegbare overeenkomst tussen gelijkwaardige partners, laat ik in het midden. Contract en verbond veronderstellen allebei een compromis, maar een Federatie betekent een groter engagement van de onderschrijvende partijen: er is geen eenzijdige opzegging en geen wijziging van de verbintenissen mogelijk dan via een consensus van de partijen. Het gaat niet om de naam van de akte, hoe men ze ook noemt, maar om de verbintenissen die in de akte zijn verwoord. Hieronder zet ik de essentie van federalisme op een rijtje. Wie daarna nog meer wil weten verwijs ik naar de bijzonder informatieve publicatie van Éva Bóka onder de titel Rethinking the role of the federalist ideas in the construction of Europe. Zij beschrijft de kenmerken van federalisering aan de hand van de gedachten van Aristoteles, Althusius, Montesquieu, Locke en zo voorts, tot aan federale denkers als Spinelli en Delors. Het organisatiemodel van federalisme aanvaarden veronderstelt vooreerst het vervullen van de twee volgende essentiële voorwaarden: 1° autonomie van de samenstellende delen van het geheel en van het geheel zelf en 2° wederzijdse solidariteit, en dus enige samenwerking, tussen de delen en het geheel. In een effectieve federatie moeten de besturen van de delen én van het geheel in een bepaalde mate los van elkaar functioneren, maar ook met elkaar verbonden zijn. Het unieke kenmerk van het organisatiemodel federalisme ligt echter elders. Ze bestaat uit een volkomen wederzijdse overeenkomst tussen die zelfstandig opererende besturen dat ze één geheel gaan vormen om élk een bepaalde macht zélf uit te oefenen, maar ook dat ze een bepaalde macht toevertrouwen aan instellingen die namens dat geheel optreden. Dat verbond is absoluut wederzijds in deze zin dat het enkel met wederzijdse instemming kan gewijzigd worden, dus zowel door de samenstellende delen (dat zijn de gefedereerde Staten of deelstaten, hoe hun benaming ook is, bijvoorbeeld provincies, gewesten…), als door het geheel (de federatie, de unie of anders genoemd). Dat verbond kan slechts opgeheven worden indien de daartoe bevoegde instellingen van alle delen én die van het geheel hiermee instemmen. Met andere woorden het voortbestaan van het geheel én van de delen is gewaarborgd, totdat zij zelf mee zouden beslissen om te verdwijnen. Die consensus geldt dus niet enkel voor een wijziging in de bevoegdheidsverdeling tussen eender welk bestuur in de federatie, maar ook voor een toetreding tot de federatie, een uitstoting of een uittreding (secessie) uit de federatie. De onderliggende opvattingen die tot deze vérstrekkende verbintenissen leiden, zijn: elk bestuur is gelijk in soevereiniteit en alle besturen zijn wederzijds solidair, omdat het verbond een meerwaarde biedt, bijvoorbeeld voor de externe veiligheid of de economische grootschaligheid. Een mooi voorbeeld hoe dit model in een federale Staat werkt, is Canada: de specificiteit van de overwegend Franstalige provincie Québec is geen reden om deze European Federalist Papers © Leo Klinkers & Herbert Tombeur, 2012-2013 (www.europeanfederalistpapers.eu)

22

deelstaat een apart statuut te geven in de federatie met een Engelstalige meerderheid. De andere provincies weigeren zulk afwijkend statuut, alle acties van Québeciaanse nationalisten ten spijt. Fundamenteel, essentieel, verschilt een federatie dus van andere vormen van organisaties door die absolute wederkerigheid van instemming bij het wijzigen van de interne machtsverhoudingen. Een federale organisatievorm met de ‘checks and balances’ die ik hier benadrukte, is een concrete toepassing van wat de sociologen Crozier en Friedberg over machtsuitoefening stellen: een macht bestrijden om ze te vernietigen of te bedwingen is zinloos – orde in een samenleving is noodzakelijk, dus is macht er onvermijdelijk – tenzij via het vormen van een tegenmacht of tegenmachten. Vergis je dus niet, er bestaat in een federale organisatie geen dubbele soevereiniteit, want dat zou volkomen los van elkaar (voort-)bestaande macht van elk bestuur zijn, maar wel een verdeelde én gedeelde soevereiniteit (in het Engels: sharing of sovereignty). Beide bestuursniveaus, het federale niveau en het gefedereerde, oefenen een deel van die soevereiniteit uit, met hun eigen bevoegdheden, en die autonomie kan slechts met wederzijdse instemming van alle besturen gewijzigd worden. De soevereiniteit is in een federaal staatsverband verdeeld, maar ze is tevens complementair: de essentie van een federale staatsvorm houdt immers in dat de federatie én de delen verzekerd worden van hun voortbestaan in die mate dat de opheffing of de wijziging van de samenstelling van de federatie en haar intern evenwicht in machtsuitoefening uitsluitend is toegestaan mits een algemene instemming, op federaal én op gefedereerd (deelstatelijk) bestuursniveau. Je voelt al zo aan dat er voor het oprichten, behouden en opheffen van een federatie meer nodig is dan een politieke beslissing van een reeks Staten. Federaties onderscheiden zich niet van andere staatsvormen door een hiërarchie tussen de federale en de deelstatelijke regelgeving (bijvoorbeeld Duitsland: federaal de regels opmaken, regionaal implementeren), evenmin door concurrerende bevoegdheden (die kunnen in eenheidsstaten ook voorkomen), noch door de wijze van besluitvorming (bij consensus of bij meerderheid), noch door het zwaartepunt van de machtsverdeling – de meeste of de belangrijkste macht kan zowel federaal als deelstatelijk uitgeoefend worden, toch gaat het telkens om een federatie. Nogmaals, de basis voor een federaal systeem is enkel dat de machtsdeling tussen de delen onderling en tussen hen en het geheel slechts met wederzijdse instemming kan gewijzigd worden. Uiteraard vormen alle kenmerken van een federatie parameters waaraan de graad van solidariteit kan gemeten worden. Een federatie bijvoorbeeld waarin vele beslissingen door de samenstellende delen bij meerderheid genomen worden, wijst op een verbond tussen die leden dat sterker is dan dat van een federatie waarin die beslissingen van de delen bij eenparigheid (unanimiteit) moeten genomen worden. De beslissingen voor het geheel moeten altijd mee door eigen instellingen die het geheel vertegenwoordigen, worden genomen. De voorwaarden die moeten vervuld worden om federale beslissingen te nemen, weerspiegelt de sterkte of de zwakte van het federale bestuur. Een federatie verschilt hierdoor van een confederatie. Een confederatie is een wederzijdse overeenkomst tussen besturen, meestal Staten, die wel eenzijdig door een van de leden kan worden opgezegd. Een confederatie schept geen apart van de leden opererend lichaam, creëert geen gezag dat in hun naam beslissingen kan nemen en uitvoeren. Een confederatie schept een soortgelijke band als een huwelijk of een andere vorm van privé contract: ze ontstaan beide uit een wederzijdse instemming, maar kunnen eenzijdig beëindigd worden. Hét onderscheid tussen een federatie en een confederatie van Staten bestaat dus in de basis van hun eenheid: de federatie heeft een volkomen wederzijdse basisakte, meestal grondwet genoemd, en de confederatie een verdrag dat eenzijdig opzegbaar is. Over het talrijke gebruik van het concept 'confederalisme' bij het oprichten van internationale organisaties heb ik het eerder al gehad. Ik herhaal dat de confederatie haar macht uitsluitend European Federalist Papers © Leo Klinkers & Herbert Tombeur, 2012-2013 (www.europeanfederalistpapers.eu)

23

ontleent aan haar leden. Zij bezit zelf dus geen eigen ‘soevereiniteit’, of erkende macht die op zichzelf staat, omdat het (ongewijzigde) voortbestaan van het geheel afhankelijk is van de beslissingen van de leden. Het geheel bestaat slechts dankzij de delen. Het concept confederalisme wordt meestal gebruikt voor de oprichting en de werking van internationale organisaties en daarom lijkt de Europese Unie sterk op een confederaal systeem. Zo is het overduidelijk dat de beslissingsmacht bij de Lidstaten ligt, al komen ze daarvoor samen in Europese instellingen als de Raad van regeringsleiders, de Raden van vakministers en zelfs het Parlement waarvan de leden immers per Lidstaat verkozen zijn. Het Verdrag van Lissabon heeft die confederale organisatievorm slechts bevestigd door uitdrukkelijk te bepalen dat een eenzijdig uittreden voor elke Lidstaat mogelijk is. Al heeft de Europese Unie federale trekjes. Zijn zwakke federale aard zien wij bijvoorbeeld in de rol van de Commissie, met haar initiatiefrecht voor nieuwe regelgeving en haar bestuursmacht, en in die van het Hof van Justitie dat met zijn bindende rechtspraak de voorrang waarborgt van de Europese regels op de nationale regels. Een federatie heeft evenmin iets van doen met decentralisatie. Een centraal bestuur is namelijk gedecentraliseerd wanneer dat bestuur eenzijdig beslissingsmacht verleent aan apart werkende instellingen. Maar die macht eenzijdig kan terugnemen. Die instellingen mogen hun gedelegeerde macht tot zolang zelfstandig gebruiken, al staan ze meestal onder een of andere vorm van toezicht van het centrale bestuur. Dit alles betekent inderdaad dat er geen beleidsmatige en regelgevende 'eenheidsworst' voortkomt uit een federatie, wel integendeel: enkel het federale beleid dwingt tot een compromis dat het geheel bindt; de gefedereerde delen zelf en hun beleid bestaan op zichzelf. Er kan dus een federaal beleid worden gevoerd dat verschilt van dat van de gefedereerde overheden en hun beleid kan dan weer onderling verschillen. Op het federale niveau nemen de deelstaten op een of andere wijze als dusdanig deel aan de besluitvorming, want zij zijn de samenstellende delen van het geheel. Het Verenigd Koninkrijk en Frankrijk bijvoorbeeld, die soevereiniteit als ondeelbaar zien, hebben geen enkele ervaring met federalisme en trekken dus de foute conclusies. Uit wat vooraf gaat, kun je opmaken dat de kenmerken van een federatie die je aangeeft in Paper Nr. 2, kloppen, waarbij ik enig voorbehoud maak voor je punten (f) en (g). De reden hiervoor is deze. Federale Staten zijn erg verschillend in hun organisatie, maar allemaal moeten ze beantwoorden aan de essentie ervan, die ik hoger beschreef. Er zijn zoveel vormen van toegepast federalisme als dat er federaties zijn. Elke federatie heeft zo zijn bijzonderheid. Er zijn bijvoorbeeld zowel federaties mét als zónder hiërarchie tussen de rechtsnormen van de federale overheid en die van de gefedereerde deelstaten; in Duitsland is er een regelgevende hiërarchie ('Bundesrecht bricht Landesrecht'), niet echter in België waar elke bevoegdheid exclusief aan één bestuur toegewezen is. Toch kan men federale systemen catalogiseren, naargelang het criterium van onderscheid dat men hanteert. De manier van totstandkoming van een federatie kan bottom-up of top-down zijn. Meestal ontstaat het dubbele bestuur via de samenwerking (federalisering) tussen autonome gebieden of zelfs onafhankelijke Staten, dus bottom-up (bijvoorbeeld de Verenigde Staten – ‘e pluribus unum’, Canada en Zwitserland), maar dit is niet noodzakelijk zo. De omgekeerde beweging, top-down, of de ontbinding of ‘defederalisering’ van een centraal bestuurde Staat tot een federale Staat komt ook voor (bijvoorbeeld België en Tsjecho-Slowakije na Wereldoorlog II). Dat verschil in het politieke ontstaansproces heeft meestal een weerslag op het type van federatie: de federalisering streeft solidariteit na en is bijgevolg centrum-zoekend (centripetaal), de defederalisering streeft naar de erkenning van identiteiten en is dus centrum-vliedend (centrifugaal). Vandaar dat bottom-up ontstane federaties gericht zijn op samenwerking, top-down ontstane federaties op autonomie.


24

Men maakt ook wel een onderscheid tussen institutionele en functionele federaties. Het criterium van onderscheid is het al dan niet verenigd zijn van de drie horizontale machten (de zogeheten trias politica) op één bestuursniveau, met name de regelgevende macht, de uitvoerende of besturende macht en de rechtsprekende macht. In institutionele federaties zijn twee of drie machten verenigd op elk niveau, zowel op het federale bestuursniveau als op het gefedereerde (deelstatelijke). Er is daardoor weinig beleidsmatige afhankelijkheid tussen die twee bestuursniveaus. Dat is zo in Australië, België en Canada. Functionele federaties daarentegen hebben die machten erg verspreid over de twee bestuursniveaus. Hierdoor is er veel wederzijdse bestuursafhankelijkheid. Duitsland, Oostenrijk en Zwitserland zijn functionele federaties. Een federatie kan qua autonomie van de middelen ook ingedeeld worden als autarkisch tegenover solidair. Het criterium is hierbij de graad van autonomie van de middelen, waaronder de financiën. Een federatie wordt autarkisch genoemd als de beide bestuursniveaus overwegend autonoom zijn qua inkomsten en uitgaven. Dat is het geval in Duitsland. Een federatie is solidair als de federatie overwegend de middelen verzamelt en ze verdeelt over de deelstaten. België is een erg solidaire federatie (slechts 25% van de regionale inkomsten worden rechtstreeks geïnd). Canada neemt een middenpositie in: circa 45% van de inkomsten van de gefedereerde delen, provincies genoemd, worden door die provincies zelf verzameld. Er zijn exclusief en concurrerend georganiseerde federaties. Men onderscheidt ze door de graad van afscheiding tussen de beleidsdomeinen te meten bij de bevoegdheidsverdeling over de twee bestuursniveaus. Met andere woorden, men onderzoekt of er veel of weinig beleidsdomeinen zijn waarin beide niveaus mogen optreden. In exclusieve federaties behoren de meeste beleidsdomeinen geheel of overwegend toe aan één bestuursniveau, hetzij federaal, hetzij deelstatelijk. Daardoor komen de federale en de regionale normen weinig in concurrentie met elkaar en is er dus weinig hiërarchie tussen die normen of een andere juridische oplossing nodig. Dat is het geval in België, waar enkele beleidsdomeinen volledig of bijna volledig zijn toegewezen aan een bepaald bestuursniveau. Concurrerende federaties hebben daarentegen de meeste beleidsdomeinen verspreid over beide niveaus. Dat is bijvoorbeeld het geval in Zwitserland. Tot slot kan men tevens het onderscheid maken tussen interbestuurlijke en intrabestuurlijke federaties. Het criterium is hierbij de organisatievorm van het overleg en de samenwerking tussen de federatie en de deelstaten en tussen de deelstaten onderling. Interbestuurlijke federaties sluiten daarvoor interne samenwerkingsakkoorden en organiseren zogeheten intergouvernementele conferenties met vertegenwoordigers van de besturen als dé fora om tot gezamenlijke besluitvorming te komen. Dat is de werkwijze in België en Canada. Intrabestuurlijke federaties werken voor een gezamenlijke besluitvorming via instellingen die ofwel federaal, ofwel deelstatelijk zijn. In Duitsland bijvoorbeeld overleggen beide bestuursniveaus en beslissen de vertegenwoordigers van de deelstaten (Länder) in een parlementaire kamer van de federatie (de Bundesrat). Om dit Paper af te sluiten, benadruk ik graag twee punten. Algemeen genomen, kan het zwaartepunt van de machtsuitoefening in een federatie ofwel bij de 'centrale', federale overheid liggen dan wel bij de gefedereerde overheden of deelstaten. Dit is een criterium om uit te maken of een federatie eerder centraal dan wel perifeer gericht is. België is een eerder centraal gerichte federatie, Zwitserland eerder een perifeer gerichte. Federaties evolueren, net zoals andere organisaties; hun kenmerken kunnen veranderen. In de Verenigde Staten bijvoorbeeld is het federale bestuur pas veel belangrijker geworden sinds de New Deal van President Franklin D. Roosevelt, ter bestrijding van de economische depressie in de jaren ’30 van de vorige eeuw. En de federale legermacht bleef er na Wereldoorlog II groter dan ooit. Sinds de jaren ’80 is er een politieke tegenbeweging op gang gekomen, die ijvert voor ‘defederalisering’, dus om macht aan de federale overheid te ontnemen en ze toe te wijzen aan de vijftig Staten – dit belangrijke aspect van de interne politiek van de Verenigde Staten krijgt in onze media weinig aandacht. European Federalist Papers © Leo Klinkers & Herbert Tombeur, 2012-2013 (www.europeanfederalistpapers.eu)

25

Nr. 6 – Klinkers, augustus 2012 De stellige positie die Tombeur inneemt is voor Klinkers aanleiding om hem dieper te laten graven naar de essentie van het begrip ‘federatie’. Hij legt Tombeur vier paragrafen met vragen voor. In de eerste paragraaf wil hij weten of de Papers nrs. 4 en 5 alleen de persoonlijke mening van Tombeur bevatten, of dat die als een heersende leer door federale experts worden gedeeld. In de tweede paragraaf vraagt Klinkers hoever het denken in termen van een federale organisatievorm terug gaat in de tijd. Is het iets van deze of vorige eeuw, of vinden we federale kenmerken al in geschriften van enkele eeuwen terug? De derde paragraaf werpt alvast een licht vooruit op een onderwerp dat later besproken moet worden, namelijk de positie van het Verenigd Koninkrijk in een federaal Europa: zou het Verenigd Koninkrijk, net als nu in het intergouvernementele systeem het geval is, als een los element aan een Federatie Europa kunnen hangen? In de vierde paragraaf gaat het om de vraag waar de drijvende kracht vandaan moet komen om het disfunctionerende intergouvernementalisme bekwaam om te zetten in een federaal stelsel. Waarde Tombeur, in deze Paper nr. 6 leg ik een aantal vragen aan je voor. In verschillende paragrafen. Om ze uit elkaar te houden geef ik ze een letter. Paragraaf A Met jouw Papers met nrs. 4 en 5 heb je nauwkeurig beschreven wat een federatie is. En ook wat het niet is. Daarmee zijn alvast een paar misvattingen over de essentie van een federale staatsvorm geëlimineerd. Maar er blijven enkele vragen in de lucht hangen: 1) Is dit jouw persoonlijke mening of kan die door anderen op goede gronden worden betwist? Of is dit, wat je als kenmerkende eigenschappen van een federatief systeem omschrijft, aan te merken als de heersende leer, wetenschappelijk gedekt door de uitgebreide literatuurlijst aan het slot van onze gedachtewisseling? Dus niet vatbaar voor afwijkende opvattingen? 2) Duidelijk maken wat een federale organisatie is, wil nog niet zeggen dat die dan ook per definitie de beste vorm van bestuurlijke samenwerking voor de Europese Unie zou zijn. Anders gezegd: waarom zou de Europese burger massaal moeten kiezen voor een federatie? Wat zijn de voordelen boven de huidige intergouvernementele besluitvorming? En kleven er aan een Europese federatie misschien ook nadelen? Daarin zouden we eerlijk moeten zijn. 3) We hebben het steeds over federale organisatievorm. Niet federale staatsvorm. Aan het begin van Paper Nr. 2 heb ik gevraagd om nader toe te lichten waarom je liever niet spreekt van een federale staatsvorm, maar consequent het begrip ‘federale organisatie’ gebruikt. Nu enkele andere zaken. Paragraaf B Eerst terug naar Johannes Althusius , door mij aangehaald in Paper nr. 2 en door jou gerepliceerd in Paper nr. 5. Jij ziet hem min of meer als de grondlegger van het denken in federale termen. Maar als geïnteresseerde lezers iets meer willen weten over deze schrijver, dan vinden ze in Wikipedia de mededeling dat Althusius wordt gezien als de grondlegger van het Confederalisme. Vandaar dat ik in Nr. 2 aan jou de vraag stelde of jouw mening over Althusius als voorvader van federalisme door anderen wordt gedeeld. Volgens Wikipedia dus niet. Maar indirect heb je in de eerste alinea van Paper nr. 5 een antwoord gegeven, hoewel de betekenis daarvan eerst niet tot me doordrong. Je zegt daar: “Het gaat niet om de naam van de akte, hoe men ze ook noemt, maar om de verbintenissen die in de akte zijn verwoord.” European Federalist Papers © Leo Klinkers & Herbert Tombeur, 2012-2013 (www.europeanfederalistpapers.eu)

26

Begrippen als ‘akte’, ‘verbond’, ‘overeenkomst’, ‘verdrag’, ‘grondwet’ zijn naar jouw mening niet van essentieel belang voor de karakterisering van een organisatievorm als een confederale of een federale. Het gaat volgens jou om datgene wat men inhoudelijk heeft afgesproken. Niet hoe men het etiket noemt. Daaruit leid ik af dat Althusius’ beschrijving van de door hem gewenste staatsvorm zoveel kenmerken bevat dat jij van mening bent dat je hier inhoudelijk moet spreken van een federaal model. Ook al staat het anders genoemd in Wikipedia. Kun je mijn uitleg van jouw gedachtegang onderschrijven? Zo ja, dan moet iemand de betreffende passage in Wikipedia aanpassen. Paragraaf C Ik zit met nóg een probleempje. In Paper nr. 5 stel je dat het een essentieel kenmerk van een federaal verband is dat elk bestuur (het federale en het gefedereerde of deelstatelijke niveau) gelijk is in soevereiniteit en dat alle besturen wederzijds solidair zijn. Als voorbeeld noem je Québec. Ook al bestaat daar een sterke beweging om zich van de Canadese federatie af te splitsen, toch krijgt Québec geen apart statuut. In andere woorden: de essentie van dit aspect is dat in een federatie geen van de delen het eenzijdige recht heeft om op te stappen wanneer men daar zin in zou hebben. Uit de federatie stappen kan alleen als ze dat allemaal goed vinden, dus zowel het federale deel van de Staat als de deelstaten. Maar hoe zat dat dan met een handvol andere Staten die in 1861 uit de Amerikaanse Federatie van Philadelphia stapten? Waaronder Texas. Na de slag bij Alamo in 1836 maakte Texas zich onafhankelijk van Mexico, met Sam Houston als eerste president. In 1845 trad Texas – na Alaska de grootste Staat en de tweede in omvang van bevolking – als 28e Staat toe tot de Federatie. Waarom pas in 1845? De Noordelijke Staten waren tegen toetreding, omdat Texas pro-slavernij was. Om het economisch en territoriaal belangrijke Texas toch bij de federatie te kunnen krijgen, stond de federale wet, die Texas toeliet tot de Federatie, slavernij toe in Texas (en andere Staten ten zuiden van de Ohio rivier). Na de verkiezing van Abraham Lincoln tot president scheidden zich zeven Staten af van de Federatie en vormden zij in februari 1861 de ‘Confederated States of America’, met Jefferson Davis als eerste president. En met een Grondwet die de slavernij bleef garanderen. Hoewel Lincoln – op dat moment nog niet in functie – niet bekend stond als een radicaal, was zijn houding tegen de slavernij voldoende voor die Zuidelijke Staten om uit de Federatie te stappen. Paul Brill beschrijft in zijn 1600 Pennsylvania Avenue hoe Lincoln al in 1858, in een scherp debat met een andere kandidaat-president, Stephen Douglas, zich profileerde als ‘abolitionist’: afschaffer van de slavernij. Dat maakte hem in de Zuidelijke Staten tot een persona non grata. Toen ze vernamen dat Lincoln president zou worden stapten ze dus uit de Federatie. De op dat moment nog fungerend President James Buchanan maakte de Zuidelijke Staten weliswaar duidelijk dat ze met hun afscheiding in strijd met de Constitutie handelden, maar aanvaardde de nieuwe situatie als een politiek feit waartegen hij niet kon of wilde optreden. In zijn boek Alle Presidenten. Van George Washington tot Barack Obama maakt Frans Verhagen duidelijk dat deze houding President Buchanan volgens alle Amerikaanse politieke historici tot de slechtste van de vierenveertig presidenten van Amerika maakt. Hij werd opgevolgd door de president die volgens alle deskundigen plek nummer 1 bezet: Abraham Lincoln. Lincoln – zo lezen wij bij Verhagen – was persoonlijk tegen de slavernij, maar zag geen grondwettelijke mogelijkheid haar te verbieden. Hij wilde de slavernij indammen binnen de zuidelijke Staten, in de veronderstelling dat zij uiteindelijk zou verdwijnen. Bij zijn inaugurele rede in maart 1861 stelde Lincoln dat de Constitutie een afscheiding van de Unie niet toestond. Hij was wel bereid de slavernij in het Zuiden te blijven toestaan, maar afscheiding niet. De integriteit van de Unie stond bij hem voorop. Pas in september 1862 keerde hij zich ook frontaal European Federalist Papers © Leo Klinkers & Herbert Tombeur, 2012-2013 (www.europeanfederalistpapers.eu)

27

tegen de slavernij. Vanaf dat moment stond de Burgeroorlog, waarvan de eerste schotenwisseling plaatsvond in april 1861, in het teken van het behoud van de federale Unie én in die van de emancipatie van de slaven. De combinatie van een juridische moraal met een menselijke. Uiteindelijk leidend tot een overwinning van het Noorden in 1865. Waarna in december 1865 het dertiende amendement op de federale Grondwet een grondwettelijk verbod op slavernij vaststelde. Na een periode die bekend staat als de Reconstruction, trad Texas weer in 1874 tot de Federatie toe. De vraag die we in het kader van een juiste karakterisering van een federaal systeem moeten beantwoorden luidt: waar haalden Texas, en die andere Staten, het recht vandaan om uit de Federatie te stappen? Hadden zij ter juridische rechtvaardiging van hun uittreden niet, bij hun toetreden tot de Federatie, toch een specifiek statuut of charter bedongen? In de informatie waarover ik beschik kan ik geen antwoord op deze vragen vinden. Maar we moeten dit vraagstuk wel oplossen. Om zo duidelijk mogelijk te zijn, herhaal ik mijn probleem nog eens in andere woorden: -

Essentieel voor een federale organisatievorm is dat geen deelstaat op eigen gezag de federatie kan verlaten. Toch heeft Texas dat in 1861 gedaan, en met Texas nog een handvol andere deelstaten van de Verenigde Staten van Amerika. Later zijn ze weer tot de Federatie toegetreden. Dat leidt tot de vragen: o Had Texas wellicht bij de Toetredingswet van 1845 toch het recht ontvangen om eenzijdig uit te stappen? En die andere deelstaten ook? o Zo ja, hoe essentieel is dan wat ik hierboven stel, dat een deelstaat niet op eigen houtje kan beslissen om uit de Federatie te stappen?

Als wij op deze vragen geen antwoord weten, zouden we dan moeten aannemen dat in dit vroegtijdige stadium van de evolutie van het federale model, rond 1850, eenzijdig uittreden van een deelstaat nog aanvaard werd? En dat pas later het niet-eenzijdig kunnen opstappen een uniek onderdeel van federaal denken is geworden? Dat ik graag wil weten of het niet-eenzijdig uittreden per se gezien moet worden als uniek element van een federatie komt ook voort uit de vraag wat het Verenigd Koninkrijk van Groot-Brittannië zou doen als de rest van de Europese Unie de stap naar een federatie zet. Stel je voor dat Texas indertijd met een speciaal statuut het recht had ontvangen om zelf te besluiten uit te stappen, als gevolg waarvan we dit element als facultatief moeten beschouwen, dan zit daarin wellicht de enige mogelijkheid voor het Verenigd Koninkrijk om deel te hebben aan een federaal Europa: toetreden tot een Europese Federatie, onder de voorwaarde dat men er op eigen gezag weer uit kan stappen. Met het risico natuurlijk dat andere Staten ook een dergelijk recht claimen. Graag jouw mening hierover. Paragraaf D In deze paragraaf wil ik het hebben over de vraag naar de bron, de ziel, de leidende gedachte die tot de keuze voor een federatie leidt. Dat lijkt een beetje op de vragen van paragraaf A, maar daar gaat het mij vooral om nuchtere feiten en argumenten die voor of tegen een federale staatsvorm pleiten. In deze paragraaf D zoek ik naar de schitterende ster waarnaar we opkijken en als vanzelfsprekend volgen in de richting van een federaal land. Bij het lezen van The Federalist Papers is die ’ster’ helder en duidelijk: liberty. Vrijheid van twee zaken: vrij van een overheersend ander land, in casu Engeland; en vooral ook vrij van een monarch. Ze hadden zich toen al ongeveer tien jaar van de Engelse overheersing bevrijd. Het bewaken en bewaren van die vrijheid bepaalde in alle opzichten het politiek-theoretische denken van die tijd. European Federalist Papers © Leo Klinkers & Herbert Tombeur, 2012-2013 (www.europeanfederalistpapers.eu)

28

Alleen als men dat laatste begrijpt kan men doorgronden waarom Hamilton, Madison en Jay zo ongelooflijk veel aandacht schenken aan het belang van een Republic. Voor hen is de federale Constitution synoniem met denken in statelijkheid vanuit het volk en niet vanuit een erfelijke monarchie. Het is daarom goed te begrijpen dat de combinatie vrijheid-federale constitutie-republiek aansloeg bij negen van de dertien Staten aan wie de keuze voor een federaal systeem werd voorgelegd. En daarna aansloeg bij de rest. Immers, in meerderheid waren hun inwoners, of hun ouders, naar Amerika gevlucht voor statelijk of religieus despotisme. De voorgestelde republikeinse Grondwet, gebaseerd op het denken in termen van het volk zelf, beloofde vrijheid. Terzijde een bijzonder detail. De auteurs van The Federalist Papers maken voortdurend een onderscheid tussen democratie en republiek. Het eerste verwerpen ze, het tweede omarmen ze. Het duurt even voordat je als democraat van de 21e eeuw begrijpt hoe dat in elkaar zit. In die tijd, 1787, werd het begrip ‘democratie’ geassocieerd met pure volkssoevereiniteit, dus met beslissingsrecht van, waarachtig, elke burger. Dat kon alleen in zeer kleine gemeenschappen, aldus de auteurs. Voor zoiets omvangrijks als de Verenigde Staten was dat niet te organiseren. Daarom kozen ze voor een republican vorm. In onze huidige terminologie is dat niets anders dan de representatieve democratie. Welnu, liberty is dé drijvende kracht geweest voor het middelpuntzoekende ontstaan van de Amerikaanse Federatie: de delen zochten samenhang en solidariteit in een centraal punt. Hoe zit dat nu in Europa? We hebben het middelpuntzoekende karakter gemeen met het Amerika van de 18e eeuw. Kreunend en steunend, vallend en opstaand, proberen zevenentwintig Staten in Europa een gemeenschappelijk middelpunt te organiseren, zonder echter de stap naar het federale dubbelbestuur te durven zetten. Waarom lijkt dat zo moeilijk te zijn? Komt het omdat wij in Europa niet die drang naar liberty hebben? Ontbreekt het dus aan een ‘heilig vuur’ dat als drijvende kracht richting geeft aan vastberaden en overtuigend politieke besluitvorming? Kennelijk is dat het geval. Geen vuur, dus geen energiebron, dus geen kracht, dus geen richting? We mogen natuurlijk niet vergeten dat er oorspronkelijk wel degelijk een drijvende kracht is geweest om een Europese Unie van de grond te trekken: de wens om nimmer meer in een Europese oorlog verzeild te raken. Misschien moeten we zelfs nog verder terug gaan dan de afkeer van de twee wereldoorlogen van de vorige eeuw. In zijn verbluffend gedetailleerd boek België, een geschiedenis zonder Land, beschrijft Rolf Falter negentien eeuwen van geweld, moord, doodslag, verkrachting, uitbuiting en terreur in Europa, toegespitst op dat deel van Europa dat we nu kennen als België en Nederland. Anders dan Noord-Amerika hebben we een verleden van structureel, vanuit de overheid gedreven, geweld. Maar zou dat een bron van verder werken aan gemeenschappelijkheid kunnen zijn? Kennelijk niet. Althans niet in dat deel van Europa waar de lakens worden uitgedeeld. De sterk toegenomen welvaart, plus de jarenlange afwezigheid van enige gewapende strijd in Europa – de Balkan even daargelaten – hebben allang het denken in termen van “We hebben een Europese Unie nodig om oorlog in eigen huis te voorkómen!” doen verwateren. Er is op dit moment geen diep-doorvoeld idee dat als motor kan fungeren van een politiek overtuigende en maatschappelijk breed geaccepteerde federale staatsvorm. Erger nog: de kleine stapjes die we niettemin voorwaarts gaan, gelet op de voorzichtige uitlatingen van vooraanstaande Europese leiders in de richting van meer politieke ‘integratie’, komen allemaal voort uit de economische crisis. Dus uit iets wat we toch als tamelijk erg moeten beschouwen. Iets negatiefs. Het enige ‘positieve’ zit in de gevleugelde uitspraak ‘Never waste a good crisis.’. Maar als dit soort cynisme de basis moet zijn voor besluitvorming die ons Europeanen een federatie moet leveren, dan bekruipen me de nodige twijfels. En daarom leg ik wellicht de meest cruciale vraag aan je voor: waaraan zou ‘Brussel’ een drijvende kracht kunnen ontlenen, zoals de Amerikanen die toen hadden in liberty, die hen boven zichzelf en


29

hun bekrompen nationalistische vertrekpunten doet uitstijgen, die de Europeanen vastberaden en overtuigend doen leidinggeven aan de constructie van een federaal Europa?


30

Nr. 7 – Tombeur, augustus 2012 In deze Paper nr. 7 beantwoordt Tombeur gedetailleerd de vragen die Klinkers stelt in Paragraaf A van Paper nr. 6. Te weten: 1e Is de beschrijving van de essentialia van een federatie een persoonlijke mening, die wellicht door anderen op goede gronden kan worden betwist, of is het de heersende leer? 2e Hoe zou kunnen worden aangetoond dat een federale organisatie de beste vorm van bestuurlijke samenwerking voor de Europese Unie zou zijn? 3e Waarom spreekt hij liever van federale organisatievorm in plaats van federale staatsvorm? Ad Paper nr. 6, Paragraaf A In Paper nr. 6 confronteer je me met een aantal pittige vragen. Of ik ze in alle opzichten naar genoegen beantwoord, moet jij zelf maar beoordelen. In Paper nr. 7 behandel ik de vragen van jouw paragraaf A. Die van paragrafen B en C komen aan de orde in r. 8. En die van paragraaf D in nr. 9. Nog even ter herinnering de essentie van jouw drie vragen in Paper nr. 6, paragraaf A: 1. Is de beschrijving van de essentialia van een federatie mijn persoonlijke mening, die wellicht door anderen op goede gronden kan worden betwist, of is het de heersende leer? 2. Hoe zou kunnen worden aangetoond dat een federale organisatie de beste vorm van bestuurlijke samenwerking voor de Europese Unie zou zijn? 3. Waarom spreek ik liever van federale organisatievorm in plaats van federale staatsvorm? Ad 1. Mijn definitie van federalisme als organisatorisch model ligt in de lijn van de heersende leer. Recente auteurs als Daniël Elazar, Preston King en William Riker hebben over de essentie van het model in die zin gepubliceerd. Federalisme vereist slechts 1° een graad van autonomie van het geheel van de organisatie (het federale bestuur) én een afzonderlijk opererende autonomie van elk deel ervan (de gefedereerde besturen); 2° een of andere interne samenwerking of participatie in de federatie, op gelijke voet – de besturen onder 1° moeten met elkaar communiceren; en 3° een door unanimiteit gewaarborgd autonoom voortbestaan van het geheel en de delen met hun respectieve autonomie. Het derde kenmerk houdt in dat de interne organisatie van de federatie door geen enkel bestuur eenzijdig kan gewijzigd worden. Noch door het federale bestuur, noch door (een van) de besturen die lid zijn van de federatie (de gefedereerde leden daarvan). Alle besturen moeten instemmen met een eventuele wijziging van de federale organisatie. Of het nu gaat om de bevoegdheidsverdeling tussen de twee bestuurslagen, of om het samenvoegen van leden, het uittreden van een lid uit de federatie of het ontvangen van een nieuw lid. Dit belet niet dat federaties zeer verscheiden kunnen zijn, zoals ik je al schreef. Elke federatie heeft wel een of ander specifiek kenmerk qua structuur of procedures. Maar de drie essentiële voorwaarden die ik op een rijtje zette, moeten altijd vervuld zijn om van een federatie te kunnen spreken. Ad 2. Welke voordelen biedt een andere bestuursorganisatie die de intergouvernementele besluitvorming in het Europa van vandaag niet biedt? Welke zijn zoal de alternatieven? In onze correspondentie wens ik me te beperken tot het overwegen van de twee extrêmes. Je komt vanzelf bij een federatie terecht wanneer je de gevolgen overziet van 1° een centraal bestuur voor Europa, respectievelijk van 2° de terugkeer naar het monopolie van de Staten op machtsuitoefening in hun territorium, enkel getemperd door eenzijdig opzegbare verdragen die ze onderling sluiten. Je zult meteen met mij vaststellen dat deze beide bestuursmodellen Europa naar catastrofes zouden leiden. Die rampen, in de vorm van gebrek aan legitimiteit en aan instabiliteit, en in de gedaante van


31

onrecht, onveiligheid en economische achteruitgang, zouden onder de eerste soort bestuur van binnenuit ontstaan, onder de tweede soort Europa van buitenaf beschadigen. Een centraal geleid bestuur voor elk beleid in Europa zonder Staten zou gewoon niet effectief werken. Het zou geen rekening houden met de verschillende opvattingen over de samenleving in Europa. Het zou evenmin rekening houden met de verschillende waarden die in Europa worden gehecht aan rechtsregels. Zowel qua omgaan met recht in sociale relaties (horizontaal aspect) als qua verhouding tussen recht en macht. Met andere woorden het omgaan van de machthebbers met de rechtstaat (verticaal aspect). Die komt tot uiting bij een vergelijking tussen het Britse rechtssysteem en de continentale systemen die de uitlopers zijn van het Napoleontische recht. Het centrale bestuur zou om dezelfde reden evenmin efficiënt zijn wegens de vele talen die het Europese bestuursmonopolie allemaal zou moeten gebruiken voor elke beleidsactie, op grond van democratische waarden (het principe dat de volkstaal ook de bestuurstaal moet zijn). Om nog maar te zwijgen van de houding van oude naties, aangedreven door emoties, zoals die leven in Nederland, Frankrijk, Polen, Spanje, het Verenigd Koninkrijk en elders. Opstand tegen zulk monopolie zal niet lang op zich laten wachten. De wereldgeschiedenis leert ons dat imperia niet duurzaam zijn. Imperia zijn Staten die centraal, dus vanuit één machtscentrum, bestuurd worden, tegen de wil in van hun verscheiden bevolking. Europa zou als imperium eerder vroeg dan laat verdwijnen. Aan de andere kant zou het opheffen van elke Europese besluitvorming die structureel is, zelfs de intergouvernementele aanpak – om elk beleid weer over te laten aan de Staten – vruchteloos ingaan tegen de mondialisering, die je in je eerste Paper zo goed beschreef. Die evolutie, sinds 1945 in toenemende mate, is in Europa precies ontstaan uit de reactie van de internationale gemeenschap tegen het staatsnationalisme, met alle ellende die het gevolg ervan was. Omwille van het onverwerkte oorlogsverleden van Europa – sommige Staten en hun bevolking proberen het te verdringen, zonder succes overigens, want het werkt door tot vandaag – mag het geen risico lopen op het herhalen van de Europese oorlogsgeschiedenis door het terugplooien op de nationale Staten voor alles en nog wat. Omwille van de toenemende mondialisering in economische, politieke en juridische zin, zouden de Europese Staten met het opheffen van elk gemeenschappelijk bestuur enkel zichzelf beschadigen. In vele opzichten is de wereld multipolair geworden, want grote landen in het oosten en het zuiden ontwikkelen zich en laten zich steeds meer gelden op het wereldtoneel, waaronder Brazilië, China, India, Rusland, Turkije en Zuid-Afrika (BRICST-groep). Op deze en andere uitdagingen kunnen de Europese Staten afzonderlijk geen effectief weerwerk meer bieden. Daarvoor zijn de Staten niet kapitaalkrachtig genoeg meer, ze zijn economisch verzwakt, zelfs de grootste vijf onder hen – wat sinds 2008 pijnlijk tot uiting komt met allerlei marktverlies en publieke besparingen. Waarom dan kiezen voor een Europese Federatie? In het algemeen is er een democratisch voordeel. Er kan geen machtsmonopolie zijn in een reële, effectief werkende federatie. Hiermee staat of valt alles: zonder een minimale vorm van verticale én horizontale machtsdeling en zonder geweldloze machtsoverdracht, geen federatie. In een federatie moeten er zoveel autonome machtscentra zijn als er gefedereerde besturen zijn, plus het federale machtscentrum voor het afzonderlijk besturen van het federale geheel. Ze vaardigen elk hun rechtsregels uit en hebben elk hun handhavingsbeleid. Indien er geen zelfstandige machtsuitoefening op twee bestuursniveaus is in een Staat die zich een federatie noemt, dan bestaat die federatie enkel op papier. Enkele landen buiten Europa noemen zich federaties, maar als men het functioneren ervan onderzoekt, dan is er slechts één machtscentrum te vinden. Men kan daarom niet anders dan ze te kwalificeren als ‘papieren federaties’. Je kunt iets wel een kikker noemen, maar indien het niet kwaakt, niet springt en niet zwemt als een kikker, dan is het geen kikker. Federaties houden per definitie in dat ze een (extra) bestuurslaag hebben die dichter bij de burgers staat dan centraal bestuurde Staten. Dat bevordert tevens het reagerend vermogen van het bestuur: European Federalist Papers © Leo Klinkers & Herbert Tombeur, 2012-2013 (www.europeanfederalistpapers.eu)

32

hoe kleiner de afstand tussen de besluitvorming en de uit te voeren beleidsopdracht, hoe meer kans op een snelle en effectievere aanpak van de beleidsmatige uitdaging met als benedengrens het risico op belangenvermenging. Uit onderzoek blijkt dat de bevolking haar lokale of regionale problemen gemakkelijker toevertrouwt aan haar niet-nationaal verkozen vertegenwoordigers dan aan die van een ver afgelegen politiek centrum. Federalisme resulteert extern onbetwistbaar in een ‘win-win’-situatie voor de delen en het geheel. Ludolph Hugo en Montesquieu stelden eeuwen geleden al: samen, als federatie, staan de deelstaten sterker dan elke deelstaat afzonderlijk en meteen waarborgt zij aan de deelstaten hun zelfstandigheid, zoals overeengekomen in de verbondsakte. Staten die hun identiteit claimen en hun bestuur verantwoorden op basis van hun verschil in taal, religie, cultuur, economische structuur, enz., behouden hun autonomie. Gelijktijdig vormen ze één geheel waarin ze hun financiële en andere middelen samenvoegen en waaraan ze een bepaalde machtsuitoefening (soevereiniteit) afstaan, zodat ze samen sterker staan in hun gezamenlijke projecten en tegenover andere Staten. Federaties creëren een win-win situatie. Er is een cumulatie van de gewenste eenheid en van de gewaarborgde verscheidenheid. Het federale bestuur wordt opgericht met als doel bestuurlijke doelmatigheid en schaalvergroting, zeg maar wederzijdse solidariteit tussen de deelstaten. De deelstaten blijven intact bestaan met hun gekoesterde identiteiten. Een federatie biedt een structurele oplossing voor het aanpakken via samenwerking van uitdagingen, bedreigingen of conflicten tussen gefedereerde staten onderling en tussen hen en derde staten, alsook de waarborg van de diversiteit. Er is nog een derde voordeel aan de keuze voor een federale bestuursvorm. De werking van de gefedereerde deelstaten leidt tot een zin voor onderlinge competitie. Die focus op concurrentie vloeit voort uit drie kenmerken van het federale verbond, 1° hun gelijkheid qua soevereiniteit en de instrumenten daarvoor; 2° hun ontmoeting op het federale beleidsniveau en 3° hun onvermijdelijke samenwerking. Het dynamisme van de besturen wordt bevorderd door de concurrerende structuur van de deelstatelijke autonomie: het meest effectieve en snelst optredende bestuur wint bijvoorbeeld aan middelen of prestige. Het gaat niet uitsluitend om economische parameters, maar ook om probleemoplossende creativiteit in andere beleidsvelden, zoals onderwijs, welzijn en veiligheid. Een centraal geleide Staat kan niet zoveel kansen op uitwisseling van kennis en ervaring bieden en vandaar kansen op leerprocessen en vergelijkingspunten, want het bestuurscentrum beschikt er over een machtsmonopolie dat initiatief en diversiteit fnuikt. Zijn er dan geen nadelen aan een federale staatsstructuur? Natuurlijk. Uitsluitend centraal besturen maakt het voor de bevolking eenvoudig om uit te maken welke instelling of welke bestuurder regelgevend of uitvoerend bevoegd en dus aansprakelijk is voor welke maatregelen. Een dictatuur is de meest duidelijke staatsvorm, maar daarvan willen we niet weten. Dat ligt in een federatie ingewikkelder, want daarin is de diversiteit van regels groter wegens de machtsdeling tussen het federale bestuur en de deelstatelijke besturen. In een federatie verschilt de rechtspositie van de bestuurden naargelang de deelstaat waarin zij verblijven of rechtshandelingen stellen. Zij moeten erg verschillende rechtsregels kennen en daarmee omgaan. Nochtans stelt men via opinieonderzoek vast, bijvoorbeeld sinds 1949 in het federale Duitsland, dat de meeste burgers het behoud van de deelstaten verkiezen boven de overgang naar een centraal bestuurde staatsorganisatie. Die naast elkaar functionerende besturen maken het ook complexer voor de bestuurders. Vandaar dat een federatie leidt tot bijkomende instellingen om de organisatie te laten werken, in vergelijking met een eenheidsstaat. Er zijn bijvoorbeeld specifieke instellingen nodig voor de beleidsafstemming, de samenwerking en de beslechting van bestuursconflicten, bijvoorbeeld samenwerkingsakkoorden, European Federalist Papers © Leo Klinkers & Herbert Tombeur, 2012-2013 (www.europeanfederalistpapers.eu)

33

ministeriële overlegcomités en rechtscolleges. Die naast elkaar opererende besturen vergen overleg voor en na hun besluitvorming, wat niet nodig is in een centraal geleide staatsorganisatie. Die behoefte aan samenwerking is het onvermijdelijke gevolg van de verscheidenheid van machtscentra. Zeker meer dan in een eenheidstaat – met zijn eigen nadelen, bijvoorbeeld een democratisch tekort. Bijgevolg is aansprakelijkheid voor beslissingen lokaliseren moeilijk, maar dat is niet alleen zo in federaties. Compromissen tússen en zelfs ín besturen veronderstellen steeds een gedeelde verantwoordelijkheid van de deelnemende beleidsmakers, ongeacht het organisatiemodel van het bestuur. Veel zal afhangen van de breuklijnen in de samenleving, van het verkiezingssysteem, van het partijpolitieke landschap, bijvoorbeeld coalities of niet, en van de besluitvormingsprocedures, bijvoorbeeld na een openbaar debat of niet. Welke besluiten kunnen we hieruit nu trekken voor Europa? Eerst conclusies steunend op de feitelijke situatie waarin Europa zich bevindt. Europa vertoont een taalkundige, sociale en politieke verscheidenheid, ontstaan uit een bewogen geschiedenis, eeuwenlang. Vandaag vermindert die diversiteit niet. Integendeel, ze neemt sociaal en politiek toe, intern en extern gevoed door een mondiale eenheidsmarkt en door migratie. De diversiteit ligt intern meer dan ooit politiek gevoelig, bewezen door de defederalisering of de regionalisering van een aantal centraal geleide lidstaten, waaronder België, Italië en Spanje. Zelfs het Verenigd Koninkrijk ontsnapt niet aan die trend ‘downwards’: de ‘devolution’ voert een vorm van territoriale decentralisatie in, ten bate van Noord-Ierland, Schotland, Wales. Is dit geen bewijs dat de Staten die we nu kennen, natiestaten of andere, niet meer optimaal voldoen voor hun bevolking? Naast die institutionele evolutie die bijvoorbeeld in taalkundig verscheiden Staten van Europa intern aangedreven wordt, neemt de diversiteit in alle Europese Staten toe door migratie, binnenin Europa en van buiten Europa. Extern wordt Europa bedreigd in zijn welvaart, invloed, stabiliteit en veiligheid. Allerlei factoren veroorzaken die bedreigingen, namelijk de opkomst van de BRICST-groep die markten en macht in internationale organisaties opeisen, zoals in de Veiligheidsraad van de Verenigde Naties en het Internationaal Monetair Fonds, de migratiestromen naar Europa en de turbulenties in en rond het Midden-Oosten, bijvoorbeeld de ‘Arabische lente’. Enerzijds beletten het eeuwenoude mozaïek van samenlevingen in Europa en zijn erg beladen verleden een centraal bestuur uit één machtscentrum, zoals een multicultureel imperium. Daarvoor is eenvoudigweg geen politiek draagvlak meer. En zulk bestuur zou niet doelmatig noch efficiënt zijn. Anderzijds gaat Europa het meesterschap over zijn eigen lot niet heroveren – het is het verloren sinds 1945 – door terug te keren naar de statelijke onafhankelijkheid of staatssoevereiniteit ‘après la lettre’. Die is een mythe geworden sinds ze over een periode van zestig jaar steeds meer aan waarde heeft verloren. Die Westfaalse staatssoevereiniteit zal niet terugkeren, omdat de kolonies niet zullen herrijzen die goedkoop grondstoffen leverden en industrieproducten afnamen van het moederland. De economie is trouwens minder plaatsgebonden dan ooit: de vervoersmiddelen zijn talrijker en verfijnder dan ooit en allerlei diensten worden dikwijls op afstand verleend. Zelfs landbouw- en industrieproducten worden wereldwijd rendabel vervoerd en verkocht. Protectionisme is niet alleen schadelijk, want het roept soortgelijke tegenmaatregelen van het buitenland op, maar ook zinloos geworden. Of zoals Guy Verhofstadt het zegt in de 15e Mandeville Lezing in 2009 aan de Erasmus Universiteit te Rotterdam: “Protectionisme gaat lijnrecht in tegen elke vezel van het Europese project. In tegen elke Europese logica. De Europese welvaart is precies gebouwd op het overwinnen van elk protectionisme. Omdat we uit het verleden weten dat dit geen oplossing is voor de crisis, maar de crisis alleen maar verergert. Dat was zo in de Grote Depressie. Dat was ook zo vlak na de Eerste European Federalist Papers © Leo Klinkers & Herbert Tombeur, 2012-2013 (www.europeanfederalistpapers.eu)

34

Wereldoorlog. Kortom, de weg uit de crisis ligt niet in minder Europa en meer nationalisme, maar juist in meer Europa en minder protectionisme. Europa is niet het probleem, maar dé oplossing.” Ook ik meen dat een federale organisatie van de Europese besluitvorming de mondiale uitdagingen zou beantwoorden waarvoor Europa staat en toch recht blijven doen aan zijn interne diversiteit, dit zelfs op een beter verzekerde manier. Naast de voordelen van dat bestuursmodel, zijn de nadelen ervan duidelijk kleiner dan die van het intergouvernementele systeem. Dit systeem is stervende, zoals blijkt uit het stijgende aantal Europese ‘topconferenties’ met als enige resultaten de wispelturige beursgang, de oplopende schulden en de toenemende conflicten in en tussen Staten. In deze situatie ligt het besluit voor de hand dat een federale vorm van bestuursorganisatie ons continent als gegoten past. Het autonoom opererende bestuur op twee niveaus, op een Europees niveau en een Statelijk, biedt de enige uitweg uit de heersende tunnelvisie over de crisis in en van de EU. Een crisis die financieel voortwoekert, economisch toeneemt en institutioneel opdoemt, net door het aanpakken van Europese problemen door Staten – verderop leg ik die intergouvernementele aanpak even onder mijn analytisch fileermes. Vervolgens de conclusies uit de politieke organisatie die Europa nu laat werken, aangestuurd door een intergouvernementele besluitvorming onder leiding van de Europese Raad. Volgens mij worden de nadelen van een of andere federatie in de schaduw van het heersende intergouvernementalisme irrelevant. De huidige EU is hoegenaamd geen goed voorbeeld van een eenvoudig en transparant bestuur voor de samenleving. Eerst leg ik de besluitvorming en zijn gevolgen op de ontleedplank en toets die aan transparantie, dan volgt de toets aan de eenvoud. De toets van de transparantie doorstaat de EU nu niet: 1° De statelijke agenda’s overheersen de ‘Europese’ besluitvorming in formele en informele raden van nationale ministers. Dat heb je terecht gesteld bij de start van onze correspondentie. En zij doen dat, terwijl de instellingen die het geheel vertegenwoordigen (of dat zouden moeten doen – ik kom hierop later terug), namelijk het Europees Parlement (EP) en de Commissie (EC), aan de kant staan. Beide hebben immers geen toezicht op de Europese Raad van staatshoofden en regeringsleiders (ER), die bij consensus de politieke krachtlijnen van de EU bepaalt (de zogenaamde ‘conclusies’). En die voorts aan politieke ruilhandel doet. Het EP heeft geen initiatiefrecht qua regelgeving, die ligt bij de EC, die – dat is het toppunt – je raadt al wat, … zelf intergouvernementeel samengesteld is, want ze telt één commissaris per lidstaat, en ze werkt dus ook zo. Ik citeer graag wijlen Karel van Miert, oud-Eurocommissaris, toen hij in 2006 een interview weggaf aan het weekblad Knack: “Door per lidstaat één commissaris aan te wijzen, krijg je een structuur waar de nationale belangen van de 25 lidstaten te sterk kunnen meespelen. Sommigen nemen hun taak ernstig en verdedigen het algemeen belang. Maar anderen komen hun spiekbriefjes uit de nationale hoofdstad voorlezen.” 2° De lidstaten participeren ongelijk aan de feitelijke besluitvorming in de formele Europese Raad. En de lidstaten kleiner dan Spanje participeren helemaal niet in de informele bijeenkomsten van leden van de ER die de formele vergadering ervan voorbereiden. Ze worden nadien met de afspraken tussen die (grotere) lidstaten geconfronteerd en door hen onder druk gezet om zich daarbij aan te sluiten. In de Eurozone is dit flagrant het geval rond de schuldencrisis. Zo herinnert de ER mij aan het ‘directoire’ van ongeveer vijf personen, dat Frankrijk ooit bestuurde (1795-99) met het bankroet van de Staat en de dictatuur van Napoleon tot gevolg - om even bij stil te staan en na te denken, niet? 3° De Raden van ministers van de EU nemen hun beslissingen nauwelijks bij volstrekte meerderheid (elke lidstaat heeft één stem), maar steevast bij een gekwalificeerde meerderheid (een lidstaat heeft een aantal stemmen, gewogen volgens zijn demografisch en economisch gewicht) – over essentiële European Federalist Papers © Leo Klinkers & Herbert Tombeur, 2012-2013 (www.europeanfederalistpapers.eu)

35

zaken als de fiscaliteit zijn zelfs beslissingen bij unanimiteit verplicht. Telkens nodigt die stemmenweging of dat vetorecht de nationale Ministers uit om hun nationale agenda te openen. 4° De besluitvorming komt steeds achter gesloten deuren tot stand en niet via openbare debatten in parlementen en elders, want diplomatie is voortdurend de techniek. De diversiteit aan regels en hun procedures brengt hetzelfde verhaal. De EU-verdragen laten toe dat er ‘bij gedifferentieerde besluitvorming’ een ‘nauwere samenwerking’ tussen minstens negen lidstaten tot stand komt (artikel 20, lid 2 Verdrag van Lissabon, onderdeel Verdrag betreffende de Europese Unie). Dit is het zogenaamde Europa van de meerdere snelheden, met het Schengenverdrag als voorbeeld ‘avant la lettre’ en de Eurozone als kers op de taart. De EU beschikt over een gamma aan bevoegdheden. Niet minder dan vijf soorten (exclusieve, gedeelde, enzovoort). En over een arsenaal aan regelgevende instrumenten (dit is het zogenaamde secundaire recht – de Europese verdragen vormen samen het primaire recht). Namelijk vier soorten bindende rechtshandelingen, vooral de verordeningen, de richtlijnen en de besluiten van de Raad, daarnaast is er een reeks niet-bindende rechtshandelingen. Een Europese federatie kan toch niet lelijker zijn dan deze meerkoppige draak? Een kat vindt haar jong niet terug in deze institutionele en juridische doolhof. De oorzaak ligt volgens mij in het ‘kunnen en moeten, maar niet willen’ van de Europese politici om de EU effectief als een federatie te laten werken. Het niet willen zou te maken kunnen hebben met machtswellust, maar ook met angst, met gebrek aan zelfvertrouwen. Nu het Europese kiezersgedrag minder voorspelbaar is geworden. Dit alles voert mij naar het besluit dat de voordelen van een Europese Federatie gigantisch groot zijn en dat de nadelen te verwaarlozen zijn, vergeleken met de wazigheid en de complexiteit van de huidige EU en de fundamentele gebreken van de intergouvernementele aanpak. Die zijn levensbedreigend voor politiek Europa. Waarop wachten de leden van het Europese Parlement en de Commissarissen om onder het ‘directoire’ van de regeringsleiders van de grootste lidstaten uit te komen en meteen de krachtlijnen van die Federatie voor te stellen aan de Europese samenleving? Ad 3. Federalisme kan niet enkel in en tussen Staten worden toegepast, maar in elke soort van organisatie. Federalisme en federale Staten zijn geen samenvallende begrippen. Politicologen, onder wie Daniël Elazar, Preston King en Michael Burgess, hebben benadrukt dat federalisme als dusdanig een bestuursstructuur is die niet per se statelijk en zelfs niet openbaar hoeft te zijn. Elazar wees erop dat federalisme gemeten kan worden in elke organisatie, zelfs in de privé sector. Andere auteurs namen dezelfde stelling in, wanneer zij het model ‘federalisme’ beschreven en niet de toepassingen ervan, de federaties. Sommige ‘joint ventures’ zijn of worden federaties van multinationale privé bedrijven. Een organisatie van vakverenigingen kan ook federaal zijn, in Nederland bijvoorbeeld. Hier citeer ik graag Michael Burgess uit zijn bijdrage ‘Federalism and Federations in Western Europe’ in ‘Origins of the Federal Idea’ van hem zelf en S. Rufus Davis: “The federal principle is, above all, an organizing principle, and it follows logically from this that federation is the organizational form which corresponds to this principle. (…) Federalism can be taken to mean ideological position, philosophical statement and empirical fact. (…) (L)et us here take federalism to mean the recommendation and sometimes the active promotion of support for federation. (…) Although, as King notes, there may be federalism without federation, there can be no federation without some matching variety of federalism.” Burgess geeft hierin aan wat ik al stelde: er zijn zoveel fenomenen van federalisme als er federaties zijn, publieke organisaties en andere. Daarom verkies ik te spreken over de noodzaak aan een ‘Europese Federatie’, van welke naam ook, en niet over een ‘federale Staat Europa’. Het vermijden van de term ‘Staat’ zou erop kunnen wijzen European Federalist Papers © Leo Klinkers & Herbert Tombeur, 2012-2013 (www.europeanfederalistpapers.eu)

36

dat een Europese Federatie, die naam beleidsmatig en regelgevend waard, niet noodzakelijk beschikt over het monopolie van dwang en geweld, dat tot uiting komt in de klassiek statelijke functies van interne ordehandhaving en oorlogsvoering. Concreet zou het kunnen betekenen dat de Europese Federatie wel politionele en militaire middelen samenvoegt en deelt, maar dat unanimiteit onder haar lidstaten zou vereist zijn, bijvoorbeeld om een oorlog buiten de Federatie te starten.


37

Nr. 8 – Tombeur, augustus 2012 Vervolgens geeft Tombeur hier antwoord op de vragen die Klinkers stelt in Paper nr. 6, Paragraaf B en C. Kunnen we terecht stellen dat Althusius de grondlegger was van het federalisme, of zweefden toen ook confederale gedachten door dat concept heen? En de vraag hoe het komt dat de Staat Texas met een handvol andere Staten in 1861 uit de federatie trad, aanleiding tot de Amerikaanse Burgeroorlog. Hadden die Staten daarvoor een specifiek mandaat bedongen? Het antwoord op die vraag is van belang voor de mogelijke positie van het Verenigd Koninkrijk in een Europese Federatie. Ad Paper nr. 6, Paragraaf B Terug naar Johannes Althusius uit de 17de eeuw en jouw vraag of hij het federalisme of het confederalisme heeft uitgevonden. Reden voor jouw vraag was dat Wikipedia hem typeert als een ‘confederalist’. Dit vraagt om een gedetailleerd antwoord. Het originele werk ‘Politica methodice digesta’ van Althusius is geschreven in het Latijn. Dat beheers ik niet. Maar we beschikken wel over een Engelse vertaling ervan uit 1964, met inleidingen van de Amerikaanse expert bij uitstek inzake federalisme, Carl Friedrich en de vertaler, Frederick S. Carney. Ik ga die inleidende teksten gebruiken om jouw vraag over de politieke stellingname van Althusius te beantwoorden. Daarbij aansluitend de bespreking van Althusius’ sociaal-politieke theorie door Michael Burgess, al geciteerd, uit zijn paper ‘Federalism and Federations in Western Europe’. In zijn voorwoord bij de genoemde vertaling stelt Carl Friedrich, ik citeer: “What Althusius undertook to do was to interpret all political life in terms of the ‘pactum’, the bond of contractual union. Beginning with the family as such a natural and co-organic entity, he suggested that on successive levels of political community those who live together in order and harmony and whom he called 'symbiotes' are united by a pact, expressed or implied, to share things in pursuit of common interests and utility. The village was for him a federal union of families, as was the guild; the town a union of guilds; the province a union of towns and villages; the kingdom or state a union of such provinces; and the empire a union of such states and free cities. In a sense, this was a concept which transformed into a cooperative constitutional order the feudal hierarchy of successive levels of lord and vassal as mirrored in the medieval writings already alluded to. In his introduction Professor Carney develops in greater detail how this theory is worked out. The key to this concept of federalism is that on all levels the union is composed of the units of the preceding lower level. Thus, when we arrive at the top, the members of a state are neither individual persons nor families, but are politically organized collectivities, namely, the provinces and cities. This construction contrasts sharply with the later American concept of a federal union composed not only of states, but of individual citizens as well. This does not mean, as the Federalist argued against the Confederation, that the union is less closely knit, but rather that the ‘pactum foederis’ or ‘Bund’ (bond of union) is conceived in less purposive and individualistic terms; it is merely the outward form, the institutionalized framework of an existential communal reality. This reality consists in the sharing of values, interests, and beliefs — to use modern terminology for Althusius' ‘communicatio mutua rerum, operarum et juris’ — i.e., it is existential community. As such, it transcends the wilful determination of the participants; it comes into being as part of their very nature, and merely needs to be recognized and consciously organized in the pactum or bond of union which makes it explicit. The federal principle is explicitly applied also to the growth of a territorial dominion, and here the distinction between the federal and the confederal union, as it has been called in modern parlance, is explicitly developed. However, the distinction is more sensibly put by Althusius as a confederation which is either full (plena) or not-full (non-plena). These terms bring out much better the relative European Federalist Papers © Leo Klinkers & Herbert Tombeur, 2012-2013 (www.europeanfederalistpapers.eu)

38

character of the difference. As Althusius develops it, the distinction between the full (Carney suggests: complete) and the not-full (Carney suggests: partial) confederation resembles that later made distinction between the ‘Bundesstaat’ and ‘Staatenbund’, between the federal and confederal union, because it turns upon whether the confederates retain their sovereign rights, their ‘jura majestatis’, or not. What matters more is that through this notion of an extension of government by consensual federation the basic solution to ever-widening political cooperation is indicated.” Met andere woorden, Althusius gebruikte de term ‘federatie’ dus niet, maar wel de termen ‘volledige (‘plena’) confederatie’, die we nu een federatie noemen, en ‘onvolledige (‘non plena’) confederatie’ die we nu eenvoudig confederatie noemen. Het verschil tussen beide bestaat er volgens Althusius in of de geconfedereerden hun soevereine rechten (‘jura majestatis’) behouden of niet. Hieruit mag je niet concluderen dat er voor Althusius in beide politieke organisatiemodellen geen deling van soevereiniteit is. De vraag blijft echter overeind waar die soevereiniteit zich zoal kan bevinden. Dat blijkt uit de inleiding van de vertaler. In zijn inleiding stelt vertaler Frederick Carney Althusius’ theorie over soevereiniteit als volgt voor: “… Althusius divides the public association into particular and universal. The particular, in turn, is divided into the city and the province, and the universal is identified as the commonwealth (‘respublica’), or realm (‘regnum’). The particular association does not possess sovereignty, while the universal does. It should be noted, however, that the city of Venice, because it possesses sovereignty, has the status of a commonwealth. Furthermore, while a city is composed of families and collegia, the province is formed of various kinds of local community ranging from the rural hamlet to the metropolis, and the commonwealth is constituted of provinces and such cities as have the rights and responsibilities of provinces in the assemblies of the realm. (…) The commonwealth, as previously noted, differs from the city and province in that it alone possesses sovereignty. This is to say, only the commonwealth recognizes no human person or association as superior to itself. But where in the commonwealth does this sovereignty reside? Jean Bodin, to whom Althusius was highly indebted for so many of the characteristics of his political system, attributed it to the ruler. Althusius disagrees. His position, which follows consistently upon the principles he has already elaborated in smaller associations, is that sovereignty is the symbiotic life of the commonwealth taking form in the ‘jus regni’, or in the fundamental right or law of the realm. Since the commonwealth is composed not of individual persons but of cities and provinces, it is to them when joined together in communicating things, services, and right that sovereignty belongs. Therefore, it resides in the organized body of the commonwealth, which is to say in the symbiotic processes thereof. This organized body is also known to Althusius as the people.” Uit deze tekst blijkt dat Althusius soevereine of andere rechten erkent van andere sociale verbanden en politieke instellingen dan republieken en koninkrijken, bijvoorbeeld die van de stad(-staat) Venetië. Om eerlijk te zijn, moet men deze nuances van Althusius erbij nemen. Vooreerst gebruikt hij de term soevereiniteit in de enge zin: het gaat om die van de republiek of het koninkrijk, omdat die geen hogere macht erkennen. Bovendien bevindt de soevereiniteit zich, volgens hem, in de samenwerking van de publieke verenigingen van burgers, bijvoorbeeld gilden, steden en provincies. Met andere woorden: de soevereiniteit wordt samen uitgeoefend, dus gedeeld, wat een typisch kenmerk is van federalisme. Dit maakt Althusius nog niet tot een klassieke of moderne federalist, omdat hij bijvoorbeeld geen deelneming van individuele burgers aan de uitoefening van die soevereiniteit voorstelt, zoals Friedrich hierboven heeft opgemerkt. Institutioneel vertaald naar vandaag zou dit betekenen dat een federale overheid enkel een georganiseerde vertegenwoordiging kent van de deelstaten en niet van de bevolking, bijvoorbeeld in Duitsland een ‘Bundesrat’, maar geen ‘Bundestag’, in de VS een Senaat en geen Huis van Afgevaardigden. Niettemin stelt Althusius dat de soevereiniteit bij het volk ligt, maar dan slechts in zijn georganiseerde besluitvorming. Althusius mag men, volgens mij, omwille van wat hierboven staat, een ‘pre-federalist’ noemen. European Federalist Papers © Leo Klinkers & Herbert Tombeur, 2012-2013 (www.europeanfederalistpapers.eu)

39

Michael Burgess vertelt in verband met Althusius en zijn sociaal-politieke theorie iets soortgelijks, nadat hij beweerde dat de traditie van pluralisme in continentaal Europa vier eeuwen teruggaat, dat is drie eeuwen meer dan de Britse traditie. Vooreerst stelt hij vast dat het bestuur er een afspiegeling moet zijn van de diversiteit van de samenleving, met als uiting daarvan het ontstaan van vrije verenigingen, ik citeer: “Political authority should be organised in a manner which accurately reflects the natural diversity of society. This social differentation springs from freely formed bodies and associations of citizens which do not owe their existence to the state.” Een paar regels verder poneert hij: “It is widely acknowledged to have begun with the ideas of Althusius who first formulated the theoretical foundations of a differentiated society in the early 17th century.” Burgess legt uit dat Althusius’ ideeën kaderen in een middeleeuwse opvatting over organische structuren, steunend op de natuurwet dat personen zich vrij organiseren in verenigingen, zowel religieuze als seculiere, … die het fundament van de staat uitmaken. Nu komt de auteur tot de kern van de zaak. Burgess gaat hierop verder in als volgt: “These associations … which antedated the modern state and owed nothing to it for their existence.” En verder komt Burgess weer tot de essentie: “Althusius accordingly identified the family, the association, the commune, the province, and the state as a kind of rising hierarchical nexus of complex social institutions which together created the state, were incorporated within it and effectively intervened between It and the individual. Small wonder, then, that Althusius has been variously regarded as a medieval corporatist, an early pluralist and a primitive federalist. (…) The idea that the various communes, guilds, corporations and other associations were independent of the state was thus already deeply rooted in the continental European tradition of political thought …”. Wanneer men deze tekst van Burgess aandachtig gelezen heeft, dan moet men redelijkerwijze aannemen dat Althusius het federalisme als een natuurlijk proces tot staatsvorming poneerde, zonder die term te gebruiken. Waarom? Omdat hij die vrije verenigingen, die al dan niet een openbaar belang behartigen, als onderdelen beschouwde die de Staat mee opbouwen. Met andere woorden, hij vat ze op als constitutieve elementen. Althusius plaatst de verenigingen naast elkaar, maar tevens verenigt hij ze als groep in de Staat. Dit is niks anders dan federalisme, dus geen confederalisme, om de redenen die ik al beschreef, waarvan de kern luidt: er zijn verscheidene bestuurscentra die los van elkaar en naast elkaar functioneren, maar die tevens één bestuurlijk geheel vormen dat zelf een eigen macht uitoefent. Elk bestuur doet dat binnen bepaalde grenzen. Althusius is een federalist ‘avant la lettre’. Wikipedia zit dus fout, want is minstens niet genuanceerd – het bewijst ook slordigheid, bijvoorbeeld met de woordengroep ‘confederale Staat’ , want dat is een ‘contradictio in terminis’. Het draait inderdaad niet om de verpakking met het label ‘federalisme’ of ‘federatie’ van het verbond dat Staten of andere organisaties sluiten, maar om de inhoud van dat verbond, net zoals bij andere contracten van privé of publieke aard, bijvoorbeeld verdragen. De inhoud van het verbond, hoe men die akte ook noemt, bijvoorbeeld grondwet, handvest of verdrag, moet, om een federatie formeel althans te kunnen vaststellen, verbintenissen vertonen die slechts met wederzijdse instemming van de partners gewijzigd kunnen worden. Om een vergelijking te maken met het privaatrecht, waarbij ik mij beperkt tot het verschil in de manier waarop verbintenissen beëindigd kunnen worden: ze ontstaan alleen via een wederzijdse toestemming, maar ze zijn eenzijdig opzegbaar. Een huwelijkscontract bijvoorbeeld. Vergelijkbaar met een confederatie, maar onvergelijkbaar met een federatie, want die is niet eenzijdig opzegbaar. Men mag zich dus niet steunen op een benaming van een Staat om een federatie te herkennen, maar op de inhoud van de verbondsakte. Een bekend voorbeeld, dat een naam niet méér is dan dat en die toch niet strookt met wat bedoeld wordt, is Zwitserland. Dit land noemt zich officieel nog steeds een confederatie (de ‘Confederatio Helvetica’), hoewel het sinds 1848, na een korte burgeroorlog, de ‘Sonderbundkrieg’, wel degelijk een federatie is geworden. European Federalist Papers © Leo Klinkers & Herbert Tombeur, 2012-2013 (www.europeanfederalistpapers.eu)

40

Ad Paper nr. 6, Paragraaf C Nu de kwestie van Texas en een handvol andere Staten die eigenmachtig uittraden uit de Amerikaanse Federatie. De vraag was: had Texas wellicht vóór toetreding tot de Federatie in 1845 een speciaal charter gesloten met het recht om zelf te mogen bepalen of ze eens een keer zouden willen uittreden? Jij vindt die vraag van belang voor de positie die het Verenigd Koninkrijk wellicht zou willen bedingen als het ’t verzoek zou krijgen om tot een Europese Federatie toe te treden. Daarover kan ik het volgende opmerken. Om toe te treden geldt de standaardregel dat elk bestuur, Staat of een andere organisatie, lid wordt aan dezelfde voorwaarden: alle gefedereerde leden bezitten dezelfde bevoegdheden onder dezelfde voorwaarden. Ze zijn immers ten opzichte van elkaar gelijk in soevereiniteit. Op het verlaten van een klassieke, volwaardige federatie hebben de samenstellende delen ervan geen alleenrecht. Die regel wordt alleszins toegepast in het huidige Canada, waar de gefedereerde provincie Québec geen recht verkrijgt om de federatie te verlaten en evenmin een rechtstatuut krijgt dat afwijkt van de statuten van de andere provincies. Een federaal verbond laat een eenzijdige uittreding niet toe zonder instemming van de andere besturen, omdat die uittreding de verbintenissen van de resterende besturen en hun onderlinge verhoudingen wijzigt of kan wijzigen, ook op het federale bestuursniveau. Een consensus van alle besturen is nodig om een uittreding rechtens mogelijk te maken. Een verschil in rechtstatuut tussen de gefedereerde besturen is evenmin toelaatbaar, want in strijd met de al genoemde gelijkheid in soevereiniteit. Dit is zo in de Europese federaties Duitsland, Oostenrijk en Zwitserland. Spanje is geen federatie, onder meer omdat elke regio een ander statuut heeft, telkens vastgelegd in een bilaterale overeenkomst met het centrale bestuur in Madrid – Spanje is een geregionaliseerde Staat. Italië ook. Vormen of vormden de Verenigde Staten een uitzondering op dit klassieke model van federatie? Neen, de VS worden beschouwd als de eerste, klassieke federatie. De VS werden toen al een federale Staat die voor grondwettelijk bepaalde zaken als eenheid naar buiten begon op te treden. Ik herhaal dat een federaal model in het midden laat waar het zwaartepunt van de machtsuitoefening ligt, hetzij bij de samenstellende delen, hetzij bij het geheel, dat is een kwestie van het concreet toepassen van het model in een federatie. Bij de dertien oorspronkelijke Staten van 1789 sloten zich nadien eenentwintig Staten aan, Texas inbegrepen. Toen die Staat begin 1861 met tien andere zuidelijke Staten de Federatie verliet (om de slavernij te behouden) gebeurde dat eenzijdig: zij scheidden zich op eigen gezag van de federatie af, hoewel de Grondwet dat niet toeliet. President Buchanan durfde echter niet op te treden. Dat liet hij over aan Abraham Lincoln die bereid was deze schending van de Grondwet desnoods met gewapende strijd te beslechten. Dat leidde in 1861 tot de Burgeroorlog, waarbij moet worden aangetekend dat Lincoln om strategische redenen pas in 1863 de slavernij verbood. Slechts na een moeizame overwinning in 1865 konden de noordelijke Staten de federale Unie redden. Vanaf dat moment was het voor iedereen duidelijk dat eenzijdig uittreden uit de Federatie niet alleen niet geoorloofd was, maar ook kon rekenen op strijd. De spanning tussen diegenen die een sterke centrale macht voorstonden en diegenen die ze bestreden, speelde niettemin ook een rol. Die spanning bestond al tijdens The Federalist Papers. Ze leidde trouwens tussen 1825 en 1856 tot twee nieuwe politieke partijen. De federale overheid werd stilaan belangrijker, maar ze bleef bescheiden tot de ‘New Deal’ van president Franklin Roosevelt in 1933. Toch is die politieke breuklijn niet verdwenen. Ze werkt tot nu door tussen de meeste Democraten die ijveren voor nog meer federale macht en de meeste Republikeinen die daartegen gekant zijn en macht aan de Staten willen teruggeven.


41

Of Texas bij het toetreden tot de federatie in 1845 het recht bedongen had om er op eigen gezag weer uit te mogen stappen, wordt in de boeken die ik daarover raadpleeg niets vermeld. Maar misschien speelde er wel iets anders, namelijk het begrip ‘nullifying’. Verhagens boek “Alle Presidenten”, waar je eerder op wees, vermeldt een gedragslijn van de zuidelijke Staten, ontstaan rond 1830, om zich eigenmachtig het recht toe te kennen om federale wetten die men er moeilijk kon aanvaarden, tot ‘nul te reduceren’, dit heette ‘nullifying’. Wat zijzelf zagen als ongrondwettelijk, onderdrukkend of onrechtvaardig, dat verklaarden ze gewoon buiten toepassing. Rechtens had dat geen betekenis, maar feitelijk, qua houding jegens de Grondwet, wel. De zuidelijke Staten waren tot de Federatie toegetreden onder de garantie van hun behoud van de slavernij. Toen Abraham Lincoln de verkiezing voor het presidentschap won, zagen zij in zijn komst een voorteken van afschaffing van de slavernij, een kwestie die ze meteen wensten te ‘nullifyen’ door demonstratief – in strijd met de Grondwet – uit de Federale Unie te stappen en een eigen Confederatie op te richten. Dit lijkt mij de enige juiste interpretatie van wat er toen gebeurd is, een juridisch niet correcte handelwijze, maar politiek niettemin een feit. Je vraag over het uittreden van Texas en die andere Staten vervalt hiermee, maar die over het Verenigd Koninkrijk dus niet. Indien een Europese Federatie zou worden opgericht, met of zonder een overdracht van het juridische ‘acquis’ van de huidige Unie, en daarbij geen eenzijdige terugtrekking zou worden toestaan, wat dus de regel is, dan wordt elk land in Europa voor de keuze geplaatst, ook het Verenigd Koninkrijk: buiten de nieuwe Federatie blijven of toetreden. Helemaal erin of helemaal eruit. Federalisme kent geen gedeeltelijke of geconditioneerde toetreding. Het is alles of niets. Althans rechtens. Indien een federaal toegetreden, maar obstinaat Verenigd Koninkrijk achteraf de Federatie zou willen verlaten, dan hebben we niet meer dan een politiek feit met de daaraan verbonden gevolgen. De Britse Europarlementariër Andrew Duff geeft in zijn On Governing Europe te kennen dat hij dat alles-of-niets concept van federalisering goed begrijpt, maar doet toch een poging om op die regel een uitzondering te bedingen. Sprekend over de zijns inziens noodzakelijke fiscaal-economische federalisering van Europa zegt hij: “Meanwhile, the coalition government in the UK has decided not to take part in this federal process which it cannot stop even if it wanted to. The pace of European integration is now rapid and its destination much clearer than it has been for many years. As the British government and parliament will not share that destiny, alternative arrangements have to be made for the UK. Pro-Europeans in Britain must not abandon the battlefield. We should work to ensure the ultimate success of Europe’s federal union even if the UK takes another stage or two to get there.” Wat hij bedoelt met de noodzaak om voor de UK ‘alternative arrangements’ te maken is niet helemaal duidelijk. Maar die kunnen in geen geval het karakter hebben van een gedeeltelijk of geconditioneerd lidmaatschap van een Europese Federatie. De oprichting van een Europese Federatie belet echter niet dat een intergouvernementele samenwerking tussen de leden en de niet-leden ervan in Europa kan blijven bestaan voor andere beleidsdomeinen dan die van de Federatie. Deze twee organisaties samen, de nieuwe Federatie en het oude intergouvernementele Europa, waaraan Staten voor verschillende beleidsdomeinen tegelijk kunnen deelnemen, heb ik ooit een ‘interfederatie’ genoemd.


42

Nr. 9 – Tombeur, september 2012 Tot slot behandelt Tombeur in deze Paper de observaties die Klinkers heeft opgeworpen in Paper nr. 6, Paragraaf D: wat zou de bron kunnen of moeten zijn om een Europese federatie te bouwen? De Amerikanen hadden bij het vaststellen van hun federale Constitutie in 1789 één alles overkoepelende bron waaruit ze hun intellectuele energie en daadkracht putten: liberty. Voor Europa speelt dat niet. Wij zijn allang vrij. Maar is er dan een andere bron die ons de kracht kan geven de stap naar een federatie te zetten? Na een diepgaande analyse van drie mogelijke energiebronnen komt Tombeur tot de conclusie dat niet de oorspronkelijke doelstelling van economische vervlechting, noch het streven naar rechtsstatelijkheid doorheen Europa, maar nieuwe mondiale uitdagingen en bedreigingen, zeker ook op het vlak van de handelsbetrekkingen, de nieuwe energiebron tot een federale integratie van Europa moet zijn. Mondiale uitdagingen waar Europa helemaal alleen voor staat. Ad Paper nr. 6, Paragraaf D In een recent interview legt de Franse filosoof André Glucksmann de vinger op verscheidene wonden van Europa. De grootste wonde is dat het niet meer weet waarom het bestaat. Glucksmann stelt, ik citeer: “Het probleem van Europa is zijn passiviteit. Het wil rust. En wie rust wil, is niet meer strijdbaar. (…) Het lijkt mij geen bovenmenselijke inspanning te zijn om een oplossing te vinden voor de financiële crisis. Maar het ontbreekt de Europese leiders aan een globaal perspectief. De bestaansreden van de Europese Unie is zoek geraakt.” Hiermee komen we tot de kern van het vraagstuk waarmee Europa geconfronteerd wordt: je vraag naar de drijfveer voor een federaal Europa. Welke kracht zou Europa in die richting kunnen stuwen? Indien die drijfveer, die leidende idee er niet is, dan zal er inderdaad geen federaal Europa ontstaan. Mijn antwoord – beste Klinkers – begint bij de aanpak van de Europese samenwerking vanaf 1950. Geïnspireerd door socioloog professor emeritus Luc Huyse, schrijf ik graag: “Alles gaat voorbij, behalve het verleden.” Het verleden werkt door in het heden. In Europa is dit tastbaar het geval. Samenwerking en integratie op Europese schaal steunen sinds 1950 op drie politieke drijfveren. Ik ga nu onderzoeken of die politieke energiebronnen vandaag nog actief zijn. De drie oude drijfveren zijn: 1. Het voorkomen van concurrerende statencoalities of allianties die ontstonden na het Congres van Wenen in 1815 en vooral het vermijden van de heropleving van het antagonisme op het vasteland, vooral dat tussen Duitsland en Frankrijk. 2. Het beschermen van specifieke waarden, zoals de individuele rechten en vrijheden, de rechtsstaat en de representatieve democratie, ter voorkoming van dictaturen in Europa. 3. Het beantwoorden van de bedreigingen van binnenin, door het opbouwen van de welvaartstaat, en van buitenaf, in het bijzonder de (vermeende) bedreiging van de Sovjetunie, door het militair samenwerken en samenvoegen, ter bescherming tegen actuele of potentiële vijanden. Met andere woorden: oorlog ruilen voor vrede, dictatuur ruilen voor representatieve democratie en ellende ruilen voor stabiel groeiende welvaart voor allen, bij middel van economische integratie en militaire samenwerking. Daarin lag de kracht die het Europees integratieproces vanaf 1950 voortstuwde. Duitsland en Frankrijk beseften na 1945 dat hun rivaliteit tot een wederzijdse vernietiging kon leiden. De belangen van hun bondgenoten liepen daarmee gelijk, want ze waren meegesleurd in het conflict. Toch mislukte de oprichting van een Europese Defensiegemeenschap (EDG) tussen de drie Beneluxlanden, Frankrijk, Italië en West-Duitsland met wederzijds engagement om elkaar bij te springen in geval van een aanval van een niet-lidstaat. Het Franse Parlement verwierp het in 1952 ondertekende verdrag tot instelling van die EDG; het wantrouwen tegenover de European Federalist Papers © Leo Klinkers & Herbert Tombeur, 2012-2013 (www.europeanfederalistpapers.eu)

43

Duitse Bondsrepubliek was in 1954 blijkbaar nog te groot. Zes Staten kozen voor het project om samen een economische samenwerking en zelfs een politieke ‘integratie’ te organiseren, in die mate dat een conflict gewoon onmogelijk zou worden ingevolge de vervlechting van de economische belangen, vooral de industriële productiefactoren. De ‘integratie’ leidde in bepaalde mate tot één interne markt. Laten we eens kijken in hoeverre Europa ’s economie zou kunnen fungeren als een energiebron tot federalisering. Welke waarde heeft die premisse nog? De Europese economie als politieke energiebron is volgens mij in hoge mate uitgeput, omdat de industrie zich binnen en buiten Europa heeft verplaatst, vooral oostwaarts en zuidwaarts, ook buiten de EU. De Europese economie is nochtans mondiaal zwakker geworden – de Europese kolonies zijn onafhankelijk geworden en de in te voeren grondstoffen zijn duurder geworden ingevolge politieke oorzaken (het labiele MiddenOosten) en economische (groeiende vraag door de economische take off elders in de wereld, de BRICST-groep op kop). Dat heeft een wantrouwen in en tussen Europese landen tot gevolg, bijvoorbeeld rond de interne arbeidsmigratie en het fiscale of sociale beleid van de Staten, alsook een gevoel van afhankelijkheid, meer dan alleen wegens de import van petroleum. Voorts is de Europese economie zelf veranderd: hij bestaat relatief minder uit industrie en meer uit dienstverlening; hij is werkelijk gemondialiseerd, dankzij de technologie voor vervoer, met of zonder internet. De bedrijfswereld kent sinds de jaren ’60 armada’s van effectief optredende ‘multinationals’, de politieke wereld nauwelijks. Kortom, Europa is economisch afhankelijker geworden van de rest van de wereld. Conclusie: omdat Europa nu veel minder meester is van zijn economie dan pakweg een halve eeuw geleden en de welvaart er bleef stijgen, lijkt het heropleven van de puur Europees economische drijfveer voor een Europese Federatie mij nu en straks onwaarschijnlijk. Europa leeft van wereldwijde invoer en uitvoer en dus is protectionisme voor de EU geen basisoptie meer, laat staan voor de Staten, met of zonder natie. En als de EU dan al eens supranationaal een moedige en wervende stap deed, dan zet ze de dwingende wetmatigheden op zijn kop: ze slaat een eenheidsmunt zonder een eenheidseconomie in die monetaire zone te creëren. Politiek ambitieus, maar vreselijk dom, want men heeft de logica op zijn kop gezet: elke economische leer vertelt mij dat een munt de uitdrukking is van een economie en niet andersom. De tweede mogelijke drijfveer, het waarborgen en het bevorderen van de representatieve democratie en de rechtsbescherming van personen, is sinds de val van de Berlijnse Muur in 1989 Europees verworven. Een dictatuur ten westen van Wit-Rusland is vandaag ondenkbaar geworden. De democratische uitstraling en vandaar de democratiserende magneet die de Europese Gemeenschap, nu de EU, en de Raad van Europa met haar Commissie voor de mensenrechten en haar Hof te Straatsburg, voor de rest van Europa waren, is verworven. Zwak supranationalisme en sterk intergouvernementalisme hebben hun positieve rol gespeeld in het verspreiden van de democratische bestuursvorm en de rechtsstaat, met het Hof in Straatburg als eindverzekeraar. Dat had staatkundige resultaten in Oost-Europa én Zuid-Europa, maar ook reisvrijheid van personen in gans Europa. Totalitaire regimes in en aan de rand van Europa zijn verdwenen, de Sovjetunie incluis, dé toetssteen tijdens de Koude Oorlog voor het democratische Europa. De tweede naoorlogse generatie vindt dit evident. Misschien ten onrechte, maar mijn conclusie luidt alleszins: de drijfveer van democratisering komt helemaal niet meer in aanmerking om in de richting van een federaal Europa te lopen, want zij heeft haar rol vervuld. Deze energiebron is opgebruikt. De twee bovenstaande drijfveren hebben hun kracht verloren: de eerste drijfveer wegens het verlies aan economische autarkie en de gestaag toegenomen welvaart, de tweede wegens het bereiken van haar doelstelling, democratische stabiliteit. Wat rest er als mogelijke drijfveer?


44

Een gemeenschappelijke identiteit verenigen, ervan uitgaande dat die Europese identiteit verdeeld is door landsgrenzen, zou in theorie een drijfveer kunnen zijn. Die was er elders in de wereld. De feiten in Europa beletten dit. Europa heeft de grootste cultuurverscheidenheid van de vijf continenten. Op een relatief kleine oppervlakte, in wezen een schiereiland van Eurazië, telt het tientallen talen en verschillende gedragslijnen, steunend op eigen waarden en normen. Religieuze verschillen hebben die sociaal-politieke breuklijnen veroorzaakt, er gelden andere opvattingen en dus ook andere gedragspatronen. Er is een breuklijn tussen het christendom en de islam in de Balkan. Binnen het christendom zelf zijn er minstens drie groepen met verschillende normen te onderscheiden, namelijk tussen de protestantse gemeenschap, de katholieke en de orthodoxe. Er zijn drieëntwintig officiële landstalen voor de zevenentwintig lidstaten van de EU, maar er zijn ook tientallen regionaal levende talen, met of zonder officieel statuut. Er is amper een tiental Staten in Europa, dat men cultureel homogeen kan noemen, maar daarom nog niet tevreden is met dat territorium. Ik denk meteen aan Centraal-Europa en het vroegere Joegoslavië – de landsgrenzen uitleggen is een lang verhaal, waarop ik in dit bestek niet inga. Maar toch wil ik opmerken dat Europa territoriaal in het verleden leeft, sinds de conferenties van de overwinnaars in Jalta en Potsdam. Uitgezonderd de Oder-Neissegrens tussen Duitsland en Polen en de Staten die ontstaan zijn uit het verdwijnen van Joegoslavië, TsjechoSlowakije en de Sovjetunie. Die kwestie van de landsgrenzen komt verderop weer aan bod. Dat is nog niet alles wat verscheidenheid betreft. Er zijn ook twee fundamenteel verschillende rechtssystemen in de Europese Staten. Op het vasteland ontstonden nationale rechtsorden met als basis het Romeinse recht en gewoonterecht. Daarop volgde vanaf Napoleon de algemene codificatie in wetboeken. Dat bracht meer rechtsgelijkheid en meer rechtszekerheid, maar met als kostprijs minder verinnerlijking van de rechtsregels bij de bevolking. Op de Britse eilanden ontstond parallel een totaal ander rechtssysteem dat behouden bleef, want daar kwam de Franse Revolutie niet voorbij: recht en wet zijn geen projecties van het ideale, zoals op het vasteland, maar zijn gebaseerd op precedenten, op wat empirisch wijst op concrete behoeften van rechtzoekenden bij onderlinge geschillen. De reizende rechters van de vorst integreerden er het gewoonterecht. Voor de Britten is de tekst van een wet of een verdrag een minimum, een ‘understatement’ voor een doen en laten; voor de ‘continentalen’ is een rechtsregel een maximum, een model van ideaal gedrag (dat dus nooit voorkomt). Daarbij komt dat een geldende rechtsnorm in het orthodoxe Oost-Europa minder waard is dan elders in Europa, omdat machtsuitoefening altijd voorrang heeft, met of zonder nieuwe regels – machthebbers moeten geen rekening houden met enige rechtsregel, ze kunnen hun zin doen. Dat zorgt voor misverstanden in de EU. Het verschil in opvattingen over macht en recht tussen delen van Europa, vertoont zich in het omgaan met het maken van regelgeving en de handhaving ervan. Alsof dat nog niet genoeg is qua diversiteit, komt daarbij dat Europa vandaag meer Staten telt dan ooit tevoren: als gevolg van de desintegratie van de Sovjet-Unie, Tsjecho-Slowakije en Joegoslavië ontstonden sinds 1990 achttien nieuwe Staten. Die zijn in de vorige eeuw nooit of nauwelijks onafhankelijke Staten geweest. Die nieuwe of hernieuwde Staten koesteren hun vrij recent verworven of herwonnen onafhankelijkheid – zij denken en handelen volgens vooroorlogse patronen. Dat maakt hen en andere Oost-Europese Staten politiek wantrouwig tegenover de EU, waarvan ze lid zijn geworden of wensen te worden om louter economische motieven. Men zou kunnen stellen dat de staatkundige en diplomatieke diversiteit in Europa nooit zo groot was. Wat rest er dan als drijfveer? De derde, oude drijfveer, de bescherming tegen een (gewelddadige) bedreiging van buitenaf, lijkt op het eerste zicht ook verdwenen. Maar is dat wel zo? Omdat de Sovjetunie uiteengevallen is? Is de externe veiligheid van Europa sindsdien gewaarborgd, met of zonder Noord-Atlantische Verdragsorganisatie (NAVO)? Als men dit zo percipieert, is dat terecht? Zo niet, wat bedreigt Europa dan? Dit lijken mij cruciale vragen.


45

Vandaag bestaat de militaire samenwerking in de NAVO nog steeds, waaraan ook een aantal landen uit Centraal- en Oost-Europa deelnemen sinds ze onder de hegemonie van de vroegere Sovjetunie zijn uitgekomen. De NAVO werkt intergouvernementeel onder Amerikaanse leiding, al horen de Fransen dat niet zo graag. De eerste vraag die ik mij hierbij stel is of die NAVO een afdoende bescherming biedt, van het gehalte ‘allen voor één, één voor allen’ – velen zijn ervan overtuigd dat dit zo is. Dit blijkt manifest niet zo te zijn, want artikel 5 van het NAVO-verdrag, dat na 11 september 2001 wereldwijd bekend geraakte, bepaalt dat, als een lidstaat aangevallen wordt door een vreemde mogendheid, “de andere lidstaten de maatregelen nemen waarvan ze menen dat ze geschikt zijn”. Er is dus geen automatische solidariteit van alle partners bij een aanval tegen een van de lidstaten van de NAVO! Hoe komt dat? De VS wilden destijds niet zonder eigen beslissingsmacht meegesleurd worden in een conflict tussen Europese Staten en de Sovjetunie. Met andere woorden, als er een NAVO-lid aangevallen wordt door een niet-lid, dan zullen de anderen de zaak eens bekijken… De Europese perceptie kan anders zijn, maar de harde waarheid is: de NAVO garandeert de veiligheid van haar leden nu niet onvoorwaardelijk! Blijkbaar kijken de Europese politici liever de andere kant op, wanneer de externe veiligheid van hun landen en van Europa als geheel wordt gesteld. Pijnlijk duidelijk werd het Europese onvermogen om zonder de VS tussen te komen in een oorlog in de achtertuin, namelijk tussen delen van Joegoslavië – dat land ontstond in 1919 onder Amerikaanse druk, ten koste van Oostenrijk-Hongarije en van de onafhankelijke koninkrijken Servië en Montenegro. Een oorlog tussen de naties in Joegoslavië die voorkomen had kunnen worden, indien de elf EU-partners het voorstel van het Nederlandse voorzitterschap in 1991 hadden aanvaard om de grenzen van de Joegoslavische deelstaten niet zonder meer als internationale grenzen te aanvaarden, maar over grenswijzigingen te overleggen en te onderhandelen. De NAVO had eerst geen interesse voor Joegoslavië, wel voor de politieke evolutie in de Sovjetunie. Met als gevolg dat die oude naties jarenlang streden om de grenzen van hun jonge Staten af te bakenen, totdat de NAVO onder Amerikaanse leiding orde op zaken stelde. Overigens zonder er een duurzame vrede te vestigen, kijk maar naar de nieuwe Staten Bosnië-Herzegovina en Kosovo. Vind ook jij dit als Europeaan niet beschamend? Europa moet toch zelf voor de veiligheid op zijn grondgebied of in zijn buurt kunnen zorgen? Europa doet wat, daar niet van. Sinds 2005 draagt het Europese Defensieagentschap (EDA) bij tot enige samenwerking voor meer militaire slagkracht, maar dit is louter vakkundig en economisch, niet politiek. Ik keer nu terug naar 1945 en de erop volgende decennia om de houding van de VS tegenover Europa even onder de loep te nemen. Die transatlantische relatie is immers van cruciaal belang om de situatie van Europa in de wereld te kunnen beoordelen. Nog wat militaire voorbeelden van die verhoudingen komen eraan. Ik laat daarbij de conflicten terzijde, die buiten Europa werden en worden gevoerd, onder leiding van de VS en met Europese steun op het terrein. Ik voeg daarbij tevens voorbeelden die politiek en economisch getint zijn. Vooreerst lieten de VS in 1944-45 toe dat het Sovjetleger tot in het hart van Europa oprukte (het kwam pas op een paar honderd kilometer van de Rijn tot stilstand), hoewel de VS over de militaire middelen, inclusief het atoomwapen, beschikten om dat te verhinderen. Hierdoor, en door de houding van de VS, maar ook van het Verenigd Koninkrijk in Jalta en Potsdam die de militaire toestand politiek bevestigden, werd Europa politiek doorsneden. Zeg maar opgedeeld, als was het een verkaveling. Niet enkel Duitsland werd de facto verdeeld. Het nieuwe imperium, de VS, het oude imperium buiten Europa, het Verenigd Koninkrijk, en het nog oudere imperium, de Sovjetunie als opvolger van het tsaristische Rusland, verdeelden Europa in twee invloedsferen. Europa werd in twee delen gesplitst, het ene deel kwam onder het Amerikaanse imperium en het andere onder het Sovjet-Russische. Die imperiaal opgelegde verdeling heeft geleid tot politieke stabiliteit en gewapende vrede in Europa, niet de voorwaardelijke bescherming van de NAVO met zijn artikel 5.


46

In zijn boek 'After Tamerlane' stelt de Briste historicus John Darwin: "The result was the creation of an American 'system' imperial in all but name. (...) In Western Europe, America built an empire 'by invitation' - in the striking phrase coined by Geir Lundestad. (...) The huge zone where America provided - or imposed - its strategic protection ... overlapped with the sphere of the new international economy of which America was the pivot. Together they formed the Pax Americana.". De VS vonden dit blijkbaar decennialang goed. Zij wilden duidelijk die territoriale scheiding, want zij bevestigden herhaaldelijk hun positie. Bijvoorbeeld door hun stilzitten en stilzwijgen toen OostDuitsers (1953), Hongaren (1956) en Tsjecho-Slowaken (1968) in opstand kwamen tegen de Sovjets. Bovendien vernederden de VS de Britse en Franse bondgenoten in de Suez-crisis – waarmee ik niet wil zeggen dat ik dat beleid van onze buurlanden in Egypte goedkeur, en steunden ze de Egyptische president Nasser, terwijl de Sovjets intussen bezig waren de opstand in Hongarije neer te slaan. Laat me opnieuw John Darwin citeren: “In the 1950s it [the Pax Americana] was consolidated rapidly, though not without friction. A critical year was 1956. Washington’s refusal to help the Hungarian revolt against Soviet hegemony marked a tacit acceptance of the European partition of 1945-8. Almost simultaneously, by forcing the British and French (through financial pressure) to abandon their effort to destroy Nasser’s regime, Washington served notice that its European allies must manage what remained of their imperial space in ways that conformed with its grand design.”. In 1966 bleek dat de VS voorrang gaven aan hun relaties met de Sovjetunie: ze gaven het NAVOproject ‘Multilateral Forces’ (MLF) op (dat betrof het meer evenwichtig beschikken over kernwapens en beslissen over het inzetten ervan), omdat het geplande non-proliferatieverdrag tussen de VS en de Russen op de helling kwam te staan. Om deze voorbeelden van het Europees onvriendelijke beleid van de VS qua externe veiligheid af te sluiten, herinner ik aan de weigering van President Bill Clinton om in 1994 aan Hongarije, Polen, Slowakije en de Tsjechische Republiek (de vier zogenaamde Visegradlanden) het lidmaatschap van de NAVO toe te staan en aan zijn alternatief voorstel om hen te laten deelnemen aan het project ‘Partnership for Peace’, samen met Rusland. Wat moeten deze landen, die zoveel geleden hebben onder die grote buur, daarvan gevonden hebben? Zouden ze zich niet verlaten en verraden hebben gevoeld? Nu hoor ik je zeggen: ja maar, de VS hebben Europa humanitair en economisch toch geholpen met het Marshallplan in 1948? Akkoord, maar daarbij deden Amerikaanse bedrijven ook weer hun eigen voordeel, net zoals de VS ook daarom tijdens de twee wereldoorlogen in Europa tussenkwamen – West- en Zuid-Europa waren eerder geïndustrialiseerd dan de VS en ze hebben ijsvrije zeehavens. De Amerikaan Robert Kaplan zal me met zijn meest recente boek, getiteld ‘De Wraak van de Geografie’, hoegenaamd niet tegenspreken. Dat de VS hun eigen economische belangen radicaal voorop stellen, ook als die schadelijk zijn voor Europa, blijkt duidelijker uit latere acties. In augustus 1971 kondigde de Amerikaanse President Richard Nixon twee maatregelen aan om de economie en de arbeidsmarkt in de VS te ondersteunen, die een negatieve weerslag hadden in de rest van de wereld: 1° het verhogen met 10% van invoerheffingen, met als gevolg schade aan de export vanuit de rest van de wereld naar de VS, dus ook die vanuit de Europese Gemeenschap (EG, opgevolgd door de EU) en 2° het schorsen van de wisselkoers van de dollar tegenover een hoeveelheid goud. De tweede actie betekende niet enkel dat de VS hun munt de facto devalueerden, maar ook dat ze het internationale muntsysteem, steunend op de akkoorden van Bretton Woods met de gouden muntstandaard, eenzijdig stop zetten. Toen de EG de verhoging van de invoerbelastingen in strijd verklaarde met de verdragen inzake handelstarieven (Eng.: ‘GATT’), bevoordeelden de VS de ene EG-lidstaat ten koste van andere lidstaten. Amper twee jaar later gebruikte de Arabische wereld voor het eerst zijn ‘oliewapen’, naar aanleiding van de zoveelste gevechten in het Midden-Oosten (Jom-Kippoeroorlog): de Arabische landen stelden European Federalist Papers © Leo Klinkers & Herbert Tombeur, 2012-2013 (www.europeanfederalistpapers.eu)

47

een uitvoerembargo van ruwe olie in en dreven de prijs ervan op. De VS doorkruisten het project van een energie- en nabuurschapsbeleid dat de buitenlandministers van de EG eind 1973 wilden ontplooien, te beginnen met een conferentie tussen de olieproducerende landen (OPEC) en de importerende EG. De VS beletten dat plan door de EG te verdelen en ze organiseerden zelf een conferentie van de meest verbruikende landen alleen, in Washington (1974). Frankrijk, dat dwars lag met eigen voorstellen, werd onder druk van de VS in de steek gelaten door de andere EG-lidstaten. ‘Verdeel om te heersen’ is een spreekwoord van de oude Romeinen. De strategische reden van de VS om zo op te treden was natuurlijk het behoud van hun quasi monopolie inzake energiewinning in die regio van de wereld. Maar geopolitieke veranderingen mogen niet uitgesloten worden. Nu, tijdens deze economischfinanciële crisis in het Westen, beweren de VS dat zij binnen enkele jaren de olie en het gas uit het Midden-Oosten niet meer nodig zullen hebben, ingevolge het winnen van gas uit leisteen, het zogenaamde schaliegas. Dit schaliegas vormt er al de helft van de gasproductie. Dat leidt ertoe dat de aardgasprijs in de VS viermaal lager ligt dan in Europa. Polen volgt als een van de eerste Europese landen waar schaliegas geproduceerd wordt. Met Eurocommissaris De Gucht zeg ik dat die Amerikaanse zelfstandigheid voor fossiele brandstof geopolitieke beleidswijzigingen zal veroorzaken. Het zou mij niet verwonderen dat het machtsvacuüm dat de VS in het Midden-Oosten eventueel zouden achterlaten, er tot instabiliteit van landen en regimes zal leiden, maar ook kansen zal bieden. Hoe zal Europa daarop reageren? Verdeeld of eensgezind? Met welke middelen? Een politieke kwestie die de VS met economische sancties tegen de Sovjetunie wilden beantwoorden, was de staatsgreep in Polen eind 1981 en het verbod op de vrije vakvereniging Solidarnosz. De EG, onder leiding van de Duitse Bondsrepubliek, wilde niet weten van een harde aanpak van Polen en de Sovjetunie. Ze beperkte haar sancties tot het opschorten van economische hulp aan Polen en tot een verhoging van de importheffing op Sovjet-Russische invoer. Toch gingen de VS door met hun hardere economische sancties tegen Polen en de Sovjetunie. Zijn deze tijden niet voorbij, zal je me vragen? Ik vrees van niet. Vergeet namelijk niet de oorsprong van deze Amerikaanse houding tegenover Europa. In de aanloop van Amerika’s deelname aan WO II ontwikkelde president Franklin Delano Roosevelt een uitzonderlijke hekel aan het reeds eeuwen bestaande kolonialisme van Europese landen, dat van Frankrijk in Indochina voorop. Hoewel de Verenigde Staten door de jaren heen zelf ook andere landen met geweld hadden veroverd – dus ook boter op het hoofd hadden – citeert Frederik Logevall in zijn ‘Embers of War: The Fall of an Empire and the Making of America’s Vietnam’ een uitspraak van Roosevelt in maart 1941: “There has never been, there isn’t now, and there never will be, any race of people on earth fit to serve as masters over their fellow men … We believe that any nationality, no matter how small, has the inherent right to its own nationhood.” Dit was een van de vele statements van Roosevelt, nog voor Pearl Harbor, waaruit zou blijken dat de VS – zichzelf ooit als kolonie bevrijd van Engeland – na de oorlog zouden ijveren voor volledige onafhankelijkheid van de koloniën van de Europese landen. Sterker nog, dit was de basis voor het Atlantic Charter van augustus 1941, het Handvest waarmee Roosevelt en de Britse premier Churchill, met enige tegenzin, want hij wilde het British Empire niet verliezen, de politieke basis legden voor dat naoorlogse streven naar totale onafhankelijkheid van de koloniën, en waaruit vervolgens de Verenigde Naties werden geboren. Maar …, nu komt het punt dat ik wil maken: achter het innemen van deze moreel achtenswaardige positie van Roosevelt school een verborgen agenda. Wegens zijn opvallende pogingen om het Franse Indochina zo snel mogelijk onafhankelijk te maken, dook de Franse Vichy-overheid wat dieper in deze materie en rapporteerde daarover, ik citeer Logevall opnieuw: “The report charged that American business men favored decolonisation mostly in order to gain access to raw materials and markets, so European Federalist Papers © Leo Klinkers & Herbert Tombeur, 2012-2013 (www.europeanfederalistpapers.eu)

48

as to maximize profits and to maintain production after the war. The basic aim seemed to be ‘an open door for merchandise as well as capital’. (…..) The open door would favor powerful Americans over European competitors.” Het liberaliseren van de naoorlogse wereldmarkt was blijkbaar de Amerikaanse drijfveer. Wellicht moeten we in deze gebeurtenissen de oorsprong zien van Amerika’s houding van ‘onze belangen eerst’. Zich daarbij moreel gesteund voelend door een te rechtvaardigen strijd tegen kolonisatie. Waarom zouden we moeten aannemen dat Amerika deze houding morgen laat varen? Is deze geschiedenis geen voldoende les voor de Europeanen om ze ongerust te maken en daaruit de passende conclusies te trekken? Dit is nog niet alles wat zorgen zou moeten baren in Europa – er is meer, veel meer. Naast het externe beleid van de VS, overschouwd met Europese ogen, is er een recente evolutie in de VS en in Azië bezig, die Europa in zijn huidige situatie extra bezorgd moet maken. De VS zijn economisch en politiek verzwakt, omdat zij een gigantische openbare schuld hebben opgebouwd, sinds ze decennialang oorlog na oorlog hebben gevoerd en de bankencrisis er is uitgebroken. Die schuld staat vooral uit bij Aziatische landen. Oost-Azië kent echter weer internationale spanningen wegens grondstoffen in en onder de Chinese zee, waarvan de maritieme grens tussen Staten als China, Japan en Korea wordt betwist. Dit alles zou ertoe kunnen leiden dat de VS zich van Europa afwenden en hun beleid meer op dat van Aziatische landen gaan afstemmen dan op het beleid van Europa. Terug naar de Koude Oorlog en de periode erna, voor enkele overwegingen los van de VS. Het Europese integratieproces werd van 1945 tot 1990 versterkt door de externe factor van de bedreiging die zou uitgaan van de Sovjetunie. Die externe factor ten gunste van een federatie lijkt met de Sovjetunie zelf verdwenen te zijn. Maar is dit zo? Volgens Glucksmann en mij niet. Het Poetinese Rusland is wat mij betreft geen goed voorbeeld van democratie en van politieke en economische stabiliteit. De Russische Federatie schuwt trouwens geweld aan zijn grenzen niet, zoals blijkt uit de conflicten, vooral in de Kaukasus, Georgië inbegrepen. Dit Rusland baart Europa alleszins weer economische zorgen: het volgt de strategie van het ‘verdeel om te heersen’ in de energievoorziening – Duitsland en Italië komen elk apart met Rusland een onderzeese toevoerlijn van gas overeen, ondanks het verzet van andere EU-lidstaten. De houding van Rusland moet ook vragen oproepen in heel Europa op het vlak van de internationale handel: volgens Eurocommissaris Karel De Gucht komt de Russische Federatie zijn verbintenissen in de Wereldhandelsorganisatie (WTO) niet na, bijvoorbeeld wat het Europese invoerrecht voor bepaalde producten betreft. Rusland is nochtans in augustus 2012 lid geworden van de WTO. Stel dat Rusland geen bedreiging meer is voor Europa, zijn er dan geen andere bedreigingen of uitdagingen dan Rusland in de buurt? Ooit zei iemand dat wie Afrika beheerst, Europa beheerst. Geopolitiek is dat zo: het oostelijke deel van de Middellandse Zee met het Suezkanaal is nog altijd even belangrijk voor de aanvoer van grondstoffen en producten. Hetzelfde geldt voor Marokko aan de andere kant van die binnenzee, dat de in- en uitgang ervan mee beheerst. Welnu, de situatie in dat deel van de wereld, aan de Europese stoep is, zoals je weet, niet stabiel. In en achter die oostelijke Middellandse Zee blijven spanningen of conflicten actueel, na de ‘Arabische Lente’. Ook voordien was dit zo: van Algerije tot Irak via Cyprus, Israël en zijn buurlanden. Ze houden risico’s in voor de handelsroutes en de energielijnen tussen Azië en Europa. Een diepgravende analyse hiervan vinden wij bij Robert Kaplan in zijn boek Moesson, de Indische Oceaan en de toekomstige wereldmachten. Bovendien zetten spanningen, conflicten en armoede mensen uit die regio en uit de rest van Afrika ertoe aan om naar Europa te emigreren met de hoop op een beter bestaan. Ook dit internationale fenomeen, uitgebuit door mensenhandelaars, draagt bij tot spanningen in Europa en tussen Europa en zijn geopolitieke buren.


49

Zo heb ik de vijandige of concurrerende omgeving geschetst ik waarin Europa kortgeleden leefde en nu leeft. Europa blijft volgens mij geconfronteerd met zowel interne als externe risico’s die sociaal, economisch, politiek en militair van aard zijn. De actuele uitdagingen betreffen in een paar kernwoorden uitgedrukt stabiliteit en veiligheid. Het verdwijnen van de Sovjetunie mag niet tot het naïeve besluit leiden dat die thema’s op Europees niveau van de politieke agenda moeten worden afgevoerd. Integendeel, ze moeten op de Europese agenda blijven staan, want precies zulke externe bedreigingen werden herhaaldelijk beantwoord met de vorming van federaties, bijvoorbeeld de VS. Samengevat, aan de buitengrenzen van de EU bestaan er uitdagende situaties die een gevaar inhouden voor de welvaart, de interne stabiliteit en de veiligheid van Europa. Of Europa dit nu wil of niet, ze hebben er al een weerslag en die zal niet ophouden. Daarom ben ik ervan overtuigd dat de oude drijfveer van wederzijdse versterking tegen externe uitdagingen overeind gebleven is: Europa zal voor zichzelf moeten opkomen want een andere macht zal dat niet voor Europa doen – nu al, op dit moment, is de welvaartstaat er stervende, dit stel ik samen met Mario Draghi, voorzitter van de Europese Centrale Bank. Om die uitdagingen aan te gaan, is Europese solidariteit meer dan ooit nodig en die kan slechts in een organisatie als een federatie doelmatig zijn. Een federatie maakt van een crisissituatie een ‘win win’ situatie: wat aan middelen, materiële en andere, nodig is om samen te voegen ter versterking en ter besparing, weldegelijk samenvoegen, niet meer en niet minder – die doelstelling van efficiëntie heeft Europa volgens mij in 1991-92 uit het oog verloren. Ja, de Europese Federatie zou zelfs een betere uitgave van de NAVO kunnen zijn, met twee kernmachten, Frankrijk en het Verenigd Koninkrijk. Waarop wachten we om die energiebron aan te spreken onder de leuze ‘Versterken door verenigen’? Met als doel Europa welvarend en veilig te houden in deze multipolaire wereld die in razende vaart aan het veranderen is. Europa zal zich moeten handhaven. Dat kan niet door die buitenwereld te negeren, omdat men met rust gelaten wil worden – ‘rust roest’ zegt het spreekwoord – wat Glucksmann terecht opmerkt, maar door te hervormen, namelijk door te federaliseren, dit wil zeggen: wat daarvoor nodig is aan menselijke en andere middelen op Europees niveau samenvoegen – ‘Empowerment of Europe by self reliance’! Hoe? Door een eigen beleid te gaan voeren, op economisch, sociaal en militair gebied, en zich zo affirmatief te laten gelden, niet als een supermacht, maar als een zelfbewuste macht in deze wereld van 2012, die al lang de wereld van 1945 niet meer is, laat staan die van 1815. Ook Glucksmann denkt er zo over; hij stelt: “Een beschaving steunt niet noodzakelijk alleen op wat gemeenschappelijk is. Aan de oorsprong ervan kan ook een poging liggen om het kwade buiten te sluiten. (…) Als de oude Europese natiestaten zich niet verenigen en front vormen, zijn ze gedoemd. (…) Het is in deze tijd van globalisering absoluut noodzakelijk om als één blok op te treden.” Ik voel mij in deze opvatting alleszins gesterkt door enkele recente – min of meer gelijkluidende – observaties van twee Nederlandse politici. Op 3 september 2012 sprak Eurocommissaris Neelie Kroes in gesprek met het Algemeen Nederlands Persbureau (ANP) woorden als: “Geen enkel land, ook Nederland of Duitsland niet, kan zich in het mondiale geweld door opkomende economieën alleen staande houden. Samenwerking binnen Europa is daarvoor nodig.” Zij stelt verder: "We hebben een kroonjuweel in handen met de Europese interne markt. Het vrije verkeer van personen en goederen binnen Europa is uniek in de wereld. Andere landen proberen dit versneld in te lopen. Het idee van 'we redden het wel in ons uppie' is niet reëel". En wat te zeggen van dit citaat uit de Montesquieu Lezing door demissionair Staatssecretaris Ben Knapen, begin september 2012: “Wij zullen alle zeilen moeten bijzetten om onze waarden en belangen, onze welvaart ook, te verdedigen en te bevorderen in een wereld met snel opkomende machten. In de eerste halve eeuw was een ‘ever closer union’ het middel om het doel - geen European Federalist Papers © Leo Klinkers & Herbert Tombeur, 2012-2013 (www.europeanfederalistpapers.eu)

50

onderlinge oorlogen meer - te bereiken. Nu zie ik een ander middel, namelijk een ‘ever stronger union’ om een nu eigentijdser doel - namelijk bescherming van waarden en belangen - te bereiken.” Om Europa ook zijn waardigheid, zijn gevoel van eigenwaarde, terug te geven moet het zich op dat niveau doelgericht verenigen. Ik vraag je: gaan we als Europeanen blijven kiezen voor het pad langs de zevenentwintig en meer Staten, dat naar de ondergang leidt? Het verval van Europa wordt al wereldwijd opgemerkt en in rekening gebracht. Bijvoorbeeld middels het negeren van de EU en haar Lidstaten door niet-Europese delegaties, waaronder leden van de BRICST-groep tijdens de laatste milieu- en ontwikkelingsconferentie Rio+20. Dus moet Europa de krachten bundelen, om zijn lot weer in handen te nemen. We moeten dringend kiezen voor die verandering die Europa naar een beloftevolle toekomst leidt. Investeren in verandering vraagt inspanningen. Bundelen van onze Europese krachten die nu verdeeld en dus zwak zijn. ‘Change’ op zijn Europees: een berg gaan beklimmen, daarvoor met de nodige middelen uitgerust, om op de bergtop een prachtig uitzicht te krijgen op het beloofde continent en dan af te dalen naar zijn valleien om er de vruchten te plukken. Dat is het toch wat we nodig hebben en dus moeten en willen bereiken? Waarvoor we moed moeten opbrengen. Juist. Investeren om te oogsten. De naties van Europa hebben dat elk afzonderlijk de voorbije eeuwen gedaan, in en buiten Europa. Waarom zouden ze dat nu niet samen doen?


51

Nr. 10 – Klinkers, september 2012 Paper nr. 10 fungeert als een samenvatting van wat Tombeur en Klinkers proberen duidelijk te maken. Klinkers herhaalt in het kort wat een Federatie is en waarom deze vorm van besturen superieur is boven het huidige Europese intergouvernementeel systeem. Dit moet een einde maken aan de vele misverstanden – al dan niet moedwillig in het leven geroepen door Eurosceptici – rond de ware aard van een federale organisatie. Ervan uitgaande dat het nu niet meer nodig is om de verschillen tussen intergouvernementalisme en federalisme verder uit te leggen, kondigt Klinkers een reeks nieuwe Papers aan, gewijd aan vragen als: hoe kun je vanuit de huidige situatie alsnog een Federatie Europa bouwen? En hoe zou die er constitutioneel en institutioneel uit kunnen zien? Waarde Tombeur, met de voorgaande negen Papers hebben wij volgens mij de essentie van een federale organisatievorm afdoende toegelicht. Het moet nu voor de geïnteresseerde lezer duidelijk zijn wat de samenstellende bestanddelen van een federatie zijn. Voorts is het duidelijk dat dit niet jouw of mijn persoonlijke mening is. Wat over federaal besturen is gezegd, is de heersende leer, die zijn gezaghebbende geboorteakte ontleent aan het werk van Althusius (geboren in Westfalen, 1557). Wij hebben tevens uitgelegd dat een federatie geen usurperende macht inhoudt. Integendeel. Staten die toetreden tot een federatie verdampen niet, lossen niet op in een groter geheel. Zij behouden juist hun identiteit. In een Europese Federatie blijven de Duitsers Duits, de Fransen Frans, de Nederlanders Nederlands, de Belgen Belg, de Engelsen Engels, en zo voort. Ze raken niets kwijt, maar ze krijgen door het op solidariteit gerichte federale systeem juist meerwaarde omdat dit systeem borg staat voor de zorg voor enkele gemeenschappelijke belangen die individuele landen niet kunnen verzorgen. Dat is dus geheel anders met het huidige intergouvernementele bestuurssysteem. Dat eist eenheid door alle lidstaten heen. Binnen een federatie behouden de deelstaten hun soevereine eigenheid, dus hun verscheidenheid. Beslissingen van deelstaten botsen niet met die van het federale gezag om de simpele reden dat er geen politieke hiërarchie is, zoals bijvoorbeeld wel het geval is in de gedecentraliseerde eenheidsstaat Nederland: als het erop aankomt moeten provincies en gemeenten gehoorzamen aan wat in Den Haag beslist wordt. En het is juist die formele en informele hiërarchie binnen het intergouvernementele systeem, die lidstaten dwingt tot die uniformiteit, waar zoveel landen, met het Verenigd Koninkrijk aan het hoofd, terecht grote moeite mee hebben. Juist vanwege de bijzondere relatie die het Verenigd Koninkrijk met de Europese Unie heeft, hebben we de kwestie Texas onderzocht. Die Staat verliet met enkele andere Staten in 1861 op eigen gezag de federatie, zonder echter daartoe gelegitimeerd te zijn door een specifieke overeenkomst die het bij toetreden tot de federatie in 1845 sloot. Men stapte uit de Federatie uit vrees voor een actieve aanpak van de slavernij door President Lincoln. Wij moeten aanvaarden dat het federale denken in die tijd een embryonale status had, en dat federalisering – zoals het geval is met al ons denken – onderwerp van evolutie is. Kennelijk konden die Staten zich toen veroorloven om zomaar op te stappen, maar ze hebben er een hoge prijs voor betaald. Vandaag de dag is federaliseren een kwestie van samen uit, samen thuis. Dit vaststellen is van groot gewicht. Het zou namelijk wel eens een onoverkomelijk struikelblok kunnen zijn voor het Verenigd Koninkrijk: dat land zal waarschijnlijk altijd proberen een exit-overeenkomst te sluiten voordat het zich aan een Federatie Europa verbindt. Groot Brittannië is altijd een buitenbeentje geweest. Dat blijkt al uit zijn afwezigheid in Westfalen in 1648. Dat land binnen een federatie halen lijkt een welhaast onmogelijke opgave. Nog eens in andere woorden: Confederalisme en Federalisme zijn totaal verschillende organisatiemodellen. Confederalisme is vergelijkbaar met een huwelijk: 'It takes two for a marriage, European Federalist Papers © Leo Klinkers & Herbert Tombeur, 2012-2013 (www.europeanfederalistpapers.eu)

52

it takes only one for a divorce.'. Federalisme is een sterkere band dan die van een huwelijk: elke partij, zowel de federale overheid en als elke gefedereerde overheid, moet namelijk instemmen met elk voorstel tot wijziging in het verbond, vanaf de oprichting tot het einde, de eventuele ontbinding. In een confederatie berust de soevereiniteit immers enkel bij de samenstellende delen van de confederatie, in een federatie is de soevereiniteit gedeeld ('a sharing of sovereignty') tussen het geheel, de federatie, en de delen, de deelstaten, hoe we ze ook noemen. Vanaf eerste stappen op weg naar Europese samenwerking, na Wereldoorlog 2, heeft Europa nimmer de fundamentele stap naar een echte en volledige Federatie gezet. Daarom zegt David Marquand in zijn ‘The End of the West’ terecht dat de Europese Unie gevangen zit in een niemandsland tussen federalisme en confederalisme. Hopelijk hebben wij nu een aantal misvattingen over een Federatie Europa uit de weg geruimd. En laten we eerlijk zijn: veel van die misvattingen zijn door Franse, Britse en Nederlandse politici in het leven geroepen – niet toevallig functioneren zij in eenheidsstaten. Daarmee hebben ze nogal wat Europese burgers onterecht, maar zeker niet onbedoeld, schrik aangejaagd. Er zijn de laatste jaren natuurlijk ook politici geweest die niet uit partijpolitiek winstbejag de Europese Unie als iets kwaads hebben afgeschilderd. Ze hebben wellicht uit oprechte bezorgdheid over haar werking de Unie negatief beoordeeld. Maar daarin zijn ze het slachtoffer van een optische illusie. Misschien dat een metafoor kan verduidelijken welke fout zij maken. Alle levende wezens kennen vier levensfasen, ook organisaties: de geboorte, de ontwikkeling, de voortgang en tot slot de neergang. Omdat er vanaf de jaren negentig onvoorstelbaar veel is gesleuteld aan de Europese Unie – niet het minst door het Verdrag van Lissabon – bestaat de illusie dat de intergouvernementele bestuursvorm nog vol leven zit. Maar na de mislukte poging tot federalisering in Maastricht 1992 heeft dat systeem er met veel moeite nog één baby uit weten te persen, de euromunt. En het enige kind wordt dan nog verwaarloosd, want niet gevoed door zijn twistende ouders. Daarna is het in de versukkeling geraakt en bevindt de Europese Unie zich, als systeem van gezamenlijke besluitvorming over gemeenschappelijke zaken, in de fase van afsterven. Het is klinisch dood. De nog aanwezige tekenen van leven zijn misleidend, om de eenvoudige reden dat dagelijks enkele duizenden personen naar hun Europese werk gaan en elke maand daarvoor een salaris ontvangen. Dat is de ‘beademing ‘ die het systeem nog in leven houdt. Maar in wezen heeft de Europese Unie als vitale gemeenschap al opgehouden te bestaan – vandaar de optische vertekening. Zijn houdbaarheidstermijn is allang overschreden. Omdat de kwalijke effecten daarvan zichtbaar en voelbaar zijn, vooral door het onvermogen om de financieel-economische crisis krachtdadig aan te pakken, kan men zich alleszins gelegitimeerd achten om de Europese Unie negatief te beoordelen. Maar men vergist zich in de werkelijke basis voor die legitieme kritiek: niet de halfslachtige besluitvorming, maar de verdwenen vitaliteit van het systeem, de afstervende levenskracht van het stelsel, is de grondoorzaak. Even terug naar de personen die er om partijpolitieke redenen belang bij hebben om de Europese Unie af te schilderen als een gevaarlijk monster. Kennelijk is dat misleiden van alle tijden. De auteurs van The Federalist Papers schreven daar al over. In hun Nr. 15 zegt Hamilton tegen zijn lezers dat de weg van een confederatie naar een federatie onnodig wordt bemoeilijkt door obstakels die door sofisten (hij bedoelt de pleitbezorgers van de confederatie) zijn opgeworpen. Hij ziet het daarom als zijn plicht om de burgers te helpen dat pad voorzichtig verder af te lopen. En dat doet hij door nauwgezet de tekortkomingen van het confederale systeem op te sommen. Zonder aarzelen poneert hij de stelling dat het land in anarchie zal vervallen als het confederale systeem blijft bestaan. Dat is synoniem aan onze stelling dat de intergouvernementele bestuursvorm zichzelf van binnenuit opeet: het door nationalistische agenda’s gedreven EU-systeem ‘ligt aan het infuus’ en zal bij volharding als vanzelf uiteenvallen.


53

Om het passionele aspect van het vertoog van Hamilton te begrijpen, lijkt het mij goed om enkele woorden letterlijk te citeren. Hij heeft het over intelligent friends van de Union, waarmee hij de aanhangers van de Confederation neerzet als een stelletje domoren. Hij ziet het confederalisme als het laatste stadium van national humiliation. En wat te zeggen van woorden als constant and unblushing violation, of imminent peril for the preservation of our political existence als ultieme effecten van het confederalisme? Dat zijn waarlijk geen kleine observaties over de gevaren die het confederalisme volgens Hamilton in petto heeft. Vervolgens kaart hij alle verwijten die de confederalisten jegens het ontwerp van de federale Constitutie hebben geuit, stap voor stap af. Met als uitsmijter: “Here, my countrymen, impelled by every motive that ought to influence an enlightened people, let us make a firm stand for our safety, our tranquility, our dignity, our reputation. Let us at last break the fatal charm which has too long seduced us from the paths of felicity and prosperity.” De kern van Hamiltons’ kritiek is het feit dat in de Confederatie het principe van (wetgevende) macht berust bij de Staten en niet bij de burgers die deze Staten vormen. Deze basisgedachte hebben we al eerder behandeld: het intergouvernementele bestuurssysteem zit top-down in elkaar; het zijn de staatshoofden en regeringsleiders in de Europese Raad die de besluiten nemen, meestal voorgekookt door Frankrijk en Duitsland. De Duitse filosoof Jürgen Habermas, geciteerd door Rik van Cauwelaert in het weekblad Knack, stelde het cru: “De politieke elites zetten zonder blikken of blozen hun eliteproject door en ontnemen de Europese burger zijn stem.” Maar in een federaal systeem wordt de beslissingsmacht van onderop georganiseerd. Dat is het fundamentele verschil. En dat verklaart ook voor een deel de onrust en onvrede die Europese burgers aanvoelen bij de huidige bestuursvorm van de Europese Unie. Het wordt daarom als niet minder dan briljant gezien dat de ontwerpers van de Federale Constitutie van de VS – in de Conventie van Philadelphia in 1787 – dat ontwerp hebben voorzien van een Preambule die begint met de beroemde woorden: “We, the people ….”. Niet de deelnemende Staten, niet de daaraan verbonden regeringen of regeringsleiders, maar het volk zelf heeft de Amerikaanse Federatie gesticht. Aan die aanhef van de Preambule verbonden ze ook een extreem principieel standpunt: het ontwerp van de Federale Constitutie wensten zij niet voor te leggen aan de dertien Confederale staten, noch aan hun onderscheiden regeringen, maar aan het volk zelf. De burgers, en niemand anders, zouden moeten besluiten over het wel of niet aanvaarden van die Constitutie. En ze aanvaardden het . Hopelijk is nu ook duidelijk dat we onder een federale bestuursvorm een totaal andere soort soevereiniteit zullen hebben dan indertijd in het Westfalen van 1648 is gecreëerd. Die soevereiniteit van toen was de vrucht van het einde van vele tientallen jaren oorlog in Europa. In essentie creëerde het 1648-soevereiniteitsconcept een negatief geladen evenwicht tussen Staten. Het voortaan-baasin-eigen-huis-zijn had een uitgesproken vijandig karakter, vijandig in die zin dat een ander land het voortaan niet in zijn hoofd zou mogen halen om jou aan te vallen of zich met jouw zaken te bemoeien volgens de principes van non-interventie en niet-inmenging. Het was soevereiniteit ter afschrikking, een instrument tot scheiding van Staten. Een soevereiniteit die protectie van het eigen grondgebied, de eigen natiestaat, en daarna protectionisme van de handelsbelangen creëerde. De vredesconferenties van Wenen in 1814-1815 en die van Versailles in 1919 – geboorteakten van later getrokken nieuwe krijtlijnen tussen Staten – hebben de betekenis van dat Westfaalse – nationalistisch en protectionistisch gedreven – soevereiniteitsconcept niet veranderd. Hoe anders smaakt soevereiniteit binnen een federaal systeem? Precies het tegenovergestelde. Het is een instrument tot verbinding van, bijvoorbeeld, Staten. De in hun bestaan gewaarborgde deelstaten binnen een federatie hebben hun eigen soevereine beslissingsmacht waar het federale systeem niet aan kan tornen want er is geen beleidsmatige hiërarchie. En die eigen beslissingsmacht European Federalist Papers © Leo Klinkers & Herbert Tombeur, 2012-2013 (www.europeanfederalistpapers.eu)

54

wenden ze aan om in solidariteit, middelpuntzoekend, één federale Staat te vormen: soevereiniteit als instrument voor het creëren van toegevoegde waarde. Geen van die deelstaten heeft de behoefte om zijn soevereine oprispingen jegens andere deelstaten, of jegens het federale, te verwoorden in termen van ‘Blijf van mij af’. Want ze hoeven niet bang te zijn dat een collegadeelstaat hen zal schaden, omwille van de meerwaarde van het geheel, de federatie. Een toenemend aantal Staten heeft allang de unieke kracht van federaal organiseren herkend. Niet voor niets vormen de Verenigde Staten van Amerika het sterkste land ter wereld en wordt Duitsland gezien als het sterkste in Europa. En Brazilië in Zuid-Amerika. Zou het te ver gaan om te voorspellen dat federalisering hét kenmerk van natievorming van de 21e eeuw gaat worden? Tot aan de komst van de Verenigde Naties, meteen na Wereldoorlog II, gold het Westfaalse principe van soevereiniteit als middel om Staten uit elkaar te houden. Vaak tevergeefs. Sommige bleven de oorlog zoeken. Sinds het VN-handvest is er echter een explosie van intergouvernementele bestuursvormen ontstaan, met het onvermijdelijke verlies van nationale onafhankelijkheid en soevereiniteit. Maar die bestuursvorm heeft kennelijk een vrij korte levensduur. Zij lijkt slechts een transitiemodel te zijn: een tussenmodel als brug van het tijdperk van de soevereine natiestaten van het Westfaalse karakter naar soevereine natiestaten van een federale natuur. Het is niet voor niets dat voor en tijdens de verdere uitbouw van de Europese Unie sinds de jaren vijftig steeds pogingen tot federalisering zijn gedaan. Intergouvernementeel met elkaar de bal rondspelen is eigenlijk een karwei met veel te veel hindernissen en valkuilen om die pogingen succesvol af te ronden. Eigen aan de intrinsieke zwakte van het intergouvernementele ding. Daarom is het in de geschiedenis waarschijnlijk slechts een tijdelijke bestuursvorm. Een overgangsbestuursvorm tussen de Westfaalse staatssoevereiniteit met scheiding tussen Staten, en een toekomstige, overwegende federale soevereiniteit met middelpuntzoekende samenhang tussen (deel-)staten. In dat licht gezien lijkt de vraag legitiem: gaat het te ver om te veronderstellen of te voorspellen dat de eerste helft van de 21e eeuw zal worden gekenmerkt door een stroom van federaliseringen over de gehele wereld? Als de Europese Unie constitutioneel en institutioneel die status bereikt, zou dat dan niet gaan werken als een katalysator voor omzetting van vele andere intergouvernementele bestuursvormen in federale? Denk eens aan het mengelmoes van intergouvernementele besturen in Zuid-Amerika: Organisatie van Amerikaanse Staten (OAS), Union of South American Nations (UNASUR), de (nog beperkte) gemeenschappelijke markt van Zuid-Amerika (MERCOSUR), Caribean Community and Common Market (CARICOM). Als Europa de stap tot federalisering zet en daarmee een politiek en economisch sterker werelddeel wordt, is het dan niet denkbaar dat Brazilië de leiding neemt tot eenzelfde soort proces in Zuid-Amerika? Waardoor ook de Caraïbische landen van het ACP-systeem (de zogeheten African-Caribean-Pacific-landen, veelal voormalige koloniën) een politiek-economisch meer volwaardige relatie tot de Europese Unie zouden kunnen gaan krijgen? Of andersom, nu Europa al een hele tijd doodziek is: gaan opkomende federaties buiten Europa, zoals Brazilië en India, geen katalysator zijn voor het oprichten van een Federatie Europa? We zullen zien. Laten wij in de volgende Paper eerst maar eens proberen duidelijk te maken dat het intergouvernementele system in het verleden niet kon worden omgevormd tot een federaal systeem, noch in de toekomst ooit zal kunnen worden omgevormd, als de aanpak en benadering daartoe vanuit of door het intergouvernementele systeem zelf wordt opgezet.


55

Nr. 11 – Klinkers, september 2012 Alvorens verder te gaan met inhoudelijke observaties over federalisering vindt Klinkers het verstandig om eerst na te gaan hoe het komt dat vele eerdere pogingen mislukten om van de Europese Unie een federatie te maken. Hij neemt de lezer nu mee naar het multidisciplinaire terrein van de bestuurskunde om aan de hand van concepten uit de cybernetica en systeemleer te verklaren welke systeemfouten aan het huidige intergouvernementele systeem kleven, waardoor het naar zijn mening klinisch dood is. En waarom elke poging om vanuit dat systeem zelf te proberen een federaal concept te ontwerpen per definitie ook weer zal mislukken. Hopelijk hebben wij genoegzaam het wezen en de superioriteit van een federale bestuursvorm uitgelegd. Nu staan wij voor de taak om duidelijk te maken hoe de huidige Europese Unie haar vrijheid, veiligheid en geluk (het recht van elke burger tot pursuing his happiness) – sleutelwoorden waarmee The Federalist Papers het federalisme toejuichen – met een federale bestuursvorm kan verzekeren. De centrale vraag luidt: hoe komt de Europese Unie aan een federale bestuursvorm? Daarna de vraag: hoe ziet die er dan politiek-juridisch instellend (constitutioneel) en organisatorisch (institutioneel) uit? Voor het beantwoorden van de centrale vraag is het goed om eerst te analyseren hoe het toch komt dat het steeds mislukt. Luuk van Middelaar – het is eerder al aangehaald – beschrijft nauwgezet hoe vaak er pogingen zijn gedaan om de Europese Unie te laten federaliseren. Vanuit het perspectief van het begrip subsidiariteit – een onderwerp dat in een ander Paper zal worden behandeld – geeft ook Éva Bóka (eveneens eerder aangehaald) een opsomming van de mislukkingen en hun achtergronden. Beiden maken duidelijk waarom het mislukte; er zat altijd wel iemand of iets dwars. Maar als je hun publicaties doorneemt op exact dit onderwerp, dus alleen lezen wanneer een poging tot federalisering mislukte en wie of wat daaraan debet was, dan zie je dat die zeer verschillende mislukkingen in één opzicht allemaal gelijk zijn: alle pogingen tot federalisering komen uit het intergouvernementele systeem zelf voort. Dus ze emaneren uit een stelsel dat in zichzelf ‘zwak, ziek en misselijk’ is. Dat verklaart veel over de oorzakelijke achtergrond van het stelselmatig mislukken van pogingen tot federaliseren. Je kunt niet van een bestuursvorm die Europese gezamenlijkheid nastreeft, maar die qua besluitvorming werkt vanuit nationale belangen, dus uit apartheid, verwachten dat die kracht produceert. Dat lukt niet. Dat was precies de reden waarom Hamilton, Madison en Jay de Conventie van Philadelphia in 1787 ombogen naar het ontwerpen van een federale constitutie – en dus niet naar een aanpassing van het confederale verdrag: ondanks hun soms conflicterende persoonlijke meningen begrepen zij dat een regelmatig bijeenkomen van Staten – binnen de Europese Unie in de vorm van de Europese Raad en de Raden van Ministers van de EU – niet kon werken om in gezamenlijkheid te beslissen, zolang je er geen orgaan boven zou zetten met een eigen beslissingsmandaat, niet hiërarchisch, noch concurrerend of botsend met dat van de deelnemende Staten. Als een bestuursvorm a) steeds weer streeft naar een andere, vermeend betere bestuursvorm omdat men merkt dat de vigerende vorm niet deugt, en b) steeds weer in dat proberen faalt, dan zal men vroeg of laat moeten (h)erkennen dat het systeem zelf deficiënt is. En dan moet je dus ophouden om steeds vanuit het intergouvernementele systeem te proberen de federale bestuursvorm te zoeken. Die vind je niet. Want daarvoor heb je niet de juiste navigatie-instrumenten. Het middelencomplex waarmee men een confederaal systeem als de Europese Unie heeft gebouwd en aanstuurt, is van een andere soort dan het complex van instrumenten dat men moet aanwenden om een federatie te creëren en in stand te houden.


56

Zoals elk systeem trekt ook het intergouvernementele zijn eigen soort mensen aan. Wie zien we acteren als dominante mensensoorten op het Europese toneel? Juristen en politicologen. Zij draaien aan de knoppen van de intergouvernementele structuur en procedures. Economen doen ook wel mee, maar meer inhoudelijk, vooral gericht op monetaire en financieel-economische kwesties. Niet zozeer in onderwerpen van staatkundige vormgeving. Ik bestrijd niet de geldigheid van de aanwezigheid van juristen en politicologen op dat toneel. Het juridische domein is rijk geschakeerd met vele, verschillende leerstukken. En omdat recht, rechtvaardigheid en rechtmatigheid een conditio sine qua non zijn voor vrijheid, veiligheid en geluk (net zoals Clinton Rossiter, redacteur van de 1961-editie van The Federalist Papers inzag), hebben juristen alle reden om op dat toneel aanwezig te zijn. Voor politicologen geldt dat ook wel, maar mijns inziens in mindere mate. Zij bestrijken bepaald niet een zo rijke schakering van leerstukken als het geval is in het juridische domein. En ze neigen naar mijn smaak te snel naar eenzijdige verklaringen voor politiek gedrag, door het verloop van politieke besluitvorming terug te voeren op de uitoefening van macht. En die verklaring dan te gebruiken als excuus wanneer die besluitvorming tot ongewenste resultaten leidt. Alsof er in het politieke ambt niet meer is. Zoals kennis, wetenschap, ervaring, ratio, overtuiging, argumentatie, advies, wijsheid, behoorlijk bestuur en niet te vergeten de eis van rechtsstatelijk handelen. Je komt noties over dat soort besluitvorming-sturende aspecten niet vaak bij politicologen tegen. Maar dat terzijde. Wie zien we echter niet op het intergouvernementele toneel, althans zeker niet als dominante soort? Bestuurskundigen. Anders dan juristen en politicologen bestrijken die niet een monodiscipline, maar bekijken ze de structuur en het functioneren van een overheid vanuit een amalgaam van diverse deelwetenschappen, zoals onder meer bestuurswetenschap, staatsrecht, politieke wetenschap, cybernetica, systeemtheorie, wetenschapsmethodologie, filosofie, sociale psychologie, communicatietheorie en managementtheorie. Tenzij ik mij vergis, nemen zij binnen het intergouvernementele huis geen gezaghebbende posities in. En daarom vinden we in de literatuur voor het verklaren van het mislukken van aanzetten tot federalisering van het huidige systeem hoofdzakelijk juridische, dan wel macht-gerelateerde verklaringen. Geen multidisciplinair gedreven interpretaties. Bestuurskundigen – en vooral de bestuurskundigen die hun academische kennis werkelijk in praktijk brengen binnen een overheid – kijken namelijk met heel andere ogen naar de overheid. Zeker zij die het disfunctioneren van zo’n intergouvernementeel stelsel primair vanuit de cybernetica en systeemleer benaderen. Het eerste wat je dan zoekt zijn de systeemfouten. Dat zijn fouten die zo ernstig zijn dat ze uiteindelijk het systeem ten val brengen. Ze zijn niet herstelbaar. Sterker nog: elke poging tot reparatie verergert het foutieve karakter. Eerst haalt men even opgelucht adem, maar al snel blijkt dat de reparatie slechts een korte termijn effect heeft, waarna de ellende zich – versneld en vermeerderd – verspreidt. Om ten slotte te moeten vaststellen dat het systeem is overleden. Of, in ons geval, klinisch dood is. Over welke systeemfouten hebben we het hier? Laat ik mij beperken tot enkele, in elkaar overlopende defecten van het intergouvernementele systeem, gezien vanuit een bestuurskundige benadering. De dominante systeemfout is gelegen in wat al enkele keren is opgemerkt – The Federalist Papers wezen daar al op: het intergouvernementele stelsel probeert het onverenigbare te verenigen. Het zoekt in een structuur en procedure van gezamenlijke besluitvorming een gemeenschappelijk belang, maar gebruikt daarvoor een uitruil van de nationale belangen van de deelnemers. Dat levert altijd en per definitie winnaars en verliezers op, zo niet alleen verliezers. Omdat is afgesproken dat het resultaat van de besluitvorming uniform in elke lidstaat moet worden uitgevoerd, groeit in verliezende lidstaten in de loop van jaren weerzin tegen dit type besluitvorming. Die weerstand werkt als gif; het zet zich vast in de vitale organen van de nationale systemen, daarna


57

in de gemoedsrust van de bevolking, waarna zijn vernietigende werk een weerslag heeft op het intergouvernementele systeem zelf. Dat gif hoopt zich op omdat men niet eenmaal, maar regelmatig verliezer is. Dit type besluitvorming wordt namelijk gedomineerd door machten en belangen, kansen en bedreigingen, geven en nemen. Iedereen mag een keertje winnen, maar zal even vaak ook moeten accepteren dat men verliest. Met op de achtergrond de dreiging van ‘don’t rock the boat, want anders worden we allemaal nat’. Daarom kan de intergouvernementele Europese Unie nooit bogen op het gezegde dat het méér is dan de som der delen. Integendeel. Het is zelfs geen huwelijk – een metafoor die we al enkele keren hebben gebruikt om het confederale aspect van de Europese Unie te duiden – waarbij men het huis kan verlaten wanneer het verlies niet langer draaglijk is. Hoewel juridisch mogelijk (artikel 50, lid 1 van het Verdrag van Lissabon staat een lidstaat toe de Unie te verlaten) is dat om praktische redenen te moeilijk geworden. Het is hoogstens een LAT-relatie (living apart together), die de partners tegen hun zin in stand houden, omdat alléén verder gaan nóg vervelender is. Bestuurskundigen die dergelijke materie vanuit de sociale psychologie benaderen kunnen uitleggen waar dan het onderlinge wantrouwen, de opzetjes, de misleidingen, de miscommunicatie en de achterkamertjes vandaan komen. En de daardoor groeiende weerstand van de bevolking in lidstaten, vaak geactiveerd door Euro-sceptische politici. Door het onverenigbare te willen verenigen zien we aan de organisatorische kant een ronduit systeemvernietigende constructie. Vier functionarissen hebben elk binnen hetzelfde systeem een eigen mandaat om namens Europa te spreken: de voorzitter van het Europese Parlement, de voorzitter van de Europese Commissie, de voorzitter van het halfjaarlijks roulerend Europa en – sinds het Verdrag van Lissabon – de voorzitter van de Europese Raad. Geen enkele organisatie is bestand tegen het hebben van niet minder dan vier voorzitters die elk vanuit een eigen – juridisch gelegitimeerd – mandaat het woord mogen voeren over de Europese Unie. Het is nog erger. De regeringsleiders van Duitsland en Frankrijk nemen de eigenlijke besluiten, zonder een daartoe legitiem mandaat te hebben. Gezien vanuit de organisatietheorie doet zich hier een ‘halsmisdrijf’ voor: vier kapiteins, die elk op een ander deel van hetzelfde schip bevelen kunnen geven, of commentaar mogen hebben, over de koers die het schip heeft te gaan. Waarbij het de vraag is of de respectieve bevoegdheden correleren met de daarbij behorende verantwoordelijkheden. Aan de operationele kant openbaart de dominante systeemfout zich in een opstapeling van reparatiebeleid en –wetgeving. Steeds wanneer men gezamenlijk vaststelt dat men eigenlijk ongelukkig is met de manier waarop de zaken gaan, worden er weer maatregelen doorgevoerd – beleidsmatig dan wel codificerend – om elkaar weer even een glimlach op het gezicht te toveren. Tot de volgende klap. Om steeds weer het bewijs te leveren van de stelling van journalist en auteur Jochen Bittner in zijn boek ‘So nicht Europa!’: de Europese Unie regelt het kleine te groot en het grote te klein, het zachte te hard en het harde te zacht en ze beweegt zich bovenaan te snel en onderaan te langzaam. Professor emeritus Larry Siedentop, een Brits-Amerikaanse historicus en filosoof, denkt er net zo over; hij zei eind 2011 in een interview met het Belgische weekblad Knack: “De EU worstelt met een systemische crisis, zowel politiek als economisch. Europa evolueert naar bureaucratische bestuursvormen, zowel op het Europese als op het nationale niveau.” Al hebben zij beiden gelijk wat de werking van het intergouvernementele Europa betreft, zij blijven stilstaan bij de Staten en hun dwarsliggende regio’s. Zij dalen niet af tot op het straatniveau, dat van de Europese inwoners, voor wie bestuurd wordt. De kiezers zijn nochtans geen klanten, ze zijn aandeelhouders! Tekenend voor het steeds weer propageren van verkeerde reparaties was de ‘State of the Union’ die de voorzitter van de Europese Commissie, José Manuel Barroso, uitsprak op 12 september 2012, nota bene dezelfde dag waarop het Duitse Constitutionele Hof besliste dat het Europese Stabiliteitsmechanisme (ESM) niet in strijd was met de Duitse Grondwet en onder bepaalde voorwaarden zou mogen worden toegepast. Barroso riep op tot meer integratie door het creëren European Federalist Papers © Leo Klinkers & Herbert Tombeur, 2012-2013 (www.europeanfederalistpapers.eu)

58

van een ‘federatie van natiestaten’. Niet een superstaat. Maar wat is een federatie van Staten anders dan een confederatie? Gelukkig werd hij diezelfde dag al weersproken door Guy Verhofstadt, fractieleider van de Alliantie van Liberalen en Democraten voor Europa (ALDE) in het Europese Parlement, met woorden als: “Wij hebben geen federatie van Staten nodig, maar een federatie van Europese burgers.” Waarmee hij impliciet verwijst naar de federatie van de Verenigde Staten, opgericht door de burgers van de dertien confederale staten, niet door die staten zelf. Met die woorden betoont Verhofstadt zich een waarachtig volgeling van Jean Monnet die in zijn memoires schreef: “Nous ne coalisons pas des Etats, nous unissons les hommes.” (“Wij maken geen coalities van Staten, wij verenigen de mensen”). De auteurs van The Federalist Papers zouden zich in hun graf omdraaien bij de wetenschap dat de Europese Unie over een Parlement beschikt dat net zo dicht bij het volk staat als Mars staat bij Aarde. Een vertegenwoordigend orgaan dat niet steunt op een direct mandaat vanuit het volk is in hun ogen een gruwel. En dat blijkt wel als we de eindeloze debatten zien over de afdracht die elke lidstaat aan de Unie moet doen: een vorm van taxation without representation. In de 18e eeuw goed voor een afscheidingsoorlog in Noord-Amerika. Maar andersom geldt evenzeer op het Europese bestuursniveau: representation without taxation – een Europese overheid met nauwelijks zelf verzamelde middelen. Met als gevolg Europese onderwerping aan de Staten. Wiens brood men eet, diens woord men spreekt. Dit soort negatieve effecten van de dominante systeemfout om het onverenigbare te willen verenigen laat zich vanuit de systeemtheorie verder uitleggen. Binnen die discipline kent men de begrippen negatieve en positieve feedback. Daarbinnen zijn dat neutrale begrippen; ze hebben geen emotionele waarde. Maar toegepast binnen het functioneren van overheden die doelen willen bereiken, krijgen ze een kwalificerende lading. Negatieve feedback binnen het openbaar bestuur, eigenlijk binnen elk menselijk doelgericht handelen, is het mooiste wat er op de wereld bestaat. Geformuleerd in zo eenvoudig mogelijke woorden houdt het namelijk in dat bij het vaststellen van een koersafwijking (error) een analyse plus eliminatie van de oorzaak daarvan, tot correctie van de koersafwijking leidt. En men dus uiteindelijk het beoogde doel realiseert. Negatieve feedback is hét universele doelbereikingsmechanisme: als men een doel stelt, op pad gaat, koersafwijkingen detecteert en die steeds weer corrigeert door hun oorzaken te elimineren, dan komt men uiteindelijk waar men wil zijn. Het ‘negatieve’ in negatieve feedback slaat daarbij niet op de error, maar is afgeleid van het Latijnse negare: ontkennen, ongedaan maken. Een eenvoudig voorbeeld zien we als iemand probeert precies over een witte streep van honderd meter te fietsen. Dat lukt niet. Hij zit telkens een beetje links of rechts van de ideale lijn, maar door voortdurend de afwijking te corrigeren komt hij waar hij moet zijn. Tenzij iets gebeurt wat niet kan worden voorzien. Daarom is besturen altijd en eeuwig een omgaan met onzekerheid, waarbij de bestuurder zich alleen maar moet toeleggen op het vaststellen van de oorzaken van problemen om die vervolgens te elimineren. Dat is het universele principe van elke menselijke doelvinding. Een principe dat ook is ingebouwd in apparaten zoals de centrale verwarming, de airconditioning en in kruisraketten. Dit systeemtheoretisch concept heeft zijn pendant in de wetenschapsmethodologie, door Karl Popper in de jaren dertig van de vorige eeuw onder woorden gebracht met de zin: “Trial motivation and error elimination”, in de wandeling meestal afgekort tot trial and error, het principe dat aan de basis ligt van succesvolle evolutie of wetenschappelijke vooruitgang. Maar wat is dan positieve feedback? Welnu, als negatieve feedback het mooiste op aarde is omdat het mensen in staat stelt beoogde doelen te bereiken, dan is positieve feedback het ergste wat iemand kan overkomen. Ook wel verwoord als ‘voorwaartse koppeling’ betekent het namelijk dat European Federalist Papers © Leo Klinkers & Herbert Tombeur, 2012-2013 (www.europeanfederalistpapers.eu)

59

men bij het vaststellen van een error een reparatiemaatregel treft die niet tot correctie van die error leidt, maar juist tot verslechtering daarvan: een versterking van de afwijking, steeds verder van huis raken. En dan niet lineair, maar progressief. Dus niet via de reeks 1, 2, 3, maar via 2, 4, 8, 16 en zo voort. Daarom zei ik hierboven: “Eerst haalt men even opgelucht adem, maar al snel blijkt dat de reparatie slechts een korte termijn effect heeft, waarna de ellende zich – versneld en vermeerderd – verspreidt.” Positieve feedback wordt namelijk zichtbaar door versnelling en vermeerdering van de error. Laat mij een voorbeeld geven, overigens buiten het domein van de Europese Unie. Het ijs van de Noordpool is wit. Daarom kaatsen de zonnestralen terug. Ze dringen niet door het ijs heen en warmen het water dus niet op. Maar wat blijkt nu? Door exogene oorzaken smelt het ijs. Op die plekken is het ijs zwart. De zon dringt daarin door, warmt het ijs op (wat vroeger niet het geval was) als gevolg waarvan het ijs op meer plaatsen sneller smelt. Daarom is nu, aan het einde van de zomer van 2012, de omvang van het Noordpoolijs kleiner dan ooit tevoren. Het afschuwelijke van positieve feedback is zijn onomkeerbaarheid. Eenmaal in gang gezet is er geen houden aan. Net als bij een lawine. Die begint met een klein beetje sneeuw, vermeerdert en versnelt zich en komt pas onderaan de berg tot stilstand. Niemand kan dat ding halverwege tegenhouden. Hetzelfde doet zich voor bij een melt-down van een kernreactor: zodra die begint, moet je zo snel en zover mogelijk uit de buurt zien te geraken. De stelling is dus nu: als men wil verklaren waarom het steeds slechter gaat met de Europese Unie, dan vindt men het antwoord in het positieve feedbackmechanisme dat in een steeds hoger tempo steeds meer aberraties van het intergouvernementele systeem produceert omdat men zich verliest in steeds meer vruchteloze reparaties van eerdere mislukte reparaties. Het systeem raakt versneld steeds verder uit koers en kan steeds minder adequaat reageren op externe dreigingen, zoals bijvoorbeeld de economische crisis en daarna de bankencrisis: zijn immuunsysteem wordt steeds zwakker. En dat verklaart dat leidinggevende politici aanvoelen dat reparatiebeleid en –wetgeving (in de woorden van David Marquand ‘low politics’) niet langer het goede antwoord is. Schoorvoetend en met de nodige aarzelingen spreken ze in de zomer van 2012 over de noodzaak tot diep ingrijpen in het systeem. Ten tijde van het schrijven van deze Paper Nr. 11 is al via Der Spiegel uitgelekt dat Bondskanselier Angela Merkel bezig zou zijn met het ontwerpen van een geheel nieuw EU–verdrag. Zie hier de werking van het positieve feedbackmechanisme: al drie jaar na dat van Lissabon, een verdrag dat eigenlijk niemand wilde, wordt er alweer gesleuteld aan een nieuw verdrag. Het zoveelste. We raken de tel kwijt. Maar het is nog erger. In de tweede helft van september 2012 meldden de dagbladen nog meer initiatieven: Commissievoorzitter José Manuel Barroso kondigt aan dat hij vóór de Europese verkiezingen van 2014 voorstellen zal doen voor een federatie van Staten. De Voorzitter van de Europese Raad Herman van Rompuy komt in oktober 2012 met nieuwe ideeën over een volwaardige Economische en Monetaire Unie (EMU). De Europese Commissie werkt aan een robuustere Eurozone. De Future of Europagroup, elf ministers van Buitenlandse Zaken onder leiding van de Duitse Minister Guido Westerwelle, biedt op 24 september 2012 aan het Europees parlement een rapport aan over de federalisering van Europa. Allemaal verschillende initiatieven, maar allemaal vertrekkend vanuit hetzelfde punt: de zoveelste aanpassing van het bestaande intergouvernementele systeem. Nu terug naar onze juristen en politicologen. Laten we kort zijn: ze zijn part en deel van het probleem, maar de vraag is of ze ook part en deel van de oplossing kunnen zijn. In de kern is het versneld afsterven van het intergouvernementele systeem terug te voeren op het feit dat alle pogingen om het drastisch te veranderen van binnenuit het deficiënte systeem zelf zijn gekomen. Als je nu aan die juristen en politicologen vraagt om een federatie te bouwen, dan is dat wederom gedoemd tot mislukken. De nú in het intergouvernementele systeem opererende functionarissen zijn European Federalist Papers © Leo Klinkers & Herbert Tombeur, 2012-2013 (www.europeanfederalistpapers.eu)

60

daar op hun plaats, want het systeem heeft hen aangetrokken en daarbinnen voelen ze zich thuis. Maar een federaal toneel is niet hun habitat. Daar kennen ze de weg niet. Omdat hun professionele DNA intergouvernementeel geladen is. Men kan mij verwijten dat ik hier een grove onderschatting plaats van de wil en de kunde van intergouvernementele functionarissen om een federatie te bouwen. En ook heb ik begrip voor het verwijt dat ik impliciet lijk te beweren dat alleen bestuurskundigen, niet besmet met intergouvernementele gifstoffen, een dergelijke klus zouden kunnen klaren. Ik wil met deze stellingname alleen maar onderstrepen dat wij eerst en vooral op een geheel andere wijze moeten kijken naar de manier waarop je een federatie creëert, en dat het een open vraag is of zij die de huidige Unie modelleren, aansturen of dienen, geroepen zijn om dat werk te doen. Ik vind daarbij steun aan de mening van David Marquand in zijn ‘The End of the West’. In veel scherpere woorden dan de mijne legt hij uit dat het soort mensen dat vanaf het begin heeft gewerkt aan de Europese samenwerking nooit heeft gewerkt op het niveau van ‘high politics’ (gemeenschappelijke belangen staatkundig vormgeven), maar steeds zijn blijven hangen op het niveau van de ‘low politics’. Dat is het niveau van sectoraal en subsectoraal beleid. Sterk technocratisch beheerst door politici die alleen maar denken in termen van landbouwsubsidies, regionale hulp, vrije handel en harmonisering. Daarbij uitsluitend steunend op diplomaten, lobbyisten en ambtenaren en nooit op de Europese burgers. Daarom concludeert hij: “Not surprisingly, the Brussels Commission has attracted technocrats as jam pots attract wasps.” Als een onvermijdelijk negatief effect van ‘low politics’ in handen van overwegend technocraten bedenkt dat type mensen steeds weer nieuwe compensatiemaatregelen voor de landen die in dat spel van wheelen and dealen in het stof hebben moeten bijten. En vervolgens gaat de gemeenschapsdiscussie elk begrotingsjaar voornamelijk over meer, andere of aangepaste compensatiemaatregelen. De drang naar federalisering die vanaf 1950 binnen Europa bestaat, maar steeds verkeerd wordt vormgegeven, moeten we plaatsen in een historisch perspectief. Vanaf Westfalen in 1648 tot het oprichten van de Verenigde Naties na Wereldoorlog II, hebben we het tijdvak van de natiestaten gekend. Sinds 1945 worden die ruim 190 natiestaten links en rechts gepasseerd door de opkomst van enkele tientallen intergouvernementele bestuursvormen – een tweede tijdvak van schaalvergroting. Nu breekt een derde tijdvak van schaalvergroting aan, dat van de bouw van een handvol federale organisaties die tezamen de wereld omspannen. In de woorden van Guy Verhofstadt: de komst van een New Age of Empires. Daarmee doelt Verhofstadt op de ontwikkeling dat de wereld zich in de komende tijd opdeelt in een dozijn regionale machtscentra, als een vanzelfsprekend sluitstuk van bestuurlijke schaalvergroting sinds de vorige eeuw. Een schaalvergroting die we eigenlijk al sinds het verlaten van de middeleeuwen hebben zien groeien. Of Europa een federatie zal worden is niet de vraag. Het gaat om een andere vraag: wie wil én kan aan het creëren daarvan leiding geven? Voor degenen die twijfelen aan Verhofstadts voorspelling dat er een nieuw tijdperk gaat aanbreken waarin een handvol federaties de wereld omspannen, beveel ik aan om Éva Bóka’s artikel ‘Rethinking the role of the federalist ideas in the construction of Europe’ te lezen. De komst van een ‘peaceful world federation’ is de kern van dat paper.


61

Nr. 12 – Klinkers, september 2012 Een Europese federatie kan alleen ontstaan als aan de basis daarvan niet dezelfde systeemfout wordt gemaakt, die reeds in het Schumanplan van mei 1950 opgesloten zat: de besluitvorming bij de Staten neerleggen. Dat leidt tot de onvermijdelijke conclusie dat een federatie niet uit het intergouvernementele systeem kan voortkomen, maar geheel los daarvan naast het bestaande intergouvernementele systeem moet worden opgericht. Bovendien moet die federatie in zijn aanpak en ambitie lijken op de manier waarop de ontwerpers van de federale constitutie van de Verenigde Staten van Amerika hebben gewerkt, alsook op de aanpak van de oprichters van de Benelux in 1944. Enkele aspecten van het Schumanplan zijn daarbij overigens ook van belang. Als het een juiste vaststelling is dat een streven naar een federaal Europa per definitie zal mislukken als het (weer) vanuit het intergouvernementele systeem wordt geïnitieerd, dan moet men dus buiten dat systeem gaan staan: step out of that box. Om, zonder besmet te zijn met het gif van systeemfouten, het spoor te volgen van samenwerkingsverbanden die niet door een of meer ingebouwde systeemfouten onderuit gingen. Daarmee is niet gezegd dat de EU een volslagen mislukking is. Maar nu het nodig is een externe dreiging zoals de huidige crisis die vanuit de banken in de VS is overgewaaid, te absorberen, is het 50/50 of de Unie dat überhaupt overleeft. De kracht van dit samenwerkingsverband meet men niet af aan zijn economisch succes van weleer, maar aan zijn vermogen om harde klappen op te vangen als het erop aankomt, en de daaraan te ontlenen energie te gebruiken ter versterking van zijn wezen. Daar zien we nog niets van. Dansend op het slappe intergouvernementele koord produceert men bij herhaling slechts vruchteloze pogingen om het bestaande, zieltogende, systeem te versterken in plaats van het een liefdevolle euthanasie te gunnen en een geheel nieuwe, volop levende federale organisatie te creëren die, net als de Amerikaanse, eeuwen mee kan. En als, het moet vaak gezegd worden, de sterke Duitse Federatie. De auteurs van The Federalist Papers kwamen er tijdens de Conventie van Philadelphia snel achter dat het geen zin had om de toenmalige crisis te willen oplossen door te gaan sleutelen aan het bestaande confederale verdrag. Ze besloten het helemaal achter zich te laten en iets geheel nieuws, een federatie, te creëren. Een huis waarin daarna stap voor stap het grootste deel van NoordAmerika onderdak vond. De Federatie kocht in de loop van de 19e eeuw van Frankrijk, Spanje en Rusland de rest van wat nu het westen en het zuiden van de Verenigde Staten is, of ze nam het met geweld. Hier dringt zich een analogie op. Wat doet men met oude appartementsgebouwen die niet langer zinvol kunnen worden gemoderniseerd? Die worden afgebroken, om plaats te maken voor nieuwe, eigentijdse woonlocaties. Het oude gebouw paste in de tijd waarin het werd opgericht, net zoals de eerste Europese Kolen- en Staalgemeenschap, de EGKS. Maar die gold voor een intergouvernementeel samenwerkingsverband van zes Staten, gelardeerd met een vleugje federalisme. Maar na tientallen jaren sleutelen aan dat systeem heeft het zijn functionaliteit verloren. Het kan geen adequate huisvesting bieden aan zevenentwintig Staten. Er zal een nieuw systeem gebouwd moeten worden. Voor dat bouwen doen we er goed aan om te leren van best practices. Dus een Federatie Europa creëren, naast het laten voortbestaan van het intergouvernementele Europa. Twee samenwerkingsverbanden naast elkaar, een foute en een goede. Een zwakke en een sterke. Een tijdje. Want dan zullen net als in de 18e eeuw in Amerika de leden van het intergouvernementele systeem langzaam maar zeker toetreden tot het federale stelsel. Het intergouvernementele systeem verdampt, zodra de laatste lidstaat tot de Federatie is toegetreden. European Federalist Papers © Leo Klinkers & Herbert Tombeur, 2012-2013 (www.europeanfederalistpapers.eu)

62

Deze constructie lijkt overigens op het systeem dat Guy Verhofstadt in zijn boeken over Europa bepleit. Hij ziet ruimte voor twee concentrische cirkels. De binnenste is een politieke kern van de landen van de Eurozone die als ‘Verenigde Staten van Europa’ (VSvE) samenwerken op een aantal beleidsterreinen. Met daaromheen een confederatie van Staten onder de benaming ‘Organisatie van Europese Staten’. Ook in zijn visie lost het confederale uiteindelijk op in de federatie van de VSvE. Een tijd werken met twee Europese samenwerkingssystemen naast elkaar lijkt gecompliceerd, maar dat hoeft niet zo te zijn. Zoals onze kleinkinderen met een verbluffend gemak computerspelletjes spelen waar ouderen binnen tien seconden in vastlopen, zo zal de jongere generatie politici en ambtenaren de tijdelijke complexiteit van twee Europese samenwerkingsverbanden gemakkelijk de baas kunnen. Vooral als de federale constructie begint op de plek waar de eerste poging leidde tot het nemen van een verkeerde afslag. Daar bedoel ik het volgende mee. Op welke plek nam de Europese Gemeenschap (op de eertijds gewenste snelweg naar federalisering) een verkeerde afslag, om vervolgens tientallen jaren rond te dwalen – weliswaar een paar keer door vruchtbare landschappen die de Europese graanschuren konden vullen – maar nu gearriveerd op de rand van de politieke woestijn? De omgekeerde situatie van Mozes en het Joodse volk na de uittocht uit Egypte. In Londense ballingschap richtten België, Nederland en Luxemburg de Benelux op. Begonnen als een voorzichtige douane-unie (1948) evolueerde zij binnen enkele jaren tot een economisch samenwerkingsverband zonder in- en uitvoerrechten én met een overkoepelend orgaan in 1958. Het tempo en de intensiteit van die samenwerking stimuleerde zes Europese landen, aangevoerd door Frankrijk en Duitsland, om de door hen in 1950 begonnen Europese Kolen- en Staalgemeenschap (EGKS) door te starten naar een heus verdrag van Rome in 1957. Maar niet alleen de beginjaren van de Benelux waren richtinggevend voor die Europese samenwerking. Ook de geboorteakte van dit grotere Europese project, het Schumanplan van 1950, moet gezien worden als een majeure stimulans tot een Europees verbond. Het idee was ontworpen door de Fransman Jean Monnet, een zakenman en regeringsadviseur in economische zaken, maar het werd uitgesproken door Robert Schuman als Frans Minister van Buitenlandse Zaken. De tekst van dat plan is niet lang en bevat twee conflicterende zaken waarvoor ik aandacht vraag. Zie de vetgedrukte en onderstreepte woorden, vergelijk ze en produceer een glimlach bij de herkenning van de oorspronkelijke systeemfout, de verkeerde afslag. Robert Schuman, 9 mei 1950: “De wereldvrede kan niet gewaarborgd zijn zonder creatieve inspanningen die opgewassen zijn tegen de gevaren die haar bedreigen. De bijdrage die een georganiseerd en levendig Europa aan de beschaving kan leveren, is onmisbaar om de vreedzame relaties te behouden. In het - al meer dan 20 jaar- opnemen van de rol van voorvechter van een verenigd Europa, heeft Frankrijk steeds als essentiële doelstelling het dienen van de vrede gehad. Europa is niet tot stand gekomen, wij hebben oorlog gekend. Europa zal niet ineens tot stand komen, noch door een algemeen plan: het zal opgebouwd worden door concrete verwezenlijkingen, die eerst een feitelijke solidariteit tot stand zullen brengen. Het bijeenbrengen van de Europese naties vereist dat de eeuwenoude tegenstelling tussen Frankrijk en Duitsland wordt overbrugd: de ondernomen actie dient in de eerste plaats betrekking te hebben op Frankrijk en Duitsland. Met het oog hierop stelt de Franse regering voor om onmiddellijk actie te ondernemen op een beperkt maar beslissend punt:


63

De Franse regering stelt voor de gehele Frans-Duitse productie van kolen en staal onder een gemeenschappelijke Hoge Autoriteit te plaatsen, in een organisatie die openstaat voor deelneming van de andere Europese landen. De samenvoeging van de kolen- en staalproductie zal onmiddellijk het oprichten van gemeenschappelijke fundamenten voor de economische ontwikkeling waarborgen, als eerste fase van de Europese federatie, en zal het lot van die regio's wijzigen die zich heel lang gewijd hebben aan de vervaardiging van oorlogswapens, waarvan zij de meest constante slachtoffers zijn geweest. De solidariteit van de aldus tot stand gekomen productie, zal tonen dat een oorlog tussen Frankrijk en Duitsland niet alleen ondenkbaar, maar ook materieel onmogelijk wordt. De oprichting van deze machtige productie-eenheid, die zal openstaan voor alle landen die zich daarbij willen aansluiten, en die zal uitlopen op het voorzien van de basiselementen van de industriële productie volgens dezelfde voorwaarden aan al de bijeengebrachte landen, zal de werkelijke grondslag voor hun economische eenwording vormen. Deze productie zal aan de hele wereld worden aangeboden, zonder onderscheid of uitsluiting, om bij te dragen aan de verhoging van de levensstandaard en de vooruitgang van vreedzame verwezenlijkingen. Europa zal met de toegenomen middelen de realisatie van een van zijn essentiële taken kunnen voortzetten: de ontwikkeling van het Afrikaanse continent. Op deze manier zal eenvoudig en snel de belangenversmelting verwezenlijkt worden, die onontbeerlijk is voor de oprichting van een economische gemeenschap, en brengt zij het gist binnen voor een bredere en diepere gemeenschap tussen de landen die lang tegenover elkaar gestaan hebben door bloedige divisies. Door de samenvoeging van de basisproductie en de instelling van een nieuwe Hoge Autoriteit, waarvan de beslissingen bindend zullen zijn voor Frankrijk, Duitsland en de andere toetredende landen, zal dit voorstel de eerste concrete grondslagen leggen voor een Europese Federatie, die onmisbaar is voor het behoud van de vrede. Om de verwezenlijking van de beschreven doelstellingen na te streven, is de Franse regering bereid onderhandelingen te starten op volgende basis: De taak waar de gemeenschappelijke Hoge Autoriteit mee belast zal worden, zal erin bestaan op de kortst mogelijke tijd de modernisering van de productie en de verbetering van de productiekwaliteit te verzekeren; de levering van kolen en staal op basis van gelijke voorwaarden aan de Franse en Duitse markt, evenals aan de markten van de andere lidstaten; de ontwikkeling van de gemeenschappelijke uitvoer naar andere landen; de gelijkschakeling in de ontwikkeling van de levensomstandigheden van de arbeiders in deze industrieën. Om deze doelstellingen te bereiken, vertrekkend vanuit de heel verschillende situaties waarin de productie van de lidstaten zich op dit ogenblik bevindt, zullen bepaalde overgangsmaatregelen moeten ingevoerd worden, zoals de toepassing van een productie- en investeringsplan, de invoering van mechanismen voor de aanpassing van prijzen, het oprichten van een herstructureringsfonds om de rationalisering van de productie te bevorderen. De handel in kolen en staal tussen de lidstaten zal onmiddellijk vrij zijn van alle douanerechten, en zal niet onderhevig zijn aan verschillende transporttarieven. Geleidelijk aan zullen zich voorwaarden ontwikkelen die spontaan de meest rationele verdeling van de productie zullen verzekeren op het hoogste productieniveau.


64

In tegenstelling tot internationale kartels, die streven naar de verdeling en de exploitatie van nationale markten door beperkende praktijken en door het behoud van hoge winsten, zal de ontworpen organisatie de samensmelting van markten en de uitbreiding van de productie verzekeren. De wezenlijke principes en verbintenissen zoals boven omschreven, zullen het voorwerp zijn van een verdrag dat getekend zal worden tussen de Staten, en dat ter goedkeuring zal voorgelegd worden aan hun parlementen. De noodzakelijke onderhandelingen om de maatregelen die toegepast worden ('les mesures d'applications') te verduidelijken, zullen gebeuren met de hulp van een scheidsrechter, die in gemeenschappelijk akkoord wordt aangeduid. Hij zal belast worden erop toe te zien dat de bereikte akkoorden overeenstemmen met de vastgestelde principes, en in het geval van een patstelling zal hij beslissen over de te nemen beslissing. De gemeenschappelijke Hoge Autoriteit, die belast is met de werking van de ganse inrichting, zal samengesteld worden uit onafhankelijke personen die door de regeringen volgens evenredige vertegenwoordiging zullen aangesteld worden. Een voorzitter zal in gezamenlijk akkoord tussen de regeringen gekozen worden. De beslissingen van de Autoriteit zullen bindend zijn voor Frankrijk, Duitsland en de andere lidstaten. Aangepaste maatregelen zullen de nodige wegen verzekeren om in beroep te gaan tegen de beslissingen van de Hoge Autoriteit. Een vertegenwoordiger van de Verenigde Naties bij deze autoriteit zal ermee belast worden om twee maal per jaar een openbaar verslag te maken voor de V.N., (verslag) dat rekenschap geeft over de werking van de nieuwe organisatie, in het bijzonder betreffende het bewaken van zijn vreedzame doelstellingen. De instelling van de Hoge Autoriteit zal niet tussenkomen in het eigendomsstelsel van de ondernemingen. In de uitoefening van zijn functies, zal de gemeenschappelijke Hoge Autoriteit rekening houden met de bevoegdheden verleend aan de internationale RuhrAutoriteit en de verplichtingen van allerlei aard die aan Duitsland opgelegd zijn, zolang deze van kracht blijven.”. Het was dus duidelijk de bedoeling om een Europese Federatie op te richten. Maar dat dit nooit gelukt is, zit in de fout om dat verbond te laten oprichten door Staten en de bemensing van de Hoge Autoriteit, het uitvoerend orgaan van de EGKS, waarvan Monnet de eerste voorzitter werd, over te laten aan de regeringen. Daar begon het zoeken naar een gemeenschappelijk belang, maar werd het vanaf het begin aangedreven door nationale belangen. Zie hier de plek waar men de verkeerde afslag nam. Dat je niet op die manier een federatie kunt beginnen werd al door de auteurs van The Federalist Papers gezien. Daarom weigerden ze de federale constitutie te laten beklinken door de Staten en kozen ze voor de formule om het stichten van de federatie door het volk zelf te laten gebeuren. Weliswaar via een soort kiesmannenstelsel, maar hoe dan ook van onderop. Het feit dat van meet af aan elke juridische samenwerkingsconstructie van de Europese Gemeenschap een actie van Staten en dus van hun regeringen is geweest – jaren later culminerend in een Europese Raad die alle principiële beslissingen neemt, en deze hiërarchisch doordrukt in de context van centraal afgedwongen uniformiteit – heeft door alle jaren heen de creatie van een federatie ten principale belet. De oorspronkelijke bedoeling was goed, de uitvoering verkeerd, meteen vanaf het begin. Willen wij een Federatie Europa oprichten – die klein begint en langzaam kan worden uitgebouwd naast het intergouvernementele systeem – dan moeten we de sfeer en de passie van de beginjaren van de Benelux, én van de federatieve ambitie van het Schumanplan verinnerlijken én navolgen. Zonder echter de regeringen van de Staten daarin een besluitvormende rol toe te kennen. Hoe zouden we dat kunnen realiseren? European Federalist Papers © Leo Klinkers & Herbert Tombeur, 2012-2013 (www.europeanfederalistpapers.eu)

65

Laat mij die vraag benaderen via twee subvragen: wat heb je nodig om zo'n systeem op te richten en hoe moet je het doen? Nodig heb je, ten eerste, een probleem. Dat zit goed, we hebben immers een zodanige bedreiging van de EU dat het de vraag is of die dit kan overleven. En zoals jij overtuigend hebt beargumenteerd in Nr. 9 gaat het qua dreiging niet alleen om de economische crisis of bankencrisis, maar om zodanige veranderingen in de wereldwijde machtsverhoudingen, handelsstromen en opkomende Staten dat Europa er goed aan doet zijn kracht te zoeken in een sterk systeem, een federatie. Dus wat dreigingen betreft spoort het volledig met de crisis die de Federale Constitutie van Amerika in 1789 heeft doen ontstaan. Wat nog meer? Enkele personen die een federale samenwerking vanzelfsprekend vinden. Dat doet denken aan de drie mensen die in de Federalist Papers met passie en argumenten de Amerikaanse federale constitutie bepleitten. Maar ook aan het type personen dat in 1944 de Benelux oprichtte. Ten derde is er zoiets als een Schumanplan nodig. Een visie, ongekunsteld, sober maar overtuigend gericht op middelpuntzoekende solidariteit. Tot slot zijn inwoners van enkele landen nodig die er zin in hebben om het op die manier aan te pakken. Kortom, nodig zijn een probleem, enkele onvervaarde pioniers, iemand die een visie neerzet waar men stil van wordt en de instemming van betrokken volkeren met die visie. Dus nogmaals: geen formele inzet van Staten, regeringen, regeringsleiders of staatshoofden. Ze mogen zeker meedoen, maar niet in functie van hun ambt en de daaraan verbonden mandaten. Want dan zouden we weer dezelfde systeemfout maken die het tot stand komen van een waarachtige federatie verhinderd heeft. Nu de vraag: hoe maak je met die ingrediënten een federatie? Twee zaken moeten tegelijk gebeuren: 1e de (h)erkenning door enkele personen dat hun landen toe zijn aan het middelpuntzoekende verlangen om meer eenheid te vormen zonder hun soevereine eigenheid kwijt te raken, en 2e een persoon à la Schuman die dat in een visie weet te verwoorden. Gelet op de les die de geschiedenis ons lijkt te leren dringt zich de gedachte op dat we die 'enkele personen', net als in 1944, moeten zoeken in België, Nederland en Luxemburg: stevige mensen die bijeen gaan zitten, elkaar aankijken en zeggen: “Doen we het?”. Wat in 1944 kan, kan ook nu. Die mensen zijn er. Ik zal geen namen noemen. Noch een suggestie doen voor degene die de rol van Schuman zou kunnen spelen om die korte, overtuigende, middelpuntzoekende visie op papier te zetten. Ook die persoon bestaat. Maar laat het natuurlijke proces bepalen wie hier zal opstaan om de historische rol te spelen die nu geboden is. Of voor altijd blijven zitten. Op die manier kan en moet een vruchtbare bodem worden gelegd bij de bevolking van België, Nederland en Luxemburg om in te stemmen met een federale organisatie. Een federatie van drie landen als een eerste stap op weg naar een totale Europese Federatie. Rustig klein beginnen: “In der Beschränkung zeigt sich der Meister”. Constitutioneel en institutioneel zo beperkt mogelijk. Daarover later meer. Deze drie landen trekken zich individueel terug uit het intergouvernementele systeem – stappen dus als land/lidstaat uit het Verdrag van Lissabon conform artikel 50, lid 1 – en nemen vervolgens daaraan deel als Federatie. Andere Staten van de Europese Unie kunnen zich meteen, of later, aansluiten. Zojuist heb ik gesteld dat er twee zaken zouden moeten gebeuren. Maar als wij zoveel mogelijk willen leren van waardevolle gebeurtenissen in de geschiedenis, dan moet ik de vraag opwerpen of er niet nog een derde ding zou moeten gebeuren. Jean Monnet was weliswaar een visionaire doorzetter, maar laten we niet vergeten dat hij tijdens de Tweede Wereldoorlog in de nabijheid van zowel Winston Churchill als Franklin Delano Rooseveld European Federalist Papers © Leo Klinkers & Herbert Tombeur, 2012-2013 (www.europeanfederalistpapers.eu)

66

heeft gewerkt. En ver daarvoor nog bij Woodrow Wilson, de stichter van de Volkenbond. Dat heeft ongetwijfeld meegespeeld in zijn conceptuele denken over Europese samenwerking. Hij is na de oorlog ook bekend geweest met het Marshall-plan van 1947, een eerste poging om het verwoeste Europa zodanig te vitaliseren dat het een tegenwicht zou kunnen gaan bieden aan de toenemende invloed van Rusland richting het westen. Maar die poging tot creatie van een dergelijke countervailing power ging voor de Amerikanen niet voortvarend genoeg. Dat bracht Dwight Eisenhower, in 1951 de eerste opperbevelhebber van de NAVO, tot de uitspraak, ontleend aan Bas Kromhouts artikel ‘Hoe de Amerikanen de Europese Unie pushten’: “Er is geen echte oplossing voor het Europese probleem voordat een Verenigde Staten van Europa definitief tot stand is gebracht.” . Amerika wilde uit financiële overwegingen zijn troepen uit Europa terugtrekken, maar durfde dat pas te doen als er een federaal Europa zou zijn met één Europese defensiemacht. Als tegenwicht tegen Rusland. Om dat te forceren dwong Amerika de landen die Marshall-hulp wilden om lid te worden van de Organisatie van Europese Economische Samenwerking, een begin makend met het afbreken van handelsbelemmeringen. Enfin, die Verenigde Staten van Europa met dat Europese leger zijn er tot nu toe niet van gekomen. Daarom stel ik de vraag of er niet nog een derde factor nodig is om de creatie van een federaal Europa haalbaar te maken: een nieuwe push van Amerika richting de EU – niet vrijblijvend uitnodigend maar bewust druk zettend, met geld om de economische crisis alhier op te lossen; een nieuw Marshall-plan? Of ditmaal een ondersteunend technologisch plan voor de militaire macht van de Europese Unie? Zodat er eindelijk eens een federaal Europees verbond komt? Waarde Tombeur, net zoals wij de Amerikaanse federalisering van eind 18e eeuw als best practice volgen, lijkt het mij geboden om naast de oorsprong en wederwaardigheden van de Europese Gemeenschap ook die van de Benelux als richtinggevend voorbeeld te nemen. De kracht van beide historische initiatieven kunnen fungeren als fundament voor de creatie van een Federatie Europa. Gastauteur Fernand Jadoul zal dat in Paper Nr. 13 toelichten. Als sommigen ons verwijten dat het volgen van het Amerikaanse voorbeeld en dat van de Benelux geen recht doet aan de Europese werkelijkheid van vandaag, dan moeten we hen maar verwijzen naar Met de kennis van toen. Actuele problemen in het licht van de geschiedenis, een boek waarin Rutger Bregman duidelijk maakt dat het verleden bulkt van waardevolle lessen.


67

Nr. 13 – Jadoul, oktober 2012 Omdat deze Papers consequent willen teruggrijpen naar succesvolle voorbeelden van politieke samenwerking in het verleden, schetst gastauteur Fernand Jadoul nu hoe, al in de oorlogsjaren, dus een paar jaar eerder dan de komst van het Schumanplan, de Benelux tot stand kwam, met welke gemeenschapsmotieven zij werd opgericht en hoe zij heeft gediend als voorbeeld voor de creatie van het grotere Europaverbond dat we nu kennen als de Europese Unie. Hoewel die Unie de oorspronkelijke economische doelen van de Benelux heeft ingehaald, staat het sinds 2012 in werking zijnde nieuwe Benelux Verdrag onverkort achter een verdere versterking van de Europese samenwerking, waarbij noch de nationale Grondwetten, noch de Europese Verdragen, het Verdrag van Lissabon in het bijzonder, een beletsel vormen tot een federalisering van de Benelux. Het zaad voor de groei van een verenigd Europa sluimert al enkele eeuwen in zijn bodem. Hier en daar zag men het omhoog schieten, maar ook weer afsterven. Hoewel Spinelli en Rossi met hun Ventotene Manifest van 1941 het denken in termen van federalisering van Europa een nieuwe impuls gaven, moeten wij vaststellen dat Europa nog steeds geen Federatie is. Kennelijk moeten we wachten op een zodanige politieke klimaatverandering dat het overal in Europa duurzaam gaat groeien en bloeien. Nu er tekenen zijn dat die politieke klimaatverandering op handen is moeten we nagaan of we voor het maken van een succesvolle sprong naar de toekomst energie kunnen putten uit het verleden. Het reeds genoemde artikel van Éva Bóka ‘Rethinking the role of the federalist ideas in the construction of Europe’ beschrijft in vogelvlucht de vele federale initiatieven en hun voorvechters. Laten we enkele details nader onderzoeken. Reeds in 1713 schreef Abbé de St.-Pierre zijn Projet pour rendre la paix perpétuelle en Europe. En de Franse (vroege utopische socialist) graaf de Saint-Simon ontwierp al in 1814 een model voor Europese samenwerking, inclusief een Europees parlement. Enkele decennia daarna introduceerde de Franse schrijver Victor Hugo in 1848 al het begrip ‘de Verenigde Staten van Europa’. Toch kwam er pas na twee wereldoorlogen – mede dankzij Spinelli en Rossi, maar beheerst door Monnet en Schuman – een Europese ‘eenheidsbeweging’ op gang. Misschien is het beter om te spreken van een beweging tot Europese samenwerking. Sinds het Verdrag van Rome wordt de toekomst van de Europese Unie beheerst en bepaald door twee vraagstukken, te weten: uitbreiding en verdieping. Welnu, die uitbreiding van de Unie heeft zich, tegen de oorspronkelijke verwachtingen in, toch op grote schaal voltrokken: het aantal lidstaten is binnen een halve eeuw viereneenhalf keer zo groot geworden. Maar die verdieping, in de betekenis van een verdergaande Europese integratie is tot nu toe geen succesnummer geworden. De oorzaak is duidelijk in de voorgaande Papers beschreven: de keus, begin jaren vijftig, om de samenwerking de vorm van een intergouvernementeel systeem te geven werkte uitstekend in de eerste jaren van die gemeenschap, maar is allengs contraproductief geworden. Verdieping door middel van integratie bleek het karakter van een sluipende aantasting van lidstatelijke soevereiniteit te hebben. Een eroderen van de natiestaten door het hiërarchische karakter van de Brusselse besluitvorming die eenheid afdwingt waar behoud van verscheidenheid juist kleur, geur en smaak aan het samenleven biedt. Intuïtief rees daartegen een toenemend verzet. Door sommige lidstaten – Nederland voorop – openlijk verwoord met een slogan als “I want my money back”, een slogan van Britse origine (zie katern aan slot van deze Paper). Laat ons nu verder gaan met het aanbieden van argumenten om zo snel mogelijk dat verderfelijke intergouvernementele bestuursstelsel achter ons te laten.


68

Verdere verdieping van de Europese samenwerking lijkt geboden, maar dient instrumenteel anders te worden gerealiseerd: door federalisering. De behoefte aan integratie kan worden bevredigd door de integrerende gemeenschappelijkheid – met een eigen soeverein bevoegdhedencomplex – bóven die lidstaten te organiseren waardoor de soevereiniteit van de lidstaten onaangetast blijft. Het voorbeeld van de organisatie van mede-eigendom dat jij in Paper Nr. 2 poneert – waarde Klinkers – met de Vereniging van Eigenaren (VVE), is precies het model van een federale organisatie die per definitie de autonomie van de deelnemers aan die federatie, namelijk de individuele eigenaren van een appartement, intact laat en daaraan juist een waarde toevoegt door samen de zorg voor het gemeenschappelijke op een vooraf overeengekomen manier te regelen. Dus in een fatsoenlijke federatie speelt het aspect van ‘integratie’ zich af boven de hoofden van de appartementseigenaren, in hun gemeenschappelijk beleefd belang, zonder in te grijpen in hun eigen leefwereld. Om met die metafoor van de VVE even verder te spelen: het intergouvernementalisme dwingt de appartementsbewoners te gaan samenleven als een commune, waarbinnen autonome vrijheid van het individu wegvalt. Dat is dus de verkeerde soort ‘integratie’, leidend tot het verdampen van de soevereiniteit van je eigen woonkring. Daarom zou het prettig zijn als Europese politici bij het bepleiten van meer Europese integratie zorgvuldiger dan nu het geval is dat woord ‘politieke integratie’ gebruiken. Leren van een beknopte geschiedenis van de Benelux kan daarom van nut zijn. De Benelux Unie kan een instrument par excellence zijn voor het leggen van een bodem onder een Federatie Europa. Eeuwenlang gold de benaming ‘De Lage Landen’ dan wel de ‘Noordelijke en Zuidelijke Nederlanden’ voor dat deel van West-Europa dat later de zelfstandige staten Nederland, België en Luxemburg zou gaan omvatten. Op 19 april 1839 tekenden de grote mogendheden in Londen een verdrag, waarbij uitvoering werd gegeven aan hetgeen reeds sinds 1830 in de lucht hing: de definitieve scheiding van Nederland en België, en een erkenning van de onafhankelijkheid van Luxemburg. Als een eerste aanzet in de richting van wat later de Benelux is gaan heten mag het verzoek van Luxemburg worden gezien, in 1841, gericht aan de Nederlandse Koning, toen tevens in personele unie de Groothertog van Luxemburg, om een verdrag met België te sluiten, aangevuld met een economische unie met Nederland. De Eerste Wereldoorlog bracht België en Luxemburg effectief weer samen: ze vormden in 1921 de Belgisch-Luxemburgse Economische Unie (BLEU), die ook een monetaire unie werd. Twee kleine landen, maar geen kleine zaak als men beseft dat dit gebeurde in de periode waarin de Amerikaanse President Woodrow Wilson bezig was met de constructie van de Volkenbond. In de woorden van Dirk Rochtus en Ward Kennes: “Deze muntunie creëerde lang voor de invoering van de euro al een intiem gevoel van verbondenheid.” De economische depressie in de jaren twintig van de vorige eeuw leidde tot een ruimere samenwerking: de drie Benelux-landen en drie Scandinavische landen sloten het eerste verdrag inzake economische samenwerking, op initiatief van de Noorse Buitenlandminister – de Conventie van Oslo (1930). Het hoofddoel van deze Conventie was het slechten van handelsbarrières. Kort daarna, in 1932, sloten de Benelux-landen het verdrag van Lausanne-Ouchy met hetzelfde doel. De Oslostaten streefden echter ook meer een politieke samenwerking na, maar ze waren in dit opzicht geen partij voor de grotere landen. Ik citeer graag wat volgt uit de Inleiding van het boek van Ger van Roon: “Had de discussie over het Belgisch-Nederlandse voorstel uit juni 1932 voor een tolunie tot een herleving van de multilaterale Oslocontacten geleid, de mislukking van de Economische en Monetaire Wereldconferentie in 1933 te Londen bracht de Oslolanden nog meer tot elkaar. Bovendien werd Finland in het samenwerkingsverband opgenomen. (…) Vanaf 1935 en 1936, de jaren van de inval van Italië in European Federalist Papers © Leo Klinkers & Herbert Tombeur, 2012-2013 (www.europeanfederalistpapers.eu)

69

Ethiopië en van de remilitarisatie van het Rijnland, gingen in het samenwerkingsverband van de Oslolanden politieke aspecten domineren. Zelfs kwam het tot enkele bilaterale militaire contacten. Voor het aangaan van een politiek-militaire samenwerking zou het toen een gunstig moment zijn geweest. België en Zweden waren al vanaf het begin van de Oslosamenwerking in de politieke kant van de alliantie geïnteresseerd geweest.” En de lijn van effectieve samenwerking in Noordwest-Europa, en van pogingen daartoe, loopt constant door. Het is de Tweede Wereldoorlog die de drie Beneluxlanden weer nader bij elkaar bracht: op 21 oktober 1943 ondertekenden hun drie regeringen in Londense ballingschap een monetaire overeenkomst. Amper een jaar later, op 5 september 1944, hebben zij, nog steeds in ballingschap, de Nederlands-Belgisch-Luxemburgse-douaneovereenkomst getekend. Plus afspraken gemaakt om – gegeven hun geografische ligging – voortaan, waar dat mogelijk was, samen te gaan werken op economisch terrein. Deze Douane-Unie heeft vervolgens weer geleid tot het op 3 februari 1958 ondertekenen van het Verdrag tot instelling van de Benelux Economische Unie. Ger van Roon stelt in zijn Nawoord: “De totstandkoming van de Benelux was mede een gevolg van en de kroon op de tijdens de jaren dertig gegroeide toenadering tussen de drie landen. De Belgische regering had in Londen het initiatief tot verdere samenwerking genomen. Deze werd als een voortzetting van de Oslosamenwerking gezien. (…) Een van de lijnen in dit boek is die van zelfstandigheid naar afhankelijkheid. De geschiedenis van de Oslolanden waarschuwt tegen overdreven verwachtingen over de invloed van een klein land op het internationale gebeuren. Anderzijds wijst deze periode op de mogelijkheid, dat kleine landen – vooral in onderlinge samenwerking – een flexibeler buitenlands beleid kunnen voeren en eerder en sneller op nieuwe situaties kunnen inspelen. (…) Omdat de Oslosamenwerking ondanks haar zwakheden een voorbode is geweest van de naoorlogse integratie, is dit boek ook een pleidooi voor meer internationale samenwerking en juist in tijden van economische depressie.” De Benelux Economische Unie creëerde twee zaken: a) de coördinatie van economisch, financieel en sociaal beleid, en b) het aanvaarden en voeren van een gemeenschappelijk beleid in economische betrekkingen met derde landen. Bij die economische en financiële dimensie werden gaandeweg ook terreinen als verkeer, ruimtelijke ordening, milieu en politie en justitie betrokken. Het succes van de Benelux mag blijken uit het feit dat zij qua economische potentie binnen de Europese Unie op de vierde plaats ligt en wereldwijd eveneens een vierde plek bezet waar het gaat om de import en export. In de context van de federalisering van Europa is het van belang om te kijken naar de drie nationale grondwetten en naar de verdragsrechtelijke relatie tussen de Benelux en de Europese Unie. De Belgische Grondwet bepaalt in dit verband: “De uitoefening van bepaalde machten kan door een verdrag of door een wet worden opgedragen aan volkenrechtelijke instellingen.” (artikel 34). De Nederlandse Grondwet is gelijkluidend: “Met inachtneming, zo nodig, van het bepaalde in artikel 91, derde lid, kunnen bij of krachtens verdrag aan volkenrechtelijke organisaties bevoegdheden tot wetgeving, bestuur en rechtspraak worden opgedragen.” (artikel 92). De Luxemburgse Grondwet stelt: “L’exercice d’attributions réservées par la Constitution aux pouvoirs législatif, exécutif et judiciaire peut être temporairement dévolu par traité à des institutions de droit international.” (artikel 49bis). De Grondwetten van de Benelux-landen laten dus toe dat zij een federale organisatie of federatie zouden vormen, want een overdracht van statelijke bevoegdheden, met andere woorden van soevereiniteit, is grondwettelijk mogelijk. Het Verdrag van Rome (1957) kende in artikel 306 een zogeheten ‘machtigingsclausule’ toe. Die luidde als volgt: “De bepalingen van dit Verdrag vormen geen beletsel voor het bestaan en de voltooiing van de regionale unies tussen België en Luxemburg alsmede tussen België, Luxemburg en European Federalist Papers © Leo Klinkers & Herbert Tombeur, 2012-2013 (www.europeanfederalistpapers.eu)

70

Nederland, voor zover de doelstellingen van die regionale unies niet bereikt zijn door dit Verdrag”. Het feit dat de Benelux-landen aan de wieg hebben gestaan van de Europese eenmaking zal aan die opgenomen clausule niet vreemd zijn. Deze tekst staat nu ook in artikel 350 van het Verdrag van Lissabon. De betekenis hiervan is van belang voor de vraag of het Verdrag Van Lissabon zich mogelijk zou kunnen verzetten tegen een federalisering van de Benelux-landen. Een dergelijk beletsel is dus niet het geval. Het staat België, Nederland en Luxemburg vrij om een federale unie aan te gaan. Omdat artikel 50, lid 1 van het Verdrag betreffende de Europese Unie (wat een van de twee verdragen is binnen het Verdrag van Lissabon) het aan lidstaten toestaat om uit de Europese Unie te stappen is het dus geen probleem indien België, Nederland, en Luxemburg als afzonderlijke landen uit het intergouvernementele systeem zouden treden om er vervolgens als één federatie weer in te stappen. Zolang het intergouvernementele systeem nog leeft. Terug naar het verleden. Het in 1958 gesloten Benelux-verdrag trad op 1 november 1960 in werking voor een termijn van vijftig jaar. Dus tot 2010. In de loop van de verdragstermijn zijn o.a. op het vlak van de internationale, Europese en economische verhoudingen nogal belangrijke wijzigingen geschied en kwam geleidelijk ook de Europese Unie tot stand, die op economisch en monetair terrein de werking van de Benelux is gaan vervangen. En de politieke samenwerking in de Benelux bleek in de loop van de jongste decennia ook te tanen en zelfs te worden bemoeilijkt door – eufemistisch gesteld – bestaande mentaliteitsverschillen. Onder meer een gevolg van het zich vooral meer ‘Atlantisch’ opstellende Nederland, zoals bijvoorbeeld ook in de Irak-kwestie manifest werd. De problematiek en de meningsverschillen rond een klein deel van de uitvoering van het Scheldevaartverdrag en het weer in gebruik nemen van de IJzeren Rijn als spoorwegverbinding, droegen niet bij aan het intensiveren van de samenwerking. Enkele jaren gelden leidde dat er vaak toe dat ministeriële bijeenkomsten werden uitgesteld, dan wel geannuleerd of dat bewindslieden zich lieten vertegenwoordigen. Dat heeft echter niet geleid tot het verdwijnen van de Benelux. Tijdig vóór het aflopen van de Benelux-verdragstermijn in 2010 hebben uitvoerige raadpleging en voorbereiding op vele politieke niveaus erin geresulteerd dat op 17 juni 2008 in Den Haag het ‘Verdrag tot herziening van het op 3 februari 1958 gesloten Verdrag tot instelling van de Benelux Economische Unie’ werd ondertekend. Dat is op 1 januari 2012 in werking getreden. Doordat de Unie werd uitgebreid naar ook nieteconomische zaken is de officiële naam gewijzigd in: Benelux Unie. Het doel van het nieuwe Verdrag is de samenwerking tussen de drie landen te verdiepen en uit te bouwen, opdat de Benelux Unie a) een voorttrekkersrol kan blijven vervullen in de Europese Unie (sic), en b) de grensoverschrijdende samenwerking op alle niveaus kan uitbreiden. Zij zal zich vooral richten op het verder ontwikkelen van de economische unie, op de duurzame ontwikkeling en op de samenwerking inzake justitie en binnenlandse zaken. Met het nieuwe Verdrag willen de drie landen de samenwerking een nieuwe impuls geven. Dat mag worden geconcludeerd aan de hand van de Politieke Verklaring die de drie nationale regeringen bij gelegenheid van de ondertekening van het Verdrag in juni 2008 het licht deden zien, maar die overigens (nog) geen uitwerking heeft gekregen tot een meer structurele Benelux Politieke Samenwerking. In die Politieke Verklaring belijden de drie regeringen onder meer: - “Onze samenwerking….heeft onze landen ontzettend veel opgeleverd en is een bron van inspiratie geweest voor vele anderen”. - “Onze organisatie heeft de Europese Gemeenschappen tot voorbeeld gediend”. - “Het nieuwe verdrag opent de weg om een meer dynamische invulling te geven aan onze samenwerking in een veranderende internationale en maatschappelijke context”. - “Onze regeringen zijn vastbesloten dit proces politiek te sturen”. European Federalist Papers © Leo Klinkers & Herbert Tombeur, 2012-2013 (www.europeanfederalistpapers.eu)

71

-

-

-

“De samenwerking geregeld te kunnen bijstellen, teneinde blijvend een voortrekkersrol te spelen in de Europese Unie en de doeltreffendheid van de grensoverschrijdende samenwerking tussen onze drie staten op alle niveaus nog te vergroten”. “In een uitgebreide Unie van 27 landen is er alle aanleiding voor de Benelux om op een breed terrein met één stem te spreken … en daartoe: …. naast de traditionele ontmoetingen voorafgaand aan de Europese Raden, ook aan het begin van elk EU-voorzitterschap bijeen te komen”……….. om onze stempel te drukken op de EU-besluitvorming”. “De Benelux zal nieuwe taken vervullen, een nieuwe strategie ontwikkelen en een nieuwe politieke sturing krijgen …… met het oog op het leveren van innovatieve oplossingen voor alle Europeanen”.

Het zou niet gepast zijn te veronderstellen dat de Benelux-regeringen het elan en de geestdrift die uit deze Politieke Verklaring blijken, uiteindelijk slechts bij woorden zullen laten. Noblesse oblige, dus die aanjaag- en motorfunctie om een volgende fase van statelijke vergroting op het Europese vlak te bewerkstelligen dient de Benelux als een uitdaging én als een verplichting te zien. Ter onderbouwing hiervan mag het volgende dienen. Er werden al belangrijke verdragen en afspraken gerealiseerd, zoals de Schengen-overeenkomst en het Senningen-overleg. Een steviger Benelux-bondgenootschap brengt een geweldige economische potentie met zich mee, zeker ook in samenwerking met de daartoe geïnteresseerde Duitse deelstaat (Land) Noordrijn-Westfalen (NRW) en andere Länder. Samen omvatten de Benelux en het Land NRW zo’n 46 miljoen burgers, die een steviger invloed (zullen) kunnen hebben in een federaal Europa. Hoewel het nieuwe Benelux Unie Verdrag bij de doelstellingen niet expliciet spreekt over een culturele toenadering, vermeldt het Verdrag dat een Gemeenschappelijk Werkprogramma wel samenwerking op overige gebieden kan inhouden, indien dit noodzakelijk is ter verwezenlijking van een van zijn hoofddoelstellingen. Zeker in de Benelux-landen kunnen projecten en activiteiten op cultureel en kunstzinnig gebied de burgers dichter bij elkaar brengen – men begrijpt elkaars geschiedenis, cultuur en gebruiken vaak beter – en het Europese bewustzijn bevorderen. Vele projecten werden, zij het op kleine schaal, op dit vlak al met succes gerealiseerd. Daarom stellen Rochtus en Kennes de terechte vraag – volgens mij een retorische: “Is het per definitie ondenkbaar dat Letzeburgers, Friezen, Vlamingen, Hollanders, Limburgers, Walen, Picardiërs, Brabanders, enz. een staatsdragende constructie zouden omarmen die hen in staat stelt hun rijke verscheidenheid te bewaren en vruchtbaar te maken?” Het Benelux-samenwerkingsverband mag als exclusief worden gekwalificeerd. Het ontleent zijn uniciteit aan de expliciete erkenning in Europese verdragen en wordt daardoor als uniek binnen de EU ervaren, ook door en voor andere regionale samenwerkingsverbanden als de Noordse Unie, de Baltische Staten en de Visegradlanden. Op Europees niveau zal een initiatief van de Benelux in de richting van federalisering zeer waarschijnlijk met sympathie en mogelijk zelfs enthousiasme worden ontvangen: sommige landen wachten tot de eerste schapen zich over de brug wagen. Het zou een eerste, maar ook beslissende stap kunnen vormen voor nauwere, federaal georganiseerde, samenwerking met de andere EUlanden. Vergeet daarbij niet de politieke betekenis van een federale Benelux: tezamen 53 zetels van de 736 in het Europese Parlement, of drie zetels meer dan het aantal Poolse of Spaanse verkozenen (elk 50). En samen 29 stemmen binnen de Raad van Ministers van de Europese Unie, evenveel als de vier grootste lidstaten, met name Duitsland, Frankrijk, het Verenigd Koninkrijk en Italië. Tot slot nog dit. De drie landen van de Benelux hebben zelf ook een toenemend belang bij een meer staatkundig sluiten van de gelederen nu de EU zich steeds meer uitbreidt. Deze drie (van de zes) founding fathers van de Europese Gemeenschap worden in dat grotere geheel naar de marge European Federalist Papers © Leo Klinkers & Herbert Tombeur, 2012-2013 (www.europeanfederalistpapers.eu)

72

geduwd. De Benelux mag haar historische betekenis niet zo maar kwijtspelen. Zij heeft meerdere malen een voortrekkersrol gespeeld voor het creëren van structuren en processen die daarna in Europees Gemeenschapsverband werden overgenomen. Het vrije verkeer van mensen, goederen, kapitaal en diensten, het creëren van één grote zone zonder binnengrenzen (Akkoord van Schengen) zijn in dit verband belangrijke wapenfeiten die op het conto van de Benelux mogen worden geschreven. De uitdrukkelijke bedoeling – zoals geuit in de Politieke Verklaring – om onder het nieuwe Benelux-verdrag een blijvende voortrekkersrol te spelen zou een waarachtige invulling krijgen als de Benelux in zijn geheel zou toetreden tot een Federatie Europa. Pas dan realiseert men de wens van de Benelux-regeringen om op het besluitvormende niveau van de Europese Unie als een politieke eenheid met één stem te spreken. De noodzaak hiervan wordt duidelijk onderstreept door het rapport ‘Citizens in an Interconnected and Polycentric World’ (april 2012) van het European Union Institute for Security Studies ((EUISS) dat vanuit het European Strategy and Policy Analysis System (ESPAS) een onthullend inzicht verschaft over de ‘Global Trends 2030’: tegen 2030 bepalen Azië en Afrika de politieke, economische en sociale ontwikkelingen in de wereld. Amerika en Europa zullen dan de tweede plaats gaan innemen. In zijn boek ‘The End of the West. The Once and Future Europe’ zegt David Marquand hetzelfde, maar in scherpere woorden: “Can Europe recover the élan and political creativity that healed the wounds of the two great European civil wars of the last century and then extended the scope of democratic rule to the former Soviet satellites in East Central Europe? Can it overcome its internal contradictions – between European elites and their people, between democratic promise and technocratic reality? Can it develop institutions with the legitimacy, will, and capacity to enable it to join the United States, China and India as a global power? Or is it doomed to remain an economic giant and a political pygmy – rich, fat, vulnerable, and increasingly irrelevant to the new world that is taking shape beyond its frontiers?” Marquand bevindt zich wat dat betreft in het gezelschap van Mark Eyskens, oud-premier en oud-buitenlandminister van België, die in 1991 Europa 'een economische reus, een politieke dwerg en een militaire worm' noemde. Het zal weinigen verbazen dat Marquand concludeert dat voor een goed antwoord op deze vragen Europa bereid moet zijn het besturingssysteem drastisch te veranderen: van intergouvernementeel naar federaal.

Katern Om in herinnering te brengen wie die slogan het eerst gebruikte en ook om nog eens duidelijk te maken tot welke waanzinnige constructies het intergouvernementele systeem leidt, citeer ik hieronder een kort artikel uit het Vlaamse dagblad De Tijd van 23 november 2012. “Belgen betalen zich blauw aan Britten De Tijd, 23/11/2012, door Koen Dedobbeleer 177 miljoen euro. Die ronde som heeft België vorig jaar op tafel gelegd om de Britse korting aan de Europese begroting te betalen. In totaal verzekerde het Verenigd Koninkrijk zich in 2011 van een korting van 3,6 miljard euro, een bedrag dat de andere lidstaten betaalden. De Britse premier Margaret Thatcher sleepte die beruchte 'rebate' in de wacht. 'I want my money back', riep ze in 1984. Thatcher vond dat veel minder Europees geld terugvloeide naar het VK dan naar bijvoorbeeld Frankrijk, dat gretig van de landbouwsubsidies tapte.


73

In de Franse stad Fountainebleau kreeg Thatcher groen licht voor een 'juste retour'. Sindsdien is de korting een verworven recht, al wekt ze bij elk begrotingsduel wrevel. In tegenstelling tot de Britten moeten de Nederlanders, de Zweden, de Oostenrijkers en de Duitsers hun korting telkens opnieuw onderhandelen. En het lijstje lidstaten dat een korting wil, dikt aan. Deze keer dringt ook Denemarken hard aan op een correctie. Eigenlijk zitten de Britten, voor wie de 'rebate' een staatszaak is, in een meer dan comfortabele zetel. Zelfs als er geen meerjarenbegroting uit de bus komt, krijgen ze hun korting. Die wordt volgend jaar geschat op ongeveer 3,8 miljard euro. Behalve de 177 miljoen euro voor de Britten, telde België ook 24 miljoen euro neer voor de korting van Nederland en Zweden. Frankrijk betaalde met 965 miljoen euro het grootste deel van de Britse compensatie.”


74

Nr. 14 – Klinkers, oktober 2012 Met Paper nr. 14 beginnen de auteurs aan de constitutionele en institutionele vraagstukken die opgelost moeten worden bij de compositie van een Europees federaal systeem. Conform het uitgangspunt dat het ontstaan en componeren van de Amerikaanse Constitutie voor de auteurs geldt als de best practice voor een federale Europese Grondwet beschrijft Klinkers eerst de structuur en inhoud van de Grondwet van de Verenigde Staten. Verrassend genoeg is die heel compact: die Grondwet beslaat maar zeven artikelen en is geconcentreerd op een zo duidelijk mogelijke vastlegging van de trias politica. Wetend dat een confederale staatsvorm onvoldoende eenheid kon garanderen, maar dat in een federale organisatie de creatie van een gezag boven de afzonderlijke staten mogelijk de pas bevochten vrijheid in gevaar zou kunnen brengen, legden zij zich in 1787 toe op een nauwkeurige afbakening van de bevoegdheden van de wetgevende, de uitvoerende en de rechtsprekende macht. Opdat geen van de drie de andere zou kunnen overvleugelen. Klinkers geeft daarbij overigens aan dat de zeven artikelen van de Amerikaanse Grondwet in de loop der jaren zijn aangevuld met zevenentwintig amendementen. Maar al met al is die compacte Constitutie veruit te prefereren boven de 55 plus 358 artikelen van (de twee verdragen van) het Verdrag van Lissabon. Zij bevatten de kern van wat een volk constitutioneel en institutioneel gewaarborgd wil zien, meer is niet nodig. Hoe zou zo’n Europese Federatie er constitutioneel en institutioneel kunnen uitzien? Voordat ik die vraag beantwoord, wil ik eerst een taalkundig probleempje oplossen. Wat verstaan we onder ‘constitutioneel en institutioneel’? ‘Constitutioneel’ wil zeggen dat iets op een overeenkomst is gebaseerd, die het fundament legt voor de werking van een organisatie. Dit woord heeft dezelfde stam als ‘constitutief’, dat ‘vestigend’, ‘oprichtend’ of ‘instellend’ betekent. Zo spreekt men van een constitutief vonnis, wanneer die rechterlijke uitspraak een rechtstoestand in het leven roept. Als die basisakte een Staat betreft, noemt men die meestal Grondwet. ‘Institutioneel’ slaat op de organisatorische invulling daarvan. Tezamen – dus als ‘constitutioneel en institutioneel’ – betekenen ze echter slechts één ding: de organisatorische ordening van de Staat. We hebben hier te maken met een zogeheten hen-dia-dys, een stijlfenomeen uit het oude Grieks. Dat betekent dat je twee woorden gebruikt om één zaak aan te geven. Letterlijk is het één (hen) door (dia) twee (dys). Onze taal kent een aantal voorbeelden daarvan: ‘met man en muis vergaan’ is helemaal ten onder gaan. Of ‘paal en perk aan iets stellen’ is iets doen ophouden. Of ‘huis en haard verliezen’ is alles verliezen. Maar ook in het politiek-juridische metier is er een voorbeeld: ‘commissies van advies en bijstand’ zijn niet twee verschillende soorten commissies, maar commissies die ondersteuning bieden aan besluitvormende gezagsdragers. Twee woorden voor één begrip. Waar het gaat over ‘constitutioneel en institutioneel’ betreft dat dus de gelegitimeerde basisorganisatie van een Staat of van een andere constructie, bijvoorbeeld de Benelux of Europa. Waarde Tombeur, in voorgaande Papers hebben jij en ik geprobeerd duidelijk te maken dat het verstandig is om de best practice van het Noord-Amerika anno 1787-1789 na te volgen. Ook al heb jij in Paper Nr. 9 stevige kritiek geuit op het vaak afstandelijk en opportunistisch gedrag van de VS jegens Europa. Dat neemt niet weg dat Amerika in constitutioneel en institutioneel opzicht als model heeft gediend voor de staatsinrichting van menige Staat in de wereld. We zouden het kind met het badwater weggooien, als we op grond van de welbegrepen eigen economische en militaire belangen van de VS hun staatkundige wijsheid van einde 18e eeuw zouden negeren of minimaliseren. De manier waarop enkele leidinggevende figuren tijdens de Conventie van Philadelphia beseften dat sleutelen aan de Confederatie geen zin had, en toen besloten een Federale Constitutie te ontwerpen, European Federalist Papers © Leo Klinkers & Herbert Tombeur, 2012-2013 (www.europeanfederalistpapers.eu)

75

heeft ons geleid tot het in de Papers 10, 11 en 12 beargumenteerde standpunt dat het steeds weer repareren van de tekortkomingen van het Europese intergouvernementele systeem heilloos is. Daaruit kan nooit een federatie ontstaan. Zoals je van een kraai geen duif kunt maken. Hoe sympathiek de State of the Union van 12 september 2012 van Commissievoorzitter Barroso ook is, opnieuw vertrekt hij voor de constructie van een vernieuwde Europese Unie (een Federatie van Natiestaten) vanuit de idee om bestaande verdragen aan te passen. Het is moeilijk te begrijpen dat ook hij steeds in dezelfde valkuil blijft rondlopen en kennelijk niet ziet dat de ellende waarover hij zeer terecht de staf breekt, door het systeem zelf veroorzaakt wordt. En met veranderingen binnen dat systeem nimmer kunnen worden opgelost. Kijk eens naar dit citaat uit die State of the Union: “On too many occasions, we have seen a vicious spiral. First, very important decisions for our future are taken at European summits. But then, the next day, we see some of those very same people who took those decisions undermining them. Saying that either they go too far, or that they don’t go far enough. And then we get a problem of credibility. A problem of confidence.” Die vicieuze cirkel is een typisch verschijnsel van het positief feedbackmechanisme dat ik eerder beschreef. Dat regeringsleiders besluiten ondermijnen, meteen nadat ze zijn genomen, typeert het intergouvernementele systeem dat steeds verliezers creëert: die gaan proberen hun verlies te compenseren door hun eigen besluiten te desavoueren. Als Barroso meteen na deze klacht stelt dat de vragen van de toekomst niet kunnen worden beantwoord met de tools of the past, gebruikt hij uitgerekend hét instrument uit het verleden dat de belangrijkste oorzaak van zijn problemen is geworden, namelijk door te stellen more unity demands more integration. Juist niet. Het is al in een eerder Paper opgemerkt: integratie is een sympathiek woord, maar je moet wel weten waar en wanneer het van toepassing is. Meer integratie binnen een intergouvernementeel systeem, hoe vaak ook aangepast, produceert meer ‘eenheidsworst’ die natiestaten doet verdampen. En dat is precies de reden waarom nationale politici en volken aanvoelen dat er iets niet klopt. Wat nodig is, is een toedeling van enkele soevereine bevoegdheden aan een gezag dat boven de Staten staat, terwijl die Staten zelf hun eigen soevereine bevoegdheden houden. Niet hiërarchisch georganiseerd, niet besluiten top-down doorduwend, maar een eigen complex van soevereine bevoegdheden parallel gunnend aan zowel het federale gezag als aan dat van de Staten. Ik heb er behoefte aan om op dit punt even te refereren aan een Nederlandse televisie-uitzending op 15 oktober 2012. Een journalist was in gesprek met Ben Bot (voormalig Minister van Buitenlandse Zaken in Nederland, en in Maastricht 1992 secretaris-generaal van dat departement), Frits Bolkestein (voormalig Eurocommissaris) en Maarten van Rossem (emeritus hoogleraar Amerikanistiek). Het ging over de vraag of Nederland wel of niet zou moeten meewerken aan het federaliseren van Europa. Welnu, de journalist en de twee eerstgenoemde heren gaven op een verbijsterende manier blijk van afwezigheid van kennis omtrent de essentialia van een federaal stelsel. Federatie en superstaat werden rustig als synoniemen gebruikt. De journalist stelde slechts één relevante vraag, gelukkig aan Van Rossem: “Wat raken we kwijt als Europa een federatie wordt?” Van Rossem gaf het perfecte antwoord: “Niets. We krijgen er hoogstens iets bij.” Dat brengt me terug naar het voorbeeld dat ik in Paper Nr. 2 heb gebruikt om het verschil tussen het intergouvernementalisme en het federalisme uit te leggen. Namelijk met de verwijzing naar wat wij in Nederland kennen als de Vereniging van Eigenaren (VVE) in appartementsgebouwen. Het leven in zo’n gebouw lijkt sprekend op een federale organisatie: binnen je eigen appartement ben je vrij in je doen en laten. Je bepaalt zelf waar je inkomen vandaan komt en hoe je dat besteedt. Er is niemand die hiërarchisch beslist hoe je daar je wonen inricht. Er is geen gezag boven jou dat een greep naar jouw inkomen kan doen. Maar je weet dat het woongenot aandacht vraagt voor zaken die jij zelf nimmer op je eentje kunt verzorgen. Dat zijn zaken van gemeenschappelijke zorg: het onderhoud van het dak en het fundament, van de liften en het European Federalist Papers © Leo Klinkers & Herbert Tombeur, 2012-2013 (www.europeanfederalistpapers.eu)

76

trappenhuis, van de verwarming en de watertoevoer. Daarvoor geef je maandelijks een bedrag aan een door de appartementseigenaren gekozen bestuur en dat bestuur zorgt ervoor dat die gemeenschappelijke belangen netjes worden behartigd. Dus binnen zo’n VVE raak je niets kwijt, maar krijg je er iets bij: de wetenschap dat je je geen zorgen hoeft te maken over onderwerpen die van essentieel belang zijn om te kunnen voortleven in je appartement – daar wordt voor gezorgd. Zelfs een Brit heeft dit ingezien, en niet de eerste de beste: de socioloog Anthony Giddens, zowat tien jaar geleden adviseur van premier Tony Blair. Hij stelt in zijn boek ‘Europe in the Global Age’ dat de Europese Unie vanaf het begin meer heeft opgeleverd dan elke lidstaat afzonderlijk alleen had kunnen bereiken. Ik citeer uit een interview dat Giddens weggaf aan Knack in 2007: “Neem het overleg in een organisatie als de Wereldhandelsorganisatie. Omdat de Unie als geheel zwaarder weegt, kan ze in die gesprekken meer voor haar burgers betekenen dan de lidstaten afzonderlijk. Op dezelfde manier kan ze als organisatie meer doen tegen, bijvoorbeeld, de risico’s van klimaatverandering, het terrorisme en de internationale misdaad. In tegenstelling tot wat veel, vooral nieuwe, lidstaten denken, levert een gedeelde soevereiniteit dus uiteindelijk meer soevereiniteit op. (…) Het intergouvernementele Europa zoals het nu bestaat, heeft te veel beperkingen. Regeringsleiders laten het nationale belang altijd voorgaan. (…) Als de regels blijven zoals ze zijn, heeft de Unie geen toekomst. De belangrijkste wijziging die nodig is, heeft te maken met de wijze van beslissen. Zoals de zaken nu geregeld zijn, kunnen minderheden een beslissing eeuwig tegenhouden.” Beter kan de meerwaarde van een aparte, federale bestuurslaag voor bepaalde zaken die zich op een grotere schaal afspelen, toch niet verwoord worden? Die Europese Federatie zal dus ontworpen moeten worden – net als in het Noord-Amerika van einde 18e eeuw – los van en naast dat intergouvernementele systeem. Als wij het federaliseringsproces van eind 18e eeuw in Amerika als best practice nemen, dan moeten we de Amerikaanse Grondwet (als resultaat van dat proces) gebruiken als benchmark voor de constitutionele en institutionele constellatie van de Federatie Europa. Natuurlijk aangepast aan inzichten van deze tijd. Wellicht ten overvloede: op geen enkele manier wil ik refereren aan, of putten uit, het Verdrag van Lissabon. Dat is een politiek-juridisch monstrum, waarvan het ontstaan weliswaar goed verklaard kan worden, maar wat nimmer constitutioneel en institutioneel een gezaghebbend fundament voor Europese samenwerking kan waarborgen. Veel teveel artikelen, allemaal een teken van krampachtige pogingen om alles en iedereen binnen de boot te krijgen. Maar daarmee uiterst kwetsbaar conform het gezegde: “Hoe meer regels, hoe meer vlegels.” Het slechtste aspect van het Verdrag van Lissabon zijn de tientallen protocollen en uitzonderingsregelingen aan het slot van het Verdrag. Elke juridische student leert in het eerste jaar dat wetgeving per definitie algemeen verbindend moet zijn. Wetgeving die na de algemeen verbindende tekst reeksen uitzonderingen vastlegt is de slechtst denkbare wijze van wetgeving. En dat verklaart tevens waarom het intergouvernementele systeem niet functioneert en zoveel kritiek oproept. Mensen die moeten wonen in een huis waarvan het fundament is gelegd door staatkundige amateurs komen als vanzelfsprekend in opstand als ze zien hoe de muren scheuren, de deuren en ramen niet meer sluiten, het dak lekt, de verwarming uitvalt en de watertoevoer stokt. Genoeg nu over het deficiënte intergouvernementele systeem. Het wordt tijd voor constructieve teksten. Voordat ik later samen met collega Tombeur een federale Europese Constitutie ontwerp op basis van de Amerikaanse Grondwet wil ik eerst beknopt de belangrijkste kenmerken van die Grondwet toelichten. Hij is in concept ontworpen in september 1787 door de Conventie van Philadelphia en in werking getreden op 4 maart 1789. Hoe belangrijk Amerikanen hun Grondwet vinden wordt treffend verwoord met de zinnen waarmee Eric Janse de Jonge zijn ‘Amerikaans Staatsrecht’ opent: “De eerste vraag die Amerikanen stellen bij een staatsrechtelijk vraagstuk luidt: wat zouden de opstellers European Federalist Papers © Leo Klinkers & Herbert Tombeur, 2012-2013 (www.europeanfederalistpapers.eu)

77

van de Grondwet hiervan hebben gevonden?” Meer dan in menig ander land blijkt de Grondwet een samenbindend document te zijn. Het meest opvallend is de compactheid van de Amerikaanse Grondwet. Hij telt maar zeven artikelen. En dat blijkt al enkele eeuwen voldoende om vijftig Staten bijeen te houden. Sommige artikelen hebben weliswaar een ruim aantal leden. Voorts zijn er in de loop der jaren zevenentwintig amendementen aan toegevoegd. Maar al met al omvat die Grondwet maar een handvol pagina’s. Vergelijk dat eens met (de twee sub-verdragen van) het Verdrag van Lissabon: 55 plus 358 artikelen om zevenentwintig Staten te accommoderen. Dat is nog niet alles. Achter het Verdrag van Lissabon zitten, zoals zojuist opgemerkt, niet minder dan 37 uitgebreide protocollen die de werking van artikelen van het Verdrag nader preciseren, dan wel de werking daarvan voor bepaalde landen uitzonderen. Daarna volgen nog eens 65 Verklaringen waarin landen aangeven wat volgens hen wel of niet van toepassing is op het eigen land. Iedereen die een fatsoenlijke staatsrechtelijke opleiding heeft genoten weet dat de juridische werking van een dergelijk Verdrag nihil is. De Amerikaanse Grondwet regelt ‘slechts’ het principe van het federalisme en de trias politica. Via amendementen zijn spoedig na 1789 ook grondrechten opgenomen. Opvallend is dus die nadruk op het federalisme en de trias politica. Meer had men niet nodig als fundament voor de ontwikkeling van het machtigste land ter wereld. Binnen de trias politica heeft de Amerikaanse Grondwet een uiterst vernuftig stelsel van checks and balances ingebouwd. Staatkundige evenwichtskunst van het hoogste formaat. Het is een uitdrukking van de zwaar bevochten vrijheid: nimmer meer een persoon of instantie die over iedereen de baas zou kunnen spelen. De checks and balances zijn een ingenieuze uitwerking van de rule of law: niemand staat boven de wet. De Grondwet heeft twee primaire evenwichten. Ten eerste de verticale scheiding van machten tussen het federale gezag (= het soevereine gezag dat de eenheid van het land bewaart) en het gezag van de lidstaten (het soevereine gezag van elke Staat die de diversiteit waarborgt). Dat is de basis van het federale stelsel: soevereiniteit voor beide delen (het federale en het deelfederale) zonder hiërarchie; verdeling van de macht over de Staten en de Federatie. Ten tweede de horizontale scheiding der machten, in de wandeling de trias politica genoemd: de wetgevende, de uitvoerende en de rechtsprekende macht werken elk in hun eigen domein en geen van hen mag de ander verhinderen zijn werk te doen. Maar binnen die twee primaire evenwichten liggen meer checks and balances besloten. In de praktijk kan men de trias politica niet rigide doorvoeren. De drie machten moeten (net als in andere landen het geval is) vaak met elkaar samenwerken. Om te voorkomen dat dan toch eentje de baas wordt zijn extra evenwichten aangebracht. Enkele voorbeelden. Met betrekking tot het federale stelsel: de Grondwet kan worden geamendeerd, maar dat kan alleen als zowel het federale gezag als dat van de lidstaten elkaar daarin vinden. Met betrekking tot de trias politica: de President is bevoegd tot het benoemen van Ministers en Ambassadeurs, maar heeft daarbij het advies en de instemming nodig van de Senaat. Met betrekking tot wetgeving: de President kan een wetsontwerp van een Huis van het Congres treffen met een veto, maar dat Huis kan vervolgens bij twee derde meerderheid dat veto verwerpen. Er zijn nog meer voorbeelden, maar ik volsta hiermee. De essentie is dat de Amerikaanse Grondwet elke mogelijkheid voor hiërarchische uitwassen blokkeert. Om bijvoorbeeld de wetgevende en de uitvoerende macht in toom te houden zegt Alexander Hamilton, in Paper nr. 78: “There is no liberty if the power of judging be not separated from the legislative and executive powers.” Maar om te vermijden dat de rechter altijd het laatste woord heeft


78

zal de wetgevende macht gerechtelijke uitspraken die slecht vallen beantwoorden met nieuwe regels die weer voor een nieuw evenwicht zorgen. De opstellers van de federale Constitutie werden niet alleen gedreven door het zodanig inbouwen van checks and balances dat niemand de bloedig bevochten vrijheid zou kunnen teniet doen, maar tevens door de hoop en de verwachting dat juist dit beperkte constitutie- en institutiestelsel welvaart en welzijn zou brengen. Dus naast een defensief geladen agenda om een bastion op te werpen tegen mogelijke nieuwe overheersing, hadden zij tevens een positieve: een Grondwet die als vanzelfsprekend politieke, sociale en economische vooruitgang zou creëren. De federalisten zagen dus in deze compacte Grondwet het beste instrument voor het behoud van hun zwaar bevochten onafhankelijkheid enerzijds, en groei van nationale kracht en vooruitgang anderzijds. De geschiedenis bewijst de juistheid van hun verwachting. Een federale Europese Grondwet naar Amerikaans model kan wellicht dezelfde vooruitgang realiseren. Tot zover de belangrijkste kenmerken van de Amerikaanse Grondwet. Nu enkele inhoudelijke opmerkingen. Artikelen I, II en III beschrijven de drie machten: de wetgevende (legislative branch), de uitvoerende (executive branch) en de rechtsprekende macht (judicial branch). De artikelen IV tot en met VII behandelen de grondslagen van het federalisme. Met tien leden (sections) behandelt Artikel I de bevoegdheden van het parlement (Congress) bestaande uit twee Kamers: het Huis van Afgevaardigden (House of Representatives) en de Senaat (Senate). Het House of Representatives waarborgt de rechten en belangen van het volk, de burgers. De Senate staat voor de belangen van de Staten. Dit is een knappe combinatie van staatkundig denken van onderop (dus denken vanuit de behoeften van de burger), maar tegelijk ook het waarborgen van de soevereiniteit van de deelnemende Staten (dus denken vanuit de belangen van de afzonderlijke Staten als zodanig). Maar …. hierbij past een opmerking. De oorspronkelijke tekst van de Amerikaanse Grondwet stelde dat de Senaat zou worden gekozen door de legislaturen van de afzonderlijke Staten. In 1913 is bij Amendement 17 bepaald dat de twee Senatoren per Staat voortaan zouden worden gekozen door het volk van elke Staat. Het is voor mij de vraag of dit niet een inbreuk is op het oorspronkelijke klassieke federale systeem. Een aantasting van de hierboven genoemde verticale scheiding van machten. Immers, een van de kenmerken daarvan is de bescherming en bewaring van de soevereiniteit van de Lidstaten. Het House of Representatives, gekozen door het volk, staat voor het belang van het federale gezag. De Senaat, te kiezen door de statelijke legislaturen, vertegenwoordigt het belang van de Staten. Dat is een van de checks and balances die het Amerikaanse systeem zo bijzonder maakt. Door de Senaat ook door de burgers te laten kiezen is in een voortgaand proces vanaf 1913 (te?) veel macht van de Staten verschoven naar het federale gezag. Anno 2012-2013 is gebleken dat dit in toenemende mate leidde tot vraagtekens over de juiste machtsbalans tussen het federale gezag en dat van de Staten. Het zou mij niet verwonderen als men binnenkort bij Amendement zou besluiten om het 17e Amendement in te trekken en terug te keren naar de oorspronkelijke tekst van 1789. Nu terug naar de Artikelen van de Grondwet. Artikel I vertelt op welke manier beide Huizen van het Congres worden gekozen. De Afgevaardigden (435) zijn vertegenwoordigers van het volk en worden om de twee jaar gekozen. De bevolkingsomvang van een Staat bepaalt de hoeveelheid te kiezen afgevaardigden per Staat. Het Huis van Afgevaardigden kiest zijn eigen voorzitter en ambtenaren. De Senatoren (100) – twee uit elke Staat, hoe groot of hoe klein die ook is – vertegenwoordigen de Staten (waarbij dus de observatie geldt dat zij sinds Amendement 17 van 1913 door de burgers worden gekozen). Zij zitten voor zes jaar in dat Huis. De Vicepresident is qualitate qua voorzitter van de Senaat. Als de President terecht staat wegens ernstige wandaden is de Voorzitter van het Hooggerechtshof Voorzitter van de Senaat. Beide Huizen bepalen zelf de manier waarop hun European Federalist Papers © Leo Klinkers & Herbert Tombeur, 2012-2013 (www.europeanfederalistpapers.eu)

79

verkiezingen plaatsvinden. De President van de Verenigde Staten van Amerika is niet bevoegd om het Congres te ontbinden. Beide Kamers kunnen wetten maken. Maar voor federale belastingwetten is alleen het Huis van Afgevaardigden bevoegd. Alle wetten moeten in beide Huizen van het Congres goedgekeurd worden. De regering ontwerpt geen wetten en is als uitvoerende macht gehouden de wetten van beide Huizen uit te voeren. Om die reden treden er dus geen regeringsleden op in de Kamers. Alle wetten zijn er dus naar onze terminologie initiatiefwetten van leden van het Congres. De meeste Europese landen hebben geen presidentieel stelsel, maar kennen een zogeheten parlementaire democratie. Dat houdt in dat het parlement de baas is over de uitvoerende macht en daarom de minister-president en leden van de regering ter verantwoording kan roepen. Maar in de VS is er geen ministeriële verantwoordelijkheid, noch de zogeheten vertrouwensregel (= een minister hoort op te stappen als hij niet langer het vertrouwen van het parlement bezit). In een presidentieel stelsel als dat van de VS bestaat dat dus niet. Het Congres en de President zijn gekozen door het volk en leggen verantwoording af aan het volk. Dat verklaart het uitgebreide commissiestelsel en personeelsbestand in beide Huizen. Maar het verklaart tevens het uitgebreide lobbywerk van de kant van de uitvoerende macht om leden van de Huizen te overtuigen van de noodzaak om bepaalde wetten te maken. De President en zijn Ministers zitten niet te wachten totdat er eens een keer vanuit een Huis een wetsvoorstel arriveert, maar ze voeren achter de schermen van de Huizen actief beleid om wetten uit te lokken. Elk wetsvoorstel komt dus uit een van de Huizen en wordt eerst aan de President voorgelegd. Hij kan het tekenen, of er een gemotiveerd veto over uitspreken. In het laatste geval gaat het terug naar het betreffende Huis dat er nog een keer over kan nadenken. Als dat Huis en het andere Huis het voorstel vervolgens met twee derde meerderheid aannemen, gaat de wet door. Nuances op dit systeem laat ik hier buiten beschouwing en verwijs naar het eerder aangehaalde boek van Eric Janse de Jonge ‘Amerikaans Staatsrecht’. De bevoegdheden van het Congres betreffen zaken van nationaal belang. Bijvoorbeeld de munteenheid, de federale belastingheffing, de commerciële relaties met andere landen, de buitenlandse zaken en de defensie. En nog een aantal – uitputtend – opgesomde zaken. De limitatieve opsomming van de bevoegdheden van het federale gezag is een typisch kenmerk van het federale stelsel: de Staten mogen eigenlijk alles wat niet expliciet aan het federale gezag is toebedeeld. Nauwkeurig is vastgelegd dat de federale overheid zich niet mag bemoeien met onderwerpen die tot het bevoegdhedencomplex van de Staten behoren. Zie hier de bescherming van de soevereiniteit van de lidstaten. En omgekeerd is ook geregeld in welk opzicht die Staten het federale gezag niet mogen doorkruisen, tenzij met toestemming van het Congres. Hier blijkt precies een van de belangrijkste verschillen tussen het intergouvernementalisme en een federatie: geen hiërarchie tussen top en bottom, plus soevereine wetgevende macht voor zowel de Federatie als voor de samenstellende delen, de Staten. Dus geen externe inmenging in het federale bestuursniveau en in dat van de Staten. Dit is exact het punt dat de populaire misvatting weerspreekt als zou een federale Staat een superstaat zijn die de soevereiniteit van de deelstaten afbreekt en opslorpt. Quod non. Dit is des te méér opmerkelijk omdat het Europese intergouvernementele system in toenemende mate meer bevoegdheden toekent aan nationale parlementen om invloed uit te oefenen op de Brusselse besluitvorming, bijvoorbeeld op het gebied van de Economische en Monetaire Unie. Dat leidt tot een opeenstapeling van conflicten. In een federaal stelsel blijven de bevoegdheden gescheiden.


80

Artikel II bestrijkt het bevoegdhedencomplex van de uitvoerende macht onder leiding van de federale President. Het regelt onder meer zijn verkiezing, het opperbevelhebberschap van de defensie, het benoemen van ambassadeurs, ambtenaren en de rechters van het Hooggerechtshof. Dit artikel legt tevens de basis voor de State of the Union, de jaarlijkse verklaring van de President aan het Congres over de staat van de Staat. Ook vindt men hier de beruchte impeachment clausule, de mogelijkheid om een President en Vicepresident af te zetten wegens ernstige misdragingen (“Treason, Bribery or other high Crimes and Misdemeanors”). Dat leidde in 1974 door de Watergate affaire tot het aftreden van President Richard Nixon. Artikel II bevat ook de zin waarmee een President zijn ambt aanvaard “I do solemly swear ….” Dat ging bij de eerste inauguratie van Barack Obama even fout en moest toen herhaald worden. Dus net als het geval is bij de bevoegdheden van het Congres zijn die van de President ook limitatief opgesomd. Dat neemt niet weg dat in de loop der jaren zowel de wetgevende als ook de uitvoerende macht zich implied powers (impliciete bevoegdheden) gaan toe-eigenen. Maar die kunnen nimmer de expliciet in de Grondwet genoemde bevoegdheden overrulen. Een voorbeeld van dergelijke implied powers zijn de zogeheten Presidential Executive Orders. Hoewel er strikt genomen geen juridische basis hiervoor is kan de President aan personen binnen de uitvoerende macht opdrachten geven voor de uitvoering van taken die hij krachtens de wet nodig acht. Dergelijke orders hebben kracht van federale wet omdat ze geacht worden uit de wet zelf voort te komen. Binnen Europese rechtssystemen zouden we ze scharen onder het begrip discretionaire bevoegdheden. Maar ook hier speelt het beginsel van checks and balances een rol. Als het Congres zo’n order niet op zijn plaats vindt kan het met een wet proberen die order ongedaan te maken. Vervolgens kan de President over zo’n wetsontwerp een veto uitspreken. En dat kan dan weer met twee derde meerderheid in het Congres overruled worden. Ook het Supreme Court kan een Presidential Executive Order onconstitutioneel verklaren. Dus aan de ene kant is optimalisering van de effectiviteit van de uitvoerende macht mogelijk, aan de andere kant zijn er voldoende waarborgen om te voorkomen dat die uitvoerende macht naar willekeur zijn discretionaire bevoegdheden gebruikt. Artikel III bepaalt dat het Federale Hooggerechtshof de ultieme rechtsprekende macht vormt. De leden ervan worden voor het leven benoemd en zijn niet afzetbaar. De benoeming geschiedt door de President, na goedkeuring van de Senaat. Zij kunnen dus onafhankelijk tot hun oordeel komen. Daarnaast wordt de bevoegdheid tot rechtspreken toegekend aan federale ‘inferior’ courts; wij zouden zeggen ‘lagere’ rechtbanken die zich uitspreken over geschillen inzake federale wetten. Een belangrijk aspect is de bevoegdheid van rechters om wetten én verdragen te toetsen aan de Grondwet en aan grondwettelijk goedgekeurde verdragen: wij noemen dat constitutionele toetsing, de Amerikanen noemen het judicial review . Het Hooggerechtshof is dé hoeder van de Constitutie. Hier vinden we ook de grondslag voor de juryrechtspraak. In Nederland onbekend, in België wel aanwezig in de vorm van de Hoven van Assisen, waar het gaat om halsmisdrijven. Artikel IV regelt kwesties binnen en tussen de deelnemende Staten. Alsook de relatie tussen het federale gezag en dat van de Staten. Verder gaat het over procedures voor privileges en immuniteiten van inwoners van Staten, regels voor de uitlevering van misdadigers tussen Staten, het toetreden van andere Staten tot de Federatie, met dien verstande dat het verboden is om binnen een Staat een nieuwe Staat op te richten en de garantie dat in elke Staat “a Republican form of Government” zal bestaan. Al eerder heb ik uitgelegd dat men in 1789 met republican doelde op ‘representatieve democratie’ tegenover ‘rechtstreekse democratie’ als volkssoevereiniteit in de meest strikte betekenis van ‘iedereen besluit over alles mee’. De dertien Staten van de Amerikaanse Confederatie ontwierpen, na hun feitelijke onafhankelijkheid van Engeland in 1776 ieder voor zich, een eigen staatsvorm en liepen European Federalist Papers © Leo Klinkers & Herbert Tombeur, 2012-2013 (www.europeanfederalistpapers.eu)

81

vervolgens hopeloos vast in eindeloze debatten over de betekenis van ‘democratie’ – variërend van een bestendiging van de constitutionele monarchie die men van Engeland gewend was, tot volkssoevereiniteit waarin elke stem meebeslissend was. Dit onderwerp was een van de redenen om in 1787 de Conventie van Philadelphia te organiseren. Bij die gelegenheid vond het democratiebegrip zijn karakter van representatieve democratie, binnen een Federale Constitutie. Aan de annalen van die Conventie ontleent Ralph Ketcham in zijn ‘The Anti-Federalist Papers and the Constitutional Convention Debates’ deze zinnen: ”Equally discredited was ‘mere democracy’ which still meant, as Aristotle had taught, rule by the passionate, ignorant, demagogue-dominated ‘voice of the people’. This was sure to produce first injustice, then anarchy, and finally tiranny.” En dus verdween dit van tafel. Artikel V regelt dat beide Huizen, en ook separate Staten, amendementen op de Grondwet kunnen indienen. Maar het vereist overeenstemming tussen federaal en statelijk gezag om een amendement erdoor te krijgen. Dit is een van de vernuftig ingebouwde checks and balances van de Amerikaanse Grondwet. Artikel VI stelt vast dat de rechters van elke Staat (dat zijn dus geen federale rechters) zijn gebonden aan de Grondwet, de federale wetten en de verdragen die grondwettelijk zijn aangenomen, zelfs al luiden die verdragen anders dan de wetten van enige Staat: de suprematie van de wet als nadere uitwerking van de ‘rule of law’. Elke staatsfunctionaris, inclusief de ambtenaren van de uitvoerende en rechtsprekende macht, moet een eed of gelofte afleggen. Overigens zonder de eis van benoembaarheid voor een openbaar ambt te binden aan een daaraan voorafgaand onderzoek naar de religie van betrokkenen. Het laatste artikel VII regelt de mogelijkheid dat deze Constitutie van kracht wordt als negen van de dertien deelnemende staten haar zouden ratificeren. Die meerderheid werd bereikt in 1789. Daarna traden de andere vier Staten toe. De laatste in 1790. Het bijzondere van deze bepaling is gelegen in de omstandigheid dat de toenmalige denkwijze over federaliseren nog niet uitging van 'samen uit, samen thuis'. Zij liet dus ruimte voor een meerderheidsbesluit, in plaats van de eis van unanimiteit/consensus door alle dertien Staten die betrokken waren bij de opmaak van de Constitutie. Dit is de Amerikaanse Constitutie in de notendop. Later zijn deze zeven artikelen aangevuld met zevenentwintig amendementen. De eerste tien amendementen bevatten grondrechten zoals wij die kennen in Europese grondwetten en verdragen. Die vormen een Bill of Rights (1791). Let wel, de Constitutie geldt voor elke inwoner in elke Staat. Zij is een federaal bezit. Daarnaast kunnen Staten als teken van hun soevereiniteit hun eigen weten regelgeving maken. Die wetten hoeven dus niet synchroon te zijn. Een bekend voorbeeld is de doodstraf die in sommige Staten wel, en in andere niet wordt toegepast. Wellicht ten overvloede herhaal ik: de Staten behouden allemaal hun eigen parlement, regering, rechtbanken, politie, belastingsysteem, onderwijssysteem et cetera. Hun gouverneur wordt rechtstreeks verkozen. Wie durft nog te beweren dat binnen een federatie de lidstaten hun soevereiniteit kwijtraken? Of dat zij een aanval op de natiestaat inhoudt? Niets is minder waar. Overigens moeten wij voorzichtig zijn met het vrijmoedig gebruik van het begrip natiestaat. De manier waarop Thierry Baudet de natiestaat verheerlijkt wijs ik categorisch af. Vergeet niet de geboorteakte van de Europese natiestaten: het Verdrag van Westfalen van 1648. De toen aan de Staten van Europa toebedeelde soevereiniteit was een elkaar uitsluitende soevereiniteit, primair gericht op het sauveren van de belangen van het eigen land. Een bron van herhaalde verderfelijke uitwassen. Niemand heeft dat beter geformuleerd dan Altiero Spinelli in een van de eerste alinea’s van het 1941 Ventotene Manifest, de geboorteakte van het moderne Europese federalisme: “De European Federalist Papers © Leo Klinkers & Herbert Tombeur, 2012-2013 (www.europeanfederalistpapers.eu)

82

absolute soevereiniteit van de nationale staten mondt telkens uit in overheersingsdrang omdat zij zich alle bedreigd voelen door de macht van de andere.” Vandaar dat na Westfalen 1648 nog zoveel oorlogen hebben gewoed. Terwijl we toegroeien naar een federaal Europa zullen degene die het woord ‘natiestaat’ in ere wensen te houden moeten leren dat binnen een Federatie de soevereiniteit van de Staat een gedeelde soevereiniteit is, gericht op solidariteit. Maar dit terzijde. De Constitutie is de hoogste vorm van gecodificeerd recht in de VS. Zij is vastgesteld namens het volk en vormt daarmee het fundament van de natie. Het is de Grondwet van het volk. Voor de oprichting van een Federatie Europa zou hetzelfde moeten gelden. Niets, maar dan ook niets is meer bepalend voor het verschil tussen het door de Europese Staten bij opeenvolgende verdragen herbevestigde intergouvernementalisme en een door de bevolking bij Grondwet te vestigen federalisme. En dat de Europese burgers dat in meerderheid wel zien zitten, daar ben ik optimistisch over. Laat mij in herinnering brengen wat Guy Verhofstadt meldt in zijn boek De Verenigde Staten van Europa, namelijk dat tot driemaal toe, in 2003, 2004 en 2005, niet minder dan vijfentwintigduizend burgers uit de lidstaten zijn bevraagd over de toen in voorbereiding zijnde Europese Grondwet: “Een afgelijnde meerderheid vond dat een grondwet nodig was, dat er één minister van Buitenlandse Zaken van de Europese Unie moest komen, dat er een Europese President moest worden aangeduid en dat aan het Europees Parlement meer bevoegdheden moesten worden verleend.” Als dit gevoelen van de Europese burgers ruim tien jaar later nog bestaat, kunnen we rekenen op een mandaat van het volk pro een Europese Grondwet. Zeker als die in afwijking van de indertijd beoogde Grondwet zeer beperkt is en kan bogen op het ferme predicaat ‘federaal’. Terzijde wettigt dit, door Verhofstadt genoemde feit, een weerspreking van een opmerking die we bij Luuk van Middelaar vinden. Namelijk zijn uitspraak dat het begrijpelijk is dat de regeringsleiders in de Europese Raad bijeen komen om de belangen van hun eigen burgers te verdedigen. Natuurlijk kent elk land burgers die hun eigen belangen voorop stellen en die graag door hun regeringsleider aan de gemeenschappelijke tafel uitgevochten willen zien. Maar als het erop aankomt zit een meerderheid van burgers daar niet op te wachten. Zij willen slechts dat hun regeringsleiders goed besturen, alert anticiperen op mogelijke ontwikkelingen, goede of slechte, en adequaat problemen aanpakken, met het kompas gericht op het gemeenschappelijke algemeen belang. Waarde Tombeur, met deze Paper doe ik dus een voorzet om ons denken over het constitutionele en institutionele stelsel van een te federaliseren Europa voor de 21e eeuw te laten voeden vanuit het historisch perspectief van het Amerika van eind 18e eeuw.


83

Nr. 15 – Tombeur, oktober 2012 Tombeur bevestigt de juistheid van de keus om de Amerikaanse Grondwet als basis te nemen voor de constitutionele en institutionele vormgeving van een Europese Grondwet. Hij kondigt aan dat hij in een later Paper de waarde van het Zwitserse constitutionele stelsel hieraan zal toevoegen. Hij benut Paper nr. 15 om de keuze voor de Amerikaanse Constitutie als best practice verder te onderbouwen met argumenten uit de demografische en maatschappelijke vergelijkbaarheid tussen Amerika en Europa. Personen die het gebruik van deze best practice als voorbeeld voor Europa wegens onvergelijkbaarheden zouden willen bestrijden, snijdt hij de pas af door te wijzen op de vele overeenkomsten tussen beide werelddelen. Deze Paper is cruciaal voor de compositie van een federale Europese Grondwet. Tombeur legt stap voor stap uit aan welke voorwaarden een dergelijke Grondwet zou moeten voldoen: de samenstellende bouwstenen voor de constitutionele en institutionele orde van de te ontwerpen Grondwet. Hij stelt voorts Klinkers de vraag of de Conventie van Philadelphia van 1787 van betekenis zou kunnen zijn voor de idee van Verhofstadt en Cohn-Bendit om ná de Europese verkiezingen in 2014 een Conventie te houden voor de constructie van een federaal Europa. En of dat federale Europa een presidentieel systeem zou moeten hebben of niet. Waarde Klinkers, ik las met belangstelling jouw uiteenzetting over de federale Grondwet van de VS. De Amerikaanse Constitutie is een belangrijk voorbeeld voor elk land dat een federatie wil vormen – gezaghebbende auteurs geven dat aan. De Amerikaanse Grondwet geldt nog steeds als het klassieke model daarvoor. Dus is ze dat ook voor een Europa dat federaal georganiseerd zou worden. De alom erkende waarde van de Amerikaanse Grondwet en de vergelijkbare situaties van de Amerikaanse Confederatie van de 18de eeuw en het intergouvernementele Europa van vandaag, zijn voldoende redenen waarom ik graag inspiratie zou halen uit de Amerikaanse Constitutie. Maar er zijn nog andere, mogelijk relevante, voorbeelden van stabiele federale grondwetten, bijvoorbeeld de Grondwet van Zwitserland, te meer omdat dit multiculturele land een micro-Europa is. Mijn kritische analyse, in Paper 9, van het Amerikaanse beleid in de periode van 1944 tot nu, belet niet dat wij de Amerikaanse Grondwet kiezen als vertrekbasis voor het opmaken van een ontwerp van grondwet voor een Europese Federatie. Het buitenlands beleid van de VS aangedreven door eigen belangen, mag ons niet doen vergeten wat Europa fundamenteel gemeen heeft met de VS: de representatieve democratie, de rechtstaat en de individuele rechten en vrijheden van de burgers. Ik wou met die analyse in nr. 9 enkel aantonen dat Europa vroeger en nu, in deze multipolaire wereld, geen permanente bondgenoten heeft, laat staan bevriende naties. Het heeft slechts occasionele bondgenoten, permanente concurrenten en (potentiële) vijanden. Europa zal in deze wereld als geheel voor zichzelf moeten opkomen, want de Europese landen, natiestaten of niet, kunnen dit niet meer aan. Waarom? Dat hebben we elkaar al uitvoerig geschreven. Hun Europese intergouvernementalisme staat juist een federaal Europa, dat de concurrentie op wereldschaal wél aankan, in de weg. Een opinieonderzoek van Gallup en de European Council on Foreign Relations (ECFR) in oktober 2007, dus voor de bankencrisis uitbrak, toont aan dat een relatieve meerderheid van mensen juist méér macht en invloed van de EU in de wereld wensen. Deze vraag werd gesteld: “For the world to become a better place, do you believe that the global influence of the following major powers should increase, should decrease or should remain about the same as now?” Met de grootmachten werden bedoeld: Brazilië, China, de EU, India, Iran, Rusland, de VS en Zuid-Afrika. Uit de ondervraging van 57.000 personen in 52 landen blijkt dat 51% van de West-Europeanen méér invloed van de EU in de wereld wensen, veruit de hoogste score van de acht machten in kwestie, gevolgd door een groep van drie scores die dicht bij elkaar liggen, namelijk de score van Afrika, 37%, die van Centraal- en OostEuropean Federalist Papers © Leo Klinkers & Herbert Tombeur, 2012-2013 (www.europeanfederalistpapers.eu)

84

Europa, 36%, en die van Noord-Amerika, 34%. De overige twee regio’s in de wereld, Azië/Pacific en Latijns-Amerika volgen op grote afstand met respectievelijk 25% en 24%. Ivan Krastev en Mark Leonard van de ECFR trekken uit de hele studie de volgende conclusies: “The findings of the Voice of the People poll (…) reveal a world that is neither unipolar nor keen to return to traditional power politics. Furthermore, it is a world that seems to be crying for greater European leadership. The paradox of the EU’s power is that its strenght may be rooted to some extent in the perception of its weakness. The fact that nobody is interested in balancing the EU may stem – at least in part – from a perception that the EU is unlikely to get its act together. Moreover, the decline of the EU’s soft power in the ex-USSR, Turkey and the Balkans shows that ‘softness’ in the long run may generate sympathy, but not necessarily respect. Whilst legitimacy is an increasingly important element in global politics, the EU must not make the mistake of confusing popularity with power.” Wie onze multipolaire wereld, beheerst door oude en nieuwe grootmachten niet ziet, wil of kan dit niet zien. Voor diegenen die (nog) niet willen of kunnen inzien dat de wereld van vandaag niet meer de wereld van het Congres van Wenen in 1815 is, noch de wereld van 1948, citeer ik hier graag de pertinente vragen van de Britse economist John Maynard Keynes en leg ze hen voor: “When events change, I change my mind. What do you do? When the facts change, I change my mind. What do you do, sir? When my information changes, I alter my conclusions. What do you do, sir? When someone persuades me that I am wrong, I change my mind. What do you do? …”. Antwoorden van gisteren op vragen van vandaag werken niet. Alleen idioten veranderen nooit van mening. Toen Barroso in zijn State of the Union de idee van een Federation of States opwierp zag hij al in dat de EU op de intergouvernementele manier disfunctioneert, maar in zijn conclusies rijdt hij zich halfweg vast. Toch is er nu heisa over de tweeslachtige uitspraak van Barroso. Sommigen zien in zijn woorden een aanval op de Europese natiestaten. Een aanval betekent voor mij het bedreigen van het voortbestaan van de (natie-)staten. Een dergelijke bewering is nonsens. Niets is minder waar met een federatie – een Europese federatie zal namelijk zowel uit de burgers als uit de Staten bestaan, maar dan wel met een eersterangs rol voor de vertegenwoordigers van de burgers. Bij hen zal het zwaartepunt van de besluitvorming in de Europese federatie liggen, niet meer bij de Staten en al zeker niet bij de regeringen en staatshoofden van die Staten in de Europese Raad. Nu moet een lid van de uitvoerende macht van een Staat met soortgenoten gaan bepalen wat het Europese belang is en dat nastreven. Mission impossible. Dat intergouvernementele systeem desorganiseert de Europese organisatie. Een bewijs wordt geleverd door de inflatie aan institutionele verdragen. Van het Verdrag tot oprichting van de EU (Maastricht, 1992) tot nu werden er tien gesloten – zonder de toetreding van nieuwe lidstaten en de Europees Economische Ruimte mee te rekenen. Of één verdrag om de twee jaar. Dat blijkt een hels tempo te zijn, als men weet dat de onderhandelingen en de ratificatieprocedures minstens twee jaren in beslag nemen. De houdbaarheid van die overeenkomsten is dus quasi nul. De geschiedenis leert ons alleszins die wijze lessen, inderdaad. Zeggen dat de geschiedenis zich wereldwijd steeds herhaalt, zou overdreven zijn. Maar wij beiden stelden al vast dat vergelijkbare situaties in de wereld herhaaldelijk zijn voorgekomen, zij het verschillend van tijd en plaats. Tot mijn spijt leert de mensheid blijkbaar niet snel, getuige de lange reeks dictaturen en oorlogen. Sommigen achten die nu in Europa onmogelijk. Met het recente Balkanconflict en de uitdagingen van de democratie in Hongarije voor mijn ogen, kan men mij daarvan niet overtuigen. Ik behoor niet tot die groep van mensen die geen gevaren voor geweld en dictatuur zien. Terecht krijgt de Europese Unie de Nobelprijs voor de vrede, maar dan met zowat tien jaar vertraging: de toetreding van acht Staten uit Centraal- en Oost-Europa tot de EU zou het geschikte moment geweest zijn, nu is het dat niet.


85

Bij mijn instemming met jouw voorstel om de Amerikaanse Constitutie te gebruiken als voorbeeld voor een Europese wil ik graag voorstellen ook gebruik te maken van de Zwitserse Grondwet. Die heeft zijn waarde sinds 1848 bewezen, onder meer omdat hij met regelmaat werd aangepast aan de veranderende omstandigheden, inclusief het oprichten van een nieuwe deelstaat (kanton). En ook omdat Zwitserland een Europa in het klein is. Een taalkundig, cultureel en religieus verscheiden land, met vier officiële talen. En toch uit het niets eerst een confederatie werd en daarna een stabiele federatie. Ik ontwijk de verscheidenheid van Europa niet. Ik wees erop in mijn Paper nr. 9. Daarom wil ik in een ander Paper onder meer onderzoeken hoe Zwitserland met die bijzondere diversiteit is omgegaan. Laten we beide Grondwetten bestuderen, vergelijken en gebruiken voor het ontwerpen van een Europese Grondwet. Met als basis de tekst van de Amerikaanse Grondwet. Een ontwerptekst die we als een sneuveltekst gericht zouden verspreiden. Wat vind je hiervan? Maar voordat ik mijn gedachten over de basis van een federale Europese Grondwet aan je voorleg, wil ik eerst de strijd aanbinden met hen die beweren dat je een homogeen volk nodig hebt om zo’n Federatie te kunnen oprichten. Eerst wil ik benadrukken dat de taalkundige en religieuze verscheidenheid hoegenaamd niet belet dat een Federatie Europa zou ontstaan – het volstaat vast te stellen dat er bepaalde gemeenschappelijke waarden, normen en belangen zijn. Die zijn er ongetwijfeld op Europese schaal, die raakten we al aan. Het is die gemeenschappelijkheid die de Federatie moet behartigen en niet de daarvoor totaal ongeschikte Staten. Het multiculturele debat is voor een Europese Federatie niet ter zake. Wat dat aangaat, lijkt mij Baudets tirade tegen het multiculturalisme, als een van de manieren waarop de natiestaten van Europa worden aangevallen, misplaatst of minstens curieus. De komst van mensen uit andere delen van de wereld willen weren om de eigenheid van de Europese natiestaten te conserveren, lijkt mij voor een historicus toch wel een vreemde zaak. Migratie bestaat al vanaf het moment waarop de eerste mensachtigen rechtop gingen lopen. Dat zal nooit ophouden. En migratie maakt dat grenzen, culturen, zeden en talen evolueren, omdat ze leren van elkaar. Ook verbeteren ze zichzelf uit concurrentie met elkaar. Kijk eens naar het volgende voorbeeld. Onder de titel ‘The Texas Model: Prosperity in the Lone Star State and Lessons for America’ schreef Chuck Devore een boek waarin Texas onder méér als volgt wordt gepromoot: “The Texas Model: Prosperity in the Lone Star State and Lessons for America is a project of the Texas Public Policy Foundation. The book compares Texas to its large state peers and details why Texas is increasingly the destination for Americans seeking a better life. The Texas Model describes a state with low taxes, modest government, and a lawsuit climate that allows entrepreneurship to flourish while encouraging job creation.”. Dat is de kracht van het Amerikaanse constitutionele federale systeem in de VS: de Staten concurreren met elkaar om steeds betere voorzieningen voor burgers te treffen. Allemaal onder de slogan dat de overheden er zijn voor de pursuit of the happiness van de burgers. Als de West-Germaanse stam van de Batavieren, eertijds wonend in het huidige Nederland, en de Galliërs die zich meer in het huidige België ophielden, tot in deze eeuw in staat zouden zijn geweest Baudets zienswijze te hanteren, namelijk het sluiten van de grenzen voor alle nieuwkomers, hoe primitief zouden we dan nu nog leven? Het afgezonderde en onherbergzame Nieuw-Guinea laat ons toe het ergste te veronderstellen. Wat mij er niet toe belet vast te stellen dat er in Europa op alle bestuursniveaus een totaal gemis is van een doelgericht migratiebeleid, zoals dat bijvoorbeeld bestaat in Australië, Canada, de VS en elders. Een met overleg georganiseerde migratie naar en vanuit de EU, zou de vergrijzing in Europa sociaal-economisch compenseren.


86

En wat een detail betreft van het door sommigen gehate multiculturalisme, namelijk de claim dat Europa dreigt te worden overmeesterd door moslims, citeer ik graag de volgende passus in ‘The End of the West’ van David Marquand: “The notion that a vast army of Muslims lurks in North Africa and the Middle East, waiting to colonize Europe, is straightforward paranoia. The parallel between modern European Muslims and Russian Bolsheviks ninety years ago is an example of the higher lunacy.” Zo, nou hoor je het ook eens van een ander. Het volstaat Europa even te vergelijken met bijvoorbeeld de VS en Zwitserland en te ontdekken dat deze en andere federaties ooit ontstaan zijn omwille van militaire en economische redenen, ondanks een taalkundige en andere verscheidenheid. Ik hoor en lees nochtans dat sommigen, onder wie de al geciteerde Larry Siedentop, erop wijzen dat die een extreme hindernis vormt voor het oprichten van een Europese federatie: Europa zou té verscheiden zijn om op zichzelf een politiek geheel te vormen. Dat zou een federaal Europa onmogelijk maken, in tegenstelling tot de zogenaamd homogene VS. Ik betwijfel deze stellingname ten zeerste. De kwestie van één volk te moeten zijn binnen een federatie is in wezen een non-kwestie. Zoals jij, beste Klinkers, al eerder opmerkte: binnen een Europese Federatie blijven de Duitsers Duits, de Engelsen Engels, de Fransen Frans et cetera. Dus ik bestrijd de stelling dat de VS veel homogener zouden zijn dan Europa. Ik citeer opnieuw David Marquand (nadat hij eerst Jürgen Habermas instemmend aanhaalde met de zin “Peoples emerge only with the constitutions of their states”): “Much the same is true for the United States. There was no ‘uniform people’ in the thinly settled, poorly developed former British colonies, strung out along the Atlantic seaboard and largely populated by subsistence farmers, in the decades following the American Revolution. Socially and culturally, the gifted and imaginative political elite that crafted the federal Constitution was far from representative of the people for whom it spoke.” En die relatieve homogeniteit is door de eeuwen heen min of meer constant gebleven. Niet alleen immigranten uit gans Europa hebben in de VS hun eigen levensgewoonten bewaard; in veel van hun verscheiden gemeenschappen kent men nog de taal die ze leerden in hun land van herkomst – linguïsten noemen die functionele tweetaligheid in eenzelfde gebied diglossie. Ook gemeenschappen van een andere origine en de oude naties in de VS vertonen verschillende manieren van leven, of het nu Afro-Amerikanen zijn, Latino’s of Indiaanse naties, die prachtige ‘Native Americans’. En toch hebben de meesten van al die Amerikanen een bepaald gevoel van gemeenschappelijkheid in de VS. Niemand stelt er de federatie zelf in vraag. Hoogstens stelt men de vraag of de verdeling van de macht over het federale gezag en dat van de staten vandaag de dag in evenwicht is. En als het om het vereiste van homogeniteit gaat, wat dan te zeggen van het federale Brazilië en het federale India: de grootste federatie ter wereld met 22 (van de 350) constitutioneel erkende talen? Kan het kleurrijker in een federatie? Waarom zou datzelfde gemeenschapsgevoel in Europa niet kunnen spelen? Naast het gevoel van regionale en nationale eigenheid? Waarom zouden Europeanen niet een bepaalde taal of een paar talen als ‘lingua(e) franca(e)’ in het openbare leven willen aanvaarden? Waarvoor ze ooit het Latijn gebruikten. Mensen hebben wel degelijk meerdere identiteiten, een gelaagde groepsidentiteit naast de individuele. Die identificatie is relatief en flexibel. Zo voel ik mij nu eens Antwerpenaar, ZuidBrabander, Nederlandstalige Belg (‘Vlaming’) of Belg ‘tout court’, dan weer Zuid-Nederlander, Beneluxer of Europeaan. Elke deelidentiteit is afhankelijk van tijd en plaats; er kunnen er volgens mij zelfs ontstaan of verdwijnen. Die identiteiten die alle latent aanwezig zijn maar zich onder bepaalde voorwaarden manifesteren, herkent iedereen toch bij zichzelf? En zie ik niet bij jou eenzelfde gelaagdheid van identiteiten? Ik herken in jou de Limburger, de Hollander, de halve Vlaming, Portugees en Surinamer door de landen waar je vaak vertoefde of woonde en je liet beïnvloeden door hun specifieke waarden en normen? En uiteraard een onvoorwaardelijke Europese identiteit? Ik kan je verzekeren, uit eigen ervaring, dat je, als Europeaan twee weken rondreizend in China, er met genoegen kennis maakt met een paar Spanjaarden. Een beetje Europese verwantschap, ver van huis. European Federalist Papers © Leo Klinkers & Herbert Tombeur, 2012-2013 (www.europeanfederalistpapers.eu)

87

Ik bedoel maar: het is niet omdat de culturele verscheidenheid in Europa moeilijk of onmogelijk een drijfveer kan zijn voor een federaal verband, dat diezelfde verscheidenheid een federatie zou beletten. Kijk eens naar de aangroei van verscheidenheid in de VS en naar de politieke stabiliteit in Zwitserland, dat al verscheiden was bij de oprichting van de Confederatie en daarna de Federatie. De drijfveer en het bindmiddel voor een federatie hoeven blijkbaar niet taalkundig of cultureel te zijn. De wereldgeschiedenis bewijst trouwens dat een externe factor dikwijls de doorslag geeft om een federale staatsvorm te kiezen, en niet een interne. Zoals bij het ontstaan van de federale Constitutie in de VS. Jij hebt al aangegeven dat vele anderen dan wij dat inzien, neem bijvoorbeeld Glucksmann. Ook William Riker ziet het zo. Hij beweert dat het meest voorkomende doel van een federatie militaire samenwerking is, steeds als instrument voor het bereiken van doelstellingen als veiligheid, welvaart en welzijn. Ik citeer hem uit de reeks ‘Federalizing Europe?’: “What goals are sufficiently desired to lead to a federation? The goal most frequently observed is military, although, of course, that goal is always instrumental. (…) Success in war depends on resources.” Daarna noemt hij vier manieren van federalisering om hulpbronnen te verwerven of te behouden. Minstens één manier lijkt me geschikt voor Europa, zoals ik beschreef in Paper Nr. 9, namelijk het samenvoegen van hulpbronnen, zeg maar allerlei middelen, om sterker te staan tegen niet-Europese concurrenten. Juist de interne en externe uitdagingen op economisch, sociaal en zelfs militair of politioneel vlak, zijn voor Europa de prikkels om die groeiende uitdagingen van toenemende concurrenten door een federaal Europa te laten aanpakken. De bestuurlijke schaalvergroting is de troefkaart van Europa bij uitstek. Nu bestaat de dringende noodzaak ze uit te spelen door middel van een federale organisatie. De groeiende concurrentie van subcontinentale economieën en de politieke instabiliteit aan de oostelijke en zuidelijke grenzen van Europa dwingen ons ertoe. Europa, wordt wakker, let op je zaak! Genoeg gepleit voor een Europa dat federaal kan en moet worden georganiseerd. Hieronder reageer ik op je aanbod om een constitutionele akte te ontwerpen, noem ze voor mijn part een Grondwet, al heeft Europa met zulk project een slechte ervaring gehad – jij hebt al het afgevoerde ‘Grondwettelijk Verdrag’ uit 2004 vermeld. Geen grondwet, maar wel degelijk het zoveelste verdrag tussen de Staten van de EU – een boek van 63.000 woorden in 448 artikelen, waaruit het Lissabonverdrag voortkwam. Ik ben best bereid met jou, waarde Klinkers, een Europese Grondwet uit te schrijven, maar vooraleer ik daaraan meewerk, wil ik je reactie op mijn volgende vragen en overwegingen. Onze afspraken daarover zullen dan het raamwerk vormen voor onze grondwettelijke sneuveltekst. Hier komen ze. Waarmee elke ontwerper van een federaal Europa zeker rekening zal moeten houden, is dat die federale constructie in Europa nieuw zal zijn. Het moet iets geheel anders zijn dan wat de meeste staten in Europa die vrij oud zijn en een hele geschiedenis achter zich hebben al hebben meegemaakt – een geschiedenis die maakt tot wat zij zijn of menen te zijn. Slechts vier van de meer dan dertig Europese Staten zijn zelf federaties, namelijk België, Duitsland, Oostenrijk en Zwitserland (hoewel zelf geen EU-land); met federalisme is men in Europa helemaal niet vertrouwd. Hier en daar is er een regionaliseringsproces, bijvoorbeeld in Spanje en Italië, maar dat is heel wat anders. Met als gevolg dat een Federatie Europa in een aantal Staten zal geassocieerd worden met een nieuwe Staat. Een ‘superstaat’ – een woord dat vaak in de media staat als het over een hervorming van Europa gaat. Zo interpreteren van oudsher de Britse en Ierse eilanden deze zaak, maar ook Staten als Nederland en Frankrijk, en Staten die sinds 1989 hun zogenaamde soevereiniteit hebben veroverd of herwonnen, voor zover die nog wat te betekenen heeft. Die zijn als de dood voor een Europa dat als een Staat opereert. Maar zij beseffen niet dat ze hechten aan symbolen die achterhaald zijn. Symbolen als nationale soevereiniteit zijn politiek van belang, maar als de symbolen European Federalist Papers © Leo Klinkers & Herbert Tombeur, 2012-2013 (www.europeanfederalistpapers.eu)

88

de realiteitszin in de weg komen te staan, dan zijn de aanhangers van die inhoudsloze symbolen fout bezig. Anderen laten zich misleiden onder invloed van de sociale psychologie: zij projecteren het gevaar voor dictatuur en oorlog, die vooral ontstaan zijn uit staatsnationalisme, op de organisatie Europa. Die perceptie is absurd, want Europa als geheel treft geen schuld aan die jarenlange ellende, doodeenvoudig omdat in de eerste helft van de 20e eeuw nauwelijks een intergouvernementeel Europa bestond. Beide misvattingen moeten wijken voor de internationale realiteit, namelijk de externe bedreigingen van allerlei aard voor Europa. Het gaat hem om het verleggen van de ooit ingestelde focus en om het durven treden buiten de geijkte denken gedragspatronen. Out of the box, zoals je terecht schrijft, beste Klinkers. Om de tegenstanders van Europa de mond te snoeren, stel ik voor dat de Europese Constitutie niet meer dan nodig zou lijken op een statelijke grondwet. Daarmee bedoel ik dat zo’n Grondwet niet de schijn mag wekken van een superstaat. In Europa hebben alle Staten een geschreven grondwet, behalve het Verenigd Koninkrijk. Deze grondwetten gelijken erg op elkaar: ze bevatten allemaal de organisatie van de horizontale machtsdeling tussen de drie staatsmachten, de trias politica, hun verhoudingen tot elkaar en de rechten en vrijheden van de burgers. Dat brengt me ertoe in de Europese Grondwet liever geen Bill of Rights op te nemen. Hooguit zou ze verwijzen naar die rechten en vrijheden zoals die reeds gewaarborgd zijn in verdragen, bijvoorbeeld het Handvest van de Grondrechten van de Europese Unie. Wat met de drie gescheiden machten, de trias politica? In de traditie van Montesquieu moet de Europese Grondwet, volgens mij, omschrijven welke bevoegdheid de machten bezitten en niet bezitten, wanneer ze samenwerken en hoe ze elkaar controleren. Wereldwijd hebben Staten deze drieledige organisatie op een of andere manier beschreven. De grondwettelijke stelsels in Europa komen in ruime mate overeen, met uitzondering van het Franse stelsel. Frankrijk kent een presidentieel bestel, terwijl de andere Staten een parlementair systeem hebben. Daarmee rijst de vraag voor welk stelsel Europa best kiest. Daarmee beland ik nu bij de vraag welk stelsel de Federatie Europa zou moeten hebben. In Paper nr. 5 stelde ik dat elke federatie haar kenmerken heeft en dat men ze kan indelen volgens een aantal criteria. We zijn het erover eens dat het intergouvernementalisme of het interstatelijke besturen, door de regeringen van de Staten, Europa in een doodlopende straat heeft geleid. In die wetenschap gaan we er ongetwijfeld over akkoord dat de Grondwet de federatie zo zou moeten organiseren dat zij in haar werking zo weinig mogelijk afhankelijk is van de Staten, om te vermijden dat Europa weer vastloopt. Met aandacht voor een doelmatige vertegenwoordiging van burgers uit zoveel mogelijk Staten. Die overwegingen leiden mij ertoe de Federatie Europa uit te tekenen met deze dominerende kenmerken: exclusief bevoegd, autarkisch, institutioneel drieledig en intrabestuurlijk georganiseerd. Ik noemde deze begrippen al in Paper Nr. 5. Graag leg ik ze in deze context opnieuw uit. Voor het uitoefenen van de federale bevoegdheden mag men het functionalisme niet opnieuw hanteren als middel tot Europees beleid voeren en afdwingen (functionalisme is doen wat Brussel denkt wat goed is voor Europa). Daarom stel ik voor dat de Europese Federatie enkel die bevoegdheden kan uitoefenen die de Grondwet haar uitdrukkelijk toewijst – ze moet exclusief bevoegd zijn voor het regelen van een aantal zaken. Dit betekent dat daarin een lijst van Europese beleidsdomeinen moet worden bepaald – wat Duitstaligen een Kompetenz Katalog noemen (een catalogus van limitatief opgesomde bevoegdheden) – en dat die lijst slechts bij unanimiteit van de Staten kan worden gewijzigd. De andere, niet vermelde domeinen blijven dus behoren tot de Staten. Dit spoort met het voorbeeld van de Vereniging van Eigenaren (VVE) dat je al een paar maal hebt gebruikt om uit te leggen dat het bestuur van zo’n VVE over zelfstandige bevoegdheden beschikt en de eigenaren van de appartementen ook. Zonder hiërarchie van boven naar beneden of omgekeerd. European Federalist Papers © Leo Klinkers & Herbert Tombeur, 2012-2013 (www.europeanfederalistpapers.eu)

89

Dus een exclusieve verdeling van soevereiniteit tussen enerzijds de lidstaten en anderzijds het federale gezag sluit concurrerend beleid uit, zodat een hiërarchie van federale, respectievelijk statelijke regelgeving in principe overbodig is. Dit systeem beperkt de kansen op conflicten van machtsuitoefening tussen de federale overheid en de Staten. Als er toch zulke conflicten ontstaan of dreigen te ontstaan, moeten instrumenten als bijvoorbeeld juridische adviesraden en rechtsprekende colleges tussenkomen. Het federale Europa moet beschikken over eigen middelen – het moet autarkisch zijn. Dat houdt in dat het eigen belastingen moet kunnen heffen, om te vermijden dat de Federatie bij de opmaak van haar begroting passief zou moeten toezien op een triest schouwspel dat de Staten thans opvoeren bij de opmaak van elke meerjarenbegroting voor de EU – waarover Fernand Jadoul iets schreef in Paper nr. 13. Vergelijk dit met de servicekosten die de eigenaren van appartementen binnen een VVE betalen om het bestuur in staat te stellen zorg te dragen voor de gemeenschappelijke belangen. Zo vermijdt men de ruilhandel met meer verliezers dan winnaars, afgesloten door ministeriële slogans als “I want my money back!”. Zonder fiscale zelfstandigheid kan de Federatie Europa niet effectief functioneren – ‘No representation without taxation’ moet het parool zijn. De Europese fiscaliteit zou volgens mij best verband houden met de beleidsdomeinen die de Grondwet aan de Federatie toegewezen heeft. De Grondwet zou de fiscale bevoegdheid van Europa moeten omschrijven, al was het maar via het uitsluiten van bepaalde heffingsgrondslagen. Institutioneel moet Europa, weer om reden van onafhankelijk besturen, los van de gefedereerde Staten, beschikken over wetgevende, uitvoerende en rechtsprekende instellingen, over een eigen trias politica. Het zou dus niet functioneel georganiseerd zijn, zoals Duitsland waar de Bond de federale wetgeving maakt, maar die door de Länder moet worden uitgevoerd – voor federale regels ligt daar de wetgevende macht dus bij de Federatie, de uitvoerende macht bij de deelstaten. Omdat wij zouden moeten kiezen voor exclusief toe te wijzen beleidsdomeinen voor de federale overheid, lijkt het aangewezen de federale overheid van Europa wetgevende, besturende en rechtsprekende instellingen te geven; ook ter ondersteuning van het gezamenlijke vertrouwen dat de federale regels op dezelfde wijze gelden en gehandhaafd worden in de ganse Federatie. Hierdoor rijzen de vragen naar een tweekamerstelsel, de verhouding tussen beide Kamers en de macht van het uitvoerende orgaan. Er moet een federaal Hof van Justitie bestaan, om de eenheid van rechtspraak in de gehele Federatie te waarborgen. Nu de kwestie van het organiseren van de wetgevende macht op zichzelf. In een klassieke federatie bestaan er twee Kamers, één die de burgers van de gehele federatie rechtstreeks vertegenwoordigt, en een andere Kamer die de Staten vertegenwoordigt. Deze tweede Kamer belichaamt immers het niet-federale deel van de soevereiniteit. Ze lijkt me in het Europa dat als erg verscheiden gepercipieerd wordt en historisch zwaar belast is, noodzakelijk te zijn. Ik kies dus voor twee Kamers van de wetgevende macht. De federale Grondwet van Europa moet niettemin, om dezelfde reden, de interferentie tussen het functioneren van de Federatie en dat van de Staten zo beperkt mogelijk houden: beide bestuursniveaus moeten zelfstandig van elkaar kunnen werken, waarbij met de nodige instrumenten moet vermeden worden dat ze elkaar gaan tegenwerken. Als slot van mijn bijdrage tot de machten, stel ik hier de exclusiviteit van dit parlementaire mandaat voor. De Grondwet moet niet alleen uitsluiten dat de leden van de federale Kamer van de Staten eender welk ander politiek mandaat uitoefenen, op welk bestuursniveau ook. Lidmaatschap van het ganse Congres, beide Kamers dus, moet onverenigbaar zijn met elk ander politiek mandaat. De volksvertegenwoordigers moeten door het volk en de Staat-vertegenwoordigers moeten door de statelijke legislaturen verkozen worden, lijkt me. Zoals ook oorspronkelijk het geval was in de Verenigde Staten, zoals jij al beschreef in Paper nr. 14 over de Amerikaanse Grondwet. Maar laten we daar niet op vooruitlopen.


90

Opvallend in die Amerikaanse Grondwet is het presidentiële regime, wat betekent dat de President van de VS geen verantwoording hoeft af te leggen voor het Parlement, het Congres. Hij of zij wordt niet benoemd of verkozen door het Congres, maar door het volk via een stelsel van kiesmannen per Staat. Anderzijds kan de President het Congres niet ontbinden. Toch heeft de Amerikaanse President een vetorecht tegen wetgeving die het Congres ontwerpt. Ik vraag me af of zulk stelsel geschikt is voor Europa. Gaat die presidentiële macht, uitgeoefend door één persoon, niet te ver? Wat denk jij daarover? Ik ben benieuwd naar je antwoord. Nu wil ik niet verder uitweiden over de grondwettelijke krachtlijnen voor de trias politica; ik stel voor met de ontwerptekst pas te starten, nadat we de hoofdlijnen ervan hebben afgesproken. Ik verneem alleszins graag eerst jouw mening over wat ik hierboven neerschreef. Een hoofdlijn die we volgens mij ook dringend moeten aftoetsen onder elkaar, is het kiezen van de gelimiteerde beleidsdomeinen waarvoor de Federatie Europa bevoegd zou zijn. Want met een limitatieve opsomming van die domeinen waarover een federaal gezag soeverein kan beslissen, als gevolg waarvan de lidstaten soeverein blijven voor alle andere domeinen, kan ook aan de meest verstokte antifederalist duidelijk worden gemaakt dat we hiermee geen superstaat, noch een ‘verdamping’ van de onderscheiden natiestaten creëren. In vaktermen: de niet expliciet aan de Federatie toegewezen beleidsdomeinen, dat zijn de zogenaamde residuaire domeinen, blijven bij de Staten. Hierover wil ik nu enkel nog dit kwijt. De federale Europese Grondwet moet dus een middel zijn om de gemeenschappelijke belangen van zijn inwoners, niet die van de Europese Staten, te behartigen. Binnen de federale Grondwet kunnen de Staten zelf voor hun eigen belangen zorgen. Welke Europese belangen zouden dat dan zijn – met andere woorden, wat houdt de concrete gemeenschappelijkheid in? Heel eenvoudig wat mij betreft. Alle Europeanen hebben dezelfde basisbelangen: veiligheid, gezondheid en werk – gewoon als persoon, als ondernemer, werknemer of consument maakt onze nationaliteit en onze moedertaal toch weinig of niets uit? Voor dat soort belangen moet op het eerste zicht de Federatie Europa instaan en niet meer elke Staat afzonderlijk. Wat vind jij? Tot slot van deze Paper vraag ik je mening over het te volgen pad, het proces. Ook het intergouvernementele Europa heeft ooit een conventie opgericht, in 2001, maar haar werk liep uit op een anticlimax: het zogenaamde ‘Grondwettelijk Verdrag’ – what’s in a name? – als resultaat ervan werd in 2005 door Nederland en Frankrijk bij referendum afgewezen. Het werd vervangen door het even complexe Verdrag van Lissabon en zijn reeks amendementen. Want ja, elke verdragsluitende Staat had een vetorecht: één verwerping volstond om het Grondwettelijk Verdrag te kelderen. Daarom stond men elk land toe verbijzonderingen van, en uitzonderingen op de tekst in te dienen. Dat resulteerde in het wettelijk monster dat jij eerder hebt beschreven. Laten we uit die mislukking leren en het nu anders doen, maar hoe? Hoe kunnen wij nu eindelijk een fatsoenlijke federale Constitutie wel bereiken? Welke instellingen, welke grondwetgevers, de zogenaamde constituanten, zijn daarvoor nodig? Vanwaar halen de constituanten hun legitimiteit om die Grondwet uit te vaardigen? Noch de Staten, noch het intergouvernementele Europa annex Commissie die steeds meer op het secretariaat van de Europese Raad lijkt, noch het Europese Parlement dat in statelijke kieskringen verkozen is, dus geen Europese legitimiteit bezit, maar wel macht, kunnen hierbij een rol spelen. Wie of wat dan wel? En hoe pakt men dat grondwettelijk project best aan? Kan de Conventie van Philadelphia 1787 voor het Europa van vandaag een voorbeeld zijn? Ik vraag me trouwens al lang af hoe die Conventie zo werd opgevat en georganiseerd, dat ze erin is geslaagd de federale Grondwet te laten aannemen, snel of traag. Hoe kon haar ontwerptekst er voldoende steun krijgen? Kun jij als bestuurskundige daarover iets vertellen? European Federalist Papers © Leo Klinkers & Herbert Tombeur, 2012-2013 (www.europeanfederalistpapers.eu)

91

Graag verneem ik, beste Klinkers, jouw mening over dit alles. In afwachting van jouw antwoord, ga ik de Zwitserse Federatie verder bestuderen.


92

Nr. 16 – Klinkers, oktober 2012 Klinkers gaat in Paper nr. 16 in op het ontstaan en het functioneren van de Conventie van Philadelphia in 1787. Hij schetst hoe ook toen al het streven naar een federaal stelsel het karakter had van een processie van Echternach: twee stappen vooruit en een achteruit. Als de founding fathers van de Amerikaanse Grondwet met een samenhangend betoog rond een constitutioneel vraagstuk naar voren traden, waren er altijd tegenstrevers om de confederale visie te ondersteunen. Maar uiteindelijk kozen de Conventie-gedelegeerden in meerderheid voor het federale ontwerp. Naar aanleiding van de vragen die Tombeur in de vorige Paper stelt over het idee van Verhofstadt en Cohn-Bendit om na de Europese verkiezingen van 2014 een dergelijke Conventie als die van Philadelphia te organiseren, geeft Klinkers aan dat hij dat voorstel ziet als een strategische fout: die Conventie moet niet pas na de Europese verkiezingen in 2014 plaatsvinden maar reeds in 2013. Naar zijn mening moeten die verkiezingen principieel in het teken staan van de keus voor of tegen federalisering. Laat mij beginnen met de antwoorden op je vragen in Paper Nr. 15. Graag stem ik in met jouw voorstel om bij het ontwerpen van een concept van een Europese federale Grondwet naast de Amerikaanse Grondwet ook die van Zwitserland in beschouwing te nemen. Verder deel ik volledig je exposé over de constitutionele en institutionele contouren van een Europese federale Grondwet. Vooral ook de keus om aan het federaal gezag een beperkt aantal domeinen te geven kan voorkomen dat de indruk wordt gewekt dat hier een superstaat wordt voorgesteld. Zo’n limitatieve opsomming van de bevoegdheden van het federale gezag elimineert ook volledig de perfide werking van het ‘subsidiariteitsbeginsel’. Ik kom daar later in deze paper op terug. Over de manier waarop een federale Grondwet door constituanten zou kunnen worden vastgesteld moeten we later spreken als we het ontwerp daarvan gereed hebben. Bij één punt van jouw betoog moet ik een correctie plaatsen. Sprekend over de bevoegdheid van de Amerikaanse President – het vetorecht op voorgestelde wetten – vraag jij je af of zulk regime geschikt is voor Europa. Het constitutioneel gebaseerde antwoord is: ja. Je meldt slechts één deel van het juridische stelsel. Krachtens de Amerikaanse Grondwet kan een presidentieel veto worden ‘overruled’ door een twee derde meerderheid in de Huizen van het Congres. Dat is het tweede deel. Dus die President is niet almachtig. Dit is een van de vele checks and balances die de Amerikanen binnen het beginsel van de trias politica hebben geformuleerd. Voorts ben ik van mening dat het presidentiële systeem een verademing is vergeleken met de parlementaire democratie die wij in de meeste Staten van de EU kennen. Graag reserveer ik mijn argumenten daarvoor in de volgende Paper waarin ik dat gedetailleerder kan toelichten. Tot slot deel ik je mening over de vergelijkbaarheid van het Amerika toen en nu, met de demografische en financieel-economische situatie in Europa op dit moment. Men hoeft slechts kennis te nemen van het schitterende boek van Geert Mak, ‘Reizen zonder John’, om te zien hoe de verschillen in rijkdom en armoede, in vooruitgang en achterstand, in vallen en opstaan, in politieke stilstand en plotselinge omslagen, in verstedelijking en leegloop van het platteland in Amerika vergelijkbare toestanden in Europa weerspiegelen. Dat besef groeit temeer, als je ook het eerder genoemde boek ‘Alle Presidenten’ van Frans Verhagen leest. Dat exposé van de politieke en maatschappelijke omstandigheden waaronder de vierenveertig Presidenten werden gekozen en hun ambt uitoefenden, geeft een verdiept inzicht in het ontstaan van de Amerikaanse werkelijkheid die zo treffend door Mak wordt beschreven. Ik begin nu met de laatste vraag in jouw Paper Nr. 15. Je wilt weten hoe de Conventie van Philadelphia van 1787 voor het Europa van nu een voorbeeld zou kunnen zijn. Om daar een goed European Federalist Papers © Leo Klinkers & Herbert Tombeur, 2012-2013 (www.europeanfederalistpapers.eu)

93

antwoord op te kunnen geven moet ik eerst praten over het per 1 oktober jongstleden verschenen boek ‘Voor Europa’ van de hand van de Europarlementariërs Guy Verhofstadt en Daniel Cohn-Bendit. Verhofstadt als voorzitter van de Alliantie van Liberalen en Democraten voor Europa. En Cohn-Bendit als medevoorzitter van de fractie De Groenen/Vrije Europese Alliantie. Hun geschrift wekt mijn bewondering én verwondering. Ik moet eerst daarover uitweiden, om daarna pas de betekenis van de Conventie van Philadelphia te kunnen toelichten. Waarom mijn bewondering voor het boek van Verhofstadt en Cohn-Bendit? Beide auteurs behoren tot een aparte categorie politici: zij schrijven boeken. Dat is bijzonder. Niet zozeer omdat de meeste andere politici, waar ook ter wereld, geen boeken schrijven, maar omdat het vastleggen van een politieke ideologie in een boek de schrijver kwetsbaar maakt. Daar is moed voor nodig. Het geschreven woord kan immers eindeloos herlezen, becommentarieerd en bekritiseerd worden. Op het gesproken woord, daarentegen, hebben politieke tegenstanders weinig vat. Dat is vluchtig. En kan bij al te erge oppositie worden afgedaan als een verkeerd begrepen opmerking. Maar eenmaal op papier gezet, ligt het politieke waarden- en normenpatroon van de schrijver naakt op tafel, klaar om ontleed te worden door oppositionele chirurgen met scherpe messen. In dit boek is die naaktheid zelfs extreem. Zelden las ik een geschrift, deels een verhaal, deels een interview, dat zo begeesterd en gepassioneerd een politiek standpunt vertolkt. Niets, maar dan ook niets wordt omfloerst, bedekt, cryptisch of met slagen om de arm geformuleerd. Woord na woord, zin na zin wijzen de auteurs in een razend tempo op de diepdroevige defecten van het intergouvernementele systeem. Om met dezelfde vaart – en met een niet te stuiten reeks argumenten, feiten en cijfers – het nut en de noodzaak van een federaal stelsel te onderbouwen. Voor overtuigde Europese federalisten een feest om te lezen. Maar, en daar begint mijn verwondering, om diezelfde reden een gruwel voor antifederalisten. Het is moeilijk te begrijpen waarom deze twee doorgewinterde politici zich zo hebben laten gaan. Nogmaals, voor mij is dat boek een (h)erkenning van de juistheid van het pad dat jij en ik lopen, met bestemming ‘Federaal Europa’. Maar mensen die een Federatie Europa afwijzen – ofwel omdat ze daar gegronde redenen voor hebben, ofwel (zoals bij 99% het geval is) gewoon niet weten waar ze over praten – krijgen in de eerste drie-vier pagina’s van dat boek al zoveel klappen en schoppen, dat ze gewoon ophouden met lezen. Als een eigentijds ‘J’accuse …’, in de stijl van Emile Zola’s persartikel over de zaak van officier Dreyfus, beschuldigd van hoogverraad in het Frankrijk van meer dan een eeuw geleden, rekent ‘Voor Europa’ genadeloos af met iedereen die het in zijn hoofd haalt om de juistheid van het federale toekomstperspectief te bagatelliseren of te ontkennen. Het is twijfelachtig of juist die personen – voor wie immers de boodschap bedoeld is – een slag van 180 graden zullen maken. Het ligt meer voor de hand dat ze zich nog dieper ingraven in het intergouvernementele systeem. Waarom beide auteurs niet de moeite hebben gedaan om zakelijker te argumenteren is dus een punt van verwondering. Zij lopen nu ver voor de muziek uit, en kunnen niet zeggen dat dit komt omdat de anderen te langzaam lopen; ze geven die anderen geen kans om hen bij te houden of in te halen. Daarom heeft hun geschrift meer het karakter van een vlammend pamflet, dan van een bezonken boek. Een ander punt van verwondering is het steeds terugkerend – ook in andere boeken van Verhofstadt – verkeerd gebruik van het woord ‘integratie’ of ‘geïntegreerd’. In ‘Voor Europa’ wordt herhaaldelijk de gewenste federalisering beargumenteerd vanuit de behoefte of noodzaak aan meer integratie van de lidstaten. Die claim zien we steeds ook bij anderen, onder meer, zoals al eerder geduid, in de ‘State of the Union’ van José Manuel Barroso. Nogmaals, integratie is een mooi begrip, maar je moet wel goed opletten waar en hoe je dat gebruikt. Zoals het in ‘Voor Europa’ aan de orde komt wekt het de suggestie van het oplossen, verdampen van individuele naties. En uitgerekend die uitstraling van het woord ‘integratie’ is een belangrijke bron van weerstand tegen federalisering. De auteurs hadden duidelijk moeten maken dat door de verticale scheiding in een federaal stelsel boven de blijvende European Federalist Papers © Leo Klinkers & Herbert Tombeur, 2012-2013 (www.europeanfederalistpapers.eu)

94

soevereine bevoegdheden van de lidstaten een apart bevoegdhedencomplex komt te staan – niet hiërarchisch top down opererend zoals het geval is in het huidige intergouvernementele stelsel; maar elke laag zelfstandig opererend, waarbij de bovenste laag borg staat voor besluitvorming over zaken die een individuele staat zelf niet (langer) alleen kan waarborgen. Zoals het financieel-economische beleid, het buitenlands beleid, het defensiebeleid, en nog een paar domeinen. Jij noemde die al in Paper Nr. 15 onder het begrip exclusieve bevoegdheden. Daar, en alleen daar, voor dat federale niveau, mag men het woord ‘integratie’ gebruiken, in die zin dat domeinen die eerst door afzonderlijke staten zelf beheerd werden, voortaan in een federatie gemeenschappelijk worden verzorgd. De argumenten waarmee beide auteurs aangeven waarom afzonderlijke lidstaten in dergelijke beleidsdomeinen geen schijn van kans hebben tegen Amerika, India, Brazilië (allemaal federaties!) en China en enkele andere groeiende wereldmachten, waarvan de meeste federaties zijn, corresponderen overigens volledig met wat jij – waarde Tombeur – in Paper Nr. 9 al uitvoerig hebt geschetst. Het verkeerd gebruik van het begrip ‘integratie’ weerspiegelt een ander punt van verwondering. Namelijk het nagenoeg ontbreken van enig standpunt of voorstel van constitutionele en institutionele aard. Zij leggen in het geheel niet uit wat een federatie juridisch en organisatorisch inhoudt. Dat is een ernstig gemis. Want juist door rustig en zakelijk uit te leggen waarin een federale organisatie verschilt van een intergouvernementele is het mogelijk om via de rede aanhangers voor een federaal stelsel te winnen. De enige passage van constitutionele en institutionele aard is hun pleidooi om meteen na de Europese verkiezingen van 2014 een Conventie samen te roepen met vertegenwoordigers en afgevaardigden van alle geledingen van de Europese samenleving. Met als doel de vorming van een Europese federale Unie. Als voorbeeld wijzen ze op de Conferentie van Philadelphia die in 1787 de losse confederatie van staten omvormde tot een hecht federaal samenwerkingsverband onder de naam Verenigde Staten. Nu kan ik pas beginnen met mijn antwoord op je vraag hoe die Conventie van 1787 als voorbeeld zou kunnen dienen voor het federale Europa van morgen. Volgens mij maken Verhofstadt en CohnBendit hier een strategische fout. Naar mijn mening moet die door hen beoogde Conventie niet ná de verkiezingen van 2014 bijeenkomen, maar juist vóór die verkiezingen. Dus al in 2013. De uitkomst van het beraad in die Conventie moet dé inzet van de verkiezingsstrijd zijn: voor of tegen, alles of niets. En de organisatie daarvan moet al in 2012 starten. Waarom? Om te voorkomen dat diverse plannen, ideeën, voorstellen en rapporten die nu bij personen als Barroso, Van Rompuy, Westerwelle en wie nog meer, in voorbereiding zijn onder het mom van federalisering in wezen nog meer intergouvernementalisering creëren. Als reeds in 2012 duidelijk wordt dat 2013 wordt beheerst door een Conventie die zich wijdt aan de constructie van een federaal Europa, bestaat er een kans dat de genoemde plannen – voor zover ze het intergouvernementele systeem verdiepen – in de wachtkamer worden gezet. Nu de Conventie van Philadelphia zelf. Wederom een historisch perspectief als een best practice waarvan we zouden kunnen leren. Waarom organiseerde men die Conventie? Nadat een aantal Britse kolonies (dominions) zich in 1776 van Groot-Brittannië hadden bevrijd (afgesloten met Thomas Jefferson’s Declaration of Independence) gingen dertien Staten aan de slag om elk voor zich een eigen bestuurssysteem te creëren. Ze vormden een Confederatie onder een verdrag met de titel ‘Articles of Confederation’ (1777/1781) met het oogmerk gemeenschappelijke belangen samen te regelen. Echter, zonder boven hen zelf een apart orgaan neer te zetten dat voor die gemeenschappelijke besluitvorming zou zorgen. In de periode voorafgaande aan 1776 wemelde het al van honderden pamfletten, artikelen in dagbladen en andere geschriften over staatkundige zaken. Dat nam na het vaststellen van de ‘Articles of Confederation’ zelfs toe. Elke Staat ontwierp een eigen staatkundig systeem. In een beweging van ‘kolonie naar staat’ hopeloos verstrengeld in een wirwar van tegengestelde opvattingen en modellen.


95

Het was een vermoeiende, en vaak ontmoedigende zoektocht naar de basisprincipes en de voornaamste instellingen van een vrij bestuur. De veronderstelling dat ze na de onafhankelijkheidsstrijd voor zichzelf een bestuurlijk paradijs hadden geschapen – met een minimum aan staatkundige randvoorwaarden – viel in de praktijk zwaar tegen. Omstreeks 1787 hadden alle Staten diepgaande discussies gevoerd over de inrichting van zelfbestuur en die ook in praktijk gebracht. Zonder enige uniformiteit. Sommige Staten kozen voor een eenkamerstelsel, andere voor twee kamers. Enkele Staten introduceerden ook grondrechten, Bills of Rights. Na elf jaar experimenteren waren de bestuurlijke zwakheden duidelijk. Boven alles was er één majeur probleem: er was geen geld voor het financieren van zaken van algemeen belang. Het confederale Parlement kon wel geld laten drukken, maar dat had geen waarde. Geen van de confederale Staten betaalde op tijd of voldoende belasting. Er was geen gezamenlijke krijgsmacht ter verdediging van de Confederatie als een onafhankelijke staat tegen mogelijke vijanden. Men had alleen een losse verzameling slecht- of onbetaalde huurlingen. Na elf jaar confederaal doormodderen bleek uit niets dat het een trotse, gerespecteerde, onafhankelijke, soevereine natie was. Tijd om de koppen bijeen te steken. Terzijde: een nadere analyse van de grote hoeveelheid zwakheden en tekortkomingen van het toenmalige confederale systeem zou duidelijk maken dat de Europese Unie van vandaag exact dezelfde fouten vertoont. Maar anders dan het geval was in Amerika – waar men er al na elf jaar achter kwam dat men de Confederatie moest inruilen voor een Federatie – sukkelen wij in Europa al sinds 1950 met het plakken van lekkende pleisters op de stinkende wonden van ons eigen Europese confederale systeem. Na enkele mislukte pogingen in 1785 en 1786 om een gemeenschappelijk beraad te organiseren verzamelde zich – op initiatief van onder anderen James Madison, Alexander Hamilton en George Washington – in mei 1787 in Philadelphia een groep van vijfenvijftig personen als gedelegeerden van de twaalf van de dertien confederale Staten. Hoe heterogeen hun kennis en ervaring met staatkundige principes ook was, op enkele punten deelden ze min of meer dezelfde inzichten. Zoals de noodzaak van representatie en daarmee de verwerping van democratie als ‘iedereen mag meebeslissen over alles’. Ook aanvaardden zij de formule van James Madison, later door hem uitgewerkt in Nr. 51 van The Federalist Papers: “You must first enable the government to control the governed; and in the next place, oblige to control itself.” Dit laatste is het leidend motief geweest om de federale Constitutie als product van de Conventie van Philadelphia te beperken tot een ijzersterke vastlegging van de trias politica: de drie machten ten opzichte van elkaar in toom houden zodat geen van die machten een andere kan overheersen: die brengen liberty, nooit meer een overheerser. De Conventie van Philadelphia moest debatteren over moeilijke theoretische problemen van staatkundige aard, terwijl de gedelegeerden nogal van elkaar verschilden: sociaal, etnisch, religieus en qua welstand. Ze huldigden ieder hun eigen opvattingen over de noodzakelijke omvang van de Confederatie, buitenlandse betrekkingen en handel, scheiding van kerk en staat, privé-eigendom, landspeculatie, slavernij en staathuishoudkunde. Daarom is het des te meer opmerkelijk dat tijdens die Conventie een omslag van 180 graden plaatsvond. Zij was bijeengeroepen om het bestaande confederale verdrag van de ‘Articles of Confederation’ te amenderen, met de bedoeling de Confederatie sterker te maken. In plaats daarvan besloot de Conventie al in juni 1787 – op voorzet van James Madison – om een geheel nieuw, federaal systeem te ontwerpen. Deze voorzet van Madison staat bekend als het ‘Virginia Plan’, omarmd door de grotere Staten. Het leunde sterk op de ideeën van John Locke (een overheid moet draagvlak onder de burgers hebben) en op die van Montesquieu (je moet de drie machten scheiden). De aanwezige vertegenwoordigers van de kleinere Staten zagen dat plan als een staatsgreep en probeerden deze te keren met een tegenvoorstel, bekend geworden onder de naam ‘New Jersey Plan’. Die tegenzet faalde echter, in die zin dat partijen elkaar vonden in het zogeheten ‘Great Compromise’ van 6 juli 1787. Dat leidde tot European Federalist Papers © Leo Klinkers & Herbert Tombeur, 2012-2013 (www.europeanfederalistpapers.eu)

96

het gezamenlijke besluit dat er een federaal staatssysteem zou komen, met een Lagerhuis dat borg zou staan voor de representatieve democratie door middel van een Huis van Afgevaardigden naar rato van het aantal inwoners per Staat, en een Hogerhuis met twee vertegenwoordigers per Staat, dus niet gekoppeld aan de bevolkingsomvang van de Staat. Daarna ging het snel. Binnen enkele weken bereikte men overeenstemming over de bevoegdheden van de drie machten, over de verkiezing van de President, over de inrichting van het gerechtelijke systeem en over de manier van ratificeren van het ontwerp van de Constitutie. Dit ontwerp lag al op 6 augustus 1787 op tafel. Zeer opmerkelijk daarin was de limitatieve opsomming van de bevoegdheden van de Huizen van het Congres. Dit is het moment waarop ik wees in de tweede alinea van deze Paper: de noodzaak om dit onderwerp te projecteren tegen de achtergrond van het zogeheten ‘subsidiariteitsbeginsel’ binnen de EU-verdragen. Dat principe houdt in dat je aan de lidstaten moet overlaten wat de lidstaten zelf het beste kunnen doen. En dus niet door Brussel. Terwijl het principe daarachter is gelegen in het motief om de soevereiniteit van de lidstaten zoveel mogelijk onaangetast te laten evolueerde het intergouvernementele EU-systeem in werkelijkheid naar een centralistische, hiërarchisch afgedwongen uniformiteit. Een kwestie van de regeringsleiders en staatshoofden in de Europese Raad. Ik ga niet herhalen wat hierover al is gezegd in vorige Papers. Het is voldoende om vast te stellen dat het principe van subsidiariteit, als het al ooit heeft gewerkt, in elk geval stierf bij de instelling van de Europese Raad. En daarmee ontstond de groeiende weerstand van burgers en politici tegen deze schending van het principe die in de praktijk leidt tot erosie van nationale soevereiniteit. Terwijl deze systeemfout in Europa al honderden keren in vele jaren is bediscussieerd, hadden de gedelegeerden tijdens de Conventie van Philadelphia maar een paar weken nodig om het in de prullenbak te werpen. Wat was het geval? Het hierboven genoemde ‘Virginia Plan’ van James Madison bevatte een passage waarin aan het Congres de bevoegdheid werd toegekend “…… to legislate in all cases, to which the separate States are incompetent ……”. De gedelegeerden begrepen heel goed dat dit vrij spel gaf aan het Congres om op te treden als een supermacht, wettelijk bevoegd om elke wetgeving van de lidstaten te overrulen. In het debat over deze kwestie werd het concept van de noodzaak van verticale scheiding van machten geboren. Resulterend in het besluit om de bevoegdheden van de Huizen van het Congres te binden aan een limitatieve opsomming. Dit, mijn waarde Tombeur, is Amerika’s equivalent van de door de Duitsers gewenste Kompetenz Katalog waarover jij het had in Paper nr. 15. En deze limitatieve opsomming moeten ook wij inbrengen in ons concept van een federale Grondwet ter vervanging van het principe van subsidiariteit dat eigenlijk nooit gewerkt heeft. Terug nu naar Philadelphia. Van 7 augustus tot 10 september 1787 besprak de Conventie artikel voor artikel, lid voor lid, het ontwerp van die federale Constitutie. Veel tijd werd besteed aan de eveneens limitatieve opsomming van de bevoegdheden van de uitvoerende President, zijn relatie tot het Congres, en de wijze waarop die relatie via instrumenten als goedkeuring en veto procedureel vorm moest krijgen. Na 10 september zette een commissie zich aan het werk, onder leiding van Gouverneur Morris van Pennsylvania, om een finaal ontwerp te schrijven. Ondanks het gemor van een drietal gedelegeerden die zich er niet in konden vinden, tekenden negenendertig het ontwerp en stemden alle aanwezigen ermee in om het aan de burgers van de Staten voor te leggen. Daarmee begon in oktober 1787 het traject van ratificatie van de Constitutie. De voornaamste pleitbezorgers van het ontwerp profiteerden in die periode van een handig gebruik van woorden. In onze tijd meer bekend als de inzet van perceptie als instrument om mensen te overtuigen. Voor en tijdens de Conventie van Philadelphia werden begrippen als ‘confederatie’ en ‘federatie’ min of meer als synoniem gebruikt. Het ontwerp van de Constitutie werd echter onder de exclusieve benaming ‘federalist’ naar voren geschoven waardoor degenen die nog steeds de ‘Articles of Confederation’ European Federalist Papers © Leo Klinkers & Herbert Tombeur, 2012-2013 (www.europeanfederalistpapers.eu)

97

omarmden vanzelf ‘confederalists’ werden genoemd en vervolgens ‘antifederalists’. Een negatieve connotatie die heeft meegespeeld bij de – uiteindelijke – ratificatie van de Constitutie door de burgers van alle dertien Staten. Daar kwam bij dat het ‘federalist’ zijn gaandeweg werd vereenzelvigd met het zijn van de enige en waarachtige erfgenamen van de revolutie die de vrijheid had gerealiseerd. Bovendien wisten de federalisten – als effectief aspect van perceptie – burgers ervan te overtuigen dat met een stabiel en energiek federaal stelsel de Verenigde Staten zouden groeien, zowel in omvang, als in economische en in politieke macht. Dat is een juiste inschatting geweest. Zoals ik in eerdere Papers uit de doeken heb gedaan zetten Alexander Hamilton, James Madison en John Jay zich aan het schrijven van vijfentachtig Papers ter explicatie en verdediging van de federale Constitutie. Gepubliceerd in New Yorkse dagbladen tussen 27 oktober 1787 en 2 april 1788. Hamilton concentreerde zich hierbij op de behoefte aan een energiek bestuur, op de macht van het parlement, op uitvoerende en rechtsprekende aspecten. Madison richtte zich meer op het uitleggen van het karakter van het federaal stelsel, en op de checks and balances tussen de drie machten. Zij schreven, zoals eerder vermeld, onder het gezamenlijke pseudoniem Publius. De lezers wisten niet wie achter dat pseudoniem zaten. Het ontlokte federaal en antifederaal getinte krantenartikelen onder pseudoniemen als Brutus, Cato, Centinel, The Federalist Farmer. In januari 1788 hadden vijf Staten het ontwerp geratificeerd. In mei waren het er acht, nog eentje te gaan voor het in werking kunnen treden van de Constitutie. In juni 1788 stond het aantal op tien, meer dan voldoende voor de inwerkingtreding in 1789. Wegens dit juridische feit besloten de drie overblijvende Staten, ondanks hun oppositie tegen de Constitutie, ook tot ratificatie. Vanaf mei 1790 dus alle dertien. Laat mij nu terugkeren naar de oproep van Verhofstadt en Cohn-Bendit om na de EU-verkiezingen van 2014 een Conventie zoals die van Philadelphia in het leven te roepen. Ik onderstreep nogmaals dat dit al in 2013 moet plaatsvinden, als ultieme uitdaging aan de intergouvernementalisten in de aanstaande 2014 verkiezingsstrijd. Maar een Conventie zoals in Philadelphia lijkt mij niet verstandig. Een aantal mensen enkele maanden opsluiten op één plek is niet meer van deze tijd. Zeker niet als het de bedoeling is om de federalisering van Europa vanuit het volk te laten ontstaan en te laten ratificeren. Met behulp van de sociale media is het anno 2013 mogelijk om heel Europa te activeren. Kwestie van organisatie. Voorts zou ik, in afwijking van de methode van Philadelphia, willen bepleiten dat het activeren van Europese federalisten in alle EU-landen niet tot doel moet hebben een federale Grondwet voor Europa te ontwerpen, maar een eerste ontwerp van zo’n Grondwet van alle kanten te becommentariëren en te verbeteren. Tot dat doel – waarde Tombeur – acht ik ons verplicht te doen wat Verhofstadt en Cohn-Bendit hebben nagelaten: duidelijkheid verschaffen over de constitutionele en institutionele aspecten van een federale Europese Grondwet door zelf zo’n Grondwet te concipiëren. Met de Amerikaanse Constitutie als best practice. En uiteraard ook die van Zwitserland. Jouw beschouwing daarover heb ik nog te goed.


98

Nr. 17 – Klinkers, oktober 2012 In Paper nr. 17 beantwoordt Klinkers de vraag van Tombeur of een federaal Europa een gekozen President zou moeten hebben zonder enig voorbehoud met ‘ja’. Hij beargumenteert dat standpunt onder verwijzing naar de kracht van het Amerikaanse systeem van checks and balances, en door te wijzen op het falen van de parlementaire democratie in de meeste landen van Europa. Formeel hebben parlementen het laatste woord, maar in werkelijkheid wordt in elke parlementaire democratie het ‘legislatief’ in een wurggreep gehouden door het ‘executief’. De representatieve democratie – het vertegenwoordigen van het volk – kan naar zijn mening het beste geschieden door zowel het Parlement als de President een eigen democratisch mandaat te geven. In navolging van Frank Ankersmit, samen met Klinkers lid van de uit veertien Nederlanders bestaande Nationale Conventie in 2006 – adviserend, onder andere, over tekortkomingen van de Grondwet – weidt hij uit over de gevaren van die representatieve democratie. In Paper Nr. 15 stelde je de vraag of het Amerikaanse presidentiële vetorecht ook binnen een Europese federale Grondwet zou kunnen passen. Ik antwoordde al dat dit vetorecht zijn beperking vindt in het feit dat de Huizen van het Amerikaanse Congres met twee derde meerderheid een dergelijk veto kunnen overrulen. Dus pas op, dat vetorecht is geen juridisch gelegitimeerde grondslag voor dictatoriaal optreden, zoals zich dat (vooral bij het willen treffen van maatregelen ter bestrijding van de Eurocrisis) binnen de Europese Raad voordoet als een van de Regeringsleiders zijn nationale belangen voorrang geeft boven het gemeenschappelijke Europese belang. Sinds een aantal jaren ben ik een overtuigd voorstander geworden van een presidentieel systeem. Waarom? Dat kan ik alleen beantwoorden door drie verschillende begrippen in elkaars verlengde te bespreken: parlementaire democratie, representatieve democratie en presidentieel stelsel. Eerst: wat is dat eigenlijk, dat presidentieel systeem? Welnu, dat laat zich eenvoudig duiden: de President wordt gekozen door het volk, net als het Parlement. Beide hebben een democratisch mandaat. Maar de een is bevoegd om te beslissen over de zaken a t/m p en de ander over de zaken q t/m z. Ze houden elkaar in balans door een uitgekiend systeem van goedkeuring, of veto, of meerderheidsbesluiten. Het is binnen de trias politica die de drie machten scheidt een onderdeel van het vernuftig ingebouwde stelsel van checks and balances waarbij geen van de drie machten, Parlement, President, noch het Hooggerechtshof, een ander structureel kan overheersen. Met als enig nadeel de kans dat bij een conflict tussen Parlement en President een tijdje een patstelling ontstaat. Maar liever zo’n tijdelijke patstelling – die men altijd wel met onderhandelen en compromissen oplost – dan dat een van tweeën de ander permanent de baas is, zoals het geval is bij de parlementaire democratie. In het presidentiele systeem legt de President geen verantwoording af aan het Parlement. Noch vice versa. Beide leggen verantwoording af aan het volk. Precies zoals het hoort. Waarom ben ik geen voorstander – meer – van de parlementaire democratie? Omdat de feitelijke parlementaire democratie allang niet meer correspondeert met haar formele grondwettelijke omschrijving. Onder parlementaire democratie verstaan we dat een Parlement de Regering benoemt en deze dus ook ter verantwoording kan roepen. En naar huis kan sturen als het vertrouwen in de regering of in een Minister is weggevallen. Dat is de zogeheten vertrouwensregel. Kijken we naar de parlementaire democratieën van de landen in de Eurozone, dan zien we – in het ene land meer dan in het andere – dat in een sluipend proces van enkele tientallen jaren het legislatief is ingepakt en opgeslokt door het executief: uitvoerende Regeringen maken de dienst uit, Parlementen rennen er hulpeloos achter aan. In al die landen heeft zich een zekere mate van departementalisering binnen de Parlementen voltrokken, een proces van toenemende specialisering, European Federalist Papers © Leo Klinkers & Herbert Tombeur, 2012-2013 (www.europeanfederalistpapers.eu)

99

gekoppeld aan de bestuurlijke agenda van ministeries. Op die manier vond een proces van verambtelijking van de parlementaire besluitvorming plaats. Nergens wordt de politieke agenda nog bepaald door de volksvertegenwoordiging. Via regeerakkoorden of vergelijkbare afsprakencomplexen, opgesteld door kleine groepen personen, die veelal daarna de executieve macht bezetten, staan Parlementen buiten spel en kunnen ze slechts meebesturen met de Regering. Of die laten vallen. Zelf als Parlement de politieke agenda bepalen en bijstellen is niet mogelijk, behalve als de coalitie dat wil. De zo geprezen parlementaire democratie is een fopspeen. Zij staat noch voor Parlement, noch voor Democratie. De uitvoerende macht bepaalt wat er gebeurt. Basta. Ik acht dit in strijd met de staatsrechtelijke bedoelingen van de parlementaire democratie. Daarom verwerp ik op gronden van ongeschreven staatsrecht de legitimiteit om te regeren door middel van een Regeerakkoord. Dat is een perfide instrument. Een parlementaire meerderheid van coalitiepartijen stemt eenmaal voor het Regeerakkoord, en daarna kan het Parlement naar huis gaan. De oppositie rest slechts krampachtig zoeken naar gaatjes in dat akkoord, om zelf een paar kruimels haar kant op te laten vallen. In een presidentieel systeem echter, is geen Regeerakkoord nodig. Het Parlement bepaalt zelf zijn politieke agenda, de President voert de besluiten van dat Parlement uit en kan zijn eigen politieke agenda naast die van het Parlement ten uitvoer brengen. Mits binnen het specifieke stelsel van checks and balances dat de relatie tussen Parlement en President beheerst. Mijn onvrede met de structurele tekortkomingen van de parlementaire democratie is in de loop van enkele tientallen jaren gegroeid. Maar ik zag geen oplossing. Die ontdekte ik pas in 2006 toen ik het voorrecht had in Nederland een jaar lang lid te zijn van de zogeheten Nationale Conventie. Een groep van veertien personen, aangesteld door het Kabinet, met onder meer de opdracht defecten op te sporen in de relatie tussen Regering en Parlement. Tijdens de beraadslagingen in de Nationale Conventie was het vooral Frank Ankersmit, nu emeritus hoogleraar geschiedfilosofie, die genadeloos het deficit van de ministeriële verantwoordelijkheid binnen de parlementaire democratie aan de kaak stelde. Met welgeplaatste argumenten gaf hij aan dat deze onzalige toestand alleen kon ophouden door het kiezen van de Minister-President. Daarmee dus aan deze functionaris een eigenstandig complex van bevoegdheden gevend, gebaseerd op een eigen legitimatie door het hebben van een eigen democratisch mandaat. Zijn argumentatie rekent af met de tekortkomingen van een parlementaire democratie, die formeel weliswaar een Regering ter verantwoording kan roepen, maar die feitelijk door die Regering alle kanten kan worden opgespeeld. Daarom begrijp ik niet goed wat James Kennedy, hoogleraar geschiedenis, schrijft in NRC Handelsblad van 3 november 2012 onder de titel ‘Grootmacht drijft lui op de stroom’. Hij vindt dat de federale regeringsvorm van de Verenigde Staten niet meer goed aansluit op deze eeuw en zegt onder meer: “Het is geen wonder dat de meeste democratieën in de wereld een parlementaire in plaats van een presidentiële regeringsvorm hebben gekozen.” Het lijkt mij een onjuiste lof voor de parlementaire democratie. Zij werkt allang niet meer. Larry Siedentop vatte het failliet van de parlementaire democratie, tot op het Europese niveau, kernachtig samen (Knack, 21 december 2011): “Het begon allemaal fout te lopen met het overhaaste invoeren van de rechtstreekse verkiezingen voor het Europees Parlement. Die rechtstreekse verkiezing moest de Europese integratie een zekere legitimiteit verlenen. (…) Maar die rechtstreekse verkiezing voor het Europees Parlement heeft wel als kwalijk gevolgd gehad dat de nationale politieke klasse, als het haar uitkomt, zich van het Europese project kan distantiëren. En dat is funest voor de nationale én voor de Europese politiek. Want vandaag hebben de nationale parlementen legitimiteit maar geen macht, het Europese niveau heeft dan weinig legitimiteit, maar trekt wel alle macht naar zich toe. Voor de democratie in Europa kan dat ernstige gevolgen hebben.” In eerdere Papers is duidelijk gemaakt dat de dertien Confederale Staten in de elf jaren tussen hun feitelijke onafhankelijkheid in 1776 en de Conventie van Philadelphia in 1787 allemaal op hun eigen manier probeerden vorm en inhoud te geven aan hun constitutionele en institutionele statelijkheid. European Federalist Papers © Leo Klinkers & Herbert Tombeur, 2012-2013 (www.europeanfederalistpapers.eu)

100

Als gevolg van het ontbreken van één leidend motief voor alle Confederale Staten ontstond er daarom een onwerkbare hoeveelheid sterk verschillende stelsels. Vooral de discussie over de betekenis van het begrip ‘democratie’ – dus over de vraag ‘wie heeft het voor het zeggen in onze Staat?’ – zorgde voor zoveel onrust binnen de Confederatie dat men het verstandig vond in Philadelphia een maandenlang vergaderende Conventie bijeen te roepen. Tientallen fundamentele vragen passeerden daar de revue. Stap voor stap werden ze allemaal afgehandeld. Ten aanzien van het begrip ‘democratie’ besloot men na veel geharrewar tot de republican vorm. In ons Europees begrippenkader: de representatieve democratie. Nu een paar woorden over de representatieve democratie. Als Europeanen zijn we geneigd om representatieve democratie te vereenzelvigen met parlementaire democratie. Dat is echter iets geheel anders. De essentie van parlementaire democratie is dus dat de volksvertegenwoordiging de leden van de uitvoerende macht benoemt en ter verantwoording kan roepen. En dat is nu juist onder de Amerikaanse Constitutie niet het geval. Men koos in 1787 voor een ontwerp-Constitutie die bij zijn inwerkingtreding in 1789 naast een stelsel van representatieve democratie (het vertegenwoordigen van het volk en het vertegenwoordigen van de Staten), een onverkort presidentieel stelsel in het leven riep. Daarom moet naar mijn mening de representatieve democratie van het ontwerp van een federale Europese Grondwet niet een parlementaire democratie zijn, maar een presidentieel stelsel. Dus een rechtstreeks of onrechtstreeks door het volk gekozen Parlement, naast een even rechtstreeks gekozen President. Nogmaals: de combinatie van representatieve democratie met een presidentieel stelsel houdt in dat zowel de twee Huizen of Kamers van het Parlement, alsook de President over een eigen democratisch mandaat beschikken. Het volk kiest de vertegenwoordigers van de wetgevende macht – het legislatief – maar ook de leider van de uitvoerende macht – het executief. Zij staan naast elkaar. Geen ondergeschiktheid. De President legt eenmaal per jaar zijn plannen voor aan het Parlement, en moet voor sommige, limitatief in de Constitutie opgesomde besluiten, de goedkeuring van (een van de Kamers van) het Parlement hebben. Maar hij kan daarnaast besturen zoals het hem goeddunkt. Het federale Parlement kan noch hem, noch een van zijn Ministers, daarover ter verantwoording roepen. Een presidentieel stelsel bevrijdt het legislatief uit die wurgende greep van het executief in een parlementair stelsel. Een federaal Parlement maakt zelf de wetten en bewaakt op die manier zelf, dus op eigen initiatief, met eigen inzicht en met eigen informatiebronnen, binnen de federaal toebedeelde domeinen, wat goed is voor de ganse federatie. De President moet die wetten samen met de Ministers uitvoeren, maar kan geheel op eigen krachten (behalve in de zaken waarvoor hij of zij de goedkeuring van een Kamer nodig heeft) beleid maken en uitvoeren. Anders dan het geval is binnen strikt parlementaire democratieën heeft het executief binnen een presidentieel stelsel geen mogelijkheid om het legislatief in een houdgreep te nemen en te houden. De vertegenwoordiging van het volk hoeft niet te dansen naar de pijpen van de uitvoerende macht. Er is nog een tweede zaak die rond het democratiebegrip aandacht verdient. Strikt genomen bestaat er volgens de politieke theorie in geen enkel land ter wereld democratie. Hoe zit dat? In voorgaande Papers is genoegzaam beschreven hoe het klassieke Westfaalse begrip ‘soevereiniteit' van 1648 tot 1945 de wereldorde heeft beheerst, en hoe het vanaf 1945 in enkele tientallen jaren zijn staatsrechtelijke betekenis heeft verloren. Geen enkel land meer is in alle opzichten baas in eigen huis, omdat ze bijna allemaal lid zijn van een of meer intergouvernementele systemen. Door lidmaatschappen van internationale organisaties – in combinatie met verdragsrechtelijke verplichtingen – kunnen die organisaties van hun leden verlangen zich te conformeren aan besluiten die boven hun hoofd genomen worden. En als ze het te bont maken kunnen ze onder een VNmandaat door ‘blauwhelmen’ onder controle worden gebracht. Hoezo soevereiniteit? European Federalist Papers © Leo Klinkers & Herbert Tombeur, 2012-2013 (www.europeanfederalistpapers.eu)

101

Overal in de wereld hebben intergouvernementele staatssystemen de plaats van het soevereiniteitsconcept overgenomen. Die stelsels zitten echter klem tussen de noodzaak tot samenwerking (en dus inleveren van soevereine bevoegdheden) enerzijds, en het krampachtige vasthouden aan 'het eigen nationaal belang eerst', anderzijds. Daarom zijn intergouvernementele staatssystemen intrinsiek zwak. En daarom is het Europese intergouvernementele systeem inmiddels klinisch dood. Ik zal niet opnieuw de feiten en argumenten voor deze stellingname noemen, maar nu aandacht vragen voor een leerstuk inzake ‘democratie’ dat al eeuwen de politiek-filosofische discussie daarover beheerst, en die ook tijdens de Conventie van Philadelphia uitvoerig aan de orde kwam. Politieke theoretici stellen dat ‘democratie’ niet bestaat, nergens in de wereld. Dat baseren zij op een eenvoudige taalkundige constructie. In de geschriften van de filosofen uit de oudheid was het een samentrekking van de Griekse woorden ‘demos’ (=volk) en ‘kratein’ (=heersen). Democratie betekent in die vertaling dus niet meer en niet minder: het volk regeert. Ten tijde van de Franse Revolutie en de Confederale fase in Noord-Amerika kwam dat begrip uit de oudheid bovendrijven in de term ‘volkssoevereiniteit’. Een van de belangrijkste politieke theoretici van die moderne tijd, Jean Jacques Rousseau, is waarschijnlijk de auteur van dat begrip. Weinigen weten echter dat Rousseau – samen met alle andere politieke theoretici van toen en nu – duidelijk aangaf dat democratie in de zin van volkssoevereiniteit, dus als besluitvormingsmechanisme van het gehele volk, niet kon bestaan. Het is organisatorisch niet mogelijk – een conclusie van ook de leden van de Philadelphia Conventie – dat een voltallige gemeenschap steeds alle besluiten voor die gemeenschap neemt. Wellicht kan dat wel nog lukken in hele kleine gemeenschappen – ver van de wereld afgezonderd, waar men in gezamenlijkheid over de zaken van de gemeenschap besluit. Maar zodra een lid van zo’n kleine gemeenschap tegen zijn buurman zegt “Ik moet vandaag gaan vissen, anders hebben we vanavond niets te eten, jij mag straks in die gemeenschappelijke vergadering namens mij het woord voeren en stemmen”, treedt op dat moment het begrip vertegenwoordiging in. Wat mensen gemakshalve aanduiden als democratie is naar politiek-staatkundige principes representatieve democratie. Nu komt het wrange bijeffect daarvan: representatieve democratie is de natuurlijke vijand van democratie. Democratische besluitvorming door middel van vertegenwoordiging is geen democratie zoals bedoeld in de context van volkssoevereiniteit. Het woord ‘democratie’ in ‘representatieve democratie’ is misleidend. De essentie van democratie is namelijk dat algemeen genomen besluiten per definitie gericht zijn op het algemeen belang, zelfs al zou die besluitvorming gericht zijn op het bevorderen van een deelbelang. Als de totale gemeenschap een besluit neemt, zijn actoren en belangen identiek: ze vallen samen. Bij volkssoevereiniteit is het volk het algemeen belang en is het algemeen belang het volk. Hoe anders is het bij representatieve democratie? Waar democratie – noodzakelijkerwijs – moet worden georganiseerd door middel van vertegenwoordiging, vallen de actoren samen met groepsbelangen. In een representatieve democratie is het groepsbelang de maat van de democratische besluitvorming. En zoals groepsbelangen de natuurlijke vijand zijn van het algemeen belang, zo is de representatieve democratie de natuurlijke vijand van democratie in de zin van volkssoevereiniteit. Natuurlijk pretenderen de vertegenwoordigers van het volk dat hun besluiten gericht zijn op bevordering van het algemeen belang, maar dat is onmogelijk. Hoe eerbaar en goed bedoeld dat oogmerk ook kan zijn, hoe eerlijk en deskundig de volksvertegenwoordigers ook mogen zijn, hoe actief en diep-doorvoeld hun perceptie van het algemeen belang ook is, hun besluitvorming is per


102

definitie slechts een interpretatie van wat zij als algemeen belang zien omdat een deelgroep, of een verzameling deelgroepen, nu eenmaal niet kan samenvallen met het algemeen belang. In zijn afscheidsrede als hoogleraar aan de Universiteit in Groningen op 12 april 2010, noemt Frank Ankersmit de verzameling representanten een electieve aristocratie. Dus een groep van gekozen voorname mensen. Ankersmit ontleent die omschrijving aan Rousseau. Toen al, dus einde 18e eeuw, was het voor Rousseau (de kampioen van de volkssoevereiniteit), en voor alle politieke theoretici na hem, vanzelfsprekend dat volksvertegenwoordiging op zijn best een electieve aristocratie kan worden genoemd. Zolang aristocraten hun naam eer aan doen is daar weinig op tegen. Als besluitvorming voor het volk noodzakelijkerwijs via vertegenwoordiging van dat volk moet geschieden, kun je het beste door aristocraten worden bediend. Aristocratie heeft immers de connotatie van fatsoen, eerbaarheid en het vermoeden van een gerichtheid op het algemeen belang, ook al is dat per definitie niet mogelijk. Maar als aristocraten zich verenigen in groepen, laten we ze politieke partijen noemen, en ze in hun – wellicht oprechte – streven naar het dienen van het algemeen belang de plek van een volksvertegenwoordiger willen verwerven, dan kunnen ze dat uitsluitend en alleen door het promoten van het belang van de eigen groep, de politieke partij waarvan zij lid zijn. Politieke partijen zijn daarom per definitie belangengroepen, die hun bestaan ontlenen aan de deskundigheid waarmee zij de kiezer ervan kunnen overtuigen dat hún perceptie van het algemeen belang het beste wordt gediend door te kiezen voor díe partij, en daarmee voor dát belang. En daar begint dan het probleem van de representatieve democratie. Omdat zij besluitvorming voor het volk organiseert langs het medium van belangengroepen is zij ‘oligarcheen’. Daarmee bedoel ik dat in de electieve aristocratie het zaad van de oligarchie ligt opgesloten. Elke representatieve democratie kan afglijden naar concentratie van macht in handen van ‘enkelen’, een oligarchie dus. In de woorden van Ankersmit: “We kunnen proberen onze representatieve democratieën zo te veranderen dat dat echte democratieën worden. De andere mogelijkheid is dat we besluiten te berusten in het feit dat onze politieke systemen in feite aristocratieën zijn, om, vervolgens, alles in het werk te stellen om te voorkomen dat die aristocratieën degenereren tot egoïstische oligarchieën beheerst door vriendjespolitiek, ‘cronyism’, nepotisme, coöptatie en zelfverrijking. Allemaal euvels die inderdaad welig tieren in onze hedendaagse politieke systemen, zoals aan iedere krantenlezer bekend is.” Waarde Tombeur, lijkt de Europese Raad – door jou in Paper Nr. 7 vergeleken met het Franse Directoire (1795-99) – niet akelig veel op wat Ankersmit hier zegt? De representatieve democratie, als besluitvormingsmethode via het kanaliseren van groepsbelangen, heeft niet alleen de neiging te degenereren tot oligarchische trekken, maar dient ook niet zelden persoonlijke belangen. Door zich op legitieme wijze een plek in de democratie te verwerven kunnen verkeerd in elkaar zittende personen die democratie ongestraft in gijzeling nemen en laten functioneren ten gunste van groeps- en privébelangen. Zij kapen met legitieme instrumenten de democratie en houden haar in gijzeling te eigen bate. In het volle besef dat de potentie tot degenereren van representatieve democratie naar oligarchie zich onder omstandigheden in elke democratie kan voordoen, deel ik de mening van Frank Ankersmit over, alsook zijn berusting, in de electieve aristocratie, als ‘second best’ besluitvormingsmethode voor het volk. Ik citeer weer Ankersmit: “Van een aristocratie – electief of niet – kan je nu een keer nooit een democratie maken, zoals je van een kat geen hond kan maken, of vice versa. Dat moet je dus ook niet gaan proberen.” Het zijn exact dezelfde overwegingen die de leden van de Conventie van Philadelphia in 1787 de revue hebben laten passeren, om uiteindelijk toch te kiezen voor de


103

representatieve democratie als enige mogelijkheid om voor de belangen van een volk besluiten te kunnen nemen.


104

Nr. 18 – Tombeur, november 2012 Paper nr. 18 bevat een exposé van het mislukken van enkele federale systemen. Tombeur beschrijft hoe de federatie van de Verenigde Staten van Indonesië ontstond, maar ook al weer heel snel ten onder ging. Hetzelfde gold voor pogingen om in Afrika en Oost-Europa (Joegoslavië en Tsjecho-Slowakije) federaties op te richten. Tombeur legt uit welke oorzaken daaraan ten grondslag lagen zodat ze een les kunnen zijn voor de constructie van een federaal Europa. Beste Klinkers, ik schreef weken geleden dat de kern van federalisme erin bestaat dat de Federatie (het geheel, het verbond) en de gefedereerde delen ervan (hoe ze ook heten, Staten bijvoorbeeld) elk afzonderlijk en parallel functioneren. Om dit mogelijk te maken, moeten beide bestuursniveaus hun eigen beleidsruimte hebben. In een federatie is die principieel wederzijds gegarandeerd – de grootte van elke ruimte verschilt wel van federatie tot federatie. Die dubbele zelfstandigheid veronderstelt dat de Staten in hun diversiteit blijven besturen en dat de federatie een beleid voert in het gemeenschappelijke belang van alle burgers van de aangesloten Staten. Nu stellen we vast dat een aantal federaties kort na of in hun oprichting zijn mislukt of na een tijd zijn verdwenen. Van Indonesië over Afrikaanse en Aziatische federaties tot Europese. Bestaande federaties vertonen spanningen, bijvoorbeeld België en Canada. Het is interessant, voor ons project van een Europese Federatie, redenen te kennen van die mislukte plannen, van het uiteenvallen van federaties en van spanningen in federaties. Uit ‘worst practices’ leert men ook. Daarom ga ik enkele van die mislukkingen beschrijven, om te vermijden dat dezelfde fouten herhaald worden bij de opbouw van de Federatie Europa. Eerst wil ik het verhaal schetsen van geplande federaties die toch niet of amper werkten. Ik geef een paar redenen van die mislukkingen aan. Ik ga wat dieper ingaan op één mislukte poging – Indonesië – voor het instellen van een federatie. In Paper Nr. 1 vroeg je mij bij jouw korte beschrijving van de levensduur van de Verenigde Staten van Indonesië, of er nog meer mislukte federaties zijn. Daarom beschrijf ik, na Indonesië, bondig de geschiedenis en de ondergang van twee Europese federaties: Joegoslavië en Tsjecho-Slowakije. In een aparte Paper wijs ik op de constructiefouten in de organisatie van de Belgische Federatie. Als voorbeeld van de eerste groep van federaties – zij die gepland of zelfs formeel opgericht zijn, maar die niet of amper hebben gewerkt – ga ik nu het geval beschrijven van Indonesië. Toen het verslagen Japan in 1945 een einde moest maken aan zijn bezetting van de Nederlandse kolonie in Oost-Indië, werd dit in het westen van Indonesië gevolgd door een machtsovername van Indonesische verzetslui, gepaard gaande met een eenzijdige onafhankelijkheidsverklaring. Pogingen van Nederland om enerzijds met staatkundige aanpassingen Indonesië zelfbestuur te verschaffen, maar anderzijds de archipel binnen het Koninkrijk te houden, stuitten steeds op weerstanden. Diverse akkoorden konden niet verhinderen dat Nederland door middel van politionele acties probeerde zijn macht te handhaven. Begin 1946 stelde Nederland een federale staat Indonesië voor en begon eenzijdig met de opbouw daarvan. Maar onder internationale druk – het was het begin van de periode waarin wereldwijd het principe van zelfbeschikkingsrecht met hoofdletters werd geschreven – kwam het verzet tegen Nederland pas goed op gang. In 1949 werd een Indonesische Conferentie georganiseerd. Daar kwamen de centraal geleide Republiek Indonesië, opgericht door Javanen onder leiding van Soekarno en zijn aanhangers, en vijftien andere gebieden overeen om de onafhankelijke Republiek van de Verenigde Staten van Indonesië (‘Republic of the United States of Indonesia’, RUSI) op te richten. Eind 1949 werd de soevereiniteit van Nederland op de RUSI overgedragen. Kort daarop braken echter allerlei opstanden European Federalist Papers © Leo Klinkers & Herbert Tombeur, 2012-2013 (www.europeanfederalistpapers.eu)

105

uit, onder andere geleid door Soekarno. Die leidden tot het opgaan van de vijftien gebieden in de Republiek Indonesië en gingen daarmee verloren voor de RUSI. Hoewel er verzet tegen die abdicaties rees in Oost-Indonesië, leidde de tweestrijd tussen het legale gezag van de RUSI en het niet legale, maar feitelijke gezag van de centraal geleide, unitaire Republiek Indonesië, in augustus 1950 tot de ontbinding van de RUSI en haar opslorping door de Republiek. Nu rijst de vraag welke oorzaken, welke drijfveren hebben bijgedragen tot deze mislukking van federatievorming. In Indonesië was na het vertrek van de Japanners geen gevestigde staatsstructuur. Dit had tot gevolg dat lokale elites dit vacuüm meteen invulden met verzet tegen de kolonisator en met de opbouw van eigen bestuursorganen. Dat heeft een belangrijke rol gespeeld bij het kiezen voor unitarisme en tegen federalisme, vooral in het westen van Indonesië. Men zag hierin geen keuze tussen twee organisatievormen, maar wel tussen twee politieke profielen: federalisme werd geïdentificeerd als pro-Nederlands en dus als vreemd en neokoloniaal, unitarisme als autochtoon, nationaal en modern. Enerzijds kreeg federalisme negatieve connotaties: het werd geassocieerd met een extern opgelegde samenlevingsvorm en met chaos die een gevaar zou vormen voor de territoriale integriteit, want de nationale identiteit was fragiel wegens de grote diversiteit van lokale en regionale culturen. De Republikeinse elite beschouwde die culturen als primitief en feodaal, de nationale identiteit als modern. Anderzijds associeerde men de unitaire Republiek Indonesië met herwonnen onafhankelijkheid, dus ontvoogding, ‘baas in eigen huis’, wat prestige betekende bij de bevolking. Met andere woorden, federalisme zou de interne en externe bedreigingen voor de nieuwe Staat vergroten en unitarisme zou die net verminderen door eenheid en stabiliteit. De RUSI viel niet terug op een gevestigd en democratisch stelsel en evenmin op een pluralistisch openbaar leven. De voorlopige Grondwet bepaalde trouwens dat de afgevaardigden van elke deelstaat niet zouden verkozen worden, maar zouden worden benoemd door hun respectieve regeringen – waarvan de meeste zich verzetten tegen de federatie. Er werd dus een onrechtstreeks intergouvernementalisme geïnstalleerd, dat vijandig stond tegenover een verticale machtsdeling, dus tegen federalisme. Bovendien was de geplande federatie erg ongelijk in haar verscheidenheid – ze zou, in vaktaal uitgedrukt, sociaal en politiek asymmetrisch zijn: de Javanen vormen bijna de helft van de Indonesische bevolking – nu ongeveer 42%. Zij konden in een federatie dus slechts macht verliezen, er geen winnen. Om deze case af te sluiten citeer ik graag dit besluit van Thomas Goumenos’ bijdrage in het boek ‘Defunct Federalisms’, dat de kern van het Indonesische verhaal uitdrukt: “The Indonesian case supports the relevance of the hypotheses which claims that if federalism is externally imposed and lacks consolidated democratic institutions, it is likely to fail. In the Indonesian case, failure was also assisted by the absence of a coherent constitutional framework and the power asymmetry between the Republic and the other federal units.” Dit verhaal van Indonesië is niet uniek. Soortgelijke pogingen tot het oprichten van een federatie, op initiatief van, of minstens met actieve medewerking van de oud-kolonisator, zijn in de eerste twintig jaren na de tweede wereldoorlog ondernomen en snel mislukt om nagenoeg dezelfde redenen. Dit was in Afrika het geval met Kameroen en Rhodesië-Nyassaland. Ook een federaal Ethiopië-Eritrea was een mislukking, ondanks de tussenkomst van de nieuwe VN. In Pakistan-Bengalen lieten de Britten de ‘Government of India Act’ achter met federale kenmerken en die wet werd er in 1947 de voorlopige Grondwet. Niettemin centraliseerde Pakistan zonder Britse bemoeienis zijn bestuur. Wat leren we uit al die mislukte pogingen om een federatie te vormen? Vooreerst dat federalisme van buitenaf of van bovenaf niet kan worden opgedrongen. Er moeten randvoorwaarden vervuld worden. Vooreerst moeten er gezamenlijke waarden en dito belangen zijn als drijfveer voor het European Federalist Papers © Leo Klinkers & Herbert Tombeur, 2012-2013 (www.europeanfederalistpapers.eu)

106

creëren van een federatie. Ook moet de politieke vertegenwoordiging gelegitimeerd zijn en moet de bereidheid tot samenwerking en solidariteit wederzijds zijn, zeker als er in de geplande federatie verschillende bevolkingsgroepen bestaan. De keus voor zulk staatstelsel moet gedragen worden door leidende en talrijke groepen in de samenleving. In al deze gevallen die ik hierboven aanhaalde, ontbraken twee of meer van deze voorwaarden. Nu keer ik terug naar Europa, naar de twee federaties die er bestonden, maar verdwenen zijn. De ene federatie door geweld, Joegoslavië, en de andere bij politieke consensus, Tsjecho-Slowakije. De eerste Grondwet van het nieuwe Joegoslavië was in 1946 een kopie van de Sovjetgrondwet van 1936, met dit verschil dat de Joegoslavische republieken (de deelstaten) het recht niet hadden op een leger en een eigen buitenlandbeleid. Joegoslavië werd opgebouwd in drie bestuurslagen: de federale bestuurslaag, de republikeinse en de administratieve. Nadat Joegoslavië in 1948 afstand had genomen van de Sovjetunie, begon het ‘t communisme te combineren met federalisme: de ideologie moest zowel het federalisme als de Staat ondersteunen, namelijk via het basisprincipe van de territoriale organisatie. Meer bepaald werd de praktijk van economisch zelfbeheer ingevoerd en versterkt met nieuwe Grondwetten (1953, 1963 en 1974): de federatie werd een gemeenschap van ‘producenten’ in plaats van een gemeenschap van nationaliteiten. Zo werd zelfbeheer op het niveau van bedrijfseenheden het wezenskenmerk van de federatie. Het zelfbeheer drong door in alle vormen van het openbare leven. Het gevolg was dat macht zich van het centrum verplaatste naar de periferie, de gefedereerde republieken. Eén van de politieke leiders die het systeem van zelfbeheer promootte, de Sloveen Edvard Kardelj, stelde dat de federale overheid niet langer een zelfstandige macht boven de samenleving was, noch dat het in de samenleving een identiteit had, maar dat het steeds meer een instrument werd van de samenleving die zich organiseerde rond zelfbeheer. Het communistisch bestuur bleef overeind, maar dan wel sterker in de deelstaten dan in de federale overheid. De institutionele verankering van het federalisme werd afgewezen. De federatie had geen grondwettelijke basis meer, maar bestond enkel nog onder het beleid van de Communistische Partij en van het Volksleger. Daarnaast bleef Josip Broz, ‘Tito’, de ‘organische’ identiteit als Joegoslaaf voorstaan, die een symbiose zou zijn tussen de republikeinse (deelstatelijke) identiteit en een verbondenheid met de Joegoslavische staatsgemeenschap. Het lokale en regionale zelfbeheer werd echter steeds sterker en het Joegoslavische verwantschapsgevoel werd steeds zwakker. In de jaren ’80, na het overlijden van Tito, versnelde het defederaliserende proces, waarbij de elites van de republieken enkel oog hadden voor hun eigen deelstaat, zelfs ten koste van de andere republieken en de federatie. Ze werden in toenemende mate elkaars concurrenten. Joegoslavië hield op te bestaan kort na het einde van de implosie van de Sovjetunie en van het Oostblok, die wellicht daartoe slechts de aanleiding vormden. Het geweld tussen de Joegoslavische republieken barstte toen los, omdat hun grenzen niet samenvielen met hun bevolking. In een eerdere Paper vermeldde ik al het voorstel van Nederland om de republikeinse (en andere) binnengrenzen van Joegoslavië te wijzigen. Wat door andere Staten in de EU werd afgewezen. In mijn ogen een kapitale fout, die aan duizenden mensen in Joegoslavië het leven heeft gekost, of rouw en grauwe ellende heeft gebracht, tot vandaag. Want dit vermijdbare conflict werkt door, niet alleen in de hoofden en harten van die mensen, maar ook in beleid en structuren, bijvoorbeeld in de kunstmatige Staat Bosnië-Herzegovina. Die bestaat dankzij de bezetting en de voogdij van de internationale gemeenschap. Ik vraag me nog steeds af waarom er, vóór en na de oorlog in Joegoslavië, geen enkele toppoliticus in Europa een actie ondernam voor het organiseren van een politieke Balkanconferentie.


107

Tot hier enkele feiten. Hoe valt deze mislukking uit te leggen? Omwille van de relevantie voor Europa, wens ik mij te beperken tot de volgende elementen. Vooreerst valt op dat er geen samenhang was tussen de politieke praktijk en de staatsorganisatie: federale instellingen dienden enkel om het partijprogramma te ondersteunen en bijvoorbeeld niet om oplossingen te ontwikkelen voor conflicten. Indien er conflicten ontstonden, dan werden die daarbuiten aangepakt. De Grondwet was eerder een poging om een ideale orde te scheppen – die nooit ontstond – dan om politieke situaties in Joegoslavië aan te pakken. Alles draaide om de maximalisatie van macht, niet om staatsopbouw die moest voorzien in het oplossen van conflicten, ook op lange termijn. De volgende zin in de bijdrage van Matt MacCullock en Silvia Susnjic in het boek ‘Defunct Federalisms’ vat, volgens mij, de verklaring van het Joegoslavische drama kernachtig samen: “In this respect, the case of Yugoslavia seems to suggest that it is both the imposition of federalism compounded by the failure to devise a single conceptualization for the ideational framework of the state that contributed to the eventual collapse of the federal project.” Wat leren we hieruit? Dat federalisme een constitutionele en institutionele organisatie nodig heeft, die minstens een duidelijke bevoegdheidsverdeling tussen de federale overheid en die van de gefedereerde overheden vastlegt, en een regeling voor eventuele conflicten. Die afspraken bevatte de Joegoslavische Grondwet niet, ondanks haar vierhonderd artikelen. Bovendien werd het federale bestuursniveau ondergraven door het uitsluitend organiseren van het zelfbeheer op lagere niveaus van bestuur dan het federale niveau. Aldus bood men geen kans aan het federalisme om een integrerende dynamiek op landsniveau te ontwikkelen. Tsjecho-Slowakije werd formeel een federatie in 1969. Het land werd bij wet ingedeeld in twee socialistische republieken. Elke republiek kreeg een eigen parlement (nationale raad) en regering; het ganse land een federaal parlement (assemblee) bestaande uit twee kamers en een federale regering. Maar de belangrijkste politieke macht bleef onveranderd verdeeld over een Tsjecho-Slowaakse Communistische Partij en een Slowaakse Communistische Partij, waarbij eerstgenoemde Partij de meest belangrijke beslissingen van regelgeving en beleidsuitvoering nam. Vanaf 1968 werden de levensstijl en de waarden van alle inwoners vergelijkbaar, ongeacht hun nationale identiteit. Dit had te maken met een ruime mobiliteit tussen beide gemeenschappen: tijdens een onderzoek in 1990 verklaarde 57% van de Slowaakse bevolking dat ze Tsjechische vrienden hadden en 31% Tsjechische verwanten, terwijl de Tsjechen verklaarden dat ze 23% Slowaakse vrienden hadden en 45% verwanten. Rond dezelfde tijd, na de val van de Berlijnse Muur in 1989, werd Tsjecho-Slowakije voor het eerst tegelijk een formele federatie en een democratie. Niettegenstaande dit beeld van een vrij geïntegreerde samenleving, versterkte de uitslag van de verkiezingen in 1992 twee onverenigbare visies over de organisatie van de Staat. Die visies werden gedragen door de grootste partij van elke gemeenschap, die beide even sterk waren geworden. Wat was het onoverbrugbare verschil tussen die twee visies? Het voornaamste verschil kwam neer op de vraag of de federatie ‘bottom up’ was gevormd of ‘top down’. De eerste opvatting betekende dat de constitutieve, gefedereerde landsdelen iets van hun macht omhoog delegeerden aan de federatie, de tweede opvatting dat de federatie iets van haar macht naar beneden delegeerde aan de landsdelen. De Slowaakse leider Vladimir Meciar verdedigde de eerste opvatting en claimde soevereiniteit voor de landsdelen in een gezamenlijke Staat. De Tsjechische leider Václav Klaus kon die opvatting niet aanvaarden; hij vond het een ‘hybried’ systeem. Meteen wou Klaus niets meer weten van federalisme en begon hij met Meciar te praten over het verdelen van het land. Op 1 januari 1993 hield het federale Tsjecho-Slowakije op te bestaan en ontstonden twee Staten. Tot hier enkele feiten. Ook hier staan we voor de vraag naar de oorzaken van het mislukken van deze federatie. European Federalist Papers © Leo Klinkers & Herbert Tombeur, 2012-2013 (www.europeanfederalistpapers.eu)

108

Een eerste thesis is dat federalisme als model voor deze Staat herhaaldelijk niet als doel op zichzelf, maar als een middel voor politieke doeleinden werd gebruikt die niets te maken hadden met het zelfbeschikkingsrecht van de burgers. Ook al bleek uit die verscheidene situaties dat men het concept als belangrijk beschouwde, toch leidde het instrumentele gebruik van federalisme er tot halfslachtige beleidsmaatregelen. Knelpunten van het stroomlijnen van de gelaagde identiteit werden enkel politiek aangepakt, niet institutioneel, en dus slechts occasioneel, tijdelijk opgelost. Spanningen door, en percepties van federale gebreken bleven zo overeind. Blijkbaar werd hun aanpak belet door de fundamentele mythes – verhalen rond het ontstaan, de stichting van de natie, een oud verhaal voor de Tsjechen, een recent voor de Slowaken, waardoor de eersten de tweeden als ‘jongere broers’ aanzagen die moesten worden ingewijd, dus bevoogd; deze mythes stonden het federale zelfbeeld in de weg. Die verschillende geschiedenis van beide gemeenschappen, nochtans zonder onderlinge vijandschap door de eeuwen heen – vijandschap was er wel tussen Slowaken en Hongaren – leidde tot een perceptie van ongelijkheid tussen elkaar. Die wederzijdse perceptie van ongelijkheid werd versterkt door het ontstaan zelf van de Staat – de Tsjechen zagen geen verschil tussen hun eigen identiteit en de Tsjecho-Slowaakse nationaliteit, de Slowaken wel. Maar ook de asymmetrische organisatie van de federatie gaf voeding aan de ongelijkheid: de Slowaken werden eerst politiek, tijdens het communistische regime met de eigen Partij, nadien institutioneel verschillend behandeld – volgens de Tsjechen waren dit voorrechten, volgens de Slowaken niet. Opnieuw is dit een casus waarin wordt vastgesteld dat federalisme niet als doel op zichzelf wordt gebruikt, omwille van een meerwaarde voor de federerende groepen, maar als een middel om andere politieke doelen te bereiken. Dit zou ook hier een oorzaak van de mislukking geweest zijn. De institutioneel ongelijke behandeling van beide gemeenschappen kan ook een rol gespeeld hebben, namelijk het oprichten van een federatie, nodig volgens de Slowaken, maar overbodig volgens de Tsjechen – in hun perceptie dus een privilegie voor de Slowaken. Ten derde, was er, zoals in Joegoslavië, geen regeling voorzien voor het oplossen van geschillen – wellicht wegens het feit dat beide landen toen onder dictatoriale één-partij-regimes bestuurd werden. Dat werd er als nutteloos gezien: op de eerste (en enige) plaats vertegenwoordigt de communistische partij de Staat. Tot slot kan ook de plotse openheid en de unieke ontvoogding van het politieke leven in Tsjecho-Slowakije, die beide gemeenschappen nooit eerder hadden gekend, hebben bijgedragen tot de splitsing van het land. Een democratisering die meebracht dat de terughoudendheid tegenover het wijzigen van politieke grenzen in dit geval werd los gelaten, in tegenstelling tot een conservatieve houding over landsgrenzen die men elders in de wereld vaststelt. Kortom, beide gemeenschappen zouden in die omstandigheden niet ingezien hebben dat de federale identiteit een kans kon zijn tot een morele, culturele en politieke opwaardering van hun respectieve nationale identiteiten. De inschatting van die meerwaarde hoefde zelfs niet eens dezelfde te zijn voor elke gemeenschap. Gemeenschappen kunnen inderdaad om verschillende redenen een federatie willen vormen. Maar het gezamenlijke inzicht in de meerwaarde van federalisme zelf is wel nodig. Jan Ruzicka and Kamilla Stullerova verwoorden, volgens mij, het falen van federalisme goed, wanneer het als middel gebruikt wordt en niet als doel op zichzelf, in ‘Defunct Federalisms’ – wat niet enkel geldt voor de casus Tsjecho-Slowakije, maar ook voor andere gevallen die we al genoemd hebben, en voor België waarover ik binnenkort zal schrijven: “The instrumental function of Czechoslovak federalism, as identified in this chapter, is precisely a case of federalism that was, time and again, used as the means towards other political ends. It was never understood as a good in its own right.” Deze casus en andere lijken aan te tonen dat het succes van federalisme afhangt van de duidelijkheid die het aanbrengt voor zijn bijdrage tot politieke vrijheid, democratische verantwoording, European Federalist Papers © Leo Klinkers & Herbert Tombeur, 2012-2013 (www.europeanfederalistpapers.eu)

109

rechtvaardigheid, economische en vormende competitiviteit, alsook culturele rijkdom. Om die meerwaarde duidelijk te maken is er blijkbaar behoefte aan een voldoende lange periode van debat. Dit kan ik niet genoeg benadrukken: het vormen van een federatie eist een openbaar, ruim gedragen debat in de samenleving. Misschien moeten openbare conferenties en referenda over een Federatie Europa worden georganiseerd. Wat denk je hierover, waarde Klinkers?


110

Nr. 19 – Tombeur, december 2012 Tombeur maakt in Paper nr. 19 een diepgaande analyse van de tekortkomingen van de Belgische federatie. Hij legt uit op welke plekken de staatkundige constructie van die federatie afwijkt van klassieke kenmerken van een federaal stelsel. Tevens geeft hij aan dat de Belgische Grondwet op een aantal plaatsen moet worden gewijzigd en dat artikel 35 moet worden geactiveerd om er een echt, klassiek federaal systeem van te maken. Met deze casus laat Tombeur zien wat er geleerd moet worden alvorens over te gaan tot de compositie van een Europese federale Grondwet. Nu dan mijn observaties over constructiefouten binnen een bestaande federatie. Jij zou zeggen ‘systeemfouten’, die de werking ervan bemoeilijken, zo niet lam leggen, maar zonder dat de Federatie zelf wordt opgeheven. Fouten die vermeden moeten worden. In dit bestek geef ik enkel als voorbeeld de Belgische Federatie – over de spanningen in Canada die verband houden met de enige Franstalige deelstaat Québec, is al genoeg geschreven. Over culturele diversiteit wil ik het niet opnieuw hebben. Ik raak wel de werking van twee van de drie politieke instellingen in België aan, de wetgevende en de uitvoerende macht, en de onderdelen van de federatie. Daarmee toon ik enkele structurele afwijkingen van het concept federalisme – een merkwaardige zaak als men de klassieke kenmerken van een federatie kent, maar men moet de oorzaak hiervan dan ook in de politieke sfeer zoeken. In zijn boek ‘Franstaligen tegen Vlamingen. Hoe België als natie mislukte’, legt Paul van Velthoven minutieus uit dat de politieke conflicthaarden binnen de Belgische eenheidsstaat met de transformatie in een federale staat niet ophielden, maar gewoon bleven smeulen en branden, in dat nieuwe staatsmodel. In een klassieke federatie bestaat het federale parlement uit twee Kamers. Elke Kamer wordt er verkozen volgens verschillende regels. De ene Kamer steunt op de Staten en markeert daarmee de gelijkheid in soevereiniteit van die (Lid-/Deel-)Staten, ongeacht hun verschillen. Daarom ook beschikken die Staten over dezelfde bevoegdheden. Men noemt die Kamer doorgaans de Senaat. De andere Kamer is die van de burgers die de federatie bewonen. Beide Kamers moeten logischerwijze in hun geheel functioneren, want hun leden vertegenwoordigen immers de federatie, het geheel. Ze mogen dus niet gefragmenteerd worden op grond van welk criterium dan ook, want dat zou een aanslag zijn op hun essentiële functie, namelijk de federatie als geheel vertegenwoordigen. Hetzelfde geldt voor de uitvoerende federale regering. Welnu, in België zijn de beide Kamers van het federale parlement ingedeeld in taalgroepen: dus is hier wel sprake van fragmentering. De federale parlementsleden worden voor bepaalde regelgeving ingedeeld in twee taalgroepen, een Nederlandse en een Franse taalgroep, volgens artikel 43 van de Grondwet. In elke taalgroep moet er, om die regelgeving goed te keuren, een meerderheidsquorum bereikt worden, naast een twee derde meerderheid in het plenum. Daarnaast staan er procedures ter beschikking van deze taalgroepen, waarmee een gewone meerderheid in het plenum zelfs kan worden geschorst of geblokkeerd: een taalgroep kan een belangenconflict inroepen en daarvoor zelfs een parlementaire abdicatie afdwingen – ze kan de zogenaamde ‘alarmbel’ gebruiken, wat een paar malen bijna gebeurd is, en eenmaal daadwerkelijk, telkens ingediend door de Franstalige groep. Deze dubbele meerderheden en blokkerende minderheden zijn een negatie van het federale bestuursniveau – nogmaals, een werkelijk federaal parlement vertegenwoordigt per definitie het federale geheel, het verbond dat opkomt voor het geheel. Daarin past geen fragmentering in de zin van besluiten laten nemen door verschillende groepen in dat parlement. Een federaal parlement moet steunen op wat gemeenschappelijk is aan waarden en belangen in de federatie en niet op de diversiteit van de gefedereerde deelgebieden. Hooguit mag er sprake zijn van een georganiseerde ‘shared rule’, met andere woorden een medebeslissingsrecht van de afzonderlijke vertegenwoordiging van de burgers van de gehele federatie en van die van de deelgebieden. European Federalist Papers © Leo Klinkers & Herbert Tombeur, 2012-2013 (www.europeanfederalistpapers.eu)

111

Deze inbreuk op het federalisme heeft in België soms geleid tot het moeizaam functioneren of zelfs vastlopen van de besluitvorming, bijvoorbeeld voor politiek gevoelige kwesties zoals de grenzen van een deelstaat of die van een kieskring. Voor een uitvoerende federale regering geldt hetzelfde: zij moet het geheel vertegenwoordigen en mag dus niet bestaan uit vertegenwoordigers van specifieke groepen in de samenleving. De diversiteit van de samenleving mag men in een federale regering niet terugzien: zij moet een en ondeelbaar zijn. Welnu, in België is dat toch anders georganiseerd. Daar is de federale regering paritair samengesteld uit Nederlandstalige en Franstalige ministers, de Premier eventueel uitgezonderd (artikel 99, Grondwet). De federale Grondwet legt die taalkundige diversiteit zelfs aan het federale niveau op. Uit de ministeriële pariteit per taalgroep blijkt de bicommunautaire aard, en dus de niet-federale aard, van… de federale regering. Met andere woorden, een georganiseerde tegenstrijdigheid. Niet enkel voor federalisten raar, maar waar. Elke samenstelling en werkwijze op het federale bestuursniveau die de diversiteit van de samenleving doortrekt in haar instituties, tast de bestaansreden van die federale instellingen aan. Het resultaat van dit gebrek aan consequent federalisme is dat, in België bijvoorbeeld, de ene taal- of cultuurgemeenschap de andere kan blokkeren en daarmee het ganse regeringswerk. In België volstaat het dat één minister ontslag neemt en die daarmee het taalkundige evenwicht verbreekt, om de federale regering lam te leggen. België is dus slechts in naam op een federale wijze georganiseerd, en zit daardoor in een institutionele val. Men kan spreken van een confederale besmetting van de federatie. Dit is niet alles: er is namelijk geen landsbrede, federale kieskring. Er zijn negen kieskringen, een per eentalige provincie. De enige tweetalige kieskring ligt in het Brusselse Gewest en een deel van de provincie Vlaams-Brabant. Het is dus niet verwonderlijk dat er sinds 1978 geen federale, twee- of drietalige, politieke partijen meer zijn. Dit betekent dat sindsdien de Belgische ‘politeia’ verdwenen is, om het in het Grieks te stellen – het land heeft geen politieke gemeenschap meer, in geen enkele ideologische groep. Dit heeft tot gevolg dat het federale parlement en de federale regering een legitimiteit hebben die niet op federaal niveau ligt, maar op gefedereerd, deelstatelijk niveau. Met andere woorden, formeel is België een federatie, maar politiek werkt het land als een confederatie. Om het met de woorden van Eurocommissaris Karel De Gucht te stellen: “België is permanent een diplomatieke conferentie.” Hoe dit hybride systeem dat confrontaties tussen de taal- en cultuurgemeenschappen uitlokt en zo tot politieke impasses leidt, aanpakken? Het ligt voor de hand dat de fragmentering van het federale parlement en de federale regering moet worden opgeheven, onder meer via het herzien van de artikelen 43 en 99 van de Grondwet. Er zijn echter nog meer hindernissen die de werking van de Belgische Federatie moeilijk maken: er zijn zes deelstaten, maar van twee verschillende soorten: drie gemeenschappen en drie gewesten. Wereldwijd uniek voor een federatie, denk ik zo. Hoe die met elkaar de samenstellende delen van de Belgische Federatie vormen, laat ik in deze Paper buiten beschouwing, omdat de beschrijving van die gefedereerde overheden en hun werking niets toevoegt aan de lessen die wij moeten trekken uit fouten in het toepassen van federalisme. Sinds enkele jaren spreken Vlaamse partijen van het creëren van een confederatie. Maar pas op, dat is misleidend woordgebruik. Het is niet de bedoeling van die politici om over te gaan tot de splitsing van het land in een Vlaamse Staat en een Waalse Staat – wat trouwens met Brussel? Ze bedoelen met dat streven naar een confederatie eigenlijk iets geheel anders, namelijk het activeren van het European Federalist Papers © Leo Klinkers & Herbert Tombeur, 2012-2013 (www.europeanfederalistpapers.eu)

112

Grondwetsartikel 35. Dat artikel zegt dat men zou kunnen beslissen (wat tot nu toe nog niet is gebeurd) om de federale overheid enkel toegewezen, dus limitatief opgesomde, bevoegdheden toe te kennen – de tekst van dit artikel 35 volgt achter deze paper. Dit zou een omwenteling van de bevoegdheidsverdeling zijn, want nu beschikken de zes deelstaten over toegewezen bevoegdheden en beschikt de federale overheid over wat rest. Dit artikel 35 van de Belgische Grondwet legt dus eigenlijk de basis van een nog te creëren federale staat, waarin de deelstaten alle bevoegdheden zouden uitoefenen, met uitzondering van de federale die (in de Grondwet) opgesomd zouden worden. En juist omdat de toepassing van deze grondwetsbepaling in artikel 35 voor onbepaalde tijd is uitgesteld, moet men om formele redenen, hierboven uiteengezet en andere, vaststellen dat de Belgische Federatie nog geen volwaardige federatie is. Steeds als de betrokken Vlaamse politici dus spreken van een streven naar een confederatie, zet men de Franstalige en Duitstalige inwoners op het verkeerde been. Want die denken dat het de bedoeling zou zijn om het land te splitsen in volledig autonome landjes, Wallonië en Vlaanderen. Dat is dus zeker niet hun bedoeling. Maar het zou, voor iedereen in België, prettig zijn als ze daarbij de juiste begrippen zouden hanteren; fout woordgebruik schaadt immers de communicatie en de besluitvorming. Hoe kunnen we een afsluitend oordeel geven over de Belgische Federatie? Net als in TsjechoSlowakije vertoont het federale stelsel geen eenheid, maar bestaat het uit twee polen, de Waalse en de Vlaamse pool. Beide polen zijn doorgeorganiseerd in alle instituties en de daarbij horende besluitvormingsprocedures. Men moet dus niet verwonderd zijn over een latent of manifest antagonisme tussen de twee grote gemeenschappen. Het beheerst alleszins de werking van het hele staatsbestel. Dit model van organisatie laat weinig of geen ruimte voor het behartigen van het gemeenschappelijke, het federale. Vandaar dat de meerwaarde ervan niet tot zijn recht kan komen. De moraal van het verhaal is: op het federale, Belgische bestuursniveau mogen er enkel Belgen zijn, geen Vlamingen, geen Walen noch Brusselaars, net zoals op het Europese niveau er enkel Europeanen mogen zijn. De cultureel bipolaire situatie in een land kan het federale bestuursniveau ondergraven. Die bipolaire aard institutionaliseren tot op dat niveau heeft bijgedragen tot het uiteenvallen van het federale Tsjecho-Slowakije en het draagt bij tot het moeizaam functioneren van de Belgische Federatie. Om mijn vorige Paper en dit deel van deze Paper over mislukte of gebrekkige federaties af te sluiten, wil ik op een rijtje zetten wat ze ons leren. Het is immers duidelijk geworden dat het opbouwen en het leefbaar houden van een federatie aan voorwaarden is gebonden. De cases die ik aanhaalde, leren volgens mij dat federalisme:  zich niet van buitenaf of van bovenaf laat opdringen;  een doel op zichzelf moet zijn en geen middel om andere doelen te bereiken;  convergerende waarden en evenwichtige belangen veronderstelt;  representatieve democratie en tolerantie voor pluralisme eist;  politieke ruimte en organisatie behoeft voor het invullen van het gemeenschappelijke;  instellingen nodig heeft om structureel samen te werken en geschillen op te lossen. Waarde Klinkers en Jadoul, laat mij, om deze Paper af te sluiten, het even hebben over de factor van het aantal leden van een federatie, die in rekening moet gebracht worden om te voorkomen dat de door ons beoogde Federatie Europa mislukt. In Papers Nr. 12 en 13 bepleiten jullie de federalisering van Europa rustig en beperkt te beginnen met alleen de drie lidstaten van de Benelux. Waarbij deze drie landen individueel uit het Verdrag van Lissabon treden om er als gezamenlijke federatie weer in te stappen. Immers, wij voorzien, net als Guy Verhofstadt, dat het nodig zal zijn om in Europa gedurende enige tijd het intergouvernementele systeem te laten voortbestaan naast een federale European Federalist Papers © Leo Klinkers & Herbert Tombeur, 2012-2013 (www.europeanfederalistpapers.eu)

113

organisatie. Zowat tien jaar geleden beschreef ik die twee in elkaar vervlochten organisaties, die ik samen de Europese ‘inter-federatie’ noemde. Maar het creëren van een drieledige Benelux-federatie lijkt mij te zwak om door te groeien naar een volwaardige Europese Federatie. In zulke Benelux-federatie start men met een huizenhoge hypotheek. Haar samenstelling van drie lidstaten biedt het risico dat men in de Kamer die de Staten vertegenwoordigt op een georganiseerde manier de nationale agenda’s blijft uitspelen. Dan verwordt die besluitvorming tot een intergouvernementeel stelsel. Want de Kamer die de drie lidstaten vertegenwoordigt, waarin zij volgens de federale logica een gelijk en beperkt aantal stemmen hebben (bijvoorbeeld 3 x 2 stemmen), dreigt langs die lijnen van de eigen staatsbelangen te beslissen. Dit risico is in een drieledige federatie moeilijk te vermijden. Een alternatieve samenstelling van de Benelux-federatie is echter mogelijk, hoewel dat een nogal gewaagd idee is: men zou België en Nederland kunnen opdelen in een aantal deelstaten, die dus naast de deelstaat Luxemburg zouden staan. Zo zou men bijvoorbeeld in beide landen een tiental deelstaten van de Benelux-federatie kunnen oprichten langs provinciale grenzen. Of misschien beter nog – om het belang van maatschappelijke samenhang en bestuurlijke continuïteit te erkennen, waarop Larry Siedentop wijst in zijn ‘Democracy in Europe’ – grenzen van de nieuwe deelstaten trekken naar het voorbeeld van de oude hertogdommen en graafschappen. Waarbij de eeuwenlange scheiding tussen beide Staten en het evenwicht tussen die deelstaten mee in rekening gebracht worden. Maar dit terzijde. Een Europese Federatie van een te klein aantal Staten als de drie Benelux-staten zou niet alleen een heruitgave kunnen worden van het intergouvernementele systeem. Zo weinig Staten in een Europese Federatie lijkt me ook omwille van zijn bestaansreden zelf niet goed. Want hoe kleiner het aantal leden in de Federatie Europa, hoe beperkter haar middelen en haar invloed zullen zijn, in en buiten Europa. Een federaal West-Europa bijvoorbeeld is voor mij onvoldoende, want continentaal en intercontinentaal te zwak. Integendeel, ik wens een Europese Federatie die, althans op termijn, continentaal breed is. Maar ik ben het met Klinkers helemaal eens om ‘klein te beginnen’. De dwang van de unanimiteit onder de 17 of de 27 EU-lidstaten moet immers vermeden worden, ook omdat de tijd echt dringt: de sociaaleconomische crisis in Zuid-Europa diept zich uit en de EU valt stilaan uiteen. Dus, de Staten die daartoe nu bereid zijn, die van de Eurozone voorop, moeten vanuit de aandrijfkracht van hun burgers, ‘bottom up’, zo snel mogelijk starten met die Europese Federatie. Het lijkt mij voor Europa geboden dat wij ook in dit opzicht moeten leren van de historische best practice: de Conventie van Philadelphia noteerde in artikel VII van het ontwerp van de federale Constitutie dat deze in werking zou treden als de burgers van negen van de dertien Staten deze zouden accepteren. Een meerderheidsbesluit dus. Geen unanimiteitsvereiste. Een gewaagde stap, en ook een curieuze daad omdat het tot een vast aspect van federalisering is gaan behoren dat alle betrokken Staten instemmen met de creatie van, en met wijzigingen binnen het federale stelsel. Sterker nog: het was ook in strijd met de Articles of Confederation, het verdrag dat de Confederatie instelde. Toch waagden de gedelegeerden in de Conventie deze onorthodoxe daad te plegen. In navolging van deze gedurfde stap van de ontwerpers van de Amerikaanse Constitutie, in 1848 gevolgd door de Zwitsers, stel ik voor dat wij in het ontwerp van een federale Constitutie voor Europa ook het meerderheidsprincipe hanteren. Strikt genomen slaat ons federale denken alleen op de zeventien landen van de Eurozone. De andere tien EU-landen, niet in het bezit van de euro, laten we voorlopig buiten beschouwing. Als we een meerderheid van de zeventien landen van de Eurozone in een federale organisatie willen brengen, is ook hier het getal negen van toepassing. Een minimale meerderheid van negen Staten tegen acht. Als de burgers van negen Eurozonelanden het ontwerp van een federale Europese Constitutie aanvaarden, zou die wat mij betreft in werking mogen treden.


114

Als men kritiek zou hebben op de formule van negen Staten en op mijn argumentatie, dan wijs ik voor verdere legitimatie van dit standpunt naar het Verdrag van Lissabon. Jij en ik hebben niet veel op met dat Verdrag. Maar laten we niet vergeten – ik wees daar in Paper Nr. 7 al op – dat artikel 20 van het Verdrag betreffende de Europese Unie (een van de twee verdragen van het Verdrag van Lissabon) en de artikelen 326 tot 334 van het Verdrag betreffende de Werking van de Europese Unie (het tweede Verdrag van het Verdrag van Lissabon) een perfecte grondslag bieden voor een federaliseringstap van negen Staten, want die kan hoegenaamd niet in strijd komen met de doelstellingen van de Europese Unie, wel integendeel. Artikel 20, lid 2 zegt dat het aan een minimum van negen lidstaten is toegestaan die nauwere, of zogenaamd versterkte, samenwerking te starten met het gebruik van de instellingen van de Europese Unie. Welnu, zie hier de juridisch gelegitimeerde mogelijkheid om die versterkte samenwerking te gieten in een federale vorm. Met negen landen tegelijk een federatie aangaan maakt voorts het optreden van alle betrokken Staten in twee organisaties minder complex. Ook biedt een Federatie van negen Staten meer rechtszekerheid, zowel voor de burgers binnen de federatie als voor hen die voorlopig buiten de Federatie blijven. Bovendien geven deze artikelen van het Verdrag van Lissabon nog een andere legitimatie tot federalisering: stel dat de Eurozone wordt uitgebreid, dan heb je met negen toegetreden Staten geen meerderheidsbesluit meer. Maar gelet op die artikelen zou dan zelfs een minderheidsbesluit de ratificatie van een Federale Constitutie wettigen. Dus als jullie er geen bezwaar tegen hebben, gaan wij samen in de nu volgende Papers werken aan een ontwerp van een federale Europese Constitutie, gebaseerd op de Amerikaanse Grondwet, inclusief een meerderheidsbesluit voor haar inwerkingtreding, met gebruikmaking van de zojuist genoemde artikelen van het Verdrag van Lissabon. Met één oog gevestigd op een Zwitserse grondwet. Katern: tekst van artikel 35 van de Belgische Grondwet De federale overheid is slechts bevoegd voor de aangelegenheden die de Grondwet en de wetten, krachtens de Grondwet zelf uitgevaardigd, haar uitdrukkelijk toekennen.

L’autorité fédérale n’a de compétences que dans les matières que lui attribuent formellement la Constitution et les lois portées en vertu de la Constitution même.

Die Föderalbehörde ist für nichts anderes zuständig als für die Angelegenheiten, die die Verfassung und die aufgrund der Verfassung selbst ergangenen Gesetze ihr ausdrücklich zuweisen. Die Gemeinschaften oder die Regionen, jede für ihren Bereich, sind gemass den durch Gesetz festgelegten Bedingungen und Modalitäten für die anderen Angelegenheiten zuständig. Dieses Gesetz muss mit der in Artikel 4 letzter Absatz bestimmten Mehrheit angenommen werden.

De gemeenschappen of de gewesten zijn, ieder wat hem betreft, bevoegd voor de overige aangelegenheden onder de voorwaarden en op de wijze bepaald door de wet. Deze wet moet worden aangenomen met de meerderheid bepaald in artikel 4, laatste lid.

Les communautés ou les régions, chacune pour ce qui la concerne, sont compétentes pour les autres matières, dans les conditions et selon les modalités fixées par la loi. Cette loi doit être adoptée à la majorité prévue à l’article 4, dernier alinéa.

Overgangsbepaling

Disposition transitoire

Ubergangsbestimmung

De wet bedoeld in het tweede lid bepaalt de dag waarop dit artikel in werking treedt. Deze dag kan niet voorafgaan aan de dag waarop het nieuw in titel III van de Grondwet in te voegen artikel in werking treedt dat de exclusieve bevoegdheden van de federale overheid bepaalt.

La loi visée à l’alinéa 2 détermine la date à laquelle le présent article entre en vigueur. Cette date ne peut pas être antérieure à la date d’entrée en vigueur du nouvel article à insérer au titre III de la Constitution, déterminant les compétences exclusives de l’autorité fédérale.

Das in Absatz 2 erwahnte Gesetz legt das Datum fest, an dem dieser Artikel in Kraft tritt. Dieses Datum darf nicht vor dem Datum des Inkrafttretens des in Titel III der Verfassung einzufügenden neuen Artikels liegen, der die ausschliesslichen Zuständigkeiten der Föderalbehörde festlegt.


115

Nr. 20 – Tombeur, januari 2013 In Paper nr. 20 volgt de analyse van het federale systeem van Zwitserland. Begonnen als een los verband van zelfstandige besturen evolueerde de staatsvorming van Zwitserland eerst naar een op een Verdrag steunende Confederatie, om vervolgens vanaf 1848 een Federatie te vormen op basis van een Grondwet. Kenmerkend voor dit federale stelsel is dat de deelstaten, de kantons, een belangrijke rol spelen in de federale besluitvorming en in de uitvoering daarvan. Daarnaast bepalen de kantons en de bevolking in haar geheel, het federale beleid via het uitoefenen van de ‘directe democratie’: via referenda en volksinitiatieven beïnvloeden zij de besluitvorming van de federale machten, tot en met een wijziging van de federale Grondwet. Telkens beslist de meerderheid. Tombeur presenteert nauwgezet welke aspecten van deze federatie bruikbaar zijn binnen het constitutionele en institutionele gebouw dat Klinkers en Tombeur in de daarna volgende Papers oprichten voor een Europese Federatie. Voordat ik, zoals eerder beloofd, uitweid over de Zwitserse Federatie moet mij nog van het hart dat ik niet kan berusten in de verkozen oligarchie of ‘electieve aristocratie’, zoals jij in Paper nr. 17 de parlementaire stelsels door Frank Ankersmit laat noemen – stelsels die inderdaad enkel nog bij naam democratieën zijn. Het komt mij voor dat Ankersmit het politieke bestel in het Westen nog te rooskleurig voorstelt. Want in een groot aantal Europese landen heeft die oligarchie een moeilijk toegankelijke groep machthebbers gevormd, met andere woorden, de oligarchie werd een gesloten elite. Te veel beslissingsmacht in te weinig handen, bijgestaan door een leger ambtenaren dat de samenleving steeds meer beheerst met technocratische bureaucratie. Dat is het wijd verspreide deficit aan democratie in het Westen. Een gevaarlijke weg is ingeslagen. Berusten in dit democratische deficit? Dat werkwoord staat niet in mijn woordenschat. Maar hoe kan die ‘electieve aristocratie’, of een ergere vorm van oligarchie, bestreden worden? Door een tegenmacht te vormen, bijvoorbeeld door, naast de volksvertegenwoordiging, vormen van ‘directe democratie’ in te voeren. Want de samenleving geeft zichzelf vorm; als een macht van bovenaf de samenleving iets wil opleggen, zal zij dat evalueren en al dan niet aanvaarden. Als zij dat niet aanvaardt, dan zal zij zich op een of andere manier verzetten, bovengrond of ondergronds. En ze wint – uiteindelijk – altijd. Zo verzet zij zich bijvoorbeeld tegen de regeldrift van het elitaire Europa, dat haar machtsuitoefening maximaliseert met de integratie als arbitrair excuus. Met ‘directe democratie’ als een van de antwoorden bij het bestrijden van het democratische deficit komt het Zwitserse staatsbestel in beeld. Zwitserland laat zien dat directe democratie – met volksraadplegingen (referenda) en volksinitiatieven, naast besluiten van het parlement – zeer wel mogelijk is. Ik citeer – in een vrije vertaling met onderstreping van mij – Jean-François Aubert uit het standaardwerk ‘Droit constitutionnel suisse’, uitgebracht naar aanleiding van de voorlopig laatste algemene herziening van de Zwitserse Grondwet (1999): “Alle grondwetten organiseren de Staat (met een parlement, een regering en rechtscolleges en hun respectieve bevoegdheden). Zelfs de democratie kan aan de staatsorganisatie toegevoegd worden: de politieke rechten van de burgers hebben een statuut dat vergelijkbaar is met de grondrechten, zoals deze moeten zij nageleefd en beschermd worden. Maar het kiezerskorps is ook een orgaan van de Staat, het hoogste van alle, en de regels van organisatie in grondwetten strekken zich bijgevolg uit tot de definitie van ‘burgers’ en tot de opsomming van hun bevoegdheden, verkiezingen, referenda en burgerinitiatieven.” Zwitserland bewijst dat een mengvorm van representatieve en directe democratie goed werkt. Het is volgens mij het meest aangewezen staatstelsel, althans tot op een bepaalde schaal. Die medewerking aan politieke besluitvorming door het volk zelf kan uiteraard het makkelijkst toegepast European Federalist Papers © Leo Klinkers & Herbert Tombeur, 2012-2013 (www.europeanfederalistpapers.eu)

116

worden op het lokale bestuursniveau, het niveau van steden en gemeenten. In dat opzicht beantwoordt het Zwitserse model volledig aan de grondgedachte van Althusius: staatsvorming begint van onderop bij de individuele burger en groepen van burgers. Deze formule komt het dichtst bij het begrip ‘self government’: burgers die zichzelf besturen, als voorwaarde voor ‘liberty’, dixit Clinton Rossiter in zijn voorwoord bij de Federalist Papers in de editie van 1961. Een uiterst dringende zaak, lijkt me, in de meeste landen van Europa. Ook een Europese Federatie alléén zal niets veranderen aan het al jaren woekerende wantrouwen van de burgers tegenover overheden, op alle niveaus, getuige de opeenvolgende Eurobarometers en andere opinietoetsen. Daarom deze doordachte formule van ‘self government’. ‘Zelfbestuur’ moet beginnen op het lokale niveau, want de burgers hebben daarmee de meeste affiniteit, sociaal en materieel. Op hogere bestuursniveaus ligt dat gemengde systeem van besluitvorming moeilijker of wordt het onmogelijk wegens de stijgende omvang van het te raadplegen kiezerskorps. Maar om de oligarchie ook op die niveaus de pas af te snijden bestaan andere methodes: het verbieden van het cumuleren van politieke mandaten en het instellen van allerlei onverenigbaarheden, het absoluut beperken van elk mandaat in de tijd, het reserveren van de regelgevende macht voor het Parlement, zonder beslissingsmacht van de regering, en het verkiezen van rechters door andere instanties dan de uitvoerende macht. Het Amerikaanse Congres is niet alleen de wetgevende macht bij naam, maar ook in de realiteit. Ik las graag in je uiteenzetting in Paper nr. 17, waarde Klinkers, over het presidentiële stelsel van de VS, dat de President geen initiatiefrecht heeft en evenmin het laatste woord heeft als het om regelgeving gaat: zijn veto tegen een wetsvoorstel van het Parlement kan overstemd worden door een ruimere meerderheid in het parlement. Het gaat in dat geval om wat men soms een tweede lezing van een wetsvoorstel noemt. De federale regering met haar adviseurs, onder leiding van de President, kan haar wil in dat verband dus nooit opleggen aan het Parlement – een droevige gang van zaken die in Europa wél wijd verspreid is, in republieken en koninkrijken: de wetgevende macht is er letterlijk een ‘onmacht’ geworden en ze zit daarom achter de regering aan, omdat ze zo wil meebesturen, bijvoorbeeld door massa’s vragen te stellen en met of zonder ministers oeverloos te discussiëren over het regeringsbeleid – meestal zonder tastbaar beleidsresultaat. Ik herinner eraan dat Zwitserland sinds 1848, na de korte burgeroorlog (de ‘Sonderbundkrieg’), een federatie is. Toch blijft het zich ‘Confederatio Helvetica’ noemen om het debat over een naamsverandering, dat in sommige kantons gevoelig ligt, uit de weg te gaan. Artikel 1 van de Grondwet zegt immers: “Het Zwitserse volk en de kantons (waarvan de namen volgen) vormen de Zwitserse Confederatie.” Toch prefereer ik de term ‘Federatie’. Die combinatie – de Zwitserse burgers én de kantons, de (deel-)staten, samen – duidt op een federatie. Nogmaals, in een federatie verdwijnen de Staten niet zoals zo vaak wordt beweerd. Integendeel, ze bestaat uit Staten, maar ook uit een bovenstatelijk bestuur dat opereert op basis van een limitatieve reeks van bevoegdheden. Naast het eerste artikel is ook artikel 53 van de Zwitserse grondwet van groot belang. Dit bepaalt wat ik in Paper nr. 5 over een klassieke vorm van federalisme stelde: 1° de waarborg van het voortbestaan, het statuut en het grondgebied van de deelstaten, de kantons, 2° het ter goedkeuring voorleggen van elke wijziging van het aantal kantons of hun statuut aan het kiezerskorps van alle kantons en aan het Zwitserse kiezerskorps en 3° het voorleggen van elke wijziging van een kantonnaal territorium eerst aan de betrokken kiezerskorpsen en de betrokken kantons, daarna aan de instemming van de federale Assemblee. Tevens waarborgt de federale Grondwet de kantonnale grondwetten op voorwaarde dat ze niet in strijd zijn met het federale recht en beschermt zij de grondwettelijke orde van de kantons (artikelen 51 en 52). Straks laat ik zien hoe sterk dat verbond is.


117

Laten we nu, na deze korte beschrijving van de federale organisatie van Zwitserland, beginnen met de horizontale verdeling van bevoegdheden tussen de drie Zwitserse staatsmachten, de trias politica. De wetgevende macht ligt bij de federale Assemblée (‘Bundesversammlung’, ‘l’Assemblée fédérale’). Zij bestaat uit twee Kamers: de Volkskamer (‘Nationalrat’, ‘Conseil national’) en de Statenkamer (‘Ständerat’, ‘Conseil des Etats’). De uitvoerende macht berust bij een federale Raad (‘Bundesrat’, ‘le Conseil fédéral’). Dit stelsel is merkwaardig en misschien uniek. Het bevat namelijk zowel parlementaire, als presidentiële kenmerken. In deze zin dat, enerzijds, beide machten, het parlement en de regering, onafhankelijk van elkaar bestaan en, anderzijds, dat er een scheiding is tussen wetten maken en besturen, inclusief het uitvoeren en handhaven ervan, maar tevens een samenwerking en een interferentie tussen beide machten. De Regering, de federale Raad, is een college van zeven personen met elk één stem, dat geografisch en taalkundig representatief moet zijn. Hij wordt voor vier jaar verkozen door het Parlement, de federale Assemblee. Het Parlement kan de Regering niet ontslaan (artikelen 174-177, Grondwet). De Regering verdwijnt evenmin als het in verlegenheid wordt gebracht door het kiezerskorps bij een referendum. Als de Regering niet wordt gevolgd in haar beleid, dan blijft zij in functie en past zij haar beleid aan. De beide Kamers van het federale Parlement worden voor vier jaar verkozen in kantonnale kieskringen (artikel 148-155, Grondwet) – het Zwitserse kiessysteem lijkt op dat in België, met als gevolg dat er in beide landen geen of nauwelijks nationale organisaties van politieke partijen zijn. Het federale Parlement kan niet ontbonden worden door de Regering. De leden van het Parlement en de Regering, alsook van het federale Rechtscollege, zijn wel persoonlijk onafhankelijk en hun mandaten zijn onverenigbaar met elkaar (artikel 144, Grondwet). Het Parlement oefent wel controle uit op de federale Regering en haar administratie (artikel 169). Aan de andere kant, zijn beide staatsinstellingen in ruime mate functioneel afhankelijk van elkaar, met andere woorden hun zelfstandige werking is beperkt: hun bevoegdheden en taken, ook die van het federale gerecht, liggen verspreid over de instellingen. Beide hebben initiatiefrecht voor de regelgeving en werken mee om ze tot stand te brengen (artikelen 163-165 & 181-182, Grondwet). De verdeling ervan is zo complex dat één staatsinstelling zich dus nooit kan opsluiten in de uitoefening van zijn hoofdfunctie: elke federale instelling wordt dikwijls gedwongen om samen te werken met een andere instelling, zelfs met het nationale, federale, kiezerskorps en de kantons. Bovendien wordt de politieke agenda niet alleen bepaald door het informeel raadplegen van kantons, partijen en beroepsverenigingen, maar ook door de formele volksinitiatieven, vanuit groepen in de openbare opinie, die op elk moment een voorstel tot gehele of gedeeltelijke wijziging van de Grondwet kunnen doen aan het nationale kiezerskorps en aan de federale Assemblee (artikelen 138-139b, Grondwet). Zelfs al wordt blijkbaar slechts één initiatief op de tien aanvaard, dan nog oefent zulk volksinitiatief invloed uit op het beleid van de overheden. Typerend voor Zwitserland en van belang voor een federaal Europa, is dat de nationale of kantonnale kiezerskorpsen als hoogste staatsinstellingen soms moeten of kunnen tussenkomen. De referenda op nationaal niveau zijn dwingend voor elke wijziging van de Grondwet. Een vrije vertaling van artikel 140 van de Grondwet is op dat punt duidelijk: “Dwingend referendum – 1. Onderworpen aan de stemuitslag van het volk en van de kantons zijn: a. de herzieningen van de Grondwet; b. de toetreding tot organisaties voor collectieve veiligheid of tot supranationale gemeenschappen; c. de dringend verklaarde federale wetten die geen grondwettelijke basis hebben en die meer dan een jaar geldig zouden zijn; deze wetten moeten binnen het jaar ter stemming worden gelegd, te rekenen vanaf hun aanneming door de federale Assemblee. 2. Onderworpen aan de stemuitslag van het volk zijn: a. De volksinitiatieven die de ganse herziening van de Grondwet beogen; b. De volksinitiatieven die een European Federalist Papers © Leo Klinkers & Herbert Tombeur, 2012-2013 (www.europeanfederalistpapers.eu)

118

gedeeltelijke herziening van de Grondwet beogen en die verworpen werden door de federale Assemblee; c. het principe van een ganse herziening van de Grondwet in geval van onenigheid tussen de twee Raden.” Daarnaast zijn facultatieve referenda op nationaal niveau over federale wetten, verordeningen of internationale overeenkomsten mogelijk, op initiatief van een aantal kiezers of kantons (artikelen 141-142, Grondwet). Deze facultatieve referenda laat ik in deze context verder buiten beschouwing. Samengevat, net als in de meeste andere Staten zijn de drie staatsfuncties, de wetgevende functie, de uitvoerende functie en de rechtsprekende, verdeeld over de drie klassieke staatsinstellingen: dus een horizontale verdeling van de macht. Maar kenmerkend voor de Zwitserse staatsmachten, is de grondwettelijke opdracht om samen te werken. Hun onderlinge samenwerking is een duidelijk doel van de Grondwet. Daarbij arbitreert de rechtsprekende macht soms. Zwitserland heeft het parlementaire stelsel en het presidentiële vermengd. De Assemblee is niet enkel de eerste wetgever, maar ook bevoegd om de federale rechters te kiezen (artikel 168, Grondwet) en om zich uit te spreken over bevoegdheidsconflicten tussen overheden, schendingen van kantonnale grondwetten, rechtswaarde van federale volksinitiatieven enz. (artikel 173, Grondwet). De Assemblee geniet op het federale bestuursniveau van de residuaire macht; ze oefent taken uit die niet wettelijk aan andere federale instellingen zijn toegewezen. De federale regering van haar kant heeft, naast regelgevende taken, als hoofdopdracht het federale beleid te voeren en de relaties tussen de Federatie en de kantons te verzorgen (artikelen 180-187, Grondwet). De rechters in de federale Rechtbank worden verkozen door de federale Assemblee. De Rechtbank verzekert ultiem, na tussenkomst van de kantonnale rechtbanken, de eenvormige toepassing van het recht dat het kantonnale overstijgt, beslecht geschillen tussen de Federatie en de kantons en tussen de kantons onderling. Ze heeft andere bevoegdheden als de federale wet haar die toekent (artikel 188-189, 1.-3.). Daarbij kan de Rechtbank juridisch creatief optreden. Men kan echter de besluiten van het federale parlement en van de regering vóór de Rechtbank niet betwisten, tenzij bepaald bij de wet (artikel 189, 4.). De Grondwet bepaalt niet dat de Rechtbank controle kan uitoefenen op de naleving van de grondwettelijke bevoegdheidsverdeling door de federale overheid. De Rechtbank is in die zin geen grondwettelijk Hof. Hoe zouden we voor Europa tegenover zulk systeem van horizontale machtsverdeling moeten staan? Er valt wat te zeggen pro een Europese Regering die collectief wordt gekozen door de twee Kamers van het Europees Parlement, waarvan één Kamer in één Europese kieskring zou verkozen worden. Maar de ingewikkelde bevoegdheidsverdeling tussen de drie Zwitserse staatsmachten, nog complexer gemaakt door de eventuele tussenkomsten van het kiezerskorps en de deelstaten, lijkt me niet geschikt voor de Federatie Europa. Want ik vrees dat een voortdurende samenwerking tussen de federale instellingen, verzwaard door de tussenkomst van de Staten en de kiezers, tot inertie en impasses gaat leiden. Zulk systeem zou het labyrint bestendigen dat de Europese Unie nu is, met het democratische deficit tot gevolg. En dat EU-systeem wil iedereen weg, althans een toenemend aantal burgers in een toenemend aantal EU-staten. Ik verkies dus een presidentieel stelsel in deze zin dat President, c.q. Regering, en Parlement duidelijk onderscheiden bevoegdheden hebben, vergelijkbaar met het stelsel in de VS. Die horizontale bevoegdheidsverdeling tussen de Europese trias politica moet om die redenen volledig uitgeschreven worden in een Constitutie, naar het voorbeeld van de Amerikaanse. Of de President met of zonder (een deel van) de federale Regering nu rechtstreeks door de Europese burgers verkozen moeten zijn of door het Europees Parlement, wil ik, met u, waarde Klinkers, later uitmaken.


119

Het oprichten van een federaal Gerechtshof dat de eenvormige naleving van de federale regelgeving bewaakt, ligt voor de hand. Dit Hof zou ook bevoegd zijn om controle uit te oefenen op de naleving van de grondwettelijke bevoegdheidsverdeling, zoals in andere federaties – in tegenstelling tot de federale Rechtbank in Zwitserland. In een Federatie Europa pleit ik ook voor het oprichten van federale rechtbanken van eerste aanleg met een soortgelijke bevoegdheid als het Hof. Elke federale rechtbank zou één Staat of een groep van Staten als rechtsgebied hebben, bijvoorbeeld één rechtbank in de drie lidstaten van de Benelux. Omwille van dezelfde zorg voor de rechtspraktijk, de rechtszekerheid en de gelijke rechtsbehandeling van de burgers, zouden de nationale rechtbanken zich niet mogen uitspreken over federaal recht dan na een prejudiciële vraag gesteld te hebben aan de federale rechtbank of het Hof, waarvan het antwoord voor de nationale rechtbanken bindend is. En, als je het mij vraagt, zou ik de federale rechters in het Hof en de federale rechtbanken laten verkiezen door het Europees Parlement, door niemand anders, naar het voorbeeld van Zwitserland. Waarom? Om hun onafhankelijkheid tegenover de uitvoerende macht te garanderen en meteen ook het vertrouwen te krijgen van de instelling die de regelgeving die zij moeten toepassen, heeft gemaakt. Nu volgt mijn voorstelling van de verticale machtsverdeling in Zwitserland. De verdeling van de bevoegdheden tussen de zesentwintig kantons, waarvan zes halve kantons, én de federale overheid. Als inleiding op die verticale bevoegdheidsverdeling, die zo typisch is voor federaties, breng ik eerst onder de aandacht dat de goedkeuring van de eerste federale Grondwet in 1848 (maar ook van de latere) gelijk is aan de procedure die men volgde bij het ontstaan van de Amerikaanse Grondwet. De grondwetteksten worden niet bij unanimiteit, maar bij meerderheid aanvaard, zowel nationaal als kantonnaal. Graag citeer ik daarom, weer vrij vertaald, Augustin Macheret die in ‘Droit constitutionnel suisse’ (2001) over het aanvaarden van de Zwitserse grondwetten schrijft: “Steeds op zoek naar consensus, laat dit pragmatisme toe in de lage deelneming aan de stemming (slechts 36%) en in het verwerpen door verscheidene kantons geen aanslag te zien op de legitimiteit van de Grondwet. Over de drie grondwetten waaronder de Zwitsers sinds 1848 geleefd hebben, stelt men vast dat het aantal kantons en halve kantons die ze verwierpen, blijft stijgen, in die mate dat er nu zes kantons en halve kantons zijn (…) die geen enkele grondwet van Zwitserland hebben aanvaard. In 1848 waren ze met acht om het ontwerp van Grondwet te verwerpen, in 1874 waren ze met tien en in 1999 waren ze met twaalf.” Toch blijven alle kantons binnen de federatie, ook die welke een aantal Grondwetswijzigingen hebben verworpen. Hier blijkt de kracht van deze Federatie. Ze steunt niet op een Verdrag dat slechts bij unanimiteit kan gewijzigd worden, maar op een Grondwet van de deelstaten én van de burgers. Een Grondwet die niet bij unanimiteit – die de dictatuur van het vetorecht inhoudt – maar bij meerderheid gewijzigd wordt. Waarbij de minderheid zich zonder meer neerlegt bij het standpunt van de meerderheid. Macheret besluit met een indrukwekkend citaat uit ‘La Suisse et l’Europe’ van Jacques Freymond: “Inderdaad, de Zwitsers hebben de absolute plicht om hun wil tot samenleven te uiten, die het aanvaarden van de diversiteit verheft tot de voorwaarde voor eenheid.” . Diversiteit als voorwaarde van Zwitserse eenheid! Dit is een totaal ander geluid dan het versleten verhaal elders in Europa over de diversiteit als obstakel voor een Europese federatie. Een zaak om als Europese federalist even bij stil te staan, want dit bewijst wat ik in Paper nr. 9, in gezelschap van André Glucksmann, stelde: verschillen hoeven een federale eenheid niet te beletten, integendeel, ze kunnen die eenheid juist bevorderen. Hoe? Door extern aangedreven redenen.


120

In Alpijns Centraal-Europa was dit het geval met eerst drie, in 1291, en nu een twintigtal vrij kleine leefgemeenschappen die hun democratische zelfstandigheid wilden handhaven en zich samen wilden beschermen tegen hun grote buurlanden. Met de geografie als bondgenoot zijn ze daarin geslaagd. Thomas Fleiner en Alexander Misic stellen het zo in ‘Verfassungsrecht der Schweiz’ (2001), vrij vertaald: “Deze kleine genootschappen hebben zich eeuwenlang afgewend van de staatkundige ontwikkeling van hun buren, om hun democratische zelfstandigheid te bewaren. Zo hebben 26 kleine gemeenschappen zich aaneengesloten, aan de rand van drie grote taalgebieden in West-Europa, om hun politieke en culturele zelfstandigheid en onafhankelijkheid ten opzichte van hun machtige buren te bewaren. Elk van deze volksgemeenschappen kon zijn rechtsaard, politieke en religieuze cultuur en historisch zelfstandige natuur ontwikkelen en gelijktijdig met de taalcultuur van zijn buurstaten verbonden blijven. (…) Die paradoxale formule van eenheid in verscheidenheid vat het federale principe samen en vormt het uitgangspunt van verscheidene federatietheorieën.”. Wat gold voor Zwitserland, geldt nu voor Europa in deze multipolaire wereld van de 21ste eeuw, die meer en meer beheerst wordt door (sub-)continentale machten. Gaat Europa die uitdaging aan of blijft het ronddwalen in zijn staats- en volksnationalistische arena? Met enkel te leven in verleden en heden zal het geen eigen plaats verwerven in de rijzende multipolaire wereld, die steeds meer beheerst wordt door grote, multiculturele, federaties. Nu de verticale bevoegdheidsverdeling zelf. Principieel geldt daarbij dat de Federatie slechts soevereine rechten heeft (artikel 3) en bevoegd is voor die taken, bepaald in de Grondwet (artikelen 42 en 47). Dit is de klassieke werkwijze in een federatie die ‘bottom up’ ontstaat. De machtstoewijzing aan de Zwitserse Federatie wordt op twee manieren getemperd. Ten eerste worden haar bevoegdheden beperkt door de federale verplichting tot het meewerken van de kantons aan de federale wetgeving (artikel 45, 1) en tot het raadplegen van de kantons, wanneer aan hun belangen wordt geraakt (artikel 45, 2). Ten tweede wordt ze getemperd door het principe van subsidiariteit bij het verdelen van de openbare taken. Artikel 5a, Grondwet luidt: “Subsidiarité – L’attribution et l’accomplissement des tâches étatiques se fondent sur le principe de subsidiarité.” Dit principe wordt verder uitgewerkt: de federale overheid oefent die taken uit die ofwel de kantonnale middelen overstijgen, ofwel een eenvormige regelgeving in de Federatie vereisen (artikel 43a, 1). Aan de andere kant is het zo dat de Federatie overeenkomsten tussen kantons (‘conventions’) kan veralgemenen of sommige kantons kan verplichten toe te treden tot zulke ‘conventions’ (artikel 48a). De Grondwet legt tot slot een verticale samenwerking en bijstand op. De Federatie en de kantons helpen elkaar bij het vervullen van hun taken en werken samen; ze moeten meer bepaald elkaar administratieve en gerechtelijke bijstand verlenen (artikel 44, 1 en 2). Om dit complexe systeem toch werkbaar te houden, geldt ook in Zwitserland de voorrang van het federale recht op het kantonnale recht, wanneer dit laatste in strijd is met het eerste (artikel 49). Die voorrang is niet enkel nodig voor de eenheid van de federatie, maar ook voor de rechtszekerheid. Zwitserland heeft zich ook hiervoor door de Amerikaanse Grondwet laten inspireren. Om een gedetailleerde beschrijving van dit complexe stelsel te vermijden, beperk ik me tot een puntsgewijze opsomming van de soevereine bevoegdheden van de Zwitserse Federatie:  openbare veiligheid, defensie en burgerbescherming (artikelen 57-61),  beroepsopleiding, permanente vorming, wetenschappelijk onderzoek, innovatie, sport en film (artikelen 61a-72),  milieubehoud en -bescherming, maten, waterbeleid, bosbeheer, erfgoed, jacht, visvangst en dierenbescherming (artikelen 73-80), European Federalist Papers © Leo Klinkers & Herbert Tombeur, 2012-2013 (www.europeanfederalistpapers.eu)

121

  

  

infrastructuurwerken, wegverkeer, doorvoer, verkeersbelastingen, spoorwegen, scheep-, luchten ruimtevaart en paden (artikelen 81-88), gebruik en verbruik van binnenlandse en vernieuwbare energie, kernenergie, vervoer en levering van energie, post, telecommunicatie en media (artikelen 89-93), uitoefenen van economisch privé initiatief, concurrentiebeleid, consumentenbescherming, banken, verzekeraars, muntbeleid, conjunctuurbeleid, buitenlands economisch beleid, bevoorrading, economisch structuurbeleid, landbouw, productie en handel in alcohol, gokken, munitie- en wapenhandel (artikelen 94-107), huisvesting, arbeid, sociale zekerheid, volksgezondheid en genetica (artikelen 108-120), migratie- en vestigingsbeleid (artikel 121), recht en procesrecht in burgerlijke en penale zaken en metrologie (artikelen 122-125).

Daarnaast heeft het federale gezag fiscale bevoegdheden. Kortheidshalve ga ik in deze Paper daaraan voorbij. Ter afsluiting van de beschrijving van de federale machtsuitoefening wil ik twee, in mijn ogen belangrijke, randvoorwaarden vermelden. Ten eerste vind ik artikel 161 opmerkelijk. Het luidt als volgt: “Interdiction des mandats impératifs – 1. Les membres de l’Assemblée fédérale votent sans instructions. - 2. Ils rendent publics les liens qu’ils ont avec des groupes d’intérêts.” Dit betekent dat elk lid van elke Kamer van het federale Parlement, zowel de Statenkamer als de Volkskamer, een individueel mandaat heeft, met het oog op het behartigen van het algemeen belang van de gehele Federatie. Waarde Klinkers, we moeten ons dit herinneren tijdens ons werk aan de ontwerptekst van de Europese Grondwet. Ten tweede, merk ik op dat de Zwitserse Federatie ‘functioneel’ georganiseerd is, vergelijkbaar met de Duitse en de Oostenrijkse Federaties (zie Paper nr. 5): conform de Grondwet voeren de kantons het federale recht uit (artikel 46). Nogmaals, in Zwitserland zijn de federale en gefedereerde overheden erg complementair ingesteld en erg afhankelijk van elkaar. Zoals ik al stelde in Paper nr. 15 lijkt mij dit functionele type federatie voor Europa niet geschikt. Beter is het institutionele type dat toelaat dat beide bestuurslagen, het federale niveau en dat van de Staten zo zelfstandig mogelijk, politiek los van elkaar, kunnen functioneren. Wat niet zou beletten dat ze vrijwillig samenwerken als dat nodig blijkt te zijn. Als slot van mijn presentatie over het Zwitserse staatsbestel, stip ik kort de officiële meertaligheid aan, waarbij ik mij in de context van deze Papers beperk tot de grondwettelijke regels. De Zwitserse Grondwet garandeert de taalvrijheid voor de burgers onderling (artikel 18), maar bepaalt evenzeer dat de officiële talen van de Federatie het Duits, het Frans en het Italiaans zijn; de relaties tussen haar en de burgers of kantons verlopen in die drie talen en in het Raeto-Romaans (een vierde grondwettelijk erkende taal) tussen de Federatie en de personen met die moedertaal (artikel 70, 1). Het Raeto-Romaans wordt niet gebruikt in de federale overheidsdiensten of op een andere wijze, bijvoorbeeld voor het uitvaardigen van federale regelgeving – daarvoor worden de andere drie talen op voet van gelijkheid en met dezelfde rechtswaarde gebruikt, het Raeto-Romaanse kanton Graubunden uitgezonderd. De Federatie regelt het gebruik van haar drie officiële talen in en met haar diensten, maar als die gedecentraliseerd zijn, dan is zij gebonden aan de officiële taal van het gebied waarin die werken. Wie durft nog te beweren dat je voor een krachtige Federatie één homogeen volk met één taal moet hebben?


122

De kantons bepalen hun eigen officiële talen, waarbij ze rekening houden met de gevestigde taalgebieden en met de autochtone taalminderheden (artikel 70, 2). Ze houden zich aan hun taalstatuut, ook wanneer zij optreden als uitvoerende instantie van de federale overheid; de Federatie en de kantons ondersteunen de meertaligheid (art. 70, 3 tot 5). In gerechtszaken wordt de officiële taal gebruikt die de partijen hebben gekozen of zouden kiezen om hun conclusies te formuleren; de federale Rechtbank maakt in principe haar beslissingen op in de taal van de aangevallen beslissing. Bij een kantonnale procedure zijn de bestuurden verplicht de officiële taal te gebruiken van de administratie die zij aanspreken. Samengevat, de gelijke behandeling van de vier nationale talen wordt gewaarborgd en is effectief in de relaties tussen de federale overheid en de inwoners. Daarnaast is de stabiliteit van de historisch gegroeide taalgebieden een doelstelling. Onderzoek leert dat de kennis van andere nationale talen dan de eigen taal, te wensen overlaat. De grondwettelijke doelstelling van de federale overheid en de kantons om meertaligheid te bevorderen is dus niet overbodig. Nu zijn we toe aan het laatste deel van deze Paper, het beantwoorden van de vragen: wat leren we nu voor Europa uit dit Zwitserse staatsbestel? Welke grondwettelijke bepalingen zou een Federatie Europa daaruit best overnemen en welke niet? Over de horizontale bevoegdheidsverdeling kan ik kort zijn. Het Zwitserse systeem voor Parlement en Regering lijkt me te complex om in een Europese Federatie, van negen of meer Staten, straks meer dan dertig, effectief te zijn. Het parlementaire tweekamerstelsel, met een Kamer van de deelstaten en een van het hele bevolking, ligt voor een Europese Federatie meer voor de hand. Ook ik verkies een zuiver presidentieel regime voor die Federatie, geen parlementair. Die scheiding tussen wetten maken en ze uitvoeren plus besturen zou duidelijk in de Europese Grondwet moeten beschreven worden. Wat ik op Europees niveau zou behouden is het Hof van Justitie van de EU, maar dan in de vorm van een Grondwettelijk Hof. Dat federale Hof zou een juridische controle moeten uitoefenen op de naleving van de grondwettelijke bevoegdheidstoewijzing door de federale overheid, dit in tegenstelling tot de federale Rechtsbank in Zwitserland. De leden van het Europese Hof zouden, lijkt me, best verkozen worden door het federale Parlement. Eén Kamer ervan moet zelf verkozen worden in één Europese kieskring. Om eindelijk een Europese ‘politeia’ gestalte te geven, die zal leiden tot Europees georganiseerde politieke partijen, en om zo Europees legitiem te worden. De mandaten in de drie Europese machten moeten onverenigbaar met elkaar zijn. Men kan dus slechts lid zijn van één van de drie. De mandaten worden onafhankelijk uitgeoefend, dus zonder inmenging van de Staten of andere instellingen. Deze twee principes die bijdragen tot functionele zelfstandigheid en dus tot aansprakelijkheid, zouden volgens mij in de Europese Grondwet uitgeschreven moeten worden. De meertaligheid hanteren is ook evident in en met de Europese overheid: meer dan vier talen kunnen er interne werktalen zijn. De relaties tussen de federale overheid en de burgers of de Staten kunnen in dezelfde en andere talen verlopen, volgens de Grondwet en federale wetten, vergelijkbaar met de behandeling van het Raeto-Romaans in Zwitserland. Mijn voorstel voor een Europese Federatie over wat typisch federaal is, is het volgende: 

het waarborgen van het bestaan en de diversiteit van de Staten en de samenstelling van de Federatie;


123

     

de klassieke manier om de bevoegdheden verticaal te verdelen en dus aan de Europese, federale overheid limitatief opgesomde bevoegdheden toewijzen, wat de Duitsers een federale ‘Kompetenz Katalog’ noemen; het verzekeren van de persoonlijke onafhankelijkheid van de federale parlementsleden, regeringsleden en magistraten in het uitoefenen van hun functie; interbestuurlijk samenwerken tussen de federale Europese overheid en de Staten; de autarkie van het federale bestuur en van de Staten garanderen, bijvoorbeeld door een Europese belasting in te voeren, die eventueel een belasting in de Staten vervangt; beslissen bij meerderheid, nooit bij unanimiteit, op niveau van de Federatie en dat van de Staten als het om een wijziging van de Europese Grondwet gaat, naar het voorbeeld van artikel 140 van de Zwitserse; in geval van conflict, voorrang gevend aan de federale regelgeving boven die van de Staten.

Laten we, waarde Klinkers, de voor Europa nuttige delen van de Amerikaanse en de Zwitserse Grondwetten verwerken in een ontwerp van Europese Constitutie, aangevuld met typisch Europese ingrediënten. Katern Men kan de Zwitserse Federatie typeren als volgt: 



 

 

klassiek, wat te verwachten is van een federatie die ‘bottom up’ ontstaan is uit zelfstandige besturen en daarna uit een confederatie, in deze zin dat de federale bevoegdheden qua regelgeving limitatief opgesomd of toegewezen zijn en bijgevolg de deelstaten of kantons de resterende of zogenaamde residuaire bevoegdheden voor regelgeving bezitten; concurrerend en teleologisch of doelgericht, in deze zin dat de bevoegdheidsverdeling ondergeschikt is aan de maatschappelijke behoeften en aan de beleidsmatige doelstellingen daarvoor, wat meebrengt dat in deze Federatie het principe van de subsidiariteit geldt, namelijk het meest geschikte bestuursniveau moet optreden – wat nu eens het kantonnale of nog lagere bestuur kan zijn, dan weer het federale bestuur; functioneel, omdat de kantons een belangrijk deel van de federale regelgeving uitvoeren en ze soms mee moeten goedkeuren of minstens geraadpleegd worden; interbestuurlijk, omdat het federale bestuursniveau en het gefedereerde in hoge mate afhankelijk zijn van elkaar en zo gedwongen zijn samen te werken, wat ze doen via gemengde overlegfora en overeenkomsten en dus niet intrabestuurlijk, met andere woorden op een of andere manier in de federale instellingen; autarkisch, want beide bestuursniveaus beschikken over eigen inkomsten, ook fiscale; beslissend bij meerderheid, soms op verscheidene bestuursniveaus tegelijk, nooit bij unanimiteit, hoewel strevend naar een ruime meerderheid of naar een consensus.


124

Nr. 21 – Klinkers & Tombeur, februari 2012 In de Papers 1-20 is uitgelegd a) waarom het intergouvernementele EU-systeem het doel van samenwerking voor het Europese belang vernietigt, b) waarom een federaal systeem voor Europa de voorkeur heeft, c) dat Europa om die reden moet gaan federaliseren, d) dat federalisering door aanpassing van de bestaande EU-verdragen tot nu toe nooit is gelukt en waarom dat ook nooit zal lukken, e) dat Europese federalisten daarom zelf een eigen federale Constitutie moeten ontwerpen zoals dat aan het einde van de 18e eeuw ook in Amerika is gedaan, en f) aan welke constitutionele en institutionele voorwaarden zo’n Constitutie moet voldoen om te voorkomen dat de beoogde federalisering door grondwettelijke constructiefouten faalt. Nu volgt in de Papers 21-24 een ontwerp van zo’n federale Constitutie voor Europa. Dit ontwerp is gebaseerd op de Amerikaanse Constitutie van 1789, versterkt met elementen uit de Zwitserse Grondwet, en aangepast aan inzichten van het huidige Europa. Paper nr. 21 is gewijd aan de Preambule en aan Artikel 1 van het ontwerp van de Constitutie. Ons ontwerp van een Constitutie voor de Federatie Europa is dus bedoeld om in elk geval de drie landen van de Benelux en zes andere landen van de Eurozone binnen die Federatie te brengen. Voor de goede orde, de zeventien landen van de Eurozone zijn: België, Cyprus, Duitsland, Estland, Finland, Frankrijk, Griekenland, Ierland, Italië, Luxemburg, Malta, Nederland, Oostenrijk, Portugal, Slovenië, Slowakije en Spanje. Het laatste artikel van ons ontwerp van een federale Grondwet voor Europa zal bepalen dat de Federatie een feit is als de Burgers van de drie Benelux-landen en zes andere landen deze Constitutie aanvaarden. De Burgers van deze negen landen laten de Constitutie in werking treden. We volgen daarmee dezelfde werkwijze die in 1787-1789 werd gehanteerd bij het aanbieden van het ontwerp van de Constitutie aan de Burgers van de dertien Confederale Staten van Amerika: als negen van de dertien het ontwerp aanvaardden zou de federale Grondwet in werking treden. Dus toen negeerde men uitdrukkelijk het – door de ‘Articles of Confederation’ – vereiste van unanimiteit van de dertien betrokken Staten. De Conventie ‘stapte uit de box’ van de confederale wetgeving en creëerde daarmee de mogelijkheid tot radicaal nieuwe wetgeving: een federale Grondwet in plaats van een aangepast confederaal Verdrag. Waarom we kiezen voor het getal negen als minimum aantal ratificerende landen, hebben wij in Paper Nr. 19 duidelijk gemaakt: het Verdrag van Lissabon geeft zelf aan dat een minimum van negen lidstaten het recht heeft een versterkte vorm van samenwerking te organiseren. Zou het moeilijk zijn om negen landen te verenigen in een Federatie Europa? Wij kunnen dat niet inschatten. Veranderen begint bij jezelf. De landen van de Benelux hebben de voorbije honderd jaar bewezen dat ze dat kunnen. Zij begonnen vanaf 1920 samen te werken met buurlanden, waarna die samenwerking tot de Oslogroep leidde, om in 1944 een structureel pad van Europese samenwerking uit te tekenen, een pad dat allengs door vele andere landen is verbreed. De pre-federale Europese Gemeenschap, opgevolgd door de Unie, is begonnen met slechts zes lidstaten. Als die andere landen van de Eurozone nu blijven hangen in ruzie maken binnen hun nationaal gedreven besluitvorming, moeten ze dat zelf weten. De landen van de Benelux moeten daar geen tijd meer voor inruimen. Noch Frankrijk, Duitsland en Italië die in 1950-51 samen met de Benelux-landen de EGKS oprichtten. Of andere Staten van de Eurozone. In de woorden van de eerder aangehaalde André Glucksmann, in antwoord op de vraag of Europa op zoek moet naar een nieuwe uitdaging: “Die zou zelfs niet zo moeilijk te vinden zijn, als de Unie niet de hele tijd rondtolde als een kip zonder kop. Het begon begin jaren vijftig allemaal met de oprichting van de Europese Gemeenschap voor Kolen en Staal (EGKS) die de zware industrie van Lotharingen en het Ruhrgebied met elkaar European Federalist Papers © Leo Klinkers & Herbert Tombeur, 2012-2013 (www.europeanfederalistpapers.eu)

125

verbond.”. Hij verwijst duidelijk naar de noodzaak van een reprise door dezelfde landen die toen het Europese gemeenschapsvuur hebben ontstoken. Glucksmann maakt voorts duidelijk dat het al of niet aangaan van een nieuwe uitdaging geen vrije keus is. Lees de volgende twee citaten in elkaars verband: “Merkel en Hollande denken en handelen vandaag op het ritme van verkiezingen en opiniepeilingen.” Dit is een variant op de opmerking van Jean-Claude Juncker, aangehaald in het Voorwoord, dat Europese politici best wel weten wat ze zouden moeten doen, maar als ze dat zouden doen, de eerstvolgende verkiezingen zouden verliezen. En dus passief blijven, althans onvoldoende actief. “De verschillende spelers op het terrein zijn dan misschien niet uit op oorlog, maar bijzonder welgezind zijn ze elkaar ook niet. Europa moet zich in dat anarchistisch kluwen bewust zijn van het gevaar. Het Rusland van Poetin vormt een bedreiging. De bureaucratische slavenstaat China vormt een bedreiging. Het militante islamisme vormt een bedreiging. Europa moet weer in termen van vriend en vijand leren denken.” Deze observatie correspondeert met de derde drijfveer voor een federaal Europa, zoals Tombeur dat in Paper Nr. 9 heeft toegelicht. Glucksmann maakt met dit soort kanttekeningen duidelijk dat de redding voor een samenwerkend Europa ligt in actie, durf, passie, uit het dominerende denkkader stappen. Dat deed de Fransman Montesquieu in de eerste helft van de 18de eeuw. Dat deden de federalisten in Amerika kort nadien, in het volle besef dat denken vanuit de Burgers, in plaats vanuit de Staten, het kompas vormde voor het belopen van een succesvol pad. Als deze mensen die gedachtesprong toen konden maken, dan moeten wij dat vandaag zeker kunnen. Niet alleen kunnen, maar moeten. Sinds WO II is herhaalde malen geprobeerd om Europese federalisering te realiseren door aanpassingen van bestaande verdragen. Dat is tot nu toe nooit gelukt. In Paper 11 is uitgelegd waarom niet, en waarom het ook nooit op die manier zal lukken: de intrinsieke systeemfouten van het intergouvernementele systeem worden doorgegeven in elke verandering van dat systeem en maken de systeemfouten alleen maar talrijker en groter: we hebben hier te maken met ‘genetisch overdraagbare defecten’ van het Europese besturingssysteem. Federalisering van Europa kan alleen door ‘uit de box’ van het Verdrag van Lissabon te stappen (net zoals de founding fathers dat deden met de ‘Articles of Confederation’) en iets volkomen nieuws te creeren. Het motto is: “Als je vandaag blijft doen wat je gisteren ook al deed, dan krijg je morgen dezelfde resultaten die je vandaag kreeg. Als je niet tevreden bent met de resultaten van vandaag, dan moet je vandaag veranderen. Alleen dan krijg je morgen andere resultaten.” Daarom, net als het geval is bij de Amerikaanse en de Zwitserse Grondwet, begint ons ontwerp van een federale Europese Constitutie met een Preambule, rechtstreeks vanuit de Burgers geformuleerd, onder de titel ‘Constitutie van de Federatie Europa’. We verkiezen het woord ‘Constitutie’ boven ‘Grondwet’, om twee redenen: 1° het woord ‘Constitutie’ duidt op het oprichten, het instellen van iets, zoals Klinkers in Paper nr. 14 schreef, in dit geval het vormen van een Federatie, en 2° het woord ‘Grondwet’ past niet boven en in onze ontwerptekst, want die zal te veel verschillen van de grondwetten van de lidstaten. Omdat de Preambule van ons ontwerp van Europese Constitutie mede is ontleend aan die van de Amerikaanse en Zwitserse Grondwetten citeren we beide teksten.


126

De Amerikaanse Preambule bestaat uit één zin: “We the People of the United States, in Order to form a more perfect Union, establish Justice, insure domestic Tranquility, provide for the common defence, promote the general Welfare, and secure the Blessings of Liberty to ourselves and our Posterity, do ordain and establish this Constitution for the United States of America.” “Wij, het volk van de Verenigde Staten, verordenen en vestigen deze Grondwet voor de Verenigde Staten van Amerika, met als doel een meer perfecte unie te vormen, gerechtigheid te vestigen, de binnenlandse rust te verzekeren, in de gemeenschappelijke verdediging te voorzien, het algemeen welzijn te bevorderen en de zegeningen van de vrijheid voor onszelf en ons nageslacht te beveiligen.” De Zwitserse Grondwet begint ook met een korte Preambule. Die verklaart in naam van God waarom het volk en de kantons de Grondwet vastleggen. Vrij vertaald luidt de Zwitserse Preambule: “… zich bewust van hun verantwoordelijkheid tegenover de Schepping, zijn ze vastbesloten hun verbond te vernieuwen om de vrijheid, democratie, onafhankelijkheid en vrede te versterken, in een geest van solidariteit en openheid voor de wereld, voorbestemd om samen hun diversiteit te beleven met respect voor de andere en in billijkheid, bewust van hun gezamenlijke realisaties en van hun plicht hun verantwoordelijkheid op te nemen tegenover de komende generaties, wetende dat enkel diegene vrij is die gebruik maakt van zijn vrijheid en dat de kracht van de samenleving zich meet aan het welzijn van de zwakste van haar leden, stellen de Grondwet vast: …”. De Zwitserse Grondwet zelf gaat nog een stapje verder: in Artikel 2 omschrijft ze het doel van de Federatie, namelijk de vrijheid en de rechten van het volk te beschermen en de onafhankelijkheid en veiligheid van het land te verzekeren, alsook de welvaart van de gemeenschap, de duurzame ontwikkeling, de interne samenhang en de culturele diversiteit van het land te bevorderen. Deze aloude principiële en gevestigde begrippen uit beide Grondwetten vinden we terug in het antwoord van de Duitse cineast Ulrich Seidl, auteur van de filmtrilogie ‘Paradies’, op een vraag over wat voor hem het paradijs betekent, in een interview dat hij onlangs aan de Belgische krant De Standaard weggaf: “Mijn idee van het paradijs is vaag. Maar er moet vrijheid en waardigheid zijn. Anders kun je zelfs niet beginnen te spreken over het paradijs.” Daarmee zijn we het eens: om een betere samenleving te bereiken zijn eerst vrijheid en veiligheid nodig. Wij realiseren ons overigens het controversiële karakter van een Preambule. Niet elke Staat hanteert, voorafgaand aan de artikelen van zijn Grondwet, een Preambule. Vooral in Nederland speelt van oudsher een debat over de vraag of de Grondwet moet openen met een Preambule. Die discussie wordt steeds beheerst door opgewonden betogen tussen voor- en tegenstanders van een verwijzing naar een Opperwezen in zo’n Preambule. En tussen liefhebbers, c.q. afwijzers van een vermelding van het Koningshuis in die tekst. Voor ons is die discussie vrij eenvoudig. De best practices van de geciteerde Preambules wijzen ons de weg. Ten eerste, dát er een Preambule moet zijn is een kwestie van wetgevingsleer. Aan een wet of een regeringsbesluit gaat minstens een Considerans vooraf, de overweging die aangeeft waarom de regelgever het nodig acht die rechtsregel uit te vaardigen. Voor een verdrag, grondwet of constitutie dient de Preambule als Considerans. Zonder zo’n beknopte, pakkende tekst weet je niet WIE het belangrijk vinden dat er een dergelijke Grondwet komt, maar ook niet WAAROM. Er moet een ‘statement’ zijn. De Preambule geeft daar antwoord op. Ten tweede vindt er net zoals in de Amerikaanse Grondwet geen verwijzing plaats naar een Opperwezen. Sinds de Verlichting kennen we een scheiding tussen Kerk en Staat. Het zou niet passen om uitgerekend in een Constitutie te


127

refereren aan het bestaan van een God, van welke religie dan ook. Ten derde is een verwijzing naar een Koningshuis niet relevant voor de meeste landen van de Eurozone. Voor de goede orde geven we nog aan dat wij de opzet van de Amerikaanse Grondwet zo letterlijk mogelijk volgen, dus zowel in structuur als in tekst, waar nodig of nuttig gewijzigd met de hulp van de Zwitserse Grondwet. Met dien verstande dat we die naar onze eigen inzichten aanpassen, waar wij dat nodig vinden voor de Federatie van Europa. Onze ontwerp-preambule van de Europese Constitutie luidt daarom als volgt: “PREAMBULE Wij, de Burgers van België, Cyprus, Duitsland, Estland, Finland, Frankrijk, Griekenland, Ierland, Italië, Luxemburg, Malta, Nederland, Oostenrijk, Portugal, Slovenië, Slowakije en Spanje stellen deze Constitutie vast voor alle landen in de Eurozone, en verder voor elk land dat tot de Eurozone toetreedt, met als doel een Federatie te vormen die een garantie is voor vrijheid, orde, veiligheid, geluk, gerechtigheid, verdediging tegen vijanden van de Federatie, milieubescherming, alsook voor acceptatie en tolerantie van de verscheidenheid van culturen, overtuigingen, levenswijzen en talen van allen die leven en zullen leven op het grondgebied dat onder de jurisdictie van de Federatie valt.”

Het woord ‘geluk’ staat niet in de Preambule van de Amerikaanse Grondwet. Wij hebben het zelf in onze Europese Preambule opgenomen. Waarom? Omdat de algehele betekenis van de Amerikaanse Grondwet is gebaseerd op het recht van de burger om zijn geluk na te streven en de plicht van de overheid om hem daarbij te helpen. Dit basale kenmerk van die Grondwet komt voort uit de door Thomas Jefferson in 1776 opgeschreven Declaration of Independence, waarin onder meer staat: “We hold these truths to be self-evident, that all men are created equal, that they are endowed by their Creator with certain inalienable rights, that among these are Life, Liberty and the Pursuit of Happiness.” Terzijde een opmerkelijk feit uit het eerder aangehaalde boek van Logevall, ‘Embers of War: The Fall of an Empire and the Making of America’s Vietnam’. Logevall vertelt dat Ho Chi Min, na de nederlaag van Japan in 1945 bij zijn terugkeer in Hanoi de onafhankelijkheid van Vietnam uitriep met het uitspreken van de Amerikaanse Declaration of Independence. Hij was dol op Amerika en heeft tot aan het moment waarop Frankrijk zijn zeggenschap in Indochina overdroeg aan Amerika (na de val van Dien Bien Phu in 1954) geprobeerd Amerika aan zijn zijde te krijgen. Telkens vergeefs refererend aan Rooseveldt’s gedachtengang om de Europese landen na de wereldoorlog nimmer meer in het bezit van hun voormalige kolonieën te stellen. Door dat woord ‘geluk’ uitdrukkelijk te noemen in de Europese Preambule willen wij duidelijk maken dat het recht van elke burger om zijn eigen geluk na te streven (pursuing happiness), en de opdracht aan de overheden om die burger daarbij te helpen, een essentieel aspect van onze federale Constitutie is. Met het vastleggen van ook dit onvervreemdbaar (inalienable) recht in de Preambule, moet het voor elke Regering binnen het federale Europese stelsel duidelijk zijn dat het realiseren daarvan niet mag afhangen van verkiezingen. Deze constructie geeft een extra legitimatie aan het maken van een Preambule: welk Parlement of Regering er ook komt, dit zijn de doelen waar elke publieke gezagsdrager zich naar heeft te richten. Met het laatste zinsdeel van de Preambule (‘acceptatie en tolerantie van …’) willen wij onderstrepen dat een multicultureel debat in het streven naar een federaal Europa aan ons niet besteed is. Sinds de Batavieren, Galliërs, Goten, Hunnen, Saksen, Franken, Moren, Kelten, Romeinen, Habsburgers en Vikingen in Europa hebben rondgelopen, is dit werelddeel, en elke Staat daarin, multicultureel. En dat is goed. Het respect voor én de acceptatie van de verscheidenheid van talen hoeft overigens het European Federalist Papers © Leo Klinkers & Herbert Tombeur, 2012-2013 (www.europeanfederalistpapers.eu)

128

gebruik van, én het streven naar, één gemeenschappelijke taal of een doelgerichte keus van talen in Federatieprocedures niet te beletten. Kijk maar naar het officieel viertalige Zwitserland dat geen taalkundige conflicten kent. Een voorbeeld dat het zelfs in de Europese Unie mogelijk is voor enkele van de 23 officiële talen te kiezen, vormen de twee EU-verordeningen [ref. COM (2011) 215 en COM (2011) 216] over het aangaan van nauwere, bindende samenwerking op het gebied van de instelling van een eenheidsoctrooibescherming met bepaalde vertaalregelingen, inclusief de oprichting van een Octrooihof met zetels in Parijs, Londen en München. Deze verordeningen werden gesteund door 25 lidstaten en daarna aangenomen door het Europees Parlement. Alleen Spanje en Italië zijn, om taalkundige reden, aan de kant blijven staan. Aan dit verhaal van diversiteit moeten we nog toevoegen dat Europa een gemeenschappelijke basis heeft, die teruggaat tot de normen en waarden van het christendom – Larry Siedentop herinnert ons daaraan in zijn ‘Democracy in Europe’. Ook Gerard Mortier, directeur van het Teatro Real in Madrid, wijst op die culturele verbondenheid. Over Europa zegt Mortier in een interview met de Belgische krant De Tijd: “We maken allemaal deel uit van één grote cultuurgemeenschap. (…) De tijd van de natiestaten is voorbij. (…) De Europese identiteit bestaat, door de geschiedenis heen. Ze is een realiteit, geen uitvinding van de Europese Commissie of het Europees Parlement. Alleen: waarom hebben politici het zo moeilijk om die Europese culturele identiteit uit te leggen? (…) De Europese culturele identiteit vernietigt de lokale identiteit niet. De Langue d’Oc is toch ook niet verdwenen door deel te worden van Frankrijk? De vele verschillende culturen kunnen zich zelfs béter uitdrukken in die Europese federatie.” Wij vervolgen nu met Artikel I van ons ontwerp van de Europese Constitutie. De Preambule geeft antwoord op de vraag naar het WAAROM van een Europese Federatie. Artikel I geeft antwoord op de vraag naar het WAT. In afwijking van de Amerikaanse Grondwet beginnen wij met een Artikel I dat het federale stelsel én de grondrechten vastlegt. Aanpassing van de nummering van de Amerikaanse Artikelen zal ook in volgende papers het geval zijn. Deels om delen van de zevenentwintig Amendementen op de Amerikaanse Constitutie in onze Constitutie op te nemen. Deels omdat een andere nummering soms beter oogt. Onze Constitutie zal dus daarom tien artikelen bevatten in plaats van de zeven van de Amerikaanse Grondwet. Wij leggen het Europese federale stelsel vast in de leden 1 en 2 en gebruiken daarvoor zowel de Zwitserse Grondwet als de Amerikaanse Constitutie. ARTIKEL I – De Federatie en de Grondrechten 1. 2.

3.

De Federatie Europa wordt gevormd door de Burgers en de Staten die aan de Federatie deelnemen. De bevoegdheden die door de Constitutie niet aan de Federatie Europa zijn toegekend of door de Constitutie niet aan de Staten zijn verboden, zijn voorbehouden aan de Burgers of aan de afzonderlijke Staten. De Federatie Europa onderschrijft de rechten, vrijheden en beginselen zoals neergelegd in het Handvest van de Grondrechten van de Europese Unie, met uitzondering van de in de Preambule van dit Handvest genoemde verwijzingen naar het subsidiariteitsbeginsel. De Federatie Europa treedt toe tot het Europees Verdrag van de Rechten van de Mens en de Fundamentele Vrijheden.

Toelichting lid 1 Hier laten we ons inspireren door de Amerikaanse en Zwitserse Constituties. De tekst van het eerste lid omschrijft de specifieke natuur van een publieke federatie: ze bestaat niet alleen uit Staten, maar ook en vooral uit hun Burgers; een Federatie is van de Burgers en van de Staten. Voor iedereen die bang is dat een Federatie als een beweerde superstaat de soevereiniteit van de deelnemende European Federalist Papers © Leo Klinkers & Herbert Tombeur, 2012-2013 (www.europeanfederalistpapers.eu)

129

natiestaten zou absorberen moet nu duidelijk zijn dat binnen de Federatie Europa de Staten blijven bestaan: Frankrijk blijft Frankrijk, Estland blijft Estland, Spanje blijft Spanje, en Engeland blijft Engeland als het bereid is tot de Eurozone en de Federatie toe te treden. En er is meer dan dat: door de Burgers nadrukkelijk te noemen als mede-eigenaren van de Federatie is er een constitutionele opdracht om hen te raadplegen bij voorgenomen wijzigingen van het territoir van de Federatie. Een recht dat de Europese Burgers onder het Verdrag van Lissabon nog niet hebben ontvangen: een vorm van directe democratie. Conform de structuur van de Amerikaanse Constitutie behandelen wij dat recht in Artikel VII van ons ontwerp. De Staten zijn naast de Burgers op het federale bestuursniveau vertegenwoordigd. Hun vertegenwoordigers hebben een individueel mandaat. Zij handelen niet in naam en voor rekening van de politieke instellingen van hun Staat. Dat belangrijk principe in het functioneren van de Federatie gaan we uitdrukkelijk vermelden in ons ontwerp van Constitutie, bij de organisatie van het uit twee Kamers bestaande Europese Congres. Toelichting lid 2 Al een paar jaar na het inwerking treden van de Amerikaanse Grondwet bleek de behoefte aan een Bill of Rights. Die kwam er in de vorm van tien amendementen op de Grondwet. De amendementen 1-9 bevatten de grondrechten zelf. Wij hebben die dus nu geïncorporeerd in Artikel I, lid 3. Het tiende amendement (ingediend door James Madison en aangenomen op 15 December 1791) had een ander, meer staatkundig karakter, door een expliciete herbevestiging van het federale staatssysteem. Wij vinden het belangrijk om dit hier in lid 2 van Artikel I vast te leggen. Het maakt duidelijk dat de Europese Federatie een niet-hiërarchische verticale verdeling van machten heeft. Zowel het Federale als het (lid)Statelijke gezag is soeverein in die zaken die door de Constitutie aan beide bestuurslagen worden toebedeeld. In die zin dat aan de Federatie bevoegdheden voor een aantal limitatieve beleidsdomeinen worden toegewezen, geen andere. Voor de liefhebbers van de historische best practice van eind 18e eeuw: dit principe van de verticale scheiding van machten is in de eerste tien dagen van de Conventie van Philadelphia al beklonken en enkele weken later verder uitgewerkt in een ontwerp van een Constitutie. Het legt constitutioneel vast dat het federale gezag geen hiërarchische macht over de Staten kan uitoefenen. Kenners van het Verdrag van Lissabon, meer in het bijzonder van het deelverdrag onder de naam ‘Verdrag betreffende de Europese Unie’, zullen zich wellicht afvragen ‘What’s new’? Immers, dat Verdrag betreffende de Europese Unie bepaalt in artikel 4, lid 1: “Overeenkomstig artikel 5 behoren bevoegdheden die in de Verdragen niet aan de Unie zijn toegedeeld, toe aan de lidstaten.” Dit lijkt als twee druppels water op ons Artikel I, lid 2. Maar schijn bedriegt. Het daarna volgende artikel 5 van dat Verdrag bepaalt dat de afbakening van de bevoegdheden van de Unie wordt beheerst door het beginsel van bevoegdheidstoedeling. En dat beginsel heeft twee kanten: a) of de Unie bevoegd is op te treden wordt bepaald door de beginselen van subsidiariteit en evenredigheid; dat betekent kort gezegd dat de Unie besluitvormend mag optreden in gevallen waarin de lidstaten zelf (of hun onderdelen) niet (beter) zouden kunnen voorzien; met andere woorden: het subsidiariteitsbeginsel (laat aan de Staten over wat de Staten zelf het beste kunnen doen) is niet absoluut, maar relatief; b) in het andere deel van het Verdrag van Lissabon – te weten het ‘Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie’ – staan enkele artikelen die een concrete lijst van de bevoegdheden van de Unie geven. Maar die artikelen kennen deels een hiërarchisch karakter daaraan toe, met name in de groep van gedeelde bevoegdheden – dit zijn bevoegdheden toegewezen aan beide bestuursniveaus, maar waarbij de Unie, als zij optreedt, de lidstaten verplicht zich daaraan te conformeren. In een Federatie bestaat dat niet. European Federalist Papers © Leo Klinkers & Herbert Tombeur, 2012-2013 (www.europeanfederalistpapers.eu)

130

En alsof dit alles nog niet genoeg is, staan er ook subsidiaire bevoegdheden ter beschikking van de Unie, toegekend in artikel 352 van hetzelfde ‘Verdrag betreffende de werking van de EU’. Dit betekent dat de Unie kan optreden indien dit noodzakelijk is voor het realiseren van een doelstelling in de Verdragen en indien geen enkele andere Verdragsbepaling maatregelen voorziet om die te verwezenlijken. Dit noemt men ‘de flexibele rechtsgrond’. Volgens ons is dit een manipulatieve en arbitraire sleutel die op elk slot past. Blijkbaar kan de Europese Unie de techniek van het inroepen van het doel tot ‘steeds meer integratie’ om macht naar zich toe te trekken, wanneer het haar schikt, tot vandaag niet loslaten. Waarom lijkt dit in de verste verte niet op federalisering? De praktijk toont al jaren dat het subsidiariteitsbeginsel ernstig lekt. Het Protocol dat moet voorkomen dat de Unie naar willekeur besluiten neemt buiten het domein van haar uitdrukkelijk toegekende bevoegdheden, inclusief de waakhondfunctie van nationale parlementen om dat Protocol te doen eerbiedigen, werkte al zeer slecht vóór de komst van het Verdrag van Lissabon. Het werkt helemaal niet meer sinds de inwerkingtreding van dat Verdrag in 2009 omdat vanaf toen de Europese Raad de principiële besluitvorming overnam. En niemand kan die machine stoppen. Waarom niet? Door de hiërarchie die wij onder b) noemden: iets wat eenmaal is besloten door de Europese Raad betekent de plicht voor de lidstaten om dit in eigen land uniform door te voeren – de eerder genoemde eenheidsworst. Niet alleen is dit wezensvreemd aan een federaal stelsel, ook is het volstrekt onduidelijk wie nu in welke zaken exclusief bevoegd is. Er staat wel een paar maal dat deze of gene instantie exclusieve bevoegdheid heeft maar de artikelen 1 t/m 15 van het ‘Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie’ bevatten zoveel vage toevoegingen dat van helderheid, zoals in de Amerikaanse Grondwet, geen sprake is. De Amerikaanse Grondwet bepaalt niet dat het federale gezag dat van de lidstaten kan overrulen. Die kent aan het federale gezag een limitatief opgesomde reeks van bevoegdheden toe en daar blijft het bij. Geen hiërarchie naar de lidstaten toe, noch een deling van de bevoegdheden. Net zo in de Zwitserse Grondwet. Dit is de essentie van het federalisme: een waarachtige Federatie kent wel een deling van soevereiniteit (shared sovereignty) maar geen deling van bevoegdheden (shared powers): ieder, het federale gezag en dat van de lidstaten, heeft zijn eigen bevoegdheden. Dit is het resultaat van de eerste twee weken debatten in de Conventie van Philadelphia die eind mei 1787 aanving. Het eerder aangehaalde ‘Virginia Plan’ dat James Madison als federalistisch getint openingsstuk op tafel had gelegd bevatte een clausule die aan het federale gezag de bevoegdheid gaf ‘improper laws’ (‘ongeschikte wetten’) van deelstaten te overrulen. Daartegen rees bezwaar, expliciet gemaakt in het meteen daarna geproduceerde ‘New Jersey Plan’. Partijen losten dit geschilpunt vervolgens op in het ‘Great Compromise’ door te kiezen voor verticale scheiding van bevoegdheden, uitgedrukt in een reeks limitatief op te sommen bevoegdheden van het federale gezag: geen hiërarchie. Dus geen ingrijpen van bovenaf als een lidstaat zijn legislatieve of executieve functies ‘improper’ invult. Zo hoort het: in een federaal stelsel zijn en blijven de lidstaten soeverein in eigen kring. Onze Constitutie rept dus met geen enkel woord over een subsidiariteitsbeginsel om de eenvoudige reden dat de limitatieve opsomming (waarover later meer) van de federale bevoegdheden de subsidiariteit in absolute zin vastlegt. Het federale gezag heeft op dat punt geen discretionaire bevoegdheden – laat staan arbitraire – om zelf te bepalen wat lidstaten niet zelf zouden kunnen regelen of realiseren. Toelichting lid 3 Omdat de Europese Unie in het Handvest van de Grondrechten reeds een veel beter geordend stelsel van grondrechten heeft wordt de toepassing van dat Handvest in lid 3 geregeld. De reden om wel de artikelen van het Handvest te omarmen, maar niet de verwijzing naar het subsidiariteitsbeginsel is European Federalist Papers © Leo Klinkers & Herbert Tombeur, 2012-2013 (www.europeanfederalistpapers.eu)

131

dus – zoals zojuist uiteengezet – gelegen in de overweging dat het structurele disfunctioneren van dat beginsel ertoe heeft geleid dat de EU zijn eenheidsworstproductie jarenlang heeft kunnen voortzetten, als vervolg op de traditie sinds de oprichting van de Europese Gemeenschappen. Laten we het ook nog eens op een andere manier zeggen: het subsidiariteitsbeginsel zoals dat vanaf het begin in de Europese verdragen is gehanteerd heeft nooit gewerkt in de zin zoals het bedoeld is, namelijk aan de lidstaten overlaten wat de lidstaten zelf het beste kunnen. Het is altijd door ‘Brussel’ gepasseerd. Uitsluitend door aan het Europese federale gezag een limitatieve set van bevoegdheden te geven (zoals de Duitsers zeggen: een ‘Kompetenz Katalog’) kan het negeren van het subsidiariteitsbeginsel worden gestuit. Wij worstelen hier overigens met een wetgevingsvraagstuk. Zoals de lezer eerder heeft gezien maken wij gebruik van Artikel 20, lid 2 van het ‘Verdrag betreffende de Europese Unie’ (een van de delen van het Verdrag van Lissabon): negen lidstaten zijn bevoegd een versterkte samenwerking aan te gaan. Dat is overigens alleen toegestaan als die versterkte samenwerking de doelstellingen van de EU bevordert, haar belangen beschermt en haar integratieproces versterkt. Ze mag geen afbreuk doen aan de interne markt: één gemeenschappelijke markt voor goederen, diensten, personen en kapitaal. De desbetreffende bepalingen uit het Verdrag van Lissabon (waaronder de artikelen 326 t/m 334 van het andere deelverdrag van Lissabon, namelijk het ‘Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie’) geven aan dat als die negen landen een nauwer samenwerkingsverband creëren (volgens ons idee dus in de vorm van een Federatie) dan mogen ze gebruik maken van de instellingen van de Unie. Inclusief alles wat er rond die instellingen aan regelgeving bestaat. Strikt genomen zou dat inhouden, althans dat is onze interpretatie van Artikel 20 van het ‘Verdrag betreffende de Europese Unie’, dat een Federatie van negen EU-lidstaten binnen het intergouvernementele EU-systeem van rechtswege toegang heeft tot alle reeds bestaande EU-instellingen, en hun bevoegdheden. Dus ook tot de Europese Centrale Bank, het Europese Hof van Justitie en zo voorts. Als dat een juiste redenering is – die we graag laten verbeteren door personen die meer deskundig zijn – dan zou het door ons geformuleerde lid 3 overbodig zijn. Immers, dan zou het Handvest van Grondrechten al van rechtswege gelden voor de Federatie Europa. En dan zou een uitdrukkelijke verwijzing daarnaar in Artikel 1, lid 3 niet nodig zijn. Wij laten ons graag door anderen hierover onderwijzen. Tot zover in de Preambule en Artikel I de basis van een federale Europese Constitutie. De volgende drie Papers bevatten de ontwerptekst van de overige artikelen van de Constitutie. Daarin beschrijven we onder meer de wetgevende, de uitvoerende en de rechtsprekende macht van de Federatie Europa.


132

Nr. 22 – Klinkers & Tombeur, maart 2013 In Paper nr. 22 behandelen Klinkers en Tombeur de Wetgevende Macht van de Europese Federatie. Die heeft in hun visie de inhoud en structuur van Artikel I van de Amerikaanse Grondwet, maar aangepast met eigen inzichten. Die eigen inzichten liggen met name op het vlak van de verkiezing van de leden van het Huis dat het volk vertegenwoordigt en de benoeming van de leden van het andere Huis, de Senaat, die de Staten vertegenwoordigt. Het Amerikaanse Artikel I is een tamelijk lang Artikel met niet minder dan tien Afdelingen, elk weer onderverdeeld in diverse leden. Ter verbetering van die structuur splitsen Klinkers en Tombeur het Amerikaanse Artikel I met zijn tien Afdelingen in twee Artikelen II en III. Zij geven bij de onderdelen van deze twee Artikelen inzake de Wetgevende Macht algemene en artikelsgewijze toelichtingen. Wij gaan nu verder met Artikel II van onze versie van een federale Europese Constitutie. Let wel, wij volgen in hoofdzaak de structuur én de inhoud van de Amerikaanse Grondwet, maar passen deze aan als wij vinden dat het beter op een andere manier kan worden gestructureerd of geformuleerd. Zoals reeds opgemerkt zijn aan die Amerikaanse Grondwet van slechts zeven artikelen later zevenentwintig amendementen toegevoegd. Waar nodig verwerken wij die in onze versie van de Europese Constitutie. Ook zullen we af en toe Zwitserse en Europese elementen in onze versie opnemen. Wij verbeelden ons niet dat dit een perfecte Constitutie zal zijn. Elk voorstel tot verbetering hiervan zullen wij met genoegen ontvangen en waar mogelijk verwerken in een beter concept.

ARTIKEL II – Organisatie van de Wetgevende Macht Afdeling 1 - Instelling van het Europees Congres 1. 2.

De wetgevende macht van de Federatie Europa berust bij het Europees Congres. Het bestaat uit twee Huizen: het Huis van de Burgers en het Huis van de Staten, onder de naam Senaat. Het Europees Congres, en zijn twee Huizen afzonderlijk, zetelen in Brussel.

Toelichting Afdeling 1, leden 1 en 2 Wij hebben er bewust voor gekozen om in de titel van Artikel II de woorden ‘Organisatie van …’ op te nemen omdat de Afdelingen 1-6 van Artikel I van de Amerikaanse Grondwet handelen over organisatorische / institutionele aspecten. De Afdelingen 7-10 van dat Artikel I gaan over de bevoegdheden. Wij splitsen dit Artikel in tweeën. Ons Artikel II gaat alleen over de organisatorische / institutionele aspecten van de wetgevende macht en een nieuw Artikel III over zijn bevoegdheden. Lid 1 impliceert dat het Europees Congres dezelfde positie heeft als die van het Amerikaanse Congres: de verzameling van beide Huizen tegelijk. Alleen dat Congres heeft wetgevende macht. Maar op dit beginsel passen enkele nuances. Eerder hebben wij verteld dat de President een soort afgeleide wetgevende macht bezit in de vorm van ‘Presidential Executive Orders’. Maar dat is regelgeving van een lagere orde dan de formele wetgevende macht van lid 1, en bovendien moeten die Orders herleidbaar zijn tot die wetgeving van het Congres. Een andere nuance is dat het Amerikaanse Hooggerechtshof meerdere malen heeft bepaald dat het Congres wetgevende bevoegdheid kan delegeren aan federale instellingen. In lid 2 kiezen wij voor Brussel als zetel van zowel het Europees Congres, als van elke Huis afzonderlijk. Dat impliceert dat Straatsburg niet langer meedoet waar het gaat om vergaderingen van de Federatie Europa. Dit betekent natuurlijk een extra complicatie binnen het intergouvernementele systeem. Het intergouvernementele Europese Parlement pendelt al jaren heen en weer tussen Brussel en Straatsburg omdat Frankrijk dat nu eenmaal een keer heeft afgedwongen en ondanks European Federalist Papers © Leo Klinkers & Herbert Tombeur, 2012-2013 (www.europeanfederalistpapers.eu)

133

herhaald protest van het Europees Parlement dit dure heen en weer gereis niet wil veranderen. Het markeert een van de vele manco’s van het intergouvernementele systeem: door zijn onvermijdelijk voortdurend winnaars-en-verliezers-spel in de uitwisseling van nationale belangen bepaalt één nationaal belang de orde van het Europees geheel. Maar dit terzijde. Een Federatie Europa – als onderdeel van de Europese Unie totdat het intergouvernementele systeem geheel zal zijn opgeheven – kent enerzijds zijn eigen constitutionele, institutionele en daarmee organisatorische orde (en die ligt uitsluitend in Brussel), maar zal anderzijds gedwongen zijn mee te doen met die regelmatige verhuizing naar Straatsburg voor de werkzaamheden in de EU. Dit houdt dus in dat er in Brussel zowel een Europees Parlement (van het intergouvernementele systeem van de Europese Unie) als een Europees Congres (van de Federatie Europa) zetelen. Naast elkaar. Deze complexiteit is een onvermijdelijk gevolg van de noodzaak om een systeemwisseling, een paradigma-shift, te realiseren. Die complexiteit blijft bestaan ook als we aannemen dat het intergouvernementele systeem een beetje minder belast wordt zodra negen lidstaten eerst uit de Europese Unie treden en vervolgens als één Federatie daaraan deelnemen. De complexiteit zal echter pas minimaal zijn als de landen van de EU allemaal tegelijk zouden besluiten om meteen deel te nemen aan de Europese Federatie. Dan kunnen alle bestaande instellingen van de Europese Unie worden opgenomen in de Federatie. Uiteraard met aanpassingen. Zo zou er geen noodzaak zijn om een Europees Congres in te stellen, maar kan het Europees Parlement – omgevormd tot twee Huizen – als vertegenwoordigend orgaan van de Federatie dienen. En het Hof van Justitie zou de rol van het Europese Hooggerechtshof kunnen gaan vervullen. Zolang beide systemen naast elkaar bestaan, zal die institutionele vereenvoudiging helaas niet mogelijk zijn.

Afdeling 2 – Het Huis van de Burgers 1.

2. 3.

4.

5.

Het Huis van de Burgers wordt samengesteld uit vertegenwoordigers van de Burgers van de Federatie Europa. Elk lid van dit Huis heeft één stem. De leden van dit Huis worden verkozen voor een termijn van zes jaren door de stemgerechtigde Burgers van de Federatie, verenigd in één kieskring. De verkiezing van de leden van het Huis van de Burgers vindt telkens plaats in de maand mei en dit voor het eerst in het jaar 20XX. Zij nemen hun ambt ten laatste op 1 juni van het verkiezingsjaar op. De leden treden af op de middag van de derde dag van de maand mei in het laatste jaar van hun ambtstermijn. Zij zijn tweemaal terstond herkiesbaar. Verkiesbaar zijn zij die de leeftijd van dertig jaar hebben bereikt en ten minste zeven jaren geregistreerd staan als Burger van een Staat van de Federatie. De leden van het Huis van de Burgers hebben een individueel mandaat. Zij oefenen hun mandaat zonder instructies uit, in het algemeen belang van de Federatie. Dit mandaat is onverenigbaar met enige andere publieke functie. Het recht om een stem uit te brengen bij de verkiezingen van het Huis van de Burgers behoort toe aan een ieder die de leeftijd van achttien jaren heeft bereikt en als Burger van een Staat van de Federatie geregistreerd staat in een van de Staten, ongeacht het aantal jaren van die registratie. Het Huis van de Burgers kiest zijn eigen Voorzitter, met stemrecht, en benoemt zijn eigen personeel.

Toelichting Afdeling 2 Wat zijn de afwijkingen ten opzichte van de Amerikaanse Grondwet? In de eerste plaats de keus om één kieskring te hebben voor de gehele Federatie; geen verkiezingen voor het Huis van de Burgers per Staat, zoals in Amerika het geval is en ook in de EU. Alleen kunnen stemmen op landgenoten wijzen wij af. Wij kiezen voor kunnen stemmen door de hele Federatie heen: één kieskring van de landen die tot de Eurozone behoren. Een Slowaak moet dus kunnen stemmen op een Belg, een Ier, een Cyprioot, een Spanjaard, een Nederlander en omgekeerd. Door die ene federale kieskring zullen er effectief transnationale politieke partijen ontstaan. Voor zover aan ons bekend is, bestaat er op dit moment, maart 2013, slechts één transnationale Europese partij: de ‘European Federalist Party’ European Federalist Papers © Leo Klinkers & Herbert Tombeur, 2012-2013 (www.europeanfederalistpapers.eu)

134

(EFP). Het grote probleem is echter dat zij – gedwongen door het huidige intergouvernementele systeem – alleen via haar nationale secties aan Europese verkiezingen kan deelnemen. Kiezers kunnen enkel op de nationaal geregistreerde kandidaten van die EFP stemmen, net zoals op de kandidaten van andere partijen. Alleen via één kieskring voor de Federatie Europa is er een directe relatie te leggen tussen burgers en hun vertegenwoordigers. Voor de tekst van deze Afdeling impliceert deze keus dat de uitgebreide beschrijving van de wijze van verkiezing in Amerika hier weggelaten is. Het belangrijkste bezwaar van de Amerikanen tegen één Amerikaanse kieskring (in plaats van verkiezingen via het systeem van kiesmannen per staat) is gelegen in de vrees dat de bevolking van de dichtstbevolkte steden en gebieden meer invloed zouden krijgen dan de inwoners van de rurale gebieden. Daardoor zou de machtsverdeling in het Huis van Afgevaardigden onevenwichtig kunnen zijn. Maar het kiesstelsel dat wij voorstellen is gebaseerd op het zogeheten lijstenstelsel: elke transnationale politieke partij deponeert een lijst die verkiesbare personen rangschikt, kiezers stemmen op de lijst van hun keus en daarmee tegelijk op een persoon. De kiesdeler bepaalt hoeveel stemmen een kandidaat nodig heeft om een zetel te krijgen. Voorbeeld van een kiesdeler: als er tien miljoen geldige stemmen zijn uitgebracht voor honderd zetels dan is de kiesdeler 10.000.000 : 100 = 100.000 stemmen. Dit aantal stemmen is nodig voor één zetel; dit is de kiesdeler. De politieke partijen bepalen zelf wie op plaats 1, 48 of 250 van de lijst komt te staan. Als in Amerika de Republikeinen en de Democraten zouden besluiten om de eerste honderd plaatsen op de lijst te reserveren voor vrouwen, de volgende honderd plaatsen voor kandidaten uit rurale gebieden en de rest voor verkiesbare personen uit New York, dan zou het Huis van Afgevaardigden bestaan uit voornamelijk vrouwen en personen uit rurale gebieden en een paar uit New York. Met andere woorden: of er in het Parlement van de Europese Federatie een (on-)evenwichtige vertegenwoordiging is – bijvoorbeeld qua nationaliteit – wordt bepaald door de manier waarop de politieke partijen hun kieslijsten samenstellen. De politieke partijen kunnen voorkomen dat hele kleine lidstaten van de Europese Federatie geen of zeer weinig vertegenwoordigers in het Huis van de Burgers hebben. De trans-Europese politieke partijen dienen goede kandidaten uit dergelijke Staten op verkiesbare plaatsen te zetten. Dit lijstenstelsel is ook bij uitstek geschikt om gendergelijkheid te bevorderen. Als elke politieke partij de kandidatenlijst opstelt in de alternerende reeks vrouw-man-vrouw-man, et cetera, dan benadert de samenstelling van het Huis van de Burgers per definitie de verhouding 50% vrouw en 50% man. We voorzien geen tussentijdse verkiezingen voor leden van het Huis die hun ambt vroegtijdig neerleggen. We stellen voor dat het lijstenstelsel een systeem van plaatsvervangers bevat. Vervolgens de vraag “Hoe kan een Duitser weten of hij op een Luxemburger of een Cyprioot moet stemmen?” Dat is een non-kwestie. Dat hoeft hij niet te weten, want het gaat in het Europese Congres niet om Duitse of andere nationale belangen, maar om Europese. Hij moet alleen maar vertrouwen hebben in de transnationale politieke partij van zijn keus. En daarmee het vertrouwen dat die partij de beste kandidaten, goed gespreid over de gehele Federatie, op verkiesbare plaatsen op de lijst zet. Tot hier onze eerste beschouwing over afwijkingen van de Amerikaanse Grondwet. In de tweede plaats volgen wij niet de zittingstermijn van het Huis van Afgevaardigden. In Amerika zitten de leden van dat Huis maar twee jaar. Wij nemen voor het Europese Huis der Burgers zes jaar, onverkort. De reden is eenvoudig: het reeds jaren bekritiseerde democratisch tekort van de Europese Unie kan alleen worden gecompenseerd door het zwaartepunt bij de vertegenwoordigers van de European Federalist Papers © Leo Klinkers & Herbert Tombeur, 2012-2013 (www.europeanfederalistpapers.eu)

135

Burgers te leggen. De Europese Staten hebben met hun nationalistisch gedreven belangen van het intergouvernementalisme de vertegenwoordiging van de Burgers te lang van haar krachten beroofd. Bovendien vinden wij het niet juist om elke twee jaar de leden van het Huis van de Burgers op verkiezingstournee te laten gaan. Als ze net zijn ingewerkt moeten ze al weer op pad om hun volgende verkiezing veilig te stellen. In de Federatie Europa kunnen ze het grootste deel van de zes jaar wijden aan het behartigen van de belangen van de burgers, in plaats van het belang van hun herverkiezing. Wij willen wel het aantal termijnen beperken tot drie. Dus maximaal 18 jaar zitting hebben in het Huis van de Burgers. Hiermee kunnen we voorkomen dat door machtsconcentratie, of luiheid, of te grote beïnvloeding door lobbyisten de kwaliteit van het vertegenwoordigende werk achteruit gaat. Een vraag die we in dit stadium niet precies kunnen beantwoorden luidt: uit hoeveel leden zou het Huis van de Burgers moeten bestaan? In de Verenigde Staten is dat vastgesteld op 435 voor 308.745.538 inwoners (volkstelling 2010). De zeventwintig landen van de Europese Unie tellen circa 504.149.000 inwoners. De zeventien landen van de Eurozone herbergen ongeveer 332.976.000 inwoners. Twee zaken moeten worden vastgesteld: 1° hoeveel leden in totaal voor de pakweg 500 miljoen van de hele Europese Unie van zevenentwintig Staten? 2° hoe groot moet dit Huis van het Europees Congres zijn, als bij de start van de Federatie Europa slechts negen landen van de Eurozone tot de Federatie toetreden? Wij hebben daar nu nog geen concreet antwoord op. Maar naar schatting – uitgaande van een inwonertal van circa 600 miljoen na toetreding van alle lidstaten van de EU plus enkele Staten die nu in de wachtkamer zitten, inclusief Turkije – zou het Huis van de Burgers wellicht uit ongeveer 600 personen kunnen bestaan. Evenmin kunnen wij nu voorzien in welk jaar de eerste verkiezingen voor het Huis der Burgers zouden georganiseerd worden. De datum daarvan hangt af van het tijdstip waarop de Europese Constitutie in werking treedt. We geven wel de voorkeur aan de maand mei van dat jaar en voor elke volgende verkiezing, omdat die maand meestal geldt voor de verkiezing van het Parlement van de Europese Unie. En een tijdelijk naast elkaar bestaan van beide organisaties, de Federatie en de Unie, is onvermijdelijk. We kunnen ons voorstellen dat het voeren van de verkiezingscampagnes en het verwerken van de verkiezingsuitslag in de Federatie enige tijd vergt. Daarom staat in onze ontwerptekst dat de verkozen leden van dit Huis hun ambt uiterlijk op 1 juni van dat verkiezingsjaar opnemen. Anders dan het geval is bij de Amerikaanse Grondwet stellen we in Lid 2 van deze Afdeling de leeftijd van verkiesbaarheid voor het Huis van de Burgers, op dertig in plaats van op vijfentwintig jaren. Waarom? Om meer garantie te hebben dat de gekozenen beschikken over voldoende kennis, wijsheid en (levens-) ervaring voor zo’n belangrijke professie. Het accent moet liggen op generalisten, niet op specialisten. De trend in bijvoorbeeld Nederland om kandidaten van amper twintig jaar toe te laten tot de Tweede Kamer is fout. In België is dat ook zo: de minimumleeftijd voor de Kamer ligt er op eenentwintig jaar. Dat achten wij net zo zinloos als het opstellen van een zestigjarige in de spits van CF Barcelona of Manchester United. Wij zien hierin enkel een voordeel voor de dynastievorming van politiek actieve families. In het derde Lid van deze Afdeling stellen wij expliciet, net als in de Amerikaanse en Zwitserse Grondwet, dat de leden van het Huis der Burgers een mandaat uitoefenen om daarover uitsluitend ten opzichte van die Europese burgers verantwoording af te leggen. Hun mandaat is tevens exclusief – dit wil zeggen dat zij geen enkele andere publieke functie, ambt of mandaat, op welk bestuursniveau dan ook, mogen uitoefenen; zo beletten wij dat er belangenvermenging en machtsconcentratie zou optreden.


136

Terzijde nog een belangrijk aspect. Naast de 435 stemgerechtigde leden van het Amerikaanse Huis van Afgevaardigden zijn er zes leden zonder stemrecht, afkomstig van het District of Columbia (= D.C. met de federale hoofdstad Washington), Guam, de Virgin Islands, het Amerikaanse Samoa, de Commonwealth van de Noordelijke Mariana Eilanden en een ‘resident commissioner’ van Puerto Rico. Steeds zoekend naar zoveel mogelijk congruentie met het Amerikaanse constitutionele stelsel nemen wij voor de Federatie Europa het volgende standpunt in. Brussel is de constitutionele hoofdstad van de Federatie Europa, maar niet, zoals Washington in het District of Columbia, een territorium met een eigen constitutionele status dat een lidmaatschap in het Huis van de Burgers rechtvaardigt. Daarom geen aparte zetel voor Brussel in het Europese Huis. Een andere vraag is welke status de vierentwintig zogeheten Landen en Gebieden Overzee zouden moeten hebben. Dit zijn landen die elders in de wereld liggen, maar die grondwettelijk bij een lidstaat van de Federatie horen: Groot-Brittannië, Frankrijk, Nederland en Denemarken. Hun geassocieerd lidmaatschap van de Europese Unie lijkt sterk op die van de hierboven genoemde zes territoria die zonder stemrecht lid zijn van het Amerikaanse Huis van Afgevaardigden. Daarom adviseren wij om die overzeese gebiedsdelen ook zo’n status in het Huis van de Burgers te geven: lidmaatschap zonder stemrecht. Natuurlijk blijven we dan wel zitten met de vraag: hoeveel afgevaardigden per gebiedsdeel en wie kiest of benoemt ze? Dit zou op een eenvoudige manier kunnen worden aangepakt: de betreffende lidstaat (indien lid van de Federatie) organiseert in het betreffende gebiedsdeel een verkiezing voor één niet-stemgerechtigd lid van het Europese Huis van de Burgers. Het principe van de onverenigbaarheid van ambten dient ook hier te gelden. Men kan niet lid van het Europese Huis van de Burgers zijn en daarnaast ook nog een publieke functie bekleden in het eigen gebiedsdeel.

Afdeling 3 - Het Huis van de Staten of de Senaat 1.

2. 3.

4. 5.

6.

De Senaat wordt samengesteld uit acht vertegenwoordigers per Staat. Elke Senator heeft één stem. De Senatoren worden benoemd voor een termijn van zes jaren door en uit de legislaturen van de betreffende Staat, met dien verstande dat na drie jaren de helft van het aantal Senatoren aftreedt. De eerste benoeming van de voltallige Senaat vindt plaats in de eerste vijf maanden van het jaar 20XX. De driejaarlijkse benoemingen voor het vervangen van de helft van het aantal Senatoren vinden plaats in de eerste vijf maanden van dat jaar. De Senatoren nemen hun ambt ten laatste op 1 juni van het jaar van hun benoeming op. Zij treden af op de middag van de derde dag van de maand mei in het laatste jaar van hun ambtstermijn. De Senatoren die aftreden zijn eenmaal terstond herbenoembaar voor een tweede termijn van drie jaren. Het Reglement van Orde van de Senaat regelt de wijze van driejaarlijks aftreden van de helft van de Senatoren. Benoembaar tot Senator zijn zij die de leeftijd van dertig jaren hebben bereikt en gedurende ten minste zeven jaren geregistreerd zijn als Burger van een Staat van de Europese Federatie. De Senatoren hebben een individueel mandaat. Zij oefenen hun mandaat zonder instructies uit, in het algemeen belang van de Federatie. Dit mandaat is onverenigbaar met enige andere publieke functie. De Vicepresident van de Federatie Europa is Voorzitter van de Senaat. Hij heeft geen stemrecht, tenzij bij het staken van de stemmen. De Senaat kiest een Voorzitter pro tempore die in afwezigheid van de Vicepresident, of als hij het ambt van President waarneemt, de vergaderingen van het Huis leidt. De Senaat benoemt zijn eigen personeel. De Senaat heeft de exclusieve bevoegdheid bijzondere beschuldigingen te beslechten. Indien de President, de Vicepresident of een lid van het Congres in beschuldiging is gesteld, wordt de Senaat voorgezeten door de Voorzitter van het Constitutioneel Hof van Justitie. Indien een lid van dit Hof wordt beschuldigd, wordt dit Huis voorgezeten door de President. Niemand zal kunnen worden veroordeeld zonder de meerderheid van twee derde van de aanwezige leden.


137

7.

Een veroordeling in een geval van bijzondere inbeschuldigingstelling zal niet verder reiken dan de ontzetting uit een ambt, en de ontzetting uit het recht om welk ereambt, vertrouwensambt of bezoldigd ambt binnen de Federatie Europa te bekleden. De veroordeelde zal daarbij niet zijn gevrijwaard van een aanklacht, proces, veroordeling en bestraffing conform de federale wet.

Toelichting Afdeling 3 Voor het samenstellen van de Senaat kiezen wij voor de oorspronkelijke versie van de Amerikaanse Grondwet uit 1789. Volgens die tekst werden de Senatoren gekozen door de wetgevende macht van de Staten. Niet gekozen door de Burgers. Door Amendement XVII is dat in 1913 veranderd. Vanaf dat moment wordt de Amerikaanse Senaat samengesteld door de kiezers van elke Staat. Wij vragen ons af of dat een goed Amendement is. Het was en is nog steeds de uitdrukkelijke bedoeling dat het Huis van Afgevaardigden de belangen van het volk vertegenwoordigt en dat de Senaat de belangen van de Staten vertegenwoordigt. Dit is een wezenskenmerk van het federale systeem: de Federatie wordt gevormd door de Burgers én de Staten. Daarom wordt hun vertegenwoordiging apart van elkaar geregeld, en wel uit twee separate bronnen: de ene uit de Burgers en de andere uit de Staten. Door de verkiezing van de Senatoren te verleggen van de legislaturen naar de Amerikaanse Burgers wordt ook in de Senaat het accent op de belangen van de Burgers gelegd. In wezen betekent dit een ‘versterking’ van de macht van het federale gezag in Washington. Sinds het begin van de twintigste eeuw is die alleen maar toegenomen. Op zijn minst in de perceptie van de Republikeinen. Daarover woedt al enige tijd een felle discussie tussen Republikeinen en Democraten. Daarin wordt zelfs door Burgers van een aantal Staten opgeroepen om – opnieuw, net als in 1861 – uit de Federatie te stappen. Binnen het Parlement van de Staat Oklahoma is er nu, in februari-maart 2013, zelfs een actie gaande om een wet aan te nemen die de federale wet ‘Obamacare’ wil ‘nullifyen’, dit wil zeggen buiten toepassing stellen. Constitutioneel is dit uitgesloten; een dergelijke bevoegdheid heeft een Staat niet, maar deze niet-constitutionele poging om een federale wet te ‘nullifyen’ is wel tekenend voor de gespannen verhoudingen tussen het federale gezag en dat van een aantal deelstaten. Om te voorkomen dat die discussie overwaait naar Europa kiezen wij dus voor het systeem dat de Senatoren worden gekozen door en uit de wetgevende macht van de lidstaten. En wel acht Senatoren per Staat. Waarom kiezen wij niet – zoals het geval is in Amerika – voor slechts twee Senatoren per Staat? En waarom precies acht? Dit doen wij om te verzekeren dat elke Staat van de Europese Federatie adequaat vertegenwoordigd is in de federale Senaat, hoe klein en weinig bevolkt een Staat ook is. Door elke deelstaat van de Federatie acht vertegenwoordigers in de Senaat toe te kennen is elke Staat verzekerd van een voldoende vertegenwoordiging om effectief deel te nemen aan de federale besluitvorming. Bovendien kan dit getal een stimulans zijn voor de kleinste Staten van Europa, met hooguit een paar miljoen inwoners, om tot de Federatie toe te treden. Krachtens het Verdrag van Lissabon hebben zij nu de garantie dat ze vijf tot acht zetels in het Europese Parlement hebben. Door toe te treden tot een Europese Federatie zijn zij binnen het Congres – te weten binnen de Senaat – verzekerd van acht zetels, ook als niemand van die kleinste Staten bij de verkiezingen voor het Huis van de Burgers een zetel zou behalen. De vorige alinea verklaart waarom we kiezen voor acht in plaats van twee Senatoren per Staat. Een andere vraag is: waarom niet twaalf, veertien of nog meer? De reden is dat daarmee het gevaar van specialisatie opdoemt. En specialisten gaan we zeker vinden in het Huis van de Burgers. Dat is voldoende. De Senaat bestaat in onze visie uit generalisten, wijze mensen met een brede ervaring in de manier waarop een Staat maatschappelijke ontwikkelingen vertaalt in verstandig beleid. Ook voor de Senaat gaan wij uit van een zittingstermijn van zes jaar, waarbij dus elke drie jaar de helft van de Senaat vertrekt, maar wel nog eenmaal opnieuw benoembaar is. De keuze om de Senatoren na drie jaar te wisselen is gelegen in onze wens een goed draagvlak in de nationale European Federalist Papers © Leo Klinkers & Herbert Tombeur, 2012-2013 (www.europeanfederalistpapers.eu)

138

parlementen te realiseren en te behouden, aangezien de nationale verkiezingen in negen Staten of meer bijna nooit allemaal zullen samenvallen met de Europese. We voorzien geen verkiezingen voor het voortijdig vervangen van Senatoren, zodat een systeem van plaatsvervangers moet worden opgenomen in het Reglement van Orde van de Senaat en in de nationale Reglementen. Net zoals voor het Huis der Burgers kunnen wij nu niet voorzien in welk jaar de eerste benoemingen voor de Europese Senaat zouden gebeuren. De datum daarvan hangt af van het tijdstip waarop de Constitutie in werking treedt. We kunnen ons voorstellen dat het benoemen van de Senatoren door de parlementen van de Staten veronderstelt dat alle nationale legislaturen in zitting zijn. De kans is echter reëel dat de geplande benoeming van Senatoren samenvalt met parlementsverkiezingen in één Staat of in een paar Staten. Daarom voorzien we een periode van vijf maanden waarin de benoemingen van de Senatoren kunnen gebeuren. Zo kunnen de Staten hun Senatoren om de drie jaar tijdig benoemen, voordat een parlement (vroegtijdig of niet) ontbonden wordt. En zo is de continuïteit van het Europese bestuur verzekerd. Het enige nadeel lijkt ons dat Senatoren in geval van een vroegtijdige ontbinding van hun nationaal parlement, enkele extra weken zullen moeten wachten om hun ambt op te nemen, maar alleszins op 1 juni van het jaar van benoeming. Lid 2 van beide afdelingen voorziet erin dat burgers vanuit andere delen van de wereld minstens zeven jaar hier officieel gewoond moeten hebben – en daarmee voldoende ingeburgerd kunnen zijn – om verkiesbaar te mogen zijn. In lid 3 wordt gesteld dat het mandaat van Senator individueel is; een Senator ontvangt geen instructies, zelfs niet van de instellingen van de Staat waaruit hij of zij afkomstig is of die hem of haar verkozen hebben. Het mandaat is exclusief: het sluit elke andere publieke functie uit. In lid 6 wordt een Constitutioneel Hof genoemd. Dus naast het bestaande Hof van Justitie van de EU. Indien alle landen van de EU zouden toetreden tot de Federatie, zou het Hof van Justitie natuurlijk die rol van Constitutioneel Hof van de Federatie kunnen gaan vervullen. Zolang als er slechts Eurozonelanden in de Federatie zitten moet er een apart Constitutioneel Hof opgericht worden. Althans dat is ons idee. Dit is echter een onderwerp dat wij graag ter beoordeling voorleggen aan deskundigen die meer weten dan wij. In navolging van de Amerikaanse Grondwet bieden de leden 6 en 7 van Afdeling 3 de mogelijkheid om personen die zich bij het bekleden van een ambtelijke of politieke functie misdragen, aan te pakken, naast de strafrechtelijke verantwoordelijkheid. Net als voor de Gebieden Overzee, geldt de vraag naar de positie van de 79 ACP-landen, nu onafhankelijke Staten, maar voorheen kolonies van Europese landen. In Afrika, in het Caraïbische gebied en in de Stille Oceaan (Pacific). De Europese Unie onderhoudt via verdragen een speciale band met die landen, voornamelijk gericht op het creëren van handelsbetrekkingen waar beide partijen voordeel van (kunnen) hebben. Deze relatie staat echter altijd onder druk. Terwijl de EU – in het kader van het beleid van de Wereldhandelsorganisatie – zoveel mogelijk handelsbarrières wil afschaffen, bepleiten de ACP-landen doorgaans continuering van protectie. De periodieke vernieuwing van de verdragsrelatie tussen de EU en de ACP-landen lijkt niet in staat die spanningen te elimineren. Integendeel. Wij kunnen ons dat echter niet veroorloven in de sterk globaliserende wereld. Daarom stellen wij ook voor dit thema een paradigma-shift voor: bevorder de werking van EU-ACP verdragen door de ACP-landen een institutioneel/organisatorische plek in het Congres te geven. Nadrukkelijk zeggen wij hier ‘institutioneel/organisatorisch’. Een constitutionele plek kan niet omdat het soevereine Staten buiten Europa zijn. Maar wat zou erop tegen zijn om juist in de Senaat, het Huis dat expliciet bedoeld is voor de belangen van Staten, zes zetels in te ruimen (zonder stemrecht) voor twee Senatoren uit de groep van Afrikaanse ACP-landen, twee uit de Caraïbische


139

groep en twee uit de Pacificgroep. Om gendergelijkheid te bevorderen zouden die twee leden per A, C en P steeds uit een vrouw en een man moeten bestaan. Hoewel ze dus geen stemrecht hebben zouden ze kunnen deelnemen aan beraad in de Senaatscommissie(s) die een Senaatsstandpunt voorbereiden over handelsverdragen die de President wil sluiten. Dit zou de steeds gespannen relatie tussen de Europese Unie en die ACP-landen een positievere dimensie geven: die landen zitten dan niet langer als onderhandelaars aan de andere kant van de tafel, maar als partners aan dezelfde kant. Het lijkt ons een zaak van de drie groepen landen om zelf te zorgen voor de verkiezing of benoeming van hun vertegenwoordigers in de Europese Senaat. Ook hier moet het principe van onverenigbaarheid van ambten gelden: naast het lidmaatschap van de Europese Senaat zou men geen andere publieke functie, waar dan ook, mogen bekleden. Het lijkt ons niet nodig om dit in de Constitutie zelf op te nemen. Deze specifieke relatie tussen de Federatie Europa en de ACP-landen kan bij verdrag worden geregeld. Mocht iemand stellen dat door het ontbreken van een letterlijke passage in de Constitutie sprake is van strijd met de Constitutie, dan kan het Europese Hooggerechtshof (waarover later meer) aan de hand van de expliciete bedoeling van de Constitutie zoals hier beschreven in de toelichting, vaststellen dat dit wel in overeenstemming met de Constitutie is. Als alle landen van de huidige Eurozone tot de Federatie toetreden zou onze Senaat dus bestaan uit 17 x 8 = 136 personen. Plus de hierboven genoemde (niet stemgerechtigde) (3 x 2 =) 6 leden uit de vroegere kolonies van Europese landen, de ACP-groep. Wij bevestigen hiermee het vermoeden van de lezer dat er in de twee Huizen van het Europees Congres geen plaats is voor Hoofden van Staten of nationale Regeringsleiders. De belangrijkste reden om deze stap – out of the box – te zetten, kunt u lezen in Paper nr. 9 waarin Tombeur uiteenzet dat Europa snel positie moet kiezen binnen de globaliserende verhoudingen waarin nieuwe supermachten de regels van het politieke en commerciële spel gaan bepalen. Door de ACP-landen een organisatorische plaats binnen de Federatie Europa te geven zou Europa die nieuwe supermachten enkele stappen voor zijn.

Afdeling 4 – Het Europese Congres 1. 2. 3.

De tijd, plaats en wijze waarop de leden van het Huis van de Burgers worden verkozen en de leden van de Senaat worden benoemd, worden vastgesteld door het Europese Congres. Het Europees Congres zal minstens eenmaal per jaar zetelen. Deze zitting zal aanvangen op de derde dag van januari, tenzij het Congres bij federale wet een andere dag bepaalt. Het Europees Congres stelt voor zijn werkwijze een Reglement van Orde vast.

Toelichting Afdeling 4 In afwijking van de Amerikaanse Grondwet stellen wij voor dat niet elk Huis afzonderlijk zijn verkiezingen regelt, maar het Europees Congres. De reden is gelegen in de keus om de verkiesbaarheid van leden van het Huis der Burgers door de hele Federatie heen te laten plaatsvinden. Dus geen volksvertegenwoordigers per Staat laten verkiezen, maar van alle aangesloten volken samen. Op die manier is dit Huis de onbetwistbare emanatie van de kiesgerechtigde Burgers van de Federatie. Lid 2 is een onderdeel van het Amerikaanse Amendement XX, geratificeerd in januari 1933. Lid 3 is vanzelfsprekend. Na de Constitutie is het Reglement van Orde van een volksvertegenwoordiging het belangrijkste document omdat het de procedure van de democratische besluitvorming regelt. European Federalist Papers © Leo Klinkers & Herbert Tombeur, 2012-2013 (www.europeanfederalistpapers.eu)

140

Afdeling 5 - Reglementen van Orde van de Huizen 1.

2.

3.

Elk Huis stelt voor zijn werkwijze een Reglement van Orde vast. Daarin wordt vastgelegd voor welke zaken welk quorum vereist is, hoe de aanwezigheid van leden kan worden afgedwongen, welke sancties bij structurele afwezigheid kunnen worden opgelegd, welke bevoegdheden de Voorzitter heeft voor het herstellen van de orde, en hoe de beraadslagingen en stemmingen worden vastgelegd. Het Reglement van Orde regelt de bestraffing van leden van het Huis voor wanordelijk gedrag, waaronder de bevoegdheid van het Huis om bij besluit van twee derde meerderheid het betreffende lid voorgoed uit het Huis te verwijderen. Geen Huis mag tijdens een zitting van het Europees Congres zonder toestemming van het andere Huis de werkzaamheden schorsen voor meer dan drie dagen.

Toelichting Afdeling 5 Er zijn dus drie Reglementen van Orde: een Reglement van het Europees Congres (de twee Huizen tezamen) en een voor elk van beide Huizen. Het vastleggen van de beraadslagingen en stemmingen impliceert de openbaarheid van deze zaken, tenzij het betreffende Huis zelf beslist dat bepaalde onderwerpen besloten dienen te blijven.

Afdeling 6 - Vergoeding en immuniteit van de Congresleden 1.

2.

De leden van beide Huizen ontvangen voor hun werkzaamheden een salaris dat bij wet wordt vastgesteld en dat door het Ministerie van Financiën van de Federatie Europa maandelijks wordt uitbetaald. Zij ontvangen daarnaast een vergoeding voor reis- en verblijfskosten, in overeenstemming met de werkelijk gemaakte kosten en strekkend tot de reizen en werkzaamheden waartoe zij gerechtigd zijn. De leden van beide Huizen zijn in alle gevallen, uitgezonderd hoogverraad, ernstig misdrijf en verstoring van de openbare orde, tegen arrestatie gevrijwaard gedurende hun aanwezigheid op de zitting van hun respectievelijk Huis en tijdens hun reis van en naar dergelijke zittingen. Over enige toespraak of enig debat in hun Huis worden zij niet ondervraagd op een andere plaats dan in het betreffende Huis.

Toelichting Afdeling 6 Lid 1 mag voor zichzelf spreken. Lid 2 gaat over immuniteit die het vrij uitoefenen van het mandaat moet garanderen. Elk Congreslid moet zonder externe druk kunnen functioneren.

Artikel III – Bevoegdheden van de Wetgevende Macht Afdeling 1 - Werkwijze voor het aannemen van wetten 1.

2.

Het Huis der Burgers is bevoegd tot het initiëren van belastingwetten voor de Federatie Europa. De Senaat heeft het recht om, net zoals het geval is bij andere wetsvoorstellen van het Huis van de Burgers, bij amendement voorstellen tot aanpassing van belastingwetten te doen. Beide Huizen zijn bevoegd om wetten te ontwerpen. Elk wetsontwerp vanuit een Huis wordt voorgelegd aan de President van de Federatie Europa. Als hij/zij het ontwerp van wet goedkeurt, zal hij/zij het ondertekenen en doorzenden naar het andere Huis. Zo niet, dan zal de President het met redenen omkleed terugsturen naar het betreffende Huis. Dat Huis maakt notitie van de bezwaren van de President en neemt het opnieuw in behandeling. Indien na heroverweging, een twee derde meerderheid van dat Huis het eens is met het goedkeuren van dat wetsontwerp, wordt het, samen met de bezwaren van de President, naar het andere Huis gezonden ter overweging in dat andere Huis. Indien het andere Huis het wetsontwerp met twee derde meerderheid goedkeurt, wordt het wet. Indien enig wetsontwerp niet binnen tien werkdagen


141

3.

door de President is teruggestuurd, nadat het hem/haar is voorgelegd, zal het wet worden alsof het door hem/haar is ondertekend, tenzij het Europees Congres door zijn schorsing van de werkzaamheden het terugsturen binnen tien werkdagen verhindert. In dat geval zal het geen wet zijn. Enige regeling anders dan een wetsontwerp, zoals een richtlijn of resolutie, of een stemming, waarvoor de instemming van beide Huizen noodzakelijk is, behalve over de schorsing van de werkzaamheden, wordt voorgelegd aan de President en moet door hem/haar worden goedgekeurd alvorens rechtskracht te kunnen verkrijgen. Als hij/zij die afkeurt is die regeling niettemin aangenomen als twee derde meerderheid van beide Huizen deze zaak goedkeurt.

Toelichting Afdeling 1 Hier passen wij dus de structuur van de Amerikaanse Grondwet aan. Het Amerikaanse Artikel I van die Constitutie kent tien Afdelingen. Die gaan zowel over de organisatie van het Congres als over de bevoegdheden. Wij vinden het beter om die twee onderwerpen te splitsen. Daarom hebben we ons Artikel II de titel gegeven van “Organisatie van de Wetgevende Macht’ die dan de Afdelingen 1-6 omvat. Vervolgens behandelen wij de Afdelingen 7-10 in een nieuw Artikel III onder de naam ‘Bevoegdheden van de Wetgevende Macht’. De Afdelingen 7-10 van het Amerikaanse Artikel I nummeren wij in ons Artikel III dan Afdelingen 1-4. Beide Huizen maken dus initiatiefwetten. Niet de President en de Ministers van zijn Regering: het zogeheten Kabinet van de President. Die treden zelfs niet op in de Huizen. Deze strikte scheiding tussen de wetgevende en de uitvoerende macht garandeert de autonomie van het Europees Congres in haar kerntaak: het ontwerpen en definitief goedkeuren van federale wetten. Lid 1 van Afdeling 1 geeft de exclusieve bevoegdheid aan het Huis van de Burgers om belastingwetten te maken. Anders dan het geval is bij wetgeving in algemene zin heeft de Senaat dus niet die bevoegdheid. Wel mag de Senaat proberen via amendementen die belastingwetgeving aan te passen. De reden om hier alleen het Huis van de Burgers bevoegd te verklaren om ter zake een initiatief te nemen, is gelegen in de overweging dat ‘tasten in de beurs van de burgers’ uitsluitend en alleen ter beoordeling van de vertegenwoordigers van die Burgers is. Terzijde maken wij een uitstapje naar de vraag: “Als Europa een Federatie zou zijn zoals de Verenigde Staten, was het dan mogelijk geweest de banken- en de daarna volgende schuldencrisis met economische gevolgen effectiever aan te pakken?” De Nederlandse Bank (DNB) geeft in haar Jaarverslag 2012 op die vraag een positief antwoord. In een uitgebreide paragraaf 1.5 maakt de DNB duidelijk in welk opzicht het federale stelsel van de VS de basis is gebleken voor een snelle en effectieve benadering van deze crises. Wij verwijzen de lezer graag naar de opmerkelijke details in dat Jaarverslag, maar willen niet voorbijgaan aan het noemen van één aspect. In de VS kan de federale overheid meer openbare en andere schulden absorberen dan de EU. In 2012 bedroeg het Amerikaanse budget 24% van het BBP. Daarmee vergeleken is de EU een financiële dwerg: net iets meer dan 1%. De Amerikaanse Federatie begon onder de slogan: ‘no taxation without representation’. In de EU is het nochtans ‘representation without taxation’. Het Huis van de Burgers bepaalt dus welk soort federale belastingheffing zal plaatsvinden: inkomstenbelasting, vennootschapsbelasting, belasting op onroerend goed, wegenbelasting, vermogensbelasting, winstbelasting en/of belasting op de toegevoegde waarde. Of misschien laat het die soorten belasting tot de jurisdictie van de lidstaten en creëert het slechts één nieuwe soort belasting onder de naam Federale Belasting, op voorwaarde dat belastingen van de Staten gelijktijdig verlaagd of afgeschaft worden, om te voorkomen dat deze federale belastingheffing ten koste gaat van de Burgers. Meer zeggen wij hierover niet, omdat dit een onderwerp is dat de politiek verkozenen moeten beslissen. Daarom doen we hier ook geen uitspraak over het dispuut met betrekking tot harmonisering van belastingen, bijvoorbeeld de vennootschapsbelasting. European Federalist Papers © Leo Klinkers & Herbert Tombeur, 2012-2013 (www.europeanfederalistpapers.eu)

142

In lid 2 is de toepassing van de Lex Silencio Positivo opmerkelijk, een regel uit het Romeinse recht: als de President niet binnen tien dagen zijn mening geeft, wordt het voorstel vanzelf wet. Als de President het wetsontwerp afwijst moet hij zijn afwijzing met redenen omkleden en terugsturen naar het Huis dat het ontwerp maakte. Zoals in een eerdere Paper is gemeld wordt dit het vetorecht van de President genoemd. Dat woord ‘veto’ wordt overigens niet uitdrukkelijk in de Amerikaanse Grondwet genoemd. In ons artikel evenmin. Op deze plaats lijkt het nuttig even in te gaan op een momentele consequentie van de Amerikaanse keus om het principe van de trias politica te ondersteunen met een ingenieus stelsel van ‘checks and balances’. Vanaf het einde van 2012 tot dit moment, maart 2013, blokkeren de President én de Senaat de mogelijkheid om de begrotingscrisis van de VS op te lossen. Bij een oppervlakkige beschouwing zou men dit kunnen toeschrijven aan een constitutionele systeemfout: als beide machten op hun constitutionele strepen blijven staan ontstaat er een impasse. En dat zou dan de schuld zijn van de Amerikaanse Grondwet. Maar deze zienswijze is onjuist als men teruggaat naar de allerbelangrijkste reden om dit stelsel van ‘checks and balances’ in te stellen: nooit meer mag er iemand de absolute baas over alle anderen zijn. Dat dwingt alle betrokken partijen om bij een mogelijke impasse de verantwoordelijkheid te tonen die de Burgers aan hen hebben gegeven. En dat is niet meer of minder dan ervoor te zorgen dat men de impasse oplost. Het voortduren van deze verdrietige situatie is dus niet terug te voeren op een systeemfout van de Grondwet van de VS, maar op het onvermogen van betrokken politici om hun verantwoordelijkheid te nemen ten bate van het algemeen belang.

Afdeling 2 – Inhoudelijke bevoegdheden van het Europees Congres Het Europees Congres is bevoegd: a. tot het heffen en innen van belastingen, heffingen en accijnzen om de schulden van de Federatie Europa te betalen en om te voorzien in de uitgaven die nodig zijn voor het vervullen van de garantie die in de Preambule is omschreven, waarbij al die belastingen, rechten en accijnzen uniform moeten zijn in de gehele Federatie Europa; b. om geld te lenen op het krediet van de Federatie Europa; c. om de handel te regelen tussen de Staten van de Federatie Europa en met vreemde Staten; d. om in de gehele Federatie Europa uniforme migratieregels en inburgeringsregels vast te stellen, die mede gehandhaafd worden door de aangesloten Staten; e. om uniforme regels inzake faillissementen vast te stellen voor de gehele Europese Federatie; f. om de federale munt te doen vervaardigen en uit te geven, de waarde daarvan te bepalen, en de standaard vast te stellen van gewichten en maten; om te voorzien in bestraffing van vervalsing van waardepapieren en van de gangbare munt in de Federatie Europa; g. om regels vast te stellen en af te dwingen ter bevordering en bescherming van het klimaat en van de water-, gronden luchtkwaliteit; h. om regels vast te stellen voor het opwekken en het verdelen van energie; i. om regels vast te stellen ter preventie, bevordering en bescherming van de volksgezondheid, met inbegrip van beroepsziekten en arbeidsongevallen; j. om regels vast te stellen voor elke modus van verkeer en vervoer tussen de Staten van de Federatie Europa, met inbegrip van de aanleg van de transnationale infrastructuur, voor de postvoorziening, voor de telecommunicatie, voor het elektronische verkeer tussen overheden en tussen overheden en burgers, waaronder begrepen alle regels die nodig zijn voor het bestrijden van fraude, vervalsing, diefstal, beschadiging en vernietiging van postale, dan wel elektronische informatie en hun informatiedragers; k. om de vooruitgang te bevorderen van wetenschappelijke bevindingen, economische innovaties, kunsten en sporten door ten bate van auteurs, uitvinders en ontwerpers de exclusieve rechten van hun creaties veilig te stellen;


143

l.

om federale rechtbanken op te richten die ondergeschikt zijn aan het Constitutioneel Hof van Justitie; m. om piraterij, misdrijven tegen het volkenrecht en mensenrechtenschendingen te bestrijden en te bestraffen; n. om de oorlog te verklaren en regels op te stellen over gevangennemingen te land, te water en in de lucht; om een Europese landmacht, zeemacht en luchtmacht op te richten en te bekostigen; om het bestuur en de werking van deze drie strijdkrachten te reglementeren; om te voorzien in het oproepen van milities om de wetten van de Federatie uit te voeren, opstanden te onderdrukken en invasies af te slaan; o. om alle wetten te maken die nodig en nuttig zijn voor het uitvoeren van de voorgaande bevoegdheden en alle andere bevoegdheden die bij deze Constitutie zijn toegekend aan de Regering van de Federatie Europa, of aan enig Ministerie of aan enige ambtsdrager.

Toelichting Afdeling 2 Deze Afdeling 2 is de limitatieve opsomming van de bevoegdheden van de wetgevende macht, het Europese Congres. Dit kenmerkt de verticale verdeling van bevoegdheden in een Federatie. Alleen deze bevoegdheden – uitsluitend bedoeld om gemeenschappelijke belangen te regelen waar een individuele Burger of Staat niet in kan voorzien – komen aan het Europese Congres toe. Geen andere. Geen hiërarchie. De essentie van de verticale verdeling van macht is het gegeven dat Burgers en Staten aan een federaal lichaam vragen om goed voor een limitatieve set van algemene belangen te zorgen (waar ze dan ook graag voor willen betalen), zonder dat dit federale lichaam het recht heeft om te veronderstellen dat het dan eenieders baas is. Alle andere bevoegdheden blijven bij de Burgers en de Staten, niet aanraakbaar door het federale gezag. De Staten behouden hun eigen Parlement, Regering en Rechtsprekende Macht voor wat niet aan de Federatie Europa werd toegewezen. Deze Afdeling 2 is onze versie van de zogeheten ‘Kompetenz Katalog’ die Duitsland tijdens de opmaak van het Verdrag van Maastricht in 1992, en ook vaak daarna, heeft voorgesteld, maar die steeds door andere EU-landen is afgewezen. Een van de ernstige manco’s van het intergouvernementele systeem. Onze lijst is totaal iets anders dan de limitatieve opsommingen (meervoud) die we in het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie vinden ten aanzien van de Unie. Niet alleen staan ze daar niet precies en daadwerkelijk limitatief opgesomd, ze worden ook nog eens doorkruist door het onbeheersbare subsidiariteitsbeginsel, de hiërarchische bevoegdheidsuitoefening en de deling van bevoegdheden: allemaal vloeken in een waarachtig federale tempel, omdat ze de soevereiniteit van de Staten aantasten. Voor de goede orde: dit principe van de limitatieve opsomming van federale bevoegdheden is een van de grootste verworvenheden van de debatten in de Conventie van Philadelphia en werd al binnen twee weken bereikt. Dit lijkt een goede plaats om nogmaals Frank Ankersmit, emeritus hoogleraar geschiedenis van de filosofie, te citeren. In het Nederlandse Jaarboek Parlementaire Geschiedenis 2012 met de titel ‘De Verenigde Staten van Europa’, schrijft hij onder meer: “Het heeft geen zin om op deze plaats in te gaan op de besluitvorming in Europa, en daarom is het voldoende om te constateren dat die haaks staat op alles wat in de geschiedenis van de politieke filosofie over publieke besluitvorming bedacht werd. Die besluitvorming in Europa is volstrekt uniek in de geschiedenis – en dat is zeker niet in positieve zin bedoeld. Gezien de immense problemen van de Europese eenwording kan men daar begrip voor opbrengen; maar het is en blijft een lelijk ding. Meer in het bijzonder, die besluitvorming is in feite de officiële codificatie van alle onzekerheden omtrent het uiteindelijke doel van de Europese eenwording. Het is alsof de Europese bestuurderen de onzekerheid daarover welbewust vertaalden in een bestuursstructuur die er de organisatorische uitdrukking van is. Het is alsof zij het onvermogen van Europa om hetzij vroeger of later over zijn eigen schaduw heen te springen onverbrekelijk


144

wensten vast te leggen in een bestuurlijke structuur die dat ook daadwerkelijk onmogelijk zou maken.” [onderstreping door K/T] Vergelijk dit nog eens met hetgeen Klinkers stelde in Paper 11: het Verdrag van Lissabon is een zodanig fout document (legislatief, democratisch, organisatorisch, besluitvormend) dat vernieuwing alleen mogelijk is door eruit te stappen: ‘step out of that box’ en vermijdt de valkuil om te proberen het systeem te verbeteren door dat vervloekte Verdrag aan te passen. Het is immers gevuld met systeemfouten. Elk nieuw amendement zal daarmee vergiftigd zijn omdat ze als het ware ‘genetisch’ zijn ingebrand. Sterke argumentatie tégen aanpassing van de EU-verdragen en vóór het creëren van een zelfstandige Europese Constitutie van en voor de Burgers vinden we ook in ‘We the Peoples Europa en de Amerikaanse Constitutie’ van Hugo Klijn. Zij die binnen het intergouvernementele stelsel leidinggevende posities bekleden beseffen niet hoe vernietigend verkeerde wetgeving op een samenleving uitwerkt. Fundamentele kennis van, en inzicht in, de noodzaak van een goed doordachte staatkundige vormgeving als basis voor een goed functionerende samenleving is kennelijk afwezig. Ook – het spijt ons dit te moeten vaststellen – in oprecht federaal denkende kringen in Europa. En waar mogelijk aanwezig, niet ingevuld door het tonen van staatsmanschap. Wij zien dit als een vorm van ongewenste relativering van recht. Als een bagatelliseren van de noodzaak om onder alle omstandigheden ervoor te zorgen dat de staatkundige basis van de samenleving een professioneel geformuleerde codificatie heeft. Ook al hebben delen van het recht, met name het bestuursrecht, een instrumentele functie gekregen (recht als instrument tot het bereiken van politieke beleidsdoelen), er zijn en blijven leerstukken van onvervreemdbaar, fundamenteel recht waar politiek noch beleid aan mogen tornen. Dat ontkennen, is ontkennen dat de ‘rule of law’ prevaleert boven tirannie. Voor meer inzicht in het begrip ‘rechtsrelativering’ moeten wij kortheidshalve verwijzen naar het boek ‘Rechtsrelativering – een verkenning op het terrein van het overheidshandelen’ van Peter van Lochem. Nu verder met ons ontwerp van de federale Constitutie. Essentiële toevoegingen in vergelijking met de Amerikaanse Grondwet zijn: 1e punt d, migratiebeleid als een federale zaak en niet langer toebehorend aan een Europese lidstaat, maar met de medewerking van de Staten bij de handhaving van de federale regels, bijvoorbeeld middels hun diensten van bijstand, onderwijs en politie, en 2e punt j, de basis voor een federale aanpak van een Europese digitale (elektronische) agenda plus strijd tegen cybercriminaliteit. 3e punt n voorziet in het creëren van federale strijdkrachten, dus één Europees leger van landmacht, zeemacht en luchtmacht. Een bekend nationaal(-istisch) gedreven twistpunt, maar als provinciale folklore onder een federale Constitutie de moeite van het betwisten niet waard. In Paper 12 is de verdrietige gang van zaken rond de pogingen om meteen na Wereldoorlog II een Europese krijgsmacht op te richten al besproken. Wij gaan er nu aan voorbij. Deze Afdeling 2 gaat dus over het meest belangrijke aspect van een Federatie: de verticale scheiding van bevoegdheden tussen de Federatie enerzijds en die van de Burgers en de Staten anderzijds. Wat het Europese Congres mag regelen staat daar limitatief opgesomd. Dat betekent echter niet dat dan ook meteen duidelijk is uit hoeveel Ministers de uitvoerende macht zou moeten of kunnen bestaan. Dus voor welke beleidsdomeinen zou er vanaf het begin van de Federatie Europa een Minister met een eigen Ministerie moeten zijn? Wij zullen dit behandelen bij de Artikelen over de uitvoerende macht. Wat die limitatieve opsomming betreft zijn overigens drie nuanceringen op hun plaats. Ten eerste stippen wij aan dat de Federatie Europa logischerwijze ook bevoegd is om de toegewezen bevoegdheden niet enkel in de Federatie uit te oefenen, maar ook erbuiten, bijvoorbeeld bij middel European Federalist Papers © Leo Klinkers & Herbert Tombeur, 2012-2013 (www.europeanfederalistpapers.eu)

145

van het sluiten van verdragen. Wij koppelen de bevoegdheden van de Federatie zowel aan haar intern beleid als aan haar buitenlands beleid. Hetzelfde geldt voor de Staten die lid zijn van de Federatie. Hoe dat in zijn werk gaat, komt aan bod in de artikelen over de Uitvoerende Macht. Ten tweede moeten we wijzen op de laatste bevoegdheid van Afdeling 2, punt o. In de tekst van de Amerikaanse Grondwet “To make all Laws which shall be necessary and proper for carrying into Execution the foregoing Powers, and all other Powers vested by this Constitution in the Government of the United States, or in any Department or Officer thereof.”. Dit is de beroemde ‘Necessary and Proper Clause’: het Congres kan alle wetten maken die het nodig denkt te hebben. Maar als die niet onmiskenbaar voortkomen uit de limitatieve reeks van bevoegdheden krachtens hun Artikel I, Section 8 (ons Artikel III, Afdeling 2) kan de President ze met een veto treffen. Of kan het ‘Supreme Court’ ze in strijd met de Grondwet verklaren, het zogeheten ‘judicial review’. Ten derde een ander belangrijk aspect. Het Amerikaanse Congres heeft eigenlijk nog meer bevoegdheden dan de bevoegdheden die in haar Grondwet onder Artikel I, Afdeling 8 (ons Artikel III, Afdeling 2) genoemd zijn. We komen nu op het terrein van de zogeheten ‘implied powers’, de impliciete bevoegdheden: bevoegdheden die niet letterlijk in de Constitutie staan, maar die uit het complex van bevoegdheden van de Amerikaanse Afdeling 8 worden afgeleid. Een van de belangrijkste heet ‘Congressional Oversight’. Dat toezicht – voornamelijk georganiseerd door middel van parlementaire Commissies (vaste zowel als bijzondere commissies), maar daarnaast ook met andere instrumenten – gaat over het totale functioneren van de uitvoerende macht en de federale agentschappen. Het doel is om effectiviteit en efficiency te verhogen, de uitvoerende macht binnen het gareel van zijn directe taak te houden (uitvoering van wetten), verspilling, bureaucratie, fraude en corruptie op te sporen, bescherming van burgerlijke rechten en vrijheden, enzovoort. Het is een omvattend toezicht op de totale beleidsuitvoering. Dit is overigens niet iets van de laatste tijd, het ontstond vanaf het begin van de Grondwet en is een onbetwist onderdeel van het eerder besproken ingenieuze stelsel van ‘checks and balances’. Let wel, de Grondwet kent dat ‘Congressional Oversight’ niet met zoveel woorden, maar het wordt geacht een onvervreemdbaar verlengstuk van de wetgevende macht te zijn: als je bevoegd bent om wetten te maken moet je ook bevoegd zijn om te controleren wat er in de uitvoering daarvan gebeurt. De evidentie zelve in een bestuurlijke cyclus. Uiteraard is wel eens geprobeerd om met een strikte interpretatie van de Amerikaanse Grondwet aan te tonen dat deze vorm van ‘implied powers’ niet in overeenstemming is met de Grondwet. Het ‘Supreme Court’ van de VS heeft die claim echter steeds afgewezen. Dit geheel in de lijn van de visie van President Woodrow Wilson (door bestuurskundigen gezien als een van de eerste bestuurskundigen) die dit parlementaire toezicht zag als net zo belangrijk als het maken van wetten: “Quite as important as legislation is vigilant oversight of administration.” Dit alles in het besef dat de Amerikaanse Grondwet in Artikel I, Afdeling 9 bepaalt binnen welke grenzen het Amerikaanse Congres de limitatieve bevoegdheden van hun Afdeling 8 mag uitoefenen. Wij vragen nog even aandacht voor enkele specifieke leden van onze, aangepaste, Afdeling 2. Ten eerste lid a, de bevoegdheid om belastingen e.d. te heffen. Die is in Amerika nodig voor het betalen van de schulden en ‘for the common Defence and general Welfare of the United States’. De woorden tussen aanhalingstekens hebben wij vervangen door ‘die nodig zijn voor het vervullen van de garantie die in de Preambule is omschreven’. Het genereren van een eigen inkomen van het federale gezag moet ons inziens verder strekken dan alleen het betalen van de schulden van de Federatie en de bekostiging van de defensie-uitgaven en die voor het algemene welzijn. Naast de uitdrukkelijke verwijzing naar het kunnen betalen van de schulden vinden wij het van belang dat hier European Federalist Papers © Leo Klinkers & Herbert Tombeur, 2012-2013 (www.europeanfederalistpapers.eu)

146

een duidelijke relatie wordt gelegd met de garantie in de Preambule. Dus dat die belastingheffing er ook is voor het bekostigen van de uitgaven “voor vrijheid, orde, veiligheid, geluk, gerechtigheid, verdediging tegen vijanden van de Federatie, milieubescherming, alsook voor acceptatie en tolerantie van de verscheidenheid van culturen, overtuigingen, levenswijzen en talen van allen die leven en zullen leven op het grondgebied dat onder de jurisdictie van de Federatie valt”. Lid c heet in de Amerikaanse Grondwet de ‘Commerce Clause’. Voor de Federatie Europa zal de toepassing van deze bepaling – mede in het licht van Obama’s aanbod aan Europa om een nieuw handelsverdrag te sluiten tussen de EU en Amerika – van essentieel belang zijn voor het financieeleconomische herstel van Europa. Wij sluiten ons aan bij de zienswijze van Koen Berden en Marcel Canoy in hun artikel ‘EU kikkert op van vrijhandel met de VS’ in het NRC Handelsblad van 16 maart 2013 dat de beoogde slechting van handelsbarrières van groot belang is voor het economisch herstel van de Europese Unie. Daarom stellen wij voor dat deze clausule net als in de VS breed wordt geïnterpreteerd. Ook in verband met ons eerder in deze Paper genoteerde voorstel om zes vertegenwoordigers van de ACP-landen een niet-stemgerechtigde zetel in de Senaat te geven: het economisch voortbestaan van Europa zal in belangrijke mate afhangen van zijn vermogen om totaal nieuwe inzichten inzake handelsbetrekkingen institutioneel te verankeren in de basis van zijn staatkundige organisatie.

Afdeling 3 - Gewaarborgde rechten van personen 1. 2. 3.

De immigratie van die personen die de Staten als toelaatbaar beschouwen, wordt door het Europees Congres niet verboden voor het jaar 20XX. Het recht van de ‘habeas corpus’ wordt door het Europees Congres niet ingetrokken, tenzij de openbare veiligheid dit vereist in geval van een opstand of een invasie. Het Europees Congres mag geen retroactieve wet noch een wet op burgerlijke dood aannemen en evenmin een wet goedkeuren die afbreuk doet aan de contractuele verbintenissen of aan het gezag van gewijsde van rechterlijke uitspraken van welk rechtscollege dan ook.

Toelichting Afdeling 3 Afdeling 3 is gewijd aan principiële beperkingen van de federale bevoegdheden die in Afdeling 2 aan het Congres zijn toegekend, om personen te beschermen. Deze bondige Afdeling 3 over individuele rechten volstaat in dit ontwerp van Constitutie. Meer is niet nodig. Artikel I, lid 3 van het ontwerp bepaalt immers dat de Federatie Europa het Handvest van de Grondrechten van de EU onderschrijft, behalve het tot betwistingen leidende subsidiariteitsbeginsel, en dat de Federatie toetreedt tot het Verdrag van de Rechten van de Mensen en de Fundamentele Vrijheden, gesloten in het kader van de Raad van Europa (zie Paper nr. 21). Het eerste lid van Afdeling 3 geeft aan de Staten nog enkele jaren het recht om hun eigen vreemdelingenbeleid te voeren. Vanaf het nu nog niet te noemen jaar 20XX wordt dat federaal migratiebeleid. En daarmee gaat de Federatie Europa zich afficheren als een Federatie die vreemdelingen onder bepaalde voorwaarden welkom heet, in plaats van met bureaucratische mechanismen, en met op afweer gerichte juridische constructies, burgers uit andere werelddelen buiten de Federatie te houden, of eruit te zetten. De Federatie Europa kan nog wel tientallen miljoenen actieve, ondernemende ‘andersdenkenden’ gebruiken om de economie uit het slop te halen en de vergrijzing op te vangen. Dat vereist een beleid dat migratie organiseert in het voordeel van de Federatie en in dat van de migrant. Inspiratie kunnen de Europese beleidsmakers halen uit het succesvolle beleid van Federaties als Australië, Canada en de Verenigde Staten.

Afdeling 4 - Beperkingen opgelegd aan de Federatie Europa en aan de aangesloten Staten


147

1. 2.

3.

4. 5.

6.

Geen belastingen, heffingen of accijnzen worden geheven op grensoverschrijdende goederen en diensten tussen de Staten van de Federatie. Geen voorkeursbehandeling wordt gegeven, door geen enkele commerciële of fiscale regulering, aan zeehavens en luchthavens van enige Staat van de Federatie ten nadele van havens van andere Staten van de Federatie; noch zullen schepen of vliegtuigen in hun vaart of vlucht naar en van een Staat van de Federatie verplicht worden om in een andere Staat van de Federatie aan te meren of te landen, uit te klaren of rechten te betalen. Geen Staat zal een akte van burgerlijke dood of een retroactieve wet maken of een wet goedkeuren die afbreuk doet aan de contractuele verbintenissen of aan het gezag van gewijsde van rechterlijke uitspraken van eender welk rechtscollege dan ook. Geen Staat zal zijn eigen geldsoort uitgeven.. Geen Staat zal, zonder toestemming van het Europees Congres, enige belasting, recht of accijns opleggen op de import en export van goederen en diensten, behoudens datgene wat volstrekt noodzakelijk is om inspecties op import en export uit te voeren. De netto opbrengst van alle belastingen, rechten of accijnzen op de import en export van goederen en diensten is bestemd voor de financiën van de Federatie Europa; en al daarmee verband houdende wetten vallen onder de jurisdictie, herziening en controle van het Europees Congres. Geen Staat zal, zonder toestemming van het Europees Congres, een land-, zee- of luchtmacht hebben, een overeenkomst of verbond sluiten met een andere Staat van de Federatie of met een vreemde mogendheid, of oorlog voeren, tenzij hij daadwerkelijk wordt aangevallen, of in een zodanige onmiddellijke gevaarsituatie verkeert dat geen uitstel mogelijk is.

Toelichting Afdeling 4 Volgens de leden 1 en 2 van deze Afdeling mogen noch de Staten van de Federatie, noch de Federatie zelf, een regelgeving invoeren of handhaven die de economische eenheid van de Federatie beperken of bemoeilijken. Conform het Lissabonverdrag wordt de interne markt in de Federatie en de EU gevrijwaard. Nogmaals: bevoegdheden die door de Constitutie niet uitdrukkelijk in Artikel III, Afdeling 2 zijn toegewezen aan het Congres berusten bij de Burgers en de Staten. Dit is de andere kant van de medaille met de naam ‘verticale scheiding van machten’. Niettemin achtte men het in Amerika indertijd nuttig en nodig om niet alleen het Congres aan grenzen te binden in hun Afdeling 9 van Artikel I, maar ook de Staten eraan te herinneren dat hun bevoegdheden niet onbeperkt zijn. Tot dat doel bepaalt hun Artikel I, Afdeling 10 (ons Artikel III, Afdeling 4) wat de Staten niet mogen doen. Lid 3 legt dezelfde beperking op aan de wetgevende macht van de Staten als aan die van de Federatie, opgenomen in Afdeling 3, lid 3, om de rechtszekerheid te handhaven, de uitoefening van de rechtsprekende macht onverlet te laten en geldende of afgedwongen rechten van Burgers te vrijwaren. Verder is van belang, een onderwerp dat vaak door het ‘Supreme Court’ in de VS is behandeld, dat Staten geen wetten mogen maken die contractuele verplichtingen opheffen. Rechtszekerheid voor contractanten en procespartijen is van een hogere orde dan de bevoegdheid om bij wet een contract of rechterlijke uitspraak onverbindend te verklaren. In Lid 4 is de bepaling dat geen van de aangesloten Staten van de Federatie een eigen geldsoort mag maken (afkomstig uit Federalist Paper nr. 44 van James Madison) een duidelijke waarschuwing aan het adres van groeperingen die de laatste tijd voorstellen doen om uit de Eurozone te stappen en opnieuw de eigen voormalige nationale geldsoort te gaan gebruiken. Niettemin is het die Staten toegestaan bonds en andere schuldpapieren uit te geven om hun tekorten in de uitgaven te financieren. Met andere woorden, wij stellen voor om een financieel systeem te creëren dat gelijk is aan dat van de USA. Lid 5 bepaalt dat export- en importheffingen niet tot de bevoegdheid van de Staten behoren, tenzij ze daar toestemming voor krijgen. Ze mogen wel kosten in rekening brengen voor de uitgaven die ze moeten plegen in verband met de controle op import en export. De netto-opbrengst van toegestane European Federalist Papers © Leo Klinkers & Herbert Tombeur, 2012-2013 (www.europeanfederalistpapers.eu)

148

heffingen moet in de schatkist van de Federatie vallen. Deze zaak zal waarschijnlijk een hoge plaats op de agenda hebben van de eerder door ons aanbevolen zes Senatoren (zonder stemrecht) die door de ACP-landen worden afgevaardigd in de Europese Senaat. Lid 6 onderstreept nogmaals dat defensie een federale taak is. Met dien verstande dat het Europees Congres kan besluiten dat een lidstaat op zijn grondgebied een deel van dat federale leger huisvest en gereed houdt om in noodgevallen op te treden.

Afdeling 5 – Beperkingen opgelegd aan de Europese Federatie 1.

2.

Geen geld wordt uit de financiën van de Federatie Europa genomen dan voor een gebruik bepaald bij federale wet; jaarlijks wordt een verklaring van de inkomsten en de uitgaven van de Federatie Europa gepubliceerd. De Federatie Europa kent geen adellijke titels toe. Geen persoon die onder de Federatie Europa een vertrouwensambt of bezoldigd ambt bekleedt, zal zonder toestemming van het Europees Congres enig geschenk, honorarium, ambt of titel van enigerlei aard aannemen van enig vreemd staatshoofd of een vreemde Staat.

Toelichting Afdeling 5 Wij denken dat deze Afdeling voor zichzelf spreekt. Dit is onze versie van de beschrijving van de wetgevende macht van een Federatie Europa. Wij zijn zo dicht mogelijk bij de tekst van de Amerikaanse Grondwet gebleven. Daardoor is het denkbaar dat woorden of zinnen – vitaal voor een federaal Europa – ten onrechte ontbreken of niet goed verwoord zijn. Of dat wij hier zaken regelen die niet nodig zijn in het beoogde Europese federale verband. Daarom staat dit – net zoals de rest van ons ontwerp van Constitutie – open voor aanvulling en verbetering door personen die er meer verstand van hebben.


149

Nr. 23 – Klinkers & Tombeur, april 2013 Deze Paper is in zijn geheel gewijd aan de grondwetsartikelen IV en V over de Uitvoerende Macht. Het gaat hier om de taak en bevoegdheden van de President, zijn regering en haar administratie. Klinkers en Tombeur wijken af van enkele clausules die de Amerikaanse Grondwet kent. Het betreft hier met name de verkiezing van de President. Daarnaast doen ze een verrassend voorstel voor de manier waarop de Ministerraad van de Federatie Europa zou kunnen worden samengesteld. Ook nemen zij enkele essentiële aspecten van de directe democratie in Zwitserland mee. Wij vervolgen met de compositie van het ontwerp voor een Constitutie van de Federatie Europa. De navolgende artikelen komen deels uit de oorspronkelijke Amerikaanse Grondwet zelf, deels zijn ze aangevuld en verbeterd met teksten uit de amendementen die later door het Congres aan die Grondwet zijn toegevoegd. Ook hier veroorloven wij ons de leesbaarheid van de structuur van de Amerikaanse Grondwet te verbeteren door de organisatie van de uitvoerende macht los te knippen van de duur en vacatie van het (vice-)presidentschap.

ARTIKEL IV – Organisatie van de Uitvoerende Macht Afdeling 1 Instelling van de ambten van President en Vicepresident 1.

2.

3.

4.

5.

De uitvoerende macht berust bij de President van de Federatie Europa. Hij/zij bekleedt het ambt gedurende een termijn van vier jaar, tezamen met de Vicepresident, die voor eenzelfde termijn het ambt zal bekleden. De President en de Vicepresident worden als duo gekozen door de Burgers van de Federatie Europa die daartoe één kieskring vormt. Zij zijn eenmaal terstond herkiesbaar. De verkiezing van de President en de Vicepresident van de Federatie Europa vindt telkens plaats op de derde vrijdag in de maand oktober en dit voor het eerst in het jaar 2016. Voor het overbruggen van de periode tussen de ratificatie van de Constitutie van de Federatie Europa en de eerste verkiezing van haar President en Vicepresident wijst het Europees Congres uit zijn midden een waarnemend President aan. Deze waarnemende President is niet verkiesbaar als President, noch als Vicepresident, bij de eerste presidentiële verkiezing van de Federatie Europa. Verkiesbaar tot President en Vicepresident is enig persoon die, op het ogenblik van zijn kandidatuurstelling, waarvan de tijdigheid bepaald wordt door de federale wet, de leeftijd van vijfendertig jaar heeft bereikt, die de nationaliteit bezit van een van de Staten van de Federatie Europa en die minstens vijftien jaren als inwoner geregistreerd is geweest in een van de Staten van de Federatie Europa. De President ontvangt voor zijn/haar werkzaamheden een salaris dat vastgelegd en geregeld wordt door het Europees Congres. Het salaris zal noch verhoogd, noch verlaagd worden tijdens de termijn waarvoor hij/zij gekozen zal zijn. Hij/zij ontvangt tijdens deze termijn geen andere geldsom en geen goed in natura van de Federatie Europa, noch van enige Staat van de Federatie, noch van een andere publieke instelling in of buiten de Federatie, noch van een privé instelling of persoon. Voordat de President de uitvoering van het ambt aanvangt zal hij/zij in de maand januari van het jaar waarin de ambtstermijn aanvangt, de volgende eed of belofte afleggen ten overstaan van de Voorzitter van het Constitutionele Hof van Justitie: “Ik zweer (of beloof) plechtig dat ik getrouw het ambt van President van de Federatie Europa zal uitoefenen, en dat ik naar best vermogen de Constitutie van de Federatie Europa zal bewaren, beschermen en verdedigen.”

Toelichting Afdeling 1 Het eerste lid bepaalt dat de uitvoerende macht bij de President ligt. Het is van belang om hierbij te onderstrepen dat die macht bedoeld is om uit te voeren wat de wetgevende Huizen van het Congres


150

beslissen. En om de President op dit punt in de gaten te houden, oefent het Congres dus – zoals al besproken – zijn ‘Congressional Oversight’ uit: een diepgaand toezicht op de uitvoerende macht. Voorts bepaalt het eerste lid dat wij, anders dan het geval is in de Amerikaanse Grondwet, niet uitgaan van het systeem van kiesmannen (‘Electoral College’) per Staat waarbij het principe geldt van ‘the winner takes all’. Lid 1 gaat uit van een rechtstreekse verkiezing door een gewone meerderheid van de stemmen (50%+) van de burgers van de Federatie Europa, waarbij het territoir van de Federatie één kieskring vormt. Wij kiezen dus voor het systeem van de ‘popular vote’, waarbij die kandidaat wint die, over de gehele Federatie gezien, de meeste stemmen krijgt. In Amerika gaan regelmatig stemmen op om dit systeem te aanvaarden in plaats van dat via de kiesmannen, omdat een paar maal (bijvoorbeeld in de strijd George Bush versus Al Gore) is gebleken dat een kandidaat wel de meeste kiezers (Al Gore) maar niet de meeste kiesmannen achter zich kreeg. De President en de Vicepresident kunnen maximaal twee termijnen van vier jaar zitten. Lid 2 wijkt drastisch af van de Amerikaanse Grondwet. Daarin is bepaald dat het Congres de datum van de verkiezing van de President vaststelt. Voor de VS is daar niets op tegen. Maar gelet op het extreme belang van een federaal Europa om zich snel en bekwaam te herpositioneren in het spel van globaliserende machten en krachten (zie Paper nr. 9), lijkt het ons verstandig om van meet af aan de zittingstermijnen van de Amerikaanse en de Europese Presidenten gelijk te laten lopen. Zo kunnen deze twee personen aan elkaar wennen en waar nodig samenwerken, zonder dat er een continuïteitsbreuk ontstaat omdat halverwege de zittingstermijn van de een in het andere continent een nieuwe President wordt gekozen. Voordat die elkaars telefoonnummer onthouden gaat er kostbare tijd verloren. De noodzaak tot samenwerking is temeer geboden nu in 2013 is gebleken dat de VS en de EU een geheel nieuwe handelsrelatie willen aangaan. Terzijde: in de VS is de dag van de verkiezing van de President vastgesteld op de dinsdag na de eerste maandag in november. Door de bank genomen ligt dat tussen 2 en 8 november. In 2012 viel het op 6 november. Rekening houdend met Europese verkiezingstradities en feestdagen in de maand november, kiezen we voor de derde vrijdag in de maand oktober, vanaf het jaar 2016. Voorts bepaalt Lid 2, in afwijking van de Amerikaanse Grondwet, dat de periode tussen de oprichting van de Federatie Europa en de eerste presidentiële verkiezingen een waarnemend President wordt benoemd door en uit het Europees Congres. Die is vervolgens niet verkiesbaar bij de eerste presidentiële verkiezing. Het argument daarvoor is dat bij de eerste presidentsverkiezingen de betrokken kandidaten voor het Europese presidentschap een ‘level playing field’ moeten hebben. De waarnemend President laten meedoen aan die verkiezing zou de gelijkheid van kansen nadelig kunnen beïnvloeden voor de andere kandidaten. Bovendien lijkt het verstandig om in de maanden, of wellicht in de jaren die voorafgaan aan de eerste verkiezing van de President van de Federatie Europa, iemand aan te stellen die geen persoonlijk belang bij zijn of haar verkiezing heeft. Een zakelijke en professionele aanpak van de jonge Federatie is dan geboden. Lid 3 voorziet erin dat iemand alleen President kan worden als hij of zij een persoonlijke band met de Europese Federatie heeft, namelijk de nationaliteit van een Staat van de Federatie bezitten en een aantal jaren ergens officieel in de Federatie heeft gewoond. Lid 4 voorziet een salaris van de President (nu in de VS $ 400.000, straks in Europa € 400.000) voor de gehele duur van de ambtstermijn. Daarnaast mag hij/zij geen andere inkomsten in geld of in natura aanvaarden – van publieke noch private zijde, dan die welke voortkomen uit zijn/haar eigen vermogen dat hij/zij had voor het opnemen van het presidentiële ambt. Lid 5, de verplichte eed of belofte van de President, af te leggen in de handen van de Voorzitter van het Europese Hooggerechtshof, is overgenomen uit de Amerikaanse Grondwet. In de VS is dit, met de hand op de Bijbel, een vierjaarlijks evenement dat er met veel pracht en praal wordt opgeluisterd. European Federalist Papers © Leo Klinkers & Herbert Tombeur, 2012-2013 (www.europeanfederalistpapers.eu)

151

In januari 2013 konden we het tweemaal zien: eenmaal officieus in kleine kring in het Witte Huis, de dag erna officieel op de trappen van het Capitool. Overigens staan de woorden “So help me God”, niet in de Amerikaanse Grondwet. Dit is, naar het schijnt, op eigen gezag aan de eed toegevoegd door de eerste President, George Washington. Afdeling 2 – Vacatie en einde van de ambten van President en Vicepresident 1.

2. 3.

4.

5.

6.

7.

De President en de Vicepresident van de Federatie Europa worden uit hun ambt ontzet na een veroordeling op bijzondere inbeschuldigingstelling van hoogverraad, omkoperij of andere zware misdrijven. Ingeval van ontzetting van de President uit het ambt, of het overlijden of aftreden, zal de Vicepresident President worden. Telkens als het ambt van de Vicepresident niet bezet is, zal de President een Vicepresident voordragen die het ambt zal bekleden na een meerderheidsbesluit in beide Huizen van het Europees Congres. Telkens als de President aan de Voorzitter pro tempore van de Senaat en aan de Voorzitter van het Huis van de Burgers zijn/haar geschreven verklaring overhandigt dat hij/zij in de onmogelijkheid verkeert om de bevoegdheden en de plichten van het ambt te vervullen, en totdat hij/zij hun een schriftelijke verklaring van het tegendeel overhandigt, worden die bevoegdheden en plichten vervuld door de Vicepresident als Waarnemend President. Telkens als de Vicepresident en een meerderheid van de hoofden van de uitvoerende Ministeries aan de Voorzitter pro tempore van de Senaat en aan de Voorzitter van het Huis der Burgers hun geschreven verklaring overhandigen dat de President in de onmogelijkheid verkeert om de bevoegdheden en de plichten van het ambt te vervullen, zal de Vicepresident onmiddellijk de bevoegdheden en plichten van het ambt op zich nemen als Waarnemend President. Naderhand, wanneer de President aan de Voorzitter pro tempore van de Senaat en aan de Voorzitter van het Huis van de Burgers zijn/haar geschreven verklaring overhandigt dat geen onmogelijkheid aanwezig is, zal hij/zij de bevoegdheden en plichten van het ambt hernemen, tenzij de Vicepresident en een meerderheid van de hoofden van de uitvoerende Ministeries aan de Voorzitter pro tempore van de Senaat en aan de Voorzitter van het Huis van de Burgers een nieuwe geschreven verklaring overhandigen, dat de President in de onmogelijkheid verkeert de bevoegdheden en plichten van het ambt te vervullen. Daarop zal het Europees Congres over de kwestie beslissen, voor dat doel samenkomend binnen de achtenveertig uren indien het niet in zitting verzameld is. Indien het Europees Congres binnen eenentwintig dagen na ontvangst van laatstgenoemde schriftelijke verklaring, of, wanneer het Europees Congres niet in zitting verzameld is, binnen eenentwintig dagen nadat het verplicht was samen te komen, met twee derde meerderheid van beide Huizen bepaalt dat de President in de onmogelijkheid verkeert om de bevoegdheden en plichten van het ambt te vervullen, zal de Vicepresident deze vervullen als Waarnemend President; zo niet zal de President de bevoegdheden en plichten van het ambt weer opnemen. De ambtstermijn van de President en de Vicepresident zal eindigen op de middag van de twintigste dag van januari in het laatste jaar van hun ambtstermijn. De termijnen van hun opvolgers zullen dan beginnen. Indien op het tijdstip dat als het begin van de ambtstermijn van de President werd vastgesteld, de nieuwgekozen President overleden zal zijn, zal de nieuwgekozen Vicepresident President worden. Als een nieuw gekozen President in de onmogelijkheid verkeert de eed of belofte af te leggen of het ambt tijdig op te nemen, of als de nieuw gekozen President niet voldoet aan de voorwaarden, dan zal de nieuw gekozen Vicepresident optreden als President tot een President aan de voorwaarden zal hebben voldaan. En het Europees Congres kan bij wet voorzien in het geval waarin noch een nieuwgekozen President, noch een nieuwgekozen Vicepresident aan de voorwaarden zal hebben voldaan, en in deze wet bepalen wie dan zal optreden als President, of de wijze bepalen waarbij een waarnemend persoon zal worden gekozen, en deze persoon zal dienovereenkomstig optreden totdat een President of Vicepresident aan de voorwaarden zal hebben voldaan.

Toelichting Afdeling 2 De eerste vijf leden van deze Afdeling zijn bijna volledig afkomstig uit het Amerikaanse Amendement XXV, geratificeerd in februari 1967.


152

De eerste zin van Lid 1 is de impeachment of afzettingsbepaling, indertijd gebruikt om Richard Nixon in verband met zijn aandeel in de Watergate-affaire zodanig onder druk te zetten dat hij zelf aftrad, waarna zijn opvolger Gerald Ford hem gratie verleende. Dit eerste lid lost tevens een probleem op waarmee men in Amerika lange tijd worstelde. Namelijk de vraag: als de President wordt opgevolgd door de Vicepresident, is die dan ‘Acting President’, dus waarnemend President alleen bekleed met de presidentiële bevoegdheden, of is hij/zij President, tout court? Welnu, het laatste is er sinds 1967 het geval: de Vicepresident wordt de President. Op die grond werd Gerald Ford President toen Richard Nixon aftrad wegens het Watergate-schandaal. Lid 2 is ingegeven door de zorg om de continuïteit van het bestuur van de Federatie te verzekeren. Een Vicepresident kan – mits met instemming van het Europees Congres – door de President worden benoemd als er door welke omstandigheid ook geen Vicepresident is, zodat in dit geval geen beroep hoeft te worden gedaan op de Burgers. De leden 3 tot 5 die verband houden met een onvermogen van de President om zijn functie uit te oefenen, spreken voor zichzelf. De leden 6 en 7 zijn afkomstig van het Amerikaanse Amendement XX dat in januari 1933 werd geratificeerd.

Artikel V – Bevoegdheden en taken van de President Afdeling 1 – Presidentiële bevoegdheden 1. De President is opperbevelhebber van de strijdmachten, veiligheidsdiensten en milities van de Federatie Europa. 2. Hij/zij benoemt Ministers, Ambassadeurs, andere Gezanten, Consuls en alle ambtenaren van de Uitvoerende Macht van de Federatie Europa wier benoeming in deze Constitutie niet op een andere wijze is geregeld en wier ambten zullen ontstaan bij wet. Hij/zij ontzet alle openbare ambtenaren van de Federatie Europa uit hun ambt na een veroordeling op bijzondere inbeschuldigingstelling van hoogverraad, omkoperij of andere zware misdrijven. 3. Hij/zij kan de schriftelijke mening vragen van de hoofden van de uitvoerende Ministeries over enig onderwerp met betrekking tot de taken van hun respectieve ambten. 4. Hij/zij heeft de bevoegdheid om amnestie en gratie te verlenen voor misdrijven tegen de Federatie Europa, behalve in geval van bijzondere inbeschuldigingstelling. 5. Hij/zij heeft de bevoegdheid om, na advies en met goedkeuring van de Senaat, verdragen te sluiten, op voorwaarde dat twee derde van de aanwezige leden van de Senaat ermee akkoord gaan. 6. Hij/zij draagt Rechters van het Constitutioneel Hof van Justitie en van de Federale Gerechtshoven voor, en benoemt hen na het advies en de goedkeuring van het Europees Congres. 7. Hij/zij organiseert eenmaal per jaar een consultatief referendum onder alle kiesgerechtigde Burgers van de Federatie Europa om de mening in te winnen van het Europese volk inzake de uitvoering van de federale beleidsdomeinen. Het referendum zal geschieden onder de hoede van de Europese Digitale Agenda. 8. Hij/zij organiseert een decisief referendum onder alle kiesgerechtigde Burgers en de Staten over het al dan niet door de Federatie Europa toetreden tot of mede oprichten van een internationale organisatie met dwingende regelgeving, na advies van de Senaat over die toetreding of medeoprichting. 9. Hij/zij kan een decisief referendum organiseren onder alle kiesgerechtigde Burgers over een voorstel van federale wet waartegen de President bezwaren heeft geuit volgens artikel III van deze Constitutie en waarover de Huizen van het Congres nadien het onderling niet eens geraken gedurende twee jaren. De termijn van twee jaren begint te lopen vanaf de eerste plenaire stemming in het Huis dat het initiatief voor het wetsvoorstel niet nam.

Toelichting Afdeling 1


153

De President van de Europese Federatie vervult in één persoon twee functies: die van Staatshoofd en die van Regeringsleider. Daarnaast is hij/zij opperbevelhebber en de hoogste diplomaat. Lid 1 legt het opperbevelhebberschap over alle strijdkrachten, veiligheidsdiensten en milities bij de President, terwijl het recht om een ander land de oorlog te verklaren een bevoegdheid is van het Congres. Hoe gaat men daarmee om in Amerika? Sinds de Korea-oorlog van begin jaren vijftig van de vorige eeuw, is het een geaccepteerde zaak dat de Amerikaanse President veel vrijheid heeft in het nemen van besluiten om militair personeel naar oorlogshaarden te sturen. Dus zonder vooraf uitdrukkelijk de toestemming daarvoor te vragen aan het Congres. Voorts is de specifieke uitoefening van die taak sinds de komst van de Verenigde Naties geëvolueerd in die zin dat de Verenigde Staten alleen deelnemen aan oorlogen (politionele acties genoemd) onder VN-mandaat. Behalve dan in het geval van de tweede Irak-oorlog. Men gaat ervan uit dat het opereren onder dat VN-mandaat impliceert dat het Congres stilzwijgend goedkeuring heeft verleend. Wij hebben begrip voor deze ruime opvatting in de VS over de presidentiële beslissingsmacht op militair gebied, omdat kritieke situaties dikwijls een snelle besluitvorming eisen. Voor de Federatie Europa zal dit niet anders zijn. Enkele militaire details terzijde. De Amerikanen geven meer dan twee maal zoveel aan Defensie uit als de Europeanen. Bovendien hebben ze ruwweg een veel evenwichtiger verhouding tussen investeringen (25%), personeel (50%) en exploitatie (25%). In Europa zijn er bijvoorbeeld landen als België, Italië en Griekenland die meer dan 70% van hun defensiebudget aan personeel besteden. Dat betekent weinig investeringen. Nederland zit momenteel op 16%, wat ook te weinig is. Dan lijden de 27 lidstaten ook nog eens aan fragmentatie. Zo zijn er meer dan 20 verschillende gevechtsvoertuigen in Europa en worden defensiebeslissingen vooral nationaal genomen, zonder te kijken naar de overschotten en tekorten bij de NAVO en EU. De EU is slechts in staat 70.000 militairen van de bijna twee miljoen Europese militairen in te zetten. Lid 2 geeft de President het benoemingsrecht van de ambten in de uitvoerende macht. Hij/zij benoemt de Ministers in zijn Regering. Alsook het diplomatiek personeel, regeringsambtenaren en andere ambtenaren wier benoeming niet op een andere manier geregeld is. In Amerika verloopt de benoeming van deze personen – dus ook die van de Ministers – via een goedkeuring door de Senaat. Het Huis van Afgevaardigden heeft daarin geen bevoegdheid. Door de Amerikaanse Senaat de laten meebeslissen over de aan te stellen Ministers wordt de wetgevende macht mede verantwoordelijk voor de werking van de uitvoerende macht. Wij vinden dit vreemd in het presidentiële regime van de VS. Het lijkt ons een universele regel dat degene die een moeilijke job moet verrichten zelf moet kunnen beslissen met welk team hij of zij de uitdaging aangaat. Wij menen daarom dat het enkel aan de President van de Europese Federatie toekomt de leden van zijn Regering, de ambtenaren van de Regeringsdiensten en de federale diplomaten te kiezen en te benoemen: zij zijn onder zijn leiding verantwoordelijk voor het bestuur van de Federatie, inclusief de uitvoering van de federale wetgeving die het Congres maakt. Wij laten het Europese Congres in lid 6 wel een rol spelen bij het benoemen van leden van de derde macht van de trias politica, de rechtsprekende. Lid 3 staat in de Amerikaanse Grondwet bij het vorige lid 1. Wij vinden het beter om het los te koppelen van zijn bevelhebberschap omdat de bevoegdheid om advies in te winnen bij zijn Ministers niet zozeer slaat op militaire zaken, maar op alles wat met hun werk te maken heeft. Belangrijk in deze is wel dat de Europese Constitutie dus met zoveel woorden ervan uitgaat dat de President over Ministers beschikt, het presidentiële Kabinet. Daarover straks meer. Lid 4, de presidentiële bevoegdheid om amnestie en gratie te verlenen, een normaal onderdeel van elke Grondwet, hebben we ook losgemaakt uit lid 1. Lid 5 geeft de President het recht om verdragen te sluiten. Maar koppelt dat wel aan de plicht om aan de Europese Senaat advies en goedkeuring bij twee derde meerderheid te vragen. Dit betekent dat, zoals in de VS, de Senaat telkens wanneer dit Huis dat wenst zich kan uitspreken over het sluiten European Federalist Papers © Leo Klinkers & Herbert Tombeur, 2012-2013 (www.europeanfederalistpapers.eu)

154

van verdragen door de Federatie, voor en na de verdragsonderhandelingen. Deze bepaling belet niet dat ook de Staten van de Federatie verdragen kunnen blijven sluiten, op voorwaarde dat zij dit doen binnen hun eigen beleidsdomeinen. Dit als gevolg van de verticale bevoegdheidsverdeling uitgelegd bij artikel III. Dat impliceert dat beide bestuursniveaus beschikken over een eigen diplomatiek en consulair korps. Voor verdragen en diplomaten is dit nu al het geval in de Europese Unie. Er kan voor de taakverdeling tussen de consuls van elk bestuursniveau een regeling worden getroffen. Bijvoorbeeld door federale consuls uitsluitend bevoegd te verklaren voor bijstand aan (commerciële) rechtspersonen. In onze visie blijft elke Staat van de Federatie Europa bevoegd voor de nationaliteitswetgeving en verleent hij dus bijstand in het buitenland aan fysieke personen met de nationaliteit van die Staat. De nationaliteit van een aangesloten Staat wordt gecombineerd met het burgerschap van de Federatie Europa. Hierover meer in de volgende Paper. Wellicht is dit de juiste plaats om een opmerking te maken over het begrip ‘proportionaliteit’. Dat is binnen het huidige intergouvernementele systeem van de EU een belangrijke kwestie. Eenvoudig geformuleerd gaat het om de vraag in welke mate het EU-gezag – of het gezag van een nationale EUStaat – dezelfde bevoegdheid mag uitoefenen. Dit begrip hangt rechtstreeks samen met het gegeven dat de EU-verdragen zogeheten ‘gedeelde bevoegdheden’ (‘shared powers’) kennen. Dat wil zeggen dat een en dezelfde bevoegdheid zowel door het EU-gezag als door een Staat mag worden uitgeoefend. Hetgeen dan de vraag oproept: hoever mag de een en ook de ander gaan in de uitoefening van die gezamenlijke bevoegdheid? In de praktijk is dit onwerkbaar gebleken. Omdat het beginsel van proportionaliteit in zijn toepassing wordt afgemeten aan het beginsel van subsidiariteit: laat aan de Staten over wat de Staten zelf het beste kunnen doen. Omdat de hiërarchische besluitvorming van de Europese Raad de toch al ernstig lekkende subsidiariteit van haar betekenis heeft beroofd, leidt het tot onoplosbare interpretatieproblemen. Een federaal systeem kent dat probleem helemaal niet. In een Federatie is het begrip ‘shared powers’ ondenkbaar, wegens de verticale verdeling van bevoegdheden, het wezen van een federale organisatie. Een Federatie kent alleen ‘shared sovereignty’: de Staten zijn 100% (en dus niet voor een deel) soeverein in alle bevoegdheden die niet naar de Federatie zijn overgeheveld. En de Federatie is op haar beurt 100% soeverein (dus niet voor een deel) in de uitoefening van die limitatieve set van ontvangen bevoegdheden. Nogmaals: een Federatie weerspiegelt de absolute Subsidiariteit en om die reden staat dit begrip nergens in ons ontwerp van de federale Constitutie. Noch de onzin van proportionaliteit. Lid 6 wijkt af van de Amerikaanse Grondwet in deze zin dat het recht van de President om rechters in het Constitutionele Hof en in Federale Gerechtshoven te benoemen, niet enkel afhangt van de goedkeuring van de Senaat, maar van het gehele Congres, dus ook van het Huis der Burgers. Met de Federale Gerechtshoven bedoelen wij rechtbanken die het Congres bij wet zou oprichten en die in de hiërarchie van de rechtsprekende macht net onder het hoogste Hof, het Constitutionele Hof, staan. Naar het voorbeeld van de Zwitserse Grondwet voor het samenstellen van de Federale Rechtbank, wensen wij die belangrijke beslissingen toe te kennen aan beide Huizen van het Congres – met dit verschil dat ook de Europese President een rol speelt, namelijk de kandidaat-rechters voordraagt, net zoals in de VS. Omdat de federale hoven en eventueel andere federale rechtscolleges de eenvormige toepassing van het federale recht in de gehele Federatie moeten afdwingen, menen wij dat op die manier hun onafhankelijke werking beter verzekerd is, vooral ten opzichte van de Staten waarvan het recht eventueel moet wijken voor het federale recht. Bovendien horen de federale rechtscolleges het volle vertrouwen te krijgen van diegenen die de federale regelgeving hebben gemaakt en nog zullen maken, samen met diegenen die ze toepassen, namelijk de President met zijn Regering, en die dus kunnen inschatten of de kandidaten voor die rechtscolleges bekwaam genoeg zijn. Leden 7, 8 en 9 staan niet in de Amerikaanse Grondwet. Onder verwijzing naar Paper nr. 20 waarin Tombeur uitweidt over voorbeelden van directe democratie in Zwitserland, introduceren wij drie


155

soorten referenda die de President kan of moet organiseren en waaraan alle burgers van de Federatie Europa kunnen deelnemen die federaal stemrecht hebben. Wij beseffen dat Europa geen goede ervaringen heeft met referenda over zichzelf. Zij staan tot nu toe al te zeer in het teken van verzet tegen het intergouvernementele systeem. In dit verband wijzen wij op de gedetailleerde analyse van Wim Voermans in zijn bijdrage ‘Van Europa voor de burger naar Europa door de burger’ in het Jaarboek Parlementaire Geschiedenis 2012 met de welluidende titel ‘De Verenigde Staten van Europa’. Voermans beschrijft nauwgezet het ontstaan en verloop van het referendum waarmee het Nederlandse volk in 2005 het ontwerp van een Europese ‘Grondwet’ verwierp. Net als in Frankrijk. Het bestuurlijke vacuüm dat daardoor ontstond werd vervolgens gevuld met het gedrocht dat men het ‘Verdrag van Lissabon’ noemt. In Paper nr. 14 heeft Klinkers toegelicht hoeveel moeite men voor en tijdens de Conventie van Philadelphia had met het begrip ‘democratie’ van Aristoteles. Men zag in de letterlijke toepassing van dat begrip – namelijk iedere burger mag over alles meebeslissen – onoverkomelijke organisatorische problemen. Maar ook was men beducht voor de mogelijke domheid en beïnvloedbaarheid van de burger, leidend tot slechte besluitvorming. Nogmaals een zin die over dat standpunt duidelijk is: ”Equally discredited was ‘mere democracy’ which still meant, as Aristotle had taught, rule by the passionate, ignorant, demagogue-dominated ‘voice of the people’. This was sure to produce first injustice, then anarchy, and finally tiranny.” Daarom besloot men na lange debatten te kiezen voor de representatieve democratie, in hun woorden een ‘republican type of government’. De Zwitsers hebben het echter in het midden van de 19e eeuw aangedurfd om hun versie van de Amerikaanse Grondwet te verrijken met vormen van directe democratie. Tot op heden. En dat werkt kennelijk uitstekend. Wij wensen dit ook in onze versie van een federale Constitutie voor de Europese Federatie terug te zien. Vandaar de introductie van een drietal soorten referenda. Daarmee willen wij de negatieve connotaties over Europese referenda elimineren, uitgaande van de vaststelling dat de Burgers zich sinds 1950 amper konden uitspreken, laat staan iets beslissen, over het doen en laten van het intergouvernementele Europa. Het bestuur van de EU lijkt sindsdien steeds meer op het verlicht despotisme tijdens het Ancien Regime – besturen voor de Burgers maar niet door de Burgers. Wij vinden dat men dit democratisch tekort niet rationeel kan verantwoorden, omdat nooit eerder in de geschiedenis van Europa zoveel mensen er zo goed zijn opgeleid en er zo goed zijn geïnformeerd als sinds Wereldoorlog II. Toch worden ze, met verwijzing naar de Amerikaanse auteur Noam Chomsky, behandeld als onmondige kinderen. Wij menen dat het nu anno 2013 – nota bene het jaar door de EU officieel gewijd aan de Europese Burger – meer dan ooit nodig is referenda in de leden 7, 8 en 9 van deze Afdeling voor te stellen. Wij stellen in lid 7 voor dat de President van de Federatie Europa verplicht is elk jaar een consultatief referendum te houden over de kwaliteit van het federale bestuur van Europa. Daarmee polst de President hoe de Burgers van de Federatie denken over de uitvoering van de beleidsdomeinen die aan het federale gezag zijn toebedeeld. Het resultaat ervan is niet bindend voor de President, het Congres of andere instellingen. Met de hulp van het resultaat van deze obligatoire raadpleging van het Europese kiezerskorps, kunnen wel snel en bekwaam federale tekortkomingen in het bestuur worden vastgelegd en opgelost. Dit is een krachtig instrument voor Europese natievorming. De Eurocommissaris die momenteel belast is met de Digitale Agenda, Neelie Kroes, zou bij het ontwerpen van de Europees-brede digitale infrastructuur reeds rekening kunnen houden met het inbouwen van zodanige faciliteiten dat het organiseren van een elektronisch referendum mogelijk is. Om een Europese publieke ruimte op te bouwen, stellen wij in lid 8 ook voor dat de President een referendum organiseert onder de Burgers én de Staten om te beslissen over de vraag of de Federatie Europa al dan niet moet toetreden tot een internationale organisatie die afdwingbare regelgeving uitvaardigt, ze eventueel mee moet oprichten. Omdat die regelgeving ook de bevoegdheden van de Staten zou kunnen raken – mondiale onderhandelingen hebben hun specifieke dynamiek en European Federalist Papers © Leo Klinkers & Herbert Tombeur, 2012-2013 (www.europeanfederalistpapers.eu)

156

mondiale instellingen hun eigen finaliteit die los staat van de Europese bevoegdheden – leggen we zulke beslissing ook aan hen voor. Inspiratie haalden we uit de Zwitserse Grondwet. Het oprichten van zulke nieuwe organisatie voorzien wij voor de aanpak van de klimaatverandering, naar het voorbeeld van de Wereldhandelsorganisatie. Ook voor deze beleidskeuzes is de President verplicht een referendum te organiseren. Het voorafgaand advies van de Senaat aan de Burgers en de Staten ligt in de lijn van de rol van de Senaat bij het sluiten van federale verdragen, beschreven in lid 5. Als derde soort referendum onder de presidentiële bevoegdheid, suggereren wij in lid 9, weer naar Zwitsers voorbeeld, dat de President beslissende referenda kan organiseren wanneer de Huizen van het Congres, na een bezwaar van de President, het daarna onderling niet eens geraken over dat wetsvoorstel. Zulk referendum wordt daarom een ‘arbitragereferendum’ genoemd. Dit soort referendum is facultatief. De President beslist zelf of hij/zij de Burgers een dergelijk referendum voorlegt. Maar hun beslissing is bindend. De Europese Constitutie voorziet weliswaar in finale besluitvormende bevoegdheid van het Congres, maar het stelsel van ‘checks and balances’ kan bij obstinaat gedrag van een van de partijen tot een impasse leiden. Als die blijft voortduren is het nodig om – als ‘ultimum remedium’ – een ultieme besluitvormer aan het werk te zetten. En dat kunnen alleen de Burgers zijn: de Burgers gaan vooraf aan de Federatie, de Federatie is van de Burgers en niet andersom. De Burgers zijn het alfa en omega: bij hen begint de constituering van de Federatie, bij hen ligt dan ook de oplossing voor problemen die de instituties van de Federatie zelf creëren. Als functionarissen van de Federatie het staatkundig stelsel gebruiken om non-decisie te organiseren, moeten we terugvallen op degenen die de Staat gesticht hebben, de Burgers. Als men zulk een referendum in de VS zou hebben was de impasse van de ‘fiscal cliff’ snel opgelost.

Afdeling 2 – Presidentiële taken 1. 2.

3. 4. 5.

De President verstrekt eenmaal per jaar aan het Europees Congres informatie over de toestand van de Federatie Europa en beveelt maatregelen aan die hij/zij nodig acht. Hij/zij kan, bij buitengewone gelegenheden, beide Huizen van het Congres of een enkel Huis samenroepen, en indien er een geschil bestaat tussen beide Huizen betreffende het tijdstip van reces, kan hij/zij het reces vaststellen op dat tijdstip dat hij/zij gepast acht. Hij/zij ontvangt ambassadeurs en andere buitenlandse gezanten. Hij/zij draagt er zorg voor dat de wetten getrouw worden uitgevoerd. Hij/zij bepaalt de taken van alle regeringsambtenaren van de Federatie Europa.

Toelichting Afdeling 2 In de Amerikaanse Grondwet is dit artikel één doorlopende tekst. Wij vinden het overzichtelijker om het in vijf leden te verdelen. Lid 1 gaat over de jaarlijkse ‘State of the Union’. Tot aan de regering van President Woodrow Wilson (1913-1921, oprichter van de Volkerenbond) gebeurde dat in de VS schriftelijk. Sinds Wilson door persoonlijk optreden in het Amerikaanse Congres. Dit is een door de Grondwet expliciet aan de President opgedragen uitvoerende taak. Hij/zij wordt geacht alles naar voren te brengen wat hij/zij als staatshoofd, regeringsleider, opperbevelhebber, hoogste diplomaat, et cetera, van belang acht. Daarnaast heeft de President de bevoegdheid en plicht om het Congres te wijzen op de noodzaak om maatregelen te nemen, zoals hij/zij denkt dat die nuttig en nodig zijn. Dit is de zogeheten ‘Recommendation Clause’. Wij willen deze werkwijze overnemen in de Europese Constitutie. Lid 2 geeft de President het recht om in buitengewone gevallen beide Huizen samen te roepen. De Amerikaanse Grondwet maakt niet duidelijk wat we in dit verband moeten verstaan onder ‘buitengewoon’. Het heeft zeventwintig keer plaats gevonden. De laatste keer onder Harry Truman, opvolger van Franklin D. Roosevelt, aan het eind van Wereldoorlog II. European Federalist Papers © Leo Klinkers & Herbert Tombeur, 2012-2013 (www.europeanfederalistpapers.eu)

157

Lid 3 houdt onder meer in dat alle buitenlandse ambassadeurs hun geloofsbrieven afgeven in een persoonlijk onderhoud met de President. Lid 4 heet in de VS de ‘Take Care Clause’ of the ‘Faithful Execution Clause’. In essentie is het een opdracht aan de President om de wetten nauwgezet uit te voeren, ook al is hij/zij het er niet mee eens. Het gaat daarbij niet alleen om het uitvoeren zelf, maar ook om de intrinsieke bedoelingen van het Congres te realiseren: vandaar het woord ‘faithful’. Deze clausule staat in de VS in hoog aanzien en is daarmee ook de bron van een sterk teleologische attitude onder gezagsdragers en de burgers. Een attitude die zich uit in een grote mate van nieuwsgierigheid naar “Wat zouden de founding fathers van de Grondwet bedoeld hebben? Welke doelen wil het Congres met die bepaling in die wet bereiken?”. Niettemin wordt erkend dat de President een ruime bevoegdheid heeft om de bedoelingen van de wetgever te interpreteren. Maar altijd met het Hooggerechtshof als waakhond, bevoegd om presidentiële maatregelen in strijd met de Grondwet te verklaren: “The Constitution is what the judges say it is.” In de context van lid 4 wijzen wij nog eens op het feit dat niet alleen het Amerikaanse Congres beschikt over zogeheten ‘implied powers’, maar dat ook de President dergelijke impliciete bevoegdheden heeft verworven. Daaronder begrepen de zogeheten ‘Presidential Executive Orders’. Dit is al in Paper nr. 14 toegelicht, we gaan er nu kortheidshalve aan voorbij. Overigens niet zonder te wijzen op het feit dat de maatregelen die President Obama in januari 2013 nam onder de noemer van ‘gun control’ behoren tot dit domein van de ‘Presidential Executive Powers’. Lid 5 geeft de President de bevoegdheid en legt hem zelfs op ervoor te zorgen dat alle ambtenaren van de federale Regering weten wat hun werk is. Speciale toelichting Artikel V, Afdeling 1, leden 2 en 5 Wij keren nu terug naar de leden 2 en 5 van Afdeling 1: de bevoegdheid van de President om advies te vragen aan de hoofden van zijn/haar departementen, respectievelijk de bevoegdheid om Ministers te benoemen. Men ziet hierin de constitutionele bevoegdheid dat de President een Ministerraad heeft, in de wandeling ‘The President’s Cabinet’. De Constitutie bepaalt niet de omvang van dat Kabinet. De vraag die wij nu moeten behandelen luidt: “Hoe omvangrijk zou de Ministerraad of het Kabinet van de President van de Federatie Europa moeten zijn?” Om die vraag te kunnen beantwoorden zouden we bij bestudering van Artikel III, Afdeling 2 (de limitatieve lijst van bevoegdheden van het Europese Congres) moeten afwegen welke dominante uitvoerende beleidsdomeinen daaruit tevoorschijn komen. Maar daar zijn wij huiverig voor. Waarschijnlijk zal een dergelijke afweging alleen maar tot eindeloze debatten leiden, wegdrijvend van de vereisten voor goed bestuur. Vooral omdat het voor ons uitgesloten is dat elk deelnemend land per definitie een vertegenwoordiger in die Regering zal hebben, zoals nu het geval is in de Europese Commissie. Ministeries van de Regering van de Federatie Europa moeten niet nationaal maar inhoudelijk gelegitimeerd zijn; dus Verkeer of Defensie. Om het debat hierover in te leiden hakken wij die knoop op een eenvoudige manier door: wij volgen (met twee uitzonderingen) de beleidsdomeinen van het Kabinet van de Amerikaanse President. Het argument voor deze keus is hetzelfde als ons voorstel om de verkiezing van de President van de Federatie Europa steeds rond hetzelfde tijdstip te laten plaatsvinden als die van de Amerikaanse President: een zo groot mogelijke homogeniteit tussen beide Federaties creëren zodat ze snel en bekwaam zaken met elkaar kunnen doen. Deze dertien Ministers van de Europese Federatie hebben dan een Amerikaanse collega: European Federalist Papers © Leo Klinkers & Herbert Tombeur, 2012-2013 (www.europeanfederalistpapers.eu)

158

1. Minister van Buitenlandse Zaken (Secretary of State): belast met het buitenlands beleid van de Federatie Europa. Met dien verstande dat de Staten van de Federatie Europa voor hun inhoudelijke domeinen een eigen buitenlandbeleid behouden met eigen Ministers van Buitenlandse Zaken zoals nu het geval is in de EU en in de Belgische Federatie. 2. Minister van Financiën (Secretary of the Treasury): belast met het financiële beleid van de Federatie Europa. Inclusief de federale begroting en de federale belastingen. Terzijde: deze bevoegdheden en de gemeenschappelijke euromunt leiden volgens ons naar de oprichting van een Europese Centrale Bank die gelijkt op de Federal Reserve Board in de VS. 3. Minister van Defensie (Secretary of Defense): belast met de zorg voor het federale leger in al zijn onderdelen: namelijk een landmacht, luchtmacht, zeemacht en milities. 4. Minister van Justitie (Attorney General): belast met alle zaken van gerechtelijke aard. 5. Minister van Binnenlandse Zaken (Secretary of the Interior). Deze Amerikaanse Minister is niet vergelijkbaar met die van Binnenlandse Zaken zoals we die veelal in Europa kennen. Hier gaat het om de zorg voor de transnationale ruimtelijke ordening, met een accent op de zorg voor het behoud van de leefbaarheid. 6. Minister van Landbouw (Secretary of Agriculture): belast met de zorg voor de landbouw, veeteelt, visserij en tuinbouw, alsook met de voedselzekerheid (productie, distributie en bevoorrading) en de voedselveiligheid (gezond voedsel). 7. Minister van Economische Zaken en Handel (Secretary of Commerce): belast met de zorg voor de economie, de handel, het concurrentiebeleid (mededinging) en de intellectuele eigendom. 8. Minister van Arbeid (Secretary of Labor): belast met werkgelegenheid en arbeidsomstandigheden. 9. Minister van Volksgezondheid en Sociale Zaken (Secretary of Health and Human Services): belast met de gezondheidszorg en de sociale voorzieningen, waaronder armoedebestrijding. 10. Minister van Volkshuisvesting en Stadsontwikkeling (Secretary of Housing and Urban Development): belast met de volkshuisvesting en de ontwikkeling van de stedelijke gebieden. 11. Minister van Verkeer en Vervoer (Secretary of Transportation): belast met alle personen- en goederenvervoer voor elke verkeersmodus tussen de Staten van de Federatie, inclusief de aanleg van transnationale infrastructuur. 12. Minister van Energie (Secretary of Energy): belast met de energievoorziening en -distributie, alsook met het bevorderen van schone energie en energiebesparende maatregelen en met de problematiek van de klimaatverandering. 13. Minister voor Binnenlandse Veiligheid (Secretary of Homeland Security): belast met de zorg voor de binnenlandse veiligheid, de bestrijding van terrorisme binnen de Federatie en de rampenbestrijding. Twee ministersposten uit het Amerikaanse Kabinet lijken ons niet van toepassing binnen de Federatie Europa, te weten: - De Minister van Onderwijs: wij zien de zorg voor het onderwijs en verwante zaken, bijvoorbeeld de beroepsopleiding, als een zaak en taak voor de Staten, niet voor het federale gezag. - De Minister voor Veteranen Zaken: voor zover dit een relevant beleidsdomein zou zijn in de Federatie Europa vinden wij dit een gezamenlijke taak van de Ministers van Defensie en van Volksgezondheid en Sociale Zaken. In plaats daarvan stellen wij voor: 14. Minister van Wetenschapsbeleid en Innovatie: belast met de steun aan fundamenteel wetenschappelijk onderzoek, de zorg voor vernieuwing op gebieden als elektronisch verkeer, productinnovatie en het creëren van nieuwe educatieve systemen. 15. Minister van Culturele Verhoudingen en Migratie: belast met de zorg voor de goede verhoudingen tussen de volken van de aangesloten Staten, voor de belangen van regio’s en bevolkingsgroepen met een eigen taal en cultuur, en voor het migratiebeleid.


159

Zie hier de vijftien federale Ministers als leden van het Kabinet van de President van de Federatie Europa. En dus geen 27 of meer Commissarissen om het nationale belang of de nationale eer van elke lidstaat in de EU te bevredigen. Naast dit Kabinet heeft de Amerikaanse President de beschikking over een aantal organen binnen en buiten het Witte Huis. Wij gaan daar nu aan voorbij.


160

Nr. 24 – Klinkers & Tombeur, april 2012 Paper nr. 24 behandelt de Artikelen VI-X van het ontwerp van een federale Constitutie. Na een bespreking van het derde onderdeel van de trias politica, de Rechtsprekende Macht, worden de relaties tussen de Burgers, de Federatie en de Staten behandeld, de methoden van wijziging van de Constitutie, de overgangsmaatregelen en de wijze van ratificatie. Hiermee eindigt het ontwerp van de Constitutie voor de Federatie Europa. Wij besluiten ons ontwerp van een Constitutie voor de Federatie Europa met de laatste artikelen. Ook nu weer zijn de grondstoffen van dit ontwerp ontleend aan de Amerikaanse Grondwet, op smaak gebracht met Europese ingrediënten. In deze Paper komt het derde onderdeel van de trias politica aan bod: de rechtsprekende macht. Zoals eerder vermeld in Paper 21 kunnen wij nu niet overzien of alle instellingen van de Europese Unie waaronder het Hof van Justitie, mede behoren tot de instellingen van de nieuwe Federatie. Dat zou kunnen bij toepassing van Artikel 20 van het Verdrag betreffende de Europese Unie (VEU): minstens negen lidstaten gaan een nauwere samenwerking aan zonder afbreuk te doen aan de interne markt (de vrijwaring van de douane-unie, het muntbeleid, het mededingingsbeleid en het handelsbeleid), in ons idee dus in de vorm van een Federatie. Als dat inderdaad het geval kan zijn, hoeft er geen Europees ‘Supreme Court’ voor de Federatie te worden opgericht. Het Hof treedt dan in die functie. Mocht de Federatie niet als een nauwere samenwerking worden beschouwd, dan blijft het voor Burgers en Staten mogelijk eerst uit de EU te treden (artikel 50 van het VEU) en daarna als Federatie lid te worden van de EU (artikel 49, VEU). De Federatie staat hoe dan ook voor de andere lidstaten van de EU open, zoals uit ons ontwerp blijkt. Eerst de rechtsprekende macht met aan de top een Constitutioneel Hof. Volgens ons lijkt er daaronder een stelsel van lagere federale rechtbanken in de negen of meer lidstaten van de Federatie nodig. Wij beschrijven daarom eerst in grote trekken hoe dat gerechtelijk stelsel in de Verenigde Staten eruit ziet. Daarna volgen de artikelen van ons ontwerp. Het Amerikaanse Congres stelde al in 1789 bij wet vast dat de federale rechtsprekende macht uit drie lagen zou bestaan. De eerste laag wordt ingenomen door het Supreme Court, het Hooggerechtshof. Daaronder ressorteren (nu) negentien federale gerechtshoven voor beroep (‘courts of appeal’) tegen vonnissen van de daaronder gelegen vierennegentig federale ‘districts courts’. Daarnaast beschikt elke Staat over zijn eigen rechtbanken en dus ook over een eigen State Supreme Court. Let wel: de bevoegdheid van het Congres om lagere federale rechtbanken in te stellen impliceert de bevoegdheid om ze ook af te schaffen. En dat wil wel eens gebeuren in de machtsstrijd tussen de President en het Congres, als in dat Congres de meerderheid niet van de partij van de President is. Om te voorkomen dat deze van zijn presidentiële bevoegdheid tot het benoemen van rechters (overigens na advies en goedkeuring door de Senaat) alleen partijgenoten op dergelijke plekken wil zetten, kan het gebeuren dat de oppositie in de Senaat die benoemingen blokkeert. Als dan zo’n lagere federale rechtbank lange tijd zonder rechters komt te zitten (omdat de vorige met pensioen zijn of om andere redenen vertrokken) dan wil het voorkomen dat het Congres zo’n rechtbank sluit. Het Supreme Court spreekt recht in zaken van de federale overheid, bij geschillen tussen Staten en bij de interpretatie van de Amerikaanse Grondwet. De Grondwet geeft het Hooggerechtshof niet met zoveel woorden het recht om wetten in strijd met de Constitutie te verklaren, maar in een geschil in 1803 heeft de toenmalige Voorzitter van het Supreme Court die bevoegdheid voor het Hooggerechtshof vastgesteld of opgeëist. Dit zogeheten ‘judicial review’ impliceert de bevoegdheid van het Supreme Court om een wet van het Congres of een maatregel van de uitvoerende macht in European Federalist Papers © Leo Klinkers & Herbert Tombeur, 2012-2013 (www.europeanfederalistpapers.eu)

161

strijd met de Grondwet te verklaren. Daarmee wordt de betekenis van die wet of maatregel ‘genullified’, dus buiten werking gesteld, en geldt de uitspraak van het Hooggerechtshof als precedent voor soortgelijke gevallen in de toekomst. Het Hooggerechtshof fungeert als beroepsinstantie bij beslissingen van de negentien federale hoven van beroep. Op het laagste niveau, de federale districts courts, zijn de rechters bevoegd in geschillen die met het federale stelsel te maken hebben, en met kwesties tussen procespartijen die niet in dezelfde Staat wonen. Tegen beslissingen van deze rechtbanken kan men in beroep gaan bij de negentien hoven van beroep. Deze federale courts zijn dus gebaseerd op Artikel III van de Amerikaanse Grondwet (in ons ontwerp Artikel VI) en heten daarom ‘constitutional courts’. De rechtscolleges van deze drie lagen hebben algemene jurisdictie. Ze behandelen strafzaken en civiele zaken. Naast deze drievoudig gelaagde structuur bestaan er speciale rechtbanken, bijvoorbeeld voor faillissementen (‘Bankruptcy Courts’) of belastingen (‘Tax Court’). Die hebben echter een andere status. De Bankruptcy Courts worden geacht ‘onder’ de districts courts te staan en vallen daarom niet binnen Artikel III van de Amerikaanse Grondwet (in ons ontwerp Artikel VI). Hun rechters hebben geen aanstelling voor het leven en hun salaris kan aangepast worden. De Tax Court valt ook niet onder dat Artikel III, maar onder Artikel I, Afdeling 8 (in ons ontwerp Artikel III). Het is een zogeheten ‘legislative court’. Let wel: de Amerikaanse Grondwet geeft dus op twee plekken – Artikelen I en III, bij ons III en VI – aan het Congres de bevoegdheid om rechtbanken in te stellen. Naast het fungeren als beroepsinstantie spreekt de Supreme Court recht in geschillen rond de interpretatie van de Grondwet, rond verdragen en rond zaken die Ministers raken of Ambassadeurs en Consuls van andere mogendheden. Voor federale rechters geldt dat ze een aanstelling voor het leven hebben. Dat betekent dat ze aanblijven tot ze overlijden, vrijwillig ontslag nemen of met pensioen gaan. Mochten ze een ernstig misdrijf begaan, dan geldt ook voor hen de procedure van ‘impeachment’ of afzetting. Naast deze uit drie lagen bestaande federale rechtsprekende macht hebben de Staten zelf ook rechtbanken. Dat maakt het nogal ingewikkeld, omdat het onder omstandigheden voorkomt dat federale rechtbanken zich mogen mengen in conflicten op het niveau van een Staat, en omgekeerd dat rechtbanken van een Staat uitspraken mogen doen in geschillen van federale aard. De rechtbanken van een Staat spreken recht op basis van de wetgeving van die Staat. En dus ook met het procesrecht van die Staat. Elke Staat heeft ook zijn eigen Supreme Court. In principe is dit Hooggerechtshof van elke Staat de rechtbank van laatste aanleg. Maar in veel gevallen kunnen beslissingen van dat State Supreme Court toch in hoger beroep worden aangevochten bij het federale Hooggerechtshof. Het Hooggerechtshof van een Staat is alleen gebonden aan interpretaties van de Grondwet door het federale Hooggerechtshof, niet door beslissingen van lagere federale rechters. De Amerikaanse Grondwet bepaalt niet het aantal rechters van het Constitutioneel Hof. In de Verenigde Staten bestaat het Hooggerechtshof uit negen personen: de Chief Justice als voorzitter en daarnaast acht anderen, benoemd door de President, na instemming van de Senaat. Het Hof kent geen aparte Kamers en oordeelt steeds in gezamenlijkheid, overigens bij meerderheid van stemmen. Pleidooien voor het instellen van Kamers heeft het Supreme Court steeds afgewezen met het argument dat er dan meer dan één Hooggerechtshof zou zijn. Iets om over na te denken, niet enkel bij kamers van rechtscolleges in Europese landen, maar ook bij parlementaire stelsels die de leden van de volksvertegenwoordiging verdelen in commissies met finale besluitvormende bevoegdheid: in die gevallen heeft een land net zoveel volksvertegenwoordigingen als er commissies met een dergelijke bevoegdheid zijn.


162

Nu de desbetreffende Artikelen zelf van ons ontwerp van de federale Constitutie.

ARTIKEL VI – De Rechterlijke Macht Afdeling 1 - Organisatie De rechterlijke macht van de Federatie Europa berust bij een Constitutioneel Hof van Justitie. Het Europees Congres kan besluiten in Staten lagere federale rechtbanken in te stellen. De rechters van zowel het Constitutioneel Hof als van de lagere rechtbanken oefenen hun ambt uit zolang zij van goed gedrag zijn. Zij ontvangen voor hun werkzaamheden een salaris dat tijdens hun ambtsperiode niet verminderd zal worden.

Toelichting Afdeling 1 De Amerikaanse Grondwet bepaalt slechts dat er een Constitutioneel Hof zal zijn. Zij worden benoemd door de President – wat wij overnemen voor de Federatie Europa, maar na goedkeuring van beide Huizen van het Europese Congres – wij bespraken dat al in Paper 23. Het is aan de President om te bepalen hoeveel rechters hij/zij wenst te benoemen. Het is vervolgens de bevoegdheid van het Europese Congres om te bepalen of er daaronder nog lagere federale rechtbanken zouden moeten komen, zogeheten constitutionele rechtbanken, naast en apart van de rechtbanken die elke Staat zelf inricht. Let wel: ook in Artikel I, Afdeling 8 staat bij de limitatieve opsomming van de bevoegdheden van het Congres in de VS dat het bevoegd is federale rechtbanken in te stellen. Die hebben echter, zoals eerder vermeld, een andere bevoegdheid dan de federale rechtbanken van Artikel III. Die van Artikel I noemt men ‘legislative courts’ (een soort administratieve rechtspraak, bijvoorbeeld de Tax Court), waarvan de uitspraken altijd nog kunnen worden voorgelegd aan de ‘constitutional courts’ van Artikel III, uitzonderingen op deze regel daargelaten. Wij nemen deze Amerikaanse werkwijze over: er moet één Constitutioneel Hof voor de Federatie Europa zijn – eventueel is dat het Hof van Justitie van de EU, als de Federatie kan gebruik maken van de al vermelde EU-procedure van ‘nauwere samenwerking’. Of en welke andere federale rechtscolleges moeten worden opgericht, laten we over aan het Europees Congres. Het in onze Afdeling 1 vereiste van goed gedrag van de rechters betekent dat ze tot aan hun pensioen mogen doorwerken, tenzij hun gedrag aanleiding geeft tot impeachment door het Congres. In de VS is dat veertien keer voorgekomen. Voorts is bepaald dat hun salaris niet mag worden verlaagd, wel verhoogd, om te vermijden dat druk op hun onafhankelijke rechtspraak kan worden uitgeoefend.

Afdeling 2 – Bevoegdheden van federale rechtbanken 1.

2.

3.

De federale rechterlijke macht is bevoegd tot alle geschillen die kunnen rijzen onder de vigeur van deze Constitutie; tot wetten van de Federatie Europa; tot gesloten en nog te sluiten verdragen onder de Federatie Europa; tot alle kwesties omtrent ambassadeurs, andere gezanten en consuls; tot alle gevallen van maritieme aard; tot alle gevallen waarin de Federatie Europa partij is; tot geschillen tussen twee of meer Staten, tussen een Staat en Burgers van een andere Staat, tussen Burgers van verschillende Staten, tussen Burgers van dezelfde Staat inzake grondkwesties in een andere Staat, en tussen een Staat of Burgers van die Staat en buitenlandse Staten of Burgers van die buitenlandse Staten. In alle zaken waarin alleen Staten, ministers, ambassadeurs en consuls partij zijn, heeft het Constitutioneel Hof de uitsluitende bevoegdheid. In alle andere zaken als genoemd in lid 1 is het Constitutioneel Hof de instantie voor hoger beroep, tenzij het Congres bij wet anders bepaalt. Behalve bij bijzondere inbeschuldigingstelling, zal de beoordeling van bij wet nader te bepalen misdrijven voor een jury gebracht worden. Deze processen zullen worden gehouden in de Staat


163

waar de betreffende misdaden gepleegd zijn. Als ze niet binnen enige Staat gepleegd zijn zal het proces plaatsvinden op die plaats of plaatsen die het Europees Congres bij wet bepaald heeft.

Toelichting Afdeling 2 Afdeling 2 gaat over de bevoegdheid van federale rechtbanken. Hoewel de Constitutie dit niet met zoveel woorden zegt zijn zij bevoegd regels en uitvoerende maatregelen ongeldig te verklaren op constitutionele gronden. Ze mogen wetten toetsen aan de Constitutie omdat die de hoogste vorm van recht is. Hierover is in de VS veel te doen geweest. Men kan immers de vraag stellen: wie is hier de baas? Als het legislatief een wet maakt dan geldt die voor iedereen. Maar als een rechter zo’n wet in strijd met de Grondwet acht, valt die geldigheid weg. Federale rechters (ook lagere dan die in het Hooggerechtshof) kunnen dus de wetgevende macht ‘overrulen’, overstemmen. Alexander Hamilton heeft hierover in Nr. 78 van The Federalist Papers een duidelijkheid verschaft die tot de dag van vandaag geldt als de heersende leer: “The interpretation of the laws is the proper and peculiar province of the [federal] courts. A constitution is, in fact, and must be regarded by the [federal] judges, as a fundamental law. It therefore belongs to them to ascertain its meaning, as well as the meaning of any particular act proceeding from the legislative body. If there should happen to be an irreconcilable variance between two, that which has the superior obligation and validity ought, of course, to be preferred; or, in other words, the constitution ought to be preferred to the statute, the intention of the people to the intention of their agents. Nor does this conclusion by any means suppose a superiority of the judicial to the legislative power. It only supposes that the power of the people is superior to both; and that where the will of the legislature declared in its statutes, stands in opposition to that of the people, declared in the Constitution, the judges ought to be governed by the latter rather than the former. They ought to regulate their decisions by the fundamental laws, rather than by those which are not fundamental.”. Wij volgen Hamilton dus in zijn redenering dat een Grondwet de meest fundamentele wet is, van en voor het volk. Bijgevolg heeft die wet voorrang op alle andere wetten. Dit betekent dat de Constitutie in de Europese Federatie de gerechtelijk afdwingbare wet van de hoogste rang is. Ze is werkelijk ‘a Constitutional Law’, dus ze is meer dan een ‘Convention of the Constitution’ of een moreel-politieke overeenkomst die niet of nauwelijks in rechte kan ingeroepen worden – wat het geval is of was in vele Europese landen. Lid 2 van Afdeling 2 bepaalt dat voor rechtszaken met een Staat of Staten, Ministers, Ambassadeurs en Consuls als enige procespartijen, alleen het Constitutioneel Hof bevoegd is in eerste en laatste aanleg. Deze uitzondering op het principe van het recht op eerste aanleg en beroep is ingegeven door de delicate aard van zulke geschillen, waarbij de immuniteit van rechtsmacht van aangesloten Staten of van buitenlandse ambtenaren in en buiten de Federatie Europa ter discussie staat. Met lid 3 van Afdeling 2 introduceren wij juryrechtspraak in de Federatie Europa. Althans voor misdaden die nader bij wet worden bepaald. Een heikel punt in menig land. Wij kennen de hevige debatten van voor- en tegenstanders hiervan. Ons argument om toch die stap te zetten is gelegen in het allesbeheersende element van federaal denken: de Federatie is van het volk. Bij twijfel over de juiste manier van constitutioneel en institutioneel ontwerpen is het verstandig het volk als vertrekpunt te nemen. Dus daarom: voor bepaalde misdrijven rechtspraak door een jury, bijgestaan door beroepsmagistraten.

Afdeling 3 - Hoogverraad 1. Van hoogverraad tegen de Federatie Europa zal enkel sprake zijn wanneer men er oorlog tegen voert of vijanden ervan aanhangt door hun hulp en steun te geven. Niemand mag wegens European Federalist Papers © Leo Klinkers & Herbert Tombeur, 2012-2013 (www.europeanfederalistpapers.eu)

164

hoogverraad worden veroordeeld dan op getuigenis van twee getuigen nopens dezelfde openbare daad, of dan op bekentenis in openbare zitting. 2. Het Europees Congres heeft de bevoegdheid om de straf voor hoogverraad te bepalen, maar in geen geval zal de veroordeling wegens hoogverraad leiden tot eerverlies of verbeurdverklaring voor de nakomelingen.

Toelichting Afdeling 3 Wij nemen aan dat deze bepalingen verder geen toelichting behoeven.

ARTIKEL VII - De Burgers, de Staten en de Federatie Afdeling 1 – De Burgers 1.

2.

3.

4.

De Burgers van elke Staat van de Federatie Europa bezitten tevens het Burgerschap van de Federatie Europa met alle politieke en andere rechten daaraan verbonden. De Burgers van een aangesloten Staat zijn tevens gerechtigd tot alle rechten en gunsten van de Burgers van elke andere Staat van de Federatie. Minstens driehonderd duizend Burgers van de Federatie Europa kunnen een wetsvoorstel indienen bij het Europees Congres. Dit wetsvoorstel omschrijft slechts de contouren van het beoogde doel of is een ontwerp van wettekst. Het wordt als Volksinitiatief neergelegd op de griffie van het Huis van de Burgers. Het Congres en de President beslissen over de ontvankelijkheid van het Volksinitiatief. Het Huis van de Burgers behandel dit Volksinitiatief volgens zijn wetgevingsprocedure. Beide Huizen van het Congres nemen een eindbesluit over dit wetsvoorstel binnen twee jaar na de registratie ervan. Indien het ene Huis een wetsontwerp als gevolg van een Volksinitiatief aanneemt en het andere Huis dat wetsontwerp verwerpt of geen besluit neemt binnen de gestelde termijn, legt de President het aangenomen wetsontwerp en een advies van elk Huis over het Volksinitiatief voor aan de Burgers van de Federatie en aan de legislaturen van de Staten. Als de voorgelegde wetsontwerp wordt aangenomen bij gewone meerderheid van de Burgers en van de Staten, zal die tekst federale wet worden. Zo er geen dergelijke meerderheid is, eindigt hiermee het Volksinitiatief. Indien geen van beide Huizen een besluit neemt binnen de gestelde termijn, legt de President het Volksinitiatief voor aan de Burgers van de Federatie. Zij beslissen bij gewone meerderheid of het Volksinitiatief wordt gehandhaafd. In het geval dat het wordt gehandhaafd, wordt het Volksinitiatief weer in behandeling genomen door het Congres. Het Congres neemt een definitief besluit dat de draagwijdte van het Volksinitiatief overneemt, waarop de President toeziet. Het Congres legt bij wet zijn procedure voor de behandeling van het Volksinitiatief vast zonder daaraan inhoudelijke voorwaarden te verbinden. Een persoon die in enige Staat van de Federatie wordt aangeklaagd voor hoogverraad, ernstige misdrijven of andere misdrijven, en die het gerecht ontvlucht en in een andere Staat van de Federatie wordt gevonden, zal op aanvraag van de Uitvoerende Macht van de Staat van waaruit hij is gevlucht, worden uitgeleverd aan de Staat die de rechtsmacht heeft over het misdrijf. Geen slavernij, noch onvrijwillige dienstbaarheid, behalve als straf voor een misdrijf waartoe de betrokken persoon rechtmatig veroordeeld is, zal bestaan in de Federatie Europa of in enig gebied dat onder de federale bevoegdheid valt.

Afdeling 2 – De Staten 1.

Volledig geloof en vertrouwen wordt gegeven in elke Staat aan de administratieve akten, publieke documenten en gerechtelijke akten van of uit elke andere Staat. Het Congres kan bij algemene wetten de wijze voorschrijven waarop zulke administratieve akten, publieke documenten en gerechtelijke akten zullen worden bewezen, en de gevolgen hiervan. 2. De Staten van de Federatie Europa blijven uitsluitend bevoegd voor het regelen van het staatsburgerschap. Het staatsburgerschap van een Staat geldt ten opzichte van de andere Staten van de Federatie. European Federalist Papers © Leo Klinkers & Herbert Tombeur, 2012-2013 (www.europeanfederalistpapers.eu)

165

3. Staten kunnen toetreden tot de Federatie Europa met toestemming van twee derde meerderheid van de Burgers van de toetredende Staat, twee derde meerderheid van de Wetgevende Macht van de toetredende Staat, twee derde meerderheid van de Burgers van de Federatie en twee derde meerderheid van elk Huis van het Europees Congres, in die volgorde. De Federatie Europa neemt akte van de toestemmingen en handelt ernaar. 4. Staten die tot de Federatie Europa toetreden na de inwerkingtreding van deze Constitutie, behouden hun schulden en zijn vanaf hun toetreding gebonden aan het geldende recht van de Federatie. 5. Elke wijziging van het aantal Staten van de Federatie Europa wordt onderworpen aan de toestemming bij twee derde meerderheid van de Burgers van de betrokken Staten, bij twee derde meerderheid van de Wetgevende Macht van alle Staten en bij twee derde meerderheid van elk Huis van het Europees Congres, in die volgorde.

Afdeling 3 – De Federatie 1.

2. 3.

De Federatie Europa zal voor elke Staat van de Federatie de regeringsvorm van de representatieve democratie waarborgen en zal elk van hen beschermen tegen een invasie, en op verzoek van de Wetgevende Macht, of de Uitvoerende Macht, indien de Wetgevende Macht niet kan worden samengeroepen, tegen binnenlands geweld. De Federatie Europa zal zich niet inlaten met de interne organisatie van de Staten van de Federatie. Het Europees Congres is bevoegd om te beschikken over, en alle nodige regels te maken met betrekking tot het territorium of andere bezittingen die tot de Federatie Europa behoren.

Toelichting Artikel VII Dit eerste Artikel van een reeks algemene bepalingen die de Constitutie afsluiten, schetst de verdere uitwerking van het federale systeem. Dat wil zeggen de relatie tussen het soevereine federale gezag en het even soevereine gezag van de lidstaten. De allesbepalende formule van de verticale scheiding van machten wordt dus in de Constitutie uitgelegd in vijf trappen. De eerste trap staat in Artikel I, lid 2 dat zegt dat wat niet uitdrukkelijk aan de Federatie is gegeven behoort tot het complex van bevoegdheden van de Staten en van de Burgers. De tweede trap is Artikel III, Afdeling 2. Dat specificeert limitatief die federale bevoegdheden. Trap 3 is Afdeling 3 van Artikel III die bepaalt binnen welke grenzen die bevoegdheden van de Federatie ter bescherming van de Burgers moeten worden uitgeoefend. Trap 4 is Afdeling 4 die grenzen stelt aan wat de Federatie en de Staten mogen. En dan staat ten slotte trap 5 in dit Artikel VII dat eens extra duidelijk maakt hoe sommige aspecten in de relatie Federatie-Staten-Burgers moeten worden begrepen. Afdeling 1, eerste lid, stelt in zijn eerste zin dat elke Burger van een aangesloten Staat tevens Burger is van de Federatie. Het Burgerschap van een aangesloten Staat gaat gepaard met het Burgerschap van de Federatie; zodra een persoon de nationaliteit van een aangesloten Staat bezit, heeft hij of zij tegelijk het federale Burgerschap. Men ontvangt één paspoort, uitgegeven door de eigen Staat, onder vermelding van het Burgerschap van de Federatie. Dit betekent onder meer dat hij of zij de federaal toegekende politieke en andere rechten bezit en dat hij of zij ook buiten de Federatie beroep kan doen op haar diplomatieke of consulaire diensten, in de aangelegenheden waarvoor zij bevoegd zijn. Dit laatste impliceert dat die federale diensten de Burgers van de Federatie, verblijvend buiten de Federatie, in staat moeten stellen mee te doen aan verkiezingen voor het Huis van de Burgers en de President/Vicepresident. De tweede zin van lid 1 voorkomt dat Staten Burgers van andere Staten kunnen discrimineren ten gunste van de eigen Burgers, of, positief gesteld: alle Burgers van de Federatie hebben in alle andere Staten dan hun eigen Staat recht op dezelfde behandeling als de Burgers van die Staat onder diens rechtsorde. Alle Burgers hebben in elk van de Staten van de Federatie recht op een ‘nationale behandeling’, zoals dat heet. European Federalist Papers © Leo Klinkers & Herbert Tombeur, 2012-2013 (www.europeanfederalistpapers.eu)

166

Lid 2 regelt een Volksinitiatief om een federale wet te maken, steunend op Zwitserse voorbeelden op federaal en kantonnaal vlak. Lid 2 is voor Europa een innovatie. In deze zin dat het wetsvoorstel van een voldoende groot aantal Burgers – 300.000 in de Eurozone is meer dan één procent van de kiezers, waarbij we ervan uitgaan dat er geen constitutionele kiesdrempel is om een zetel in het Huis van de Burgers te bemachtigen, maar enkel de kiesdeler dat bepaalt (zie Paper 22) – geen petitie is om een onderwerp op de politieke agenda te plaatsen of om een wetgevende actie door de politieke instellingen te laten ondernemen. Dit Europese Volksinitiatief gaat veel verder dan het burgerinitiatief in de EU waar de instellingen zulke verzoekschriften van kiezers zonder resultaat kunnen archiveren. Deze bepaling zet het Congres onder druk om via de Burgers en de Parlementen van de Staten, met de hulp van de President, een besluit in de zin van het Volksinitiatief te nemen. Het derde lid van Afdeling 1 voorziet in uitlevering van verdachten tussen Staten als keerzijde van het vrije verkeer van personen in de Federatie. Het vierde lid van Afdeling 1 bevestigt het principiële verbod op slavernij en dwangarbeid. Afdeling 2, lid 1, verlangt van de Staten dat ze de rechtspraktijk in de andere Staten van de Federatie van rechtswege erkennen. De Staten onderwerpen elkaars recht dus niet aan een evaluatie, maar laten het bij hen gelden. Deze bepaling vermijdt onder meer administratieve last voor Burgers, besturen en rechters rond het gebruik van officiële stukken. In de Federatie Europa vervalt dus elke vereiste van legalisatie van documenten opgemaakt door een Staat; die documenten hebben dus rechtskracht in andere Staten van de Federatie. Lid 2 van deze Afdeling 2 betekent dat uitsluitend de Staten van de Federatie bevoegd zijn in zaken van nationaliteit of staatsburgerschap met alle politieke en sociale rechten daaraan verbonden, al wordt de Federatie bevoegd voor het migratiebeleid. Elke aangesloten Staat erkent het staatsburgerschap van een andere Staat en behandelt volgens zijn rechtsorde de Burgers van die andere Staat als zijn eigen staatsburgers. Dit houdt ook in dat alle Staten van de Federatie elkaars Burgers waar nodig in het buitenland hulp en bijstand verlenen via hun diplomatieke en consulaire diensten. Lid 3 van Afdeling 2 biedt de mogelijkheid dat andere Staten tot de Federatie toetreden, na haar oprichting. Lid 4 hebben wij toegevoegd om voorwaarden van de toetreding duidelijk te stellen: de toetredende Staat behoudt zijn schulden en hij moet vanaf zijn toetreding de geldende federale regels toepassen. Beide voorwaarden worden opgelegd om het voortbestaan van de Federatie Europa niet in gevaar te brengen. Voor de goede orde: dit geldt dus voor Staten die toetreden, nadat de Federatie al in werking is getreden. Voor Staten die bij de ratificatie zelf al toetreden, bepalen wij in Artikel X dat de Federatie hen ondersteunt in het betalen van hun schulden en het nakomen van hun contractuele verplichtingen. Tevens bepaalt Afdeling 2 in zijn lid 5 dat elke wijziging van het aantal Staten van de Federatie Europa, door samenvoegen of splitsen van Staten, wordt voorgelegd aan de betrokken Burgers, aan de Parlementen van alle Staten en aan het Europees Congres. De reden voor deze verscheidene toestemmingen is dat de machtsverhoudingen tussen de Staten en in de Federatie gewijzigd worden, institutioneel bijvoorbeeld door de weerslag op de samenstelling van de Senaat. Deze bepaling is van groot belang voor regio’s die streven naar het oprichten van een eigen Staat, zoals het Spaanse Catalonië, het Franse Corsica, het Britse Schotland en het Italiaanse Padania. Wij wijken hier dus af van de Amerikaanse Grondwet die in zijn Article IV, Section 3 bepaalt dat het niet is toegestaan binnen een Staat van de Amerikaanse Federatie een nieuwe Staat op te richten, noch om Staten samen te voegen. Wij vinden ons voorstel voor de Europese Federatie geschikter, omdat Europa zijn politiek verleden nog niet helemaal heeft verwerkt, in en tussen de Staten. European Federalist Papers © Leo Klinkers & Herbert Tombeur, 2012-2013 (www.europeanfederalistpapers.eu)

167

Hiermee bedoelen wij de al genoemde regio’s, maar ook de laatste oorlog in de Balkan. Een strategisch deel van Europa dat nog steeds op een politieke oplossing en op vrede wacht. Een wapenstilstand is geen vrede. Afdeling 3 onderstreept nog eens expliciet het soevereine karakter van elke lidstaat, dat mede gewaarborgd wordt door de Federatie. Net zoals de Zwitserse Grondwet het bestaan, het statuut en het territorium van de kantons waarborgt. Lid 2, dat de Federatie zich niet zal bemoeien met de interne organisatie van een Staat, hebben wij toegevoegd, opnieuw geïnspireerd door het Zwitserse staatsbestel waarin de kantons zichzelf organiseren en de Federatie hun loyale grondwetten beschermt. De Staten van de Federatie Europa blijven dus bevoegd hun eigen instituties in te stellen. Dat een Staat zelf ook een Federatie is – dit is in de Eurozone nu al het geval met België, Duitsland en Oostenrijk – vormt geen probleem, op voorwaarde dat de federale organisatie van die Staat niet in strijd komt met de Europese Constitutie. Lid 3 behoeft geen toelichting, want het vloeit voort uit de functionele soevereiniteit van de Federatie over haar territorium. Die doet niets af aan de aparte soevereiniteit van de aangesloten Staten over hun nationaal grondgebied. De Federatie Europa komt dus niet tussen bij het wijzigen van grenzen tussen de Staten. Terzijde nog een opmerking met betrekking tot Lid 2 van Afdeling 3, het gegeven dat de Federatie Europa zich niet mag bemoeien met de interne organisatie van elke Staat. De creatie van een federaal staatssysteem zal ongetwijfeld doorwerken in de manier waarop de deelnemende Staten naar hun eigen interne organisatie gaan kijken omdat we dan te maken hebben met een gelaagd systeem van besturing. Voor een diepgaande analyse van dat leerstuk verwijzen wij kortheidshalve naar Caspar van den Berg in zijn boek ‘Transforming for Europe. The reshaping of national bureaucracies in a system of multi-level governance.’ ARTIKEL VIII – Wijzigen van de Constitutie Het Europees Congres is bevoegd amendementen op deze Constitutie voor te stellen, telkens wanneer een twee derde meerderheid in beide Huizen dat nodig acht. Indien de legislaturen van twee derde van de Staten dat nodig achten, zal het Congres een Conventie samenroepen met als opdracht amendementen op de Constitutie voor te stellen. In beide gevallen zullen die amendementen geldig onderdeel van de Constitutie zijn na ratificatie door drie vierde deel van de Burgers van de Federatie Europa, drie vierde deel van de legislaturen van de Staten en drie vierde deel in elk Huis van het Europees Congres, in die volgorde.

Toelichting Artikel VIII Artikel VIII balanceert tussen de hardheid van de oorspronkelijke ‘Articles of Confederation’ die met zijn unanimiteitsvereiste niet of nauwelijks een wijziging van het confederale verdrag toestonden, en een te zachte hantering van meerderheidsbesluiten die – onder de druk van de politieke waan van de dag – voortdurende wijzigingen van de Constitutie zou doorvoeren waardoor die instabiel zou worden. Dit Artikel VIII probeert dus het fundamentele karakter van de Constitutie te bewaken, maar toch ook ruimte te bieden aan de noodzaak om af en toe dat basisdocument van een organisatie als de Federatie Europa aan te passen aan gewijzigde omstandigheden en veranderde inzichten. De Amerikaanse founding fathers hebben hier in wezen weer een checks and balances ingebouwd door de besluitvorming over wijziging van de Grondwet te laten geschieden middels een afweging tussen enerzijds federale, anderzijds lidstatelijke inzichten. Wij gaan daarin nog een stap verder door nadrukkelijk eerst de Burgers aan het woord te laten. Ook dit ontlenen wij aan de Zwitserse Grondwet. Als de Burgers al niet bij een drie vierde meerderheid het voorgestelde amendement ratificeren, hoeven de legislaturen van de Staten en de Huizen van het Congres er niet aan te beginnen. Naast deze aanvulling op de Amerikaanse Grondwet hebben wij dit Artikel overigens vereenvoudigd, vergeleken met het betreffende Artikel V uit die Grondwet. European Federalist Papers © Leo Klinkers & Herbert Tombeur, 2012-2013 (www.europeanfederalistpapers.eu)

168

ARTIKEL IX – Federale loyaliteit 1.

2.

Deze Constitutie en de wetten van de Federatie Europa die in aansluiting erop gemaakt zullen worden, en alle verdragen die gesloten zijn of gesloten zullen worden onder het gezag van de Federatie Europa, vormen de hoogste wetgeving van de Federatie. De rechters van elke Staat zijn erdoor gebonden, niettegenstaande elke andersluidende bepaling in de Grondwet of wetten van enige Staat. De leden van het Congres, de leden van de Wetgevende Machten van de verschillende Staten, en alle ambtenaren van de Uitvoerende en Gerechtelijke Macht, zowel van de Federatie Europa als van de Staten afzonderlijk, zijn door eed of belofte gebonden om deze Constitutie te ondersteunen. Evenwel mag geen godsdienstig onderzoek ooit worden gevorderd als vereiste voor enig ambt of openbare opdracht onder de Federatie Europa.

Toelichting Artikel IX Het eerste lid van dit Artikel maakt duidelijk dat de Constitutie, samen met de federale wetten en de verdragen het fundamentele recht binnen de federatie vormt en dat iedereen zich daarnaar heeft te richten. Ook de rechters van de Staten. Recht van Staten – hetzij in een eigen statelijke Grondwet, hetzij bij statelijke wetten en verordeningen – mag niet conflicteren met de federale Constitutie. In een statelijke wet proberen een federale wet te ‘nullifiën’ (wat het parlement van Oklahoma in februari 2013 probeerde met de Obamacare) is dus onzin. Voor de rest zijn de Staten vrij in het maken van de wetgeving die hen goeddunkt. Om er zeker van te zijn dat het respecteren van de Constitutie wordt nageleefd bepaalt het tweede lid dat de verantwoordelijke gezagsdragers een eed of belofte afleggen, waarbij ze overigens worden gevrijwaard van een onderzoek naar hun religieuze overtuiging.

ARTIKEL X – Overgangsmaatregelen en ratificatie van de Constitutie 1.

2.

Alle schulden en contractuele verplichtingen die de Staten voor het aannemen van deze Constitutie aangingen, zullen onder deze Constitutie ook gelden als schulden en contractuele verplichtingen van de Federatie Europa. De ratificatie door een gewone meerderheid van de Burgers van negen Staten van de Eurozone zal voldoende zijn om deze Constitutie voor de Federatie Europa in werking te stellen.

Toelichting Artikel X Artikel VI van de Amerikaanse Grondwet geeft Staten die zouden toetreden tot de federale Grondwet de kans om het lidmaatschap van de Federatie aan te vangen in de wetenschap dat ze door de Federatie gesteund zouden worden in het voldoen van hun financiële en contractuele verplichtingen die ze hadden voordat ze de Grondwet ondertekenden. In het eerste lid van ons Artikel X nemen wij deze regeling over. Schulden en contractuele verplichtingen van die lidstaten – aangegaan voor hun ratificatie van de Europese Constitutie zijn ook geldig tegenover de Europese Federatie. De Federatie helpt hen dus onder meer om hun financiële en contractuele verplichtingen na te komen, zoals nu al in de Eurozone het geval is om armlastige EU-landen overeind te houden. De Eurozone beseft eindelijk dat een gemeenschappelijke munt een gezamenlijk economisch draagvlak moet hebben; dat moet niet anders zijn in een Federatie Europa zoals wij die schetsen in deze Constitutie. Nadat de Constitutie in werking is getreden kunnen lidstaten die hun financiën niet op orde krijgen, niet nog een keer rekenen op amalgamatie van hun schulden door de federale overheid. Om de werking van de Federatie Europa te vrijwaren, zullen de Staten die na de oprichting van de Federatie toetreden, van deze steun niet kunnen genieten. Dat hebben wij bepaald in Artikel VII, Afdeling 2, lid 4. Die Staten zullen dus hun financiële zaken op orde moeten hebben voordat ze worden toegelaten. European Federalist Papers © Leo Klinkers & Herbert Tombeur, 2012-2013 (www.europeanfederalistpapers.eu)

169

Zoals reeds enkele malen vermeld waren de opstellers van de Amerikaanse Grondwet in Artikel VII zo vermetel om niet (zoals de ‘Articles of Confederation’ voorschreven) de unanimiteit van de betrokken Staten te eisen, maar te stellen dat de Grondwet al in werking zou treden bij negen van de beoogde dertien ratificaties. Het moet gezegd worden dat ze niet zozeer mikten op dat getal ‘negen’, maar meer op het feit dat negen een twee derde meerderheid van dertien is. Voor ons is een meerderheid van twee derde niet zo relevant omdat het Verdrag van Lissabon in artikel 20 van het deelverdrag betreffende de Europese Unie de basis biedt voor een nauwere samenwerking door negen lidstaten. Dat is voldoende om het getal ‘negen’ aan te houden. ********* Tot zover het ontwerp van een Constitutie voor de Federatie Europa. Kort en krachtig – met in gedachten de uitspraak van Napoleon Bonaparte in 1804: “De beste Grondwet is de beknopte en kernachtige.” Mijlenver verwijderd van het juridische monstrum dat bekend staat als het Verdrag van Lissabon met zijn honderden complexe artikelen en vele uitzonderingsbepalingen. Laat dat Verdrag voorlopig maar intact voor het begeleiden van het stervensproces van het intergouvernementele besturingssysteem. Maar gebruik voor de oprichting van een Federatie Europa het enige staatkundige instrument dat daarvoor geschikt is, namelijk een echte federale Constitutie. Dit is dé institutionele sprong die nu, terwijl de EU uiteenvalt, nodig is – misschien bedoelde oudcommissievoorzitter Romano Prodi in 2000 zulke koerswijziging, toen hij zei “Great reforms will make a great Europe.” Laten wij nogmaals in herinnering brengen dat de Amerikaanse founding fathers die uitspraak van Prodi avant la lettre al in 1787 invulden door tot driemaal toe een daad van grote ongehoorzaamheid te plegen. Ten eerste door de opdracht om in Philadelphia bijeen te komen om het Confederale Verdrag aan te passen naast zich neer te leggen. Ze keerden zich af van het Confederale Verdrag en ontwierpen een federale Constitutie. Ten tweede door het ontwerp van die federale Grondwet niet ter ratificatie voor te leggen aan de dertien Confederale Staten, maar aan de Burgers van die Staten. Ten derde negeerden zij het verdragsrechtelijk voorgeschreven unanimiteitsvereiste: als de Burgers van slechts negen Staten akkoord zouden gaan, zou de Grondwet in werking treden. Driemaal een stap ‘out of the box’; een paradigmashift van de zuiverste soort. Zeg niet dat dit ontwerp naar analogie van de Amerikaanse Grondwet wezensvreemd is aan de Europese politieke cultuur en filosofie en om daarom moet worden afgewezen. Diegenen die dat beweren kennen de geschiedenis van Europa niet. Wat de Amerikanen eind 18e eeuw ontwierpen is rechtstreeks afkomstig uit het constitutioneel en institutioneel denken van de Europese politieke filosofen van die tijd, onder wie met name Montesquieu en Locke. Met Burgess herinneren wij eraan dat het staatkundig omgaan met pluralisme en diversiteit in de samenleving op het Europese continent drie eeuwen ouder is, dan dat op de Britse en Ierse eilanden. Dus een federale Constitutie voor Europa naar Amerikaans model – een systeem waar geen enkele Europese Burger of Staat tegen kan zijn – is niets anders dan eindelijk thuis komen. Wat de Amerikanen al na elf jaar realiseerden – het vinden van één hen allen omvattend gezag als remedie tegen degenererende versplintering, waaraan Europa meer dan ooit lijdt – daar is Europa nu pas, meer dan tweehonderd jaar na de Franse revolutie, aan toe. We kunnen ons erover verbazen, en aan ergeren. Beter is om blij te zijn dat het eindelijk lijkt te gebeuren. Een bijkomend voordeel van dit type Constitutie is de hoge graad van moeilijkheid om die aan te passen. De voorwaarden om hem aan te passen zijn een grote waarborg tegen beïnvloeding door nationale of zelfs nationalistische neigingen van lidstaten. Zonder te vervallen in de bijna eindeloze herzieningsprocedures en de onbereikbare unanimiteit in de Europese Raad en de onwaarschijnlijke goedkeuring van alle nationale Parlementen, die het Verdrag van Lissabon eist. Geen enkele European Federalist Papers © Leo Klinkers & Herbert Tombeur, 2012-2013 (www.europeanfederalistpapers.eu)

170

Europese Staat kan in redelijkheid de juistheid van deze beknopte Constitutie betwisten: hij bedreigt geen enkel bestaand recht of belang van welke Staat dan ook, maar legt de verantwoordelijkheid op het hogere, Europese niveau waar ze moet gelegd worden, om mondiale uitdagingen aan te gaan. Juist het fenomeen dat met het intergouvernementalisme elke lidstaat zijn eigen belangen verwerkt wil zien in het verdrag dat hen quasi definitief verbindt, breekt de gemeenschappelijkheid af. Een compacte Constitutie als deze laat geen twijfel bestaan over de omvang van de gemeenschappelijkheid en biedt geen ruimte voor lidstatelijk particularisme. De fundamentele kracht van deze Constitutie is de verdeling van de horizontale macht over de trias politica en de verdeling van de verticale macht over soevereine bevoegdheden van een federaal gezag en soevereine bevoegdheden van de Staten. Zonder politieke hiërarchie tussen beide bestuursniveaus. Wij zijn ons er overigens terdege van bewust dat de keus om de Amerikaanse Grondwet zo dicht mogelijk te benaderen niet in alle opzichten de Europese werkelijkheid dekt. Wellicht hebben wij sommige onderwerpen te letterlijk genomen, of zijn amendementen onvoldoende correct in deze ontwerptekst verwerkt. Ook onthouden wij ons van uitspraken over de praktische werking van dit systeem. Zoals dat in de Verenigde Staten aan voortdurende evolutie onderhevig is geweest – bijvoorbeeld de verschuiving van meer macht naar het federale gezag, ook naar de President – moet de werking van een federaal Parlement, Regering en Gerecht ook in Europa zijn eigen procesgang ontwikkelen. Tot slot nog dit. De ratificatie van deze Europese Constitutie is een taak en een zaak van de Burgers van minimaal negen lidstaten van de Eurozone. Niet van het huidige Europese Parlement, niet van de Europese Raad, niet van de Europese Commissie, niet van de nationale Parlementen of hun Regeringen. Maar van de Burgers. Wie twijfelt of voor een dergelijke aanpak draagvlak bestaat wordt misschien overtuigd door het volgende citaat uit de Berlijnse Europa-rede van Bundespräsident Joachim Gauck op 22 februari 2013, met onze dank aan dr. Jens Baganz, voorzitter van de Duitse beweging ‘Wir-Sind-Europa’, die ons dit citaat heeft doen toekomen: “Ohne die Zustimmung der Bürger könnte keine europäische Nation, kann kein europäischer Staat wachsen. Takt und Tiefe der europäischen Integration werden letztlich von den Europäischen Bürgerinnen und Bürgern bestimmt. … Europa braucht jetzt nicht Bedenkenträger, sondern Bannerträger, nicht Zauderer, sondern Zupacker. … Mehr Europa heißt für mich: mehr Europäische Bürgergesellschaft.“ In het Engels: “No European nation, no European state, can grow without the consent of its citizens. The pace and depth of European integration will ultimately be determined by them…. What Europe needs now are not doubters, but standard-bearers, not ditherers but people who have a hands-on approach. … For me, more Europe means more European civil society.” Hier spreekt een Europees federalist van het hoogste niveau. Op deze draaggolf bieden wij ons concept voor een Europese Constitutie aan, aan de Burgers van Europa. Zij bepalen wat daarmee gebeurt.


171

Nr. 25 – Klinkers & Tombeur, mei 2013 In de Papers 1-20 is uitgelegd a) waarom het intergouvernementele EU-systeem het doel van samenwerking voor het Europese belang vernietigt, b) waarom een federaal systeem voor Europa de voorkeur heeft en dat Europa om die reden moet gaan federaliseren, c) dat federalisering door aanpassing van de bestaande EU-verdragen tot nu toe nooit is gelukt en waarom dat ook nooit zal lukken, d) dat Europese Burgers daarom zelf een eigen federale Constitutie moeten ontwerpen zoals dat aan het einde van de 18e eeuw ook in Amerika is gedaan, en e) aan welke constitutionele en institutionele voorwaarden zo’n Constitutie moet voldoen, om te voorkomen dat de beoogde federatie faalt, zoals gebeurd is met andere federaties. De Papers 21-24 bevatten een ontwerp van zo’n federale Constitutie voor Europa; gebaseerd op de Amerikaanse Grondwet, versterkt met elementen uit de Zwitserse Grondwet, en aangepast aan het huidige Europa. Nu volgt een laatste Paper met de belangrijkste kenmerken van federalisme als systeem en van de beoogde Europese Federatie: wat ze is, wat ze niet is, waarom ze er nog steeds niet is en waarom ze er dringend moet komen. Voorts wijzen we op de noodzaak voor alle federalisten om zich gezamenlijk op te maken voor een ‘Citizens Convention on European Constitution’ vóór de verkiezingen voor het Europees Parlement eind mei 2014. Montesquieu stelde anno 1748 in zijn werk ‘L’esprit des lois’ dat een Federatie een meerwaarde heeft vergeleken bij Natiestaten: zij combineert de voordelen van kleinere Staten die sociaal stabiel zijn (ze kunnen moeilijk gedesintegreerd geraken) én van grotere Staten die een economisch schaalvoordeel hebben, plus de macht om zich te beschermen tegen externe bedreigingen. Het systeem steunt op de onvervreemdbare soevereiniteit van de Burgers die bevoegdheden afstaan aan deel-besturen én aan een federaal bestuur; bevoegdheden die moeten worden toegepast om belangen van Burgers te verzorgen die zij zelf, individueel, niet kunnen behartigen. Voorts steunt het systeem op onderlinge solidariteit. In deze zin bouwt Montesquieu voort op de politieke filosofie van Althusius, de grondlegger van Europees federaal denken: de Staat begint bij de Burger, individueel en in collectieve verbanden. In een eerste reeks Papers hebben we uitgelegd wat een federaal systeem inhoudt: een verticale scheiding van macht zonder hiërarchie: een limitatief aantal soevereine bevoegdheden berust bij een federaal gezag, alle andere bevoegdheden blijven soeverein bij de Burgers en de Staten. Er zijn dus in een werkelijke federatie altijd verscheidene machtscentra – een federatie kan nooit een dictatuur zijn. Wat meer is, die machtscentra garanderen elkaars voortbestaan. Geen enkel centrum kan door een ander centrum worden opgeheven, tenzij met instemming van alle centra in de federatie, het op te heffen centrum incluis. Dit is de democratische meerwaarde van federalisme: een federaal stelsel heeft als extra dimensie die zo ontzettend belangrijke verticale scheiding van macht, naast de horizontale scheiding, de ‘trias politica’. Dit is dus een totaal ander systeem dan een Confederatie of een vorm van Decentralisatie, waarin het machtscentrum telkens eenzijdig macht en aansprakelijkheid afstaat, uitgeschreven in een verdrag of een wet of besluit. Maar dergelijke machtscentra kunnen die afgestane macht ook eenzijdig terugnemen. In die twee systemen is er geen deling van soevereiniteit – in tegenstelling tot een federaal systeem. De kern, de essentie van federalisme is dus een soevereiniteitsdeling die volkomen wederzijds gewaarborgd wordt – zowel van toepassing in privé- als in publieke organisaties. Niet meer en niet minder. Vandaar dat het fundamenteel fout is te beweren dat de Federatie Europa een Superstaat of een Imperium zou zijn. Zulk een bewering is gebaseerd op gebrek aan staatsrechtelijke kennis, een ernstig manco dat zich tijdens de afgelopen decennia in de politieke wereld van Europa heeft geopenbaard, een tekortkoming die tot nu toe niet door wetenschappers, noch door media genoegzaam aan de kaak is gesteld.


172

Concreet zien wij alleszins dwingende redenen om de systeemwissel door te voeren. Voor ons moet Europa een federatie worden om voldoende middelen bijeen te brengen, om de belangen van het Europese geheel te behartigen en om de mondiale concurrentie aan te gaan. De Europese Federatie zou instaan voor de basisbehoeften, die wij als Europeanen gemeenschappelijk hebben. Behoeften als veiligheid, gezondheid en werk. Europa heeft in deze versnellende mondialisering geen vrienden, enkel een paar bondgenoten, wel veel concurrenten en zelfs vijanden, vooral op economisch vlak. Niemand anders dan Europeanen zelf zullen de bocht moeten nemen, geen Amerikanen, geen Russen of Chinezen. Het is de beurt aan de Europeanen om beroep te doen op het zelfbeschikkingsrecht voor het gezamenlijk behartigen van hun gemeenschappelijke waarden en belangen. Zo kunnen ze samen hun vrijheid, veiligheid, welvaart en welzijn in deze wereld handhaven, anders niet. Nu moet de systeemwissel, de ‘paradigma-shift’, volgens ons in gang gezet worden, nog in 2013 – het Europese jaar van de Burger. Voor wie twijfelt, hebben we in enkele Papers voorbeelden gegeven van federaties die ontstaan zijn uit onafhankelijke Staten om onder elkaar beter te functioneren en om sterker te staan tegenover derde Staten, bijvoorbeeld de Verenigde Staten van Amerika en Zwitserland. Wij gaven ook voorbeelden van Federaties die verkeerd in elkaar werden gezet, en dus ten onder gingen. Er moeten toch meer voordelen dan nadelen verbonden zijn aan een federaal systeem, wanneer men vaststelt dat de meest succesrijke Staten federaties zijn: Australië, Brazilië, Canada, Duitsland, India, Oostenrijk, de Verenigde Staten en Zwitserland. Vergelijk de kracht van die Staten met de Europese Unie die vandaag onder onze ogen uiteenvalt onder druk van de nationale agenda’s, met politieke breuklijnen tussen de Eurozone en de rest van de EU en tussen Eurolanden onderling. Waarom dan nog steeds niet de sprong wagen van de intergouvernementele trein richting het ravijn, naar een federaal systeem? Op een ordelijke manier, geen revolutie, geen chaos. Na zestig jaar ronddwalen in de EU, om nu op het punt te komen dat de ganse EU in gevaar komt. Wat weerhoudt de politici in het continent Europa? Hun gebrek aan kennis van de meerwaarde van een federaal systeem? Hun wantrouwen tegenover elkaar? Hun gebrek aan moed tegenover de kiezers? We doen een oproep tot de politici in Europa, niet om te integreren, maar om te federaliseren, met de woorden van Jürgen Habermas in zijn boek ‘The Crisis of the EU – a response’: “These are fateful times. (…) Our lame political elites, who prefer to read the tabloid headlines, must not use as an excuse that their populations are the obstacle to a deeper European unification. With a little political backbone, the crisis of the single currency can bring about (…) a cross border awareness of a shared destiny.” De Europese burgers hebben de beleidsmakers immers al jarenlang voorgehouden dat dit intergouvernementele Europa niet deugt. De resultaten van de opiniepeilingen van de Europese Commissie, de Eurobarometers, wijzen duidelijk in de richting van een openbare opinie die bereid is een Europees bestuur te aanvaarden, maar dan wel een van een andere soort dan de huidige EU. Dit blijkt uit de ruime meerderheid van de kiezers die zich steeds weer positief uitspreekt over een Europees buitenland- en defensiebeleid, namelijk rond 66% voor een buitenlands beleid en zelfs circa 75% voor een veiligheid- en defensiebeleid, dit in de periode 2001-08, dus vóór de financieeleconomische crisis. Na 2008 vroeg de EU die mening niet meer, althans niet via een Eurobarometer. Maar ook de twee derde meerderheid (66%) van de EU-burgers die in mei 2007 pro een grondwet waren, toont dit democratische draagvlak aan. Slechts in vijf Lidstaten was er voor een Europese Constitutie geen meerderheid van ondervraagde burgers te vinden, maar toch een belangrijke minderheid: in Denemarken 45% van de respondenten, in Finland 47%, in Oostenrijk 49%, in het Verenigd Koninkrijk 43% en in Zweden 47%. Niettemin zijn de voorstanders van een Constitutie in deze vijf landen talrijker dan de tegenstanders. Door een aantal 'ik-weet-niet-antwoorden' scoren de tegenstanders van een Europese Constitutie slechts 33% tot 43%; daarom vormen de voorstanders in die vijf landen dus telkens een zogeheten relatieve meerderheid. Ondanks een ruime meerderheid vóór een Constitutie in de ganse EU, besloot de Europese Raad in juni 2007 toch om een European Federalist Papers © Leo Klinkers & Herbert Tombeur, 2012-2013 (www.europeanfederalistpapers.eu)

173

‘vereenvoudigd verdrag’ te sluiten…, maar dat Verdrag van Lissabon is het slechtste wettelijke document dat ooit in de geschiedenis van Europa is geschreven. De publieke opinie in de EU bewijst dus al jarenlang dat een gevoel van Europees burgerschap de nationaliteit overstijgt. Ook tijdens een extreme crisis die we nu doormaken. In 2011 en 2012 antwoordde 62% van de geïnterviewden positief op de vraag of zij zich een Europese burger voelen. Toch blijven politieke elites van de lidstaten ook deze mening negeren en hollen ze voort in het labyrint dat de EU is geworden. Met als gevolg dat de Burgers zich van hen en de EU afkeren. Op onze website www.europeanfederalistpapers.eu vindt u onder het menu-item ‘Informatie-News’ een korte beschrijving door Aisling Twomey van het resultaat van de Eurobarometer van november 2012: deze opiniepeiling is het zoveelste signaal aan de politici dat er een zeer ernstige mate van wantrouwen van de Europese Burgers is jegens het democratisch gehalte van de EU en jegens hun eigen Regeringen en Parlementen. Sinds de systeemfout in het Schuman Plan van 1950 – te weten Europese gemeenschappelijkheid willen organiseren via een Verdrag door Staten in plaats van een Constitutie door Burgers (zie Papers 11 en 12) – dwaalt Europa van de ene verkeerde afslag naar de andere. Om dan nu te zijn vastgelopen in het doodlopende pad van het Verdrag van Lissabon, wanhopig zoekend naar de hoofdweg: de weg naar een Federatie Europa. Een hoofdweg die in 1950 zeker werd gewild, maar die tot nu toe niet is gevonden. Het ontbrak in 1950 aan een navigatie-instrument in de vorm van een Europese pendant van de Amerikaanse Federalist Papers. Nogmaals de feiten: na elf jaar confederaal doormodderen kwamen 55 mensen in 1787 in Philadelphia bijeen om al na tien dagen te besluiten dat het Verdrag van de ‘Articles of Confederation’ niet langer het eenieder verbindende document kon zijn; dat daarentegen een federale Grondwet – te ratificeren door de Burgers van (slechts) negen van de dertien confederale Staten – vrijheid, politieke stabiliteit en economische voorspoed kon garanderen. De 55 gedelegeerden weken daarmee af van hun opdracht het confederale verdrag te wijzigen. En zij baseerden dat op hun kennis van de Griekse, Romeinse en – nota bene – vooral ook toenmalig politiek-filosofische geschriften van Europese wijsgeren. Zij kenden hun klassieken. Zij wel. Wij Europeanen niet. Na het Ventotene Manifest van Altiero Spinelli en Ernesto Rossi in 1941 – een gepassioneerde oproep aan Europa om door middel van federalisering een einde te maken aan eeuwenlang oorlog voeren op dit continent – werd die passie nog even levend gehouden toen op 19 september 1946 in het Zwitserse Luzern het zogeheten Hertenstein Programma werd gepubliceerd: een twaalftal regels met basisprincipes van een Europese gemeenschap langs federale lijnen, geformuleerd door een groep federalisten in het naburige dorp Hertenstein. Het werd afgekondigd op hetzelfde moment dat Winston Churchill in Zürich Europa opriep om de federale Verenigde Staten van Europa op te richten. Weliswaar zonder het Verenigd Koninkrijk (ook toen al die afzijdigheid), om op het continent voorgoed een einde te maken aan het niet-aflatend voeren van oorlogen. Vervolgens ontwikkelde het denken over Europese eenwording zich langs twee lijnen. Er ontstond een stroming die van mening was dat men die eenwording moest realiseren via overeenkomsten tussen Staten: het confederale intergouvernementalisme. De tweede stroming richtte zich op federalisering als instrument voor die eenwording; zij won aan kracht via het Europa Congres in Montreux (1947), tevens de geboorteakte van de Union of European Federalists. Maar na een Congres in mei 1948 in Den Haag won de eerste stroming, het confederale intergouvernementele. En dat kwam tot uiting in het door Jean Monnet opgestelde Schuman Plan van 1950. Er werd nog wel een buiging gemaakt in de richting van federalisering door de noodzaak daarvan tweemaal in het Schuman Plan te noemen (zie Paper 12), maar het daarvoor te gebruiken instrument – een Verdrag tussen Natiestaten – besliste een keus voor intergouvernementalisme: alle macht in handen van Regeringsleiders en hoogstens ook een beetje in handen van nationale parlementen. De geschiedenis leert ons waar dit ons heeft gebracht: een steeds sterker uiteenvallend Europa, gedicteerd door nationalistische agenda’s. European Federalist Papers © Leo Klinkers & Herbert Tombeur, 2012-2013 (www.europeanfederalistpapers.eu)

174

Wat hadden Jean Monnet en Robert Schuman in 1950 dan moeten doen? Zij hadden de Europese pendant van de Amerikaanse Federalist Papers moeten schrijven, plus een federale Constitutie. Dan hadden zij net als de Amerikanen de wijsheid van de Europese filosofen als navigatie-instrument genomen en waren dan in de correcte federale denkstroom gekomen. In plaats daarvan gaven zij – wellicht geleid door de noodzaak Europa na de vernietigende wereldoorlog snel herop te bouwen – ruim baan aan het confederale denken door Europese besluitvorming in handen te leggen van Regeringsleiders. Die deze bevoegdheid vanaf dat moment niet meer uit handen gaven en de agenda van hun nationale belangen zijn gaan gebruiken als instrument voor de creatie van Europese verbondenheid. Toegegeven, dat is een aantal jaren functioneel geweest; het heeft inderdaad het zaad van gemeenschappelijkheid gezaaid. Maar te laat heeft men ingezien dat dit instrument zich sinds begin jaren negentig tegen zijn doel is gaan keren en de zwakke plantjes van gemeenschappelijkheid begon te vernietigen. En wel zo krachtig dat ook de poging van een Conventie onder voorzitterschap van de Franse oud-president Valéry Giscard d’Estaing om dat proces te stoppen door een Europese Grondwet te ontwerpen, mislukte. Sindsdien produceert de Europese Raad meer destructie dan toegevoegde waarde. Laten we een paar aspecten van de aanpak en het resultaat van Valéry Giscard d’Estaing toelichten. Tijdens de Europese Raad in Laken (België) op 14 en 15 december 2001, evalueerden de Europese Regeringsleiders de werking van de Europese samenwerking. Zij kwamen tot de conclusie dat de wettelijke basis daarvoor een nieuwe grondslag vereiste. Tot dat doel werd Valéry Giscard d’Estaing belast met het leiden van een Europese Conventie, een debat tussen 217 vertegenwoordigers van alle EU-Staten, van alle Parlementen (zowel met één Kamer als met twee Kamers), van de Europese Commissie en van het Europees Parlement. Daarnaast waren er waarnemers van dertien kandidaatlidstaten, en van Europese instellingen als de Europese Ombudsman, de Europese sociale partners, het Economisch en Sociaal Comité en het Comité van de Regio’s. De samenstelling was dus nationaal en institutioneel geïnspireerd. Fout. Deelnemers aan de Conventie getuigen dat er intense consultaties waren met het nationale thuisfront die in de prestaties van de Conventie zichtbaar werden... Dubbel fout. De Conventie beraadslaagde van februari 2002 tot en met juli 2003 en produceerde bij consensus een ontwerp van een Europese Grondwet. Het Duitse voorstel om een ‘Kompetenz Katalog’ – de absolute essentie van een federaal systeem – daarin op te nemen met de limitatieve lijst van de EUbevoegdheden, werd verworpen. In plaats daarvan werden drie soorten bevoegdheden voor de EU gecreëerd; dat complexe onderscheid werd ook nog eens doorkruist door de oude dogma’s van subsidiariteit en doelgerichtheid (als een excuus voor hiërarchische besluitvorming) die beide een kiem zijn van voortdurend sleur- en trekwerk tussen de Staten en de EU-instellingen om beleid en regels te maken. Een halve eeuw van fout oplapwerk van de EU en een decennium van grote veranderingen in Oost-Europa later, konden de leden van deze Conventie blijkbaar niets anders bereiken. Vervolgens werd dat ontwerp Grondwet in stukken gescheurd door nationaal gedreven onderhandelingen tussen de Regeringsleiders tijdens een ‘Intergouvernementele Conferentie’ van oktober 2003 tot juni 2004. Waarna de elementen uit die Grondwet van Giscards Conventie die de onderhandelingen overleefden, aan elkaar werden geplakt in het Verdrag van Lissabon. Ziehier hoe het systeemtheoretische principe van positieve feedback, uitgelegd in Paper 11, werkt: eenmaal door een systeemfout op het verkeerde pad geraakt, worden de afwijkingen van de beoogde koers groter zodra men probeert de koersafwijkingen te corrigeren. Zonder hun goede bedoelingen te willen betwisten hebben zij die dat Verdrag ontwierpen in werkelijkheid een monster geschapen. En zij die vandaag de dag voorstellen om het voor de zoveelste keer aan te passen, moeten worden gestopt, omdat ze anders weer een Doos van Pandora openen, die nog meer onheil zal brengen over de ganse EU. We moeten dit monster stoppen voordat het te laat is.


175

Wij kunnen alleen weer de hoofdweg vinden door terug te keren naar de Burgers van Europa. Wij hebben daarom gemeend om drie en zestig jaar na het Schuman Plan alsnog die ‘European Federalist Papers’ aan de Burgers van Europa te moeten aanbieden, inclusief een federale Constitutie: naar onze mening het vereiste navigatie-instrument om het schip van Europa naar een veilige haven te loodsen. De Burgers zijn immers de constituanten, niet de Staten of andere overheidsinstellingen, want de Burgers zijn er niet voor de overheid, maar de overheid is er voor de Burgers, zoals wij in de Preambule van ons ontwerp van Constitutie hebben geponeerd. Als James Madison in het ontwerp van het eerste amendement op de federale Amerikaanse Grondwet, de Bill of Rights (1789), schrijft "All power is originally vested in, and consequently derived from, the people... The people have an unalienable right to reform or change their government, whenever it be inadequate to the purposes of its institution.", dan is hij beïnvloed door de Franse Revolutie en al eerder door sociaalpolitieke filosofen in Europa, bijvoorbeeld Jean-Jacques Rousseau (1712-78) met onder meer zijn werk ‘Du contrat social (ou principes de droit politique)’ (1762), die in de voetsporen loopt van John Locke (1632-1704) met zijn ‘Two Treatises of Government’ en ‘Epistulae de tolerantia’. Zij stellen dat de Burgers de bron van de soevereiniteit zijn – de volkssoevereiniteit – dat elke mens in een samenleving vrijheden moet genieten en dat de Staat als een constitutionele en representatieve democratie moet georganiseerd worden. Zo’n organisatie legitimeert het maken van een Constitutie. En dat is een contract tussen de Burgers, dat zij alleen kunnen wijzigen. Blijkbaar zijn Europese beleidsmakers vervreemd geraakt van hun politiekfilosofische geschiedenis. Reden voor ons, Europese Burgers, om zelf in actie te komen, onder meer door te wijzen op de noodzaak een Citizens Convention on European Constitution te organiseren. Anders dan sommige federalisten in het Europese Parlement en elders, zijn wij van mening dat het een strategische fout is om de door hen beoogde Europese federale Conventie (zoals die van Philadelphia 1787) pas in 2015, dus na de Europese verkiezingen te houden. De omslag naar een Federatie moet gedragen worden door de meerderheid van de Burgers – de kiezers die geen klant maar eigenaars zijn – en niet slechts door in nationale kieskringen verkozen parlementsleden; dat draagvlak moet blijken uit de campagne en de verkiezingsuitslag in 2014. Behalve moeilijkheden als gevolg van gebrek aan draagvlak bij de Burgers, begrijpen wij niet welk motief aan dat uitstel ten grondslag ligt, te meer daar de breuklijnen in de EU voortdurend vergroten. Enerzijds tonen de Europese federalisten met welgekozen formuleringen aan dat een Federale Conventie zo snel mogelijk het intergouvernementele bestuur moet verruilen voor een federaal Europa. Anderzijds kiezen zij ervoor om dat kostbare moment uit te stellen tot 2015. Wij, de Europese Burgers, kunnen en moeten daarom een initiatief ondersteunen voor een federale Citizens Convention on European Constitution vóór mei 2014. En wat kan daarvoor een betere gelegenheid zijn dan samen te komen in a Citizens Convention on European Constitution, zoals de Conventie die men in 1787 in Philadelphia hield? Zo’n Conventie zou een ontwerp van een federale Constitutie kunnen opleveren in 2013, aan te bieden aan de Burgers van Europa – of ten minste aan de Burgers van de Eurozone. Het resultaat van een dergelijk proces kan vervolgens de verkiezingsstrijd in mei 2014 bepalen. Ondanks het feit dat er ook tussen waarachtige federalisten verschil van opvatting bestaat over de beste methode om een Europese Federatie te creëren, is het noodzakelijk dat wij federalisten nu tezamen komen en de rijen sluiten. Het is kennelijk onze taak als Burgers om alsnog te doen wat onze leidende politici niet kunnen – een dapper, eerlijk, democratisch proces initiëren dat de federalisten en pro-Europeanen bijeen brengt. Zelfs leden van de Europese Commissie, waaronder ook President Barroso, onderschrijven al een jaar lang het belang van een Federatie. Zij gebruiken daarbij, naar onze mening, weliswaar de verkeerde woorden – immers de steeds door Barroso bepleitte ‘Federation of Nations’ is niets anders dan de verkeerd geformuleerde en daarom mislukte Federatie voorzien in het Schuman Plan van 1950. Streven naar een Federatie van Natiestaten is een herhaling van verkeerde zetten, vooral ook omdat European Federalist Papers © Leo Klinkers & Herbert Tombeur, 2012-2013 (www.europeanfederalistpapers.eu)

176

Barroso en zovele anderen die zich federalist noemen, willen federaliseren via een aanpassing van het Verdrag van Lissabon. Positieve signalen dat het sinds jaren te vermijden F-woord niet langer taboe is doen ons geloven dat we op de juiste weg zijn en dat we op dat pad verder moeten gaan. We kunnen het niet méér met Victor Hugo eens zijn als hij zegt “On résiste à l’invasion des armées; on ne résiste pas à l’invasion des idées”. Tot ons genoegen worden de European Federalist Papers gelezen en gewaardeerd in een toenemend aantal landen. Ook buiten Europa. Dit heeft geleid tot spontane initiatieven tot verspreiding en verdieping van de papers en van ons ontwerp van een Federale Constitutie. Ons streven naar een federaal Europa kan een tussenstap zijn in de context van een bredere ontwikkeling in de richting van een wereld die uit een groep van Federaties gaat bestaan, een ideaal van de parapluorganisatie World Federalist Movement, inclusief de Democratic World Federalists. Ook voor andere federalisten is het doel duidelijk, zoals neergelegd in 1991 in de Constitution for the Federation of Earth, ontworpen door de World Constitution and Parliamentary Association (WCPA). Echter, zover zijn we nog niet. Laten wij eerst maar eens afronden wat oorspronkelijk de bedoeling was van het Schuman Plan in 1950, maar wat tot nu toe niet is vervuld: een Europese Federatie. Dan kunnen we met recht en reden zeggen:

“Annuntiamus cum magno gaudio: habemus foederationem Europae”.


177

Literatuur Alen, A., Beaufays, J. & d’ Alcantara, G., Federalisme: staatkundig, politiek en economisch, Maklu, 1994. Althusius, Johannes, Politica methodice digesta, atque exemplis sacris et profanis illustrata (= De politiek methodisch ontleed en verluchtigd met bijbelse en wereldse voorbeelden), 1603. Zie voor een Engelse vertaling: http://www.constitution.org/alth/alth.htm. Ankersmit, Frank, De representatieve democratie is een electieve aristocratie, Afscheidsrede Universiteit van Grondingen, april 2010. Ankersmit, Frank, De Verenigde Staten van Europa in: De Verenigde Staten van Europa, Jaarboek Parlementaire geschiedenis 2012, Boom 2012. Ankersmit, F. & Klinkers, L.E.M., De Reformatie van de Staat, parlement en regering, Deelstudie bij het Eindrapport van de Nationale Conventie, Hart voor de publieke zaak, september 2006. Aubert, J.-F., Müller J. P. & Thürer D. (eds.), Verfassungsrecht der Schweiz – Droit constitutionnel suisse, Schulthess Juristische Medien, 2001. Barroso, José Manuel, State of the Union 2012, Brussel 2012. Baudet, Thierry, De aanval op de natiestaat, Bert Bakker, 2012. Berden, Koen en Marcel Canoy, EU kikkert op van vrijhandel met de VS, in: NRC Handelsblad 16 maart 2013. Berg, Caspar van, ‘Transforming Europe. The reshaping of national bureaucracies in a system of multi-level governance’, Leiden University Press 2011. Bittner, Jochen, So nicht Europa! Die drei grossen Fehler der EU, DTV, 2010. Blindenbacher, R. & Ostien, A. (eds.), Dialogues on constitutional Origins, Structure and Change in federal Countries, Booklet Series, volume 1, MacGill-Queen’s University Press, 2005. Blindenbacher, R. & Ostien, A. (eds.), Dialogues on Distribution of Powers and Responsibilities in federal Countries, Booklet Series, volume 2, MacGill-Queen’s University Press, 2005. Bóka, Éva, Rethinking the role of the federalist ideas in the construction of Europe, http://evaboka.wikidot.com/local-files/start/RethinkingTheRole.pdf. Bregman, Rutger, Met de kennis van toen. Actuele problemen in het licht van de geschiedenis, De Bezige Bij, 2012. Brill, Paul, 1600 Pennsylvania Avenue, Balans, 2012. Burgess, Michael, Federalism and Federation in Western Europe, Croom Helm, 1986. Cauwelaert, Rik van, De Notionele Unie, editoriaal in: weekblad Knack, 1 augustus 2012.


178

Cohn-Bendit, D. & Verhofstadt G., Voor Europa, De Bezige Bij, 2012. Crozier, M. & Friedberg, E., L'acteur et le Système, Editions du Seuil, 1977. Darwin, John, After Tamerlane, The Rise & Fall of Global Empires, 1400-2000, Penguin, 2008. De Nederlandse Bank, Jaarverslag 2012. Delva, T., Ryckbost, I., Sterckx, D., Van Bossuyt, A. & Vermeersch, A., Zo werkt Europa na Lissabon, UGA & Die Keure, 2010. Deschouwer, Kris, De consequenties van “multi level governance”, in: Res Publica, 2001. Devore, Chuck, The Texas Model: Prosperity in the Lone Star and Lessons for America, Texas Public Policy Foundation 2012. Draft Treaty Establishing the European Union, Official Journal of the European Communities, No. C 77/33, 14 February 1984. Duff, Andrew, On Governing Europe, Policy Network and ALDE, 2012. Elazar, Daniel J., Exploring Federalism, Ed. University of Alabama, 1987. European Union Institute for Security Studies ((EUISS), ‘Citizens in an Interconnected and Polycentric World’, ‘Global Trends 2030’, European Strategy and Policy Analysis System (ESPAS), April 2012. Falter, Rolf, België- een geschiedenis zonder land, De Bezige Bij, 2012. Friedrich, Carl, Trends of Federalism in Theory and Practice, Praeger, 1968. Giddens, Anthony, Europe in the Global Age, Polity Press, 2007. Gilhuis, Pieter, Het Referendum - een rechtsvergelijkende studie, Samsom Uitgeverij, 1981. Glucksmann, André, Europa weet niet meer waarom het bestaat, in: Knack, 20 augustus 2012. Griffiths, Ann L. (ed.), Handbook of federal Countries, Forum of Federations, McGill-Queen’s University Press, 2002. Habermas, Jürgen, Zur Verfassung Europas - ein Essay, Suhrkamp Verlag Berlin, 2011. Hamilton A., Jay J. & Madison J., The Federalist Papers, New American Library, 1789. Handvest van de Grondrechten van de Europese Unie. Hertenstein Programma, september 1946. Hesse, J. & Wright, V., Federalizing Europe? The Costs, Benefits and Preconditions of Federal Political Systems, Oxford University Press Inc., 1996. Hugo, Ludolph, De statu regorum Germania, 1661.


179

Janse de Jonge, Eric, Amerikaans Staatsrecht, Wolf Legal Publishers, 2012. Kaplan, Robert, Moesson, De Indische Oceaan en de toekomstige wereldmachten, Het Spectrum, 2011. Kaplan, Robert D., De wraak van de Geografie, Wat de wereldkaart ons voorspelt over komende conflicten en het gevecht tegen het onvermijdelijke, Het Spectrum, 2012. Kavalski, E. & Zolkos, M. (ed.), Defunct Federalisms, Critical Perspectives on Federal Failure, Serie Federalism Studies, Ashgate, 2008 Kennedy, James, Grootmacht drijft lui op de stroom, in: NRC Handelsblad, 3 november 2012. Kennes, W. & Rochtus, D. , Samenwerking binnen de Lage Landen: een pleidooi, in: Internationale Spectator, Mei 2011, Jaargang 65, nr. 5, p. 264 e.v. Ketcham, Ralph, The Anti-Federalist Papers and the Constitutional Convention Debates, Signet Classic, 2003. Kiljunen, Kimmo, The European Constitution in the Making, Centre for European Policy Studies (CEPS), 2004. King, Preston, Federalism and Federation, Cass Ilford, 1999. Kissinger, Henry, Diplomacy, Simon & Schuster Paperbacks, 1994. Klijn, Hugo, We the Peoples. Europa en de Amerikaanse Constitutie. Paper op persoonlijke titel n.a.v. een verblijf aan Harvard University in het kader van een opleiding Master of Public Administration aan de Nederlandse School voor Openbaar Bestuur in Den Haag, november 2012. Klinkers, Leo, Beleid begint bij de samenleving. Een zoektocht naar de menselijke maat, Lemma, 2002. Klinkers, Leo, Parlement en regering, rijp voor een nieuwe politieke levenscyclus?, Deelstudie bij het Eindrapport van de Nationale Conventie, Hart voor de publieke zaak, september 2006. Kromhout, Bas, Hoe de Amerikanen de Europese Unie pushten, in: Historisch Nieuwsblad, november 2012, nr. 41. Levine, Robert, A., What the EU Needs Is a Copy of ‘The Federalist Papers’, New York Times, 9 januari 1999. Lochem, Peter, van, 'Rechtsrelativering. Een verkenning op het terrein van het overheidshandelen'. Boom 2013. Logevall, Fredrik, Embers of War: The Fall of an Empire and the Making of America’s Vietnam, Random House 2012. Luykx, Theo, Geschiedenis van de internationale betrekkingen sedert het Congres van Wenen, Elsevier Sequoia, 1971. Mak, Geert, Reizen zonder John, De Bezige Bij, 2012.


180

Marquand, David, The End of the West. The Once and Future Europe, Princeton University Press, 2011. Meerssche, Paul Van der, Van Jalta tot Malta – politieke geschiedenis van Europa, Standaard, 1990. Middelaar, Luuk van, De Passage Naar Europa, Bezige Bij, 2009. Miert, Karel van, Waarom zwijgen we altijd over onze successen?, in: Knack, 3 mei 2006. Mist over het Kanaal – Britten en Europa, in: krant De Standaard, 10-15 december 1999 Nationale Conventie, Hart voor de publieke zaak, Eindrapport, september 2006. Owen, David, An effective Common Foreign and Security Policy (CFSP) for the future, in: How can Europe prevent conflicts?, Philip Morris Institute for Public Policy Research, 1997. Peeters, Yvo, De hoofdstedelijke functie in federale Staten, De Nederlanden, 1983. Schuman, Robert, Schumanplan, mei 1950. Siedentop, Larry, Democracy in Europe, Penguin Books, 2000. Siedentop, Larry, Er is geen eenheid in Europa, in: Knack, 4 januari 2006. Siedentop, Larry, Europa stuit op nationale grenzen, in: Knack, 21 december 2011. Spinelli, Altiero en Ernesto Rossi, Manifest van Ventotene, www.altierospinelli.org/manifesto/manifesto_it.html. Staufer, T., Töpperwien N. & Thalmann-Torres U., Switzerland – Swiss Confederation, Handbook of Federal Countries, 2005, Forum of Federations, www.forumfed.org. Tombeur, Herbert, De Europese Unie tussen instrumenten en symbolen, in: Internationale Spectator, Instituut voor Internationale Betrekkingen ‘Clingendael’, september 2002. Tombeur, Herbert, Federalisme, federaties en Europese Unie, in: Internationale Spectator, Instituut voor Internationale Betrekkingen ‘Clingendael’, september 2004. Union of European Federalists: www.federalists.eu/timeline/. Valaskakis, Kimon, Long-term Trends in global Governance: from Westphalia to Seattle, in: Governance of the 21st Century, Future Studies, OESO, 2001. Velthoven, Paul van, Franstaligen tegen Vlamingen. Hoe België als natie mislukte, Aspekt, 2012. Verhagen, Frans, Alle Presidenten. Van George Washington tot Barack Obama, Historisch Nieuwsblad, 2012. Verhofstadt, Guy, De Verenigde Staten van Europa, Houtekiet, 2005. Verhofstadt, Guy, e.a., Eigenlijk bent u een Europeaan, Uitgeverij Van Praag, 2007.


181

Verhofstadt, Guy, Mandeville Lezing 2009, De Verenigde Staten van Europa, 15de Mandeville Lezing, Erasmus Universiteit, 2009. Verhofstadt, Guy, De weg uit de crisis, De Bezige Bij, 2009. Verhofstadt, Guy, Een New Age of Empires, de Bezige Bij, 2009.

Verdrag van Westfalen, inclusief het Verdrag van Münster en het Verdrag van Osnabrück, allemaal 1648. Voermans, Wim, Van Europa voor de burger naar Europa door de burger, in: De Verenigde Staten van Europa, Jaarboek Parlementaire geschiedenis 2012, Boom 2012. Werts, Jan, Onstuitbare opmars van de Europese Raad verdient correctie, in: Internationale Spectator, Instituut Clingendael, februari 2009.


182

Auteurs Leo Klinkers (1943) studeerde in 1968 af aan de juridische faculteit te Utrecht. Na enkele jaren gewerkt te hebben bij een gemeente heeft hij van 1971 tot 1983 het onderzoek en onderwijs in de bestuurskunde verzorgd aan diezelfde juridische faculteit. Hij is in 1974 gepromoveerd op het proefschrift Openbaarheid van Bestuur. In de periode 1971-1983 heeft hij een methode voor resultaatgericht en uitvoerbaar beleid en regelgeving ontwikkeld. Deze methodologie is vastgelegd in een aantal boeken en artikelen. In 1983 heeft hij de universiteit verlaten om een zelfstandig en politiek onafhankelijk bestuurskundig en juridisch adviesbureau op te richten. Vanaf dat moment heeft hij zijn methodologie in de praktijk van het openbaar bestuur toegepast in Nederland, België, Portugal, Indonesië, Thailand, Aruba en Suriname. Zie voor meer informatie over achtergrond, publicaties en projecten: www.klinkershovens.nl Herbert Tombeur (1949) studeerde in 1972 af aan de rechtsfaculteit van de Universiteit te Leuven. Hij werd in 1998 ‘master in European politics, cultures & societies’ aan de Universiteit te Brussel met de scriptie ‘Living apart together – the Belgian intergovernmental cooperation in the domains of environment and economy’ (gepubliceerd in: ‘Public Policy and Federalism’, ed. D. Braun, Ashgate, 2000). Na drie jaren gewerkt te hebben bij een verzekeringsbedrijf, was hij van 1977 tot 1983 in dienst van het Belgische ministerie van Buitenlandse Zaken, eerst in de Directie Adel & Heraldiek, daarna als adviseur nationaal en internationaal publiekrecht in de Juridische Dienst. In 1983 verliet hij dit federale ministerie voor de Vlaamse overheid. Daarin was hij tot 1993 werkzaam als juridisch adviseur en raadsman bij rechtsgedingen, vooral op het vlak van het staatsrecht en het bestuursrecht. Begin 1994 stapte hij over naar het nieuwe departement voor het Vlaamse buitenlandbeleid, waarin hij tot maart 2013 werkte als beleidsmatig en juridisch adviseur en als intrafederale en internationale onderhandelaar. Nu is hij werkzaam als zelfstandig consultant op bestuurskundig en juridisch gebied. Sinds 1989 publiceerde hij bijdragen in vakbladen, met als meest recente onderwerpen federalisme, Belgisch staatsrecht, verdragenrecht, de Europese Unie en buitenlands beleid. Sinds 1996 is hij referaathouder en leider van workshops over dezelfde onderwerpen. Zie voor meer informatie: www.tombeurcounsel.eu. Gastauteur Fernand Jadoul (1944) studeerde pedagogiek en rechten. Hij was achtereenvolgens werkzaam bij de Raad voor de Kinderbescherming, bij de Gemeente Maastricht en vanaf eind 1974 tot eind 2009 bij het Algemeen Burgerlijk Pensioenfonds. De laatste vijftien jaar als directeur Public Affairs. Als zodanig eindverantwoordelijk voor alle contacten met bestuurlijke en politieke circuits in Den Haag en met name ook op het Europese speelveld in Brussel. Hij was enkele jaren voorzitter van het ‘Comité: Naar een nieuwe Benelux’. Sinds 2006 is hij honorair consul van het Groothertogdom Luxemburg te Maastricht. Daarnaast bekleedt hij een aantal bestuurlijke functies, waaronder Voorzitter van de Externe Commissie Cultuur van de provincie Limburg. Zie voor meer informatie www.consul.lux-fjadoul.nl..


183

Federale Constitutie voor een Europese Federatie © Ontwerp Leo Klinkers en Herbert Tombeur Auteurs van de European Federalist Papers (www.europeanfederalistpapers.eu) Uittreksel uit de Papers nrs. 21-24. Mei 2013.

PREAMBULE Wij, de Burgers van België, Cyprus, Duitsland, Estland, Finland, Frankrijk, Griekenland, Ierland, Italië, Luxemburg, Malta, Nederland, Oostenrijk, Portugal, Slovenië, Slowakije en Spanje stellen deze Constitutie vast voor alle landen in de Eurozone, en verder voor elk land dat tot de Eurozone toetreedt, met als doel een Federatie te vormen die een garantie is voor vrijheid, orde, veiligheid, geluk, gerechtigheid, verdediging tegen vijanden van de Federatie, milieubescherming, alsook voor acceptatie en tolerantie van de verscheidenheid van culturen, overtuigingen, levenswijzen en talen van allen die leven en zullen leven op het grondgebied dat onder de jurisdictie van de Federatie valt.

Artikel I – De Federatie en de Grondrechten 1. De Federatie Europa wordt gevormd door de Burgers en de Staten die aan de Federatie deelnemen. 2. De bevoegdheden die door de Constitutie niet aan de Federatie Europa zijn toegekend of door de Constitutie niet aan de Staten zijn verboden, zijn voorbehouden aan de Burgers of aan de afzonderlijke Staten. 3. De Federatie Europa onderschrijft de rechten, vrijheden en beginselen zoals neergelegd in het Handvest van de Grondrechten van de Europese Unie, met uitzondering van de in de Preambule van dit Handvest genoemde verwijzingen naar het subsidiariteitsbeginsel. De Federatie Europa treedt toe tot het Europees Verdrag van de Rechten van de Mens en de Fundamentele Vrijheden.

Artikel II – Organisatie van de Wetgevende Macht Afdeling 1 – Instelling van het Europees Congres 1. De wetgevende macht van de Federatie Europa berust bij het Europees Congres. Het bestaat uit twee Huizen: het Huis van de Burgers en het Huis van de Staten, onder de naam Senaat. 2. Het Europees Congres, en zijn twee Huizen afzonderlijk, zetelen in Brussel. Afdeling 2 – Het Huis van de Burgers 1. Het Huis van de Burgers wordt samengesteld uit vertegenwoordigers van de Burgers van de Federatie Europa. Elk lid van dit Huis heeft één stem. De leden van dit Huis worden verkozen voor een termijn van zes jaren door de stemgerechtigde Burgers van de Federatie, verenigd in één kieskring. De verkiezing van de leden van het Huis van de Burgers vindt telkens plaats in de maand mei en dit voor het eerst in het jaar 20XX. Zij nemen hun ambt ten laatste op 1 juni van het verkiezingsjaar op. De leden treden af op de middag van de derde dag van de maand mei in het laatste jaar van hun ambtstermijn. Zij zijn tweemaal terstond herkiesbaar. 2. Verkiesbaar zijn zij die de leeftijd van dertig jaar hebben bereikt en ten minste zeven jaren geregistreerd staan als Burger van een Staat van de Federatie. 3. De leden van het Huis van de Burgers hebben een individueel mandaat. Zij oefenen hun mandaat zonder instructies uit, in het algemeen belang van de Federatie. Dit mandaat is onverenigbaar met enige andere publieke functie. European Federalist Papers © Leo Klinkers & Herbert Tombeur, 2012-2013 (www.europeanfederalistpapers.eu)

184

4. Het recht om een stem uit te brengen bij de verkiezingen van het Huis van de Burgers behoort toe aan een ieder die de leeftijd van achttien jaren heeft bereikt en als Burger van een Staat van de Federatie geregistreerd staat in een van de Staten, ongeacht het aantal jaren van die registratie. 5. Het Huis van de Burgers kiest zijn eigen Voorzitter, met stemrecht, en benoemt zijn eigen personeel. Afdeling 3 – Het Huis van de Staten of de Senaat 1. De Senaat wordt samengesteld uit acht vertegenwoordigers per Staat. Elke Senator heeft één stem. De Senatoren worden benoemd voor een termijn van zes jaren door en uit de legislaturen van de betreffende Staat, met dien verstande dat na drie jaren de helft van het aantal Senatoren aftreedt. De eerste benoeming van de voltallige Senaat vindt plaats in de eerste vijf maanden van het jaar 20XX. De driejaarlijkse benoemingen voor het vervangen van de helft van het aantal Senatoren vinden plaats in de eerste vijf maanden van dat jaar. De Senatoren nemen hun ambt ten laatste op 1 juni van het jaar van hun benoeming op. Zij treden af op de middag van de derde dag van de maand mei in het laatste jaar van hun ambtstermijn. De Senatoren die aftreden zijn eenmaal terstond herbenoembaar voor een tweede termijn van drie jaren. Het Reglement van Orde van de Senaat regelt de wijze van driejaarlijks aftreden van de helft van de Senatoren. 2. Benoembaar tot Senator zijn zij die de leeftijd van dertig jaren hebben bereikt en gedurende ten minste zeven jaren geregistreerd zijn als Burger van een Staat van de Europese Federatie. 3. De Senatoren hebben een individueel mandaat. Zij oefenen hun mandaat zonder instructies uit, in het algemeen belang van de Federatie. Dit mandaat is onverenigbaar met enige andere publieke functie. 4. De Vicepresident van de Federatie Europa is Voorzitter van de Senaat. Hij heeft geen stemrecht, tenzij bij het staken van de stemmen. 5. De Senaat kiest een Voorzitter pro tempore die in afwezigheid van de Vicepresident, of als hij het ambt van President waarneemt, de vergaderingen van het Huis leidt. De Senaat benoemt zijn eigen personeel. 6. De Senaat heeft de exclusieve bevoegdheid bijzondere beschuldigingen te beslechten. Indien de President, de Vicepresident of een lid van het Congres in beschuldiging is gesteld, wordt de Senaat voorgezeten door de Voorzitter van het Constitutioneel Hof van Justitie. Indien een lid van dit Hof wordt beschuldigd, wordt dit Huis voorgezeten door de President. Niemand zal kunnen worden veroordeeld zonder de meerderheid van twee derde van de aanwezige leden. 7. Een veroordeling in een geval van bijzondere inbeschuldigingstelling zal niet verder reiken dan de ontzetting uit een ambt, en de ontzetting uit het recht om welk ereambt, vertrouwensambt of bezoldigd ambt binnen de Federatie Europa te bekleden. De veroordeelde zal daarbij niet zijn gevrijwaard van een aanklacht, proces, veroordeling en bestraffing conform de federale wet. Afdeling 4 – Het Europese Congres 1. De tijd, plaats en wijze waarop de leden van het Huis van de Burgers worden verkozen en de leden van de Senaat worden benoemd, worden vastgesteld door het Europese Congres. 2. Het Europees Congres zal minstens eenmaal per jaar zetelen. Deze zitting zal aanvangen op de derde dag van januari, tenzij het Congres bij federale wet een andere dag bepaalt. 3. Het Europees Congres stelt voor zijn werkwijze een Reglement van Orde vast. Afdeling 5 – Reglementen van Orde van de Huizen 1. Elk Huis stelt voor zijn werkwijze een Reglement van Orde vast. Daarin wordt vastgelegd voor welke zaken welk quorum vereist is, hoe de aanwezigheid van leden kan worden afgedwongen, welke sancties bij structurele afwezigheid kunnen worden opgelegd, welke bevoegdheden de Voorzitter heeft voor het herstellen van de orde, en hoe de beraadslagingen en stemmingen worden vastgelegd.


185

2. Het Reglement van Orde regelt de bestraffing van leden van het Huis voor wanordelijk gedrag, waaronder de bevoegdheid van het Huis om bij besluit van twee derde meerderheid het betreffende lid voorgoed uit het Huis te verwijderen. 3. Geen Huis mag tijdens een zitting van het Europees Congres zonder toestemming van het andere Huis de werkzaamheden schorsen voor meer dan drie dagen. Afdeling 6 – Vergoeding en immuniteit van de Congresleden 1. De leden van beide Huizen ontvangen voor hun werkzaamheden een salaris dat bij wet wordt vastgesteld en dat door het Ministerie van Financiën van de Federatie Europa maandelijks wordt uitbetaald. Zij ontvangen daarnaast een vergoeding voor reis- en verblijfskosten, in overeenstemming met de werkelijk gemaakte kosten en strekkend tot de reizen en werkzaamheden waartoe zij gerechtigd zijn. 2. De leden van beide Huizen zijn in alle gevallen, uitgezonderd hoogverraad, ernstig misdrijf en verstoring van de openbare orde, tegen arrestatie gevrijwaard gedurende hun aanwezigheid op de zitting van hun respectievelijk Huis en tijdens hun reis van en naar dergelijke zittingen. Over enige toespraak of enig debat in hun Huis worden zij niet ondervraagd op een andere plaats dan in het betreffende Huis.

Artikel III – Bevoegdheden van de Wetgevende Macht Afdeling 1 – Werkwijze voor het aannemen van wetten 1. Het Huis der Burgers is bevoegd tot het initiëren van belastingwetten voor de Federatie Europa. De Senaat heeft het recht om, net zoals het geval is bij andere wetsvoorstellen van het Huis van de Burgers, bij amendement voorstellen tot aanpassing van belastingwetten te doen. 2. Beide Huizen zijn bevoegd om wetten te ontwerpen. Elk wetsontwerp vanuit een Huis wordt voorgelegd aan de President van de Federatie Europa. Als hij/zij het ontwerp van wet goedkeurt, zal hij/zij het ondertekenen en doorzenden naar het andere Huis. Zo niet, dan zal de President het met redenen omkleed terugsturen naar het betreffende Huis. Dat Huis maakt notitie van de bezwaren van de President en neemt het opnieuw in behandeling. Indien na heroverweging, een twee derde meerderheid van dat Huis het eens is met het goedkeuren van dat wetsontwerp, wordt het, samen met de bezwaren van de President, naar het andere Huis gezonden ter overweging in dat andere Huis. Indien het andere Huis het wetsontwerp met twee derde meerderheid goedkeurt, wordt het wet. Indien enig wetsontwerp niet binnen tien werkdagen door de President is teruggestuurd, nadat het hem/haar is voorgelegd, zal het wet worden alsof het door hem/haar is ondertekend, tenzij het Europees Congres door zijn schorsing van de werkzaamheden het terugsturen binnen tien werkdagen verhindert. In dat geval zal het geen wet zijn. 3. Enige regeling anders dan een wetsontwerp, zoals een richtlijn of resolutie, of een stemming, waarvoor de instemming van beide Huizen noodzakelijk is, behalve over de schorsing van de werkzaamheden, wordt voorgelegd aan de President en moet door hem/haar worden goedgekeurd alvorens rechtskracht te kunnen verkrijgen. Als hij/zij die afkeurt is die regeling niettemin aangenomen als twee derde meerderheid van beide Huizen deze zaak goedkeurt. Afdeling 2 – Inhoudelijke bevoegdheden van het Europees Congres Het Europees Congres is bevoegd: a. tot het heffen en innen van belastingen, heffingen en accijnzen om de schulden van de Federatie Europa te betalen en om te voorzien in de uitgaven die nodig zijn voor het vervullen van de garantie die in de Preambule is omschreven, waarbij al die belastingen, rechten en accijnzen uniform moeten zijn in de gehele Federatie Europa; b. om geld te lenen op het krediet van de Federatie Europa; c. om de handel te regelen tussen de Staten van de Federatie Europa en met vreemde Staten; European Federalist Papers © Leo Klinkers & Herbert Tombeur, 2012-2013 (www.europeanfederalistpapers.eu)

186

d. om in de gehele Federatie Europa uniforme migratieregels en inburgeringsregels vast te stellen, die mede gehandhaafd worden door de aangesloten Staten; e. om uniforme regels inzake faillissementen vast te stellen voor de gehele Europese Federatie; f. om de federale munt te doen vervaardigen en uit te geven, de waarde daarvan te bepalen, en de standaard vast te stellen van gewichten en maten; om te voorzien in bestraffing van vervalsing van waardepapieren en van de gangbare munt in de Federatie Europa; g. om regels vast te stellen en af te dwingen ter bevordering en bescherming van het klimaat en van de water-, gronden luchtkwaliteit; h. om regels vast te stellen voor het opwekken en het verdelen van energie; i. om regels vast te stellen ter preventie, bevordering en bescherming van de volksgezondheid, met inbegrip van beroepsziekten en arbeidsongevallen; j. om regels vast te stellen voor elke modus van verkeer en vervoer tussen de Staten van de Federatie Europa, met inbegrip van de aanleg van de transnationale infrastructuur, voor de postvoorziening, voor de telecommunicatie, voor het elektronische verkeer tussen overheden en tussen overheden en burgers, waaronder begrepen alle regels die nodig zijn voor het bestrijden van fraude, vervalsing, diefstal, beschadiging en vernietiging van postale, dan wel elektronische informatie en hun informatiedragers; k. om de vooruitgang te bevorderen van wetenschappelijke bevindingen, economische innovaties, kunsten en sporten door, ten bate van auteurs, uitvinders en ontwerpers, de exclusieve rechten van hun creaties veilig te stellen; l. om federale rechtbanken op te richten die ondergeschikt zijn aan het Constitutioneel Hof van Justitie; m. om piraterij, misdrijven tegen het volkenrecht en mensenrechtenschendingen te bestrijden en te bestraffen; n. om de oorlog te verklaren en regels op te stellen over gevangennemingen te land, te water en in de lucht; om een Europese landmacht, zeemacht en luchtmacht op te richten en te bekostigen; om het bestuur en de werking van deze drie strijdkrachten te reglementeren; om te voorzien in het oproepen van milities om de wetten van de Federatie uit te voeren, opstanden te onderdrukken en invasies af te slaan; o. om alle wetten te maken die nodig en nuttig zijn voor het uitvoeren van de voorgaande bevoegdheden en alle andere bevoegdheden die bij deze Constitutie zijn toegekend aan de Regering van de Federatie Europa, of aan enig Ministerie of aan enige ambtsdrager. Afdeling 3 – Gewaarborgde rechten van personen 1. De immigratie van die personen die de Staten als toelaatbaar beschouwen, wordt door het Europees Congres niet verboden voor het jaar 20XX. 2. Het recht van de ‘habeas corpus’ wordt door het Europees Congres niet ingetrokken, tenzij de 1. openbare veiligheid dit vereist in geval van een opstand of een invasie. 3. Het Europees Congres mag geen retroactieve wet noch een wet op burgerlijke dood aannemen en evenmin een wet goedkeuren die afbreuk doet aan de contractuele verbintenissen of aan het gezag van gewijsde van rechterlijke uitspraken van welk rechtscollege dan ook. Afdeling 4 – Beperkingen opgelegd aan de Federatie Europa en aan de aangesloten Staten 1. Geen belastingen, heffingen of accijnzen worden geheven op grensoverschrijdende goederen en diensten tussen de Staten van de Federatie. 2. Geen voorkeursbehandeling wordt gegeven, door geen enkele commerciële of fiscale regulering, aan zeehavens en luchthavens van enige Staat van de Federatie ten nadele van havens van andere Staten van de Federatie; noch zullen schepen of vliegtuigen in hun vaart of vlucht naar en van een Staat van de Federatie verplicht worden om in een andere Staat van de Federatie aan te meren of te landen, uit te klaren of rechten te betalen.


187

3. Geen Staat zal een akte van burgerlijke dood of een retroactieve wet maken of een wet goedkeuren die afbreuk doet aan de contractuele verbintenissen of aan het gezag van gewijsde van rechterlijke uitspraken van eender welk rechtscollege dan ook. 4. Geen Staat zal zijn eigen geldsoort uitgeven. 5. Geen Staat zal, zonder toestemming van het Europees Congres, enige belasting, recht of accijns opleggen op de import en export van goederen en diensten, behoudens datgene wat volstrekt noodzakelijk is om inspecties op import en export uit te voeren. De netto opbrengst van alle belastingen, rechten of accijnzen op de import en export van goederen en diensten is bestemd voor de financiën van de Federatie Europa; en al daarmee verband houdende wetten vallen onder de jurisdictie, herziening en controle van het Europees Congres. 6. Geen Staat zal, zonder toestemming van het Europees Congres, een land-, zee- of luchtmacht hebben, een overeenkomst of verbond sluiten met een andere Staat van de Federatie of met een vreemde mogendheid, of oorlog voeren, tenzij hij daadwerkelijk wordt aangevallen, of in een zodanige onmiddellijke gevaarsituatie verkeert dat geen uitstel mogelijk is. Afdeling 5 – Beperkingen opgelegd aan de Europese Federatie 1. Geen geld wordt uit de financiën van de Federatie Europa genomen dan voor een gebruik bepaald bij federale wet; jaarlijks wordt een verklaring van de inkomsten en de uitgaven van de Federatie Europa gepubliceerd. 2. De Federatie Europa kent geen adellijke titels toe. Geen persoon die onder de Federatie Europa een vertrouwensambt of bezoldigd ambt bekleedt, zal zonder toestemming van het Europees Congres enig geschenk, honorarium, ambt of titel van enigerlei aard aannemen van enig vreemd staatshoofd of vreemde Staat.

Artikel IV – Organisatie van de Uitvoerende Macht Afdeling 1 – Instelling van de ambten van President en Vicepresident 1. De uitvoerende macht berust bij de President van de Federatie Europa. Hij/zij bekleedt het ambt gedurende een termijn van vier jaar, tezamen met de Vicepresident, die voor eenzelfde termijn het ambt zal bekleden. De President en de Vicepresident worden als duo gekozen door de Burgers van de Federatie Europa die daartoe één kieskring vormt. Zij zijn eenmaal terstond herkiesbaar. 2. De verkiezing van de President en de Vicepresident van de Federatie Europa vindt telkens plaats op de derde vrijdag in de maand oktober en dit voor het eerst in het jaar 2016. Voor het overbruggen van de periode tussen de ratificatie van de Constitutie van de Federatie Europa en de eerste verkiezing van haar President en Vicepresident wijst het Europees Congres uit zijn midden een waarnemend President aan. Deze waarnemende President is niet verkiesbaar als President, noch als Vicepresident, bij de eerste presidentiële verkiezing van de Federatie Europa. 3. Verkiesbaar tot President en Vicepresident is enig persoon die, op het ogenblik van zijn kandidatuurstelling, waarvan de tijdigheid wordt bepaald door de federale wet, de leeftijd van vijfendertig jaar heeft bereikt, die de nationaliteit bezit van een van de Staten van de Federatie Europa en die minstens vijftien jaren als inwoner geregistreerd is geweest in een van de Staten van de Federatie Europa. 4. De President ontvangt voor zijn/haar werkzaamheden een salaris dat vastgelegd en geregeld wordt door het Europees Congres. Het salaris zal noch verhoogd, noch verlaagd worden tijdens de termijn waarvoor hij/zij gekozen zal zijn. Hij/zij ontvangt tijdens deze termijn geen andere geldsom en geen goed in natura van de Federatie Europa, noch van enige Staat van de Federatie, noch van een andere publieke instelling in of buiten de Federatie, noch van een privé instelling of persoon. 5. Voordat de President de uitvoering van het ambt aanvangt zal hij/zij in de maand januari van het jaar waarin de ambtstermijn aanvangt, de volgende eed of belofte afleggen ten overstaan van de European Federalist Papers © Leo Klinkers & Herbert Tombeur, 2012-2013 (www.europeanfederalistpapers.eu)

188

Voorzitter van het Constitutionele Hof van Justitie: “Ik zweer (of beloof) plechtig dat ik getrouw het ambt van President van de Federatie Europa zal uitoefenen, en dat ik naar best vermogen de Constitutie van de Federatie Europa zal bewaren, beschermen en verdedigen. Afdeling 2 – Vacatie en einde van de ambten van President en Vicepresident 1. De President en de Vicepresident van de Federatie Europa worden uit hun ambt ontzet na een veroordeling op bijzondere inbeschuldigingstelling van hoogverraad, omkoperij of andere zware misdrijven. Ingeval van ontzetting van de President uit het ambt, of het overlijden of aftreden, zal de Vicepresident President worden. 2. Telkens als het ambt van de Vicepresident niet bezet is, zal de President een Vicepresident voordragen die het ambt zal bekleden na een meerderheidsbesluit in beide Huizen van het Europees Congres. 3. Telkens als de President aan de Voorzitter pro tempore van de Senaat en aan de Voorzitter van het Huis van de Burgers zijn/haar geschreven verklaring overhandigt dat hij/zij in de onmogelijkheid verkeert om de bevoegdheden en de plichten van het ambt te vervullen, en totdat hij/zij hun een schriftelijke verklaring van het tegendeel overhandigt, worden die bevoegdheden en plichten vervuld door de Vicepresident als Waarnemend President. 4. Telkens als de Vicepresident en een meerderheid van de hoofden van de uitvoerende Ministeries aan de Voorzitter pro tempore van de Senaat en aan de Voorzitter van het Huis der Burgers hun geschreven verklaring overhandigen dat de President in de onmogelijkheid verkeert om de bevoegdheden en de plichten van het presidentiële ambt te vervullen, zal de Vicepresident onmiddellijk de bevoegdheden en plichten van het ambt op zich nemen als Waarnemend President. 5. Naderhand, wanneer de President aan de Voorzitter pro tempore van de Senaat en aan de Voorzitter van het Huis van de Burgers zijn/haar geschreven verklaring overhandigt dat geen onmogelijkheid aanwezig is, zal hij/zij de bevoegdheden en plichten van het ambt hernemen tenzij de Vicepresident en een meerderheid van de hoofden van de uitvoerende Ministeries aan de Voorzitter pro tempore van de Senaat en aan de Voorzitter van het Huis van de Burgers een nieuwe geschreven verklaring overhandigen, dat de President in de onmogelijkheid verkeert de bevoegdheden en plichten van het ambt te vervullen. Daarop zal het Europees Congres over de kwestie beslissen, voor dat doel samenkomend binnen de achtenveertig uren indien het niet in zitting verzameld is. Indien het Europees Congres binnen eenentwintig dagen na ontvangst van laatstgenoemde schriftelijke verklaring, of, wanneer het Europees Congres niet in zitting verzameld is, binnen eenentwintig dagen nadat het verplicht was samen te komen, met twee derde meerderheid van beide Huizen bepaalt dat de President in de onmogelijkheid verkeert om de bevoegdheden en plichten van het ambt te vervullen, zal de Vicepresident deze vervullen als Waarnemend President; zo niet zal de President de bevoegdheden en plichten van het ambt weer opnemen. 6. De ambtstermijn van de President en de Vicepresident zal eindigen op de middag van de twintigste dag van januari in het laatste jaar van hun ambtstermijn. De termijnen van hun opvolgers zullen dan beginnen. 7. Indien op het tijdstip dat als het begin van de ambtstermijn van de President werd vastgesteld, de nieuwgekozen President overleden zal zijn, zal de nieuwgekozen Vicepresident President worden. Als een nieuw gekozen President in de onmogelijkheid verkeert de eed of belofte af te leggen of het ambt tijdig op te nemen, of als de nieuw gekozen President niet voldoet aan de voorwaarden, dan zal de nieuw gekozen Vicepresident optreden als President tot een President aan de voorwaarden zal hebben voldaan. En het Europees Congres kan bij wet voorzien in het geval waarin noch een nieuwgekozen President, noch een nieuwgekozen Vicepresident aan de voorwaarden zal hebben voldaan, en in deze wet bepalen wie dan zal optreden als President, of de wijze bepalen waarbij een waarnemend persoon zal worden gekozen, en deze persoon zal dienovereenkomstig optreden totdat een President of Vicepresident aan de voorwaarden zal hebben voldaan. European Federalist Papers © Leo Klinkers & Herbert Tombeur, 2012-2013 (www.europeanfederalistpapers.eu)

189

Artikel V – Bevoegdheden en taken van de President Afdeling 1 – Presidentiële bevoegdheden 1. De President is opperbevelhebber van de strijdmachten, veiligheidsdiensten en milities van de Federatie Europa. 2. Hij/zij benoemt Ministers, Ambassadeurs, andere Gezanten, Consuls en alle ambtenaren van de Uitvoerende Macht van de Federatie Europa wier benoeming in deze Constitutie niet op een andere wijze is geregeld en wier ambten zullen ontstaan bij wet. Hij/zij ontzet alle openbare ambtenaren van de Federatie Europa uit hun ambt na een veroordeling op bijzondere inbeschuldigingstelling van hoogverraad, omkoperij of andere zware misdrijven. 3. Hij/zij kan de schriftelijke mening vragen van de hoofden van de uitvoerende Ministeries over enig onderwerp met betrekking tot de taken van hun respectieve ambten. 4. Hij/zij heeft de bevoegdheid om amnestie en gratie te verlenen voor misdrijven tegen de Federatie Europa, behalve in geval van bijzondere inbeschuldigingstelling. 5. Hij/zij heeft de bevoegdheid om, na advies en met goedkeuring van de Senaat, verdragen te sluiten, op voorwaarde dat twee derde van de aanwezige leden van de Senaat ermee akkoord gaan. 6. Hij/zij draagt Rechters van het Constitutioneel Hof van Justitie en van de Federale Gerechtshoven voor, en benoemt hen na het advies en de goedkeuring van het Europees Congres. 7. Hij/zij organiseert eenmaal per jaar een consultatief referendum onder alle kiesgerechtigde Burgers van de Federatie Europa om de mening in te winnen van het Europese volk inzake de uitvoering van de federale beleidsdomeinen. Het referendum zal geschieden onder de hoede van de Europese Digitale Agenda. 8. Hij/zij organiseert een decisief referendum onder alle kiesgerechtigde Burgers en de Staten over het al dan niet door de Federatie Europa toetreden tot of mede oprichten van een internationale organisatie met dwingende regelgeving, na advies van de Senaat over die toetreding of medeoprichting. 9. Hij/zij kan een decisief referendum organiseren onder alle kiesgerechtigde Burgers over een voorstel van federale wet waartegen de President bezwaren heeft geuit volgens artikel III van deze Constitutie en waarover de Huizen van het Congres nadien het onderling niet eens geraken gedurende twee jaren. De termijn van twee jaren begint te lopen vanaf de eerste plenaire stemming in het Huis dat het initiatief voor het wetsvoorstel niet nam. Afdeling 2 – Presidentiële taken 1. De President verstrekt eenmaal per jaar aan het Europees Congres informatie over de toestand van de Federatie Europa en beveelt maatregelen aan die hij/zij nodig acht. 2. Hij/zij kan, bij buitengewone gelegenheden, beide Huizen van het Congres of een enkel Huis samenroepen, en indien er een geschil bestaat tussen beide Huizen betreffende het tijdstip van reces, kan hij/zij het reces vaststellen op dat tijdstip dat hij/zij gepast acht. 3. Hij/zij ontvangt ambassadeurs en andere buitenlandse gezanten. 4. Hij/zij draagt er zorg voor dat de wetten getrouw worden uitgevoerd. 5. Hij/zij bepaalt de taken van alle regeringsambtenaren van de Federatie Europa.

Artikel VI – De Rechterlijke Macht Afdeling 1 – Organisatie De rechterlijke macht van de Federatie Europa berust bij een Constitutioneel Hof van Justitie. Het Europees Congres kan besluiten in Staten lagere federale rechtbanken in te stellen. De rechters van zowel het Constitutioneel Hof als van de lagere rechtbanken oefenen hun ambt uit zolang zij van


190

goed gedrag zijn. Zij ontvangen voor hun werkzaamheden een salaris dat tijdens hun ambtsperiode niet verminderd zal worden. Afdeling 2 – Bevoegdheden van federale rechtbanken 1. De federale rechterlijke macht is bevoegd tot alle geschillen die kunnen rijzen onder de vigeur van deze Constitutie; tot wetten van de Federatie Europa; tot gesloten en nog te sluiten verdragen onder de Federatie Europa; tot alle kwesties omtrent ambassadeurs, andere gezanten en consuls; tot alle gevallen van maritieme aard; tot alle gevallen waarin de Federatie Europa partij is; tot geschillen tussen twee of meer Staten, tussen een Staat en Burgers van een andere Staat, tussen Burgers van verschillende Staten, tussen Burgers van dezelfde Staat inzake grondkwesties in een andere Staat, en tussen een Staat of Burgers van die Staat en buitenlandse Staten of Burgers van die buitenlandse Staten. 2. In alle zaken waarin alleen Staten, ministers, ambassadeurs en consuls partij zijn, heeft het Constitutioneel Hof de uitsluitende bevoegdheid. In alle andere zaken als genoemd in lid 1 is het Constitutioneel Hof de instantie voor hoger beroep, tenzij het Congres bij wet anders bepaalt. 3. Behalve bij bijzondere inbeschuldigingstelling, zal de beoordeling van bij wet nader te bepalen misdrijven voor een jury gebracht worden. Deze processen zullen worden gehouden in de Staat waar de betreffende misdaden gepleegd zijn. Als ze niet binnen enige Staat gepleegd zijn zal het proces plaatsvinden op die plaats of plaatsen die het Europees Congres bij wet bepaald heeft. Afdeling 3 – Hoogverraad 1. Van hoogverraad tegen de Federatie Europa zal enkel sprake zijn wanneer men er oorlog tegen voert of vijanden ervan aanhangt door hun hulp en steun te geven. Niemand mag wegens hoogverraad worden veroordeeld dan op getuigenis van twee getuigen nopens dezelfde openbare daad, of dan op bekentenis in openbare zitting. 2. Het Europees Congres heeft de bevoegdheid om de straf voor hoogverraad te bepalen, maar in geen geval zal de veroordeling wegens hoogverraad leiden tot eerverlies of verbeurdverklaring voor de nakomelingen.

Artikel VII - De Burgers, de Staten en de Federatie Afdeling 1 – De Burgers 1. De Burgers van elke Staat van de Federatie Europa bezitten tevens het Burgerschap van de Federatie Europa met alle politieke en andere rechten daaraan verbonden. De Burgers van een aangesloten Staat zijn tevens gerechtigd tot alle rechten en gunsten van de Burgers van elke andere Staat van de Federatie. 2. Minstens driehonderd duizend Burgers van de Federatie Europa kunnen een wetsvoorstel indienen bij het Europees Congres. Dit wetsvoorstel omschrijft slechts de contouren van het beoogde doel of is een ontwerp van wettekst. Het wordt als Volksinitiatief neergelegd op de griffie van het Huis van de Burgers. Het Congres en de President beslissen over de ontvankelijkheid van het Volksinitiatief. Het Huis van de Burgers behandel dit Volksinitiatief volgens zijn wetgevingsprocedure. Beide Huizen van het Congres nemen een eindbesluit over dit wetsvoorstel binnen twee jaar na de registratie ervan. Indien het ene Huis een wetsontwerp als gevolg van een Volksinitiatief aanneemt en het andere Huis dat wetsontwerp verwerpt of geen besluit neemt binnen de gestelde termijn, legt de President het aangenomen wetsontwerp en een advies van elk Huis over het Volksinitiatief voor aan de Burgers van de Federatie en aan de legislaturen van de Staten. Als de voorgelegde wetsontwerp wordt aangenomen bij gewone meerderheid van de Burgers en van de Staten, zal die tekst federale wet worden. Zo er geen dergelijke meerderheid is, eindigt hiermee het Volksinitiatief. Indien geen van beide Huizen een besluit neemt binnen de gestelde termijn, legt de President het Volksinitiatief voor aan de Burgers van de Federatie. Zij beslissen bij gewone meerderheid of het Volksinitiatief wordt European Federalist Papers © Leo Klinkers & Herbert Tombeur, 2012-2013 (www.europeanfederalistpapers.eu)

191

gehandhaafd. In het geval dat het wordt gehandhaafd, wordt het Volksinitiatief weer in behandeling genomen door het Congres. Het Congres neemt een definitief besluit dat de draagwijdte van het Volksinitiatief overneemt, waarop de President toeziet. Het Congres legt bij wet zijn procedure voor de behandeling van het Volksinitiatief vast zonder daaraan inhoudelijke voorwaarden te verbinden. 3. Een persoon die in enige Staat van de Federatie wordt aangeklaagd voor hoogverraad, ernstige misdrijven of andere misdrijven, en die het gerecht ontvlucht en in een andere Staat van de Federatie wordt gevonden, zal op aanvraag van de Uitvoerende Macht van de Staat van waaruit hij is gevlucht, worden uitgeleverd aan de Staat die de rechtsmacht heeft over het misdrijf. 4. Geen slavernij, noch onvrijwillige dienstbaarheid, behalve als straf voor een misdrijf waartoe de betrokken persoon rechtmatig veroordeeld is, zal bestaan in de Federatie Europa of in enig gebied dat onder de federale bevoegdheid valt. Afdeling 2 – De Staten 1. Volledig geloof en vertrouwen wordt gegeven in elke Staat aan de administratieve akten, publieke documenten en gerechtelijke akten van of uit elke andere Staat. Het Congres kan bij algemene wetten de wijze voorschrijven waarop zulke administratieve akten, publieke documenten en gerechtelijke akten zullen worden bewezen, en de gevolgen hiervan. 2. De Staten van de Federatie Europa blijven uitsluitend bevoegd voor het regelen van het staatsburgerschap. Het staatsburgerschap van een Staat geldt ten opzichte van de andere Staten van de Federatie. 3. Staten kunnen toetreden tot de Federatie Europa met toestemming van twee derde meerderheid van de Burgers van de toetredende Staat, twee derde meerderheid van de Wetgevende Macht van de toetredende Staat, twee derde meerderheid van de Burgers van de Federatie en twee derde meerderheid van elk Huis van het Europees Congres, in die volgorde. De Federatie Europa neemt akte van de toestemmingen en handelt ernaar. 4. Staten die tot de Federatie Europa toetreden na de inwerkingtreding van deze Constitutie, behouden hun schulden en zijn vanaf hun toetreding gebonden aan het geldende recht van de Federatie. 5. Elke wijziging van het aantal Staten van de Federatie Europa wordt onderworpen aan de toestemming bij twee derde meerderheid van de Burgers van de betrokken Staten, bij twee derde meerderheid van de Wetgevende Macht van alle Staten en bij twee derde meerderheid van elk Huis van het Europees Congres, in die volgorde. Afdeling 3 – De Federatie 1. De Federatie Europa zal voor elke Staat van de Federatie de regeringsvorm van de representatieve democratie waarborgen en zal elk van hen beschermen tegen een invasie, en op verzoek van de Wetgevende Macht, of de Uitvoerende Macht, indien de Wetgevende Macht niet kan worden samengeroepen, tegen binnenlands geweld. 2. De Federatie Europa zal zich niet inlaten met de interne organisatie van de Staten van de Federatie. 3. Het Europees Congres is bevoegd om te beschikken over, en alle nodige regels te maken met betrekking tot het territorium of andere bezittingen die tot de Federatie Europa behoren.

Artikel VIII – Wijzigen van de Constitutie Het Europees Congres is bevoegd amendementen op deze Constitutie voor te stellen, telkens wanneer een twee derde meerderheid in beide Huizen dat nodig acht. Indien de legislaturen van twee derde van de Staten dat nodig achten, zal het Congres een Conventie samenroepen met als opdracht amendementen op de Constitutie voor te stellen. In beide gevallen zullen die amendementen geldig onderdeel van de Constitutie zijn na ratificatie door drie vierde deel van de European Federalist Papers © Leo Klinkers & Herbert Tombeur, 2012-2013 (www.europeanfederalistpapers.eu)

192

Burgers van de Federatie Europa, drie vierde deel van de legislaturen van de Staten en drie vierde deel in elk Huis van het Europees Congres, in die volgorde.

Artikel IX – Federale loyaliteit 1. Deze Constitutie en de wetten van de Federatie Europa die in aansluiting erop gemaakt zullen worden, en alle verdragen die gesloten zijn of gesloten zullen worden onder het gezag van de Federatie Europa, vormen de hoogste wetgeving van de Federatie. De rechters van elke Staat zijn erdoor gebonden, niettegenstaande elke andersluidende bepaling in de Grondwet of wetten van enige Staat. 2. De leden van het Congres, de leden van de Wetgevende Machten van de verschillende Staten, en alle ambtenaren van de Uitvoerende en Gerechtelijke Macht, zowel van de Federatie Europa als van de Staten afzonderlijk, zijn door eed of belofte gebonden om deze Constitutie te ondersteunen. Evenwel mag geen godsdienstig onderzoek ooit worden gevorderd als vereiste voor enig ambt of openbare opdracht onder de Federatie Europa.

Artikel X – Overgangsmaatregelen en ratificatie van de Constitutie 1. Alle schulden en contractuele verplichtingen die de Staten voor het aannemen van deze Constitutie aangingen, zullen onder deze Constitutie ook gelden als schulden en contractuele verplichtingen van de Federatie Europa. 2. De ratificatie door een gewone meerderheid van de Burgers van negen Staten van de Eurozone zal voldoende zijn om deze Constitutie voor de Federatie Europa in werking te stellen.


193

EUROPEAN FEDERALIST PAPERS

Recommend Documents