EURÓPAI TÜKÖR XIII. ÉVF. 3. SZÁM n MÁRCIUS

E U R Ó PA I T Ü KÖ R EURÓPAI TÜKÖR XIII. ÉVF. 3. SZÁM n 2008. MÁRCIUS

A K Ü L Ü G Y M I N I S Z T É R I U M F O L Y Ó I R ATA

A TARTALOMBÓL n Trócsányi László: Nemzeti szuverenitás és európai integráció n Egry Gábor: Kisebbségpolitika és változó európai dimenziók. Közösségépítések és identitáspolitikák I. n Egyházy Zoltán: Magyarország EU-integrációja közlekedési szemszögbõl n Szabó Sándor: Az EU Tanács elnöksége és a Tanács Fõtitkársága közötti együttmûködés n Deményné Lehel Zsuzsa: Közbiztonság az Európai Unióban

XIII. ÉVFOLYAM 3. SZÁM

2008. MÁRCIUS

EURÓPAI TÜKÖR Kiadja a Magyar Köztársaság Külügyminisztériuma, a HM Zrínyi Kommunikációs Szolgáltató Kht. támogatásával.

Felelõs kiadó:

Korsós Tamás

A szerkesztõbizottság elnöke: A szerkesztõbizottság tagjai:

Palánkai Tibor Bagó Eszter, Balázs Péter, Balogh András, Barabás Miklós, Baráth Etele, Bod Péter Ákos, Erdei Tamás, Gottfried Péter, Halm Tamás, Hefter József, Horváth Gyula, Hörcsik Richárd, Inotai András, Iván Gábor, Kádár Béla, Kassai Róbert, Kazatsay Zoltán, Levendel Ádám, Lõrincz Lajos, Magyar Ferenc, Nyers Rezsõ, Somogyvári István, Szekeres Imre, Szent-Iványi István, Török Ádám, Vajda László, Vargha Ágnes

Fõszerkesztõ: Lapszerkesztõ: Lapigazgató: Rovatszerkesztõk: Szerkesztõk: Mûszaki szerkesztõ:

Forgács Imre Hovanyecz László Bulyovszky Csilla Fazekas Judit, Becsky Róbert Asztalos Zsófia, Farkas József György Lányi György

A szerkesztõség címe:

Magyar Köztársaság Külügyminisztériuma 1027 Budapest, Nagy Imre tér 4. Telefon: 458-1475, 458-1577, 458-1361 Horváthné Stramszky Márta, [email protected]

Terjesztés:

Az Európai Integrációs Iroda kiadványai hozzáférhetõk az Országgyûlési Könyvtárban, valamint a Külügyminisztérium honlapján (www.kulugyminiszterium.hu; Kiadványaink menüpont). A kiadványcsalád borítón látható emblémája Szutor Zsolt alkotása. Nyomdai elõkészítés: Omigraf Kft. Nyomdai kivitelezés: Pharma Press Kft. ISSN 1416-6151

EURÓPAI TÜKÖR 2008/3.

A KÜLÜGYMINISZTÉRIUM FOLYÓIRATA

Tartalom TRÓCSÁNYI LÁSZLÓ: Nemzeti szuverenitás és európai integráció . . . . . . . . . . . 3 EGRY GÁBOR: Kisebbségpolitika és változó európai dimenziók. Közösségépítések és identitáspolitikák I. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 13 PÉK MIKLÓS: 2007 – Bulgária elsõ éve az EU-ban. Tagsági mérleg a közvélemény-kutatási adatok és a gazdasági mutatók tükrében . . . . . 27 EGYHÁZY ZOLTÁN: Magyarország EU-integrációja közlekedési szemszögbõl . . 36 JUHÁSZ ÁGNES: Az állami támogatások regionális dimenziója . . . . . . . . . . . 47 LENDVAI ZSÓFIA–TÓTH ANNAMÁRIA: A szolgáltatások belsõ piacáról szóló irányelv . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 63 Magyar EU-elnökség, 2011 SZABÓ SÁNDOR: Az EU Tanács elnöksége és a Tanács Fõtitkársága közötti együttmûködés . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 81 Európai biztonság- és védelmi politika KIS-BENEDEK JÓZSEF: A világpolitika fõbb tendenciái 2008-ban, különös tekintettel a terrorizmus elleni küzdelemre . . . . . . . . . . . . . . 88 Szemle HEGEDÛS DÁNIEL: Komplementer vagy redundáns struktúrák a területi együttmûködés európai szabályozásában? Az Európa Tanács készülõ Euroregionális Együttmûködési Csoportosulásának elõzetes elemzése II. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 97 Uniós aktualitások Országgyûlés Külügyi Hivatala SZALÓKI KATALIN: Még, még, még – ennyi nem elég… Húsz-húsz 2020-ig – az Európai Bizottság közleménye Európa klímaváltozási lehetõségeirõl . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 108 Központi Statisztikai Hivatal DEMÉNYNÉ LEHEL ZSUZSA: Közbiztonság az Európai Unióban . . . . . . . . . . 116 Olvasólámpa Carlier, Jean-Yves–Guild, Elspeth (szerk.): L’avenir de la libre circulation des personnes dans l’UE – The Future of Free Movement of Persons in the EU (A személyek Európai Unión belüli szabad mozgásának jövõje) (Asztalos Zsófia) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 127 Monitor . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 136 English summaries . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 143

3 TRÓCSÁNYI LÁSZLÓ

Nemzeti szuverenitás és európai integráció A rendszerváltozás lehetõvé tette, hogy nemzeti szuverenitásunkról ismét értekezzünk. A „hazánkban ideiglenesen állomásozó” idegen katonák kivonását az országból, valamint a KGST-bõl történõ kilépésünket mindenki az önrendelkezési jog visszanyerésének tekintette. 18 évvel a rendszerváltozást követõen, a NATO-hoz és az Európai Unióhoz népszavazással megerõsítetten csatlakozó Magyarországon is aktuális kérdés: miként értelmezhetõ a nemzeti szuverenitás a XXI. században, a mai Európában, milyen tartalmat hordoz az integrációban részt vevõ államok számára. Az alábbiakban kizárólag az európai integráció aspektusából vizsgáljuk a nemzeti szuverenitás kérdését.

Szuverenitás és annak korlátozása a nemzeti alkotmányokban A tagállam és az európai integráció viszonyának meghatározásánál az egyik központi kérdés, hogy miként változik a tagállami szuverenitás, az hogyan idomul az Európai Unióhoz. Ennek a kérdésnek a vizsgálatakor látható, hogy a korábbi szuverenitásfogalmak (fejedelmi szuverenitás, népszuverenitás, nemzetszuverenitás, államszuverenitás, jogrend szuverenitása) nem adaptálhatók, ennek következtében újfajta szuverenitásdimenziók kialakítására van szükség. A szuverenitásnak központi eleme a szabad döntési képesség. Ezen jogkörükben – a nemzetközi jogelvekbõl eredõ korlátozásokat ide nem értve – a tagállamok a korábbiakban korlátozva nem voltak, így a szuverenitásból eredõen jogosítványaikban a tagállamok nagyfokú szabadsággal rendelkeztek. Az európai integráció ezt a hagyományos szuverenitásképzetet a gyakorlatban felülírja, így a korábbi fogalmak mai jelentése átalakul. Ha a nemzeti alkotmányokat vizsgáljuk, azt állapíthatjuk meg, hogy azok ugyan a keletkezési idõszakuknak megfelelõen még a szuverenitás hagyományos talaján állnak, de az utóbbi évtizedekben a nemzeti alkotmányokban megjelennek azok a cikkelyek is, amelyek már utalnak a megváltozott körülményekre. Néhány jellemzõ példa a nemzeti alkotmányokból. Az 1958. évi francia alkotmány I. Címe (2–4. cikkelyek) a „Szuverenitás”-ról szóló rész, melyben többek között az szerepel, hogy a nemzeti szuverenitás a népé, amely azt képviselõi által, valamint népszavazás útján gyakorolja. Ugyanezen alkotmány XV. Címe „Az Európai Közösségek és az Európai Unió”-ról szóló rendelkezéseket tartalmazza, melyek szerint a Köztársaság részt vesz az államok szabad egyesülésén alapuló Európai Közösségben és az Európai Unióban abból a célból, hogy az alapító szerzõdések értelmében egyes hatásköreit más tagállamokkal együttesen gyakorolja. A svéd alkotmány 1. cikk (1) bekezdése szerint Svédországban minden közhatalom a néptõl ered. Ugyanezen alkotmánynak a „Kapcsolat más államokkal” címû X. fejezetének 5. cikke értelmében

4

EURÓPAI TÜKÖR 2008/3

· MÁRCIUS

a Riksdag (parlament) átruházhatja döntéshozatali jogkörét az Európai Közösségre, amíg az Európai Közösség védi azokat a jogokat és szabadságokat, amelyeket a kormányzás szerkezetérõl szóló jelen törvény, továbbá az Emberi jogok és alapvetõ szabadságok európai egyezménye biztosít. Az elõbbi példákat jól kiegészíti a magyar Alkotmány, melynek 2.§ (2) bekezdése szerint a Magyar Köztársaságban minden hatalom a népé, amely a szuverenitását választott képviselõi útján, valamint közvetlenül gyakorolja. Ennek korlátozását tartalmazza a 2/A.§ (1) bekezdésében foglalt, rendkívül összetett és az Alkotmánybíróság által eddig részleteiben nem elemzett európai klauzula. A Lisszaboni Szerzõdés ratifikációjával egyidejûleg került sor az Alkotmány 57. § (4) bekezdésének módosítására, ezzel a cikkellyel – egy rendkívül bonyolult megfogalmazás útján – a Magyar Köztársaság lehetõvé teszi, hogy meghatározott feltételek esetében a szabadság, a biztonság és jog térségében olyan magyar állampolgár kiadatásához is hozzá kelljen járulni, aki a magyar jog szerint esetleg nem, de az említett térség más államának joga szerint bûncselekményt követett el. Az Alkotmány e cikkelyének hatálybalépése a Lisszaboni Szerzõdés ratifikációjához van kötve, ami azért meglepõ, mert az európai kiadatási irányelv magyarországi transzpozíciójára már a korábbiakban sor került. Az európai integrációban részt vevõ államok nemzeti alkotmánya fõ szabály szerint tehát kettõs követelménynek kíván eleget tenni: egyrészrõl az alkotmányok elején, az általános vagy bevezetõ rendelkezések között a hagyományos szuverenitási klauzulát fektetik le, amely a nemzeti közhatalom és jogrend elsõ számú legitimációja, másrészrõl az egyes alkotmányokban eltérõ helyen és tartalomban utalnak arra, hogy a tagállami döntéshozatal kikerülhet a nemzeti keretekbõl, és európai színtérre tevõdhet át. A nemzeti alkotmányok a kettõsség ellenére, érthetõen, a nemzeti szuverenitásra helyezik a hangsúlyt, miután az alkotmányok meghatározzák: l a szuverenitás letéteményesét (nép, nemzet) és a szuverenitás gyakorlóit (választott képviselõk, közvetlenül a nép); l a közhatalom gyakorlásának módját és szerveit; l az alapvetõ jogokat és kötelességeket. A fenti témakörökben a részletes nemzeti alkotmányi rendelkezésekhez képest viszonylag szûkszavúan érintik a nemzeti alkotmányok a szuverenitás korlátozását: vagy a nemzetközi kapcsolatokból, vagy önállóan, az európai integrációról szóló rövid alkotmányi rendelkezésekbõl vezethetõ le a tagállamok szuverenitási önkorlátozása. A nemzeti alkotmányok nem sorolják fel azokat az ügycsoportokat, amelyekben a döntési jogosítványukat már nem önállóan gyakorolják, hanem többnyire az európai integrációs szerzõdésekre, vagy magára az Európai Unióra és Európai Közösségre történik hivatkozás. A közösséget és az uniót alapító szerzõdések azok, amelyek választ adnak arra, hogy mely hatáskörök tartoznak kizárólagos uniós hatáskörbe, és melyek azok a területek, amelyekben megosztott hatáskörrel rendelkezik az unió és a tagállamok. Így a nemzeti alkotmányok statikus állapotot mutatnak: az alkotmányi rendelkezések stabilak, az államszervezeti keretek ritkán módosulnak, az alapjogok körében radikális változtatások nem jellemzõk. Ezért nagy alkotmányreformokra általában hosszabb idõt követõen kerül sor, és akkor sem a hatáskörök átengedése, a szuve-

NEMZETI SZUVERENITÁS ÉS EURÓPAI INTEGRÁCIÓ

5

renitási klauzulák teszik szükségessé az alkotmányi reformokat (ide nem értve rövid európai uniós klauzulák beépítését a nemzeti alkotmányokba). Ezzel szemben az európai integráció – a meglévõ problémák ellenére – több évtizede dinamikus fejlõdést mutat, újabb és újabb szerzõdések gazdagítják az európai építkezést. A Római Szerzõdés, a Maastrichti Szerzõdés, az Amszterdami Szerzõdés, a Nizzai Szerzõdés, a Lisszaboni Szerzõdés mind bizonyítják, hogy az eredetileg csak gazdasági célzatú kooperáció egyre kifinomultabbá válik, és olyan területekre is kiterjed az együttmûködés és ezáltal az uniós intézmények döntési jogköre, amelyek a korábbiakban klasszikusan a tagállamok kizárólagos hatáskörébe tartoztak (pl. menekültügy, bevándorlás, bûnmegelõzés bûnüldözés stb.). A fejlõdési folyamat tehát azt mutatja, hogy a tagállamok szintjén a nemzeti alkotmányok nem adnak választ arra, milyen mértékû és mely területekre kiterjedõ legyen az európai építkezés, melyek a fõbb szabályok a tagállam és az unió közötti kapcsolatban, a közösségi jog milyen helyet foglaljon el a jogforrási hierarchiában: a nemzeti alkotmány megelõzze-e a közösségi jogot vagy sem. Mindez azt mutatja, hogy maguk a tagállamok óvatosak az európai építkezés jogi minõsítésében. Egyrészt észlelik, hogy gyors ütemben nõ az unió által elfoglalt hatáskörök száma, ezáltal a szupranacionális szint meghatározóvá válik. Másrészt a tagállamok a szuverenitás elvére alapítottan érzékeltetni kívánják, hogy õk az együttmûködés „urai”, a tagállamok szervei azok, amelyek döntenek az unió fejlõdésérõl. A nemzeti alkotmánynak tehát ebben az értelemben védelmezõ szerepe is van, a nemzeti szuverenitás fenntartásának „illúziója” bástyákat biztosít számukra az európai építkezés túlzott hatalmával szemben. Erre különösen azért is szükségük van a tagállamoknak, mert az európai démosz kialakulása egyelõre várat magára. Az európai építkezés elsõsorban az elitek munkájának az eredménye, a közvélemény a létezõ demokratikus deficitek következtében megosztottan szemléli az európai integráció jelenét. Az európai alkotmányos szerzõdés ratifikációját a francia és a holland népszavazás megakadályozta, és a most elfogadott Lisszaboni Szerzõdés (reformszerzõdés) – az eredeti alkotmányozási célkitûzésekbõl visszavéve – már csak a korábbi szerzõdések módosítására vállalkozhatott.

Képviseleti demokrácia, közvetlen demokrácia az unióban Az unió mûködése a képviseleti demokrácián alapul (8a. cikk, 1. pont) – mondja ki ünnepélyesen a II. Címben, a demokratikus elvekre vonatkozó rendelkezések között a Lisszaboni Szerzõdés. Ennek értelmében az unió szintjén a polgárok közvetlen képviselete az Európai Parlamentben valósul meg. A Lisszaboni Szerzõdés rendelkezik a közvetlen demokrácia egyik intézményérõl, a népi kezdeményezésrõl is. Legalább egymillió uniós polgár – akik egyben jelentõs számú tagállam állampolgárai – kezdeményezheti, hogy az Európai Bizottság – hatáskörén belül – megfelelõ javaslatot terjesszen elõ azokban az ügyekben, amelyekben a polgárok megítélése szerint a szerzõdések végrehajtásához uniós jogi aktus elfogadására van szükség (8b. cikk, 4. pont).

6

EURÓPAI TÜKÖR 2008/3

· MÁRCIUS

Az elõbbi, a demokratikus deficitet csökkenteni kívánó alapelvi rendelkezések egyáltalán nem említik a szuverenitás kifejezést, mégis, a képviseleti és közvetlen demokrácia alapelvi szintû megjelenítése felveti, hogy az unió demokratikus mûködését biztosítani kívánó új lisszaboni rendelkezések mennyiben hasonlítanak a szuverenitáshoz kapcsolódó nemzeti alkotmányi kitételekhez. A nemzeti alkotmányok rendelkezései szerint a nép a Parlamenten keresztül gyakorolja hatalmát (képviseleti demokrácia), és kivételesen a közvetlen demokrácia eszközeivel. Az Európai Unióban a polgárok közvetlen képviselete az Európai Parlamentben valósul meg. 1979 óta közvetlenül választják meg az Európai Parlament képviselõit, mind ez ideig a szerzõdések szintjén a képviseleti demokrácia elvének ilyen markáns rögzítésére nem került sor. A képviseleti és közvetlen demokrácia konkrét nevesítése burkolt formában utalás arra, hogy az Európai Unió mûködése a szuverenitás hordozóinak, a polgároknak a legitimációján alapszik. Ez a legitimáció azonban nem ad európai színtéren alkotmányozási hatalmat az európai népeknek, sõt valójában a szerzõdések tartalmáról a kormányközi konferenciák keretén belül marad a döntéshozatal joga. A tagállamok kormányai szerzõdések útján alakítják az integráció fejlõdését, és a nemzeti parlamentek legitimizálják a kormányközi konferencia kompromisszumait.

A nemzeti parlamentek és az európai integráció A nemzeti parlamentek európai integrációban betöltött szerepérõl, a kialakított modellekrõl számos értekezés szólt a közelmúltban Magyarországon is. Az e kérdéskörben született tanulmányok bemutatták az ex ante és az ex post ellenõrzési eljárás rendszerét, többnyire hitet téve az ex ante ellenõrzés elõnyei mellett. Csoportokat alakítottak ki aszerint, hogy egy-egy ország parlamentje képes-e valódi befolyást gyakorolni a kormány európai pozícióit illetõen (dán modell), vagy csak közepes erõvel rendelkezik a nemzeti parlament e tekintetben (osztrák, francia szabályozás), illetõleg vannak olyan nemzeti parlamentek, amelyek csak szerény módon tudnak részt venni az európai ügyek vitelében (pl. belga, ír parlament). Mindez azt is igazolja, hogy olyan témakör kutatásáról van szó, amelynek aktualitása van. A nemzeti parlamentekben a képviselõk azok, akik a nemzeti szuverenitásból eredõ jogosítványokat gyakorolják, a parlament a legmagasabb szintû nemzeti jogszabályalkotás, valamint a kormányzat ellenõrzésének a helye. Ezen központi funkciók fényében az elmúlt évtizedek tapasztalatai általánosságban mégis azt mutatják, hogy a nemzeti parlamentek inkább külsõ szemlélõi, esetleg szerény befolyásolói az európai építkezésnek, mintsem aktív alakítói. A tagállamok nemzeti parlamentjei döntõ többsége nemigen tart lépést az európai ügyekkel. A kormány Európa-politikájának ellenõrzése tartalom nélküli. Néhány, a témakör iránt érdeklõdést mutató képviselõ kivételével, az európai ügyek iránt a parlamenti képviselõk érdektelenséget mutatnak. Európában igazából nem jelentõsek azok a pártok, amelyek nyílt kritikával illetnék az integrációt. A demokratikus politikai erõk az európai építkezést nem érzik olyan témának, amely iránt a választóik valódi érdeklõdést mutatnának, így a politikai pártok a parlamentben elkerülik a valódi európai ügyeket érin-

NEMZETI SZUVERENITÁS ÉS EURÓPAI INTEGRÁCIÓ

7

tõ vitákat. Jól tükrözi ezt, hogy a magyar Országgyûlés 2007. december 17-én érdemi vita nélkül szavazott a Lisszaboni Szerzõdés elfogadásáról, és ezzel elsõként ratifikálta azt. Ezt egyesek – különösen politikusok – dicsõségnek tekintik, mások viszont a parlamenti viták, a szerzõdés tartalmi elemzésének elmaradása miatt kritikájukat és erõs fenntartásukat fejezték ki az elsõként való ratifikálás miatt. Sokak számára a korai ratifikáció az európai ügyekben meglévõ demokratikus deficit nemzeti szinten történõ megjelenését bizonyítja. Igaz, a legtöbb európai országban az alapító szerzõdések korábbi parlamenti ratifikációja viszonylag problémamentesen zajlott le, és valódi problémák azokban az országokban merültek fel, amelyek a népszavazás útján történõ ratifikációt választották (Dánia, Írország). Nem tekinthetõ példa nélkülinek az a megoldás sem, amikor az európai szerzõdések ratifikációját elõzetes alkotmányossági szûrõnek vetik alá (többek között Franciaország és Németország). A nemzeti parlamentek szerepérõl a Lisszaboni Szerzõdés önálló cikkben rendelkezik. Ezt megelõzõn csak az Amszterdami Szerzõdéshez csatolt 9. számú, a nemzeti parlamenteknek az Európai Unióban betöltött szerepérõl szóló, 1997. évi jegyzõkönyv volt az, amely a nemzeti parlamentek javára kötelezõ – információs és tájékoztatási feladatokat rögzítõ – normákat állapított meg. A Lisszaboni Szerzõdés lényeges újításokat hajtott végre a nemzeti parlamentek vonatkozásában. Egyrészt a 8C. cikk alatt a)–f) pontokba foglalva – az alapító szerzõdések közül elsõként – felsorolja, hogy a nemzeti parlamentek milyen módon tudnak hozzájárulni az unió jó mûködéséhez. Másrészt, hatályon kívül helyezve az említett 9. számú jegyzõkönyvet, a nemzeti parlamenteknek az Európai Unióban betöltött szerepérõl új tartalmú jegyzõkönyvet fogadtak el, valamint hatályon kívül helyezték a szubszidiaritás és az arányosság elveinek alkalmazásáról szóló, 1997. évi 30. számú jegyzõkönyvet is, és e témakörben is egy új tartalmú jegyzõkönyv született. A jegyzõkönyvek legfontosabb újítása az, hogy a nemzeti parlamentek szerepet kaphatnak a szubszidiaritás és az arányosság elve alkalmazásának ellenõrzésében. A jegyzõkönyvben foglaltak alapján, a jogalkotási eljárások és ügytípusok szerint a nemzeti parlamentek egyharmada, egynegyede vagy egyszerû többsége indokolt véleménnyel arra a megállapításra juthat, hogy egy jogalkotási aktus tervezete nincs összhangban a szubszidiaritás elvével. Ebben az esetben a jogalkotást kezdeményezõ szerv – indokolással – a tervezetet fenntarthatja, módosíthatja vagy visszavonhatja. Lényeges újításnak tekinthetõ az is, hogy a nemzeti parlamentek keresetindítási jogot kaptak az Európai Bíróság elõtt a szubszidiaritás elvét megsértõ jogalkotási aktus megsemmisítése iránt. Mint a fentiekben látható, a nemzeti parlamentek és az európai integráció viszonylatában is egyfajta kettõsség mutatható ki. A nemzeti alkotmányok a parlamenteket tekintik a szuverenitás legfõbb letéteményeseinek, európai ügyekben játszott szerepük a nemzeti alkotmány szintjén nem jelenik meg. Ezzel szemben a Liszszaboni Szerzõdés és a hozzá kapcsolt, már említett két jegyzõkönyv is fontos hatásköröket kíván adni a nemzeti parlamenteknek. A demokratikus deficit csökkentését célzó és üdvözlendõ szabályozás azonban csak akkor fejthet ki valódi hatást, ha a tagállamok szintjén is tudatosulnak az új jogkörök. Amennyiben a tagállamok

8

EURÓPAI TÜKÖR 2008/3

· MÁRCIUS

parlamentjei, valamint a politikai pártok képviselõcsoportjai nem teremtik meg a szubszidiaritás és arányosság ellenõrzéséhez szükséges eszköztárukat és nemzetközi kapcsolataikat (COSAC-rendszer – az Európai Unió közösségi és európai ügyekkel foglalkozó parlamenti bizottságainak konferenciája), úgy félõ, hogy a „felülrõl érkezõ” jogi szabályozás nem váltja ki a várt hatást, és a demokratikus deficit továbbra is fennmarad.

A nemzeti kormányok és az európai integráció A nemzeti kormányok szerepe tûnik a legjelentõsebbnek az európai integráció fejlõdésében. A Lisszaboni Szerzõdés értelmében a tagállamok képviseletét az Európai Tanácsban az állam-, illetve kormányfõjük, a Tanácsban pedig a kormány látja el, amelyek vagy nemzeti parlamentjüknek, vagy a polgáraiknak tartoznak demokratikus felelõsséggel (8a. cikk, 2. pont). E cikk a korábbi szerzõdések rendelkezéseitõl csak annyiban tér el, hogy utal az állam- és kormányfõk, illetve a kormány nemzeti szinten szabályozott felelõsségére. A végrehajtó hatalom képviselõi a különbözõ tanácsi formációkban elõzetes meghatalmazás és felhatalmazás nélkül nyilatkozhatnak, az általuk tett nyilatkozatok jogszerûségét, tagállami alkotmányosságát európai szinten nem ellenõrzik. Erre tekintettel is került az elfogadott szövegbe a nemzeti szinten fennálló közjogi felelõsség. A nemzeti alkotmányok sem adnak eligazítást arról, hogy az állam-, illetve kormányfõk, valamint a kormány integrációs ügyekben történõ szerepvállalása milyen felhatalmazás és felelõsség mellett történjék. Mindez azt támasztja alá, hogy a kormányok (állam-, illetve kormányfõ) nagyfokú szabadság mellett gyakorolhatják európai színtéren egyes jogosítványaikat. A gyakorlat azonban árnyalja a nagyfokú szabadságról kialakítható képet. Az európai integrációban részt vevõ nagy államok (Németország, Franciaország, Nagy-Britannia, Olaszország, valamint Spanyolország és Lengyelország) súlyuknál fogva jóval nagyobb szerepet játszhatnak, mint a kis és közepes méretû államok. Amennyiben az elsõként említett négy nagy tagállam képviselõi megállapodásra jutnak, úgy a többi tagállam – a szavazati arányokat is figyelembe véve – nem tudja blokkolni a döntéshozatalt. Ezért az európai építkezés fejlesztésében legtöbbször a nagy tagállamok államfõi vagy miniszterelnökei játszották a meghatározó szerepet (Giscard d’Estaing, Helmut Schmidt, Francois Mitterand, Helmut Kohl vagy jelenleg Nicolas Sarkozy, Angela Merkel). Nem vitatható, hogy alkalmanként az Európai Tanácsban egy-egy kisebb ország miniszterelnöke is jelentõs szerephez, reputációhoz juthat, azonban az õ hatásuk az unió fejlõdésére korlátozottabb (Jean-Claude Juncker luxemburgi miniszterelnököt az európai integrációért elkötelezett politikusként, a Tanács elnöki posztjának egyik lehetséges várományosaként tartják számon). A Tanács üléseit megelõzi a munkacsoport és az Állandó Képviselõk Konferenciájának ülése is. A végrehajtó hatalom képviselõiként a különbözõ minisztériumok tisztviselõi és diplomatái készítik elõ a tanácsok üléseit, így sok esetben valójában nem is a miniszterek a döntések meghatározói, hanem a tisztviselõk. Egy munka-

NEMZETI SZUVERENITÁS ÉS EURÓPAI INTEGRÁCIÓ

9

csoporti ülésen egy kis és közepes tagállam mozgástere is nagyobb, a jól felkészült, idegen nyelven tárgyalóképes, szakmáját jól ismerõ köztisztviselõ olyan reputációt tud magának kivívni, amely megfelelõ ellensúlya tud lenni a nagy tagállamok érdekérvényesítõ képességének. A végrehajtó hatalom az információk birtokosa, ezért könnyen kitermelõdik egy országban az a köztisztviselõi elit, aki képes az európai ügyekben eligazodni, az eseményekre, döntésekre befolyást gyakorolni. Ezáltal a köztisztviselõi elit is kettéválik a tagállamban: kialakul a nyelveket beszélõ, Brüsszelbe rendszeresen utazó, sokszor „brüsszeli állásra” váró, versenyképes, európai ügyekkel foglalkozó köztisztviselõi elit, valamint a nemzeti, belsõ közigazgatásért felelõs, európai ügyekkel csak ritkán találkozó, kevésbé versenyképes köztisztviselõk köre. A két köztisztviselõi kör között az átjárás nem jellemzõ, az európai ügyekkel foglalkozók „magasabbrendûsége” negatív hatást válthat ki a nemzeti közigazgatással foglalkozó, nagyobb számú tisztviselõk körében. Figyelemmel arra, hogy az Európai Unióban a szakpolitikák jelentõsége a meghatározó, a politikai érdekeket képviselõ és újabb választásokat nyerni kívánó politikus miniszterek nem tudnak mást tenni, mint az európai szakpolitikákban támaszkodnak a köztisztviselõk szakmai véleményére. Ezért a tanácsülésen a miniszterek felszólalásaikban – papírjaikra támaszkodva – gyakorta az apparátus által elõkészített dokumentumot ismertetik, és az esetleges vitában való részvételük korlátozott. A Lisszaboni Szerzõdéshez csatolt, a nemzeti parlamenteknek az Európai Unióban betöltött szerepérõl szóló, tartalmilag új jegyzõkönyv elõírja, hogy a tanácsülés eredményét – beleértve az azon ülésekrõl készült jegyzõkönyveket, amelyek során a Tanács jogalkotási aktusok tervezetérõl tanácskozik – a tagállamok kormányai részére történõ továbbítással egyidejûleg közvetlenül továbbítani kell a nemzeti parlamenteknek. E szabálynak egyszerre több funkciója is van: egyrészt biztosítani tudja a miniszter, a kormány ellenõrzését (valóban azt mondta a Tanács ülésén, amit a sajtónak nyilatkozott stb.), másrészt egy elfogadott jogi aktus értelmezésénél fontos lehet, hogy a tanácsülésen a felszólalók a jogi aktust miként értelmezték. A korábbiakkal ellentétesen, az ülésen elhangzottak a jövõben nyilvánosságot kaphatnak, mely átláthatóbbá teheti a Tanács mûködését.

A bíróságok és az európai integráció A nemzeti alkotmányok és az európai alapító szerzõdések – a modus vivendi kialakítása érdekében – számos olyan kérdésre nem adnak választ, amelyek a tagállamok és az Európai Unió egymáshoz való viszonyával kapcsolatosak. A felmerülõ vitás helyzetekre egyértelmû választ nem adó nemzeti alkotmányok, az európai szerzõdések értelmezése, a viták feloldása tekintetében a nemzeti és európai bíróságok fõszerepet kapnak. Nem véletlen, hogy a XXI. században a parlamenti szupremáció helyett a bíróságok uralmáról beszélnek Európában. Az Európai Közösség Bírósága és a nemzeti alkotmánybíróságok közötti kapcsolatok jó visszatükrözõi a tagállamok és az unió viszonyának.

10

EURÓPAI TÜKÖR 2008/3

· MÁRCIUS

A nemzeti alkotmánybíróságok a nemzeti alkotmány alapján mûködnek, feladatuk a nemzeti alkotmány védelmezése, minden olyan belsõ jogszabály megsemmisítése, amely ellentétes az alkotmánnyal. Az Európai Bíróságnak feladata a szerzõdések védelmezése, a közösségi jog értelmezése és érvényre juttatása. Ennek kapcsán a nemzeti alkotmánybíróságok mind ez ideig rendkívüli óvatossággal járnak el, amikor egy közösségi jogi norma – akár csak transzpozíció következtében – látókörükbe kerül. A luxemburgi bíróság is óvakodik a nemzeti alkotmány és más nemzeti jogi normák kritikájától, a közösségi joggal ellentétes belsõ jogi normákat nem semmisítheti meg, ugyanakkor kifejezésre juttathatja, ha egy belsõ jogi norma valamely rendelkezése ellentétes a közösségi joggal. A kétfajta bíróság között évtizedek alatt – szinte egy hallgatólagos megállapodás folytán – olyan modus vivendi jött létre, mely a különbözõ bíróságok konfrontációmentes egymás mellett élését biztosítja. Ami az elõzetes döntéshozatal kezdeményezését illeti, eddig csak az osztrák, a belga és a litván alkotmánybíróság fordult kérdésekkel az Európai Bírósághoz. A „nagy országok” alkotmánybíróságai – a francia alkotmánytanács, a német alkotmánybíróság vagy az olasz alkotmánybíróság – egyelõre nem kívántak az Európai Bíróságnál elõzetes döntéshozatali eljárást kezdeményezni, ezzel kifejezésre juttatván azt is, hogy nem kívánják döntési szabadságukat korlátozni. Az utóbbi években az Európai Bíróság részérõl egyfajta aktivitás a jellemzõ, a luxemburgi bírói fórum igyekszik a tagállamok nemzeti alkotmánybíróságával – és legfelsõbb bíróságával – szoros szakmai kapcsolatot kiépíteni, bátorítani a nemzeti alkotmánybíróságokat az elõzetes döntéshozatal kezdeményezésére. Az Európai Bíróság aggodalma és erõfeszítése érthetõ. Egy 27 tagú unióban nehezebb elkerülni a tagállami jog és a közösségi jog közötti konfliktusokat, a közösségi jog primátusa veszélybe kerülhet. Nem véletlen, hogy az alkotmányszerzõdés magában foglalta a közösségi jog elsõbbségének elvét, azonban az ebben a kérdésben visszalépést mutató Lisszaboni Szerzõdést elfogadó kormányközi konferencia már csak a záróokmányhoz csatolt 17. számú Nyilatkozatban emlékeztet az uniós jog elsõbbségére. Amit tehát az Európai Bíróság 1964-ben lefektetett és kikényszeríthetõvé tett, az nem tudott áttörni sem a szerzõdések, sem a nemzeti alkotmányok szintjére, a közösségi jog elsõbbségének elve továbbra is az Európai Bíróság joggyakorlatán alapszik. Az utóbbi években néhány alkotmánybíróság bátrabb, közösségi jogot is érintõ döntést hozott. A francia alkotmánytanács 2004 júniusában akként foglalt állást, hogy egy európai irányelv transzpozícióját meg lehet tagadni akkor, ha a közösség irányelve nyilvánvalóan (manifestement) sérti a francia alkotmányt. A nyilvánvaló alkotmánysérelemre az alkotmánytanács ugyan nem hozott fel konkrét példát, de a kapott informális tájékoztatások értelmében ilyennek lehet tekinteni pl. a szolidaritás vagy a laicitás elvének esetleges sérelmét. A lengyel alkotmánybíróság az európai kiadatási irányelv nemzeti jogba történõ átültetése alkotmányossági kontrolljánál állapította meg, hogy az irányelv egyes pontjai a nemzeti alkotmányba ütköznek, így a lengyel alkotmány módosítása nélkül az irányelv átültetésére nincs mód. Mindezek a példák azt mutatják, hogy a nemzeti alkotmánybíróságok õrei kívánnak maradni a nemzeti alkotmánynak, és az európai irányelvek (kerethatározatok) nemze-

NEMZETI SZUVERENITÁS ÉS EURÓPAI INTEGRÁCIÓ

11

ti jogba történõ átültetésénél az alkotmányossági kontrollról nem kívánnak lemondani. Mindazonáltal a nemzeti alkotmánybíróságoknak a közösségi lojalitás alapelvére tekintettel figyelmeztetniük kell az alkotmányozót az uniós kötelezettségek teljesítésére. Új színfoltként fog jelentkezni az Európai Bíróság alapjogi bíráskodása is. Az eddigi szerényebb mértékû joggyakorlat a jövõben várhatóan gazdagodni fog: ezt bizonyítja az, hogy az Alapjogi Charta a szerzõdésekkel azonos jogi kötõerõt nyert, és az a célkitûzés, hogy az unió csatlakozzék az Emberi jogok és alapvetõ szabadságok védelmérõl szóló Európai Egyezményhez. Mindezek az Európai Bíróság számára rendkívül széles új értelmezési keretet biztosítanak, különösen azon ügyekben, amelyek túlmutatnak a gazdasági együttmûködésen. Az Európai Bíróságnak döntenie kell ott is, ahol az emberi jogi aspektusok egyre markánsabban jelennek meg (pl. a menekültügy kezelése, a bevándorlás, a bûnmegelõzés és a bûnüldözés, a terrorizmus elleni küzdelem). Az Európai Uniónak az alapjog irányába történõ nyitását igazolja a bécsi székhelyû Alapjogi Ügynökség létrehozása is, igaz, e szerv eddigi tevékenysége még nem igazolta a hozzá fûzött reményeket. A bírói uralom Európában azt is eredményezi, hogy egymás mellett mûködnek olyan bírói fórumok, amelyek tevékenysége egymásra hatással kell legyen. A jövõben egyáltalán nem lehet kizárni azt, hogy egy adott ügy párhuzamosan különbözõ bírói fórumok elõtt folyjék. Egy nemzeti adójogszabályt meg lehet támadni a nemzeti alkotmánybíróság és a luxemburgi bíróság elõtt is. Amennyiben eltérõ döntések születnek a különbözõ bíróságok elõtt, úgy az nem a nemzeti és az európai szintû koherenciát fogja bizonyítani. Ha az alapjogi bíráskodás területén a nemzeti alkotmánybíróságok vagy a luxemburgi bíróság nem követnék az Emberi Jogi Európai Bíróság által felállított minimumkövetelményeket, úgy a konzisztencia hiánya szintén kimutatható lenne. Mindezek olyan veszélyek, amelyekre a bírói fórumoknak, az alkotmány- és szerzõdésértelmezésre hivatott bíráknak figyelemmel kell lenniük.

Következtetések Az európai alkotmányozás elmaradt. A reformszerzõdés, azaz a Lisszaboni Szerzõdés tartalmilag sok mindent átvett a Konvent által kidolgozott alkotmányos szerzõdésbõl, mégis vannak hiányérzeteink. A szerzõdések módosítását elvégzõ Lisszaboni Szerzõdés – amennyiben ratifikációjára sor kerül – megmentette a Laekeni Deklarációval megkezdett kvázi alkotmányozási folyamatot, az alapproblémák mégis megmaradtak. Nem tisztázódott, hogy a nemzeti alkotmányokban meghatározott szuverenitás fogalom milyen tartalmi változásokon megy keresztül az Európai Unióban. Kit illet valójában a szuverenitás: az egyes országok szavazati joggal rendelkezõ polgárait (nemzeti szint), vagy az európai államok polgárait (európai szint)? A nemzeti parlamentek által vagy népszavazás útján ratifikált európai szerzõdések lehetnek-e megtestesítõi a szuverenitásnak az integráció viszonylatában? Esetleg a tagállamok kormányait tekinthetjük a szuverenitás gyakorlóinak az európai színtéren? Nemzeti szuverenitásunk nem korlátlan, a nemzeti parlamentek csak azokban az

12

EURÓPAI TÜKÖR 2008/3

· MÁRCIUS

ügyekben dönthetnek, amelyek még a hatáskörükbe tartoznak. Mindazokban a kérdéskörökben, amelyekben az Európai Unió, az európai integráció szervei hozhatnak döntést, a tagállamok mozgástere korlátozottá vált. Mindez azt is jelenti, hogy a tagállamok által átadott hatáskörök gyakorlása európai színtérre került. A Lisszaboni Szerzõdés azonban nem adott választ arra, hogy az európai integrációban kit illet a szuverenitás: a polgárokat, a kormányokat vagy a jogrendet. Mindez széles értelmezési szabadságot biztosít a tagállamok nemzeti alkotmányainak, a nemzeti parlamenteknek, a tagállamok kormányainak, valamint a nemzeti alkotmánybíróságoknak. Az Európai Bíróságra pedig újabb feladat vár: a kiszélesedett európai integráció belsõ kohéziójának és stabilitásának jog általi biztosítása. n

13 EGRY GÁBOR

Kisebbségpolitika és változó európai dimenziók Közösségépítések és identitáspolitikák I. Jelen tanulmány (bár talán pontosabb mûfaji meghatározás lenne a tudományos esszé) arra tesz kísérletet, hogy azonosítson, meghatározzon és végül elemezzen egy olyan problémát, amely az uniós csatlakozás, valamint a magyar kisebbségekre irányuló politika 1 rendszerváltást követõ párhuzamossága közepette elsikkadni látszik. A szerzõ munkájában azt próbálja meg körüljárni, hogy az integrációs folyamat egyik leglényegesebb kérdése, az európai közösség (a különbözõ felfogások szerint társadalom, nemzet stb.) alakulása milyen hatással van a kisebbségpolitikára. Vagyis kiindulópontja az a feltételezés, hogy a „nemzeti reintegráció” meglehetõsen pontatlan fogalmával jellemzett politika egyik el nem hanyagolható, ám eddig alig figyelembe vett kerete az, ahogy a szélesebb értelemben vett integráció keretei között új közösségek épülnek.

1. Bevezetés – Egy elsikkadt probléma nyomában A kérdés jellegébõl adódóan tanulmányom sok esetben inkább problémákat felvetõ, dilemmákat, alternatívákat bemutató munka. Az európai integráció, az Európai Unió jövõje korántsem jelezhetõ elõre bizonyossággal, noha jó néhány azt befolyásoló folyamat megragadható és leírható. Éppen ezért arra sem kaphatunk választ, hogy ez a jövõ tíz, húsz, harminc év múlva milyen kereteket kínál a magyar közösségekkel kapcsolatos politika számára. Lehetõségünk nyílhat ellenben annak mérlegelésére, hogy az egyes megragadható alternatívák milyen elõnyökkel és hátrányokkal járhatnak, milyen alkalmazkodást kívánhatnak meg a politikai szereplõktõl. Ebbõl következõen pedig arra is kísérletet tehetünk, hogy ki-ki a „magyar kérdéssel” kapcsolatos saját alapelveire tekintettel eldöntse: milyen uniós jövõképet támogat, tart elfogadhatónak, saját céljához vezetõnek? Mert azt már elöljáróban leszögezhetjük: felesleges illúziókat táplálni, az európai integráció meghatározó kerete marad a magyar kisebbségekkel kapcsolatos politikának. Ez persze nem újdonság, gyakorlatilag a rendszerváltás óta ez történik. Jóllehet a magyar külpolitika sokat emlegetett „hármas prioritása”, melynek érvényessége az uniós csatlakozásig megkérdõjelezhetetlen volt, elméletileg azonos súlyúnak tekintette az integrációt, a szomszédság-, illetve regionális (kelet-közép-eu1 Jóllehet a magyar kisebbségekre irányuló politikát a „köznyelv” és a tudományos elemzõk egy része kritikátlanul a „nemzetpolitika” fogalma alá sorolja, a magam részérõl fenntartásokkal élek a fogalommal kapcsolatban. A nemzetpolitika nehezen értelmezhetõ másként, mint nemzetépítõ politikaként. Ebben az esetben azonban igenis releváns tartalma van a nem kisebbségi magyarság vonatkozásában is, amit a bevett fogalomhasználat nem tükröz. Éppen ezért itt és az elkövetkezõkben lehetõség szerint alternatív megfogalmazásokat használok a pontatlan fogalom helyett.

14

EURÓPAI TÜKÖR 2008/3

· MÁRCIUS

rópai) politikát a magyar kisebbségekre irányuló politikával, a közel másfél évtized legnagyobb részében az elsõ prioritás mintegy integrálta (irányította, vagy nyelvészeti fogalommal élve: „kormányozta”) a másik kettõt. A független külpolitikának a Kalasnyikov-botrányban megnyilvánult rövid epizódját követõen ez tetten érhetõ volt már az ukrán-magyar alapszerzõdés esetében is. Az integrációs szempont nem lebecsülhetõ kényszerítõ erõvel bírt a további alapszerzõdések megkötése tekintetében, fontossága megnyilvánult a NATO Kis-Jugoszlávia ellen folytatott háborújában, amikor a magyar kormányzat – a hallgatólagos parlamenti szövetséges MIÉP felõl érkezõ politikai nyomás ellenére – zokszó nélkül volt kénytelen tudomásul venni a vajdasági célpontok bombázását. Ugyancsak revelatív lehet ebben a tekintetben a státustörvény esete, amit már a kifejezetten nemzeti retorikát használó Orbán-kormány is kénytelen volt – a joghierarchia alapelveit semmibe vevõ módon, mintegy „suba alatt” – rendeletekkel és jogi érvénnyel nem bíró „nemzetközi megállapodásokkal” módosítani, éppen az integrációs folyamat zavartalansága érdekében. Felesleges lenne tehát azt hinni, hogy a magyar kisebbségekre irányuló politika ilyen kerete az uniós csatlakozással eltûnne. Igaz, amíg a csatlakozási folyamatban a keret léte és hatásmechanizmusa meglehetõsen egyértelmû volt, addig az unión belülrõl már messze nem az. Nemcsak azért, mert a felvételi követelmények és a belsõ jog másként kezeli a kisebbségi kérdést (amin lényegében az alkotmányos szerzõdés tervezete is keveset változtatott volna, ahogy 2007 második felében a kormányközi konferencián véglegesített Lisszaboni Szerzõdés is), hanem fõként azért, mert az unión belüli helyzet sokkal markánsabbá teszi egy, a magyar kisebbségekre irányuló politikában korábban csak kevéssé érvényesült tényezõ, az identitáspolitika jelentõségét. Pedig az identitáspolitika mind az uniós jövõ, mind a magyar „reintegráció” egyik kulcsa. A különbözõ közösségi önmeghatározások, az összetartozások (szolidaritás) és az elkülönülések sokrétû és finom hálója megkerülhetetlen a tagolt közösségek mûködése és mûködõképessége szempontjából. A „politea”, a közösség, amely bizonyos közös ügyeit a közös elhatározáson nyugvó módon, együtt kívánja intézni, elsõsorban a közös önmeghatározáson alapul. Ebbõl kiindulva pedig mind a közösséggé váló unió, mind a régi közösségi formákat újraéleszteni akaró vagy szerencsésebb esetben új közösségi formákat keresõ magyarság esetében elengedhetetlen annak tisztázása, hogy mi tartja össze ezeket a közösségeket, és ebbõl következõen mi tartozik közös cselekvésük körébe. Miután azonban az elõbbi „politea”, az Európai Unió meghatározó kerete a magyar közösségeknek is, ezért annak változásai közvetlenül is befolyásolják az utóbbiak saját közösségépítését. Éppen ez teszi lényegessé és a magyar kisebbségekkel kapcsolatos politikára vonatkozóan is relevánssá az uniós közösségépítés problematikáját. Az unió közösségépítése, amelyet bizonyos mértékig Magyarország és a magyarság (annak persze elsõsorban különbözõ módon meghatározható és kialakult csoportjai) is befolyásolhatnak, elkerülhetetlenül interferál ezzel a „szubszidiáris”, alternatív közösségépítéssel. Éppen ezért szeretném ebben a tanulmányban a két probléma összefüggéseit minél alaposabban körüljárni.

KISEBBSÉGPOLITIKA ÉS VÁLTOZÓ EURÓPAI DIMENZIÓK

15

2. Magyar közösségépítés a rendszerváltás után Mindenekelõtt azt érdemes röviden számba venni, hogy miként is alakult az elmúlt 17 évben a magyar kisebbségekre irányuló politika, milyen közösségépítési alternatívák rajzolódtak ki és milyen helye volt ebben az identitáspolitikának. Természetesen hiábavaló kísérlet – és a lehetséges kereteken messze túlmutató – lenne itt most részletekbe menõen bemutatni és elemezni a magyar kisebbségekkel kapcsolatos politika változásait a rendszerváltástól kezdve egészen máig.2 Egy ilyen összefoglalásnak ezen a ponton sokkal inkább az lehet a célja, hogy rámutasson az identitáspolitika és a közösségépítés szempontjából megkerülhetetlen tényezõkre (a magyar kisebbségekre irányuló politika egyfajta – nem intézményes vagy jogi – keretére) és felvesse azt a problémát, hogy vajon az eddigi politika, minden elismerésre méltó törekvésével és eredményével együtt, képes volt-e önmaga ilyen módon meghatározott adottságait felismerni, azokhoz alkalmazkodni, illetve adott esetben azokat tudatosan megváltoztatni. Az elsõ lényeges tényezõ a sorban az, hogy a magyar kisebbségekre vonatkozó politikának már a kezdetektõl fogva nehezen megkerülhetõ reparációs igényekkel kellett szembenéznie. Magyarország, ezen belül is a magyarországi politika kapcsolatainak meghatározó része volt valamiféle jóvátételi igény. Ez hol homályosan, hol egyértelmûbben jelentkezett, de valamilyen formában máig érzékelhetõ. A reparációs igény nem egyetlen forrásból táplálkozott és táplálkozik. A rendszerváltás egyik fontos pillanata volt (már amennyiben beszélhetünk egyetlen pillanatról), amikor a hivatalos politika a magyar kisebbségek irányába megváltozott. (Társadalmi szinten a romániai falurombolás elleni tüntetés fejezte ki legnyilvánvalóbban ezt a változást.) Ugyanakkor ennek a változásnak a hallgatólagos alapvetése az volt, hogy a Kádár-korszak legnagyobb részében a hivatalos Magyarország nem merítette ki a lehetõségeit, és nem foglalkozott kellõ mértékben és módon a problémával.3 Éppen ezért a szereplõk jelentõs része számára az újonnan kialakuló kapcsolatrendszernek ez a jellegzetessége teljességgel természetes volt.4 A magyar kisebbségeket kompenzálni kell azért, hogy Magyarország, az „anyaország” korábban nem vállalta fel „természetes” feladatát. 2 És persze arról sem feledkezhetünk meg, hogy a témában kiváló, részletes munkák állnak rendelkezésünkre. Kezdve Gyõri Szabó Róbert: Kisebbségpolitikai rendszerváltás Magyarországon. A Nemzeti és Etnikai Kisebbségpolitikai Kollégium és Titkárság történetének tükrében. (1989–1990) Bp. Osiris 2001. könyvétõl Bárdi Nándor: Tény és való. Pozsony, Kalligram 2004. munkáján át a Tabajdi Csaba szerkesztette tanulmánykötetekig. Tabajdi Csaba (szerk.): Mérleg és számvetés. A magyarságpolitikai rendszerváltás kezdete, Bp. 2001; Uõ. (szerk.): Magyarságtudat és megélhetés. Az Európai Ifjúsági Akadémia 1999–2001. évi balatonszemesi tanácskozásainak anyaga. Bp. 2002; Keletrõl nyugatra Európa közepén. Magyarország és a magyar nemzet az új Közép-Európában. Bp. 2006. 3 Bár a magyar kisebbségekre irányuló politika itt bemutatandó feltételrendszerét nem érinti, érdemes megjegyezni, hogy a vonatkozó történeti kutatások már árnyalták a képet, és várhatóan még inkább árnyalni fogják. Lásd Földes György: Kádár János és az erdélyi magyarság. In: Uõ.–Gálfalvi Zsolt (szerk.): Nemzetiség – felelõsség. Írások Gáll Ernõ emlékére. Bp., Napvilág Kiadó, 2005. 55–107. valamint Uõ.: Magyarország, Románia és a nemzeti kérdés. Bp., Napvilág Kiadó, 2007. 4 Meg kell természetesen említeni azt is, hogy a Kádár-korszakkal kapcsolatos ilyen jellegû ítéleteknek számos esetben félreismerhetetlenül politikai céljuk volt az utódpártként azonosított MSZP inszinuálása is.

16

EURÓPAI TÜKÖR 2008/3

· MÁRCIUS

Ennek aztán minden bizonnyal szerepe volt abban is, hogy másfajta reparációs igények is megjelenhettek a magyar-magyar kapcsolatrendszerben. Mindenekelõtt a kisebbségi lét vélt és valós hátrányainak kompenzálása – az anyaország részérõl. Ez tulajdonképpen még a két világháború közti idõszakra vezethetõ vissza, a Makkai Sándor – korábban az erdélyi református egyházkerület püspöke, majd áttelepülése után a debreceni református teológia tanára – által megfogalmazott kisebbségi létparadoxon eszméjére.5 Makkai, részben saját kivándorlását, a korábban általa erõteljesen képviselt transzszilvanizmussal való szakítását indokolandó, részben azonban egy korszak tanulságait levonva,6 azt állítja ebben a mûvében, hogy a kisebbségi lét embertelen, ezért lehetetlen is. Bár vitapartnerei számos ellenérvet sorakoztattak fel vele szemben, végsõ soron a probléma – filozófiai értelemben – máig megoldatlan.7 Makkai érvelését felbontva arra juthatunk, hogy az általa azonosított paradoxon lényegét a nemzetállami lét adja. Makkai számára a nemzetállam a viszonyítási pont, ez a nemzeti lét legteljesebb, legkiterjedtebb lehetõségének biztosítéka, amibõl logikusan következik, hogy a kisebbségi létet a megfosztottság, a korlátozott élet és lét jellemzi, ami morálisan elfogadhatatlan.8 Ez a felfogás érthetõ módon vezet kompenzációs igényekhez, méghozzá olyan módon, hogy azok az ideálisnak és legmagasabb rendûnek tekintett nemzetállami lét biztosította lehetõségeket nyújtsák. A magyar-magyar viszonyban a rendszerváltást követõen számos ilyen igény jelentkezett. Ezek egy idõ után túl is léptek a kisebbségek esetében általában elfogadott kulturális-oktatási szférán, és kiterjedtek szociális területre, a magyarországi jogokra, majd késõbb már az államjogi kötelék megteremtéséig jutottak el. De ide sorolhatjuk azokat a követeléseket is, amelyek Magyarországtól elvárják, hogy nemzetközi fórumokat és a kétoldalú nyomásgyakorlás eszközeit alkalmazva kiharcoljon egy-egy politikai, jogi vagy intézményes követelést, tekintet nélkül arra, hogy vane erre reális lehetõsége vagy nincs. (A legutóbbi idõbõl a Bolyai Egyetem kérdését lehet ide sorolni.)9 5 Makkai Sándor: Nem lehet. In: Cseke Péter–Molnár Gusztáv (szerk.): Nem lehet. A kisebbségi sors vitája. Bp. Héttorony Kiadó 1988. 6 Lásd: K. Lengyel Zsolt: A regionális öntudatosságtól a nemzeti öncélúságig – és vissza. Makkai Sándor transzszilvanizmusáról. In: Korunk 8 (1997) Nr. 8, 110-121. 7 Legutóbbi összefoglalása és elemzése: Veres Károly: Egy létparadoxon színe és visszája. Kolozsvár, 2003. 8 Felettébb érdekes azonban, hogy Makkai katolikus kortársa, Márton Áron, jóllehet református „kollégájának” a kisebbségi sors embertelenségérõl vallott nézetei lényegét osztotta, a nemzetállamokkal kapcsolatban is szkeptikus volt. Úgy vélte, hogy a nacionalizmus embertelensége is bebizonyosodott. Éppen ezért Márton Áron nem is tudott politikai megoldást javasolni az „erdélyi kérdésre”, csak erkölcsit. Lásd: Márton Áron püspök húsvéti szózata. 1945. március 24. Gyulafehérvár. Nyomtatvány. PIL 847. f. (Jordáky-hagyaték) 8. õ. e. 96–99. fasc. Márton Áron püspök beszéde Krisztus király ünnepén Kolozsváron, 1945. október 28-án. H. n. [Gyulafehérvár], é. n. [1945]. Az Erdélyi Katolikus Akció füzetei. Valamint levelét Petru Groza miniszterelnökhöz 1946. január 20-áról. In: Szalay Jeromos: Vértanú püspök vértanú népe. Márton Áron erdélyi püspök, hitvalló és szabadsághõs. Párizs, é. n. [1952]. 136–142. 9 Tulajdonképpen erre a felfogásra épít az a retorika is, amely szerint ha Magyarország elég aktív lett volna a kisebbségi jogok melletti fellépésében, akkor már régen elérhetõ lett volna valamely kisebbségi célkitûzés, pl. az autonómia.

KISEBBSÉGPOLITIKA ÉS VÁLTOZÓ EURÓPAI DIMENZIÓK

17

Bármennyire abszurdnak is tûnik azonban némely ilyen jellegû igény, azzal mindig érdemes tisztában lenni, hogy a kisebbségek tényleges, nem csak a nemzetállami lét ideáltípusa nyújtotta mércéhez képest történõ jogkorlátozása évtizedeken át fájó valóság volt. A represszív nemzetállami politikák trendszerûen, fokozatosan egyre korlátozottabb területre szorították vissza a magyar közösségeket, a korábban élvezett jogok hatalmi eszközökkel történõ korlátozása, elvétele valós társadalmi tapasztalat, élmény volt. Mindez egy újabb, nem elhanyagolható forrását jelentette a reparációs igényeknek, ezzel kijelölve az elsõ rendszerváltás utáni évek kisebbségi politikai programjainak fõ elemeit is. (Például az iskolák, ingatlanvagyon, erdõk viszszaszerzése Romániában, a nyelvhasználati jogok kiterjesztése, szobrok újraállítása vagy felállítása, utcanevek stb.) Így aztán a kisebbségi magyar közösségek számára a jóvátételi igény nagyon is reális alapokon nyugodva vált a legfontosabb közéleti problémává. A kérdés legfeljebb az lehet, hogy az elmúlt közel két évtized változásai után mennyire indokolható ennek a nagy súlya, és vajon képes lenne-e Magyarország az egyes szomszédos nemzetállamoktól átvenni a kompenzatorikus szerepet. Egy második, a kereteket nagymértékben meghatározó tényezõ az ünnepélyesség súlya a magyar-magyar kapcsolatrendszerben. Részben éppen a reparációs igények miatt, a magyar-magyar „találkozások”, interakciók egy jelentõs részét a résztvevõk csak kifejezetten ünnepélyes formában tudták és tudják elképzelni.10 Ez az ünnepélyesség sajátos teret is teremt, hiszen a nemzeti egységet van hivatva hangsúlyozni, azonban azzal, hogy kiemeli a találkozást, az interakciókat a mindennapi, normális lét terébõl, és speciálisnak, különlegesnek állítja be azokat, maga is hozzájárul a határteremtés folyamatához Magyarország és a kisebbségi közösségek között. Ezzel párhuzamosan azonban – amint azt alább részletesebben is kifejtem – a sajátos, politikailag kevéssé értelmezhetõ, több állami intézményrendszerbe tagolódó magyar nemzet, mint egységesként kezelt közösség esetében sok szempontból éppen ez a szimbolikus irányultságú ritualizáció az egyedüli lehetõség a közösség effektívnek tûnõ kialakítására. Nem szabad azonban megfeledkeznünk arról sem, hogy a reparációs igénybõl következhet egy sajátos alá-fölérendeltségi viszony Magyarország és egyes kisebbségek között, amelyben a kisebbségi közösség nem képes elhárítani a magyarországi beavatkozást.11 Az ünnepélyességnek is megvannak a maga különbözõ társadalmi tényezõi, túl a már említett kompenzációs igényen is. A rendszerváltás után alakuló magyarmagyar viszonyrendszert nyugodtan tekinthetjük az újrafelfedezés történetének is. A magyar – fõképpen a romániai – kisebbségek kérdése a rendszerváltó folyamatban is komoly szerephez jutott. (Nem utolsósorban Románia volt az elsõ országok 10 Elsõsorban a magyarországi politikusokkal való találkozásokra vonatkozóan, de általánosabb érvénynyel kiváló esettanulmány: Bíró A. Zoltán: Erdélyi korteskörutak. Avagy mit takar a nemzeti találkozások ceremóniája? In: Uõ.: Stratégiák vagy kényszerpályák. Tanulmányok a romániai magyar társadalomról. Pro Print Könyvkiadó – KAM – Regionális Antropológiai Kutatások Központja. Csíkszereda 1998. 159–166. 11 Ennek legizgalmasabb elemzése Huncik Péter tanulmánya az „etnikai immundeficites szindrómáról”. Huncik Péter: Etnikai immundeficites szindróma – EIDS. Beszélõ 2003/1–2. (http://beszelo.c3.hu/ 03/0102/10huncik.htm)

18

EURÓPAI TÜKÖR 2008/3

· MÁRCIUS

egyike, amelyhez képest a magyar társadalom látványosan demokratikusként határozhatta meg önmagát, akár a falurombolás kapcsán, akár a decemberi véres rendszerváltás idején.) Viszont a korábbi politika – a nacionalizmus elleni fellépés jegyében – a nyilvánosságban kevéssé szerepeltette a problémát. Ebbõl egyfajta ráismerés érzése következett, ami az elsõ idõszakban joggal tette ünnepélyessé az egyszerû találkozásokat is. Az újrafelfedezés élménye természetesen azzal is összefügg, hogy az 1989–90 elõtti években a magyarországiak és a kisebbségi magyarok közti interakciók lehetõsége – mindenekelõtt Románia irányában – meglehetõsen szûkre szabott volt, és a Ceausescu-korszak vége felé még ritkábbá vált. Ez is abba az irányba hatott, hogy egy-egy ilyen találkozás annál ünnepélyesebb legyen, akár Magyarországon került rá sor, akár Romániában.12 A ritkaság egyúttal inkább az összekötõ elemeket emelte ki mindkét oldalon. A rendszerváltást követõen azonban a magyar-magyar találkozások száma intenzíven nõtt, mára ez szinte mindennapos élménnyé lett, ami természetesen egyre inkább a különbségekre helyezi a hangsúlyt ezekben az esetekben is, noha az alapbeállítódás még mindig az ünnepélyességet várná el.13 Megint csak az elõzõ problémához, az ünnepélyességhez szorosan kapcsolódva határozható meg a harmadik lényeges tényezõ a magyar kisebbségekre irányuló politika kapcsán: a szimbolikus szféra kiemelt jelentõsége. Szinte már közhely, akár leíró módon, akár némileg kárhoztatva felemlegetni, hogy ezek a magyar közösségek túlzottan ragaszkodnak a szimbolikus aktusokhoz, nem hajlandók a „valóság”, a realitások felé fordulni, és ezt némely magyarországi politikai erõk ki is használják.14 Jóllehet mindez jelentõs részben igaz is, nem tekinthetünk el attól, hogy bizonyos strukturális kényszerek is léteznek, melyek a magyar-magyar kapcsolatrendszert a szimbolikus szféra felé fordítják. Az elsõ ilyen strukturális meghatározottság a közösség kialakításának problémája. Tagadhatatlanul létezik egy erõs – a kisebbségi nyilvánosságban folyton megjelenõ – igény arra vonatkozóan, hogy Magyarország és a magyar kisebbségi közösségek egyetlen, szoros közösségként fogalmazzák meg önmagukat. (Tanulságos ebbõl a szempontból az a racionális szemszögbõl szinte már érthetetlen vita, ami a státustörvény módosítása során a nemzet és az „egységes nemzet” fogalmát ellentétes értelmûnek fogta fel, holott a nemzet egyetlen definíciója sem nélkülözi az egységet, így a jelzõ használata legalábbis redundáns, ha nem egyenesen a homogén nemzetet elõfeltételezi.) A közösségek tagjai azonban azok létével kapcsolatban rendszerint a puszta érzelmi szolidaritáson túlmenõ elvárásokat támasztanak. Az összetar12 Ehhez vegyük hozzá azt is, hogy a magyarországi mindig egy másik világból érkezett, ahol nem kellett félni a titkosrendõrségtõl, volt áru és olvasható újságok is, és általában úgy jött, hogy hozott valami tiltott gyümölcsöt magával. 13 Az interakciók jelentõségérõl a csoporttudatban és az identitás alakításában alapvetõ jelentõségû Rogers Brubakers–Feischmidt Margit–Jon E. Fox.–Liana Grancea: Nationalist Politics and Everyday Ethnicity in a Transylvanian Town. 2006. 14 A széles körû erre vonatkozó irodalomból érdemes kiemelni Törzsök Erika programadó cikkét: Színes szõttes. Milyen kisebbségpolitikára van szükség? In A Hét. Új folyam 4. évf. 19. sz. 2006. május 19.

KISEBBSÉGPOLITIKA ÉS VÁLTOZÓ EURÓPAI DIMENZIÓK

19

tozás valamifajta kézzelfogható jelét igénylik, azt, hogy az egy közösséghez tartozás társadalmi szituációkban, interakciókban is jelentkezzen, kifejezésre jusson. Legyenek olyan helyzetek, ahol ugyanolyannak érezhetik magukat, mint a magyarországiak, és egyúttal kifejezésre jut a többségiek különbözõsége is. Ezen túlmenõen pedig igényként szokott jelentkezni, hogy a közösség ügyeiben közös döntéshozatal valósuljon meg. Viszonylag könnyen belátható, hogy ezeknek az elvárásoknak leginkább egy jogilag körülírt, az azonos jogállást meghatározó és egy közös politikai döntéshozatali mechanizmust is kialakító struktúra felel meg. Ennek megvalósíthatósága azonban Magyarország és a magyar közösségek viszonyában felettébb kétséges. Nemcsak a különbözõ állami szuverenitások miatt, hanem azért is, mert az egyes magyar közösségek szociológiai valóságait, mindennapos kultúráját, társadalmi tudását – sok hasonlóság mellett – számottevõ különbségek is jellemzik. Ráadásul a közös – tehát közösségi – ügyek sora sem határozható meg egyértelmûen, illetve ha erre a meghatározásra sor kerül, akkor inkább a különbségek fognak dominálni, hiszen a mindennapokban leginkább érzékelt kérdések – munka, szociális rendszerek, adórendszerek, egészségügy stb. – biztosan nem kerülhetnének be a közös ügyek közé. Ezzel szöges ellentétben, a szimbolikus szférában – egyelõre – még nem a különbségek dominálnak. A nemzeti ünnepek és emléknapok, a nemzeti panteonba tartozók közös emlékezete nem elválasztó, hanem összekötõ jellegûek. Éppen ezért az ünnep lesz az összetartozás elsõdleges manifesztációja. Természetesen az ünnep egy a magyarságnál jogilag, intézményesen és társadalmi tudását tekintve sokkal egységesebb közösségben is hasonló funkciót tölt be. A magyarság esetében azonban lényegében ez az egyetlen olyan tényezõ, ami az azonosság jegyeit kölcsönzi a közösség minden tagjának, míg más nemzetek, közösségek esetében egyéb tényezõk is szóba jönnek, jöhetnek. Mindebbõl az következik, hogy egy – egyébként természetes, és már 1918 elõtt megindult folyamatok nyomán – a magyarhoz hasonló mértékben töredezett közösség esetében szinte csak a szimbolikus szféra alkalmas a közösség egységének kifejezésére. Innen nézve a szimbolikus kérdések folytonos napirendre vétele és kiemelt szerepe nem anomália, hanem az egyedüli lehetõség. Ezzel szorosan összefügg az a mód, ahogyan a kisebbségi nyilvánosságban a történelem megjelenik.15 Az ezzel összefüggõ diskurzus alapvetõen egy szenvedéstörténetet formál meg, amely arra hivatott, hogy elleplezze: a nemzettudat hagyományos, ma is virulens formája számára oly fontos egységes nemzeti történelemnek 1918-ban még a lehetõsége is megszûnt. A különbözõ részközösségeknek saját történelme van, ezek idõnként összeérnek, idõnként egybefolynak, kelet-közép-európai és nemzetközi meghatározottságok miatt sok hasonlóságot is mutatnak, de egységükrõl csak igen szûk értelemben lehetne beszélni. Ezzel szemben a szenvedéstörténet képes arra, hogy a közéleti diskurzusban az 1918 óta eltelt idõszakot a nemzet egységes, közös szenvedésének állítsa be. Ezt szimbolikusan is képes kifejezni, egyfajta szakralizálással (pl. a trianoni kálvária Sá15 Egry Gábor: Miért kell nekünk Trianon? A Hét. Új folyam 2. évf. 20. sz. (2004. máj. 20.) http://ahet.ro/ dossziek/tortenelem—-tarsadalomtudomany/miert-kell-nekunk-trianon-1224-101.html

20

EURÓPAI TÜKÖR 2008/3

· MÁRCIUS

toraljaújhelyen), de a két világháború közti erdélyi református teológusok még teológiai megalapozására is képesek voltak.16 A felfogás lényege ma az, hogy a magyar történelem – a magyarországi is – Trianon óta csak romlás és szenvedés, és mihamarabb megváltásra van szükség. Noha a megváltás lehetséges módozatai kapcsán vannak különbségek, de magában a megváltásigényben egység tapasztalható. Ezen a ponton mindez összekapcsolódik mind az ünnepélyesség problémájával (elvégre a magyar-magyar találkozás innen nézve nem egyéb, mint a gyászolók találkozása), mind a reparációs igényekével. Hiszen ha a szenvedés folyamatos, ma is tartó, akkor a jóvátételi igények csak még megalapozottabbak lesznek. Éppen ez határozza meg a magyar-magyar viszonyban a kisebbségi magyar közösségek elváráshorizontját Magyarországgal szemben. A közösség létének folyamatos kifejezésre juttatása az egyik igény, ami a szimbolikus tartalmak felértékelése mellett állandóan elõhívja a kvázi-nemzetállami struktúrák kialakítására irányuló igényeket is. A másik igény a reparáció – a szenvedések és olykor a magyarság védõbástyájaként vívott küzdelem kompenzálása –, ami éppen a kvázi-nemzetállami kívánalmak jegyében – tehát a közösség létét is kifejezendõ –, szociális, munkaerõ-piaci, intézményfinanszírozási stb. problémák Magyarország által történõ megoldásának az igényét is elõhívja. Mindezek a tényezõk egy sajátos percepciós mezõt rajzolnak ki, ami tulajdonképpen nem más, mint a magyar-magyar viszonyra irányuló politika eddig kellõképpen figyelembe nem vett identitáskerete is. Ebben a diskurzusban a „valóságot”, a világot úgy fogják fel, hogy abban a közösségi létezés adekvát formája a nemzetállam (lásd Makkai létparadoxonának folyamatos újratermelõdését). E nélkül a nemzet közösségi léte korlátozott és alacsonyabb rendû, a valamitõl való megfosztottság jellemzi. Ugyanakkor a reparációs igény a nemzetállam kitüntetett szerepével társulva sajátos diszkurzív szerkezeteket hoz létre. Ezek közös jellemzõje a valamire való megkérdõjelezhetetlen jogosultság, a valamitõl való megfosztottság, az állandó hiány kifejezésre juttatása. Magyarország ezekben a diszkurzív szerkezetekben a lehetséges nemzetállam, aminek nemcsak kompenzációt kell nyújtania, hanem ezen túlmenõen a nemzetállami lét biztosításával újra kell alkotnia a közösséget is. (Mindez ebben a rendszerben egyáltalán nem jár együtt szükségszerûen nyílt vagy latens revíziós igényekkel.) Ugyanakkor a kisebbségeket – különbözõ okokból – jobb, igazabb magyarnak állítja be, akik ezzel csak még inkább rászolgáltak igényeik teljesítésére. Az anyaország ellenben legalábbis ne szóljon bele a kisebbségek ügyeibe, sõt egyáltalán ne is fogalmazzon meg velük szemben kritikát.17 Ehhez a diszkurzív kerethez ter16 Tavaszy Sándor: Isten tette nemzetünk életében. In Az Út 1940. 220–226. A 2. bécsi döntés eufóriájában Tavaszy úgy vélte, hogy a két évtizedes szenvedés megedzette, társadalmilag felkészítette küldetésére az erdélyi magyarságot, hiszen nekik kell a társadalmi reformot képviselniük Magyarországon. 17 Ennek legextrémebb formái már eljutnak egy sajátos nemzeti közösség kiépítéséhez is, amelyben a kisebbségi magyarság minden szempontból (szociális rendszerek, adózás, munkajog) Magyarországhoz tartozna, miközben – a szerzõk szerint – továbbra is jelenlegi „szállásterületein” maradna. Lásd pl. Borbély Imre: A magyar állampolgárság akadálytalan odaítélése minden azt igénylõ magyarnak és az erdélyi magyar autonómia. In: Magyar Kisebbség, 2004. 1–2 sz. http://www.jakabffy.ro/magyar kisebbseg/pdf/2004_1-2_06_borbelyi.pdf

KISEBBSÉGPOLITIKA ÉS VÁLTOZÓ EURÓPAI DIMENZIÓK

21

mészetesen sajátos identitásszerkezet is kapcsolódik, amit éppen a diskurzus állandósága segít rendre újratermelni.18 Ez az identitás minden bizonnyal rányomta bélyegét az európai integrációs folyamatoknak a kisebbségeken belüli értelmezésére is. A kvázi-nemzetállami fókuszból és a reparációs igényekbõl következõen az uniós csatlakozás fõ értelmeként Trianon „jóvátételét” jelölték meg,19 jóllehet az akkor végleg megszûnt egységes nemzetállamhoz képest egészen más struktúrák határozzák meg a kisebbségi közösségek létét a csatlakozást követõen. A csatlakozási folyamat fókusza sokkal inkább Magyarországra esett (végre „szabad” lesz a munkavállalás, nem kell 300 eurót felmutatni a határon, ha Magyarországra utazunk, lesz határ menti együttmûködés magyarok és magyarok között stb.),20 nem pedig az európai közösségre. Az unió mindenekelõtt puszta intézményi keretként volt jelen, a közösséget kizárólag a magyarság jelentette. Ennek az identitásnak a léte adja azt a keretet, amit a politikának – miután az elmúlt 17 évben aktív identitáspolitikáról, új identitást generáló diskurzusok kialakításáról nem beszélhetünk – ki kellett töltenie intézményekkel és politikai cselekvéssel. Az egyik ilyen irány a kapcsolatrendszer intézményesítése volt, kezdetben egy megfelelõ kormányzati intézményrendszer kiépítésével (Kisebbségpolitikai Kollégium, Határon Túli Magyarok Hivatala, minisztériumi osztályok), majd a kisebbségi közösségek saját intézményesülési folyamatainak kiteljesedése után a koordinatívnak indult, de hamar elsõsorban szimbolikus funkciót öltött magyar-magyar csúcs és utóda, a Magyar Állandó Értekezlet (MÁÉRT) kialakításával. (Azóta megszületett még a Kárpát-medencei Magyar Képviselõk Fóruma és a Határon Túli Magyar Szervezetek Fóruma is, ezek azonban a kezdetben csak informálisan, 2006 végével formálisan is megszûnt MÁÉRT helyettesítésére jöttek létre.) Ezeknek az intézményi bázisán indulhatott meg a támogatáspolitika kiteljesítése, amit végül a kedvezménytörvény foglalt valamiféle keretbe. A támogatáspolitika hol alkalmazkodott a kisebbségi közösségeken belül zajló nemzet- és intézményépítõ folyamatokhoz, hol megpróbálta befolyásolni azokat (pl. a Sapientia vagy a Sellye János Egyetem megalakítása), de összességében a fentebb vázolt keretekhez szinte teljesen igazodott, hiszen a támogatási formák kiterjesztésével (fõként az iskolalátogatási támogatással) próbált olyan alanyi jogcímû szociális juttatásokat teremteni, amelyek a közösség „egységét” a szimbolikus szférán túl is kifejezésre juttathatták, megpróbálkozott a jóvátételi és kompenzációs igényeknek is megfelelni, és ami talán még lényegesebb, nem kérdõjelezte meg a kisebbségi diskurzust és identitást.21 18 Erre részletesebben lásd: Egry Gábor: Egy illúzió tizenöt éve. In A Hét új folyam 4. évf. 10. sz. 2006. március 23. http://regi.ahet.ro/belso.php3?action=cim&name=2178 19 Egry: Miért kell nekünk Trianon? 20 Még egy beszédes példa erre, hogy a székelyföldi települések legtöbbjének, olykor a nagyobbaknak is, rendszerint csak magyarországi testvértelepülései vannak, holott az unió vonatkozó programjai segítségével vélhetõen problémamentesen találhatnának nem magyar testvértelepüléseket is. 21 Ez azért különösen lényeges, mert a különbözõ kormányzatok és a területtel foglalkozó különbözõ szakpolitikusok természetesen eltérõ feltételrendszert és célokat rendeltek a támogatásokhoz. Például a Horn-kormány idején racionálisabb, gazdasági célokat is szolgáló és átláthatóbb támogatási rendszert próbáltak létrehozni.

22

EURÓPAI TÜKÖR 2008/3

· MÁRCIUS

Különösen jól látszik ez a legutolsó kormányzati reform esetében.22 A támogatási politika látszólag gyökeres változása – projektfinanszírozás, az elszámoltatási rendszer uniós normákhoz való közelítése, uniós társfinanszírozás súlyának növelése, uniós programok felé orientálás – közepette a kormányzat gyakorlatilag kritika nélkül vette át a korábbi diszkurzív szerkezeteket. Igaz, ennek retorikája már nem szimbolikus jóvátételt ígért, hanem csak annyit, hogy Magyarország majd egyedül „modernizálja” és az unióhoz kapcsolja a kisebbségi közösségeket. Ez azonban lényegét tekintve még mindig ugyanaz a diskurzus, ugyanúgy a problémák megoldását és kompenzációt ígér. Mindennek a legfontosabb tanulsága az, hogy a magyar kisebbségekre irányuló politika számára egyedül az aktív identitáspolitika rejt(ett) valamiféle kitörési pontot. Amíg a politikai cselekvõk elfogadják a fennálló diszkurzív szerkezeteket és identitásmintákat, addig a legjobb és legátláthatóbb, leghatékonyabb intézményes megoldások sem fogják nyugvópontra juttatni a „magyar kérdést”.

3. Az EU: kisebbségpolitikai referencia, kívülről nézve Mindezek alapján nem meglepõ, hogy a magyar kisebbségekre irányuló politika, illetve a magyar kisebbségi politika számára az EGK majd az EU is fõként intézményként és a nemzetközi politika szereplõjeként jelent meg. Hiba lenne persze azt állítani, hogy e mögött puszta szûklátókörûség, esetleg dilettantizmus állt volna. Amikor a rendszerváltást követõen gyorsan világossá lett, hogy a régi rendszerek bukása és a meginduló demokratizálódási folyamatok minden pozitív hatásukkal együtt sem eredményezik önmagukban a kisebbségi jogok gyors bõvülését, és végképp nem jelentik a kisebbségek igényeinek kielégítését, kevés egyéb lehetõség kínálkozott, mint a nemzetközi porondon keresni támogatókat. A kisebbségi kérdés nemzetköziesítésének amúgy is voltak hagyományai (elég itt csak az Egyesült Államokban Ceausescu Romániája kapcsán kifejtett lobbitevékenységre, vagy a magyar emigráció orgánumaiban, pl. a párizsi Magyar Füzetekben megjelentetett írásokra utalni), és az újonnan kialakuló demokráciák helyzete, stabilitása amúgy is jelentõs mértékben függött a külsõ tényezõtõl. Így a nemzetközi tényezõk szerepe könnyen felértékelõdött, különösen azt követõen, hogy minden rendszerváltó ország kinyilvánította: minél hamarabb az euroatlanti integrációs szervezetek tagja kíván lenni. Ez azonban korántsem jelentette azt, hogy a nemzetköziesítés problémamentes és feltétlenül eredményes stratégiának ígérkezett. Különösen Jugoszlávia felbomlása idején vált világossá, hogy a kisebbségi kérdés olvasata legalábbis kettõs. Jóllehet egyfelõl a kisebbségi jogok egy bizonyos szintje iránt látszólag minden nemzetközi tényezõ elkötelezett, másfelõl az erõszaktól, háborútól, elszakadástól és instabilitástól való félelem éppen a kisebbségi követelések fékezése irányába is hathat. Ezzel együtt is világos, hogy a nemzetköziesítés stratégiája ebben az idõszakban ko22 Az ezzel kapcsolatos dilemmákra lásd: Egry Gábor: Fontos mondatok – súlyos kérdések. In A Hét új folyam 4. évf. 23. sz. 2006. június 21. http://regi.ahet.ro/belso.php3?action=cim&name=2343

KISEBBSÉGPOLITIKA ÉS VÁLTOZÓ EURÓPAI DIMENZIÓK

23

moly eredményekkel járt (az Európa Tanács 1201-es ajánlása, az ET Kisebbségi keretegyezménye, a Regionális és Kisebbségi Nyelvek Chartája, önkormányzati charta stb.).23 Bár ezek legtöbbje az EU-nál lazább, viszont fokozatosan tényleg egész Európára kiterjedõ Európa Tanács keretei közt született meg, ennek az integrációs szervezetre is nem lebecsülhetõ hatása volt. Ezen a téren az unió legfontosabb lépése kétségtelenül a tagjelöltek felvételi kritériumait megfogalmazó ún. „koppenhágai kritériumok” kialakítása volt.24 Tekintettel arra, hogy az átmeneti országok (némi versenyfutástól sem mentesen) egytõl egyig benyújtották tagfelvételi kérelmeiket a Közös Piachoz, majd az EU-hoz, a kritériumok betartása a csatlakozás explicit feltételévé vált. Igaz, hiába szerepelt ezek között egyértelmûen a demokratikus és jogállami berendezkedés, valamint a kisebbségi jogok tiszteletben tartása, a szöveg nem jogi, hanem inkább politikai igénnyel született, így folytonos mérlegelés tárgya lehetett a feltételek teljesítése. Éppen ez a folytonos számonkérhetõség és számonkérés volt az egyik tényezõ, ami a hagyományos nemzetközi jogi-normatív megközelítés érvényességét fenntartotta. A felvételi kritériumok, jóllehet a klasszikus „soft law” kategóriájába tartoznak, a nemzetközi jog anyagában mégis szinte példátlan módon kikényszeríthetõk voltak. Elvégre az országjelentések és a tárgyalási folyamat bármelyik pillanatban lehetõséget adtak hatékony – és tekintettel az egyes országok integrációbarát közvéleményére, a politikai elitre nézve felettébb káros következményekkel fenyegetõ – lépések megtételére. Az integrációs folyamat kezdeti elhúzódása, a remélt csatlakozás idõpontjának folytonos kitolódása nyomán pedig az országjelentéseknek való megfelelés kényszere már-már habituálissá vált. Ennek a kisebbségi szempontból kétségtelenül sikeres periódusnak lényegében a folytatását jelentette, hogy miután az Európai Tanács 2001. december 14–15-i, laekeni ülését követõen az állam- és kormányfõk nyilatkozatot adtak ki az unió jövõjérõl25, és ezzel összehívták az alkotmányos szerzõdést elõkészítõ Konventet, megkezdõdött a küzdelem azért, hogy az eljövendõ alkotmány határozottan utaljon a kisebbségi jogokra, adott esetben tegye õket számon kérhetõvé is. Végül a szerzõdés tervezetében és az állam- és kormányfõk által jóváhagyott változatban is szerepelt egy utalás a kisebbségi jogokra az elsõ rész, elsõ cím, I-2 cikkely részeként és az Alapjogi Charta diszkriminációmentességi paragrafusában. (III. cím II-81 cikkely)26 Bár a szerzõdés kialakítása során már nyilvánvalóvá lett egyfajta „kisebbségi jogi fáradtság” is – a határozottabb hivatkozást és szabályozást, a közösségi jogok említését végül elvetették –, maga a szerzõdés és a körülötte lefolyt vita látványo23 Ezek szövege magyarul megtalálható: Az Európa Tanács egyezményei. Strasbourg-Budapest, Conseil de L’Europe-Osiris. 1999. 24 European Council in Coppenhagen 21-22 June 1993. Conclusions of the Presidency. 14. o. http://ue. eu.int/ueDocs/cms_Data/docs/pressdata/en/ec/72921.pdf 25 LAEKEN DECLARATION ON THE FUTURE OF THE EUROPEAN UNION. http://european-convention. eu.int/pdf/LKNEN.pdf 26 Draft Treaty establishing a Constitution for Europe. http://european-convention.eu.int/DraftTreaty. asp?lang=EN, Treaty establishing a Constitution for Europe http://eurlex.europa.eu/JOHtml.do?uri=OJ:C:2004:310:SOM:EN:HTML

24

EURÓPAI TÜKÖR 2008/3

· MÁRCIUS

san fejezi ki az EU-val kapcsolatos kisebbségpolitikai elvárásokat és várakozásokat. Ezek szerint az EU egy nemzetközi szervezethez hasonlóan teljesítse azok kisebbségpolitikai feladatát: alkosson kisebbségi normákat és kényszerítse is ki azokat. Miután a rendszerváltást követõ elsõ évek csalódásai után, az 1990-es évtized közepétõl a magyar kisebbségek életében érezhetõen pozitív változások álltak be, a nemzetköziesítõ paradigma kétségtelenül sikeresnek tûnt. Sõt, tekintettel arra, hogy a kisebbségi nyilvánosságok – érthetõ okokból – fokozottan érzékenyek az adott országok többségi nacionalizmusainak jelenségeire, és így esetenként felnagyítva tükrözik azokat, elsõsorban ez tûnt sikeresnek. A nemzetközi fellépés a siker elõfeltételének vagy egyedüli feltételének tûnt,27 és ez a többségi társadalmakon belüli pozitív változások egy részét elleplezhette. Mindennek az a jelentõsége, hogy így a nemzetköziesítés sikerei – akár ténylegesek, akár csak feltételezettek voltak – rögzítették a nemzetközi szervezetekkel kapcsolatos elvárásokat és a hozzájuk való viszonyt, kialakították azok helyét a közösségi világképben. Ez egy sajátos paradoxonhoz vezetett a csatlakozás folyamatában. Egyfelõl az EU, amint azt az elõzõ részben már jeleztem, a szenvedéstörténeti diskurzusban az egyik megváltóként tûnt fel. Szerepe az lenne, hogy „megszüntesse” Trianont, felszámolja a kisebbségi helyzetet és a magyar nemzeti közösség megosztottságát is. Ezzel a szereppel még összeegyeztethetõ az az erõsen normatív, az uniót kisebbségi jogot teremtõ és betartató szervezetként láttató felfogás, amely részben kisebbségi kérdés nemzetköziesítésének és az integrációs folyamatban való sikeres megjelenítésének következménye. Ugyanakkor az utóbbi már abba az irányba mutat, hogy az EU-t a magyarság valamiféle külsõ tényezõnek, a jogot betartató döntõbírónak tekintse, ne pedig egy olyan szervezetnek, sõt közösségnek, aminek maga is része, szomszédaival és a többi európai közösséggel együtt. Másfelõl a nemzetköziesítõ hangsúly és ebbõl következõen a többségi közösségek belsõ változásainak korlátozott tudomásulvétele eltávolító jellegû lehet. A kisebbségi magyar közösségek körében, jóllehet az unió bizonyos mértékig éppen az ellenkezõjét feltételezné, a csatlakozási folyamat során elért eredményeket jórészt a külsõ nyomásnak tulajdonítva konzerválhatja azt az állapotot, hogy a többség és a kisebbség kevéssé vesz tudomást egymásról. Az unióba való belépés ezek alapján mindenekelõtt a kisebbség-többség távolságot lenne hivatott növelni, hiszen tagként immár megvalósul(na) a magyar-magyar egység, miközben a kisebbségi jogokat betartató EU biztosíthatja a kellõ távolságot a semmit sem változónak tekintett többségi közösségektõl.28 27 Ennek történeti gyökereire lásd: Egry Gábor: BKB és Trianon árnyai. http://ahet.ro/content/view/ 546/101/ 28 Részben erre utal a szlovákiai Dzurinda-kormány bukását követõen kialakított elmélet, amely szerint az események azt bizonyítanák, hogy a csatlakozás után a kisebbségi pártokra a többségieknek immár nincs szükségük, ezért rövid úton megszabadulnak tõlük, legalábbis a kormányzást tekintve. Ha tehát nem marad fenn a külsõ nyomás, akkor a „javíthatatlanul” nacionalista többségiek véget vetnek a komédiának, és ez várható Romániában is. Mindez azért érdekes, mert az MKP ellenzékbe szorulása korántsem partnereinek segítségével, hanem éppen azok ellenére, azokkal együtt történt. Ha a három párt többséget szerzett volna, ma vélhetõen együtt kormányoznának.

KISEBBSÉGPOLITIKA ÉS VÁLTOZÓ EURÓPAI DIMENZIÓK

25

Ez pedig éppen ellentéte az európai integrációs folyamatok közkeletû értelmezésének, az egyre szorosabb („ever closer”) uniónak. Sõt, az EU eltávolító, a határkijelölést megerõsítõ felfogása tulajdonképpen az integráció alapvetõ elveivel is szemben áll. Jóllehet mindez eddig nem alakult egységes doktrínává és ideológiává, jelei azért vannak létezésének. Az említett politikai teóriák mellett ilyennek tekinthetõ a korábbi EU-optimizmust sok esetben felváltó EU-szkepticizmus, az a vélemény, hogy az uniós csatlakozás nem változtat meg semmit, nem old meg semmilyen kisebbségi problémát sem. A csatlakozás ilyen értékelése talán leginkább a vázolt paradoxont (az EU az elvárások szerint éppen határt von kisebbség és többség közé) referenciának tekintve képzelhetõ el, ami egyúttal arra is utal, hogy milyen sajátos, kisebbségi és Magyarország-orientációjú lehet a kisebbségi magyarság egyes közösségeinek nyilvánosságában a csatlakozással kapcsolatos elvárásrendszer. A másik tanulság, hogy a korábban bemutatott magyar identitáskeretek az integrációs folyamatban is meghatározók voltak. A csatlakozási folyamat során ezeket a kereteket próbálták meg tartalommal kitölteni, a célokat és a várt hatásokat ennek megfelelõen próbálták megjelölni. A külsõ tényezõnek tekintett EU esetében nemigen merült fel, hogy az maga is egy közösség, amelyben számos közösségnek kellene helyet találnia, vagyis a csatlakozási folyamat egyik lényeges kérdése éppen az lenne, hogy az Európai Unió közösségébe miként illeszkedhet bele egy másik közösség. (Magyarország, egy magyar kisebbségi közösség vagy a magyar nemzet.) A kereteket adottnak és megismerhetõnek tekintették, az alkalmazkodást mindenekelõtt intézményi kérdésnek. Ráadásul elterjedt az a felfogás, hogy egy-egy kisebbség esetében ez nem is saját elhatározástól függ, hiszen a csatlakozás dátumát illetõen az ország – vagyis sokak felfogása szerint a többség – csatlakozásra való érettsége a döntõ, hiába lenne a magyar kisebbség csatlakozása akár már jóval korábban „jogos”. (Érdemes észrevenni, hogy ez is inkább az elhatároló mozzanatot erõsíthette fel többség és kisebbség között.) Éppen ezért a csatlakozási folyamatból látványosan és egyértelmûen hiányzott mindenfajta valódi közösségi jövõkép. Magyarország esetében éppen úgy, mint az egyes kisebbségi közösségek esetében. A legnagyobb hiányosságot ezen belül azonban nem a magyar-magyar vagy „részmagyar” jövõképek hiánya jelentette, hanem az Európai Unió jövõjére vonatkozóké. A csatlakozási folyamatban ezeknek a közösségeknek a nyilvánosságában – gyakorlatilag tudomást sem véve az alkotmányozási folyamat valós mozgatórugóiról, az unió jövõjével kapcsolatos problémák súlyáról és az integrációt mozgató ideológiák tartalmáról – fel sem tették maguknak a kérdést: milyen lesz az a közösség, amelyiknek tagjai szeretnénk lenni mondjuk 15 év múlva? Vajon belépésünkkel megáll az idõ, és minden úgy marad? Miután az EU-ra leginkább nem mozgó célpontként tekintettek, amely maga is folyamatosan változik, hanem külsõ tényezõként, ami esetében az általa felállított kisebbségpolitikai normák és az azok betartatására való képesség a lényeges, ma sem arról nincsenek érvényes elképzelések egyetlen kisebbségi közösségen belül sem, hogy magukat miként képzelik el az unióban, mondjuk 20 év múlva, sem arról, hogy ennek az elképzelésnek milyen EU felelne meg leginkább. Emellett az egyes közös-

26

EURÓPAI TÜKÖR 2008/3

· MÁRCIUS

ségek szintjén azzal sem történt számvetés, hogy milyen hatásai lehetnek az integrációs folyamatnak a közösségi társadalmakra, miként alakítható ki egy felülrõl – meghatározott módon elképzelt EU-t alapul véve, pl. közös EU-szociálpolitika, jóléti rendszerek, vagy egy föderáció stb. – lebontott, a saját közösséget ebben a magasabb és valamilyen kritérium alapján optimálisnak elképzelt módon berendezett közösségben elhelyezõ jövõkép. Közösségi jövõkép nélkül azonban értelmes közösségépítõ politika nem alakítható ki (tehát „nemzetpolitika” sem). Ha azonban túllépünk ezen az állapoton, akkor vajon milyen lehetõségek adódnának? n

27 PÉK MIKLÓS

2007 – Bulgária első éve az EU-ban Tagsági mérleg a közvélemény-kutatási adatok és a gazdasági mutatók tükrében A bulgáriai rendszerváltoztatás az egyik legnehezebb volt Kelet-Európában. Az ország elõtt álló fõ kihívás, különösen egy évvel az EU-csatlakozás után, az alacsony életszínvonal. A közvélemény-kutatási adatok azt mutatják, hogy a társadalom fokozottan érdeklõdik az EU „szegényei” – Írország, Görögország, Portugália – modernizációs útja iránt. Aggodalmat vált ki a felsõ szinteken tapasztalható korrupció és a szervezett bûnözés, amiért az EU utolsó jelentéseiben is kritikával illette Bulgáriát. A bolgárok többségét aggodalommal tölti el a nemzetközi pénzügyi rendszernek és a természeti források szûkösségének országuk amúgy is nehéz fejlõdésére gyakorolt negatív hatása. A közvélemény jól érzékeli a komolyabb eredmények hiányát, amelyet részben a magas gáz- és olajárak következtében gyengélkedõ dollárnak, részben a globális felmelegedés káros hatásának tulajdonít. Tisztában vannak a gazdasági emigránsok (vendégmunkások) hazautalásainak szerepével. Ez utóbbi ma már a GDP kb. 7 százalékát adja. A Világbank és az IMF jelentései elismerik az elmúlt év reformjainak pozitív hatását, de figyelmezetik a kormányt, hogy továbbra is keményen tartsa a fiskális politika gyeplõjét, és felhívják a figyelmet az alacsony termelékenység hosszú távú negatív következményeire.

Bulgária EU-tagságának elsõ évét – decemberi közvélemény-kutatási adatok szerint – a bolgárok többsége számára ártatlanul halálra ítélt honfitársaik líbiai kálváriájának szerencsés kimenetele és a hazai fogyasztói árak 12 százalékos emelkedése tette emlékezetessé. Az EU-ban minden mutatót tekintve sereghajtónak számító Bulgáriában egy évvel a csatlakozás után 78 százalékos a tagság támogatottsága, ami az újonnan csatlakozottak (10+2) között az egyik legmagasabb. A bolgárok az uniós tagság pozitívumai között említették a szabad utazás és munkavállalás lehetõségét (52 százalék), a Líbiában nyolc és fél évig ártatlanul fogva tartott bolgár egészségügyi dolgozók uniós közremûködéssel történt, mindenekelõtt Nicolas Sarközy francia elnök nevéhez fûzõdõ kiszabadítását (51 százalék), továbbá a cirill ábécé és a bolgár nyelv EU általi „hivatalossᔠtételét, azaz a közös pénzen, az eurón (evro) a bolgár helyesírás szabályainak megfelelõ feltüntetését (37 százalék). Csak ez után sorolták az életminõségre közvetlenül kiható olyan következményeket, mint a minõségi árukhoz és szolgáltatásokhoz való hozzájutás lehetõsége, a külföldi tanulás, a szigorú higiéniai és környezetvédelmi követelmények, a hatékonyabb igazságszolgáltatás, az állampolgári és fogyasztói jogok európai intézmények elõtti védelme. A megkérdezettek szerint mindezek „elvileg” jó dolgok, csak éppen alig észrevehetõen hatnak ki az emberek mindennapi életére. Elégedetlenségüket elsõsorban a bolgár intézmények alacsony fokú EU-kompatibilitásával kapcsolatban fejezték ki. Az

28

EURÓPAI TÜKÖR 2008/3

· MÁRCIUS

EU-tagság elsõ évének negatívumai között említették a fogyasztói árak emelkedését (54 százalék), az inflációt (38 százalék), a képzett munkaerõ folytatódó kivándorlását (37 százalék). A magyarhoz hasonlóan a bolgár közvéleményt is széles körben foglalkoztatja, hogy Bulgária milyen mértékben és ütemben lesz képes az EU „szegényeinek” – Írország, Görögország, Portugália – modernizációs útját bejárni, azaz hatékonyan felhasználni az európai strukturális alapok révén rendelkezésre álló pénzügyi forrásokat. Ennek pozitív hatását a megkérdezettek 48 százaléka 5–10 éven belül várja, de 41 százalék úgy véli, hogy a pénzek a hatalomhoz közeli körökre koncentrálódnak, 34 százalék pedig attól tart, hogy az eszközök részben kapacitáshiány, részben visszaélések miatt felhasználatlanok maradnak. Az EU további bõvítését tekintve az uniós átlaghoz képest a bolgár társadalom „pozitívan elfogult”: a megkérdezettek 70-70 százaléka támogatja – történelmi okok miatt – Macedónia, illetve a szomszédság okán Szerbia, 67 százalék Horvátország és 60 százalék Montenegró felvételét. Albánia (41 százalék), illetve Törökország (29 százalék) csatlakozását már korántsem tartják sürgetõnek. Az EU elõtt álló legnagyobb kihívások között említik a közös energiapolitika, a közös kül- és biztonságpolitika kidolgozását és érvényesítését, a mezõgazdasági politika reformját, a nyugdíj- és egészségbiztosítási rendszer reformját és harmonizálását. A migrációs és környezetvédelmi problémáknak ma még kisebb jelentõséget tulajdonítanak. A régi-új tagállamok közvéleményének többségéhez hasonlóan fontosnak tartják ugyanakkor, hogy az EU fel tudja venni a versenyt az amerikai és a kínai gazdasági, oktatási stb. fejlõdés ütemével.

Két választás Bulgáriában 2007 bel- és külpolitikai eseményekben és meglepetésekben gazdag volt Bulgáriában. A májusi európai parlamenti és az októberi helyhatósági választásokat ugyanaz a – parlamenten kívüli – párt, a Polgárok Bulgária Európai Fejlõdéséért (PBEF) nyerte, amelyet alig több mint egy évvel ezelõtt alapított Bojko Boriszov, Szófia népszerû fõpolgármestere. Az önmagát jobbközép pártként definiáló PBEF jó úton halad afelé, hogy megismételve a Második Szimeon Nemzeti Mozgalom 2001-es parlamenti választásokon aratott sikerét, igazi „gyûjtõpárttᔠváljon. Szociológusok felmérése szerint az EP-képviselõi választáson a PBEF jelöltjeire szavazott a Demokratikus Erõk Szövetsége (DESZ) korábbi választóinak 14, a szélsõségesen nacionalista Ataka (roham, támadás) 12 százaléka és a „cári párt” korábbi híveinek jelentõs része. A májusi EP-képviselõi választás eredménye elõrevetítette az októberi helyhatósági választások eredményét Az európai parlamenti választáson a hat és fél millió választójogosult mindössze 28,6 százaléka vett részt, míg az októberi önkormányzati választásokon 42 százalékos volt a választói aktivitás. AZ EP-képviselõi választás legnagyobb vesztesei a továbbra is megosztott jobboldali pártok: a Petar Sztojanov volt köztársasági elnök vezette Demokratikus Erõk Szövetsége és az Ivan Kosztov volt miniszterelnök által ve-

2007 – BULGÁRIA ELSŐ ÉVE AZ EU-BAN

29

zetett Demokraták az Erõs Bulgáriáért. A Bolgár Szocialista Párt (BSZP) elektorátusának kemény magja – fõleg nyugdíjasok – nem érzékelték az EP-képviselõ választás tétjét, illetve a BSZP felsõ köreit is érintõ korrupciós botrányok sokakat távol tartottak a szavazástól. A választójogi törvény erre az alkalomra szóló, egyszeri módosításával az EU-tagállamokon kívül élõ bolgár állampolgárok nem élhettek választójogukkal. A 232 ezer fõbõl 185 ezer a Törökországban élõ kettõs, bolgár-török állampolgárok száma. (Ennek ismeretében még meggyõzõbb a harmadik helyen végzett Jogokért és Szabadságért Mozgalom – „török párt” – 20,26 százalékos eredménye. Összehasonlításul: a JSZM 1997-ben és 2001-ben 7,5-7,5 százalékot, 2005ben 12,14 százalékot kapott, igaz, parlamenti választásokon.) A 18 mandátumból 11-et hódítottak el a kormánypártok, 7-et az ellenzék. Ahmed Dogan, a JSZM elnöke a választási eredmény ismeretében szükségesnek tartotta leszögezni, hogy pártja továbbra is érdekelt a jelenlegi, három párti (BSZP, JSZM, Második Szimeon Nemzeti Mozgalom – MSZNM) kormánykoalíció fenntartásában, amelynek, szerinte, a ciklus végéig, 2009-ig nincs alternatívája. Az európai parlamenti képviselõválasztással ellentétben az õszi helyhatósági választások iránt a politikával hivatásszerûen foglalkozók körében annál nagyobb volt az érdeklõdés. Több mint 70 párt és szövetség 65 ezer jelöltje indult a polgármesteri és önkormányzati képviselõi mandátumokért. Egyes településeken a szavazólap hossza a másfél métert is meghaladta, aminek következtében a négy évvel korábbihoz képest tízezerrel több urnát kellett elhelyezni a szavazóhelyiségekben! A túlnyomó többségében pártszínekben vagy párttámogatással induló jelöltek között növekvõ számban bukkantak fel sikeres üzletemberek, ismert sportolók, illetve a kultúra és a showbusiness népszerû figurái. Közülük 427-en ilyen-olyan módon kötõdtek a ’90 elõtti titkosszolgálatokhoz. Ennek azonban nem volt kötelezõ érvényû joghatása a jelölt indulására, mert a pártok saját belátásuk szerint dönthettek a jelölt esetleges visszahívásáról.

Kié Szófia? A szófiai fõpolgármesteri székért két nyugalmazott tábornok és egy tábornok-unoka indult harcba: a hivatalban lévõ Bojko Boriszov (Todor Zsivkov, majd Szimeon Szakszkoburggotszki volt testõre, utóbbi miniszterelnöksége alatt a Belügyminisztérium fõtitkára), Brigo Aszparuhov, az Információs Hivatal volt fõigazgatója és Martin Zaimov, két jobboldali párt jelöltje, a III. Borisz cár (Szimeon Szakszkoburggotszki apja) bírósága által halálra ítélt és baloldali hazafiként (szovjet kémként) kivégzett Vladimir Zaimov tábornok unokája. A szavazatok 53 százalékának megszerzésével Bojko Boriszovnak már az elsõ fordulóban sikerült megerõsíttetni magát a fõpolgármesteri székben. Pártja abszolút többséget szerzett a fõvárosi közgyûlésben. A választások egyértelmû nyertese a parlamenten kívüli PBEF, amely országos szinten 18 százalékos eredményt ért el, ezzel – a BSZP után – a második legerõsebb politikai erõvé vált. A „populista”, a „jobboldali” és a „baloldali” fõvárosi jelölt küzdelmébe a többiek érdemben nem szólhattak bele. Vidéken viszont minden korábbinál nagyobb szám-

30

EURÓPAI TÜKÖR 2008/3

· MÁRCIUS

ban gyõztek a korporatív érdekeket meggyõzõen képviselõ jelöltek. A választási kampány a már megszokott populista, demagóg jelszavakon kívül nem volt mentes szélsõségesen nacionalista és idegengyûlölõ felhangoktól sem. Ez fõleg a vegyes lakosságú (töröklakta) vidékeket, illetve a túlnyomóan roma népességû településeket érintette. (Hivatalos adatok szerint a kb. 600 ezres roma lakosság szociális, oktatási, foglalkoztatási problémái az elmúlt húsz évben tovább nõttek.) A máig tisztázatlan pénzügyi botrányokba keveredett gazdasági és energetikai miniszter lemondásra kényszerült, a három párti balliberális kormánykoalíció egyik tagja, a Második Szimeon Nemzeti Mozgalom („cári párt”) pedig kettészakadt. A közvéleményt ezzel szemben elsõsorban a szociális, gazdasági kérdések foglalkoztatták. Noha Bulgáriában – a hároméves fáziskéséssel, két szakaszban megvalósult 5. bõvítési hullám 10+2 országa közül – a csatlakozás elsõ éve után is példa nélkülien magas az „EU-filek” aránya, a májusi EP-képviselõi választásra decemberben már csak a megkérdezettek 10 százaléka emlékezett. Ez a szelektív memória jól bizonyítja a baráti beszélgetésekben szociológiai módszerek nélkül is érzékelhetõ közvélekedést: a bolgárok de jure EU-tagként sem érzik magukat teljes értékû uniós polgárnak. A magas infláció, a természeti katasztrófák (árvizek, tüzek) és a katasztrófavédelem lassú reagálása, a másfél hónapos pedagógussztrájk a kormány iránti bizalom jelentõs – 12 hónap alatt 14 százalékos – csökkenésével járt. A balliberális koalíció híveinek és szimpatizánsainak bírálata a gazdasági és szociális szférára összpontosult. A növekvõ elégedetlenség az „ellenzéki” és a „kormánypárti” szakszervezetek által egyaránt felkarolt szociális tiltakozásokban, munkabeszüntetésekben és a vezetõ kormánypárt EP-képviselõi és helyhatósági választásokon elszenvedett relatív vereségében egyaránt kifejezésre jutott. Ezzel együtt a miniszterelnök, Szergej Sztanisev nagyobb népszerûségnek örvend, mint az általa vezetett kormány Az év végére, különösen az õszi helyhatósági választások után a PBEF kimutatható elõnnyel vezetett a BSZP elõtt. Alig több mint egy év alatt megduplázta potenciális szavazóinak számát: 14-rõl 27 százalékra, miközben a BSZP-é 25-rõl 19-re csökkent. A „cári párt”, a jobboldali pártok és a szélsõségesen nacionalista Ataka támogatottsága is csökkent. A bolgár választókban a korábbinál jobban tudatosodott a bolgár nemzetgazdaság olyan kedvezõtlen nemzetközi – pénzpiaci és természeti – hatásoknak kitett sebezhetõsége, mint a magas olajár, a gyenge dollár, a globális felmelegedés. A bolgár gazdaság – mint egykoron a jugoszláv és részben ma is a török – egyre nagyobb mértékben függ a gazdasági emigránsok (vendégmunkások) hazautalásaitól, ami a GDP több mint 7 százalékát adja, és fõleg a hazai fogyasztásra, illetve az ingatlanpiacra hat élénkítõen. A Világbank számítása szerint Bulgáriában ez az összeg 2007-ben 1,854 milliárd USD-t tett ki. A Bolgár Nemzeti Bank adatai megerõsítik ezt, hozzátéve, hogy a határon zsebben átvitt összegeket a fenti szám nem tartalmazza. A Világbank adatai szerint 2005-ben csaknem 1 millió bolgár, azaz az összlakosság 12 százaléka dolgozott külföldön, többségük Spanyolországban, Németországban, Görögországban, Olaszországban, Törökországban, kisebb számban az USA-ban, Kanadában és Izraelben.

2007 – BULGÁRIA ELSŐ ÉVE AZ EU-BAN

31

A bolgár elnök évértékelése Georgi Parvanov bolgár köztársasági elnök második mandátuma elsõ évének végén, január 27-én tartott évértékelõ beszédében a politikai pártokat sokkoló társadalomkritikát fogalmazott meg, hangsúlyozva, hogy „a jelenlegi politikai elit elvesztette a társadalom bizalmát”. Ennek egyik okaként a szerinte rossz, egyoldalú választási rendszert nevezte meg. A kizárólag listás választási rendszer következtében a politikai pártok bárkit bejuttathatnak a parlamentbe. Az elnök szerint ezt át kell alakítani az EU legtöbb államában alkalmazott vegyes – listás és egyéni választókerületi – rendszerré. Az államfõ új párttörvény megalkotását sürgette, mert szerinte tarthatatlan, hogy „bárki, bármilyen címen alapíthat pártot”, ma is több mint 300 van belõlük. Átláthatóvá kell tenni a pártok finanszírozását, ami – szerinte – napjainkban a korrupció melegágya. Gyökeresen át kell alakítani a népességnyilvántartás rendszerét, mert mint a legutóbbi, októberi helyhatósági választáskor is kiderült, a választói névjegyzékben sokan vannak a „holt lelkek”. Az alkotmányos jogosítványait tekintve – az osztrákhoz, a némethez, a magyarhoz hasonlóan – közép-gyenge elnök, aki nem elõször feszegeti az alkotmányos kereteket, megismételte igényét az elnöki intézményrendszer befolyásának növelésére, például referendum kiírásának joga vagy törvénykezdeményezési jog révén. Bár van népszavazási törvény, az elmúlt 18 évben egyetlen referendumot sem tartottak, még olyan súlyú kérdésben sem, mint a NATO- vagy az EU-csatlakozás. Az államfõ kilátásba helyezte: ha a jelenlegi parlament és kormány képtelen a változtatásokra – másfél év múlva menetrend szerinti parlamenti választást kell tartani –, akkor õ kész 200 ezer aláírás összegyûjtésére, hogy népszavazást lehessen tartani ezekrõl a sarkalatos törvényekrõl.

Bulgária európai integrációs folyamata Bulgária európai integrációs folyamatának meghatározó lépése volt a 12 évvel ezelõtt, 1995 decemberében benyújtott csatlakozási kérelem. A csatlakozási szerzõdést 2005. április 25-én írták alá. Az európai integráció szükségességérõl meglévõ belsõ politikai konszenzust demonstrálta a csatlakozási szerzõdés lényegében egyhangú ratifikálása 2005. május 12-én. A bolgár fél komoly gesztusként értékelte, hogy Magyarország a második volt a csatlakozási szerzõdést jóváhagyó tagállamok sorában. A bolgár politikai vezetés a csatlakozási szerzõdés aláírását követõen nem fordított kellõ energiát a hiányosságok felszámolására. Ezért érte váratlanul és érintette érzékenyen a 2005 augusztusában megalakult és most is hivatalban lévõ Sztanisevkormányt az októberi országjelentés kritikus hangvétele. Mindamellett, hogy öt fejezeten belül (bel- és igazságügy, verseny, mezõgazdaság, regionális politika, szolgáltatások) tizenhat problematikus területet jelölt meg a Bizottság, Bulgáriának azzal is szembesülnie kellett, hogy – akkor elõször – nem Bukarest, hanem Szófia kapott rosszabb értékelést.

32

EURÓPAI TÜKÖR 2008/3

· MÁRCIUS

Az elõzetes uniós nyilatkozatokhoz képest kevésbé elmarasztaló, 2006. májusi monitoring jelentés már csak két fejezetet – bel- és igazságügy, mezõgazdaság – illetõen jelölt meg hiányosságokat, hat problémás területet megnevezve. További pozitív fejlemény volt a bolgár kormány számára, hogy az ország Romániától való lemaradását már nem hangsúlyozták. A csatlakozás lehetõségét az Európai Bizottság utolsó, 2006. szeptemberi monitoring jelentése gyakorlatilag már tényként kezelte. A bolgár kormány a jelentésre rendkívül pozitívan reagált, annak ellenére, hogy a védzáradékok esetleges alkalmazását a bizottsági dokumentum nem zárta ki. Tény azonban, hogy a jelentés nem indítványozta Bulgária EU-tagságának elhalasztását, és 2007. január 1-jét jelölte meg céldátumként. Ezzel a bolgár kormány elérte legfõbb célját. Bulgária tagsága végül védzáradékok alkalmazása helyett a csatlakozás utáni monitoring mellett valósult meg. A legkomolyabb problémákat az EU a bel- és igazságügyi területen jelölte meg, ezért 2007. január 1-jétõl az ún. együttmûködési és ellenõrzési mechanizmus keretében az unió figyelemmel kíséri a folyamatokat az igazságügyi reform és a szervezett bûnözés, valamint a korrupció elleni harc terén. Az EU által meghatározott hat teljesítményjelzõ (benchmark) – alkotmánymódosítás az igazságügyi rendszer függetlenségének és elszámoltathatóságának megteremtése érdekében; új igazságszolgáltatási rendszer és új polgári eljárási törvény kidolgozása; az igazságügyi rendszer reformjának folytatása a szakmaiság, az elszámoltathatóság és a hatékonyság növelése érdekében; a felsõ szintû korrupció elleni harc; a korrupció elleni harc a határátkelõknél és az önkormányzatokban; a szervezett bûnözés elleni harc – alapján a bolgár kormánynak idõszakos jelentéstételi kötelezettsége van. A megfigyelési idõszak addig tart, amíg mind a hat benchmark teljesítettnek tekinthetõ. Amennyiben a Bizottság úgy véli, hogy a teljesítés nem megfelelõ, a csatlakozási szerzõdésben foglaltak alapján védzáradékokat alkalmazhat.

A bolgár gazdaság Bulgária gazdasága stabil, a 2007-es makrogazdasági mutatók pozitívak. l A bruttó nemzeti össztermék az elmúlt évben 6,1 százalékos növekedést ért el az elõzõ évhez képest, és 24,45 milliárd eurót tett ki. l Az egy fõre jutó GDP 3690 euró. A GDP növekedése jelentõsen meghaladta az EU átlagát. l Az éves infláció meghaladta a 11 százalékot, ami számottevõ növekedés a 2005. évi 6,1-hez és a 2006. évi 7,3-hez képest. l A munkanélküliségi ráta 2007 végén 6,6 százalék (2005-ben 10,73 százalék). Ez az elmúlt 17 év legalacsonyabb értéke. l Az államadósság a GDP 20 százaléka alatt van. l Az FDI értéke 2007-ben – 2006-hoz hasonlóan – meghaladta a 4 milliárd eurót, és ez 100 százalékig fedezi a folyó fizetési mérleg hiányát. A bolgár költségvetés harmadik éve szufficites. 2006 végén a költségvetés 738 millió euró többlettel zárt, amely a 2006. évi GDP 3,02 százaléka. 2007 végén a költségvetési többlet a GDP 3,5 százalékát tette ki. A költségvetési többletet a Nemzet-

2007 – BULGÁRIA ELSŐ ÉVE AZ EU-BAN

33

közi Valutaalappal kötött megállapodás írja elõ, amelynek értelmében a költségvetési bevételek túlteljesítésének 50 százaléka megtakarításként jelentkezik. A kedvezõ makrogazdasági adatok mellett negatív tendenciák is mutatkoznak. A már említett, csaknem 12 százalékos infláción kívül a folyó fizetési mérleg egyenlege jelentõs mértékben romlott. A 2005. évi 2427 millió euró értékû hiány 2006ban már 3935 millió eurós nagyságot ért el. Az elõbbi a GDP 11,3, míg az utóbbi 16 százalékát tette ki. Ez a mutató 2007-ben tovább romlott. 2007 elsõ tíz hónapjában a kereskedelmi mérleg hiánya 5795,6 millió eurót tett ki. Nyugtalanító a belsõ adósságállomány gyarapodása. A kormányzati szereplõk minden alkalmat megragadnak a kedvezõ makrogazdasági mutatók hangsúlyozására, ezzel is nyugtatgatva a hiány finanszírozásában meghatározó szerepet játszó külföldi befektetõket. A Bolgár Befektetési Ügynökség adatai szerint 1992 óta Bulgáriába kb. 20 milliárd euró értékû közvetlen külföldi mûködõ tõke érkezett. Rangsor: Ausztria, Hollandia, Görögország, Anglia, Németország, Olaszország és Magyarország (705,7 millió euró). 2006-ban összesen 4015 millió euró közvetlen tõkebefektetés érkezett Bulgáriába, ezen belül Magyarország a 240,5 millió eurós befektetéssel az ötödik helyet foglalta el. A kedvezõ feltételek, mint az alacsony adók, a viszonylag kvalifikált munkaerõ, a befektetõnek elfogadható bérszínvonal stb. ösztönzik a további beruházásokat. Az elõrejelzések szerint Bulgária elvileg 2009-re képes lesz teljesíteni az ERM II rendszerbe történõ belépés feltételeit, ami akár az euró 2010–2011-es bevezetését is lehetõvé teszi. Jelenleg ugyanis az ország a konvergenciakritériumok közül az infláció kivételével a többi feltételt többé-kevésbé teljesíti.

Magyar-bolgár gazdasági-kereskedelmi kapcsolatok Kereskedelmi kapcsolatainkat továbbra is jelentõs magyar aktívum jellemzi. Bulgária 2006-ban bekerült Magyarország 30 legfontosabb kereskedelmi partnere közé. A magyar statisztika 2006-ban 556,2 millió eurós forgalmat jelzett, ami 38,8 százalékos növekedést jelent. Magyarország a bolgár exportban és az importban is a 18.–19. helyen áll. 2007 elsõ tíz hónapjában a magyar export 50 százalékkal nõtt, míg az import növekedése 1 százalék. 608,8 millió euró összforgalom mellett a magyar aktívum (451,2 millió euró) továbbra is jelentékeny. Közel 250 magyar, illetve magyar érdekeltségû cég (10 százalékot meghaladó magyar tõkehányaddal) mûködik az országban. Cégeink közül három folytat termelést és egyben kereskedelmet is. Ezek a Duna-Pack Plovdivban, a Videoton Sztara Zagorában és a GPVBulgária. A Magyar Telekom (Orbitel) a telekommunikációban, több magyar cég pedig a pénzügyi szférában van jelen: OTP (DSZK), OTP Garancia Biztosító, MKB (Union Bank). A kis- és középvállalatok jelenléte tovább nõtt a bolgár piacon. Bulgária EUcsatlakozásával egy közel 30 milliós regionális piac logisztikai központjává válhat. A kapcsolatépítés szempontjából szóba jöhetõ területek a telekommunikáció, az ITszektor, az ingatlanpiac és a turizmus. A Bolgár-Magyar Kereskedelmi Kamara 2006.

34

EURÓPAI TÜKÖR 2008/3

· MÁRCIUS

márciusi megalakulása is elõsegítette a kereskedelmi kapcsolatok fejlesztését. A kamarának több mint 40 tagja van. A kétoldalú gazdasági együttmûködés fejlesztésének lehetõségeit mérlegelve várható, hogy a magyar export 2007-ben megközelíti a 600 millió eurót, és a kétoldalú kereskedelem rövid idõn belül eléri, sõt túllépi a 700 milliós határt. A magyar befektetések (2006-ban 240,5 millió euró) tekintetében is várható további elõrelépés. 2008-ban Magyarország lesz a szeptemberi plovdivi Nemzetközi Vásáron a „partnerország”.

Az Európai Unión belüli együttműködésünk Bulgária EU-csatlakozása több területen kiváló lehetõséget teremt a magyar-bolgár tagállami együttmûködésre, perspektivikusan a közös érdekérvényesítésre az unión belül. Mindkét ország külpolitikai és nemzetbiztonsági érdeke Délkelet-Európa stabilitása és az ottani államok integrációs folyamatainak támogatása. Tapasztalatátadással és sokoldalú képzések révén együtt, egymás tevékenységét kiegészítve segíthetjük a nyugat-balkáni országok euroatlanti integrációs felkészülését. Az uniós mezõgazdasági politika korszerûsítésének szükségességét egyre kevesebben vonják kétségbe, s ebben lehetõség nyílik a két ország közös fellépésére az uniós támogatások mértékének megõrzéséért, ezen belül a bortermelõk érdekeinek együttes védelméért. Mind Bulgária, mind Magyarország hosszú idõn keresztül az EU külsõ határa lesz. A bel- és igazságügyi szakhatóságok közötti információ-, szakember- és tapasztalatcsere mindkét ország számára hasznos. Bolgár részrõl támogatják bekapcsolódási szándékunkat a Fekete-tengeri Gazdasági Együttmûködési Szervezet (FTGSZ) tevékenységébe. A szervezetet hat Feketetenger partvidéki ország és további hat nem a part mentén lévõ ország alapította 1992-ben. A szervezet Külügyminiszteri Tanácsa elfogadta a magyar jelentkezést az ún. „szektor dialógus partnerségi” státusra. Érdekünkben áll, hogy minél kedvezõbb feltételeket teremtsünk gazdasági pozícióink erõsítéséhez a felértékelõdõ tágabb fekete-tengeri térségben, amely a Perzsa-öböl után a világ második legnagyobb olajés földgázkészlettel rendelkezõ területe. Elsõdlegesen az energetika, az energiaszállítás, a közlekedés, a kereskedelem, a turizmus, a környezetvédelem, az infrastruktúra fejlesztése, a szervezett bûnözés és az illegális migráció elleni küzdelem terén látunk lehetõséget a párbeszédre és az együttmûködésre az FTGSZ munkacsoportjaiban. A magyar részvétel egyben erõsíteni fogja az Európai Unió és az FTGSZ közötti politikai és gazdasági kapcsolatokat is. 2008 júliusáig Magyarország látja el a Roma Integráció Évtizede Program – Bulgáriától átvett – elnöki teendõit. Bulgária 2007-es EU-taggá válásával a bulgáriai roma kisebbség európaivá vált. Felzárkóztatása már nemcsak Bulgária érdeke. Az EUnak számot kell vetnie azzal, hogy Bulgáriának, mint az unió legszegényebb tagállamának nincsenek elegendõ pénzügyi forrásai a roma programok megvalósításához. A bolgár gazdaság átalakulása, a szakképzetlen és az alacsony képzettségû munkaerõ iránti kereslet csökkenése tömeges munkanélküliséget idézett elõ a romáknál. A

2007 – BULGÁRIA ELSŐ ÉVE AZ EU-BAN

35

2005. február 2-án, Szófiában kilenc ország – Bulgária, a Cseh Köztársaság, Horvátország, Macedónia, Magyarország, Montenegró, Románia, Szerbia és Szlovákia – miniszterelnöke által aláírt nyilatkozat alapján indult program négy prioritásra összpontosít: oktatás, foglalkoztatás, egészségügy és lakhatás. Három horizontális területet is meghatároztak, ezek: a nemek közötti társadalmi egyenlõség, továbbá a szegénység és a diszkrimináció elleni küzdelem. A program olyan nemzetközi kezdeményezés, amelynek célja, hogy kormányok, kormányközi és civil szervezetek a roma civil társadalommal együtt tegyenek a romák életminõségének javulásáért. A soros magyar elnökség új résztvevõket hívott meg a programba: Bosznia-Hercegovinát, Moldovát, Portugáliát, Spanyolországot és Szlovéniát. A programban részt vevõ országok többsége az EU tagja vagy tagjelöltje, ezért Magyarország kezdeményezni fogja, hogy az uniós intézmények tûzzék napirendre a Roma Integráció Évtizede Programot. Az új témák között javasoljuk felvetni a vállalatok társadalmi felelõsségvállalását, európai roma stratégia kialakítását. n

36

EURÓPAI TÜKÖR 2008/3

· MÁRCIUS

EGYHÁZY ZOLTÁN

Magyarország EU-integrációja közlekedési szemszögből A rendszerváltást követõen megváltozott gazdasági és politikai körülmények, az európai uniós csatlakozás a közlekedési hálózatok fejlesztése terén is új, dinamikus stratégiát, a megváltozott helyzethez való aktív alkalmazkodást kíván. A közlekedési hálózatok fejlesztésekor ma már nem, vagy nem csak a forgalmi inputokat kell figyelembe venni, hanem a térségi, gazdaságfejlesztési szempontokat is. Ugyanakkor meghatározóak a hálózatfejlesztési örökségek, valamint a történelmi örökségekbõl adódó társadalmi, politikai viszonyok is. A stratégiaalkotás és a hálózatfejlesztés újragondolásának különös jelentõséget és idõszerûséget ad Magyarország 2007. decemberi belépése a schengeni övezetbe.

1. A közlekedés helyzete Magyarországon a rendszerváltás után Magyarország ezeréves történelmében a geopolitikai orientáció – fõként a KeletNyugat kapcsolat – mindig is meghatározó volt. Ugyanakkor a fejlõdés következtében kialakult új kommunikációs technikák, az elmúlt két évtized közép-európai politikai változásai, valamint a létrejött gazdasági térszerkezet eredményeképpen a közép-európai térségfejlesztés új dimenziója nyílik meg. Figyelembe véve a területi tényezõket és az új európai együttmûködéseket, megállapíthatjuk, hogy Magyarország az összeurópai hálózat egyik súlypontjává vált. E súlypontiság – nem elsõsorban a közlekedési-szállítási, inkább a globális léptékben is kiaknázható gazdasági, térségfejlesztési szerepkör lévén – egyedülállóan fontossá teheti az országot az európai együttmûködésben. A kedvezõ geopotenciális helyzet azonban a lehetõségeken túl számos veszélyt is magában rejt. A tranzitútvonalon lebonyolódó közlekedés környezetkárosító, települési környezetet terhelõ hatása, illetõleg az adott területen áthaladó, nem oda irányuló és emiatt ott gazdaságélénkítõ hatást ki nem fejtõ átmenõ forgalom az adott területet elsorvaszthatja, szerepét másodlagossá teheti, sõt a nemkívánatos hatások „elhelyezésének” kedvezõ célpontjává válhat (közlekedési környezeti károk, hulladék/károsanyag-lerakás, agyelszívás, munkaerõ-elvándorlás). A közlekedés gazdaság- és területfejlesztõ szerepének érvényesítését nem a nagy nemzetközi tranzitforgalom minél gyorsabb átengedése, hanem a benne rejlõ globális gazdasági-kereskedelmi elõnyök kiaknázása szolgálja. Az exportpiacok és a beszerzési piacok elérhetõségének fontosságából ugyancsak a közlekedési kapcsolatok fejlesztésének igénye következik. Természetes, hogy ebbõl a szempontból elõtérbe kerülnek az országhoz közeli (szomszédos országokon belüli, oda átnyúló) partner gazdasági térségek, amelyekkel azonban – a Kárpát-medence térségeit tekintve – egyelõre nem kielégítõ az együttmûködés. A kooperációt nemcsak a fejlesztési tervek összehangolásával kapcsolatos mûszaki-gazdasági nehézségek lassítják: a közlekedés közös kelet-közép-európai fejlesztése során szembe kell nézni a sokszor

MAGYARORSZÁG EU-INTEGRÁCIÓJA KÖZLEKEDÉSI SZEMSZÖGBŐL

37

a történelmi múltból örökölt, torz hálózatfejlesztési helyzettel, az együttmûködést akadályozó kommunikációs nehézségekkel, valamint alkalmanként társadalmi, politikai elõítéletekkel is. Érdekes megállapítást tesz Karl Schwarzenberg1 cikkében, amelyben leírja, hogy Bécs és Budapest között, amint erre lehetõség nyílt, igen hamar elkészült az autópálya, ugyanakkor Bécs és a közeli Pozsony, vagy a kicsit távolabbi Prága között a mai napig nem épült ki közvetlen autópálya-kapcsolat. Véleménye szerint ez a régi rokonszenvekhez, ellenszenvekhez, beidegzõdésekhez kapcsolható. (Schwarzenberg, 2001) Ebbõl is látszik, hogy a történelmi eseményekben, a politikai irányultságban gyökerezõ viszonyok meghatározzák a jelenkor lehetõségeit, befolyásolják a mai gazdasági-társadalmi-kulturális kapcsolatokat, valamint hatnak az e kapcsolatokat fizikailag is meghatározó infrastrukturális jellemzõkre. Schwarzenberg ennek okát abban látja, hogy az osztrák befektetések a rendszerváltás utáni elsõ években jellemzõen Magyarország felé áramlottak a kedvezõ megítélésû történelmi múlt, a „sógorság” eredményeképpen, ugyanakkor az 1918 után Csehszlovákiában tapasztalt, nagyon erõs osztrákellenesség hátráltatta a mai cseh és szlovák fõváros és Bécs kapcsolatainak erõsödését. Schwarzenberg észrevételeit továbbgondolva, valóban elgondolkodtatónak tartom és figyelemfelkeltõ gondolatnak szánom, hogy a nemzetek közötti politikai és kulturális kapcsolat alapvetõen befolyásolja az országokban az ipari és infrastrukturális létesítmények létrejöttét, sõt még azok jellemzõit is. Ez elsõ megközelítésben természetesnek tûnik, azonban ha megvizsgáljuk az egyes létesítmények tulajdonságait és a velük szemben emelt kifogások természetét, látható, hogy nem mindig a létesítmények mûködésébõl fakadó esetleg negatív hatásokkal van az alapvetõ probléma, a kifogások eredete sokkal inkább a kulturális, történelmi kapcsolatokban, sérelmekben keresendõ. A regionalizmus törekvései, a közlekedésfejlesztési intézkedések, az európai uniós támogatások és a közös európai politika mindaddig hatástalanok (vagy legalábbis igen rossz hatásfokkal mûködnek), amíg az együttmûködés gátjai – a múltbeli események feldolgozatlansága, a sérelmek orvosolatlansága, az ebbõl eredõ ellenségeskedés és bizalomhiány – fennállnak. Amíg a történelmi események józan feldolgozása, megfelelõ helyretétele meg nem történik, addig a közös, egységes Európa merõ illúzió marad, és a prosperáló jövõ közös építése döntõ késedelmet szenved. A kelet-közép-európai térségben élõ népek történelmében ugyanakkor sokkal több a hasonlóság, a kulturális egyezõség, mint az ellenpont. Az ellentétek többnyire mesterségesek, politikai színezetûek, a közemberek szintjén a kulturális hagyományokban, a családi és a társadalmi kapcsolatokban meglévõ egyezõség, a rokoni kapcsolat, a közös nyelv és múlt, a kapcsolatot keresõ és összetartó erõ a meghatározó. Az infrastrukturális kapcsolatok kiépítésével intenzívebbé válhat a régiók, területek közötti kapcsolat. A kulturális programok, a dalfesztiválok, a vetélkedõk, a te1 Karl Schwarzenberg a Nemzetközi Helsinki Bizottság elnöke, a „Respekt” kiadója, Bécs-Prága

38

EURÓPAI TÜKÖR 2008/3

· MÁRCIUS

levíziós közvetítések és más társadalmi rendezvények segítséget nyújtanak a közös gondolkodásra, közös élmények megélésére, a kultúra gondozására, az együvé tartozás kialakítására. Ehhez azonban megfelelõ gondolkodásra, a szomszédos népcsoportok iránti érdeklõdésre és tiszteletre, nyitott szemléletre van szükség. A közlekedési és kommunikációs infrastruktúra fejlesztése ehhez nélkülözhetetlen, ugyanakkor az eredményekhez csak közvetett háttérhatásokkal tud hozzájárulni. Mindazonáltal a népek, a társadalmak együttmûködésének erõsítésében a fizikai közlekedési kapcsolat megteremtésén túl sokszor sokkal nagyobb, szimbolikus jelentõsége, haszna van a közös munka élményét, az együttmûködés sikerét megtestesítõ új híd, autópálya-kapcsolat, vagy akár a határon átívelõ vasútvonal üzembe helyezésének. A hazai közlekedési (közúti) hálózat központi fejlesztése mind ez ideig döntõ mértékben a nagy tranzitútvonalak, az elsõrendû fõútvonalak autópályává fejlesztésére összpontosult, és emellett szinte elenyészõ mértékben jutottak források a meglévõ, határon átnyúló, és a határon belüli régiókat összekötõ regionális úthálózat bõvítésére és karbantartására. Ennek következtében az országos közúthálózat színvonala számottevõen romlott, a megnövekedett közlekedési igényeknek alig, illetve sok helyen már egyáltalán nem felel meg. Jelentõs forrásokat igényelne a fõ- és mellékúthálózat korszerûsítése, állagromlásának további megelõzése is. Kimutatható, hogy egy ország infrastrukturális helyzete és gazdaságának állapota között szoros az összefüggés. Különösen érvényes ez a szárazföldi, geográfiailag központi helyen fekvõ országokra, ahol a külvilággal, a környezõ országokkal a kapcsolat megteremtéséhez alapfeltétel a megfelelõ sûrûségû és megfelelõ mûszaki paraméterekkel rendelkezõ, korszerû közlekedési infrastruktúra. Magyarország közúti közlekedési hálózata sok bírálatot kap napjainkban, mivel jelenleg a tõle elvárható stratégiai szerep feltételeinek nem képes megfelelni. Menynyiségi mutatói kevésbé maradnak el a térség országainak jellemzõ adataitól, ugyanakkor minõségi és szolgáltatási hiányosságai szembetûnõk. A Világbank nemrég megjelent tanulmánya szerint akár 30 százalékos javulást is el lehetne érni a közép-európai régió átmenõ kereskedelmi forgalmának hatékonyságában az albániai, a magyarországi és a romániai úthálózat javításával. A magasabb rendû hálózatok hiányosságai, a különbözõ forgalmi szintek, funkciók keveredése, az úthálózat rossz mûszaki állapota, a mûtárgyak – elsõsorban a folyami hidak, de más hidak, átereszek, alul- és felüljárók – elégtelen száma, sok esetben felújításra szoruló állapota jól jellemzi a térség közúti infrastruktúrájának helyzetét. A mai állapothoz vezetõ folyamatok megértése alapvetõen szükséges az átfogó kép megismeréséhez. Veres Lajos a hazai közlekedés átfogó helyzetértékeléseként a következõt írja: „Magyarország közlekedése legutóbb a XIX.–XX. század fordulóján felelt meg az ország gazdasági fejlettségének. A trianoni békeszerzõdés következtében az ország a gyûrûs, transzverzális vasútvonalak és közutak nagy részét elvesztette, ami a közlekedési hálózat Budapest-centrikus jellegét tovább erõsítette. A közlekedési hálózat a két világháború között területi szerkezetében gyakorlatilag nem változott (Pálfalvi, 1998). Sõt, az egyes területek összeköttetése lényegében mind a mai napig változatlan maradt annak ellenére, hogy az ipar és a mezõgazda-

MAGYARORSZÁG EU-INTEGRÁCIÓJA KÖZLEKEDÉSI SZEMSZÖGBŐL

39

ság területi szerkezete, megoszlása 1921 óta erõsen módosult, új idegenforgalmi központok jöttek létre, miközben a régiek látogatottsága is megnõtt. Az eddig megépült autópályák vonalvezetése sem tér el jelentõsen a fõútvonalak, illetve a vasúti fõútvonalak irányától.” (Veres, 2001, 26. oldal.) A rendelkezésre álló összegyûjtött adatok alapján a teljes magyarországi törzshálózat nagy részérõl elmondható, hogy gondok vannak a mûszaki állapottal és a szolgáltatás színvonalával. Ezen túlmenõen a hálózati szerepkör sem felel meg a mai igényeknek, azaz a megnövekedett – területi feltáró – igényeknek megfelelõen kell javítani és az igényelt szintre hozni a hálózatot, valamint növelni az elérhetõséget. (Veres, 2001)

2. Közlekedés és gazdaságfejlesztés A modern gazdaságok nem teremthetnek jólétet, magas szintû foglalkoztatottságot magas szintû, hatékonyan mûködõ közlekedési rendszer nélkül. Különösen igaz ez Európában, ahol a határok fokozatos megszûnésével és az Európai Unió mind nagyobb arányú kibõvülésével az áruk és az emberek egyre szabadabban mozognak, közlekednek. A közlekedés mint szolgáltatóágazat célja, feladata a gazdaság fejlõdésének, tartós növekedésének elõsegítése, valamint az emberek szabadságjogainak gyakorlásához, életminõségük javításához való hozzájárulás. Általánosságban is megállapítható, hogy a kiegyensúlyozott, fenntartható gazdasági növekedés csak úgy valósítható meg, ha a termeléssel és a szolgáltatások bõvülésével arányosan fejlesztik az infrastruktúra egészét is, országosan közel azonos kiépítettséget, mûszaki színvonalat biztosítva. (Tímár, 2004) A közlekedés csak akkor tudja jól betölteni a szerepét a gazdaság fejlesztésében, csak akkor képes egy ország gazdaságát-társadalmát teljes körûen, hatékonyan kiszolgálni, ha világosan megfogalmazzák a vele szemben támasztott igényeket, és meghatározzák azokat a konkrét – statisztikai számokkal, megvalósítható elképzelésekkel kifejezett – célokat, amelyek teljesítéséhez hozzá kell segítenie a gazdaság és a társadalom szereplõit. Amíg Magyarország nem pozícionálja magát Kelet-Közép-Európában, nem határozza meg azokat a profilokat, iparági szegmenseket, amelyekkel foglalkozni akar, amelyekben reménnyel veszi fel a versenyt a konkurens piaci szereplõkkel, továbbá nem hozza meg azokat a döntéseket, amelyek iránymutatásul szolgálnak egyes piaci áramlatok, jelenségek kezeléséhez, addig a közlekedésfejlesztés is ellentmondásokkal teli és sokszor öncélú marad. Ha nem határozzuk meg a közúti, vasúti szállítással szembeni elvárásokat, nem készítünk elõzetesen, a fejlesztések megindítása elõtt konkrét megvalósíthatósági tanulmányokat, és nem végzünk hatékonysági, költség-haszon elemzési vizsgálatokat, akkor a fejlesztések egyrészt nem fogják összefüggõ rendszerként a célokat szolgálni, másrészt forrásokat vonnak el a versenyképesség szempontjából döntõ területekrõl.

40

EURÓPAI TÜKÖR 2008/3

· MÁRCIUS

3. A magyarországi régiók közlekedési jellemzői A globális gazdasági térben az elmúlt évtizedekben lezajlott politikai, gazdasági, területi változások, valamint új európai együttmûködések kialakulása nyomán Magyarország az összeurópai hálózat egyik súlypontjába került. Ez a súlyponti szerepkör nem csak, és nem elsõsorban közlekedési, szállítási jelentõséggel bír, hanem a szomszédos területekkel – országokkal, régiókkal – együttmûködve kiaknázható olyan gazdasági és térségfejlesztési lehetõség, melyen keresztül a térségi viszonyokat meghatározó szerepkör betöltése egyedülálló fontosságú lehet a magyarországi régiók gazdasági fejlõdése és európai meghatározó szerepének kialakítása szempontjából. A Magyarország területén áthaladó hat Helsinki-folyosó (lásd az ábrát) egyik csomóponti helye Budapest, és egyik sûrûsödési helye a Kárpát-medence. A folyosók leágazásainak köszönhetõen az érintett térségek közvetlenül kontinens léptékû fejlesztési tengelyekre kapcsolódhatnak rá, melyeken keresztül logisztikai és más gazdasági, ipari telephelyek, gazdasági centrumok válnak elérhetõvé. Európa szállítási fõirányai a magyarországi régiók érintésével haladnak, és kitûnõ lehetõséget teremtenek arra, hogy a régiók bekapcsolódjanak a nyugati, keleti, északi és déli irány közötti kereskedelmi folyamatokba, aktívan közremûködjenek azokban. A magyar régiók földrajzi fekvésük, kedvezõ közlekedési adottságuk, és nem utolsósorban dinamikus alkalmazkodóképességük révén válhatnak a kedvezõ folya-

Helsinki-folyosók A TINA-hálózat kiegészítõ elemei Javasolt további TINA-elemek

Forrás: GKM Hálózati Infrastruktúra Fõosztály A Helsinki-folyosók és a TINA-hálózat magyarországi elemei az EU-csatlakozás elõtt (azóta TEN-hálózati elemek)

MAGYARORSZÁG EU-INTEGRÁCIÓJA KÖZLEKEDÉSI SZEMSZÖGBŐL

41

matok bázisává, gyártási, kereskedelmi folyamatok gyûjtõ-elosztó helyévé és a folyamatokat katalizáló erejévé. A geopotenciális szerep, a Helsinki-folyosók és az azokat kiegészítõ regionális hálózatok e tekintetben kiváló lehetõségeket teremtenek, melyeket összehangolt gazdaságfejlesztési intézkedésekkel és a régiók közötti együttmûködés erõsítésével kell segíteni. Egyelõre azonban a régiók gazdasági, térségfejlesztõ szerepe a nyugat-európai területekhez képest viszonylag gyenge, mert amellett, hogy nem rendelkeznek közigazgatási funkcióval, jelentõségük, feladataik meghatározása nem kiforrott, ezek alakulása és alakítása folyamatban van. Késlelteti és nehezíti ezt a folyamatot, hogy a magyarországi régiók nem a nyugatiakhoz hasonlóan, tartományi, területi, etnikai alapon, történelmi utat bejárva, viszonylag hosszú idõ alatt, szervesen fejlõdtek ki, hanem azokat elsõsorban az európai uniós „követelményekhez igazodva”, mesterségesen, hatáskörök, feladatok átszervezésével, átruházásával alakították ki. Sokáig kérdéses volt – sokszor ma sem teljesen egyértelmû – a régióközpontok és a régió nagyvárosai közötti feladatmegosztás, területi elhatárolás, forrásmegosztás. Ezzel párhuzamosan még nem született meg a megyei, a regionális és a központi közigazgatási, fejlesztési feladatok pontos meghatározása sem, és emiatt bizonytalanságot jelentenek a hatásköri és forráselosztási inkonzisztenciák. Mindezzel együtt a régiók szerepe, részvétele a térségi fejlesztési programokban, azok kialakításában egyre meghatározóbb, és ezzel párhuzamosan jelentõségük a területükön zajló folyamatok befolyásolásában egyre erõteljesebb.

4. A regionális fejlődést a jövőben befolyásoló leglényegesebb tényezők, az elvégzendő legfontosabb feladatok Az elmúlt évtizedekben végbement társadalmi és gazdasági átalakulás következtében módosultak Kelet-Közép-Európa társadalmi, termelési és gazdasági jellemzõi. A politikai változások következtében létrejövõ termelési, térszerkezeti változások eredményeképpen elmélyültek az elmaradott térségek, az egyoldalú ipari és mezõgazdasági szerkezet problémái. Ezzel párhuzamosan növekvõ hátrányt jelenthet az egyes térségekben az infrastruktúra egyenlõtlen, a térszerkezeti adottságokat és e fejlettségi különbségeket figyelmen kívül hagyó fejlesztése. E folyamatok hatásai a magyarországi régiókkal kapcsolatban is megfigyelhetõk. A kedvezõtlen gazdasági folyamatok különösen a keleti országrészt érintették/érintik súlyosan, ahol a termelési egységek megszûnése következményeképpen a munkanélküliség nagyarányú növekedése válságfolyamatokat indított be. A 90-es évek második felében a keleti és a nyugati területek között korábban is meglévõ fejlettségbeli különbségek tovább mélyültek. A munkanélküliséggel kapcsolatos problémák továbbgyûrûzése bizonyos értelemben mind a mai napig tart. (Ehrlich–Révész, 1996) Az 1996-ban megalkotott területfejlesztési törvény egyik céljaként az ország különbözõ területei, települései közötti különbségek mérséklését, a társadalmi egyenlõtlenségek megszüntetését határozta meg.

42

EURÓPAI TÜKÖR 2008/3

· MÁRCIUS

A rendszerváltozást követõ gazdasági válság „készületlenül érte” Kelet-Közép-Európa gazdaságát. Az új kihívásokhoz a szocialista rendszer vállalatai nem, vagy csak alig tudtak alkalmazkodni, piacaikat fokozatosan elvesztették, a tõkehiány következtében termékeik fejlesztését elhanyagolták. Az új kihívásoknak megfelelni képtelen, rugalmasan alkalmazkodni nem tudó cégek felszámolása elkerülhetetlen volt. Megszûnésük után a piacokat a nyugati és a távol-keleti, tõkeerõs, innovatív társaságok foglalták el. Alapvetõen a régióba beáramló mûködõ tõkére alapozva, a végbemenõ privatizációval párhuzamosan alakult újjá a termelési szerkezet. E folyamat irányításában, ellensúlyozásában a politikai rendszerváltás után a helyét, lehetõségeit keresõ fiatal demokráciában mûködõ állami adminisztráció keveset tehetett, jobbára kiszolgáló, együttmûködõ szerepre kényszerült. Az európai uniós tagság elnyerése után az állami irányítás mellett egyre nagyobb szerephez és lehetõségekhez jutó régiók befolyása a térségi gazdasági folyamataira erõsödött. Az Új Magyarország Fejlesztési Terv (ÚMFT) és a kormányprogram, valamint a 2006. évi választásokat követõ kormányátalakítás is egyre szélesebb mozgásteret ad a terület- és vidékfejlesztési politikának, amely az európai uniós Kohéziós Alap és a strukturális alapok forrásai felhasználásának adminisztratív koordinációján keresztül további lehetõségekhez jut fejlesztési céljainak megvalósításában. Az új évezred elsõ évtizedében a 90-es években tapasztalthoz hasonló, dinamikus változás több tényezõ együttes hatásának köszönhetõ. Kelet-Közép-Európa gazdasági és társadalmi viszonyaiban jelentõs módosulást okoz az Európai Unió kiterjedt bõvítése, és ezzel párhuzamosan a Schengeni Megállapodáshoz való csatlakozással a személyek és a szolgáltatások áramlásának minden utazó számára érzékelhetõ akadálymentessé válása. Az államhatárok elválasztó, korlátozó szerepe gyakorlatilag megszûnik, így az elkövetkezõ idõkben a gazdasági, pénzügyi kapcsolatok az államok és az egyre nagyobb önrendelkezési joggal bíró régiók által meghatározott adózási, munkaügyi, kereskedelmi és más gazdaságpolitikai adminisztratív intézkedéseknek, valamint a közlekedés alapjául szolgáló fizikai infrastrukturális körülményeknek megfelelõen alakulnak a térségben. A tagállamoknak és a régióknak a változó igényekhez való aktív alkalmazkodást összehangolt gazdasági és területi politikával, valamint a már említett infrastrukturális fejlesztések világos stratégia melletti, ütemezett végrehajtásával kell segíteniük. A közlekedési infrastruktúra fejlesztésének makro-szinten a térségi és a nemzetközi elérhetõséget, valamint az átjárhatóságot kell biztosítania, mikro-szinten pedig a térségek közötti mind szorosabb kapcsolat kialakulását, és az akadálytalan, szûkületektõl mentes mûködést. A térségek közötti együttmûködésben és az elszigetelt területek helyzetének javításában egyre nagyobb szerepet kap a határon átnyúló közlekedési kapcsolatok szélesítése. Ennek keretében egyfelõl aktív közlekedésfejlesztési politikával kell a térségek kooperációját elõsegíteni, másfelõl intenzív gazdasági ösztönzõkkel és kedvezõ gazdasági feltételek megteremtésével kell a hazai térségek versenyképességét, tõkevonzó képességét növelni.

MAGYARORSZÁG EU-INTEGRÁCIÓJA KÖZLEKEDÉSI SZEMSZÖGBŐL

43

Kiemelt figyelmet szükséges fordítani a régiók kis- és középvállalkozásainak ösztönzésére, mert ezek kedvezõ feltételek mellett, egymással együttmûködve, erejüket egyesítve (pl. jól szervezett beszállítói program) sikerrel vehetnek részt a helyi piacok megszerzéséért vívott, régiók közötti versenyben. A kelet-közép-európai cégeknek ugyanakkor nemcsak a nyugati tõkeerõs, innovatív vállalatok által diktált versenytempóhoz kell igazodniuk, hanem egyre inkább szembe kell nézniük az ázsiai – elsõsorban a kínai, az indiai és a japán – multinacionális társaságok egyre erõsebb terjeszkedésével Európában, és fel kell venniük a versenyt, illetve meg kell találniuk az együttmûködés formáit a térségben megjelenõ – keletrõl érkezõ – vállalkozásokkal. A térségben mutatkozó erõs versenyhelyzethez aktív együttmûködési politikával, erõs innovációs tevékenységekkel lehet és kell alkalmazkodni. A kutatás és a technológiai fejlesztés, a termékek és a folyamatok megújuló, innovációs korszerûsítése nem az egyetlen, de erõsen meghatározó eleme a regionális versenyképességnek. Mivel az innováció olyan folyamatnak fogható fel, amely az új eredmények gyors hasznosítását igényli, egy régió gazdasági sikere nagymértékben függhet attól, hogy folyamatosan hozzá tud-e jutni az új K+F-eredményekhez, avagy maga tudja-e befolyásolni azokat. Nemcsak a K+F-ben való részvétel, és az eredményekhez való hozzáférés lényeges, hanem az is, hogy a régió vállalatai milyen gyorsan tudják a rendelkezésre álló tudományos kutatási eredményeket új termékeikben megjeleníteni. (Kengyel, 2002) A kormányzatnak a régiókkal szorosan együttmûködve, az ország területi helyzetét és adottságait figyelembe véve a következõ területfejlesztési feladatokat kell tehát megvalósítania (Rajcsányi in Hahn, 2000): l A tartós gazdasági növekedés biztosítása, a versenyképesség javítása és a fenntartható fejlõdés megteremtése. l A különbözõ földrajzi és gazdasági adottságú térségekben az erõforrások fenntartható hasznosítását lehetõvé tevõ fejlesztési politika érvényre juttatása. l A területi egyenlõtlenségek mérséklése a régiók, a megyék, a vidék, a fõváros és a megyei városok között. Kiemelten kell kezelni az elmaradott térségek, a hátrányos helyzetû települések infrastrukturális, gazdasági, oktatási, kulturális feltételeiben meglévõ különbségek mérséklését. l A társadalmi szempontból elmaradott területeken és az ipari szerkezetátalakítás térségeiben ösztönözni és támogatni kell a munkahelyteremtõ beruházásokat, a külsõ, külföldi mûködõ tõke bevonását és a fizikai infrastruktúra gazdasági fejlõdést elõsegítõ fejlesztését. l A mezõgazdasági jellegû területek térségeiben a vidékfejlesztési program keretén belül ösztönözni kell a termékfeldolgozás szövetkezéseinek integrációit, és támogatni kell az ehhez kapcsolódó infrastrukturális fejlesztéseket. l Oldani szükséges a régiók elszigeteltségét, gyarapítani kell a régiók közötti kapcsolódási pontokat, fejleszteni kell a hálózatokat mind közlekedési, mind az informatikai kapcsolatok tekintetében. A következõben megfogalmazott stratégiai feladatok megvalósítása szükségessé teszi a területfejlesztés és a vidékfejlesztés tervezési-intézményi eszközrendszerének hatékony kialakítását, valamint mûködésének összehangolását.

44

EURÓPAI TÜKÖR 2008/3

· MÁRCIUS

A Gazdasági és Közlekedési Minisztérium által a közelmúltban elkészített Egységes Közlekedésfejlesztési Stratégiáról (EKFS) megállapítható, hogy nem a vázolt gazdaságfejlesztési szempontokat tartja szem elõtt. Általánosságban elmondható, hogy a stratégia a páneurópai közlekedési hálózat, és a TEN-hálózat magyarországi szakaszainak fejlesztését tartja elsõdleges fontosságúnak, és nem tartalmaz semmiféle kitekintést a határon túli kapcsolatokra, kapcsolódási pontokra, térségi fejlesztési igényekre, szükségletekre. A schengeni határok megszûnésének összefüggéseivel egyedül a SWOT-analízis foglalkozik, és mint pozitív lehetõséget jelöli meg a határok eltûnését a régiók közlekedési kapcsolatainak fejlõdésében. Érdemes lenne a korábbiakban említett megalapozó vizsgálatokra épülõ, a legfontosabb fejlesztéseket tartalmazó, ütemezett intézkedési tervet készíteni, és a lehetséges, határon átnyúló, térségi közlekedési kapcsolatok gazdasági jelentõségét megvizsgálni. (GKM, 2007) A szakmûhelyek által elkészített tanulmányok eredményeit jobban meg kellene jeleníteni a koncepcióalkotásban és a jövõre vonatkozó közlekedésfejlesztési stratégiában. Meglátásom szerint a Schengeni Megállapodás magyarországi életbelépésének idõpontjától a közlekedésfejlesztési szakembereknek a térségi jellemzõket (településszerkezet, domborzat, vízrajz) figyelembe vevõ, a határokat csak jelképesen ábrázoló közlekedési térképek alapján kellene dolgozniuk, hiszen a közlekedési hálózatok kialakításánál a határok már csak az adminisztratív és a finanszírozási kérdésekben fognak jelentkezni. Ennek részleteit (vonalvezetés, keresztmetszet, ütemezés) szakértõi szinten kell a szomszédos országok képviselõivel egyeztetni. EU-tagságunk negyedik évében és immár a schengeni övezet tagjaként igen hátrányosnak tekinthetõ, hogy a közlekedésfejlesztési tervekben csak korlátozottan jelenik meg a határon átnyúló kapcsolatok térségi fejlesztési szükséglete, és ennek gazdaságpolitikai jelentõsége sem kapja meg a szükséges figyelmet. Ma már, a határok átjárhatóságának következtében, közlekedési hálózatainkat a szomszédos területekkel együtt célszerû ábrázolni, feltüntetve az – országon kívüli – alternatív közlekedési szakaszokat, módokat, amelyek a gyakorlatban valódi alternatív eljutási lehetõségeket kínálva, szervesen együttmûködõ rendszerként léteznek. Ezekkel a hazai közlekedési rendszer fejlesztésérõl szóló döntések meghozatala során célszerû számolni. Az Európai Unió közösségi céljainak és a Schengeni Megállapodásban foglaltaknak mindennapos gyakorlattá válásával fel kell ismernünk, hogy a jövõben már nem nemzetközi egyezményekben, külügyminisztériumi egyeztetéssel kell a határátkelõhelyeket és a határmetszéspontokat meghatározni, hanem szakmai szinten, szakminisztériumi tisztviselõk szintjén folytatott egyeztetésekkel, szakmai és gazdasági alapra helyezve kell megalkotni Kelet-Közép-Európa közlekedési hálózatát, s azt a nemzetek közötti együttmûködés alapján egyeztetett ütemezés szerint szükséges fejleszteni. A megegyezésen kívül helyi és nemzetközi szintrõl egyaránt ösztönözni kell a szomszédos országok kormányait arra, hogy közös koncepciók, térségi közlekedési hálózati vizsgálatok készüljenek. Ebben a tekintetben az Európai Unió példaértékû segítséget tud nyújtani akár a TEN-programon, akár a határ menti programjain keresztül.

MAGYARORSZÁG EU-INTEGRÁCIÓJA KÖZLEKEDÉSI SZEMSZÖGBŐL

45

5. Területfejlesztés, a közlekedési infrastruktúra fejlesztése, közös feladatok A globalizáció folyamatai az állami és a regionális gazdaságfejlesztési lehetõségeket is erõsen befolyásolják. Ma már a korábbi gazdasági korszakokhoz képest a közlekedés- és a gazdaságfejlesztés területén is a piaci jellegû befolyásolási mechanizmusok kerülnek elõtérbe. (Gál–Moldicz–Novák, 2006). Az európai uniós csatlakozás okozta egyik legsürgetõbb területi és ágazati (közlekedésiinfrastruktúrafejlesztési) feladat Magyarország regionális területfejlesztési politikájának összhangba hozatala az európai regionális politika követelményeivel. Ehhez maximálisan figyelembe kell venni a térségi gazdasági-környezeti peremfeltételeket, piaci folyamatokat. Ezzel párhuzamosan meg kell teremteni a hazai közigazgatási rendszerben a központi-ágazati, valamint a területi-regionális tervezés és igazgatás összhangját, szerves együttmûködését. Mindazonáltal el kell kerülni azt a gyakran elkövetett – és a mai gyakorlatra is sok tekintetben jellemzõ – hibát, hogy a szükséges tervezéseinket kizárólag az EU-források maximális kihasználására való törekvés jellemezze. Ugyancsak fel kell hívni a figyelmet arra a káros jelenségre, hogy az európai uniós források megszerzése, becsatornázása okán a cél-eszköz szemlélet megfordul, és a lehetséges fejlesztési források megszerzése érdekében projekt- és forrásvezérelten folyik a tervezés, ráadásul mindez sok esetben – a közlekedési beruházások terén – összehangolatlanul. A megfelelõ egyeztetõ fórumok vagy létre sem jönnek, vagy a hatáskörök sok esetben tapasztalható meghatározatlansága, átfedése miatt kevéssé hatékonyak. Ez azzal jár, hogy a megyék, a régiók és a központi tervezés a saját forrásaikra koncentrálva, a saját érdekrendszerüktõl vezérelve – egymással való egyeztetés nélkül, sok esetben párhuzamos vagy egymásra károsan ható fejlesztéseket javasolva – próbálják meg a fejlesztéseket elõremozdítani. A jövõben a hatékony tervezéshez, stratégiaalkotáshoz szükség lesz egy, a területpolitikát és az országos (ágazati) fejlesztéspolitikát is integráló, egységes nemzeti fejlesztéspolitikára. Az új területfejlesztési politika szerint minden alágazattól elvárható a koordinált, térségben való gondolkodás és tervezés. A fõ cél az, hogy az ágazati fejlesztéseket térben és idõben összehangoltabban valósítsák meg. Ennek elérése érdekében növelni kell a jelenlegi stratégiai tervezési rendszerünk hatékonyságát, átláthatóbb és konzisztensebb tervstruktúrát kell kialakítani. Tehát összefoglalóan elmondható, hogy egy harmonikus területi szerkezetû és versenyképes Magyarország akkor valósítható meg, ha az országos és a regionális szintû igények egymásra épülve, koordinálva és a térségek fejlettségét figyelembe véve, differenciáltan fogalmazódnak meg, összhangban az EUelképzelésekkel. A közlekedésfejlesztés területén kiemelten fontos, hogy az egyes hálózati elemek tervezési kialakítása, tervekbe való beemelése hierarchikusan, a megfelelõ szintû döntéshozatalba beillesztve, fokozatosan, ütemezetten történjen meg.

46

EURÓPAI TÜKÖR 2008/3

· MÁRCIUS

Irodalom Ehrlich Éva–Révész Gábor [1996]: A magyar gazdaság strukturális változásai az átalakulás elsõ idõszakában 1989-1993, Közgazdasági Szemle, 43. évf. 1996. május, pp. 457–472. Gál Péter–Moldicz Csaba–Novák Tamás [2006]: A fejlesztési intézményrendszer koncentrációja, Fejlesztés és Finanszírozás 2006. 2. szám GKM [2007]: Egységes Közlekedésfejlesztési Stratégia (EKFS) I. Zöld Könyv, GKM, Budapest, készítette: Közlekedéstudományi Intézet Kht. 2007. június (munkaanyag) Rajcsányi Péter [2000]: A területfejlesztés stratégiai kérdései in Hahn Csaba (szerk.) A területfejlesztés feladatai az ezredfordulón és az információs társadalom, Hazai Térségfejlesztõ Rt. Budapest Kengyel Ákos [2002]: Az Európai Unió regionális politikája, Budapest Pálfalvi József [1998]: A magyar közlekedés az ezredfordulón. Info Társadalomtudomány, 43. szám, 1998. december Schwarzenberg, Karl [2001]: Saját tükörképünket látjuk a másikban, Karl Schwarzenberggel beszélget Paul Lendvai, fordította: Glavina Zsuzsa, Európai Szemle, 2001/1. szám pp. 3–16 Tímár András [2004]: A magyar közlekedési infrastruktúra ma és holnap, Fejlesztés és Finanszírozás, 2004. évi 3. szám Veres Lajos [2001]: Közlekedési rendszerek a regionális fejlesztési stratégiában, Ph.D. értekezés Pécsi Tudományegyetem, Közgazdaság-tudományi Kar, Regionális Politika és Gazdaságtan, Ph.D., Pécs 2001. augusztus

47 JUHÁSZ ÁGNES

Az állami támogatások regionális dimenziója Az állami támogatások az Európai Unió versenypolitikájának speciális dimenziójaként jelennek meg. Az EK-Szerzõdés kimondja ugyan e támogatások általános tilalmát, bizonyos, a közös piaccal összeegyeztethetõ esetekben viszont mégis van lehetõség nemzeti támogatás nyújtására. Ennek egyik területét képezik a regionális állami támogatások, amelyek, tekintettel arra, hogy gazdasági szempontból hátrányos helyzetû régiókat támogatnak, fokozottan hatással vannak a Közösség gazdasági fejlõdésére és a versenyképesség növekedésére.

1. Az állami támogatás közösségi jogi fogalma és szabályozási háttere Az állami támogatások szabályozását az Európai Unióban kétféleképpen közelíthetjük meg: tágabb értelemben a belsõ piac megfelelõ mûködéséhez, azon belül az áruk és a szolgáltatások szabad mozgásához kapcsolódik, míg szûkebb értelemben a versenyjog részét képezi, mivel az állami támogatások befolyásolják és torzíthatják a versenyfeltételeket.1 Az állami támogatás fogalmát az EK-Szerzõdés (a továbbiakban: EKSz. ) 87. cikkének (1) bekezdése határozza meg, amikor kimondja, hogy „[h]a e Szerzõdés másként nem rendelkezik, a közös piaccal összeegyeztethetetlen a tagállamok által vagy állami forrásból bármilyen formában nyújtott olyan támogatás, amely bizonyos vállalkozásoknak vagy bizonyos áruk termelésének elõnyben részesítése által torzítja a versenyt, vagy azzal fenyeget, amennyiben ez érinti a tagállamok közötti kereskedelmet.” A támogatások versenytorzító hatására tekintettel tehát az EKSz. kimondja az állami támogatások tilalmát, ugyanakkor rendelkezik olyan kivételes esetekrõl is, amelyekben a támogatás nemcsak megengedett, hanem annak a Közösség egészére nézve pozitív hatása van. Ennek megfelelõen például az EKSz. 87. cikk (2) bekezdésének a) és b) pontja alapján nem esnek tilalom alá a magánszemély fogyasztóknak nyújtott szociális jellegû támogatások, feltéve, hogy azt a termék származásán alapuló megkülönböztetés nélkül nyújtják, és a természeti csapások vagy más rendkívüli események2 által okozott károk helyreállítására nyújtott támogatások.3 Megjegyezendõ, hogy az EKSz. e bekezdése alapján kivételes támogatások abszolút típusú mentességet jelentenek, vagyis amennyiben egy tagállam a fenti kivételek körébe esõ állami támogatást kíván nyújtani, abban az esetben a Bizottsággal szemben csupán értesítési kötelezettsége áll fenn. 1 Hargita Eszter: Az állami támogatások és a verseny. Európai Füzetek 36. A Miniszterelnöki Hivatal Kormányzati Stratégiai Elemzõ Központ és a Külügyminisztérium közös kiadványa, Budapest, 2003., 2. o. 2 A Szerzõdés szerinti megkülönböztetés alapja az, hogy a rendkívüli esemény esetén – szemben a természeti katasztrófával – az emberi közrehatás is szerepet játszik. 3 A két idézett támogatási forma mellett nevesített állami támogatásként jelennek meg a Német Szövetségi Köztársaság Németország felosztása által érintett egyes területei gazdaságának nyújtott támogatások, ha a támogatásra a felosztásból eredõ gazdasági hátrányok ellensúlyozásához van szükség. (EKSz. 87. cikk (2) bekezdésének c) pontja)

48

EURÓPAI TÜKÖR 2008/3

· MÁRCIUS

Az EKSz. 87. cikkének (3) bekezdése is lehetõséget ad bizonyos esetekben állami támogatások nyújtására. E bekezdés alapján kivételezett támogatási formák azonban – szemben a (2) bekezdés abszolút mentességével – a Bizottság jóváhagyásához kötött mentességet jelentenek, vagyis az intézkedés bevezetése elõtt az adott tagállam köteles e szándékáról értesíteni a Bizottságot, amely mérlegelési jogkörében dönt annak engedélyezésérõl. Ennek keretében a Szerzõdés szerint olyan esetben nyújtható állami támogatás, amikor az adott térség rendkívül alacsony életszínvonallal vagy jelentõs alulfoglalkoztatással küzd, vagyis az életszínvonal, illetve a foglalkoztatottság mértéke a közösségi átlag alatt marad, a Közösség egészével összevetve különösen kedvezõtlen.4 E feltételek fennállása esetén az adott tagállam kifejezetten a térség gazdasági fejlõdésének elõmozdítása céljából nyújthat támogatást, amennyiben ennek szükségessége alapján a támogatást a Bizottság jóváhagyja. Kérdés ugyanakkor, hogyan határozható meg a térség közösségi átlaghoz képest elmaradott volta. Ennek mérésére – a kohéziós politikában alkalmazott mérésekkel azonos módon – az egy fõre jutó GDP szolgál, vagyis egy adott terület (NUTS 2 szintû, úgynevezett nagyrégió) akkor minõsülhet elmaradott térségnek, ha az egy fõre jutó, vásárlóerõ-paritáson mért GDP nem haladja meg a közösségi átlag 75%-át. Fontos kitérnünk arra, hogy a 87. cikk (3) bekezdése szerint nem csupán az elõbbiekben ismertetett kritériumnak megfelelõen, a közösségi átlaghoz viszonyítva elmaradott térségnek minõsülõ térségek állami támogatására van lehetõség, hanem ezen túlmenõen a bekezdés c) pontja, a „gazdasági területek fejlõdését elõmozdító támogatás” kitétel alatt a nemzeti szinttõl elmaradott, NUTS 3 szintû területek támogatására is módot ad.5 A Bizottság tehát az említett két támogatási formát a közös piaccal összeegyeztethetõnek tekinti, minthogy azok az Európai Unió egyes hátrányos helyzetû területeinek gazdasági fejlõdését kívánják elõmozdítani. Ezek a típusú állami támogatások nemzeti regionális támogatásként ismertek,6 amelyek az Európai Unió egészének gazdasági, társadalmi és szociális kohézióját mozdítják elõ. Bizonyára felmerül a kérdés, hogy amennyiben a regionális támogatások ilyen fontos szerepet töltenek be a gazdasági és társadalmi kohézió elõmozdításában, mégis miért az EKSz. azon kivételei között szerepelnek, amelyek a Bizottság mérlegelési körébe tartoznak. A választ a Bizottság iránymutatása tartalmazza, amely megfogalmazza, hogy „a regionális támogatás csak akkor játszhat hatékony szerepet, ha azt takarékosan és arányosan alkalmazzák, az Európai Unió leghátrányosabb helyzetû régióira összpontosítva.”7 4 A 248/84. sz. Németország kontra Bizottság ügyben 1987. október 14-én hozott ítélet (EBHT 1987., 4013. o.) 19. pontja. 5 Az, hogy egy adott tagállamon belül mely NUTS 3 szintû egységek minõsülnek elmaradottnak, tagállami javaslatok alapján dõl el. 6 A 2007 és 2013 közötti idõszakra vonatkozó nemzeti regionális támogatásokról szóló iránymutatás (2006/C 54/08; HL C 54., 2006.3.4., 13. o.) 3. pontja. 7 2006/C 54/08, 5. pont

AZ ÁLLAMI TÁMOGATÁSOK REGIONÁLIS DIMENZIÓJA

49

Annak érdekében azonban, hogy ezek a regionális támogatások ténylegesen betölthessék pozitív szerepüket, és ne kerüljön sor azok visszaélésszerû alkalmazására, szükség van arra, hogy az alkalmazás ne abszolút jellegû legyen, hanem valamely szerv – jelen esetben a Bizottság – õrködjön felette. Ezt a célt szolgálja az EKSz. 87. és 88. cikkének a nemzeti regionális beruházási támogatásokra való alkalmazásáról szóló 1628/2006/EK bizottsági rendelet8, amely szerint a nemzeti regionális támogatások jelentõsége abban keresendõ, hogy azok „a hátrányos helyzetû régiók problémáira összpontosítva (…) a tagállamok és a Közösség egészének gazdasági, társadalmi és területi kohézióját mozdítják elõ.” 9

2. A kedvezményezettek köre Az állami támogatások regionális dimenzióját vizsgálva lényeges kitérnünk arra, hogy kik juthatnak hozzá az adott tagállam által nyújtandó támogatáshoz. Mindenekelõtt fontos leszögeznünk, hogy az állami támogatások Európai Unió által használt fogalma a hazánkban használatos értelmezéstõl némiképp eltér, amennyiben az uniós fogalom annál szûkebb, hiszen kizárólag a vállalkozásoknak nyújtott támogatásokat jelöli,10 vagyis az egyének megsegítésére nyújtott támogatások nem esnek a fogalom körébe. Ennek megfelelõen a regionális támogatások körében is kizárólag vállalkozások részére nyújtható állami támogatás, azonban különbség van a szerint, hogy az állami támogatást nagyvállalkozásnak, avagy kis-, illetve középvállalkozásnak nyújtják: az állami támogatások leginkább a kisvállalkozások támogatására fordíthatók, ezt követik a középvállalkozások, majd a nagyvállalkozások. Az állami támogatások ez irányú megközelítése azonban átvezet bennünket a regionális támogatások és más támogatási kategóriák közötti összefüggések vizsgálatára, mely kérdéssel majd a tanulmány végén foglalkozom.

3. Támogatható tevékenységek A regionális állami támogatásokat érintõ másik fontos kérdés annak meghatározása, hogy a vállalkozások tevékenységén belül mely tevékenységek támogathatók. Az elmaradott térségekben elsõdlegesen a beruházás típusú tevékenységek támogathatók. A nemzeti regionális beruházási támogatás legfõbb célja, hogy a beruházások és a munkahelyteremtés támogatásának segítségével hozzájáruljon a leghátrányosabb helyzetû régiók fejlõdéséhez.11 A beruházás irányulhat új telephely létesítésére, már meglévõ telephely bõvítésére, továbbá támogatható a termékben, illetve a termelési folyamatban alapvetõ vál8 A Bizottság 1628/2006/EK rendelete (2006. október 24.) a Szerzõdés 87. és 88. cikkének a nemzeti regionális beruházási támogatásokra való alkalmazásáról (HL L 302, 2006.11.01., 29–40. o.) 9 1628/2006/EK rendelet harmadik preambulum-bekezdése 10 Hargita, i.m. 2. o. 11 2006/C 54/08, 3. pont

50

EURÓPAI TÜKÖR 2008/3

· MÁRCIUS

tozást hozó tevékenység megkezdése is, vagyis a támogatások által sor kerülhet egyrészt az adott vállalkozás tevékenységi körének bõvítésére, diverzifikációjára, annak köszönhetõen, hogy új létesítmények jönnek létre. A beruházás jellegû támogatásokkal kapcsolatban fontos kitérni arra, hogy a szabályozás nem kezeli egyformán a kis- és a nagyberuházásokat. A nagyberuházásokra – tekintettel arra, hogy támogatásuk a versenyt fokozott mértékben torzíthatja – szigorúbb szabályok alkalmazandók, minthogy magát a letelepedést is jelentõs mértékben befolyásolja a várható támogatás nagysága.12 Nagyberuházási projektnek az olyan, tárgyi eszközökbe történõ induló beruházások minõsülnek, amelyeknek elszámolható költsége a támogatás odaítélésének idõpontjában érvényes árak és árfolyamok alapján meghaladja az 50 millió eurót.13 A beruházás tárgyi eszközöket14 vagy immateriális javakat15 érinthet, melyhez kapcsolódóan a támogatás megjelenhet például vissza nem térítendõ támogatás, kedvezményes kamatozású kölcsön vagy kamattámogatás, állami kezességvállalás formájában.16 Az induló beruházási támogatás mellett a regionális állami támogatások másik csoportját a mûködési támogatások képezik. Mûködési támogatás alatt egy adott vállalat folyó kiadásainak csökkentésére irányuló regionális támogatás értendõ, amely viszont alapvetõen nem megengedett, tekintettel az ilyen támogatás fokozottabban jelentkezõ versenytorzító hatására. Abban az esetben, ha az adott tagállam mûködési jellegû támogatást kíván nyújtani, a vonatkozó rendelet számos feltételt határoz meg, amelyek együttes fennállása szükséges ahhoz, hogy a támogatás megítélhetõ legyen. A mûködési támogatás nyújtására csupán kivételes esetben, és kizárólag az EKSz. 87. cikk (3) bekezdésének a) pontja alá esõ területeken van lehetõség, feltéve, hogy 1. a támogatás hozzájárul az adott terület regionális fejlõdéséhez, és 2. arányos az általa enyhíteni kívánt hátránnyal.17 A mûködési jellegû támogatásokkal kapcsolatosan érdemes kitérni az off-shore vállalatok kedvezményes társasági adókulcsára, amelyet a Bizottság – tekintettel arra, hogy nem kapcsolódott más beruházási támogatáshoz – mûködési támogatásnak minõsített. A mûködési támogatások a közösségi jogi szabályok alapján tilalom alá esnek, mivel számos versenytorzító hatásuk lehet, így például torzítják a pénzügyi, és közvetve a reálberuházások forgalmát, valamint adómegkerülésre ösztönzik az adófizetõket.18 12 Hargita, i.m. 12. o. 13 A Bizottság 1628/2006/EK rendelete (2006. október 24.) a Szerzõdés 87. és 88. cikkének a nemzeti regionális beruházási támogatásokra való alkalmazásáról, HL L 302., 2006. 11. 1., 29–40. o. 2. cikk g) pontja. 14 Tárgyi eszközök a földterülethez, az épületekhez és az üzemhez/gépekhez kapcsolódó eszközök. 15 Az „immateriális javak” kifejezés szabadalmi jog, licensz, know-how vagy nem szabadalmaztatott technikai ismeretek megszerzésén keresztül megvalósuló technológiatranszfert jelent. 16 2006/C 54/08, 37. pont 17 2006/C 54/08, 76. pont 18 Dr. Erdõs Éva: Új tendenciák az egyenes adók harmonizációjában. In: Magyarország az európai uniós csatlakozás tükrében, Miskolci Jogtudományi Mûhely, Bíbor Kiadó, Miskolc, 2003., 85. o.

51

AZ ÁLLAMI TÁMOGATÁSOK REGIONÁLIS DIMENZIÓJA

Az induló beruházások, és kivételes esetben a mûködés támogatása mellett, a vonatkozó rendelet szerint van lehetõség az újonnan létrehozott kisvállalkozások számára is támogatás nyújtására. Ez a kategória új támogatási formaként jelenik meg, azzal a céllal, hogy „a támogatott területeken ösztönözzék az új vállalkozások indítását és támogassák a kisvállalkozások fejlõdésének korai szakaszát.”19

4. A támogatási intenzitás A támogatási intenzitás a támogatástartalom és az elszámolható költségek jelenértékének hányadosa, százalékos formában kifejezve.20 Az 1. táblázat mutatja a Közösségen belül a beruházásokra meghatározott maximális támogatási intenzitást. Az 1. táblázatban a támogatások nagyberuházásokra megállapított maximális értéke szerepel. Eltérõ lehet viszont a támogatás értéke a kis- és középvállalkozások esetén: a határértékek induló kisvállalkozásnak nyújtott támogatás esetén 20 százalékponttal, induló középvállalkozásnak nyújtott támogatás esetén pedig 10 százalékponttal növelhetõk. Fontos megjegyezni, hogy az imént számadatokkal meghatározott területek mellett léteznek olyan területek, amelyek annak ellenére, hogy nem esnek bele a magasabb támogatási intenzitásba, mégis ennek megfelelõen jutnak támogatáshoz. Ennek indoka, hogy az Európai Unió keleti kibõvülésének következtében egyes területek korábban az EU-15 átlagában számolt, s úgy 75% alá esõ GDP-je az EU-25 átlagában számítva már 75% fölé került. A Bizottság döntése alapján tehát ezek az úgynevezett „statisztikai hatás” régiók egészen 2010-ig átmeneti támogatásban részesülhetnek az EKSz. 87. cikk (3) bekezdésének a) pontja alapján, melynek mértéke az ott megállapítottak szerinti legalacsonyabb támogatási mérték, a nagyvállalatok számára pedig 30%. Ezt a rendelkezést 2010. december 31-ig felülvizsgálják, s amennyiben jóváhagyják, az adott terület továbbra is élvezheti a megítélt tá1. táblázat. A maximális támogatási intenzitás Regionális GDP az EU-25 %-ában

A támogatás maximális mértéke nagyberuházások esetén %-ban

A támogatás mértéke a legkülsõ régiókban %-ban

>75 <75 <60 <45

10–15 30 40 50

40 50 60 –

Forrás: Vademecum Community Rules on State Aid, 15. o.

19 2006/C 54/08, 84. pont 20 85/2004. (IV. 19.) Kormányrendelet az Európai Közösséget létrehozó szerzõdés 87. cikkének (1) bekezdése szerinti állami támogatásokkal kapcsolatos eljárásról és a regionális támogatási térképrõl, 1. § 24. pont

52

EURÓPAI TÜKÖR 2008/3

· MÁRCIUS

mogatást, míg ellenkezõ esetben 2011. január 1-jétõl az EKSz. 87. cikk (3) bekezdésének c) pontja alapján 20%-os támogatásban részesülhet.21 Az 1. táblázat adatai alapján láthatjuk, hogy a támogatási intenzitás eltérõen alakul a nagyberuházásokat illetõen, a rendelet ugyanis további különbséget tesz az 50–100 millió eurós, és a 100 millió eurót meghaladó nagyberuházások között. Elõbbi nagyberuházások tekintetében a támogatási intenzitás 50%, míg utóbbiak jóval csekélyebb, maximum 34%-os támogatáshoz juthatnak.22

5. A regionális támogatási térkép Az úgynevezett regionális támogatási térkép „a Bizottság által engedélyezett, a beruházáshoz nyújtható maximális támogatási intenzitásokat tartalmazó térkép.”23 Azt, hogy egy adott térségben milyen maximális támogatási intenzitás engedélyezhetõ, a regionális támogatási térkép tartalmazza, amely százalékos mértékben határozza meg az adott beruházáshoz képest az állami támogatás nagyságát, külön a nagy- és külön a kis- és középvállalkozásokra vonatkozóan. A jelenleg hatályos, magyar regionális támogatási térkép24 szerint az EKSz. 87. cikk (3) bekezdés a) pontja szerinti mentesség alapján a 2007 és 2013 közötti idõszakban a támogatás felsõ határa 50% Dél-Dunántúl, Észak-Magyarország, ÉszakAlföld és Dél-Alföld tervezési-statisztikai régiókban. Ugyanezen mentesség alapján ez a határ Közép-Dunántúl tervezési statisztikai régióban 40%, míg Nyugat-Dunántúl tervezési-statisztikai régióban 30%. Az EKSz. 87. cikk (3) bekezdés c) pontja szerint támogatásra jogosult, úgynevezett „gazdasági fejlõdés” régió a Közép-Magyarország tervezési-statisztikai régió, azonban egyes NUTS 3 szintû egységei tekintetében különbség van. A támogatás felsõ határa Pest megyében 30%, Budapesten viszont 2007. január 1-jétõl 25%, 2011. január 1-jétõl pedig csupán 10% az engedélyezhetõ maximális támogatási intenzitás.25 Ezek a százalékpontok ugyanakkor kizárólag a nagyvállalatokra vonatkoznak, így a kormányrendelet rendelkezései szerint abban az esetben, ha a beruházást kisvállalkozás valósítja meg 20, ha pedig középvállalkozás, akkor 10 százalékponttal emelkednek az imént meghatározott értékek.26 Érdekes, hogy számos újonnan csatlakozott tagállam esetén a 2007–2013-as idõszakra is megmarad az ország teljes területének regionális beruházási támogatásra való jogosultsága, így például Észtországnak, Lettországnak, Szlovéniának és Lengyelországnak, míg például a Szlovák Köztársaságban a pozsonyi régió – köszönhe21 Vademecum Community Rules on State Aid, 15. o., http://ec.europa.eu/comm/competition/state_aid/ studies_reports/vademecum_on_rules_2007_en.pdf (a letöltés idõpontja 2007. 07. 26.) 22 Vademecum Community Rules on State Aid, 15. o., 23 85/2004. (IV. 19.) Kormányrendelet az Európai Közösséget létrehozó szerzõdés 87. cikkének (1) bekezdése szerinti állami támogatásokkal kapcsolatos eljárásról és a regionális támogatási térképrõl, 1. § 21. pont 24 A Bizottság C 4009/2006 közleménye, Brüsszel, 2006. szeptember 13. 25 85/2004. (IV. 19.) Kormányrendelet, 30. § (1) bekezdés 26 85/2004. (IV. 19.) Kormányrendelet, 30. § (2) bekezdés

AZ ÁLLAMI TÁMOGATÁSOK REGIONÁLIS DIMENZIÓJA

53

tõen fejlettségi szintjének – csupán átmeneti jelleggel, 2008 végéig élvezheti az állami támogatásokat.27 Érdemes összehasonlítani azt, hogy más uniós tagállamok esetén hogyan alakulnak a támogatási térképek, vagyis hogyan oszlanak meg az állami támogatások az egyes területek között. A továbbiakban Magyarország regionális támogatási térképe mellett a német, a spanyol, valamint a szlovák regionális támogatási térképet ismertetem. Választásomat az indokolta, hogy három különbözõ típusba sorolható tagállam regionális állami támogatásait vessem össze a magyarral: egyrészt egy alapító állam (Németország), másrészt egy késõbb csatlakozott, a felzárkózás szempontjából „problémás” ország (Spanyolország), harmadrészt egy hazánkkal egy idõben csatlakozott másik új tagállam (Szlovákia) regionális állami támogatásait. 5.1. Magyarország

A magyar regionális támogatási térképpel kapcsolatban érdemes megemlíteni, hogy annak kialakításakor a 2004. május 1. és 2006. december 31. közötti idõszakra vonatkozó támogatási térkép szolgált kiindulópontul, hiszen a csatlakozástól számított átmeneti idõszakban hazánk teljes területe jogosult volt a támogatásokra. Ennek alapján a magyar hatóságok a magyar regionális támogatási térkép tervezetének a Bizottsághoz való benyújtásakor javasolták, hogy a jogosultság a 2007– 2013-as idõszakban is az ország teljes területére vonatkozóan maradjon fenn. Ezt a Bizottság ugyan jóváhagyta, tehát a 2007 és 2013 közötti idõszakban hazánk valamennyi tervezési-statisztikai régiójában továbbra is lehetõség nyílik az állami támogatások nyújtására, ám a támogatás maximális intenzitása – tekintettel az unió bõvítésének statisztikai hatására – Közép-Magyarország tervezési-statisztikai régióban az átlagos maximális támogatási intenzitáshoz mérten csökkent. 2. táblázat. A regionális támogatások mértéke Magyarországon Regionális beruházási támogatás felsõ határa %-ban (nagyvállalatok esetében alkalmazandó) 2007. 01.01. – 2010.12.31. 2011.01.01.– 2013.12.31. 1. Az EKSz. 87. cikke (3) bekezdésének a) pontja szerint támogatásra jogosult régiók Dél-Dunántúl – 50 50 Észak-Magyarország – 50 50 Észak-Alföld – 50 50 Dél-Alföld – 50 50 Közép-Dunántúl – 40 40 Nyugat-Dunántúl – 30 30 2. Az EKSz. 87. cikk (3) bekezdés c) pontja szerint „gazdasági fejlõdés” régiókként támogatásra jogosult régiók Pest megye 30 30 Közép-Magyarország Budapest 25 10 NUTS 2 régió

NUTS 3 régió

Forrás: HL C 256., 2006.10.24., 7.o. 27 Bruxinfo, IP/06/1176, Brüsszel, 2006. szeptember 13.

54

EURÓPAI TÜKÖR 2008/3

· MÁRCIUS

A 2. táblázatban foglalt számadatokhoz kapcsolódóan fontos kiegészítés, hogy azok kizárólag a nagyvállalatok tekintetében alkalmazható maximális támogatási intenzitást tartalmazzák. Ettõl eltérõen a közepes méretû vállalatokra vonatkozóan ezeket a támogatási felsõ határokat 10 százalékponttal, a kisvállalatokat illetõen pedig 20 százalékponttal lehet megemelni.28 5.2. Németország

A Német Szövetségi Köztársaság Alaptörvénye a regionális politikát a szövetségi kormány és a tagállamok közös hatáskörébe utalja, magát a német regionális támogatási térképet a „Gesetz über die Gemeinschaftsaufgabe ‘Verbesserung der regionalen Wirtschaftsstruktur’ (GA)” elnevezésû törvényben meghatározott közös céloknak megfelelõen alakították ki.29 A 2007–2013-as német Nemzeti Stratégiai Referenciakeret30 bevezetésében olvashatunk a Német Szövetségi Köztársaságon belüli területi egyenlõtlenségekrõl, így például különösen a keleti és a nyugati országrész fejlettsége közötti különbségekrõl. Mindezek következtében a keleti tartományok a kohéziós politika keretében meghatározott „konvergencia” célkitûzés, vagyis a pénzügyileg leginkább támogatott célkitûzés alá tartoznak.31 Emellett e régiók az állami támogatások legfõbb kedvezményezettjeiként is megjelennek: az állami támogatásra való jogosultság tekintetében érdekesség, hogy 2004 és 2006 között a volt NDK-tartományok mindegyike az EKSz. 87. cikk (3) bekezdésének a) pontja alapján volt jogosult a regionális állami támogatásokra, míg valamennyi nyugati állam tekintetében az EKSz. 87. cikk (3) bekezdésének c) pontja szolgáltatta a jogalapot. Az EKSz. 87. cikk (3) bekezdésének c) pontja alapján még számos más NUTS 3 szintû régió is jogosult 15–20%-os állami támogatásra, azonban ennek táblázatba foglalásától a régiók nagy száma miatt eltekintek. Ám példák említhetõk, hiszen ide sorolható például a brémai régióból Bremerhaven városa, Északrajna-Vesztfáliában Dortmund, Gelsenkirchen és Duisburg egyes területei.32 Németországgal kapcsolatosan érdemes megjegyezni, hogy az imént ismertetett, az EKSz. 87. cikk (3) bekezdésének a) és c) pontja szerint engedélyezett állami támogatások mellett létezik egy abszolút kategória is, amely esetén az EKSz. 87. cikk (2) bekezdésének c) pontja alapján van lehetõség állami támogatás nyújtására. Eszerint a közös piaccal összeegyeztethetõ „a Német Szövetségi Köztársaság Németország felosztása által érintett egyes területei gazdaságának nyújtott támogatás, ha a támogatásra a felosztásból eredõ gazdasági hátrányok ellensúlyozásához van szükség.” 28 A Bizottság C 4009/2006 közleménye, Brüsszel, 2006. szeptember 13., 2. o. 29 A Bizottság C 4958/2006 közleménye, Brüsszel, 2006. november 8. 30 Nationaler Strategischer Rahmenplan für den Einsatz der EU-Strukturfonds in der Bundesrepublik Deutschland 2007-2013, NSRF, Bundesministerium für Wirtschaft und Technologie, 2007.01.23. 31 Ibid, 28. o. 32 Az úgynevezett statisztikai hatás régiókban 2010. december 31-ig sor kerül egy felülvizsgálatra, és a GDP alakulásától függõen 2011. január 1-jétõl maradhat a 30%-os támogatás, illetve a maximális támogatási intenzitás 20%-ra csökkenhet.

55

AZ ÁLLAMI TÁMOGATÁSOK REGIONÁLIS DIMENZIÓJA 3. táblázat. A regionális támogatások mértéke Németországban

Regionális beruházási támogatás felsõ határa %-ban (nagyvállalatok esetében alkalmazandó) 2007. 01.01. – 2010.12.31. 2011.01.01.– 2013.12.31. 1. Az EKSz. 87. cikke (3) bekezdésének a) pontja szerint támogatásra jogosult régiók

NUTS 2 régió

NUTS 3 régió

Brandenburg-Nordost – 30 30 Mecklenburg– 30 30 Vorpommern Chemnitz – 30 30 Dresden – 30 30 Dessau – 30 30 Magdeburg – 30 30 Thüringen – 30 30 2. Az EKSz. 87. cikke (3) bekezdésének a) pontja szerint támogatásra jogosult „statisztikai hatás” régiók Brandenburg-Südwest Leipzig Halle

– – – Landkreis Lüchow– Dannenberg – Landkreis Uelzen Landkreis Celle Landkreis Lüneburg Cuxhaven Landkreis Lüneburg 3. Az EKSz. 87. cikk (3) bekezdés c) pontja

szerint támogatásra jogosult régiók

Berlin

15

–

30 30 30

30 v. 2033 30 v. 20 30 v. 20

30 30 15

30 v. 20 30 v. 20 15

15

15

15

15 15

Forrás: HL C 295, 2006.12.05., 6. o.

5.3. Spanyolország

Az 1978-as spanyol alkotmány a spanyol állami hatóságok kötelezettségévé teszi, hogy felügyelje az állami javak igazságos elosztását, Spanyolország területeinek kiegyensúlyozott fejlõdését.34 Az 1986-os spanyol csatlakozástól kezdve a hatóságok mindent megtettek azért, hogy a lehetõ legjobban kihasználják az Európai Unió által nyújtott lehetõségeket, kiegészítvén ezt a megengedett mértékig az állami támogatásokkal. Mindezek eredményeként Spanyolország nemcsak megindult a fejlõdés útján, hanem a Közösség egyik leglátványosabban fejlõdõ térségévé vált, minden esetben pozitív makrogazdasági mutatókkal. 33 Az EKSz. 87. cikk (3) bekezdésének c) pontja alapján állami támogatásban részesíthetõ NUTS 3 szintû régiók teljes listája a már hivatkozott, a német regionális támogatási térképet tartalmazó bizottsági közleményben megtalálható. 34 Spanyolország alkotmánya, 138. cikk (1) bekezdés

56

EURÓPAI TÜKÖR 2008/3

· MÁRCIUS

4. táblázat. A regionális támogatások mértéke Spanyolországban Regionális beruházási támogatás felsõ határa %-ban (nagyvállalatok esetében alkalmazandó) 2007. 01.01. – 2010.12.31. 2011.01.01.– 2013.12.31. 1. Az EKSz. 87. cikke (3) bekezdésének a) pontja szerint támogatásra jogosult régiók

NUTS 2 régió

NUTS 3 régió

Canarias – 40 40 Extremadura – 40 40 Andalucía – 40 30 Galicia – 30 30 Castilla-La Mancha – 30 30 2. Az EKSz. 87. cikke (3) bekezdésének a) pontja szerint támogatásra jogosult „statisztikai hatás” régiók Principado De Asturias Región De Murcia Ciudad Autónoma De Ceuta Ciudad Autónoma De Melilla 3. Az EKSz. 87. cikk

– –

30 30

30 v. 20 30 v. 20

–

30

30 v. 20

–

30

30 v. 20

(3) bekezdés c) pontja szerint „gazdasági fejlõdés” régiókként támogatásra jogosult régiók

– – – – – – – – – –

Avila 30 20 Burgos 25 10 León 30 15 Palencia 27 15 Salamanca 30 20 Segovia 27 15 Soria 30 15 Valladolid 25 15 Zamora 30 15 Alicante 30 15 Castellón – de la Plana 25 10 – Valencia 27 15 4. Az EKSz. 87. cikk (3) bekezdés c) pontja szerint „alacsony népességû” régiókként támogatásra jogosult régiók – Teruel 15% 15% 5. Az EKSz. 87. cikk (3) bekezdés c) pontja szerint támogatásra jogosult egyéb régiók – – – – – – –

Cantabria Huesca Zaragoza C. F. de Navarra Cataluña Madrid Pais Vasco

Forrás: HL C 35, 2007.2.17., 4.o.

15 15 15 10 15 15 15

15 15 15 10 15 15 15

57

AZ ÁLLAMI TÁMOGATÁSOK REGIONÁLIS DIMENZIÓJA

Mindemellett a 2004-es kibõvüléssel a közösségi kohéziós politika fókusza jelentõs mértékben keletre tolódott, s ezzel a Spanyolország számára rendelkezésre álló keretösszegek mértéke csökkent. Pontosan emiatt az új spanyol Nemzeti Stratégiai Referenciakeret a fejlõdést továbbra is fenn kívánja tartani, s ezt részben az elmaradott területek számára nyújtható állami támogatásokkal pótolná, illetve egészítené ki a 2007–2013-as idõszakban. A 4. táblázatban olvasható adatok mellett léteznek olyan spanyol régiók is, amelyekre vonatkozóan a támogatás maximális intenzitása csupán 10% lehet, de idõben ez is teljes mértékben korlátozott, kizárólag 2007. január 1. és 2008. december 31. között alkalmazható. Ilyen területnek minõsülnek a Baleár-szigetek, a Madridi Közösség, a Navarrai Közösség, La Rioja, Pais Vasco és Katalónia.35 5.4. Szlovákia

Hasonlóan hazánkhoz, a 2004. május 1. és 2006. december 31. közötti átmeneti idõszakban a Szlovák Köztársaság teljes területe jogosult volt az állami támogatásokra az EKSz. 87. cikk (3) bekezdésének a), illetve c) pontja alapján. A szlovák hatóságok a Bizottság felé a 2007–2013-as tervezési idõszakra vonatkozó szlovák 5. táblázat. A regionális támogatások mértéke Szlovákiában Regionális beruházási támogatás felsõ határa %-ban (nagyvállalatok esetében alkalmazandó) 2007. 01.01. – 2010.12.31. 2011.01.01.– 2013.12.31. 1. Az EKSz. 87. cikke (3) bekezdésének a) pontja szerint támogatásra jogosult régiók

NUTS 2 régió

NUTS 3 régió

Stredné Slovensko36 Východné Slovensko37

– –

50 50

50 50

Západné Slovensko38 – 40 40 2. Az EKSz. 87. cikk (3) bekezdés c) pontja szerint 2007. január 1. és 2008. december 31. között támogatásra jogosult régiók

Bratislavský Kraj39

District Bratislava II District Bratislava III District Bratislava IV Bratislava – Cunovo Bratislava – Jarovce Bratislava – Rusovce Malacky District Senec Disrict v

10 10 10 10 10 10 10 10

Forrás: HL C 256, 2006.10.24., 6.o. 35 A Bizottság C 6684/2006 közleménye, Brüsszel, 2006. december 20. 36 Közép-Szlovákia tervezési-statisztikai régió. 37 Kelet-Szlovákia tervezési-statisztikai régió. 38 Nyugat-Szlovákia tervezési-statisztikai régió. 39 Pozsony tervezési-statisztikai régió.

58

EURÓPAI TÜKÖR 2008/3

· MÁRCIUS

regionális támogatási térkép tervezetének benyújtásakor azt javasolták, hogy az új tervezési idõszakban a négy NUTS 2 szintû szlovák tervezési-statisztikai régióból három – hasonlóan az átmeneti idõszakhoz – kedvezményezett legyen a 87. cikk (3) bekezdésének a) pontja alapján. A javaslat ugyanakkor érintette a negyedik régiót is, hiszen Pozsony tervezési-statisztikai régió a 87. cikk (3) bekezdésének c) pontja alapján 2007. január 1. és 2008. december 31. között még juthat állami támogatáshoz.

6. A regionális támogatások kapcsolata más támogatási kategóriákkal A regionális támogatások az állami támogatásoknak csupán egy részét adják. Számos más támogatási formával is találkozhatunk, s ugyanúgy, ahogyan a regionális támogatások esetén például a vállalkozások mérete befolyásolja a maximális intenzitást, egy horizontális támogatás tekintetében például a térség elmaradott volta lehet ilyen hatással az intenzitás mértékére. 6.1. Kutatás-fejlesztés és innováció (K+F+I)

A kutatás-fejlesztés és az innováció elõmozdítása mint közös érdekû cél jelenik meg az Európai Unióban, amelyet az EKSz. 163. cikke a következõképpen fogalmaz meg: „a Közösség célkitûzése, hogy erõsítse a közösségi ipar tudományos és technológiai alapjait, ösztönözze nemzetközi versenyképességének fejlõdését, ugyanakkor támogassa a (…) szükségesnek ítélt kutatási tevékenységeket”. Az új tervezési idõszakban a Bizottság – a lisszaboni stratégiára tekintettel – a kutatáshoz és fejlesztéshez nyújtott támogatás korábban már létezõ lehetõségeit új, az innovációt támogató tevékenységekre is kiterjeszti. A kutatás-fejlesztésen belül a kormányrendelet különbséget tesz aszerint, hogy alapkutatásról, ipari kutatásról, illetve kísérleti fejlesztésrõl van-e szó. Alapkutatás alatt olyan kísérleti vagy elméleti munka értendõ, amelyet új ismeretek megszerzése érdekében folytatnak, anélkül azonban, hogy kilátásba helyeznék azok gyakorlati alkalmazását vagy felhasználását.40 Az ipari kutatás új termékek, eljárások vagy szolgáltatások kifejlesztéséhez, vagy már létezõ termékek, eljárások vagy szolgáltatások jelentõs mértékû fejlesztésének elõsegítéséhez szükséges szakértelem, új ismeretek megszerzését szolgálja.41 Kísérleti fejlesztésrõl akkor beszélhetünk, ha a már meglévõ (technológiai, üzleti és egyéb) ismereteket új (vagy továbbfejlesztett) termékek, eljárások vagy szolgáltatások terveinek és szabályainak létrehozása vagy megtervezése céljából összesítik.42 40 A kutatáshoz, fejlesztéshez és innovációhoz nyújtott állami támogatások közösségi keretrendszere (2006/C 323/01, HL C 323., 2006.12.30., 1.o.), 2.2. fejezet, (e) pont. 41 2006/C 323/01, 2.2. fejezet, (f) pont 42 2006/C 323/01., 2.2. fejezet, (g) pont

AZ ÁLLAMI TÁMOGATÁSOK REGIONÁLIS DIMENZIÓJA

59

Felmerülhet a kérdés, miért is olyan fontos e három kutatási tevékenység pontos elhatárolása. A válasz viszonylag egyszerûen megadható: míg az alapkutatás költségei fõszabály szerint maximálisan 100%-ban támogathatók, addig a másik két tevékenységtípusnál a maximális támogatási intenzitás 50, illetve 25% lehet. Érthetõ, hogy az állam az alapvetõ kutatásokhoz nyújt segítséget, ám az olyan kísérleti jellegû kutatásokat, amelyek eredménye a piacon való elõmenetelhez nyújtana segítséget, már csak kevésbé támogatja, hiszen e tevékenységek nagymértékû támogatása akár a verseny jelentõs torzulásához is vezethetne. Korábban a kutatás-fejlesztési támogatások maximális intenzitásának megállapításakor figyelembe vették azt is, hogy egy adott vállalat elmaradott térségben folytatja tevékenységét. Ennek megfelelõen a kutatási típusokra meghatározott maximális támogatási intenzitás mértékét 5–15 százalékponttal növelhette a térség elmaradott fejlettségi szintje. Jelen programozási idõszakban az imént említett tényezõ már nem befolyásolhatja a K+F+I-céllal nyújtott állami támogatások mértékét, ám az ipari kutatásra és a kísérleti fejlesztésre megállapított felsõ határ 10–20 százalékponttal növelhetõ, ha a támogatást kis- vagy középvállalkozásnak szánták.43 Többlettámogatást hozhat az is, ha a K+F+I-projekt egymástól független vállalkozások, vagy egy vállalkozás és egy kutatási szervezet – akár határon átnyúló – együttmûködésével valósul meg. 6.2. Környezetvédelem

A környezetvédelmi támogatás – hasonlóan a K+F+I-támogatáshoz – az ágazati és térségi korlátozás nélkül igénybe vehetõ horizontális támogatások csoportjába tartozik, ám annak ellenére, hogy alapvetõen korlátozások nélkül igénybe vehetõ, az elmaradott térségen belüli elhelyezkedés ebben az esetben is némileg módosítja a maximális támogatási intenzitásként meghatározott mértéket. A környezetvédelmi célú állami támogatásokon belül beszélhetünk egyrészt a vállalkozásoknak nyújtott beruházási támogatásokról, a kis- és középvállalkozásoknak tanácsadó szolgálat mûködtetésére nyújtott, valamint mûködési támogatásokról. Számunkra jelen esetben a beruházási támogatások fontosak, hiszen ez az a támogatási kör, amely módosítható az adott vállalkozás területi elhelyezkedésére tekintettel. A beruházási támogatás célja lehet új környezetvédelmi elõírások átültetésének támogatása a kis-és középvállalkozások tekintetében, vagy a már átültetett szabályok hatékonyabb alkalmazásának elõsegítése, függetlenül a vállalkozás méretétõl. Elõbbi esetben a támogatási intenzitás 15%, míg az utóbbiban 30% lehet.44 A beruházások speciális körét képezik az energiaberuházások, amelyek irányulhatnak például energiamegtakarításra, megújuló energiaforrások használatára. Az e célokhoz kapcsolódó állami támogatás maximális intenzitása 40% lehet, de bizonyos – 43 2006/C 323/01, 5.1.3. fejezet, (a) pont 44 Community guidelines on State aid for environmental protection (2001/C 37/03, HL C 37., 2001.02.03., 3. o.), 28–29. pont

60

EURÓPAI TÜKÖR 2008/3

· MÁRCIUS

kivételes – esetekben a Bizottság döntése alapján akár a beruházás 100%-áig is van lehetõség az állami támogatásra a megújuló energiaforrások használata esetén.45 Az elõbb említett állami támogatások maximális támogatási intenzitása azonban eltérhet a megállapítottól: amennyiben a környezetvédelmi célú állami támogatásban részesülõ vállalkozás az EKSz. 87. cikk (3) bekezdésének c) pontja alá esõ területen található, 5 százalékponttal, míg ha az EKSz. 87. cikk (3) bekezdésének a) pontja alá esõ területen található, úgy 10 százalékponttal emelhetõ a támogatás felsõ határa.46 6.3. Ki s- és k öz é p vá l la l k o zá s o k 47

Az EK-Szerzõdés 87. és 88. cikkének a kis- és középvállalkozásoknak nyújtott állami támogatásokra történõ alkalmazására vonatkozóan a Bizottság 70/2001/EK rendelete tartalmaz rendelkezéseket. Minthogy „a kis- és középvállalkozások döntõ szerepet játszanak a munkahelyteremtésben, és általánosabb értelemben a társadalmi stabilitás tényezõjeként és gazdasági hajtóerõként mûködnek”48, erre tekintettel a Bizottság a kis- és középvállalkozásoknak nyújtandó támogatásokat mentesíti az állami támogatások tilalma alól. Az ily módon mentesített támogatásoknak viszont „azt a célt kell szolgálniuk, hogy elõsegítsék a kis- és középvállalkozások gazdasági tevékenységét, feltéve, hogy az ilyen támogatások nem gyakorolnak a közös érdekekkel ellentétes mértékû káros hatást a kereskedelmi feltételekre.”49 A kis- és középvállalkozásoknak nyújtható támogatások a Bizottság által megalkotott csoportmentességi rendelet alapján mentesülnek a tilalom alól a rendeletben meghatározott mértékig. A támogatási intenzitás mértéke eltérõ a kis- és a középvállalkozásokra vonatkozóan, tekintettel a két vállalkozástípus közötti különbségekre. A plafonértékeket a Bizottság oly módon állapítja meg, hogy azok a versenyt a lehetõ legkisebb mértékben torzítsák. A támogatási intenzitás mértékét azonban nemcsak a vállalkozás mérete befolyásolja: a támogatás intenzitása attól is függ, milyen jellegû tevékenységre nyújtják azt. Az immateriális vagy tárgyi eszközökbe való beruházást illetõen a bruttó támogatási intenzitás kisvállalkozásoknál nem haladhatja meg a 15%-ot50, középvállalkozásoknál pedig a 7,5%-ot51. Ez a mérték azonban változhat, amennyiben a beruházás regionális támogatásra jogosult területen történik. 45 2001/C 37/03, 30–32. pont 46 2001/C 37/03, 34. pont (a) 47 Az 1628/2006/EK rendelet 2. cikk (1) bekezdésének b) pontja alapján a 70/2001/EK rendelet I. mellékletében meghatározott vállalkozások minõsülnek kis- és középvállalkozásnak. 48 A Bizottság 70/2001/EK rendelete (2001. január 12.) az EK-Szerzõdés 87. és 88. cikkének a kis- és középvállalkozásoknak nyújtott állami támogatásokra történõ alkalmazásáról (HL L 10., 2001.1.13., 33–42. o.), (5) preambulum-bekezdés 49 70/2001/EK rendelet, (5) preambulum-bekezdés 50 70/2001/EK rendelet, 4. cikk, (2) bekezdés a) pont 51 70/2001/EK rendelet, 4. cikk, (2) bekezdés b) pont

AZ ÁLLAMI TÁMOGATÁSOK REGIONÁLIS DIMENZIÓJA

61

A regionális állami támogatások körében láthattuk, hogy a maximális támogatási intenzitás határait a nagyvállalatokra vonatkozóan állapítják meg, ennek ellenére valamennyi tagállam regionális támogatási térképe tartalmazza azt a kitételt, hogy az ott megállapított mérték a kis- és középvállalkozások esetén 5–15 százalékponttal meghaladható. Hasonlóképpen mûködik a támogatás felsõ határának emelése is. A fent ismertetett támogatási intenzitás növelhetõ, amennyiben a beruházás regionális támogatásra jogosult területen történik. A támogatási intenzitás a 87. cikk (3) bekezdésének c) pontja által érintett területeken 10 százalékponttal52, a 87. cikk (3) bekezdésének a) pontja által érintett területeken pedig 15 százalékponttal53 növelhetõ. A támogatási intenzitás ily módon történõ növelésekor azonban feltétel, hogy az összes nettó támogatás intenzitása nem haladja meg a 30, illetve a 75%-ot. Az, hogy egy vállalat kis- vagy középvállalkozásnak minõsül, nem csupán a regionális támogatásokkal összefüggésben fontos. A környezetvédelmi támogatásoknál megfigyelhettük, hogy a támogatások mértékét számottevõen megnövelte a vállalkozás KKV volta, és ez így van számos további támogatási forma esetén is. Fontos azonban, hogy nemcsak a KKV-k hatnak a különbözõ támogatási formákra, hanem más támogatási formák is a kis- és középvállalkozásokra.

7. Összegzés A lisszaboni stratégiának megfelelõen az állami támogatási politika is mutat változásokat, az Európai Tanács 2005. márciusi ülésén így arra kérte a tagállamokat, hogy csökkentsék az állami támogatások általános szintjét.54 Az állami támogatásoknak új kihívásoknak kell majd megfelelniük, ami nemcsak anyagi, hanem eljárásjogi szempontból is módosításokat követel. A reform célja, hogy az állami támogatások sokkal ritkábbá, ugyanakkor célzatosabbá váljanak, az eljárások legyenek hatékonyabbak, jobb legyen a végrehajtás, nagyobb a kiszámíthatóság és fokozott az átláthatóság. A módosítások további fontos szempontjaként jelenik meg a felelõsség megfelelõ megosztása a tagállamok és a Bizottság között.55 Ez a csökkentési tendencia ugyanakkor sok helyen kevésbé tûnik reálisnak, hiszen azok a tagállamok, amelyek a keleti kibõvülés elõtt a támogatáspolitika fõ kedvezményezettei voltak, jelenleg kénytelenek elviselni a súlyponteltolódást, és a fejlõdés fenntartását az állami támogatásokkal kívánják biztosítani. Ezt láthatjuk például Spanyolország esetén, viszont szembeötlõ az állami támogatások koncentráltsága is. A spanyol hatóságok ténylegesen azokat a területeket támogatják, amelyek a legelmaradottabbak, ténylegesen azokat az ágazatokat próbálják segíteni, ahol erre a legnagyobb szükség van. 52 70/2001/EK rendelet, 4. cikk, (3) bekezdés a) pont 53 70/2001/EK rendelet, 4. cikk, (3) bekezdés a) pont 54 Állami Támogatási Cselekvési Terv. Kevesebb és célzottabb állami támogatás: ütemterv az állami támogatás 2005–2009 közötti reformjához, COM (2005)107, Brüsszel, 2005. 06. 07., 5. o. 55 Állami Támogatási Cselekvési Terv 6. o.

62

EURÓPAI TÜKÖR 2008/3

· MÁRCIUS

Szükség van a tagállamok körében egyfajta szemléletváltásra, amelynek eredményeként képesek felismerni azt, hogy az állami támogatások jobb és célzatosabb felhasználása szorosan kapcsolódik a támogatáspolitikához, hosszú távon az egyes ágazatok vagy területek nem megfelelõ támogatása több problémát okozhat a gazdaságban, mint amennyi hasznot hoz pillanatnyilag. Fel kell ismerni, hogy a támogatások csak kivételes esetben engedélyezettek, és akkor is csak addig és olyan terjedelemben használhatók fel, amennyire az engedély keretei között ez lehetséges. Látható, hogy valamennyi tagállam célja az, hogy valamilyen formában megóvja saját nemzeti gazdaságát, kereskedelmét, és „ott segítsen, ahol ez lehetséges.” Más szempontból tekintve a dolgokat viszont az Európai Unió elõbbre jutása a fõ cél, hiszen arra törekszik, hogy a világ legversenyképesebb piacgazdaságává váljon. Ez azonban csak akkor lehetséges, ha a tagállamok magasabb eszmék szolgálatába állnak, és a szabad, torzítatlan verseny megvalósulása érdekében a lehetõ legkisebb mértékûre csökkentik állami támogatásaikat. n

63 LENDVAI ZSÓFIA–TÓTH ANNAMÁRIA

A szolgáltatások belső piacáról szóló irányelv „– Mit mondott? – Azt mondta, hogy áldottak a sajtkészítõk. – Miért pont õk? – Nem kell szó szerint érteni. Ez valamennyi tejipari dolgozóra érvényes.”

(Monty Python: Brian élete) 1

Az Európai Parlament és a Tanács 2006. december 12-én hosszas viták után és az azokat lezáró kompromisszumok eredményeképpen elfogadta a belsõ piaci szolgáltatásokról szóló 2006/123/EK irányelvet. Az alábbiakban bemutatjuk az irányelv keletkezésének körülményeit és fõbb rendelkezéseit.

I. A szolgáltatásnyújtás szabadsága az Európai Unióban A II. világháború után elindult európai integráció elsõ lépésben a részes államok közötti gazdasági egységet tûzte ki céljául. Az 1957-es Európai Gazdasági Közösséget létrehozó Szerzõdés (Római Szerzõdés, 1992-tõl pedig Európai Közösséget létrehozó Szerzõdés, a továbbiakban: EKSz.) alapvetõ célkitûzései között szerepel egy olyan közös piac létrehozása, melyet az áruk, a személyek, a szolgáltatások és a tõke szabad mozgását gátló akadályok eltörlése jellemez. Az 1986-os Egységes Európai Okmány a közös piac fogalmát a belsõ piac elnevezéssel váltotta fel, ami az EKSz. 14. cikkének (2) bekezdése értelmében egy olyan, belsõ határok nélküli térség, amelyben biztosított az áruk, a személyek, a szolgáltatások és a tõke szabad mozgása. Az 50. cikk értelmében szolgáltatásnak minõsül a rendszerint díjazás ellenében nyújtott szolgáltatás, ha nem tartozik az áruk, a személyek és a tõke szabad mozgására vonatkozó rendelkezések hatálya alá.2 Ide tartoznak különösen az ipari és a kereskedelmi jellegû tevékenységek, a kézmûipari tevékenységek és a szabadfoglalkozásúként végzett tevékenységek. A szolgáltatások nyújtása kétféle módon történhet: letelepedés útján, illetve határon átnyúló szolgáltatásként. Az EKSz. ezzel a kétfajta szolgáltatásnyújtással a letelepedés szabadsága (EKSz. III. cím, 2. fejezet: Letelepedési jog, 43–48. cikk) és a szolgáltatások szabad mozgása (EKSz. III. cím, 3. fejezet: Szolgáltatások, 49–55. cikk) témakörben foglalkozik. 1 „– What was he saying? / – I think it was, «Blessed are the cheesemakers.» / – Ahh, what’s so special about cheesemakers? / – Well, obviously this is not meant to be taken literally. It refers to any manufacturers of all kind of dairy products.” Monty Python: Life of Brian 2 Ezért mondják, hogy a szolgáltatások szabadsága szubszidiárius az áruk, a tõke és a személyek szabad mozgásához képest, azaz a szolgáltatásokra vonatkozó rendelkezések csak akkor kerülnek alkalmazásra, ha az árura, a tõkére és a személyekre vonatkozó rendelkezések nem alkalmazhatók.

64

EURÓPAI TÜKÖR 2008/3

· MÁRCIUS

A letelepedési jog a tagállamok önfoglalkoztató állampolgárainak és a valamely tagállam joga alapján létrejött jogi személyeknek alapvetõ joga. A 43. cikk értelmében tilos valamely tagállam állampolgárainak – akik tehát nem a munkavállalók szabad mozgását érintõ rendelkezések hatálya alá tartoznak – egy másik tagállam területén történõ szabad letelepedésére vonatkozó minden korlátozás.3 A szabad letelepedés magában foglalja a jogot gazdasági tevékenység önálló vállalkozóként történõ megkezdésére és folytatására, vállalkozások alapítására és irányítására határozatlan ideig tartó tevékenység4 folytatása céljából. A letelepedés tehát feltételez egy meghatározó létesítményt (pl. iroda, rendelõ stb.) egy másik tagállamban, amelyen keresztül a tevékenységet végzik. A szolgáltatóra mindemellett annak a tagállamnak a joga lesz irányadó, amelynek a területén letelepedett, mégpedig olyan feltételek mellett, amelyek a letelepedés országának joga szerint a saját állampolgáraira vonatkoznak.5 Az EKSz. ezen rendelkezése közvetlen hatállyal bír, vagyis a természetes és jogi személyek nemzeti bíróságaik elõtt hivatkozhatnak e cikkre, és kérhetik, hogy a nemzeti bíróság a közösségi jogra alapozza ítéletét. A szolgáltatók dönthetnek úgy is, hogy letelepedés nélkül, vagyis határon átnyúló jelleggel nyújtanak szolgáltatást. Az EKSz. 49. cikke szerint tilos a Közösségen belüli szolgáltatásnyújtás szabadságára vonatkozó minden korlátozás a tagállamok olyan állampolgárai tekintetében, akik a Közösségnek nem abban a tagállamában letelepedettek, mint a szolgáltatást igénybe vevõ személy. A tevékenység határon átnyúló jellegének feltétele,6 hogy legalább két tagállam érintett legyen, azaz a szolgáltatás nyújtása és annak fogadása különbözõ tagállamban történjen. A letelepedett szolgáltató így vagy csak átmenetileg megy egy másik tagállamba szolgáltatást nyújtani, vagy meg sem jelenik a másik tagállamban, hanem saját tagállamából nyújtja a szolgáltatást, például telefonon vagy interneten. A szolgáltatásnyújtásnak tehát átmenetinek, idõleges jellegûnek kell lennie.7 Ennek megállapításához vizsgálni kell a tevékenység idõbeli tartamát, rendszerességét, periodikusságát és folyamatosságát, azaz ezt csak eseti alapon lehet meghatározni. A négy alapszabadság közül a határon átnyúló szolgáltatásnyújtás ütközik jelenleg a belsõ piacon a legtöbb akadályba. Ez elsõsorban az egyes tagállamok eltérõ, elsõsorban a szolgáltatók ellenõrizhetõsége és a fogyasztók érdekeit védõ intézkedéseinek, korlátozásainak köszönhetõ. A letelepedés és a szolgáltatásnyújtás szabadságát elsõ körben maga az EKSz. szûkíti le, amikor kimondja, hogy az nem vonatkozik a közhatalom gyakorlásával 3 Ezt azokra a korlátozásokra is alkalmazni kell, amelyek képviseletnek, fióktelepnek vagy leányvállalatnak valamely tagállamban letelepedett állampolgára által történõ alapítására vonatkoznak. 4 A C-221/89. sz. Factortame-ügyben 1991. július 25-én hozott ítélet (EBHT 1991., I-3905. o.). 5 A 48. cikk értelmében az adott tagállam állampolgárával azonos elbánásában részesül a valamely tagállamban létrehozott társaság, ha a létesítõ okirat szerinti székhelye, központi ügyintézése vagy üzleti tevékenységének fõ helye a Közösségen belül van. A társaság EKSz. szerinti fogalma szerint ide tartoznak a polgári vagy kereskedelmi jog alapján létrejött társaságok, beleértve a szövetkezeteket és a közjog vagy magánjog hatálya alá tartozó más jogi személyeket, kivéve a nonprofit, gazdasági tevékenységet nem folytató szervezeteket. 6 A C-60/91.sz. Morais-ügyben 1992. március 19-én hozott ítélet (EBHT 1992., I-2085. o.). 7 A C-55/94. sz. Gebhard-ügyben 1995. november 30-án hozott ítélet (EBHT 1995., I-4160. o.).

A SZOLGÁLTATÁSOK BELSŐ PIACÁRÓL SZÓLÓ IRÁNYELV

65

összefüggõ tevékenységekre, továbbá korlátozhatók közrendi, közbiztonsági vagy közegészségügyi okból.8 Az EKSz-nek ezt a megszorítását az Európai Bíróság (a továbbiakban: EB) egyrészt tágította, másrészt szûkítette. Tágította, amikor kimondta, hogy a környezetvédelemre való hivatkozással is lehet korlátozni a letelepedés és a szolgáltatásnyújtás szabadságát. Korlátozta azonban, amikor kimondta, hogy a letelepedés és a szolgáltatásnyújtás szabadságát csak abban az esetben lehet korlátozni9, ha az adott rendelkezés megkülönböztetés nélkül alkalmazandó a tagállamban (diszkriminációmentes), a korlátozásra a közérdekre vonatkozó imperatív követelmények miatt van szükség (szükséges)10, továbbá a rendelkezés alkalmas a kitûzött cél megvalósítására, és az csak a szükséges mértékben korlátozza a szolgáltatásnyújtás szabadságát (arányos).11 Ezt az arányossági és szükségességi tesztet a szolgáltatást igénybe vevõk védelme érdekében alkalmazott korlátozó intézkedéseknek is ki kell állniuk. Elméletben tehát a szolgáltatások szabad áramlása létezik. Mivel ez azonban a gyakorlatban annak ellenére nem tükrözõdött, hogy az EKSz. ismertetett rendelkezései közvetlenül alkalmazandók, az Európai Bizottság (a továbbiakban: Bizottság) a közösségi jog érvényesülésének érdekében megtette a szükséges lépéseket.12

II. Az irányelv elfogadása A Bizottság úgy ítélte meg, hogy a fent említett cél megvalósítása, vagyis az akadályok további felszámolása érdekében szükségessé vált másodlagos jogszabályok kidolgozása is. Egyes szektorokat, foglalkozásokat érintõ ágazati irányelvek természetesen léteznek már, mind az önfoglalkoztatók, mind az egyes szektorban tevékenykedõ vállalkozások letelepedésére, szolgáltatásnyújtására vonatkozóan. A belsõ piacon azonban jelenleg is több akadály gátolja a szolgáltatókat, különösen a kis- és középvállalkozásokat abban, hogy mûködési területüket kiterjeszthessék országuk határain túlra, és a belsõ piac nyújtotta elõnyöket teljes mértékben kihasználhassák. Ez gyengíti az Európai Unió szolgáltatóinak világpiaci versenyképességét, a versenyképes szolgáltatási piac pedig nélkülözhetetlen a gazdasági növekedés ösztönzéséhez és a munkahelyteremtéshez. A valódi belsõ piac létrehozását gátló jogi akadályok elhárítása kiemelt fontosságú kérdés az Európai Tanács 2000-es lisszaboni ülésén kitûzött cél elérése érdekében, miszerint a foglalkoztatás és a társadalmi kohézió javításával és a fenntartható gazdasági növekedés elérésével az Európai Uniónak 2010-re a világ legverseny8 EKSz. 45. és 46. cikke. 9 A fent hivatkozott Gebhard-ítélet. 10 A 252/83. sz. Bizottság kontra Dánia ügyben 1986. december 4-én hozott ítélet (EBHT 1986., 3713. o.). 11 A C-198/89. sz. Bizottság kontra Görögország (ún. Tourist Guides Greece) ügyben 1991. február 26-án hozott ítélet (EBHT 1991., I-727. o.). 12 Ez a Bizottságnak egyébként az EKSz.-bõl eredõ kötelezettsége. Lásd az EKSz. 14. és 15. cikkét.

66

EURÓPAI TÜKÖR 2008/3

· MÁRCIUS

képesebb és legdinamikusabb, a foglalkoztatást fellendítõ, tudásalapú gazdaságává kell válnia. A fogyasztók számára szélesebb körû, jobb és olcsóbb szolgáltatásokat biztosíthatna egy olyan szabad piac, amely a tagállamokat arra késztetné, hogy megszüntessék egyrészt a letelepedéssel járó, másrészt a határokon átnyúló szolgáltatásnyújtás korlátozásait is, ugyanakkor növeljék az átláthatóságot, és bõvítsék a fogyasztók számára nyújtott tájékoztatást, a szolgáltatás igénybevételének biztonságát. A szolgáltatások belsõ piacának átfogó szabályozásával azonban mind ez ideig adós maradt az EU. Ezen a helyzeten kívánt változtatni a Bizottság, amikor kidolgozta a szolgáltatások belsõ piacáról szóló irányelv tervezetét, melyet 2004. január 13-án hozott nyilvánosságra.13 A tervezet célkitûzése, hogy felszámolja a szolgáltatók belsõ piaci tevékenységét nehezítõ és drágító adminisztrációs terheket, és a tagállami korlátozó rendelkezések lebontásával megvalósuljon a szolgáltatások szabadon mûködõ belsõ piaca. A tervezet azonban az EU történetének egyik legvitatottabb tervezete volt. Rögtön nyilvánosságra hozatala után számos támadás érte különbözõ politikai csoportok és nem-kormányzati szervezetek részérõl. Ezek a kritikák leginkább a parlamenti módosító javaslatokban csapódtak le, nem véletlen a módosító javaslatok magas száma, de természetesen visszhangra találtak a sajtóban is. A viták és kritikák hangulatára jellemzõ, hogy a belsõ piacért felelõs biztos után Bolkenstein-irányelvnek nevezett irányelvtervezetet a kritikákban és a sajtóban sokszor csak Frankenstein-irányelvként emlegették.14 A kritikák elsõsorban a nyugat-európai baloldaltól jöttek, amelynek képviselõi attól tartottak, hogy az irányelv révén az akadályok felszámolása a különbözõ tagállamokból származó munkavállalók közötti verseny kialakulását és így a szociális vívmányok erózióját eredményezné.15 A viták jól megmutatták, hogy mindenki nagyon üdvözli a liberalizációt egészen addig, amíg nem a saját szektoráról vagy országáról van szó. Az EKSz. 251. cikke alapján a tervezetet együttdöntési eljárás keretében kellett elfogadni, így konszenzusra volt szükség a Tanács és az Európai Parlament között. A Parlament 2006. február 16-án szavazott elsõ olvasatban a tervezetrõl, amikor a Bizottság által közzétett eredeti javaslathoz mintegy 220 módosító javaslatot fogadott el. A javaslatok fényében a Bizottság 2006. április 4-én közzétette átdolgozott szövegjavaslatát, illetve véleményét a Parlament elfogadott módosító javaslatairól. Ezt követõen 2006. július 24-én került elfogadásra a Tanács közös álláspontjára vonatkozó második olvasatos állásfoglalás. A Parlament Belsõ piaci és fogyasztóvédelmi bizottsága 2006. október 23-i ülésén szavazott a benyújtott módosításoknak és magának a második olvasatos ajánlástervezetnek az elfogadásáról, a javasolt újabb módosításokat leszavazták, a tervezetet pedig elfogadásra javasolták. Ennek megfelelõen a Parlament 2006. november 15-i plenáris ülésén megszavazta a tervezet. 13 COM(2004)0002 végleges 14 Lásd attac.zpok.hu/cikk.php3?id_article=478 - 13k. 15 Ennek révén híresült el a lengyel vízvezeték-szerelõ („plombier polonais”) példája.

A SZOLGÁLTATÁSOK BELSŐ PIACÁRÓL SZÓLÓ IRÁNYELV

67

A szövegjavaslatot kisebb módosításokkal végül 2006. december 12-én, 2006/ 123 irányelvként fogadták el, és 2006. december 27-én tették közzé az Európai Unió Hivatalos Lapjában.16

III. Az irányelv tartalma Az irányelv ún. keretirányelv, azaz általános jogi keretet határoz meg a szolgáltatások széles körére vonatkozóan, és nem célja a részletes harmonizáció, a tételes szektorális szabályozás. Ez ugyanis túlszabályozáshoz és a nemzeti rendszerek speciális szabályainak standardizálásához vezetne. Ehelyett a tervezet kizárólag azokkal a kérdésekkel foglalkozik, amelyek a belsõ piac zavartalan és biztonságos mûködését segítik elõ vagy azokhoz szükségesek. Ezzel összhangban az irányelv 3. cikke kimondja, hogy amennyiben más közösségi jogi aktusok egyes szolgáltatásokra vonatkozóan eltérnek az irányelv rendelkezéseitõl, azok alkalmazandók, és nem az irányelv. Fontos ezen a helyen kihangsúlyozni: annak ellenére, hogy a tervezet mekkora viharokat kavart Európában, az irányelv végsõ, kompromisszumokon alapuló változata nagyrészt nem tesz mást, mint megismétli és összefoglalja az Európai Bíróság közel ötvenéves joggyakorlatát. A következõkben az irányelv tartalmát mutatjuk be részletesen. 1. Az irányelv hatálya

Az irányelv „a Közösség valamely tagállamában letelepedett szolgáltatók által nyújtott szolgáltatásokra alkalmazandó.”17 Szolgáltatás pedig az EKSz. „50. cikkében említett, rendszerint díjazás ellenében nyújtott bármely önálló gazdasági tevékenység.”18 Az irányelv hatálya tehát a gazdasági jellegû szolgáltatásokra terjed ki. A gazdasági szolgáltatásnak minõsül minden anyagi ellenszolgáltatás fejében nyújtott szolgáltatás, amely gazdasági jellegû, abban az esetben is, ha az ellenértéket nem a szolgáltatást igénybe vevõ nyújtja. Nem tartoznak tehát az irányelv hatálya alá a nem gazdasági szolgáltatások és azok az eseti kivételek, amelyeket az irányelv tételesen felsorol, és amelyek köre az irányelvtervezet tárgyalása során folyamatosan bõvült. Ezek a pénzügyi szolgáltatások, az elektronikus hírközlõ szolgáltatások, a közlekedési szolgáltatások, a munkaerõ-kölcsönzõk szolgáltatásai, az egészségügyi szolgáltatások, az audiovizuális szolgáltatások, a szerencsejáték, a közhatalom gyakorlásához fûzõdõ tevékenységek, a szociális szolgáltatások, a magán biztonsági szolgáltatások, a közjegyzõk és a bírósági végrehajtók által nyújtott szolgáltatások. Az irányelv hatályával kapcsolatban külön hangsúlyozni kell, hogy az általánosságban kiterjed az ún. általános gazdasági érdekû szolgáltatásokra. A szolgáltatások 16 HL L 376., 2006.12.27., 67. o. 17 Irányelv 2. cikk (1) bekezdés. 18 Irányelv 4. cikk 1. pont.

68

EURÓPAI TÜKÖR 2008/3

· MÁRCIUS

abban, és csak abban „az esetben tekinthetõk általános gazdasági érdekû szolgáltatásnak, ha azokat az érintett tagállam által a szolgáltatóra bízott valamely közérdekû feladat megvalósításának keretében nyújtják.”19 Ilyen szolgáltatások többek között az egészségügyi és szociális szolgáltatások és a postai szolgáltatások. Ezek azonban kivételt képeznek a határon átnyúló szolgáltatások alól, azaz rájuk csak a letelepedés szabadságát érintõ szabályok vonatkoznak.20 Továbbá, annak ellenére, hogy az irányelv hatálya kiterjed ezekre a szolgáltatásokra, ez nem jelenti azt, hogy a tagállamoknak ne maradna fenn továbbra is az a szabadsága, hogy eldöntsék, mely szolgáltatásokat tekintik általános gazdasági érdekû szolgáltatásnak, és meghatározzák azok mûködtetését és finanszírozását. Ez magában foglalja monopóliumok fenntartásának lehetõségét is.21 Nem érinti továbbá az irányelv azokat a szolgáltatásokat sem, amelyekre már speciális szektorális közösségi szabályozás létezik, olyan terjedelemben, amilyenben a speciális szabályozás rendelkezéseket tartalmaz. Ha tehát a szolgáltatási irányelv tartalmaz olyan rendelkezéseket, amelyekrõl a szektorális szabályozás hallgat, akkor az kiterjed az adott szolgáltatásra is.22 Erre az esetre jó példa az ügyvédi szakma, 19 Irányelv hetvenedik preambulum-bekezdése. 20 Irányelv 17. cikk: „A 16. cikk nem alkalmazandó a következõkre: 1. Másik tagállamban nyújtott általános gazdasági érdekû szolgáltatások, többek között: a) a postai ágazatban a közösségi postai szolgáltatások belsõ piacának fejlesztésére és a szolgáltatás minõségének javítására vonatkozó közös szabályokról szóló,1997. december 15-i 97/67/EK európai parlamenti és tanácsi irányelv hatálya alá tartozó szolgáltatások; b) a villamosenergia-ágazatban a villamos energia belsõ piacára vonatkozó közös szabályokról szóló, 2003. június 26-i 2003/54/EK irányelv hatálya alá tartozó szolgáltatások; c) a gázágazatban a földgáz belsõ piacára vonatkozó közös szabályokról szóló, 2003. június 26-i 2003/55/EK irányelv hatálya alá tartozó szolgáltatások; d) vízelosztási és -ellátási szolgáltatás, valamint szennyvízzel kapcsolatos szolgáltatások; e) hulladékkezelés; […].” Lásd még a tizenhetedik preambulum-bekezdést. 21 Irányelv 1. cikk (2): „Ez az irányelv nem foglalkozik sem a közjogi vagy magánjogi jogalanyok számára fenntartott általános gazdasági érdekû szolgáltatások liberalizációjával, sem a szolgáltatást nyújtó közjogi jogalanyok privatizációjával.” Továbbá: 1. cikk (3): „[…] Ez az irányelv nem érinti a tagállamok szabadságát, hogy a közösségi joggal összhangban meghatározzák, mit tekintenek általános gazdasági érdekû szolgáltatásnak, hogyan kell e szolgáltatásokat megszervezni és finanszírozni az állami támogatásokra vonatkozó szabályokkal összhangban, és milyen konkrét kötelezettségeknek kell megfelelniük.” Ezzel összhangban rendelkeznek a preambulum-bekezdések is: Irányelv nyolcadik preambulumbekezdés: Helyénvaló, hogy ennek az irányelvnek a letelepedés szabadságára és a szolgáltatások szabad mozgására vonatkozó rendelkezéseit csak olyan mértékben legyen kötelezõ alkalmazni, amilyen mértékben az érintett tevékenységek a versenyre nyitottak, így e rendelkezések a tagállamokat sem az általános gazdasági érdekû szolgáltatások liberalizációjára, sem a szolgáltatásokat nyújtó közintézmények magánosítására, sem az egyéb tevékenységek vagy egyes szolgáltatások esetében meglévõ monopóliumok eltörlésére nem kötelezik. Lásd még a tizenhetedik preambulum-bekezdést: „Az irányelv nem foglalkozik az általános gazdasági érdekû szolgáltatások finanszírozásával, és nem vonatkozik a tagállamok által – különösen szociális területen – a Közösség versenyjogi szabályaival összhangban nyújtott támogatási rendszerekre.“ 22 Irányelv 3. cikk (1): „Ha ezen irányelv rendelkezései más közösségi jogi aktus olyan rendelkezésével ütköznek, amelyek egy adott szolgáltatási tevékenység nyújtására való jogosultságnak vagy gyakorlásának meghatározott kérdéseit szabályozzák adott területeken vagy szakmákban, akkor az adott területek és szakmák vonatkozásában a más közösségi jogi aktus rendelkezései érvényesek és alkalmazandók.”

A SZOLGÁLTATÁSOK BELSŐ PIACÁRÓL SZÓLÓ IRÁNYELV

69

amelyrõl két korábbi közösségi irányelv is szól: az ügyvédi szolgáltatásnyújtás szabadsága tényleges gyakorlásának elõsegítésérõl szóló, 1977. március 22-i 77/249/ EGK tanácsi irányelv23, valamint az ügyvédi hivatásnak a képesítés megszerzése országától eltérõ tagállamokban történõ folyamatos gyakorlásának elõsegítésérõl szóló, 1998. február 16-i 98/5/EK európai parlamenti és tanácsi irányelv.24 Így tehát az ügyvédi szolgáltatások azon szabályozott részeire, amelyekre ez a két irányelv kiterjed, a szolgáltatási irányelv attól függetlenül nem vonatkozik a 3. cikk értelmében, hogy az ügyvédi szakmát expressis verbis kivette volna az irányelv hatálya alól. Mivel azonban a két irányelv például az ügyvédi tevékenység reklámjáról nem tesz említést, és Magyarországon jelenleg az ügyvédek számára tiltva van a reklám, az ügyvédekre vonatkozni fog az irányelv 24. cikke, amely elõírja a tagállamoknak, hogy el kell törölniük „a szabályozott szakmák25 által nyújtott kereskedelmi tájékoztatásra vonatkozó valamennyi teljes körû tilalmat”.26 2. A letelepedésre vonatkozó szabályok

Az irányelv közigazgatási reformot vezet be, melynek értelmében a tagállamok a szolgáltatási tevékenység végzéséhez szükséges adminisztrációs terheket a lehetõ legkisebb szintre csökkentik, illetve megszüntetik a más tagállamokból letelepedõ vállalkozásokat hátrányosan megkülönböztetõ feltételeket, és biztosítják, hogy a szolgáltatók tevékenységét ne akadályozzák hosszadalmas, átláthatatlan és költséges engedélyezési eljárások. 2.1. Az ügyintézés egyszerûsítése Az irányelv II. fejezete általánosságban szól az ügyintézés egyszerûsítésérõl, és bár cikkünkben ezt a logikai összefüggés kedvéért a letelepedésre vonatkozó szabályok közt említjük, lényeges kihangsúlyozni, hogy ez a fejezet a határon átnyúló szolgáltatásokra is vonatkozik. Az 5. cikkben szól az irányelv a közigazgatási eljárások egy23 HL L 78., 17. o.; magyar különkiadás 6. fejezet 1. kötet 52. o. 24 HL L 77., 36. o.; magyar különkiadás 6. fejezet 3. kötet 83. o. 25 Szabályozott szakmának minõsül az irányelv 4. cikk 11. pontja értelmében a szakmai képesítések elismerésérõl szóló, 2005. szeptember 7-i 2005/36/EK irányelv (HL L 255., 22. o.) 3. cikke (1) bekezdésének a) pontjában említett szakmai tevékenység vagy szakmai tevékenységek csoportja. Ez a rendelkezés pedig kimondja, hogy „szabályozott szakma”: olyan szakmai tevékenység vagy szakmai tevékenységek csoportja, amely gyakorlásának a megkezdése, gyakorlása vagy gyakorlásának valamelyik módja, közvetlenül vagy közvetve, meghatározott szakmai képesítéssel való rendelkezéshez kötött törvényi, rendeleti vagy közigazgatási rendelkezések alapján; a gyakorlás módjának minõsül különösen a törvényi, rendeleti vagy közigazgatási rendelkezések által adott szakmai képesítéssel rendelkezõ személyek számára fenntartott szakmai cím használata. 26 Ezzel összhangban írja elõ az irányelv századik preambulum-bekezdése: „A szabályozott szakmák általi kereskedelmi tájékoztatásra vonatkozó teljes körû tilalmakat meg kell szüntetni, mégpedig nem a kereskedelmi tájékoztatás tartalmára vonatkozó tiltások, hanem az általános érvényû és egy adott foglalkozás tekintetében alkalmazandó, a kereskedelmi tájékoztatás egy vagy több formájára vonatkozó tilalmak – mint például mindenfajta reklám tilalma egy vagy több adott médiumban – eltörlése által. […]”

70

EURÓPAI TÜKÖR 2008/3

· MÁRCIUS

szerûsítésérõl (így például elõírja, hogy a tagállam fõszabály szerint nem követelhet meg eredeti példányt vagy hiteles másolatot a benyújtandó okiratokról, dokumentumokról). Ez magában foglalja a kötelezettséget, hogy a tagállamok minden releváns jogi és közigazgatási követelményrõl könnyen hozzáférhetõ tájékoztatást nyújtsanak azoknak a szolgáltatóknak, akik le kívánnak telepedni a területükön, (7. cikk), és biztosítsák, hogy a szolgáltatók a feltételként elõírt összes formalitást és szükséges eljárást egyablakos rendszeren keresztül tudják elintézni (6. cikk), valamint biztosítani kell az elektronikus út lehetõségét is (8. cikk).27 2.2. Engedélyezési rendszerek A letelepedésre vonatkozó, 9–15. cikkekkel kapcsolatban itt tartjuk fontosnak kiemelni, hogy azok minden olyan esetre alkalmazandók, amikor egy szolgáltató valamely tagállamban szeretne letelepedni, függetlenül attól, hogy új vállalkozást szeretne beindítani, vagy már létezõ vállalkozásához kapcsolódó új telephelyet nyitni, továbbá függetlenül attól, hogy más tagállamban vagy a saját tagállamában kíván szolgáltató tevékenységet folytatni. Az irányelv megfogalmazásából tehát egyértelmûen kitûnik, hogy a tagállamokban a saját állampolgárok és vállalkozások vonatkozásában alkalmazott engedélyezési rendszereknek is meg kell felelniük az irányelvi rendelkezéseknek. Az irányelv egyik fõ újítása, hogy a tagállami engedélyezési rendszerek fõszabály szerint csak kivételes esetekben tarthatók fenn. A szolgáltatók letelepedéséhez szükséges engedélyezési eljárást egyszerûsíteni és modernizálni kell. A tagállamoknak meg kell vizsgálniuk, hogy nem lehet-e az engedélyezést értesítési, bejelentési kötelezettséggel felváltani. Ezt az irányelv úgy fejezi ki, hogy engedélyezési rendszer csak akkor tartható fenn, ha azt közérdeken alapuló kényszerítõ indok támasztja alá, és a kitûzött cél kevésbé korlátozó intézkedés útján nem valósítható meg. Ez utóbbi eset különösen akkor áll fenn, ha az adott szolgáltatás tekintetében az utólagos ellenõrzésre túl késõn kerülne sor ahhoz, hogy az valóban hatékony legyen.28 Engedélyezésnek minõsül a harminckilencedik preambulum-bekezdés szerint nemcsak az explicit tagállami hatósági engedélyeztetés, hanem licenciák, jóváhagyások vagy koncessziók közigazgatási eljárásai, valamint a szolgáltató arra irányuló kötelezettsége is, hogy a tevékenység gyakorlására való jogosultság céljából valamely szakma képviselõjeként jegyezzék be, vegyék nyilvántartásba, illetve az az elõírás, hogy a szakmához való tartozás igazolásához kártyát igényeljen. Nemcsak hivatalos határozat lehet engedély, hanem minden olyan döntés is, amely miatt a szolgáltató nem kezdheti meg tevékenysége gyakorlását. Ha egy tagállam a fentiek alapján mégis úgy dönt, hogy az engedélyezési rendszert fenntartja, akkor az engedélyezési eljárásoknak szigorú követelményeknek kell megfelelniük. Így diszkriminációmentesnek, a közérdekhez kapcsolódó céllal arányosnak 27 Magyarországon a közigazgatási hatósági eljárás és szolgáltatás általános szabályairól szóló 2004. évi CXL. törvény elméletben bevezette az egyablakos ügyintézést. 28 Irányelv 9. cikk (1) b) és c) pont.

A SZOLGÁLTATÁSOK BELSŐ PIACÁRÓL SZÓLÓ IRÁNYELV

71

és szükségesnek, ezenkívül egyértelmûnek, objektívnek, átláthatónak,29 egyes megengedett kivételektõl eltekintve idõben korlátlannak30 és a szolgáltató számára elõzetesen megismerhetõnek kell lenniük. Az engedélyezõ hatóság nem követelheti meg továbbá olyan feltételek újbóli teljesítését, amelynek a szolgáltató már – akár más tagállamban is – eleget tett, vagyis a kölcsönös elismerés elvének kell érvényesülnie.31 2.3. Tiltott vagy értékelendõ követelmények Az irányelv az engedélyezési rendszer meghatározása után szól azokról a követelményekrõl, amelyeket a tagállamok nem írhatnak elõ a szolgáltatási tevékenység nyújtására való jogosultság elõfeltételeként (tiltott követelmények – 14. cikk), vagy amelyeket csak bizonyos feltételek fennállása esetén írhatnak elõ (értékelendõ követelmények – 15. cikk). Tiltott követelmények, amelyekhez hasonló megszorításokat már az Európai Bíróság is elfogadhatatlannak tartott, pl. az állampolgárságon alapuló megkülönböztetés, annak tilalma, hogy a szolgáltatónak több tagállamban is legyen létesítménye, kötelezés olyan biztosítás kötésére, amelyet az adott állam területén letelepedett szolgáltató vagy szerv nyújt. Értékelendõ követelményként, amelyek fenntartásának szükségességét a tagállamoknak felül kell vizsgálniuk, említi az irányelv többek között a mennyiségi és területi korlátozásokat32, az árak minimalizálását vagy maximalizálását, vagy az alkal29 Különösen akkor, ha a kiadható engedélyek száma valamely tevékenység esetében a rendelkezésre álló természeti erõforrások vagy a technikai lehetõségek szûkössége miatt korlátozott. Lásd irányelv 12. cikk. 30 Irányelv 11. cikk. 31 Irányelv 10. cikk (3) bekezdés: „Az engedély feltételei új letelepedés esetén nem kettõzhetik meg azokat a követelményeket és ellenõrzéseket, amelyek céljukat tekintve egyenértékûek vagy alapvetõen hasonlóak, és amelyek teljesítésére vagy elvégzésére a szolgáltatót más tagállamban vagy ugyanazon tagállamban már kötelezték.” 32 Külön kiemeli itt az irányelv a szolgáltatók közötti legkisebb földrajzi távolság formájában meghatározott korlátozásokat. Példaként megemlíthetjük a Magyarországon új gyógyszertárak létesítése feltételeként fennálló területi korlátozást. A gyógyszertárak létesítésérõl és mûködésük egyes szabályairól szóló 1994. évi LIV. törvény 5. § (3) bekezdés b) pontja kimondta, hogy közforgalmú gyógyszertár csak akkor létesíthetõ, ha a meglévõ közforgalmú gyógyszertárak bejárata és az újonnan létesítendõ közforgalmú gyógyszertár bejárata között százezer lélekszámot meghaladó városokban 250 méter, egyéb településeken legalább háromszáz méter távolság van. Ezt a törvényt hatályon kívül helyezte a biztonságos és gazdaságos gyógyszer- és gyógyászati segédeszköz-ellátás, valamint a gyógyszerforgalmazás általános szabályairól szóló 2006. évi XCVIII. törvény 83. § (3) bekezdés a) pontja, azzal, hogy a törvény maga határozza meg a közforgalmú gyógyszertár létesítésének feltételeit. Azonban az új törvény nem csak a régi területi korlátozásokat vette át, hanem bevezetett újakat is 5000 fõnél népesebb településekre, illetve lakott területen kívülre (lásd 49. § (2) bekezdés b)–c) pontok). Ez pedig az irányelv megsértését jelenti. Az irányelv ugyanis annak ellenére, hogy az átültetésre a tagállamoknak három évet adott (2009. december 28.), az értékelendõ követelményekkel kapcsolatban elõírja, hogy a tagállamok az irányelv hatálybalépésének napjától, azaz 2006. december 28-ától kezdve nem vezethetnek be semmilyen új értékelendõ követelményt, ha a követelmény nem felel meg a 15. cikk (3) bekezdésében meghatározott feltételeknek (15. cikk (6) bekezdés). Márpedig a 2006. évi XCVIII. törvény 2006. december 29-én lépett hatályba, azaz egy nappal az irányelv hatálybalépése után, és ezzel a követelménnyel kapcsolatban elég nehéz lenne megindokolni, hogy az miért szükséges (azaz közérdeken alapuló kényszerítõ indok), illetve arányos.

72

EURÓPAI TÜKÖR 2008/3

· MÁRCIUS

mazottak minimális számának elõírását. A követelmények csak akkor tarthatók fenn, ha azok diszkriminációmentesek, szükségesek, azaz közérdeken alapuló kényszerítõ indok támasztja alá, és arányosak, azaz alkalmasak a kívánt cél elérésére, és a célt, egyéb, kevésbé korlátozó intézkedéssel nem lehet kiváltani. 3. A határon átnyúló szolgáltatásokra vonatkozó szabályok

A határon átnyúló szolgáltatásokat szabályozó 16. és 17. cikk volt kezdetektõl fogva az irányelvtervezet legvitatottabb része. 3.1. Az EKSz. rendelkezései a szolgáltatások nyújtásáról Az EKSz. 49. cikke kimondja, hogy tilos a Közösségen belüli szolgáltatásnyújtás szabadságára vonatkozó minden korlátozás a tagállamok olyan állampolgárai tekintetében, akik a Közösségnek nem abban a tagállamában letelepedettek, mint a szolgáltatást igénybe vevõ személy. Az EKSz. azonban megengedi, hogy a tagállamok a közhatalom gyakorlásához tartósan vagy idõlegesen kapcsolódó tevékenységek tekintetében, vagy közrendi, közbiztonsági vagy közegészségügyi okokból korlátozásokat vezessenek be (EKSz. 45–46. cikk). A korlátozások lehetõségét a Bíróság kibõvítette még a környezetvédelemre való hivatkozás lehetõségével. Az Európai Bíróság továbbá – annak elkerülése érdekében, hogy a tagállamok ilyen kivételeket ne tudjanak a közösségi jogi szellemmel ellentétesen bevezetni – kidolgozta a kivételek feltételeit. Azaz a kivételeknek diszkriminációmentesnek, szükségesnek, azaz közérdeken alapuló kényszerítõ indok által alátámasztottnak, és az elérni kívánt céllal arányosnak kell lenniük.33 3.2. A származási ország elve A határon átnyúló szolgáltatásokra a Bizottság eredeti elképzelése szerint az irányelv kimondta volna a származási ország elvét, amely elv alól számos derogációt, kivételt fogalmazott meg. A származási ország elve értelmében a szolgáltatónak határon átnyúló szolgáltatás esetében csak egy tagállam jogszabályainak és elõírásainak kell megfelelnie, annak a tagállaménak, ahol letelepedett, és nem annak, ahol a szolgáltatást adott esetben nyújtja. Ez tehát azt jelentené, hogy egy tagállam nem korlátozhatja egy másik tagállamban jogszerûen letelepedett szolgáltató által nyújtott szolgáltatást úgy, hogy saját jogszabályait alkalmazza azokon a követelményeken felül, amelyeknek a szolgáltató saját tagállamában már megfelelt. Ennek az elvnek régi gyökerei vannak a közösségi jogban. 1979-ben a híres „Cassis de Dijon” esetben34 mondta ki az Európai Bíróság azt az alapelvet, hogy egy 33 Lásd errõl részletesebben: Jeney–Kende–Lövenberg: Európai Közösségi Jog, Novissima kiadó, Budapest, 2005., 318-331. o. 34 A Bíróság 120/78. sz. ügyben 1979. február 20-án hozott ítélete.

A SZOLGÁLTATÁSOK BELSŐ PIACÁRÓL SZÓLÓ IRÁNYELV

73

tagállam nem akadályozhatja meg egy olyan termék forgalmazását, amely egy másik tagállamban legálisan gyártott és forgalmazott termék. Ami megfelel egy francia számára, tehát amit a francia törvények megfelelõnek tartanak, az nem árthat egy német állampolgárnak sem. Vagyis az importõr tagállam köteles elfogadni a más tagállamból (származási országból) származó terméket még akkor is, ha ez a termék nem felel meg a célország nemzeti elõírásainak. Innen származik a normák kölcsönös elismerésének vagy a származási országnak az elve. Ezt az elvet a Bíróság akkor alapozta meg, amikor egyértelmûvé vált, hogy a teljes jogharmonizációt, ami eredetileg a belsõ piac kiépítésének alapját képezte volna, lehetetlen megvalósítani. Nem nehéz belátni, hogy a származási ország elvének maradéktalan elfogadása nagyfokú bizalmat követel a tagállamoktól a többi tagállam iránt. Bíznia kell ugyanis a tagállamnak abban, hogy a tény, miszerint egy tagállam egyes kérdéseket máshogy szabályoz, még nem jelenti azt, hogy az minõségileg roszszabb szabályozást eredményez. Nem nehéz azonban azt sem belátni, hogy ahogy az EU egyre bõvül, úgy csökken egyre ez a kölcsönös bizalom. Egyre nagyobb, egyre átláthatatlanabb, egyre távolibb, egyre idegenebb lesz az a szabályrendszer, amelyben a tagállamnak bíznia kellene. Így egyre nõtt az ellenállás a származási ország elvével szemben, különösen a nagy régi tagállamok (Németország, Franciaország) körében, és egyre több hangot adtak annak, hogy a származási ország elvét a nemzeti elbánás elvével kellene felváltani. A származási ország elve sosem mûködött teljesen tiszta formájában. Már a „Cassis de Dijon” ítéletben is kimondta a bíróság, hogy a tagállamok korlátozhatják a más tagállamokban gyártott termékek forgalmazását, ha ezt a korlátozást a közrendhez kapcsolódó megfontolások indokolják, továbbá, ha a korlátozás mértéke arányos az elérni kívánt céllal, azaz azt más kevésbé korlátozó rendelkezéssel nem lehet elérni. A szolgáltatások területén a korlátozások fogalmát az Európai Bíróság joggyakorlata dolgozta ki. Ennek értelmében minden olyan intézkedés korlátozás, amely a tagállamok közti szolgáltatások nyújtását megtiltja, megakadályozza, költségesebbé vagy egyéb módon terhesebbé teszi. Ezek akár olyan intézkedések is lehetnek, amelyeket egy tagállam saját állampolgárával szemben is alkalmaz, tehát még csak nem is nemzeti alapon diszkriminál. Ilyennek tekinthetõ, ha egy tagállam a szolgáltatásnyújtás feltételéül a másik tagállamban letelepedett szolgáltató számára olyan hatósági engedély beszerzését írja elõ, amely meghatározott szakmai képesítések meglétét is feltételezi.35 Sok esetben ezek a korlátozások a szolgáltató számára azt jelentik, hogy meg kell változtatnia marketing stratégiáját, illetve technikáját, szerzõdéseit, és a szolgáltatásnyújtás módját minden esetben, ha egy újabb tagállamban kíván szolgáltatást nyújtani. Ez nemcsak idõ és költségigényes, hanem – mivel a szolgáltatások területén elsõsorban a kis- és középvállalkozások vannak jelen, akiknek nincs meg a lehetõségük tájékozódni – ezek az akadályok sokszor eleve meghiúsítják a határon átnyúló szolgáltatás nyújtását. 35 Jeney–Kende–Lövenberg, i.m. (), 324. o.

74

EURÓPAI TÜKÖR 2008/3

· MÁRCIUS

Az irányelvtervezet elsõ változata tehát kimondta a származási ország elvét (eredeti javaslat 16. cikk), majd taxatív felsorolásban eseti kivételeket állapított meg az alól (eredeti javaslat 17. cikk).36 3.3. A szolgáltatásnyújtás szabadsága Az együttes döntéshozatali eljárás keretében az Európai Parlament elsõ olvasatban alapjaiban megváltoztatta a Bizottság eredeti irányelvjavaslatának a származási ország elvével kapcsolatos részeit. A fejezet elnevezését a származási ország elvérõl szolgáltatásnyújtás szabadságára változtatták, és ennek megfelelõen módosult a rendelkezés tartalmában is. Az új javaslat a fogadó tagállam számára tette kötelezõvé, hogy biztosítsa a szolgáltatásnyújtás szabadságát, és kimondta, hogy a szolgáltatásnyújtáshoz való jogosultságot nem lehet olyan követelményekhez kötni, amelyek diszkriminatívak, szükségtelenek és aránytalanok lennének.37 Majd ezek után rendelkezett arról, hogy milyen okokra való hivatkozással állapíthat meg egy tagállam követelményeket a szolgáltatásnyújtással kapcsolatban. Ezek a közrendi, közbiztonság, közegészségügyi, környezetvédelmi szempontok.38 Eddig tehát nem tesz mást a módosított javaslat – amely aztán végül a politikai kompromisszumok miatt az irányelv végleges szövege is lett –, mint megismétli az EKSz.-t és az arra épülõ bírói gyakorlatot.39 Annál meglepõbb, hogy mindettõl függetlenül fenntartották a 17. cikkben – még ha átcsoportosított formában is –40 a 16. cikk, azaz most már a szolgáltatásnyújtás szabadsága alóli kivételek taxatív felsorolását. Ezt mégsem lehet úgy értelmezni, 36 23 eseti kivételt határoztak meg az eredeti javaslatban [COM(2004)0002 végleges]. Így pl. kivételt képezett volna a származási ország elve alól a postai szolgáltatás, az elektromosáram-, a gáz- és vízszolgáltatás, a közjegyzõi szolgáltatás, egyes szolgáltatásokkal kapcsolatos teljes tilalmak, amelyet közrendi, közbiztonsági vagy közegészségügyi okok indokoltak volna. 37 Irányelv 16. cikk (1) bekezdés: „A tagállamok tiszteletben tartják a szolgáltatók jogát, hogy szolgáltatást nyújthassanak a letelepedési helyük szerinti tagállamtól eltérõ tagállamban. A szolgáltatásnyújtás helye szerinti tagállam saját területén biztosítja a szolgáltatási tevékenység nyújtására való jogosultságot és annak szabad gyakorlását. A tagállamok saját területükön nem köthetik a szolgáltatási tevékenység nyújtására való jogosultságot, vagy annak gyakorlását olyan követelményekhez, amelyek nem tartják tiszteletben a következõ alapelveket: a) hátrányos megkülönböztetés tilalma: a követelmény sem közvetlenül, sem közvetve nem lehet megkülönböztetõ az állampolgárság, illetve jogi személyek esetén a letelepedés helye szerinti tagállam tekintetében; b) szükségesség: a követelménynek közrendi, közbiztonsági, közegészségügyi és környezetvédelmi szempontból indokoltnak kell lennie; c) arányosság: a követelménynek alkalmasnak kell lennie a kitûzött cél elérésének biztosítására, és nem haladhatja meg a cél eléréséhez szükséges mértéket.” 38 Irányelv 16. cikk (3): „A szolgáltatásnyújtás helye szerinti tagállam nem akadályozható abban, hogy követelményeket írjon elõ a szolgáltatói tevékenység nyújtásával kapcsolatban, amennyiben azok közrendi, közbiztonsági, közegészségügyi, illetve környezetvédelmi szempontból indokoltak, és összhangban vannak az (1) bekezdéssel. Az adott tagállam abban sem akadályozható meg, hogy a közösségi joggal összhangban a foglalkoztatási feltételekre vonatkozó saját szabályait alkalmazza, beleértve a kollektív megállapodásokban meghatározott feltételeket is.” 39 Vö. I. ponttal. 40 Lásd még a 18. lábjegyzetet.

A SZOLGÁLTATÁSOK BELSŐ PIACÁRÓL SZÓLÓ IRÁNYELV

75

hogy az irányelv szembe menne a jogszabályi hierarchiában magasabb szinten elhelyezkedõ EKSz.-szel, beleértve az arra épülõ bírói gyakorlatot is, hiszen a 17. cikk csak a 16. cikk szerinti szabályok alól ad kivételt, ezenkívül az EKSz. közvetlen hatályára tekintettel a 49. cikk még azon szolgáltatásokra is vonatkozik, melyeket az irányelv kizárt a hatálya alól. 41 Az EKSz. 45. cikkében lehetõvé teszi, hogy a Bizottság javaslatára a Tanács minõsített többséggel úgy döntsön, hogy a szabad letelepedésre és szolgáltatásnyújtásra vonatkozó rendelkezéseket bizonyos tevékenységekre nem kell alkalmazni. 4. Fogyasztóvédelmi intézkedések

A szolgáltatásnyújtás szabadságát korlátozhatják olyan – esetleg burkolt – tagállami intézkedések, gyakorlatok is, melyek a szolgáltatásokat igénybe vevõk, különösen a fogyasztók jogosultságait érintik. Az irányelv ezért kitér az ilyen esetekre is annak érdekében, hogy a szolgáltatásnyújtás szabadsága a fogyasztó oldaláról se sérüljön azáltal, hogy a szolgáltatásnyújtók közötti választását indokolatlanul korlátozzák. Így például tiltott olyan követelményeket elõírni a szolgáltatást igénybe vevõ felé, amelyek értelmében saját illetékes hatóságaitól engedélyt kellene beszereznie vagy nyilatkozattételi kötelezettsége állna fenn, ha más tagállamban letelepedett vagy ott szolgáltatást nyújtó szolgáltatót választana. Ugyanilyen eset, ha pénzügyi támogatás nyújtásánál42 azért érné hátrányos megkülönböztetés a fogyasztót, mert másik tagállamban letelepedett, illetve másik tagállamban szolgáltatást nyújtó szolgáltatót választ. Ugyancsak tilos az állampolgárság vagy a lakóhely alapján történõ megkülönböztetés a fogyasztók között, mint például a más tagállamok állampolgárainak biztosított kedvezmény, mely érdekében eredeti okiratokat, hitelesített másolatokat stb. kell az igénybevevõknek bemutatniuk. Ilyen jellegû feltételeket a szolgáltatók általános szerzõdési feltételei sem tartalmazhatnak. Ebbõl természetesen nem következik az, hogy ne lehetne általános szerzõdési feltételekben eltérõ igénybevételi feltételeket megállapítani – például a díjszabásra, az árakra vonatkozóan –, de erre csak akkor van lehetõség, ha azokat objektív kritériumok közvetlenül indokolják. Elfogadható indok így többek között az adott földrajzi távolság miatti többletköltség, vagy megtagadható a teljesítés, ha az adott területen ehhez szükséges szellemi tulajdonjogok hiányoznak. A szolgáltatások piacán fennálló korlátok lebontása következtében biztosítani kell, hogy a szolgáltatások határok nélküli belsõ piacának megvalósítása után is garantált legyen az elérhetõ szolgáltatások megfelelõ minõsége. Ennek egyik elõfeltétele, hogy a szolgáltatást igénybe vevõket egyértelmûen, a szerzõdés megkötése, illetve a szolgáltatás nyújtása elõtt, kellõ idõben megfelelõen tájékoztassák. Alapvetõ érdek, hogy a szolgáltatást igénybe vevõk, végsõ soron a fogyasztók, könnyen hozzájuthassanak a szolgáltatóra és a szolgáltatásra vonatkozó alapvetõ in41 Így például több tagállam közjegyzõkre vonatkozó szabályozásával kapcsolatban vizsgálódik a Bizottság, kiemelve az állampolgársági kritérium fenntarthatóságát. 42 A közösségi versenyjog hatálya alá tartozó (különösen szociális és kulturális célú) állami támogatások, illetve egy adott szolgáltatással össze nem függõ általános pénzügyi támogatások nem tartoznak az ilyen pénzügyi támogatások közé.

76

EURÓPAI TÜKÖR 2008/3

· MÁRCIUS

formációkhoz, a szolgáltatásnyújtás vagy a szerzõdéskötés helyszínén, esetleg elektronikus úton. A szolgáltató felhívás nélkül köteles közölni különösen a nevét, jogállását és jogi formáját, telephelyének címét és elektronikus elérhetõségét. Szintén követelmény a szóban forgó szolgáltatás részletes ismertetése, amely azonban nem azonos a reklámozással. Szükséges rendelkezésre bocsátani továbbá szabályozott szakmák esetében a szolgáltatót bejegyzõ szakmai testületet, a szakmai címet és az azt kibocsátó tagállamot. Ha a szolgáltató általános szerzõdési feltételeket, záradékokat vagy elõre meghatározott árakat használ, ezeket is köteles a szolgáltatást igénybe vevõ rendelkezésére bocsátani. Egyes információkat viszont csak a szolgáltatást igénybe vevõ kérésére kell közölni, mint például a szolgáltatás ára (ha az nincs elõre meghatározva), az ár kiszámításának módja, szabályozott szakmák esetén a letelepedés helye szerinti tagállamban alkalmazandó szakmai szabályokhoz való hozzáférés, a szolgáltatóra esetlegesen vonatkozó magatartási kódex elérhetõsége stb. Az irányelv elõírásai természetesen nem érintik a más közösségi jogszabályokban már elõírt tájékoztatási követelményeket, és a tagállamok is állapíthatnak meg további elõírásokat. Szükséges volt rendezni a szolgáltatásokkal kapcsolatos esetleges panaszok kezelését is. A szolgáltatók kötelesek megadni elérhetõségüket, ahova a szolgáltatást igénybe vevõ panaszával fordulhat, vagy ahol tájékoztatást kérhet. Ezekre a megkeresésekre a lehetõ legrövidebb idõn belül válaszolniuk kell, és megtenni a szükséges lépéseket. A vitákat peren kívüli eljárás útján lerendezõ szolgáltatók – akár azért, mert erre magatartási kódex vagy szakmai szövetségbeli, testületi tagsága kötelezi – kötelesek errõl ügyfeleiket tájékoztatni, és ezt a tényt minden erre vonatkozó ismertetõ anyagban szerepeltetni. 5. A felelősségbiztosítások kérdése

Az irányelv tárgyalása során éles vitát váltott ki az a kérdés, hogy a szolgáltatók kötelesek legyenek-e kötelezõ felelõsségbiztosítást kötni, vagy egy önkéntes rendszert vezessenek be. Az elfogadott szöveg értelmében a tagállamok elõírhatják, hogy a szolgáltatónak szakmai felelõsségbiztosítást kell kötnie vagy azzal egyenértékû garanciát kell biztosítania, ha tevékenysége közvetlen vagy kiemelt kockázatot jelent a szolgáltatást igénybe vevõnek vagy harmadik személynek az egészségére, biztonságára vagy anyagi helyzetére nézve. Ez tehát azt jelenti, hogy a letelepedéstõl eltérõ tagállamban nyújtott szolgáltatás tekintetében megfelelõ biztosítással kell rendelkezniük. Az ilyen biztosításnak a kockázat jellegével és mértékével arányosnak kell lennie. Határon átnyúló szolgáltatásra is kiterjedõ biztosítást csak akkor kell kötnie a szolgáltatónak,43 ha a letelepedéstõl eltérõ tagállamban kíván szolgáltatást nyújtani, amennyiben azonban nem folytat ilyen tevékenységet, nem kell közösségi szintû kockázatra is biztosítást igénybe vennie. 43 Erre természetesen a származás szerinti tagállamban is lehetõsége van.

A SZOLGÁLTATÁSOK BELSŐ PIACÁRÓL SZÓLÓ IRÁNYELV

77

Ha viszont a szolgáltató le is telepszik valamely tagállamban, akkor tõle nem követelhetõ meg szakmai felelõsségbiztosítás vagy garancia, ha egy másik tagállamban, ahol szintén letelepedett, már egyenértékû vagy lényegében hasonló garanciával rendelkezik, vagyis ezáltal elkerülhetõ a biztosítások duplikációja. Kiegészítõ garanciát lehet viszont kérni abban az esetben, ha csak részlegesen egyenértékû a két garancia. 6. A reklámtilalom feloldása, szolgáltatók együttműködése

Szintén a fogyasztók tájékozottságát célozza az a rendelkezés,44 mely a szabályozott szakmák tekintetében a teljes körû reklámtilalom megszüntetésére szólít fel, amenynyiben az általános érvényû, és egy adott foglalkozásnál alkalmazandó. A feloldás mind a jogszabályok, mind a szakmai szervezeti, kamarai szabályzatok által felállított korlátozásokra vonatkozik. Ha mégis fenn kívánják tartani a reklámtilalmat egyes tevékenységeknél, az ilyen elõírásoknak megkülönböztetéstõl mentesnek és arányosnak kell lenniük, és azokat csak közérdeken alapuló kényszerítõ indok igazolhatja. A kereskedelmi tájékoztatásnak összhangban kell állnia a közösségi jognak megfelelõ szakmai szabályokkal is, amelyek különösen az adott szakma függetlenségére, méltóságára és a szakmai titoktartásra vonatkoznak. Egyrészrõl tehát a tagállamoknak meg kell vizsgálniuk jogrendszerüket annak érdekében, hogy megszüntessék a teljes körû tilalmakat, ugyanakkor a szabályozott szakmák esetén továbbra is biztosítaniuk kell, hogy a reklám megfeleljen az adott szakmai szabályoknak. Így például a szakmai titoktartás továbbra is köti a szolgáltatót, és ügyfelei beleegyezése nélkül nem jelenítheti meg õket saját reklámjában. A kereskedelmi tájékoztatás tartalmát és módszereit illetõen a szakmák képviselõit közösségi szintû magatartási kódexek45 megalkotására kell ösztönözni. A szolgáltatások minõségét javítaná e kódexek kidolgozása – nemcsak a szabályozott szakmák tekintetében –, melyek a tagállami jogi elõírásokat egészítenék ki magatartási minimumszabályok elõírásával, vagyis szigorúbb rendelkezéseket továbbra is el lehetne fogadni. Ehhez kapcsolódik és a szolgáltatások minõségének elõmozdítását célozza azon rendelkezés is, amely a szolgáltatók önkéntes fellépését sürgeti.46 A tagállamoknak ösztönözniük kell a szolgáltatókat, hogy azok tevékenységüket független vagy akkreditált testületek általi, összehasonlítható ismérvek szerinti minõsítésnek, értékelésnek vessék alá, vagy saját minõségbiztosítási chartát készítsenek, illetve közösségi szintû szakmai testületek által készített minõségbiztosítási chartához csatlakozzanak, vagy minõséget igazoló címkerendszerben vegyenek részt.47 Itt szükséges megemlíteni a több ágazatot átfogó tevékenységek szabályozására vonatkozó rendelkezést is.48 Ennek értelmében – néhány esettõl eltekintve – tilos az olyan követelmények megállapítása, melyek egy adott tevékenység kizárólagos 44 Irányelv 24. cikk. 45 Természetesen az ezekben foglalt rendelkezések nem ütközhetnek a közösségi versenyjog szabályaiba. 46 Irányelv 26. cikk. 47 Kívánatos továbbá megvizsgálni, hogy az európai szabványosítás új területekre történõ kiterjesztése milyen hatással lenne az adott tevékenységre.

78

EURÓPAI TÜKÖR 2008/3

· MÁRCIUS

folytatására köteleznének, vagy különbözõ tevékenységek közös vagy partneri keretek között történõ folytatását korlátoznák. Ilyen korlátozás csak indokolt esetben fogadható el, mégpedig a szabályozott szakmáknál, illetve minõsítést, mûszaki ellenõrzést, kísérleteket végzõ szolgáltatóknál. Ha ilyen szolgáltatást nyújtóknál mégis megengedett a több ágazatot átfogó tevékenység folytatása, szükséges biztosítani az összeférhetetlenség és összeegyeztethetetlenség elkerülését, a függetlenség és a pártatlanság fennállását. 7. A tagállamok közötti együttműködés és az ellenőrzés

A szolgáltatások határok nélküli belsõ piacának lényeges és nélkülözhetetlen eleme az illetékes hatóságok közötti átlátható, hatékony és eredményes igazgatási együttmûködés. Nem megfelelõ együttmûködésnél elõfordulhatna, hogy egy határon átnyúló szolgáltatást végzõ szolgáltatót például egyik tagállam sem, vagy éppen mindkét tagállam ellenõriz, és ugyanakkor fennállna a veszélye a nemzeti szabályok kijátszásának is. A tagállamok ennek elkerülése érdekében kölcsönösen segítséget nyújtanak egymásnak, és intézkedéseket hoznak a szolgáltatók és az általuk nyújtott szolgáltatások felügyeletének biztosítására, beleértve a nyomon követést és a tényfeltárást, a problémamegoldást, a szankciók alkalmazását és végrehajtását, valamint az utólagos tevékenységek elvégzését. A gyakorlatban ezt elsõsorban közvetlenül az illetékes hatóságok végzik, a tagállamok által kijelölt, és a Bizottság által közzétett kapcsolattartó pontok csak akkor kapcsolódnak be, ha például a szóban forgó hatóságot nem sikerült azonosítani. A mûködést gátló, indokolatlan ügyteher elkerülése érdekében bármilyen – akár tájékoztatási, akár ellenõrzésre, vizsgálat lefolytatására irányuló – kérelemre vonatkozik az a követelmény, hogy a kérelem kellõen megalapozott legyen. A kért információkat – melyeket csak a kérelem tárgyául szolgáló ügyben lehet felhasználni – a tagállamok a lehetõ legrövidebb idõn belül elektronikus úton továbbítják az illetékes szervnek. Ha valamely fél nem teljesítené az elõírt segítségnyújtási kötelezettségét, a Bizottság akár az EKSz. 226. cikke szerinti kötelezettségszegési eljárás megindításával is felléphet a tagállam ellen. A tagállamok egymás közötti kapcsolattartásának és az adatcsere elõsegítésének céljából a Bizottság egy elektronikus rendszert hoz létre. Jelenleg még kidolgozás alatt áll az Internal Market Information System (a továbbiakban: IMI), melyet a szakképesítések kölcsönös elismerésével kapcsolatos kérdéseknél is használni fognak.49 A rendszer lényege, hogy a tagállamok az elõre meghatározott kérdések mentén, elektronikus úton intézhetnek megkeresést egy másik tagállamhoz anélkül, hogy veszõdniük kellene az illetékes hatóság felkutatásával, és hosszas megkeresésével. A megkeresõ tagállam határidõ tûzésével kérhet információt arról például, hogy a szóban forgó szolgáltató valóban létezik-e, mûködése jogszerû-e, mi az adószáma, jogi formája, de akár helyszíni szemle tartását is kérheti a letelepedés helye szerinti tagállamtól. Lehetõség lesz mellékletek csatolására is, melynek segítségével pél48 Irányelv 25. cikk. 49 E tekintetben már 2008. január 1-jétõl elindult az IMI.

A SZOLGÁLTATÁSOK BELSŐ PIACÁRÓL SZÓLÓ IRÁNYELV

79

dául a megkeresett tagállam hatósága visszaigazolhatja, hogy valóban bocsátott-e ki a mellékletben szereplõ dokumentumot, bizonyítványt, oklevelet stb. Annak érdekében, hogy a határon átnyúló szolgáltatást végzõ szolgáltatók is ellenõrizhetõk legyenek, az irányelv több kötelezettséget is megállapít a letelepedés helye szerinti tagállam számára. Így köteles többek között más tagállamok kérésére a szolgáltatóról tájékoztatást nyújtani, igazolni, hogy a szolgáltató tevékenységét nem jogellenes módon gyakorolja. Ha egy másik tagállam arra kéri, elvégzi a kért ellenõrzéseket és vizsgálatokat, melyek eredményérõl és az esetlegesen megtett intézkedésekrõl a kérelmezõ tagállamot tájékoztatja. A tagállam nemzeti joga szerint felügyeli, hogy a területén letelepedett szolgáltató megfelel-e az elõírt követelményeknek, és abban az esetben is köteles meghozni a szükséges felügyeleti vagy végrehajtási intézkedéseket, ha a szolgáltató a szolgáltatást más tagállam területén nyújtja, vagy más tagállamban okozott kárt. Ezen kötelezettség azonban nem jelenti azt, hogy a szolgáltatásnyújtás helye szerinti tagállamban köteles lenne szemléket és ellenõrzéseket tartani, azokat kérelmére az érintett tagállam hatóságai folytatják le. Mindezek mellett szükséges volt rendezni a szolgáltatásnyújtás helye szerinti tagállam felügyeleti jogosultságait is. Az irányelv preambuluma szerint határon átnyúló szolgáltatásnak minõsül, amikor a szolgáltatást távolságból nyújtják, illetve amikor a szolgáltatás igénybevevõje a szolgáltató letelepedési helye szerinti tagállamba utazik. Fõszabályként a szolgáltatásnyújtás helye szerinti tagállam felelõs a területén végzett tevékenység felügyeletéért: betartatja a tevékenység nyújtására való jogosultságra és a gyakorlására vonatkozó követelményeket, és indokolt esetben elvégzi a szükséges szemléket, ellenõrzéseket. A letelepedés helye szerinti tagállam kérésére a tagállam hatóságai ellenõrzéseket folytatnak és intézkedéseket foganatosítanak a hatékony felügyelet érdekében a honossági tagállam helyett. Saját kezdeményezésre is végezhetnek szemlét, ellenõrzést és vizsgálatot, ha ezek megkülönböztetéstõl mentesek, arányosak, és nem kifejezetten azért végzik az ellenõrzést, mert egy másik tagállamban letelepedett szolgáltatóról van szó. A szolgáltatásnyújtás helye szerinti tagállam a más tagállamban letelepedett szolgáltatókkal szemben intézkedést viszonylag kivételesen, rendkívüli körülmények esetén hozhat, amennyiben a szolgáltatás biztonsága ezt megköveteli. Ennek egyik elõfeltétele, hogy a letelepedés helye szerinti tagállam felkérés ellenére nem intézkedett. A tagállam elõször ugyanis köteles megkeresni a letelepedés helye szerinti tagállamot, hogy hozzon intézkedést a szolgáltatóval szemben. A letelepedés helye szerinti tagállam ellenõrzi, hogy a szolgáltató törvényesen mûködik-e, és ellenõrzi a kérés alapjául szolgáló tényeket, ezt követõen pedig tájékoztatja a megkeresõ tagállamot a tervezett vagy meghozott intézkedésekrõl. Amennyiben a szolgáltatásnyújtás helye szerinti tagállam megítélése szerint ezen intézkedések nem megfelelõek vagy nem elegendõek, tájékoztatja a Bizottságot és a letelepedés helye szerinti tagállamot további intézkedésekre vonatkozó szándékáról, de ezeket 15 munkanapon belül nem hajthatja végre. A Bizottság az intézkedés megvizsgálása után határozatban felkérheti az érintett tagállamot, hogy tartózkodjon a tervezett intézkedéstõl, vagy szüntesse be azt, ha az összeegyeztethetetlen a közösségi joggal.

80

EURÓPAI TÜKÖR 2008/3

· MÁRCIUS

Sürgõs esetben lehetõség van eltérni ettõl az eljárástól, és elõzetes intézkedést foganatosíthat a tevékenység helye szerinti tagállam, de ilyenkor is szükséges utólag tájékoztatni a Bizottságot és a letelepedés helye szerinti tagállamot. Mind a letelepedés helye szerinti tagállam, mind pedig a szolgáltatásnyújtás helye szerinti tagállam megkeresés nélkül is köteles értesíteni a többi tagállamot és a Bizottságot a területén honos, vagy ott szolgáltatást nyújtó szolgáltató olyan magatartásáról vagy tevékenységérõl, amely személyek egészségét, biztonságát vagy a környezetet súlyosan károsíthatja. A tagállamok egy másik tagállam illetékes hatóságát kérelmére a szolgáltató jó hírnevérõl is tájékoztatják, vagyis hogy született-e a szolgáltató alkalmasságával és szakmai megbízhatóságával közvetlenül összefüggõ közigazgatási vagy fegyelmi intézkedés, büntetõjogi szankció50 vagy csõddel kapcsolatos jogerõs határozat.

IV. Összefoglalás Az irányelv a Hivatalos Lapban való megjelenést követõ napon, azaz 2006. december 28-án lépett hatályba, a tagállamoknak pedig 2009. december 28-ig kell megalkotniuk a szükséges nemzeti szintû szabályozást. Ettõl függetlenül a tagállamok már most sem fogadhatnak el olyan új intézkedéseket, szabályozásokat, amelyek a 15. cikk (2) bekezdésben foglalt értékelendõ követelményekbe51 ütköznek. Jelenleg folyamatban van a teljes hatályos magyar jogrendszer átvilágítása, annak érdekében, hogy idõben fel lehessen mérni és át lehessen gondolni az irányelvvel esetlegesen ellentétes rendelkezések. Az irányelv által biztosított eltérések, fenntartott engedélyezési rendszerek, reklámtilalmak stb. szigorú feltételeinek való megfelelését a Bizottság által kiadott ûrlap kitöltésével kell igazolniuk a tagállamoknak, melyet a Bizottság részletesen megvizsgál. Bár a transzpozíciós határidõ leteltéig még majdnem két év van hátra, a magyar kormány által 2007. februárban jóváhagyott jogharmonizációs javaslatnak is megfelelõen az átültetéshez szükséges jogszabályok módosítása, illetve új jogszabályok elõkészítése már jelenleg is folyamatosan zajlik. Az irányelv elfogadásának története és menete jól tükrözte, hogy az Európai Unió tagállamai sokszor még nem nyitottak olyan mértékben az egységes gondolkodás iránt, mint ahogy az az EU alapelveinek teljes körû megvalósításához szükséges lenne. Mindezek ellenére, ha a tagállamok hatékonyan és idõben átültetik az irányelvet, akkor az unió talán közelebb kerülhet a lisszaboni stratégiában célul tûzött versenyképességi elvárásokhoz. n

50 A büntetõjogi adatok hatóságok közötti továbbítása az átültetés során komoly problémákat vethet fel, mivel egy ez ideig a harmadik pillér szerinti gyakorlatot vesz át egy elsõ pilléres jogszabály. 51 Lásd a III. rész 2.3. Tiltott vagy értékelendõ követelmények címû alfejezetét.

81 MAGYAR EU-ELNÖKSÉG, 2011 SZABÓ SÁNDOR

Az EU Tanács elnöksége és a Tanács Főtitkársága közötti együttműködés Három év múlva, 2011. január 1-jén a 2004-ben csatlakozott tíz ország közül harmadikként – Szlovéniát és Csehországot követve – Magyarország veszi át fél évre az EU Tanácsának elnökségét. Hasonlóan a többi tagállamhoz, Magyarországnak is a központi közigazgatás közel teljes egészét próbára tevõ feladattal kell megbirkóznia. A sikeres elnökség egyik kulcsa az Európai Unió Tanácsának Fõtitkárságával folytatott együttmûködés a felkészülés és az elnökség idõszaka alatt.

Jogi alapok és küldetésnyilatkozat Az Európai Közösséget létrehozó Szerzõdés 207. cikkének 2. bekezdése szerint „A Tanácsot a fõtitkár irányítása alatt álló Fõtitkárság segíti, a fõtitkár egyben a közös kül- és biztonságpolitika fõképviselõje, akit a Fõtitkárság mûködéséért felelõs fõtitkárhelyettes segít. A fõtitkárt és a fõtitkárhelyettest a Tanács nevezi ki minõsített többséggel. A Fõtitkárság szervezetét a Tanács határozza meg.” A 2007. december 13-án aláírt és a várakozás szerint 2009. január 1-jén hatályba lépõ Lisszaboni Szerzõdés az Európai Unióról szóló szerzõdés (EUSz) és az Európai Közösséget létrehozó szerzõdés (EKSz) módosításáról újrafogalmazza az EUSz 207. cikkét, és azon belül a 2. bekezdést, a következõk szerint:

„ 207. cikk (1) A Tanács munkájának elõkészítése és a Tanács által adott megbízatások teljesítése egy, a tagállamok állandó képviselõibõl álló bizottság feladata. A bizottság a Tanács eljárási szabályzatában elõírt esetekben eljárási határozatokat fogadhat el. (2) A Tanács munkáját az általa kinevezett fõtitkár irányítása alatt álló Fõtitkárság segíti. A Fõtitkárság szervezetét a Tanács határozza meg egyszerû többséggel. (3) A Tanács eljárási kérdésekben, valamint eljárási szabályzatának elfogadásakor egyszerû többséggel határoz.” Ez a módosítás fõként abból fakad, hogy a Lisszaboni Szerzõdés értelmében megszûnik a fõtitkár és a közös kül- és biztonságpolitikai fõképviselõ perszonáluniója. Az unió közös külügyi és biztonságpolitikai fõképviselõje a jövõben az Európai Bizottság egyik alelnöke lesz, aki irányítja az európai külügyi szolgálatot. A fõtitkár-helyettesi pozíció megszûnik. Mint ismeretes, a Lisszaboni Szerzõdés által az EUSz-be beillesztett új 9. cikk az Európai Tanácsot az Európai Unió egyik intézményévé teszi az Európai Parlament, a Tanács, a Bizottság, a Bíróság, a szintén újonnan EU intézménnyé tett Európai Központi Bank és a Számvevõszék mellett. Az Európai Unió mûködésérõl szóló szerzõdés (EUMSz, jelenleg hatályos nevén az EKSz) új 201/a cikkének

A cikkben leírtak a szerzõ véleményét, és nem a Tanács hivatalos álláspontját tükrözik.

82 4. bekezdése értelmében pedig az Európai Tanácsot a Tanács Fõtitkársága segíti munkájában. A Lisszaboni Szerzõdés kihat a magyar elnökség szervezésére és feladataira is. Az állam- és kormányfõkbõl álló Európai Tanácsot nem a soros elnökséget adó ország állam-, illetve kormányfõje, hanem két és fél évre megválasztott állandó elnök vezeti és szervezi. Az állandó elnöknek egyéb, állandó jellegû feladatai is vannak, például a külkapcsolatokban. A Külügyek Tanácsát pedig az unió külügyi és biztonságpolitikai fõképviselõje fogja vezetni. A Fõtitkárság feladatait a Tanács eljárási szabályzata1 23. cikkének 3. bekezdése a következõk szerint határozza meg: „A Fõtitkárságot szorosan és folyamatosan be kell vonni a Tanács munkájának szervezésébe, koordinálásába és a munka koherenciájának biztosításába, valamint a Tanács 18 hónapos programjának végrehajtásába. Az elnökség felelõssége és irányítása alatt a Fõtitkárság segíti az elnökséget a megoldások keresésében. Az EU-Szerzõdés rendelkezéseinek megfelelõen a fõtitkár segíti a Tanácsot és az elnökséget a közös kül- és biztonságpolitikát érintõ ügyekben, többek között a különleges képviselõk munkájának koordinálásában. Szükség esetén a fõtitkár felkérheti az elnökséget egy bizottság vagy munkacsoport összehívására, különösen a közös kül- és biztonságpolitikát érintõ ügyekkel kapcsolatban vagy egy pontnak valamely bizottság vagy munkacsoport napirendjére történõ felvételére.” A Lisszaboni Szerzõdést tekintetbe véve várható a Tanács eljárási szabályzatának módosítása, különösen a fenti 23. cikk

EURÓPAI TÜKÖR 2008/3

· MÁRCIUS

3. bekezdés második bekezdését és a harmadik bekezdés közös kül- és biztonságpolitikával kapcsolatos részét illetõen. Jelenleg a Tanács eljárási szabályzatának 2. része tartalmaz elõírásokat az Európai Tanács szervezésére és eljárására nézve. A Lisszaboni Szerzõdéssel az új EUMSz-be beillesztendõ 201/a cikk 3. bekezdése értelmében az Európai Tanács egyszerû többséggel fog határozni eljárási kérdésekrõl, valamint saját eljárási szabályzatáról. A 4. bekezdés szerint pedig az Európai Tanács munkáját a Tanács Fõtitkársága segíti. A jogszabályokon túlmenõen a közelmúltban a Fõtitkárság – némiképp a kor divatját követve – ún. küldetésnyilatkozatot (mission statement) fogalmazott meg és tett közzé, együtt azokkal az értékekkel, melyeket magáénak vall: „Küldetésnyilatkozat A Tanács Fõtitkársága – állandó és független európai közszolgálatként – gondoskodik az Európai Unió Tanácsának zökkenõmentes mûködésérõl, valamint a Szerzõdések által a Tanács számára meghatározott, az unió fejlõdését elõmozdító feladatok végrehajtásához minden szükséges segítséget megad. Ebben a segítségben részesülnek a Tanács tagjai, az elnökség és a fõtitkár/fõképviselõ a Tanács, az Európai Tanács, a miniszteri találkozók és a kormányközi konferenciák valamennyi tevékenységi területét illetõen. Értékeink A Fõtitkárságot – mint szervezetet és egyes alkalmazottait egyaránt – feladatainak végrehajtásában a következõ alapértékek vezérlik:

1 2006/683/EC, EURATOM sz. 2006. szeptember 15-i tanácsi határozat

MAGYAR EU-ELNÖKSÉG, 2011 l Szakmai kompetencia Munkánkban egységességrõl, szakmai kompetenciáról, hatékonyságról és elkötelezettségrõl teszünk tanúbizonyságot. Aktívan és nyitottan keresünk megoldásokat. Munkánkért felelõsek és elszámoltathatók vagyunk. l Csapatszellem Együttmûködésünkkel és kommunikációnkkal azt szolgáljuk, hogy a Fõtitkárság hatékonyan és következetesen hajthassa végre a feladatát. l Pártatlanság Feladatainkat objektíven hajtjuk végre, és a Tanács minden tagját pártatlan elbánásban részesítjük a Tanács iránti lojalitási kötelezettségünk tiszteletben tartása mellett. Multikulturális környezetünkben mindenki iránt azonos tiszteletet tanúsítunk.”

A Főtitkárság szerepe és feladatai A Tanács Fõtitkársága az Európai Bizottság apparátusával összehasonlítva a kisebb szervezetek közé tartozik. Az összlétszám mintegy 3500 fõ – ebbõl a legnagyobb részt a 23 hivatalos nyelv fordítói és a különbözõ logisztikai, adminisztratív, valamint biztonsági feladatokat ellátók teszik ki. Az ún. politikai/jogalkotási ügyekkel közvetlenül körülbelül 350 európai tisztviselõ foglalkozik. A Fõtitkárságnak nincs – és nem is lehet – saját politikai irányvonala. A politikai ügyekben, a különbözõ jogi természetû aktusok megalkotásában szerepe mindenekelõtt az elõsegítés és belsõ tanácsadás a követendõ politikát, a célokat, valamint a taktikát, az eljárást és a megvalósítás formáját illetõen. Ebbe a sze-

83 repkörbe beletartozik a kompromisszumok keresése és ilyen jellegû szövegtervezetek elõkészítése is az elnökség számára. A Tanács mûködési rendjébõl eredõen a mindenkori elnökséggel a legszorosabb az együttmûködés. A Fõtitkárság munkatársai ugyanakkor kapcsolatban vannak minden tagállammal, valamint a többi EU-intézménnyel, különösen a Bizottsággal és az Európai Parlamenttel. Az adott szektortól függõen harmadik országokkal, nemzetközi szervezetekkel és nem kormányzati szervezetekkel is fennállnak kapcsolatok. A Fõtitkárság és az elnökség, valamint a többi tagállam közötti viszony jellemzõje a nyíltság – ami akkor mûködik igazán jól, ha kétoldalú – és, elsõsorban a Fõtitkárság részérõl, a diszkréció. Az elnökséget adó tagállam és a többi tagállam, a Bizottság és az Európai Parlament rendelkezik ún. politikai napirenddel. Ennek különbözõ fórumokon és formákban, hivatalos üléseken, a sajtóban, stb. hangot is adnak. Ezt a Fõtitkárság nem teszi. Természetesen a fõtitkár közös kül- és biztonságpolitikai képviselõi minõségben végzett tevékenysége kivételt képez ez alól. Az EU-n belüli munkában pedig sajátos kategóriát jelentenek ebbõl a szempontból a Tanács jogi szolgálata által adott tanácsok, illetve jogi vélemények.

Az elnökség és a Főtitkárság együttműködése az elnökségre való felkészülés szakaszában Az elnökség és a Fõtitkárság együttmûködése nem az elnökség hivatalba lépésével kezdõdik. A célokról, az elnökség idõszaka alatt felmerülõ érdemi ügyekrõl és várható fejleményekrõl, a 18 hónapos

84 programról, az ülések tervezésérõl és a Fõtitkárság szerepérõl már évekkel korábban megkezdõdnek és idõben elõre haladva egyre konkrétabbá válnak a megbeszélések mind Brüsszelben, mind az érintett fõvárosban. A találkozók több szinten zajlanak: miniszterelnöki, miniszteri, minisztériumi felsõvezetõi, nagyköveti (brüsszeli állandó képviselõ), munkacsoport elnöki, minisztériumi szakértõi, tanácsosi, illetve attaséi (brüsszeli állandó képviselet) szint, valamint a fentiek különbözõ kombinációi. Az elnökség részérõl érdemes és a különösen a késõbbiekben gyümölcsözõ erre idõt és energiát fordítani. A Fõtitkárság mindig kész az ilyen találkozókra, nem utolsósorban azért, mert azok számára is igen hasznosak. Ne feledjük azt sem: az együttmûködés embereken keresztül valósul meg. Ha jók, de legalább korrektek az emberi kapcsolatok, úgy jó és korrekt lesz a szakmai együttmûködés is. A programozás és tervezés – és a tervek szükség szerinti módosítása – fontos része az elnökség és a Fõtitkárság közötti együttmûködésnek. Idõrendben az elsõ feladat a spanyol, a belga és a magyar elnökség számára a 2010. január 1-jétõl 2011. június 30-ig tartó idõszakra vonatkozó, 18 hónapos program megalkotása lesz. A Tanács eljárási szabályzata 2. cikkének 4. bekezdése értelmében 18 havonta a három következõ elnökségnek el kell készítenie a Tanács tevékenységének programtervezetét. A három elnökség együttesen terjeszti majd elõ a programtervezetet az Általános Ügyek Tanácsának legkésõbb 2009. november 30ig. Spanyolországnak, Belgiumnak és Magyarországnak 2009 elején már érdemes megkezdenie a belsõ egyeztetéseket a program tartalmáról. Az eddigi gyakorlat azt mutatja, hogy a Fõtitkárság mun-

EURÓPAI TÜKÖR 2008/3

· MÁRCIUS

katársait bevonják a többnyire az érintett fõvárosokban folytatott, eleinte szektoronkénti elõkészítõ konzultációkba. A késõbbiekben a program egészének elõzetes tervezetérõl is megkérik a Fõtitkárság szövegszerû észrevételeit és javaslatait. A soron következõ elnökséget adó ország feladata, hogy elnökségének megkezdése elõtt hét hónappal – Magyarország esetében 2010. május 31-ig – közzétegye a Tanács üléseinek idõpontjait. Az idõbeli tervezésnél figyelembe kell venni a harmadik országokkal folytatott találkozókat, üléseket, valamint a nagy nemzetközi értekezleteket, illetve adott esetben ezeket is elõre kell tervezni. Az egyes tanácsülések elõzetes indikatív napirendjét az elnöki periódus kezdete elõtt egy héttel kell megadni a Tanács eljárási szabályzata 2. cikke 5. bekezdése szerint. A magyar elnökségnek 2010. december utolsó hetében szükséges közzétennie az elõzetes napirendeket, melyek fontos iránymutatást jelentenek a tagállamok számára. A gyakorlat szerint a Fõtitkárság készíti el a legelsõ napirend tervezeteket, kizárólag a leendõ elnökség számára. Természetesen ezt szektoronként informális konzultációk elõzik meg a jövendõ elnökség és a Fõtitkárság munkatársai között, elsõsorban az elnökség szándékainak tisztázása céljából. Az indikatív napirendtervezetek nincsenek „kõbe vésve”. A jól összeállított napirendi elképzelések azonban jelentõs részben tarthatók, és erõsítik a Tanács döntéshozatali munkájának eredményességét. A munkacsoportok üléseit is tervezik mind gyakoriságban, mind idõben – legalább hat hétre elõre, különösen az elnökség kezdetén –, és a napirendet illetõen is. Ennek során szorosan és folyamatosan egyeztetni kell a Fõtitkárság ún.

MAGYAR EU-ELNÖKSÉG, 2011

politikai fõigazgatóságainak a szektorért felelõs munkatársaival – már az elnökséget megelõzõ periódusban is –, hogy elõre tisztázzák az elérendõ konkrét célokat, az ügyek kezelésének célszerû módját, a szükséges ülések számát, idõpontját és idõtartamát. Az ülés nem lehet öncél. Ha nincs érdemi téma, nem szabad összehívni. Az utóbbi egyébként a tervezett tanácsülésekre is vonatkozik.

Az elnökség és a Főtitkárság együttműködése az elnökség szakaszában A Fõtitkárság felelõssége, hogy tárgyszerû, részrehajlás nélküli jelentéseket készítsen a tárgyalások helyzetérõl, tükrözve az egyes tagállamok álláspontjait, és az Európai Parlamenttel folytatott együttdöntési eljárás keretében a tanácsi közös álláspont elfogadásával összefüggésben megfogalmazza azokat az okokat, melyek a Tanács részérõl a közös álláspont elfogadásához vezettek. Emellett a Fõtitkárság gondoskodik a napirendekrõl, az ülések összehívásáról, a jegyzõkönyvekrõl, az együttdöntési dokumentumok kialakításáról, az eljárási döntések megfogalmazásáról. Ugyancsak a Fõtitkárság feladata a hivatalos tanácsi iratok elosztása, az elfogadott jogi aktusok publikálása az EU Hivatalos Lapjában, valamint az aláírt és kihirdetett jogszabályok és nemzetközi szerzõdések megõrzése. A Fõtitkárság funkciói közé tartozik a Tanács tevékenységének logisztikai alátámasztása: üléstermek, protokoll, hivatalos ebédek és vacsorák biztosítása, tolmácsszolgálat, a dokumentumok fordítása és terjesztése, biztonsági szolgálat stb.

85 A Fõtitkárság sajtószolgálata önállóan, saját felelõsségére közleményeket ad ki a tanácsülésekrõl. Ezek tényszerûek és az elért eredményekre összpontosítanak. A sajtót az elnökség külön tájékoztatja. Tanácsülések esetében ennek formája az általában az Európai Bizottság érintett tagjával közös sajtóértekezlet, melynek tartalmát a politikai üzeneteket illetõen az elnökség határozza meg. A tanácsülések nyilvános napirendi pontjainál a Fõtitkárság sajtószolgálata biztosítja az egyidejû, zártláncú televíziós közvetítést és az interneten történõ hozzáférést. A Tanács munkája, a döntéshozatal mindenekelõtt üléseken zajlik, mégpedig három szinten: munkacsoport, Coreper, Tanács. A munkacsoportok esetében mindenütt van legalább egy, a szektorért felelõs fõtitkársági munkatárs, valamint egy osztályvezetõ, akihez több szektor is tartozik. Az üléseken a Fõtitkárság képviselõi közvetlenül az elnök mellett, annak bal oldalán foglalnak helyet. Az elnöktõl jobbra az elnök saját országbeli közvetlen segítõi, valamint a Fõtitkárság jogi szolgálatának munkatársai ülnek. A Coreper esetében a Fõtitkárság részérõl fõigazgató és/vagy igazgató foglal helyet az elnökség mellett, és általában ugyanez a helyzet a tanácsüléseken is. A munkacsoportülést megelõzõen szóbeli eligazításra (briefing) kerül sor az elnökség, a Fõtitkárság és a Bizottság képviselõi részvételével, amelyen áttekintik az ülés kezelésével kapcsolatos kérdéseket. Az ülést követõen pedig rövidebb-hosszabb értékelõ megbeszélést (debriefing) tartanak ugyanezek a résztvevõk, gyakran csak az elnökség és a Fõtitkárság, amelynek keretében egyeztetik a Fõtitkárság által készítendõ esetleges újabb dokumentumot és a következõ lépéseket. Megbe-

86 szélésre – különösen, ha hosszabb szövegezésrõl, például új elnöki kompromisszumos javaslatokról van szó – az ülések között és tetszõleges idõpontban sor kerülhet. Amennyiben egy adott munkacsoport elnöke fõvárosi tisztviselõ, fontos, hogy lehetõleg ne az ülés reggelén érkezzen, és különösen, hogy ne közvetlenül az ülés befejezését követõen utazzon el, ily módon lehetetlenné téve az érdemi elõkészítést és értékelést. A Coreper és a Tanács szintjén a „briefing” kétszintû: a Fõtitkárság a napirend minden pontjára külön feljegyzést készít (briefing note) kizárólag az elnökség számára, amely 4–6 oldalban tartalmazza a vita célját, a szavazási szabályt, a várható nehézségeket és kezelésük módját, az elnök által kifejtendõket (talking points), az elnök lehetséges következtetéseit az ülés lezárásakor, a hivatkozásokat az odavágó dokumentumokra, továbbá az ügy hátterének rövid leírását. A Coreper elnöke által elmondandók rövid pontokban vannak kifejtve, a Tanács elnöke, vagyis az illetékes miniszter esetében azonban az elnökség kívánságára a Fõtitkárság szószerinti felkészítõt ír, melyet a fordító szolgálat lefordít az elnökség nyelvére. Az írásos brief tartalmát, az elérendõ célokat és a fõbb taktikai megfontolásokat illetõen a Fõtitkárság elõzetesen egyezteti az elnökséget adó tagországgal. Az írásos brief ezzel együtt a Fõtitkárság terméke, amelyért a Fõtitkárság tartozik szakmai felelõsséggel. Az elnökségnek azt át kell vennie, de nem köteles követni, hiszen a politikai felelõsség az övé. A tapasztalatok szerint az esetek nagy többségében mind a Coreper-elnökök, mind a miniszterek nagymértékben támaszkodnak az írásos felkészítõkre.

EURÓPAI TÜKÖR 2008/3

· MÁRCIUS

A Coreper és a Tanács üléseit általában közvetlenül megelõzõen szóbeli eligazító megbeszélésre is sor kerül az elnökség és a Fõtitkárság között. A Coreper-eligazításon a Bizottság képviselõi mindvégig jelen vannak, tanácsüléskor az elnökséget ellátó miniszter és munkatársai és a Fõtitkárság képviselõi között kerül sor rövid megbeszélésre, majd a briefinghez csatlakozik az Európai Bizottság illetékes tagja és munkatársai. A szóbeli eligazítás célja az írásos brief kiegészítése az utolsó információk alapján, az ülés levezetésével kapcsolatos eljárás véglegesítése – pl. a napirendi pontok sorrendje – és nem utolsósorban az elnök esetleges taktikai, érdemi és jogi természetû kérdéseinek megválaszolása. A Fõtitkárság aktívan segíti az elnökséget és közremûködik az Európai Parlamenttel összefüggõ feladatok ellátásában. A különbözõ tanácsi formációk elnökeit az illetékes parlamenti bizottságok az elnökség elején meghallgatják. A meghallgatás céljára a Fõtitkárság háttéranyagot készít a miniszter számára a folyamatban lévõ ügyekrõl, az európai parlamenti képviselõktõl várható kényesebb kérdésekrõl, külön kívánság esetén pedig elkészíti a miniszter bevezetõ elõadásának tervezetét, melyet a fordító szolgálat az elnökség nyelvére lefordít. Igény esetén a meghallgatást közvetlenül megelõzõen rövid szóbeli eligazításra is sor kerülhet az elnök és a Fõtitkárság munkatársai – fõigazgató vagy igazgató – között. Ennek célja általában eljárási, technikai tudnivalók ismertetése. A Fõtitkárság készíti el továbbá az európai parlamenti képviselõk részérõl a Tanácshoz intézett szóbeli és írásbeli kérdésekre a válasz tervezetét.

87

MAGYAR EU-ELNÖKSÉG, 2011

A döntéshozatal számos – és a Lisszaboni Szerzõdés hatálybalépését követõen még több – területen az Európai Parlamenttel együtt, vagy a Parlamenttel valamilyen formában konzultálva történik. A legismertebb és legszélesebb körben alkalmazott forma az együttdöntési eljárás, amelynek esetében a Parlament a Tanáccsal egyenjogú döntéshozóként jelenik meg. A mindenkori elnökségtõl – függõen a folyamatban lévõ együttdöntési ügyek számától és attól, hogy az eljárás melyik fázisnál tart – jelentõs energiák mozgósítását igényli a Parlamenttel való egyeztetés. A Tanács, a Parlament és a Bizottság részvételével zajló háromoldalú nem hivatalos és hivatalos tárgyalásokra való felkészüléshez, a Coreper által adott tárgyalási felhatalmazás kialakításához és megszerzéséhez, a tárgyalások lebonyolításához a Fõtitkárság aktív segítséget nyújt, melybe beletartozik a kapcsolódó tanácsi dokumentumok elkészítése is. Az érintett szakmai fõigazgatóságokon túlmenõen a Fõtitkárság jogi szolgálata külön együttdöntési részleget hozott létre. A Tanács jogi tanácsadója a Fõtitkárság jogi szolgálata, amely független jogi véleményeket ad (szóban és írásban) és képviseli a Tanácsot az Európai Bíróság elõtt. A szolgálaton belül külön igazgató-

ság felel a jogszabályok szövegének minõségéért valamennyi közösségi nyelven.

Az elnökség alapvető szerepei és sikerének feltételei Az elnökség szerepe, hogy l vezesse a Tanács, a Coreper és a munkacsoportok üléseit a hat hónapon át; l moderátorként és motorként mûködjön megállapodások elérése érdekében; l biztosítsa a Tanács zökkenõmentes mûködését; l biztosítsa a Tanács és a más közösségi intézmények, valamint a sajtó közötti érintkezést; l képviselje az Európai Uniót a külvilág felé együtt a Bizottsággal és – a hatályos állapot szerint – a magas szintû közös kül- és biztonságpolitikai fõképviselõvel. Sikeres lesz az az elnökség, amely l felkészült; l jól tervez, szervez és koordinál; l semleges magatartást tanúsít; l képviselõi jó kvalitásúak; és végül, de nem utolsósorban l együttmûködik a Tanács Fõtitkárságával.

n

88

EURÓPAI TÜKÖR 2008/3

· MÁRCIUS

EURÓPAI BIZTONSÁG- ÉS VÉDELMI POLITIKA KIS-BENEDEK JÓZSEF

A világpolitika főbb tendenciái 2008-ban, különös tekintettel a terrorizmus elleni küzdelemre A világpolitikában várhatóan 2008-ban is érvényesülnek a biztonságot befolyásoló globális trendek, mint a klímaváltozás, a demográfiai változások, a tömegpusztító eszközök proliferációja, az aszimmetrikus küzdelmek, a nem állami tényezõk szerepének erõsödése és az energiapiacért folytatott harc. A terrorizmus elleni küzdelem széles körû egyeztetést, közös cselekedetek sorát követeli meg, ami nyilvánvalóan nem fejezõdik be idén. A szerzõ tanulmányában azokat a fõ politikai mozgatórugókat és összefüggéseket igyekszik összegezni, amelyek befolyásolhatják a 2008-as világpolitikai eseményeket és a terrorizmus elleni fellépést.

2008-ban a világpolitikában várhatóan három területen következik be változás: l Az al Kaida stratégiai támadó képességei tovább gyengülnek, ami lehetõvé teszi, hogy a nemzetközi közösség hatékonyabban lépjen fel a terrorizmus ellen. Irakban folytatódhat a biztonság stabilizálódása, bár ez hullámzó tendenciát mutat, hiszen a belsõ erõviszonyok, a ki kit gyõz le kérdése az országban még nem dõlt el. Ha a biztonsági helyzet javul, akkor lehetõség nyílik az ott állomásozó amerikai erõk csökkentésére. l Oroszország határozottabbá, öntudatosabbá válik, nagyobb beleszólást kér a világpolitikába, igyekszik kihasználni az Egyesült Államok né-

l

hány területen (például a Közel-Keleten) jelentkezõ hátrányát. A világgazdaság jóllehet fejlõdik, drámai átalakulással nem kell számolni. Az olajárak a többéves hullámzás után 2008-ban valamelyest csökkennek. Az olajexportálók továbbra is készpénzt akarnak, amelyet – mivel országukban nem tudnak befektetni – vagy megtartják, vagy befektetik ott, ahol arra a legjobb lehetõség van. Ha ehhez hozzáadjuk az ázsiai országok óriási exportkínálatát, komoly kézpénzkezelési problémákkal kell szembenézni, fõként a dollár esetében, ami gyengesége ellenére is még mindig a legfõbb fizetõeszköz marad.

Az Egyesült Államok helyzete A bevezetõben jelzett folyamatok kölcsönhatásban vannak, erõsíthetik, illetve gyengíthetik egymást, és hatással lehetnek egy negyedik tényezõre, az amerikai elnökválasztásra is. Az eddigi tapasztalatok alapján a választás évében az Egyesült Államokban a figyelem inkább a belpolitikára terelõdik, de az sem hagyható figyelmen kívül, hogy a mostani adminisztrációból nincs elnökjelölt, ami megnehezíti a jelenlegi stratégiai elgondolások megvalósíthatóságát. Ehhez negatí-

89

EURÓPAI BIZTONSÁG- ÉS VÉDELMI POLITIKA

van járul hozzá Bush elnök népszerûtlensége és a Kongresszus demokrata többsége is. Ebbõl viszont az következik, hogy az adminisztráció a gyakorlattal ellentétben inkább a külpolitikára összpontosít, mivel annak folytatásához nincs szüksége kongresszusi jóváhagyásra, illetve a lakosságot is kevésbé foglalkoztatja a választás évében a külpolitika. Az amerikai külpolitikát 2001-tõl erõsen leköti az afganisztáni és az iraki háború, annak minden vonzatával együtt. Afganisztán 2001-es megtámadása óta az Egyesült Államok kénytelen szembesülni azzal a ténnyel, hogy nem rendelkezik elegendõ katonai képességgel az al Kaida mûködését segítõ négy állam (Irán, Szíria, Pakisztán és Szaúd-Arábia) „kezelésére”, és nem képes gyõzelmet elérni sem Afganisztánban, sem pedig Irakban. A fenti okok miatt nehéz egyetérteni azoknak az adminisztrációhoz közel álló elemzõ intézeteknek az értékelésével, amelyek azt igyekeznek sugallni, hogy sikerült a szunnitákkal olyan szövetséget létrehozni, amely biztosítja a békét Irakban. A Bush-adminisztráció elõször Pakisztánnal próbálkozott, hogy szövetségessé tegye az Afganisztán elleni fellépésben, azonban nem sikerült katonai erõvel a tálibok ellen pakisztáni területen akciókat végrehajtani. 2008 elejére Musarraf abba a helyzetbe került, hogy kijelentette: az Egyesült Államok nem hajthat végre katonai akciót pakisztáni területen. A második lépés Irak megtámadása volt, amely mindhárom problémás állammal határos. Az iraki háború a terrorizmus elleni küzdelem egyenes következménye. A folyamat harmadik stádiuma mindkét háború mindenáron való erõltetése volt addig, míg sikerült meggyengíteni az al Kaidát. Ennek eredménye azonban vitatható, hiszen az al Kaida központi magját

(ha beszélhetünk egyáltalán errõl, és meg tudjuk határozni, hogy földrajzilag hol található) egyes vélemények szerint sikerült kikapcsolni, ugyanakkor szerte a világban helyi szélsõségesek csoportjai jöttek létre, amelyek közül többen büszkén viselik az al Kaida nevet. Annak ellenére, hogy a közel-keleti politika fenntartására az Egyesült Államok kiadásai továbbra is magasak maradnak, nem várható, hogy a katonai erõ alkalmazására fordítandó kiadások csökkennének. Irak mellett Pakisztán és Irán továbbra is az amerikai politika homlokterében marad. Ez azt jelenti, hogy 2008 több szempontból hasonló lesz 2007hez.

A közel-keleti térség 2008 elejére a nemzetközi terrorizmus elleni küzdelem nagyon sok, elõre nem látható költséget emésztett fel. Az Egyesült Államok tekintélye fõként a KözelKeleten rendkívül megromlott, korábbi ottani szövetségesei, szimpatizánsai elfordultak tõle, vagy legalábbis tartózkodóan viselkednek, sõt az is tapasztalható, hogy pénzügyi segélyekkel nem lehet mindent megoldani. Nem mellõzhetõ az a tényezõ sem, hogy az ún. „mérsékelt arab államokban” az autokratikus, esetenként korrupt vezetõknek is szükségük van bizonyos lakossági támogatásra, mert annak hiánya könnyen a vezetõk bukásához, de legalábbis a szélsõséges erõk megerõsödéséhez vezethet. A 2001. szeptember 11-i támadással az al Kaida célja között szerepelt az is, hogy az Egyesült Államok katonai erõt alkalmazva a Közel-Keleten olyan hangulatot teremtsen, hogy a muzulmán tömegek felkeljenek az Egyesült Államokkal szövetségben

90 lévõ arab vezetõk ellen, megdöntsék azok uralmát és ezzel lehetõséget teremtsenek egy korszerû iszlám kalifátus létrehozására. 2007-re nyilvánvalóvá vált, hogy az al Kaida ilyen irányú törekvései meghiúsultak. Több szunnita ország igyekezett az elmúlt években szélsõséges erõit „exportálni” azzal a céllal, hogy ne országukban tevékenykedjenek. Ha Irakban a helyzet javulni fog, ezek az erõk kénytelenek lesznek hazájukba visszatérni, ami értelemszerûen azzal jár, hogy tevékenységüket anyaországukban, vagy esetleg más válságkörzetben fejtik ki. 2008 még Irakról fog szólni, de várhatóan más módon. A katonai feladatok alapvetõ változáson mennek át, harcászati jellegûbõl hadászativá alakulnak, ami a gyakorlatban azt jelenti, hogy az Egyesült Államok hadereje nem járõrözési feladatot lát el, hanem kellõ távolságból (például sivatagba telepített bázisokról) figyeli az iraki haderõ tevékenységét, és csak akkor lép fel katonai erõvel, ha ez feltétlenül indokolt. Nem engedi meg például, hogy Irán katonai erõt alkalmazzon, így az amerikai erõk elrettentési feladatot is ellátnak. Az Egyesült Államok céljait elemezve az is megállapítható, hogy nincs túl nagy jelentõsége annak, milyen lesz Irak városainak belsõ biztonsági helyzete addig, amíg a szunniták és a síiták nem állapodnak meg, nem is szólva a kurdok helyzetérõl, amirõl 2007ben szinte teljesen megfeledkezett az iraki vezetés. A 2007-es események egyáltalán nem jelzik azt, hogy 2008-ban gyors megállapodás születhetne. Az erõszakos cselekmények száma 2007-ben csökkent, de ez még közel sem jelent gyõzelmet. Az al Kaida fenyegetés, de ugyanezt jelentik az etnikai csoportok közötti, sõt a csoportokon belüli összecsapások is. A stabilizációhoz még több

EURÓPAI TÜKÖR 2008/3

· MÁRCIUS

évre – akár tíz évre is – szükség lehet. Ezért 2008-ban nem fogják (nem tudják) kivonni az összes amerikai katonai erõt Irakból, legalább 100 000 fõ ottmarad az elnökválasztás idején is. Az erõk tervezett átcsoportosítása azt jelzi, hogy az adminisztráció nem akar egy végtelen konfliktusba keveredni. Az amerikai erõk 2007-es iraki létszámnövelésének értékelésekor utólag megállapítható, hogy helyesnek bizonyult, nemcsak azért, mert megváltoztatta az iráni felfogást, hanem azért is, mert hozzájárult az iraki szunniták álláspontjának módosulásához az amerikai rendezési szándékkal kapcsolatosan. Kényes a térség egyetlen síita államának, Iránnak a helyzete, amely várhatóan 2008-ban valamilyen szintû kapcsolatot keres az Egyesült Államokkal. Iránnak nagyon fontos Irak jövõje, hiszen a történelem során számos konfliktus volt a két állam között. Irán nem siet a megállapodással, hiszen tudatában van annak, hogy Irak továbbra is fontos az Egyesült Államok számára. A 2007 végén megtartott annapoliszi tanácskozáson született megállapodás és az Egyesült Államok nemzeti hírszerzési értékelése iráni atomprogrammal kapcsolatos adatainak nyilvánosságra hozatalát követõen a „labda” az iráni oldalon van. Bár nem feltétlenül szükséges Irán részérõl konkrét lépés megtétele, annak azonban kicsi a valószínûsége, hogy a perzsa állam tartós konfrontációt akar az Egyesült Államokkal és több arab állammal. Irán erõs hatást gyakorol általában a Perzsa-öböl térségére és különösen Irakra, ugyanakkor nincs elegendõ ereje az Egyesült Államok és szunnita szövetségeseinek visszaszorítására. Az iraki síita milíciák, Oroszország és Szíria szövetsége és nem utolsósorban növekvõ katonai

EURÓPAI BIZTONSÁG- ÉS VÉDELMI POLITIKA

ereje lehetõséget biztosít Iránnak arra, hogy az iraki együttmûködésért engedményeket csikarjon ki az Egyesült Államoktól. 2008-ban Irán igyekezni fog az említett módszereket a saját céljaira kihasználni. A folyamat részeként alakul ki Irakban az amerikai csapatkivonás mértéke. 2008 Irán kompromisszumkészségének éve lesz, valamint annak, hogy a vezetés az országon belül hogyan tudja elfogadtatni a „Nagy Sátán”-hoz való közeledést. 2007-ben az Egyesült Államok és Irán egymást tesztelõ, tapogató politikáját érzékelhettük. Mindkét fél igyekezett éreztetni a másikkal, hogy képesek egymást veszélyeztetni. Az iráni fenyegetés lényege az volt, hogy az iraki síita milicisták tevékenységükkel lehetetlenné tehetik az amerikaiak szerepét Irakban. Az amerikaiak ezzel szemben azzal fenyegetõztek, hogy úgy felfegyverzik az iraki szunnitákat, hogy azok képesek lesznek a perzsák teljes ellenõrzés alatt tartására, ezenkívül többször felmerült az Irán elleni légi csapás lehetõsége is. 2007 végére ezek a fenyegetések mindkét oldalról mérséklõdtek, és bebizonyosodott, hogy mindkét fél finomabb módszereket fog alkalmazni, az irániak kevésbé alkalmazzák a síita milicistákat, az Egyesült Államok pedig a folyamatos fenyegetés helyett elismerte, hogy Irán nem rendelkezik atomfegyver birtoklására irányuló programmal. A 2008 elején a Hormuziszorosban történt események azonban jelzik, hogy a kölcsönös fenyegetések idõszaka még nem múlt el. Az Egyesült Államok iraki síitáknak nyújtott segítsége viszont arról gyõzte meg a szunnitákat, hogy az amerikai adminisztráció elkötelezett az iraki rendezésben. A leírtakból következtetve várható, hogy 2008-ban legalább az együttmûködés

91

kereteire és Irak jövõjére vonatkozóan valamilyen szintû egyeztetések kezdõdnek. Ha Irán és az Egyesült Államok együttmûködése megvalósul, akkor jelentõs mértékben romlanak az iraki szélsõséges erõk pozíciói. A szaúdi vezetés 2007-ben az iraki háborútól való félelemtõl és egy esetleges iráni-amerikai konfliktustól tartva kevésbé támogatta az amerikai politikát. A belpolitikában igyekeztek átalakítani a vallási intézményeket oly módon, hogy azok eltávolodjanak a szélsõségesektõl és a terrorizmustól. Megállapítható azonban, hogy ez a tevékenység rendkívül kockázatos. A jövõben várhatóan folytatják ezt a politikát, ami valószínûleg komoly belsõ ellenállást fog kiváltani. Nemcsak Irakra, hanem az egész térségre hatással lesz, hiszen az Egyesült Államok szigorúan fog fellépni azokkal az államokkal szemben, amelyek ellenállnak törekvéseinek. A térség fontos állama Szíria, amely egyben célpont és szereplõ is. Irán eszközként használja fel Szíriát az Egyesült Államokkal való kapcsolatában, nem hagyva figyelmen kívül azt a tényt, hogy Szíria képes befolyásolni Libanont. Az ottani belpolitikai válságot és a szír befolyást jól jelzi a kormányalakítási törekvések sorozatos meghiúsulása. Szíria hatással lehet Izraelre, de Irakra is. 2008ban Szíria igyekszik jobb kapcsolatokat építeni az Egyesült Államokkal, megõrizve ezzel libanoni primátusát, lehetõséget teremthet az Izraellel és Irakkal kapcsolatos tárgyalásokra úgy, hogy igényeit könnyebben tudja érvényesíteni. Ha az Egyesült Államok és Irán tárgyalásokat kezd, ez kétségkívül elõnyös lesz Szíriának is. Ezzel összefüggésben fontos lenne, hogy Szíria ne provokálja Izraelt, illetve csökkentse a Hamasz képességét.

92 Mindezek mellett természetes, hogy Szíria koordinálja lépéseit Iránnal, ugyanakkor elkezdheti az együttmûködést az Egyesült Államokkal. A szír-izraeli kapcsolatok rendkívül bonyolultak, amelynek megvannak a regionális összetevõi is. Szíria bármilyen izraeli együttmûködés feltételének tekinti, hogy teljesen visszakapja a Golán-fennsíkot, ami az izraeli belpolitika oldaláról vizsgálva szinte kizárt. Az Egyesült Államok és Irán esetleges közeledésének, Szíria libanoni befolyásának, a szunnita hatalmak jobb összefogásának egyetlen kárvallottja van a térségben: Izrael. A zsidó állam középtávú célja a palesztinok ideológiai, katonai és földrajzi megosztása, azaz a Fatah maradjon Ciszjordániában, míg a Hamasz a Gázai-övezetben, kizárva ezzel annak még a lehetõségét is, hogy mûködõképes palesztin állam jöhessen létre. Saját politikai céljai érdekében az Egyesült Államok is csak kevés elõrehaladást akar. Ez azt jelenti, hogy Izrael és az Egyesült Államok érdekei ellentétesek maradnak 2008-ban is. Az érdekek sajátos érvényesülése miatt ez a válságterület hatást gyakorol az Egyesült Államok iraki pozíciójára és az iráni tárgyalási esélyekre is, de befolyásolja az Egyesült Államok teljes közel-keleti politikájának sikerét, vagy éppen sikertelenségét is. A Hezbollah 2007-ben növelte katonai erejét Libanon déli területén, és Szíriával együtt szeretné elérni, hogy az ENSZ libanoni megfigyelõ csoportja (UNIFIL) kivonuljon a déli területekrõl. A Hezbollah és Izrael közötti háború lehetõsége adott, mivel azonban Izrael nem készült fel egy ilyen háborúra sem politikailag, sem katonailag, ez elhúzódhat 2008 utánra. Bár nem a Közel-Kelet részeként, de ahhoz földrajzilag kapcsolódva egy új hatalom van feltörekvõben, pontosabban

EURÓPAI TÜKÖR 2008/3

· MÁRCIUS

egy régi hatalom felemelkedõben, ez Törökország. Törökország, amely száz év óta most a legerõsebb, újrafogalmazza geopolitikai súlyát a Földközi-tenger keleti medencéjében. A hidegháború idõszakában a korszak biztonsági paraméterei meghatározták Törökország helyzetét, de annak elmúltával ez megváltozott. A Balkán átformálódott, Oroszország visszahúzódott és most újból elõtérbe került a Kaukázusban és Közép-Ázsiában, az arab világ az Egyesült Államok megélénkült politikáját éli át, Irán igyekszik erõsíteni hatalmi pozícióit, Irak pedig összeomlott. A jelzett feltételek között Törökország politikailag, gazdaságilag és katonailag megerõsödött. Ami jelenleg Törökországban hiányzik, az a követendõ irányvonal meghatározása, de ez nem egyértelmûen a török vezetés hibája, hiszen az Európai Unió nem rendelkezik határozott elképzeléssel Törökország irányában. A kurd kérdés megoldatlan és csak néhány sikeres PKK merényleten múlik, hogy a török haderõ hogyan lép fel Irakban. Erre a haderõ a parlamenti felhatalmazást már 2007-ben megkapta. Pakisztán: az atomfegyverrel is rendelkezõ iszlám ország a 2007-es évet Benazír Bhutto meggyilkolásával zárta. A sajnálatos esemény elkövetõi a tanulmány írásakor még ismeretlenek, ugyanúgy, mint a merénylet elkövetésének pontos okai. Az eredmény viszont egy szóval jellemezhetõ: káosz. 2008-ban az országot a haderõ fogja összetartani, még akkor is, ha Musarraf elnök lazított az általa bevezetett megszorító intézkedéseken, illetve a Bhutto-gyilkosság után a koalíciós esélyek jelentõsen megromlottak. A katonai vezetõk – függetlenül a választás eredményétõl – tisztában vannak azzal, hogy õk uralják az országot. Az Egyesült Államok pedig minden eset-

EURÓPAI BIZTONSÁG- ÉS VÉDELMI POLITIKA

ben a haderõ mögé fog állni, ha az folytatja küzdelmét a terroristák (tálibok, ellenállók?) ellen. Jóllehet az Egyesült Államok egyes kutatóintézeteinek értékelései szerint az al Kaida már nem jelent olyan nagy veszélyt, nem mondható ez el Pakisztán és Afganisztán esetében. A belsõ zavarok csökkenthetik a kormány képességét (rosszabbik esetben szándékát) a szélsõséges erõk elleni harcban. 2008ban azzal számolhatunk, hogy Pakisztán északnyugati részén a biztonsági helyzet megromlik, az iszlamabadi fokozódó politikai nyugtalanság és instabilitás kormányozhatatlanná teszi a pastun területeket. Afganisztán esetében kevés változás várható, még akkor is, ha a NATO-erõk és a tálibok keményebben harcolnak egymás ellen, mint az elmúlt években. Mindkét oldalon várhatók sikerek és kudarcok, a tálibok nincsenek abban a helyzetben, hogy kiûzhessék a NATO-erõket 2008-ban vagy 2009-ben, ugyanakkor a NATO sincs abban a helyzetben, hogy katonai megoldással eredményt tudjon elérni.

Kína és Oroszország 2008 kritikus év lesz Kína szempontjából, hiszen az olimpiai játékok megrendezésével bizonyíthatja, hogy modern és nagy nemzet, míg a Tiananmen térrel kapcsolatos emlékek egyre inkább a múlt ködébe vesznek. Amíg a figyelem az olimpiai elõkészületekre összpontosul, a Nemzeti Népi Kongresszus márciusi ülése kisebb érdeklõdésre számíthat, még akkor is, ha Kína szociális és gazdasági bajait tárgyalják. Várhatóan új energiatörvényt fogadnak el és energiaügyi minisztériumot is felállítanak. Eddig az

93 energiaügyekben több minisztérium volt kompetens, de bebizonyosodott, hogy a termelés, az árképzés és a környezetvédelem az eddigieknél nagyobb koncentrációt igényel. Oroszország az egyedüli állam, amely hasznot kíván húzni az Egyesült Államok közel-keleti politikájának zavarából. Az orosz állami vezetés tisztában van azzal, hogy ha az Egyesült Államok kikerül a jelenlegi közel-keleti konfliktusból, akkor figyelmét a volt Szovjetunió térségére helyezi át. Ha ez bekövetkezik, akkor az Egyesült Államok szövetségeseket fog irányítani Ázsiában, Európában és a Közel-Keleten egyaránt. Oroszországnak ezért a közvetlen szomszédságában újra kell vizsgálnia politikáját, annak érdekében, hogy elkerülje a hidegháború idõszakában átélt feltartóztatás politikáját. Ennek megakadályozására Oroszország sürgõs lépéskényszerben van. Olyan államok, mint Szíria vagy Szaúd-Arábia – fõként Irak miatt – igyekeznek az Egyesült Államok politikai szövetségesévé válni. Más államok vezetése, például Dél-Korea, Tajvan, Ausztrália és Japán – kihasználva belpolitikai helyzetét – új együttmûködési formákat keres az Egyesült Államokkal. Európa pedig olyan új erõközpontok irányába mozdult el, amelyek két emberöltõn keresztül is hiányoztak, ennek összes instabilitásával és bizalmatlanságával együtt. A hidegháború befejezése óta Oroszország 2008-ban a legkeményebb geopolitikai helyzetbe kerül. A haderõ folyamatos romlása megállt, új fegyvereket állítottak rendszerbe, az olajból és gázból áramlanak a bevételek az országba, az adósság eltûnt, a csecsen felkelést kordában tartják, a központi kormány eltávolította az ellenzéket, a politikai rezsim otthon népszerû, az amerikai had-

94 erõt megakadályozták abban, hogy további akadályokat állítson az orosz érdekek megvalósulása elé. Jelenleg a legnagyobb kihívás az orosz politika számára az, hogy miként hangolják össze az erõket. A Kazahsztánon és Türkmenisztánon átvezetõ, a kínaiak által épített csõvezeték 2008-ban megosztja az energiaáramlást, azaz Oroszország monopóliumát. A NATO- és az EU-bõvítés Oroszország számára azzal jár, hogy összes nyugati szomszédja az említett szervezetekhez tartozhat, az ázsiai országok növekvõ katonai kiadásai a kétfrontos küzdelem megvalósítását kívánják, Koszovó önállóvá válása pedig az orosz érdekek megcsúfolását jelenti. Bár az orosz haderõ technikailag erõsödik, a sorozott állomány kiképzettsége nem megfelelõ, a tiszti állományban nagy a korrupció. Összegezve, ha Oroszország biztosítani akarja önmagát egy feltörekvõ Kínával és egy bõvülõ Európai Unióval szemben, akkor 2008-ban konkrét lépéseket kell tennie. A FÁK-térségben 2008-ban három fontos területen várható változás: elõször az orosz energiaszektorban 2003-ban kezdõdött átrendezõdés 2008-ban tetõpontra érkezik. A két óriás, a Roznyeft és a Gazprom közvetlenül vagy szövetségesek bevonásával „lenyeli” az ország energiaiparának még független szereplõit. Remélhetõleg 2007 volt az az utolsó év, amikor Oroszország képes volt befolyásolni és ellenõrzés alatt tartani az európai energiaszektort. 2008-ban egy sor gázimportprojekt kezdõdik el Európában, csökkentve ezzel az orosz függõséget. Másodszor, és ez talán sokkal fontosabb, Oroszország felkészül a Nyugattal történõ konfrontációra. Ez nem katonai öszszecsapást jelent, hanem inkább nézetel-

EURÓPAI TÜKÖR 2008/3

· MÁRCIUS

térésekbõl adódó összeütközéseket. Ezért a NATO-t és az Európai Uniót is fel kell készíteni arra, hogy az orosz érdekeket sem lehet szem elõl téveszteni. Több helyzet kínálkozik a nézeteltérésre, de a legkézenfekvõbb Koszovó. Jóllehet a Nyugat támogatja Koszovó önállóságát, valójában politikai, gazdasági és katonai szempontból különösebb haszna nem származik belõle. Oroszország úgy érzi, hogy nyilvánosan sokat tett Koszovó függetlensége ellen, az Európai Unió (amely az oroszok szemében nem rendelkezik egységes külpolitikával, katonai erejét pedig elhanyagolhatónak tartja) mégis érvényre juttatja akaratát Moszkvával szemben. A másik ilyen ütközési pont Grúzia, a szakadár régiók miatt, de a Fehéroroszországgal kötött szerzõdés alapján az orosz haderõ visszatérhet a Nyugat határára. Ukrajnában az oroszellenes Tyimosenko miniszterelnök elkötelezett abban, hogy csökkenti Oroszország szerepét az ukrán energiaszektorban, ennek ellensúlyozására Oroszország megismételheti a 2005-ös gázelzárást, ami hatással lehet Nyugat-Európa, közte hazánk energiaellátására is. A harmadik tényezõ: Oroszország fejlõdésére igen komoly befolyást gyakorol a különbözõ klánok közötti háború. Putyin néhány év alatt kijátszotta egymás ellen a klánokat és igyekezett elérni, hogy belsõ köreitõl távol maradjanak, de ennek az idõszaknak már vége van. A megosztás testvérháborúkhoz vezetett, a legelkeseredettebb harc az igazságszolgáltatásban, a honvédelemben és az energiaszektorban zajlik. Az említett tényezõkön kívül érzékelhetõ még egy tény, amelynek létezését maga a Kreml sem akarja elfogadni, és ez Kína. Kína igyekszik elhódítani KözépÁzsiát, infrastruktúrák hálózatát építi ki,

EURÓPAI BIZTONSÁG- ÉS VÉDELMI POLITIKA

ezért a közép-ázsiai államok szívesebben építenek ki kapcsolatot Kínával, mint a szovjet idõkre emlékeztetõ kapcsolatokat erõltetõ Oroszországgal. Ebbõl a nézõpontból kulcshelyzete van Kazahsztánnak, amely közös határral rendelkezik Oroszországgal és Kínával is. 2008 könnyen úgy vonulhat be a történelembe, hogy Oroszország elveszíti KözépÁzsiát.

Európa Európára 2008-ban az erõközpontok kialakulása lesz jellemzõ, a páneurópai gondolatból inkább egy szabadkereskedelmi övezet alakul ki. Szabályos és nem szokványos szövetségek jönnek létre, amelyeket az Egyesült Államok és Oroszország a saját érdekeinek megfelelõen igyekszik manipulálni. Az EU-ban három állam gyakran sajátos célokat fog követni, ezek: Németország, Franciaország és Lengyelország. A hidegháború alatt Németországnak nem lehetett önálló kül- és katonapolitikája. Ma elhelyezkedése, népessége és gazdasága miatt Európa vezetõ hatalma. Mivel Németországot kizárólag NATO-tagállamok veszik körül, Oroszország pedig viszonylag nyugodt, a Szövetségi Köztársaságnak nincs szüksége hatalmas haderõre. A nagymértékben lefegyverzett Németország gazdaságilag erõs, de míg nyugtalanságra okot is ad, félelmet nem okoz. Lengyelország helyzete teljesen eltérõ, a legnagyobb félelmet számára a keleti határán erõsödõ Oroszország jelenti. Ebbõl a szempontból vizsgálva figyelemre méltó, hogy a fehérorosz-orosz közeledés miatt az orosz haderõ visszatérhet a lengyel határra. Nem teljesen véletlen, hogy Lengyelország az amerikai rakétatelepítés ellenté-

95 telezéseként haderejének korszerûsítését kéri. Franciaország az elmúlt hatvan évben Európa vezetõ hatalmának vélte magát, ma Sarkozy alatt egyszerûen franciának tartja magát. Erõfeszítéseit inkább közelebbi szomszédjaira, mint a távoli Egyesült Államokra irányítja. Mivel az év második felében az EU soros elnöki pozícióját foglalja el, politikáját a bevándorlási politikától a gazdaságig nemzeti érdekeinek rendeli alá. Szólni kell Nagy-Britanniáról is, amely, élén a még tapasztalatlan Gordon Brownnal egyensúlyozó szerepet igyekszik betölteni. Várható, hogy a brit vezetés inkább a belpolitikára koncentrál, ami nem tart sokáig, de a váltás nem Brown alatt és nem is 2008-ban fog bekövetkezni. Az EU hatalmi koncentrációja nem történik meg rövid idõ alatt. 2004 óta két olyan meghatározó esemény is történt, ami ezt a folyamatot lelassította. Ezek közül egyik a kétütemû bõvítés, a másik az EU alkotmányának francia elvetése, ami végül is lehetetlenné tette egy európai szuperállam kialakulását. 2008 lesz az az év, amikor valószínûleg minden állam érzékeli, hogy ez az álom nem válik valóra. Koszovó önállósodása pedig nagy valószínûséggel megvalósul (a cikk írásának idõpontjában még nem kiáltották ki Koszovó függetlenségét – a szerk.), még akkor is, ha gazdaságilag – Szerbia kivételével – egyetlen más állam számára sem jelentõs. Ugyanis ha az lenne, akkor a NATO és az Európai Unió ráerõltette volna a szerbekre Koszovó függetlenségét. Putyin próbára tette nemzetközi hitelességét is Koszovó függetlenségének megakadályozása érdekében. Ha mégis megvalósul, az orosz erõfelfogás csorbát szenved. Nem hagyható figyelmen kívül az orosz nézetekhez csatlakozott – Koszovó függetlenségét ellenzõ – EU-

96

EURÓPAI TÜKÖR 2008/3

tagállamok felfogása sem. Az sem közömbös, hogy Oroszország az energiafegyver bevetésével kellemetlen pillanatokat okozhat számos európai ország számára, hiszen a gázszükséglet egynegyede onnan érkezik.

Az afrikai kontinens A kontinens erõviszonyainak alakításában a legjobban érintett országok (Franciaország, Egyesült Államok, Kína) inkább más területekre kénytelenek összpontosítani tevékenységüket. Franciaország inkább nemzetközi (fõként uniós), mintsem francia lépéseket igyekszik erõltetni, amennyiben francia érdekek közvetlenül nincsenek veszélyben. A kontinensen a radikális iszlám terjedésével kell számolni elsõsorban Szudánban, Szomáliában és Nigériában. Egyes álla-

· MÁRCIUS

mok más, gyakran merész politikát folytatnak, nem annyira azért, mert csalódtak az Egyesült Államokban, hanem belpolitikai okokra visszavezethetõ motívumok miatt. Kenyában a válság folytatódik, Angola rivális afrikai hatalomként fog fellépni Dél-Afrikával és Nigériával szemben. Az Egyesült Államok számára a szomáliai szélsõséges erõk elleni fellépések folytatódnak, de az egyéb afrikai akciók elhanyagolható szinten maradnak. Az Egyesült Államok fõ erõkifejtése 2008-ban várhatóan Iránra és Szaúd-Arábiára összpontosul. Afrika szempontjából az Egyesült Államok Afrikai Parancsnokságának felállítása várható, de 2008-ban ez is inkább csak papíron. A térség harmadik fõ külsõ szereplõje Kína, az energia- és nyersanyag-politikára figyel, de az olimpia miatt a fekete kontinens iránt várhatóan kevesebb érdeklõdést tanúsít.

n

97 SZEMLE HEGEDŰS DÁNIEL

Komplementer vagy redundáns struktúrák a területi együttműködés európai szabályozásában? Az Európa Tanács készülő Euroregionális Együttműködési Csoportosulásának előzetes elemzése II. A tanulmány elsõ része (az Európai Tükör 2008. évi januári számában) a területi együttmûködések hatékonyságának növelésére az Európa Tanács égisze alatt kidolgozott Euroregionális Együttmûködési Csoportosulás jellemzõit elemezte, az EGTC-rendszerével összehasonlítva, komparatív megközelítésben. A második rész bemutatja e nemzetközi jogalkotás történeti hátterét, az EGTC-rendelet végrehajtásával kapcsolatban az elmúlt idõszakban Magyarországon tett lépéseket, valamint elemzi az Euroregionális Együttmûködési Csoportosulás keretében a Magyar Köztársaság számára biztosított érdekérvényesítési lehetõségeket, az EGTC-vel szemben hordozott esetleges hozzáadott értéket.

II. A legiszláció eddigi története A határokon átívelõ együttmûködés rendszerét érintõen a megújulás, a reform szükségszerûségének a gondolata

az Európa Tanács berkein belül – a 2005-ös harmadik ET-csúcsra készülve – 2004 februárjában merült fel a határokon átívelõ együttmûködésért felelõs szakértõi bizottság (LR-CT) negyedik ülésén.1 Az ülésen a fenti tárgyban kezdeményezett elõzetes megbeszélés keretében Yves Lejeune professzor tárta a bizottság elé vitaanyagát, aki késõbb is kulcsfigurája maradt a legiszlációs folyamatnak, és komoly érdemeket szerzett az ECG-tervezet kidolgozásában. Álláspontja szerint a határokon átívelõ együttmûködések esetében az eltérõ nemzeti jogok kollíziója tekinthetõ a fõ gátló problémának, ráadásul ezt a kérdést a Madridi Keretegyezmény2 és kiegészítõ jegyzõkönyvei3 sem rendezik kielégítõ mértékben. Vagyis szükség van egy, a készülõ európai uniós jogi eszközöket kiegészítõ Európa tanácsi kezdeményezésre, amely harmonizálja a különféle jogi megközelítéseket és lehetõsége-

A tanulmány az Európai Összehasonlító Kisebbségkutatások Közalapítvány támogatásával készült. 1 LR-CT(2004)11 rev. Committee of Experts on Transfrontier Co-Operation (LR-CT) fourth meeting, Strasbourg, 5-6 February 2004 2 European Outline Convention on Transfrontier Co-operation between Territorial Communities or Authorities (ETS No. 106) 3 Additional Protocol to the European Outline Convention on Transfrontier Co-operation between Territorial Communities or Authorities (ETS No. 159) és Protocol No. 2 to the European Outline Convention on Transfrontier Co-operation between Territorial Communities or Authorities concerning interterritorial co-operation (ETS No. 169). A Madridi Keretegyezmény rendszeréhez magyar nyelven lásd Hegedûs Dániel: A határokon átívelõ együttmûködés nemzetközi jogi háttere I. Multilaterális keretek és a Magyar Köztársaságot érintõ kelet-közép-európai bilaterális együttmûködési formák áttekintõ elemzése. EÖKIK Mûhelytanulmány 19. EÖKIK. Budapest, 2006.

98 ket, és kvázi egy egységes statútumot biztosít minden „eurorégió” számára egész Európában. A dokumentum formája – azaz, hogy a Madridi Keretegyezmény egy újabb kiegészítõ jegyzõkönyveként vagy önálló egyezményként lássone napvilágot – még vitatott volt, azonban az LR-CT a munka folytatása mellett döntött az Európai Bizottság képviselõjének széles körû bevonása mellett. A következõ ülés alkalmával, 2004 szeptemberében4 sikerült három fontos pontot rögzíteni. Egyrészt megszületett a döntés, hogy a dokumentum a Madridi Keretegyezmény harmadik kiegészítõ jegyzõkönyve lesz, amely által a tervezet el is nyerhette szinte véglegesnek tekinthetõ nevét.5 Másrészt a bizottság tagjai, ha nem is egyöntetûen, de tudomásul vették, hogy az egységes jogi szabályozás az eddig rendszerhez képest csökkenteni fogja az államok mozgásterét, pl. kötelezõ lesz az „ECG-eurorégiók” jogi személyiségének elismerése. Harmadrészt pedig Lejeune professzor megfogalmazta azt a szerepet, amit azóta az Európa Tanács megfelelõ szervei is felvállaltak és hangoztatnak az ECGtervezet viszonylatában, vagyis azt, hogy az ECG nem duplikált vagy felesleges

EURÓPAI TÜKÖR 2008/3

· MÁRCIUS

struktúra az EU EGTC-projektjéhez képest, hiszen míg az utóbbi csak az EUtagországok viszonylatában6 egységesíti a határokon átnyúló/területi együttmûködések kereteit, addig az ECG – természetesen összhangban az EGTC-vel, és nem konkurálva vele – összeurópai keretekben kell, hogy ezt a célt megvalósítsa. 2005 elején, a varsói csúcstalálkozóra készülõdvén az addig kevés figyelmet kapott munka több Európa tanácsi szerv érdeklõdésének a középpontjába került. Érdekes megfigyelni azt a tagállami taktikát, hogy míg a magas szintû politikai fórumokon ekkor minden tagállam egyöntetûen kiállt a határokon átívelõ együttmûködés rendszerének megújítása mellett, az LR-CT-ben éppen ekkor jelentek meg a – hol megalapozott, hol megalapozatlan – negatív felvetések, a harmadik kiegészítõ jegyzõkönyv elfogadását akadályozni igyekvõ apró kis lépések. A pozitív oldalon elõbb az Európa Tanács Miniszteri Bizottsága foglalt állást január 19-én, a Rec(2005)2 számú ajánlása keretében a jogi keretek megújítása mellett7, majd a helyi és regionális kormányzásért felelõs miniszterek budapesti konferenciája (Conference of European Mi-

4 LR-CT(2004)20 Committee of Experts on Transfrontier Co-Operation (LR-CT) fifth meeting, Strasbourg, 13-14 September 2004 5 Proposal for a Protocol No. 3 to the European Outline Convention on Transfrontier Co-operation between Territorial Communities or Authorities concerning the establishment of Euroregional co-operation groupings (ECG). A névhasználat ugyan nem volt végig következetes, egy késõbb említett kitérõ után azonban visszatért az LR-CT ehhez a változathoz. 6 Ekkor 2004-ben az EGTC még csak cross-border komponenssel rendelkezett, és valóban csak EUtagállamok viszonylatában lett volna alkalmazható. A végleges határozatszöveg azonban már mindkét tekintetben máskép rendelkezett. 7 Recommendation Rec(2005)2 of the Committee of Ministers to member states on good practices in and recuring obstacles to transfrontier and interterritorial cooperation between territorial communities and authorities. „1. establish an appropriate legal framework for transfrontier and/or interterritorial cooperation activities of territorial communities or authorities, complying with the principles of the Madrid Convention and its Protocols;”

SZEMLE

nisters responsible for local and regional government) fogalmazta meg a varsói csúcs résztvevõi számára ajánlásként a kérdést8, illetve tette az Európa Tanács regionális politikája számára ma is vezérdokumentumként funkcionáló „Budapesti Agenda” részévé9. Végül azonban a 2005. május 16–17-i III. varsói Európa tanácsi csúcs a fenti ajánlásokkal ellentétben csak nagyon szolid formában érintette a határon átívelõ együttmûködések kérdését. Az értekezlet nyilatkozata expressis verbis formában nem is említette a területet, csak a megosztó vonalak nélküli, egységes Európa építését hangsúlyozta,10 és a részletesebb cselekvési terv is csak egy mondatban foglalta össze a cross border kapcsolatok fejlesztésének a célját.11 A találkozó politikai elõkészítésének a szakaszában ült össze ismét az LR-CT is, március 7-én és 8-án, Strasbourgban.12 Lejeune professzor elõadása, valamint a felmerült kérdések megválaszolása után több delegáció javasolta, hogy egyszerûen függesszék fel a jegyzõkönyvtervezet körüli munkálatokat, és dolgozzanak ki

99 inkább egy kézikönyvet, amely összefoglalja a határokon átívelõ együttmûködésekkel kapcsolatos sikeres gyakorlatokat (Handbook on Good Practice). Bár ez a nem túl építõ jellegû álláspont szerencsére nem szerzett nagyobb számban híveket, a szövegtervezetet fenntartások nélkül kizárólag Szlovákia és Oroszország támogatta. Nagyon kritikus hangot ütött meg Finnország, Svédország, Németország, Románia és Ausztria, míg a többi tárgyaló delegáció – közte a magyar is – csak fenntartásokkal tartotta támogathatónak a tervet. Az államok által tett észrevételeknek megfelelõen a szöveget 2005. április 30-ig átdolgozták, majd megküldték az LR-CT munkájában részt vevõ feleknek. A tartalmi változások között kell megemlíteni, hogy a III. Kiegészítõ Jegyzõkönyv ratifikációját ettõl kezdve nem kötötték a Madridi Keretegyezmény, illetve kiegészítõ jegyzõkönyvei ratifikációjához. A dokumentumot úgy szövegezték, hogy az – legalábbis szándékuk szerint – self-executing jellegû legyen. Továbbá, hogy kielégítsék a szuverenitásukat féltõ államok

8 Declaration of the Budapest Ministerial Conference on Delivering Good Local and Regional Governance. 14th session of the Conference, 24-25 February 2005, Budapest „… to contribute transfrontier cooperation, in particular by adopting if appropriate a third protocol to the Madrid Outline Convention to regulate the legal status of cross-border cooperation groupings;” 9 Agenda for Delivering Good Local and Regional Governance – a kihívások között: „Establishing a clear and effective legal framework for institutionalised cooperation between territorial communities or authorities (euroregions)” – a cselekvési terv elemei között: „To continue the work engaged in the Council of Europe with a view to adopting a third Protocol to the Madrid Outline Convention, regulating the euroregional co-operation groupings (ECG)” 10 Warsaw Summit – Third Summit of Heads of State and Government of the Council of Europe 6. „… building a Europe without dividing lines…” 11 Warsaw Action Plan – Third Summit of Heads of State and Government of the Council of Europe 3. Strenghtening democracy, good governance and the rule of law in member states „… develop further transfrontier cooperation, as necessary, and standards of democracy and good governance, including proper functioning of our civil services;” 12 LR-CT(2005)9 Committee of Experts on Transfrontier Co-Operation (LR-CT) Sixth meeting, Strasbourg, 7-8 March 2005

100 igényeit, egy új ellenõrzési mechanizmust is bevezettek a számukra: bizonyos típusú szervezetek, tagok ECG-be történõ felvételét az államok fenntartás által, egy rájuk nézve egységes szabályozás keretében kizárhatták. Ekkor jelent meg a tervezetben a nem Európa tanácsi tagállamok területi önkormányzatai és hatóságai részvételének lehetõsége az euroregionális együttmûködési csoportosulásokban. Mivel az is felmerült, hogy az ECG-k keretében a határokon átnyúló kapcsolattartáson kívül a területi együttmûködés más formáinak gyakorlására is legyen mód, az LR-CT következõ, 2005. szeptember 13–14-i ülésén13 a csoportosulás nevét is megváltoztatták, Euroregional Co-operation Grouping-ról (ECG) Transfrontier Grouping for Territorial Co-operation-re (TGTC). Ez a névhasználat azonban, amely az Európai Unió EGTC-formációjával való erõteljesebb párhuzam kialakítását célozta, ideiglenes jellegûnek bizonyult. Egy év elteltével az Európa Tanácsban visszatértek az ECGváltozathoz, így ebben a tanulmányban én is egységesen ezt a terminológiát használom. E szeptemberi ülés szomorú fejleménye volt egy holland javaslat benyújtása a határokon átnyúló együttmûködési politika költségvetésének megkurtítására, amely brit és lengyel támogatást is kapott. Bár ez nem hozható egyértelmûen összefüggésbe a Madridi Keretegyezmény készülõ harmadik kiegészítõ jegyzõkönyvével, nem is függetleníthetõ attól, és mutatja az államok ellenállását a határokon átívelõ együtt-

EURÓPAI TÜKÖR 2008/3

· MÁRCIUS

mûködések jogi kereteinek egyértelmû meghatározásával és biztosításával szemben. A Bizottság nyolcadik, 2006. március 7–8-i ülésén – az LR-CT kompetenciáját feszegetõ módon – általános politikai vita alakult ki az ECG-/TGTC-tervezetrõl.14 Komolyan támadta és többé-kevésbé feleslegesnek ítélte az ECG-t Dánia, Svédország és Németország, míg velük szemben határozottan támogatta a tervezetet Ausztria, Belgium és Szlovákia. A dán, a svéd és a német kifogások központi eleme a kötelezõ jogi jelleg alkalmazhatatlansága, felesleges volta és alkotmányellenessége volt. Mint a dán és a svéd delegáció kifejtette, belsõ joguk alapján elképzelhetetlen, hogy dán és svéd területi önkormányzatok és hatóságok idegen jog alapján mûködõ ECG-ben vegyenek részt. A dán képviselõ rámutatott arra is, hogy szerinte valószínûtlen, hogy a kötelezõ jogi jelleget tartalmazó dokumentum megkapja a tagállamok kétharmadának támogatását az Európa Tanács Miniszteri Bizottságában. Ez, sajnálatos módon, komoly és mindenféleképp figyelembe veendõ politikai érv. A svéd delegáció ezenfelül javasolta, hogy a bizottság készítse el egy kötelezõ és egy nem kötelezõ jellegû dokumentumnak is a tervezetét, és mindkettõt terjessze az LR-CT politikai felettes szerve, a CDLR (Steering Committee on Local and Regional Democracy) elé. Ebben a formában ugyan a svéd javaslat nem érvényesült, azonban tartalma visszaköszön a harmadik kiegészítõ jegyzõkönyv szerkezetének mai formájában, vagyis hogy egy

13 LR-CT(2005)19 Committee of Experts on Transfrontier Co-Operation (LR-CT) Seventh meeting, Strasbourg, 13-14 September 2005 14 LR-CT(2006)12 Committee of Experts on Transfrontier Co-Operation (LR-CT) Eighth meeting, Strasbourg, 7-8 March 2006

SZEMLE

általánosan kötelezõ részbõl, illetve egy teljesen opcionális függelékbõl áll. A másik oldalon Ausztria, Belgium és Szlovákia egyként hangsúlyozta, hogy csak egy jogilag általánosan kötelezõ dokumentumnak van bármifajta értelme. Ausztria emellett kiemelte az ECG EGTCvel szembeni hozzáadott értékeként a dokumentum sokkal részletesebb jellegét – ami, mint korábban láttuk, sok tekintetben nem helytálló megállapítás –, Szlovákia pedig az EU-tagállamokon túlmutató területi hatályát, ami viszont nem vonható kétségbe. A belga delegáció pedig nagyon helytállóan mutatott rá az ellenzõ államok politikai magatartásának taktikázó és nem õszinte jellegére akkor, amikor csodálkozásának adott hangot, hogy a fent említett országok egyike sem ellenezte az EGTC-rendelet kidolgozását, és nem is vonta ki magát alkalmazása alól, pedig az EGTC jogi jellege szintén kötelezõ, és lehetõvé teszi a területi önkormányzatok és hatóságok idegen jog alatti részvételét az együttmûködési csoportosulásban. Ehhez csatlakozott késõbb Yves Lejeune professzor, az LR-CT felkért szakértõje, az ECG-tervezet egyik szellemi atyja is, amikor rámutatott, hogy az Európa Tanács tervezete sokkal inkább tiszteletben tartja a nemzeti jogrendszereket és az állami jurisdictiot, mint az EGTC-rendszer, hiszen azzal szemben számos lehetõség van beépítve az államok számára ellenõrzés gyakorlására vagy épp kikerülõ magatartásra, és ráadásul a legfelsõbb bírói jogorvoslati fórumok is a nemzeti bíróságok, míg az EGTC esetében az Európai Bíróság az. Ezt követõen pedig meglepetésének

101 adott hangot, hogy mi értelme lehet egy nem kötelezõ jellegû dokumentumnak, és rámutatott, nincs információja arra nézve, hogy a Madridi Keretegyezmény mintaegyezmény-gyûjteményét – amely tipikusan ilyen opcionális dokumentumegyüttes – valaha egyetlen ország, önkormányzat vagy hatóság is használta volna. Lejeune e megjegyzése érdekes fénybe állítja a harmadik kiegészítõ jegyzõkönyv tervezet függelékét is, ami ezek alapján merõben feleslegesnek tekinthetõ. A szakértõi álláspontot mindenben, de különösen a bírói joghatóság kérdésében támogatta az LR-CT elnöke, Auke van der Goot is, majd rámutatott, hogy az LR-CT mandátuma a harmadik kiegészítõ jegyzõkönyv technikai részleteinek kialakítására és megvitatására szól, az általános politikai vita a CDLR hatásköre, ahol a kérdés 2006 májusában került napirendre. A vázolt szembenálláson kívül talán az egyetlen említésre méltó esemény, hogy a vitában közvetlenül részt nem vevõ Svájc javaslatára fogalmazták meg a „föderális klauzulát”, amely végül is ezt követõen vált a dokumentum részévé. A CDLR 2006. május 15. és 17. közötti ülésén a magasabb szintû általános politikai vita – amennyiben az a CDLR kevésbé részletes jegyzõkönyvébõl megállapítható – jórészt ugyanezen álláspontok és országcsoportok között, ugyanezen érvek mentén zajlott.15 Az ülés végsõ konklúziója az volt, hogy az LR-CT folytassa munkáját egy rövidebb, egyszerûbb, az alapvetõ elvekre és szükséges jogi elemekre koncentráló, az EU EGTCszabályozásával kompatibilis szöveg ki-

15 CDLR(2006)30 Steering Committee on Local and Regional Democracy (CDLR) 37th meeting, Strasbourg, 15-17 May 2006

102 alakítása érdekében.16 Bár a bizottság leszögezte, hogy a következõ ülésén újra megfontolás tárgyává teszi a kérdést, sem a 2006. novemberi,17 sem a 2007. júniusi18 CDLR-ülés nem foglalkozott érdemben vele, általában csak tudomásulvétellel nyugtázta az LR-CT idõközben végzett munkáját. Így az LR-CT további tevékenysége és mandátuma szempontjából ez a 2006. májusi CDLR-ülés maradt a meghatározó. A tanulmány nézõpontjából utolsónak tekinthetõ19 2007. február 5–6-i LR-CTülés20 a fent említett irányvonalnak megfelelõen hivatalosan egyszerûsítette a szöveget és megteremtette a teljes kompatibilitást az EGTC-rendelettel. Álláspontom szerint, a korábbi szövegváltozatokkal összehasonlítva minimális tartalmi változtatások történtek, a módosítás tényének a hangsúlyozása inkább politikai és pszichológiai jelentõséggel bírhatott. Ekkor illesztették be végleges formában a Svájc által kezdeményezett föderális klauzulát, egyébként a módosítások inkább stiláris és fogalmazási jellegûek voltak. Egyetlen kivétel, hogy a szöveg immár hangsúlyosan megkülönböz-

EURÓPAI TÜKÖR 2008/3

· MÁRCIUS

tette a kötelezõ és az opcionális részeket, amit egyébként a korábbi ellenzõ országok közül a Német Szövetségi Köztársaság üdvözölt is. Ugyanakkor nem beszélhetünk arról, hogy alapjaiban változott volna meg a tervezetet ellenzõ államok magatartása. A februári LR-CT-ülés után március 31ig kellett beterjeszteniük a tagállamoknak az új szövegváltozattal kapcsolatos észrevételeiket, javaslataikat.21 Ennek keretében Németország javasolta a jogalkotás két évre szóló felfüggesztését, hogy ez idõ alatt össze lehessen gyûjteni az EGTC-szabályozás hiányosságait, és ki lehessen küszöbölni a hasonló hibákat az ECG esetében. Bár a német javaslatnak vannak racionális elemei, álláspontom szerint politikailag az ECG-projekt megtorpedózását célozza. Ha felfüggesztik a szakmai elõkészítés folyamatát, akkor azt valószínûleg nem lehet majd többé feléleszteni, ahogy az a sorsában sok hasonlóságot mutató regionális önkormányzati charta tervezetével is történt. Az elõkészítés jelenleg, ahogy azt az októberi LR-CT már nyilvánosságra került anyagai is mutat-

16 CDLR(2006)30 „At the end of a thorough discussion, the Committee agreed that the work be continued and that the draft convention be reviewed with a view to submitting to the LR-CT a shorter and simpler text, more focused on essential principles and legal requirements and compatible with the provisions of the European Union regulations. The Committee would resume consideration of the issue at the next meeting.” 17 CDLR(2006)66 Steering Committee on Local and Regional Democracy (CDLR) 38th meeting, Strasbourg, 20-22 November 2006 18 CDLR(2007)42 Steering Committee on Local and Regional Democracy (CDLR) 39th meeting, Strasbourg, 11-13 June 2007 19 A kézirat 2007. november 1-jei lezárásakor a 2007. október 8-án és 9-én tartott 10. LR-CT-ülés jegyzõkönyve nem volt nyilvánosan elérhetõ, csak a harmadik kiegészítõ jegyzõkönyvnek az ülésre elkészített, aktualizált változata. Ez utóbbi a tanulmány folyamán végig hivatkozott LR-CT(2007)13 sz. dokumentum. 20 LR-CT(2007)6 Committee of Experts on Transfrontier Co-Operation (LR-CT) Ninth meeting, Strasbourg, 5-6 February 2007 21 LR-CT(2007)10 Comments of the Draft Protocol No. 3 to the Madrid Outline Convention on Euroregional Co-operation Groupings

SZEMLE

ják, még fut. Viszont az is látható az elmúlt ülések jegyzõkönyveibõl, hogy folyamatos támadások érik a tervezetet, jövõje tehát egyáltalán nem kétségek nélküli. A Madridi Keretegyezmény harmadik kiegészítõ jegyzõkönyvének kudarca Magyarországot nem érintené érzékenyen, mint ahogy a legtöbb EU-tagállamot sem, hiszen a területi együttmûködés strukturális mûködését az EGTC 2006 óta magas szinten biztosítja. Ugyanakkor, álláspontom szerint, a kudarc negatív hatással lenne a határokon átívelõ együttmûködés területére az Európa Tanács teljes földrajzi régiójában – hiszen a harmadik kiegészítõ jegyzõkönyv nagy lökést adhatott volna a fejlõdésnek –, valamint az Európa Tanács nemzetközi súlyára, jelentõségére is.22

III. Kitérő – az EGTC végrehajtásának keretei a Magyar Köztársaságban Bár a tanulmány alapvetõen az Európa Tanács Euroregionális Együttmûködési Csoportosulás tervezetének komparatív elemzésére épül, e fejezetben az 1082/ 2006/EK rendelet magyarországi végrehajtásával kapcsolatban szeretnék kifejteni néhány gondolatot. Egyrészt, mert az EGTC-struktúra végrehajtásának minõsége meghatározó abban a tekintetben is, hogy mekkora hozzáadott értéket jelenthet az ECG a területi együttmûködések dimenziójában, másrészt azért is, mert úgy vélem, hogy a hatályos EGTC-

103 törvény kisebb módosításokkal alkalmazható lenne az ECG esetében is, vagyis az Európa tanácsi rendszer átültetése a magyar belsõ jogba csak mérsékelt erõfeszítéseket igényelne. Az európai területi együttmûködési csoportosulásról szóló 2007. évi XCIX. törvényt – a közösségi rendelet 2007. augusztus 1-jei hatálybalépése okán kissé sietve – 2007. június 25-én fogadta el a Magyar Köztársaság Országgyûlése23, kihirdetésére 2007. július 9-én került sor. A törvény számos alább elemzett jó és néhány gyenge ponttal bír. Alapesetben elmondható lenne – különösen a gyengeségekre való tekintettel –, hogy talán szélesebb körû és szakmaibb jellegû közigazgatási és társadalmi egyeztetésre lett volna szükség, bár a sürgetõ jogalkotási szükséghelyzetre e tekintetben joggal hivatkozhatnak a törvénytervezet kidolgozói. Rögtön megemlíthetõ elsõ pozitív elem, hogy a Magyar Köztársaság nem elkésve, utólag alkotta meg az EGTCrendelet hatékony végrehajtásához szükséges belsõ normáit, intézkedéseit, hanem a rendelet 2007. augusztus 1-jei hatálybalépésére azok készen voltak. Ugyancsak pozitív elemként emelhetõ ki a helyi önkormányzatok és költségvetési szerveik általános jellegû korlátolt felelõssége a közpénzek védelmében (2.§ (3) bekezdés), a kisebbségi önkormányzatok és költségvetési szerveik részvételének a lehetõsége (4.§ (2) bekezdés), valamint a vállalkozás lehetõségének biz-

22 A jogalkotás folytatása mellett egyébként szinte valamennyi Európa tanácsi szerv állást foglalt, lásd pl. a Helyi és Regionális Hatóságok Kongresszusának 193. sz. ajánlását (CLRA Recommendation 193 (2006)), vagy a Parlamenti Közgyûlés 1770. sz. ajánlását (Parliamentary Assembly Recommendation 1770 (2006)). 23 A tervezet korábban a T/2934-es ügyiratszámon futott.

104 tosítása – az önkormányzatokhoz hasonlóan – az EGTC-k számára (7.§ (2) bekezdés). Problémás azonban az EGTC-k ellenõrzési mechanizmusának szabályozása. Bár a törvény úgy fogalmaz, hogy az 1082/2006/EK rendelet 4. cikkének (3) és (6) bekezdésében foglalt jóváhagyás tekintetében hazánkban egyedül a Fõvárosi Bíróság dönt nemperes eljárás keretében, vagyis feltételezhetnénk, hogy kizárólag a bírói hatalmi ág felelõs,24 ez azonban sajnos nincs így. Minden, a közbeszerzési törvény hatálya alá tartozó tag esetében már a bíróság számára benyújtott jóváhagyási kérelemhez is csatolni kell a felettes szervének hozzájárulását a csoportosulásban való részvétel engedélyezésérõl.25 Errõl az engedélyezésrõl több szót a törvény nem ejt, így csak remélni tudjuk, hogy az esetleges jogorvoslatot illetõen a Ket. (a közigazgatási hatósági eljárás és szolgáltatás általános szabályairól szóló 2004. évi CXL. törvény) általános szabályai az irányadók stb. E tekintetben lehetett volna kicsit bõbeszédûbb a jogszabály, legalább a fe-

EURÓPAI TÜKÖR 2008/3

· MÁRCIUS

lettes szerv engedélyezésének alapelvei, az ide vonatkozó határidõk és a jogorvoslati lehetõségek területén. Ugyanakkor elõnyös, hogy a legtöbb EGTC-vel kapcsolatos eljárás tekintetében (alapítás, nyilvántartás, jogorvoslat, felügyelet, megszûnés) a Fõvárosi Bíróság kizárólagos illetékességgel bír, ami egyszerûsíti az ügyintézést. Nagyon fontos elem az állami korlátozási lehetõségeket illetõen, hogy merõ formai obstrukcióra, idõhúzásra – legalábbis bírósági szakaszban – nincs lehetõség; ha a bíróság 30+8 napon belül nem tesz eleget a nyilvántartásba vételi kérelemnek, a nyilvántartásba vétel automatikusan létrejön.26 Ugyanakkor számomra érthetetlen, hogy ez a védelmi mechanizmus miért csak a nyilvántartásba vétel esetén létezik, a jóváhagyás vonatkozásában pedig miért nem. Ugyancsak felvethetõ néhány kérdés az alapítási/jóváhagyási és nyilvántartásba vételi eljárások egymáshoz való viszonya kapcsán is. Alapesetben a nyilvántartásba vételi eljárás a Magyar Köztársaság területén lévõ székhellyel létrehozott

24 2007. CXIX. tv. 4.§ (1) „A Rendelet 4. cikkének (3) és (6) bekezdésében meghatározott jóváhagyásról nemperes eljárás keretében a Fõvárosi Bíróság dönt.” 25 2007. CXIX. tv. 4.§ (2) a) „a Kbt. 22.§ (1) bekezdésének a) és b) pontja szerinti tagok esetében – az állam kivételével – [csatolni kell] azok felettes szervének hozzájárulását arra vonatkozóan, hogy az egyezmény- és az alapszabály-javaslat szerinti csoportosulásban tagként részt vehetnek,” 26 2007. CXIX. tv. 5.§ (6) „A bíróság a kérelem érkezésétõl számított harminc napon belül dönt a nyilvántartásba vételrõl vagy a kérelem elutasításáról. E határidõ számításakor a hiánypótlásra felhívó végzés postára adásától (átadásától) a hiányok pótlásáig, illetõleg a hiánypótlás elmaradása esetén a hiánypótlásra biztosított határidõ lejártáig eltelt idõ nem vehetõ figyelembe. (7) A nyilvántartásba vétel nem tagadható meg, ha az egyezmény és az alapszabály a Rendeletben és az e törvényben foglaltaknak megfelel, valamint valamennyi tag rendelkezik a Rendelet 4. cikkének (3) bekezdése szerinti jóváhagyással. (8) Ha a bíróság a (6) bekezdés szerinti döntési kötelezettségének határidon belül nem tesz eleget, a bíróság vezetõjének a határidõ lejártát követõ nyolc napon belül meg kell tennie a szükséges intézkedéseket a kérelem elbírálása érdekében. (9) Ha a kérelem elbírálására a (8) bekezdésben foglaltak alapján nem került sor, a nyilvántartásba vétel a (6) bekezdésben meghatározott határidõ leteltét követõ kilencedik napon a kérelem szerinti tartalommal létrejön.”

SZEMLE

EGTC-k bejegyzését szolgálja, míg a jóváhagyási eljárás minden tag EGTC-be történõ belépése esetében lefolytatandó, függetlenül attól, hogy az EGTC székhelye Magyarországon található-e, vagy sem. Ez bizonyos szempontból olykor felesleges, megkétszerezett ügyvitelhez vezethet, ami éppen az ilyen különbségek okán a jogbiztonság tekintetében is vet fel aggályokat. Ha a Magyarországon bejegyzésre kerülõ EGTC nyilvántartásba vételi kéreleméhez benyújtott egyezmény és alapszabály szövege megegyezik a korábban már a jóváhagyási eljárás során elbírált egyezmény- és alapszabálytervezet szövegével, valamint a jövendõ tag már bír felettes szervének jóváhagyásával, akkor álláspontom szerint nem indokolt a nyilvántartásba vételi eljárás során mérlegelési lehetõséget biztosítani a Fõvárosi Bíróságnak. Különösen feleslegesnek tûnik a két eljárás teljes érdemi lefolytatása akkor, ha tekintetbe vesszük mind a két esetben a Fõvárosi Bíróság kizárólagos illetékességét. Ugyancsak nehezen indokolható, hazánkban visszavisszatérõ dogmatikai probléma álláspontom szerint, hogy az elõzetesen már jóváhagyott csoportosulás miért a bírósági nyilvántartásba vétellel, és nem az egyezmény aláírásával alakul meg. A fent említett esetekben hasznosabb lenne, ha a nyilvántartásba vétel a Bíróság mérlegelése nélkül megtörténne, és az pusztán formális, nem pedig konstituáló aktus lenne a csoportosulás létrejötte szempontjából. Nyilvánvaló, hogy nem nagy számú ügyrõl van szó, nem kell valami kft.-alapítási lázhoz hasonlóra számítanunk az EGTC-k esetében, de tekintettel többek között a magyar bíróságok állandó túlterheltségére, a törvény esetleges módosítása során meg lehetne fontolni az ügyvitel egyszerûsítését, a két eljárás

105 párhuzamos lefolytatásának szükségessége esetén az egyik érdemi jellegének fenntartása mellett, a másik formálissá tételét. Különösen azért, mert az EGTC és tagjai ma, Magyarországon, az alapítás során három – abból egy tisztázatlan jellegû – ellenõrzési procedúrán esnek át a felettes szervek jóváhagyásától kezdve az alapítási/jóváhagyási eljáráson át a nyilvántartásba vételig. Ez részben ugyan a közösségi rendelet szabályozásából is fakad, de az adminisztratív nehézségek mérséklése mindenképpen hasznos lehetne abból a szempontból, hogy a Kárpát-medencében várhatóan megalakuló együttmûködési csoportosulások többségükben magyar jog szerint kívánjanak mûködni, és Magyarországot válasszák székhelyként.

IV. Az ECG magyar ratifikálása. Hiányosságaink a Madridi Keretegyezmény rendszere felől nézve A tanulmány végén magától értetõdõ természetességgel vetõdik fel a kérdés, hogy mi lehetne a Magyar Köztársaság álláspontja a Madridi Keretegyezmény harmadik kiegészítõ jegyzõkönyvével kapcsolatban. Ezzel összefüggésben elõször arra kellene tömören válaszolnunk, hogy az ECG rendszere hordoz-e magában számottevõ hozzáadott értéket az EGTC struktúrához képest. A kérdésre adható válasz jórészt megközelítés kérdése. Magyar közigazgatási nézõpontból: nem feltétlenül. Ez indokolja jórészt a magyar államigazgatási szakemberek azon véleményét, hogy a harmadik kiegészítõ jegyzõkönyvhöz csatlakozni magyar részrõl felesleges. Nota bene, sok magyar köz-

106 igazgatási szakember az EGTC-t is képtelenségnek tartotta még 2005-ben vagy 2006-ban is. Ezzel szemben a nemzetpolitika nézõpontjából fedezhetünk fel hozzáadott értéket, amint azt a tanulmány második fejezete keretében már részletesen kimutattam. Ilyen az autonómiák szerepének a hangsúlyozása, a hatósági jogkörök átruházásának, valamint a nem közjogi entitások részvételének a lehetõsége, illetve az EGTC területi hatályának a kibõvítése. Ez utóbbi tekintetében a magyarszerb kétoldalú együttmûködési csoportosulás létrehozásának a lehetõségét emeltem ki, amire EGTC formában nincs lehetõség. A fenti érvek azonban önmagukban nyilvánvalóan nem döntõek, ezért egy másik logika mentén is meg szeretném világítani a kérdést. A Magyar Köztársaságnak geo-, fejlesztés- és nemzetpolitikai okokból a kelet-közép-európai országok közül talán a legerõsebb érdeke fûzõdne az erõs, jól mûködõ és strukturált, határokon átívelõ együttmûködések fenntartásához. Ezzel szemben azt kell megállapítanunk, hogy a Magyar Köztársaságnak a határokon átívelõ együttmûködések területén tett kötelezettségvállalásai – Szerbia és Horvátország kivételével – valamennyi szomszédjáénak alatta maradnak, ami érthetetlen. Szerbia, Horvátország és Románia kivételével minden szomszédunk ratifikálta a Madridi Keretegyezmény elsõ és második ki-

EURÓPAI TÜKÖR 2008/3

· MÁRCIUS

egészítõ jegyzõkönyvét, de Románia is aláírta azokat. A Magyar Köztársaság egyiket sem.27 E helyzet orvoslására kiváló lehetõséget kínál az EGTC kötelezõ bevezetése. Az európai területi együttmûködési csoportosulásról szóló törvény nyomán problémamentesen és azonnal lehetne ratifikálni a Madridi Keretegyezmény elsõ és második kiegészítõ jegyzõkönyvét, hiszen a bennük lévõ nemzetközi kötelezettségvállalásokat már teljesíti a törvény. A harmadik kiegészítõ jegyzõkönyv ratifikálása – egy jelentõs tartalmi elemtõl eltekintve28 – nem igényelne több módosítást a belsõ jogi viszonyokon, mint az „európai területi együttmûködési csoportosulás” szóhasználat módosítását a 2007. évi XCIX. törvény címében, továbbá az 1. § (1) bekezdésében és a 3. §ban, valamint a 2. § (1) bekezdése azon szöveghelyének módosítását, mely szerint „csoportosulás… közhatalmi tevékenységet nem végezhet.” Mivel az ECG rendszere a fenti pontok kivételével tökéletesen kompatibilisen illeszkedik az EGTC-struktúrához, ilyen minimális erõbefektetéssel biztosíthatók lennének a fent megnevezett elõnyök, valamint az a szimbolikus tõke és eredmény, hogy a Magyar Köztársaság valóban elkötelezett a határokon átnyúló kapcsolatok fejlesztése tekintetében, és nemcsak a szavak szintjén, hanem az Európa Tanács nemzetközi egyezményeinek ratifikációját tekintve is.

27 A kérdés részletes elemzését lásd: Hegedûs Dániel: A határokon átívelõ együttmûködés nemzetközi jogi háttere I. 28 Ez a tartalmi elem a hatósági jogkörök átruházhatóságának a kérdése, mivel a hatályos magyar jog számos jogkör delegálását kizárja. Ennek megnyugtató rendezése az egész problémakomplexum szisztematikus átgondolását igényelné.

107

SZEMLE

Irodalom Similarities and Differences of Instruments and Policies of the Council of Europe and the European Union in the Field of Transfrontier Co-operation. Council of Europe, Strasbourg, 2006. Report on the Current State of the Administrative and Legal Framework of Transfrontier Co-operation in Europe. Council of Europe, Strasbourg, 2006. Hegedûs Dániel: A határokon átívelõ együttmûködés nemzetközi jogi háttere I. Multilaterális keretek és a Magyar Köztársaságot érintõ kelet-közép-európai bilaterális együttmûködési formák áttekintõ elemzése. EÖKiK Mühelytanulmány 19. Európai Összehasonlító Kisebbségkutatások Közalapítvány, Budapest, 2006. Hegedûs Dániel: Új elemek, új lehetõségek a határokon átnyúló együttmûködés európai szabályozásában. Az Európai Területi Együttmûködési Csoportosulás a magyar nemzetpolitika nézõpontjából In. Európai Tükör 2007. március, 86–105. p. Kaiser Tamás: A horizontális europaizáció és a határ menti együttmûködések. In Stratégiai kutatások – Magyarország 2015. Hidak vagy sorompók. Új Mandátum Könyvkiadó, Budapest, 2006. Orova Márta: A határon átnyúló együttmûködések nemzetközi jogi keretei. In Stratégiai kutatások – Magyarország 2015. Hidak vagy sorompók. Új Mandátum Könyvkiadó, Budapest, 2006. Pintér Edit: A kisebbségek együttmûködésének átértékelõdése – avagy jogi lehetõségek a határokon átnyúló kooperációk megerõsítésére In. Flachbarth-füzetek 2. kötet, PPKE-JÁK Flachbarth Ernõ Kisebbségi Jogi Kutatómûhely, Budapest, 2006, 165–174. p.

108

EURÓPAI TÜKÖR 2008/3

· MÁRCIUS

UNIÓS AKTUALITÁSOK ORSZÁGGYŰLÉS KÜLÜGYI HIVATALA

Még, még, még – ennyi nem elég… Húsz-húsz 2020-ig – az Európai Bizottság közleménye Európa klímaváltozási lehetőségeiről Az Európai Bizottság 2008. január 23-án hozta nyilvánosságra a megújulóenergia- és éghajlatváltozási csomagját 1, amely gyakorlati javaslatokba kívánja átültetni az Európai Tanács által tavaly elfogadott politikai prioritásokat. A Bizottság – élve az Európai Tanácstól 2007 márciusában kapott felhatalmazással – olyan csomagot fogadott el, amely hosszú távon, 2020-ig jogilag kötelezõ erejû vállalásokat javasol a tagállamoknak. A fókuszpontban mindenekelõtt a megújuló energiaforrások arányának drasztikus növelése van, de a csomag emellett számos további javaslattal is gazdagítja a klímaváltozás elleni harc európai eszköztárát. A cél: 2020-ra az üvegházhatású gázok kibocsátásának 20 százalékos csökkenése, valamint a megújuló energiaforrások 20 százalékos aránya a teljes energiafelhasználáson belül.

1. Bevezetés A klímaváltozással kapcsolatos munka terén az Európai Unió kétségtelenül vezetõ szerepre tört az elmúlt években. Ezt nem csupán az alapozta meg, hogy 2012-re jó eséllyel teljesíti a számára meghatározott kiotói kvótát, hanem az

is, hogy az EU folyamatosan napirenden tartja a klímaváltozás kérdését, amelyet politikai prioritásként kezel. Így igyekszik biztosítani azt, hogy ne csak üres szavakkal harcoljon az egyre szélsõségesebb idõjárás ellen, hanem valódi tettekkel is bizonyítsa elkötelezettségét. Az Európai Unió magas szinten tartja napirenden a témát: az Európai Bizottság, a Tanács és az Európai Parlament is folyamatosan tárgyal a klímaváltozással összefüggõ problémákról. Kiderült ugyanis, hogy bár az elmúlt években Európa sokat tett a kedvezõtlen folyamatok lelassításáért, ez mégis kevésnek bizonyul. Gyorsabban és nagyobb mértékben kell csökkenteni az üvegházhatást okozó gázok kibocsátását. Abban az esetben is így kell tenni – vélekedik az Európai Unió –, ha más kontinensek nem követik hasonló lelkesedéssel és elkötelezettséggel az európai példát. Hiszen ha csak a hihetetlen sebességgel növekvõ Kínára vagy Indiára (de akár Brazíliára, az USA2-ra vagy bármelyik, Európán kívüli világpolitikai szereplõre) gondolunk, világosan látszik, hogy számukra a klí-

1 A dokumentum száma: COM (2008) 30 final – 20 20 by 2020 – Europe’s climate change opportunity 2 Érdemes megjegyezni, hogy ez a helyzet is folyamatosan változik, hiszen ezekben az országokban is egyre inkább meghatározó politikai témává válik a környezetvédelem, az energia-elõállítás, a klímaváltozás. Az Amerikai Egyesült Államokban a jelenleg zajló, elnökjelöltségért folyó harcban is megmegjelenik az egyes jelöltek véleménye e kérdésben, s úgy tûnik, a legesélyesebb jelöltek a jövõben határozottan nagyobb figyelmet szentelnek a klímaváltozásnak – persze abban az esetben, ha ezt világgazdasági ellenfeleik is megteszik.

UNIÓS AKTUALITÁSOK

maváltozás problematikája még nem érte el azt az „ingerküszöböt”, hogy esetleg pénzt befektetve, a növekedést viszszafogva harcoljanak a Föld klímájának megváltozása ellen. Európa tehát letette a voksát a klímaváltozás elleni küzdelem mellett, ugyanakkor fontos megemlíteni, hogy – a különösen az elmúlt idõszakban – ez a kérdés elválaszthatatlanná vált az energiabiztonság kérdésétõl. Európának a klímaváltozás elleni harc nemcsak gyermekeink jövõjébe való befektetést jelent környezeti szempontból, de azt is elõsegítheti, hogy csökkenhessen Európa igen nagy energiafüggõsége: az unióban felhasznált energia nagyjából fele származik a tagországokon kívülrõl, és a felhasznált energia 79 százaléka fosszilis (kõolaj és földház) energiaforrásokból eredeztethetõ. Tehát arra a fokozott fenyegetettségre és bizonytalanságérzésre, amelyet az orosz „nagymedve” vicsorgása vált ki az európai ellátásbiztonság terén, elõbbutóbb megoldást kell találniuk az EUtagállamoknak, és ugyan az orosz energiahordozókat kiváltani egyelõre nem cél – és nem is tûnik reális opciónak –, az azonban valódi célként jelenhet meg, hogy a tagországok energiaellátottsága ne függjön ilyen nagy mértékben más, harmadik felektõl.

2. A csomag előzményei Az Európai Bizottság 2007. január 10-én fogadta el azt az energiapolitikai és éghajlatváltozási javaslatcsomagot, amelyben felhatalmazást kért a Tanácstól és az Európai Parlamenttõl a következõkben vázolt célkitûzések megvalósításához szükséges fellépéshez, és amelyben jogilag kötelezõ erejû vállalások elfogadására kérte

109 fel a tagállamokat. A tavalyi javaslatok szerint egyrészrõl az Európai Uniónak egyoldalú kötelezettségvállalást kell tennie az üvegházhatást okozó gázok kibocsátásának legalább 20 százalékkal történõ csökkentésére 2020-ig (az 1990-es szinthez képest), illetve amennyiben sikerül megkötni egy átfogó, nemzetközi éghajlat-változási egyezményt, úgy ez a vállalás emelkedjen 30 százalékra. Másrészrõl javasolta az Európai Unió számára a megújuló energiaforrások 20 százalékos arányának kötelezõ elõírását, beleértve a bioüzemanyagok súlyára vonatkozó 10 százalékos célkitûzést. Ezt a stratégiát az Európai Parlament, valamint az uniós állam- és kormányfõk is elfogadták. 2007. márciusi ülésén az Európai Tanács – elfogadva a bizottsági javaslatokat – felkérte a testületet a konkrét javaslatok kidolgozására, kiemelten kérve, hogy a Bizottság vizsgálja meg, miként lehetne a célok elérése érdekében megosztani a tagállami erõfeszítéseket. 2007 decemberében Bali szigetén rendezték meg az ENSZ klímavédelmi szakosított szervezetének (IPCC – International Panel on Climate Change) csúcstalálkozóját, amelyen biztató elõkészületek folytak a Kiotó utáni idõszakra vonatkozó vállalások meghatározása érdekében. A találkozón megállapodás született a részes tagállamok között, hogy a 2009 decemberében, Koppenhágában megrendezendõ következõ konferenciára kidolgozzák a Kiotó utáni idõszak vállalásait tartalmazó dokumentumot, amelyben immár nem csak a fejlett gazdaságok számára határoznának meg célszámokat, valamint amelynek keretében már az Amerikai Egyesült Államok és Kína is vállalna kibocsátáscsökkentést – igaz, azt még nem lehet pontosan látni, hogy milyen mértékût.

110 Tavaly tehát igen sok elõremutató és nagyon fontos esemény történt mind a klímavédelem, mind az energiapolitika területén, azonban fontos, hogy az Európai Unió a jövõben is megõrizze lendületét és vezetõ szerepét ezen a területen, illetõleg hogy továbbra is megtartsa és a gyakorlatban is megvalósítsa politikai elkötelezettséget.

3. A 2008-as energiaés klímacsomag Az Európai Bizottság 2008. január 23án tette közzé megújulóenergia- és éghajlatváltozási csomagját3, amelynek célja tehát az, hogy átültesse gyakorlatba az Európai Tanácsnak az éghajlatváltozás elleni küzdelemre és a megújuló energiaforrásokra vonatkozóan tett kötelezõ erejû vállalásait. Az Európai Bizottság elnöke, José Manuel Barroso a csomag bemutatásakor kiemelte: az Európai Uniónak célja és egyben kötelessége is, hogy megõrizze vezetõ szerepét a Földünk megóvását célzó nemzetközi fellépés terén, ehhez pedig ki kell alakítani a környezetbarát európai gazdaságra való átállás kereteit. Sztavrosz Dimasz, a környezetvédelemért felelõs biztos meggyõzõdését fejezte ki, hogy az európai emisszió-kereskedelmi rendszerre épülõ javaslatcsomag megmutatja a globális partnereknek: a klímaváltozás elleni határozott fellépés összeegyeztethetõ a folyamatos gazdasági növekedéssel és jóléttel. Andris Pielbags, a Bizottság energiapolitikáért felelõs tagja pedig arra hívta fel a figyelmet, hogy a növekvõ olaj-

EURÓPAI TÜKÖR 2008/3

· MÁRCIUS

árak és az éghajlatváltozással kapcsolatos, egyre súlyosabb aggodalmak közepette a megújuló energiaforrások kihagyhatatlan lehetõséget kínálnak az európai gazdaság számára. A januárban bemutatott javaslatcsomag az Európai Tanács felkérésére adott válasz, amely egymással szorosan összefüggõ szakpolitikai kezdeményezéseket tartalmaz. Ezek a következõk: l az EU kibocsátás-kereskedelmi rendszerérõl (Emission Trading Scheme, ETS) szóló irányelv módosítására vonatkozó javaslat; l a Közösségnek az üvegházhatást okozó gázok ETS által nem lefedett ágazatokban (közlekedés, építõipar, szolgáltatások, kisebb ipari létesítmények, mezõgazdaság, hulladékgazdálkodás) történõ csökkentésével kapcsolatos egyoldalú vállalása érdekében tett erõfeszítések megosztására irányuló javaslat; l a megújuló energiaforrások elõmozdításáról szóló irányelv, amely mindkét fenti cél elérését segíti. A csomag részét képezi továbbá a széndioxid kivonásáról és tárolásáról szóló jogi keretre vonatkozó javaslat is, valamint a szén-dioxid kivonásának és tárolásának bemutatásáról szóló közlemény, illetve a környezetvédelmi célú állami támogatásokra vonatkozó új iránymutatások. 3.1. Az uniós kibocsátás-kereskedelmi rendszerről szóló irányelv módosításá ra vonatkozó javaslat

A Bizottság, az ETS-re építve, egységes, az EU egészét lefedõ kibocsátási piac

3 A csomag eredeti dokumentuma, valamint az ahhoz kapcsolódó, jelen cikk forrásául is szolgáló dokumentumok a következõ címen találhatók: http://ec.europa.eu/commission_barroso/president/index_ en.htm

UNIÓS AKTUALITÁSOK

megerõsítését kezdeményezi, amely több, üvegházhatást okozó gázt foglal magában (jelenleg csak a szén-dioxid tartozik ide, de tervezik például a nitrogénoxidok bevonását is), és minden nagyobb kibocsátóra kiterjed majd. A piacon lévõ kibocsátási egységek mennyisége évente csökken, hogy az ETS által lefedett kibocsátási szint 2005-höz képest 21 százalékkal mérsékelhetõ legyen 2020-ra. A 2008 és 2012 közötti második kereskedési idõszakban a kvóták 90 százalékát még ingyen kapják a cégek, miközben csak 10 százalékot tarthatnak maguknál és értékesíthetnek licittel a tagállamok. 2013-tól kezdõdõen azonban, a Bizottság tervei szerint, már az árverezés lenne a fõszabály, és az ingyenes kiosztás a kivétel. Kezdetben 60–40 százalékos lenne az arány, mígnem 2020-ra teljesen megszûnnének az ingyen beszerezhetõ kvóták. A Bizottság a széndioxid-kibocsátás növelésének lehetõsége mellett egy másik könnyítést is ígér az új tagállamoknak. Ennek lényege, hogy a 2013 után uniós szinten árverezésre (aukcióra) bocsátott – tehát nem az ingyenes – kvóták 10 százalékát az egy fõre jutó GDP-jük arányában újraosztanák a közösség új tagjai között. Az árverési kvóták fennmaradó 90 százalékán pedig a kialakult kiosztási arányok alapján osztoznának az unió tagjai. A Bizottság szerint a tagállamok az árverés révén évente 30–50 milliárd euró bevételre tehetnének szert, amelynek segítségével mérsékelhetik a széndioxid-kibocsátás csökkentésének költségeit. Az árverésbõl származó bevételek minimum 20 százalékát kötelezõen a klímaváltozási célokra kellene fordítaniuk, a fennmaradó rész viszont a költségvetésbe kerülne.

111 Az uniós kibocsátás nagy részéért felelõs villamosenergia-szektornak az új rendszer 2013-ra tervezett bevezetését követõen a teljes szén-dioxid mennyiséget árverésen kell értékesítenie. A többi ágazatban ezt a követelményt 2020-ig fokozatosan juttatják érvényre, ugyanakkor kivétel tehetõ olyan szektorokkal, amelyek különösen ki vannak téve a hasonló kibocsátási korlátokkal nem rendelkezõ országok termelõi által támasztott versenynek. Az árverési verseny nyitott lesz, tehát bármely uniós szereplõ bármely tagállamban vásárolhat kibocsátási egységet. Az ETS-bõl származó bevételeket – amelyek a tagállamokhoz folynak be – olyan célokra kell felhasználni, amelyek elõmozdítják az EU környezetbarát gazdaságra történõ átállását (pl. megújuló energiaforrásokhoz kapcsolódó innovációk, K+F támogatása). A bevételek egy részébõl ugyanakkor a fejlõdõ országok éghajlatváltozáshoz való alkalmazkodását kell támogatni. A Bizottság becslései szerint a kibocsátási egységek értékesítésébõl származó bevételek éves szinten elérhetik akár az 50 milliárd eurót is. Az EU 2004 óta mûködõ emissziókereskedelmi rendszere – amely jelenleg mintegy tízezer ipari létesítményt foglal magában (erõmûveket, olajfinomítókat, acélmûveket stb.) – hatékony eszköznek bizonyult az üvegházhatású gázok visszafogásának piaci alapon történõ ösztönzésére. Az új rendszerben az összes kibocsátásnak több mint 40 százalékát fogja lefedni az ETS, az adminisztratív teher csökkentése érdekében pedig a 10 000 tonnánál kevesebb szén-dioxidot kibocsátó ipari létesítményeknek nem kell majd részt venniük az ETS rendszerében.

112 3.2. Az üvegházhatást okozó gázok kibocsátásnak csökkentése az ETS által nem lefedett ágazatokban, valamint további intézkedések

Az ETS által nem lefedett ágazatokban, így az építõiparban, a közlekedésben, a mezõgazdaságban és a hulladékgazdálkodásban a kibocsátási szint 2005-höz képest 10 százalékkal fog csökkenni. A Bizottság minden tagállam számára egyedi célt határoz meg a kibocsátási szint visszaszorítására, illetve megállapítja azokat a célértékeket, amelyekre az új tagállamok adott esetben növelhetik kibocsátási szintjüket 2020-ig (ez utóbbi Magyarország esetében például 10 százalék, de a változások -20/+20 százalék között mozognak). A célszámok meghatározásánál az Európai Bizottság a tagállamok egy fõre jutó GDP-jét vette alapul, figyelembe véve, hogy az új tagállamok – mivel felzárkózó gazdaságok – a következõ években elkerülhetetlenül növelni fogják széndioxid-kibocsátásukat (ez korábban Spanyolország, Portugália és Görögország esetében is így történt). A Bizottság ezért a szegényebb új tagállamoknak lehetõvé tenné, hogy egy 20 százalékos határon belül a 2005-ös adatokhoz képest növeljék kibocsátásukat, ugyanakkor az egy fõre jutó legmagasabb jövedelemszinttel rendelkezõ régi tagállamoknak maximum 20 százalékkal (vagy annál kevesebbel) csökkenteniük kellene 2020-ig a kibocsátást. Ez a méltányos hozzáállás az oka annak, hogy miközben Dániának, Írországnak és Luxemburgnak 20 százalékos megtakarítást kell elérnie, addig Bulgária 20 százalékkal, Románia 19 százalékkal, de még az egyik legfejlettebb új tagállam, Szlovénia is növelheti az üvegházhatást okozó gázok kibocsátását (Ciprus az

EURÓPAI TÜKÖR 2008/3

· MÁRCIUS

egyetlen új, amelynek 5 százalékkal mérsékelnie kell). A tagállamok mindegyikének hozzá kell kezdenie az energiafogyasztás szerkezetének átalakításához: ma ugyanis a megújuló energiaforrások aránya az EU végsõ energiafogyasztásában csupán 8,5 százalékot tesz ki, vagyis komoly erõfeszítésekre van szükség, hogy 2020-ra teljesüljön a 20 százalékos szint. Ehhez a Bizottság minden tagállamnak egyedi, jogilag számon kérhetõ célt javasol, hiszen a megújuló energiaforrások fejlesztésének lehetõségei is tagállamonként eltérõek lehetnek. Amennyiben az EU egészére vonatkozó célok teljesülnek, a tagállamoknak lehetõségük lesz a megújuló energiaforrásokra vonatkozó, összeurópai szinten tett erõfeszítések támogatására, nem feltétlenül csak a saját határaikon belül. Ily módon a befektetések oda áramolhatnak, ahol a megújuló energiaforrások a leghatékonyabban termelhetõk, ami akár 1,8 milliárd euróval is csökkentheti a célok elérésének költségeit. A megújuló energiaforrások részarányára vonatkozó bizottsági célkitûzés Magyarország tekintetében 13 százalék (2005-ben az arány 4,3 százalék volt), figyelembe véve hazánk kedvezõ adottságait a megújuló energiák fejlesztését illetõen. A Bizottság adatai szerint Magyarországnak a megújuló energiaforrások arányára vonatkozó 2010-es célkitûzést (5 százalék) 2006-ra sikerült teljesítenie, elsõsorban a biomassza aránya növekedésének köszönhetõen (1997 és 2004 között például a biomassza-felhasználás évente átlagosan 116 százalékkal nõtt hazánkban). A Bizottság ugyanakkor azt is megjegyzi, hogy a hazai termelés mindössze 4,4 százalék volt.

113

UNIÓS AKTUALITÁSOK Jogilag kötelezõ célok a tagállamok számára 2020-ig 4 Csökkentési célszámok az ETS által nem lefedett területeken 2005-höz képest %-ban Ausztria Belgium Bulgária Ciprus Csehország Dánia Egyesült Királyság Észtország Finnország Franciaország Görögország Hollandia Írország Lengyelország Lettország Litvánia Luxemburg Magyarország Málta Németország Olaszország Portugália Románia Spanyolország Svédország Szlovákia Szlovénia

–16 –15 20 –5 9 –20 –16 11 –16 –14 –4 –16 –20 14 17 15 –20 10 5 –14 –13 1 19 –10 –17 13 4

A Bizottság javaslata az elõbbieken túl célként tûzi ki 2020-ig a bioüzemanyagok arányának 10 százalékra növelését a közlekedési ágazatban, az unió összes tagállamában. A Bizottság a csomag keretében egyúttal elfogadta a környezetvédelemmel kapcsolatos állami támogatásokra vonatkozó új iránymutatásokat, ame-

A megújuló energiaforrások aránya a végsõ energiafelhasználáshoz viszonyítva 2020-ra %-ban 34 13 16 13 13 30 15 25 38 23 18 14 16 15 42 23 11 13 10 18 17 31 24 20 49 14 25

lyek támpontul szolgálnak majd a tagállamok részére a fenntartható éghajlatés energiapolitika kialakításához. Az elõzõ, 2001-es iránymutatásokhoz képest bõvül a támogatható projektek köre, és nõ a támogatásintenzitás. Az új iránymutatások meghatározó egyensúlyt kívánnak teremteni a környezetvédelem által nyújtott elõnyök maximalizálása,

4 Forrás: Az Európai Bizottság hatástanulmánya: http://ec.europa.eu/energy/climate_actions/doc/2008_ res_ia_en.pdf, pp. 21

114 valamint az állami támogatások versenytorzító hatásának minimalizálása között.

4. Megfelelő kommunikáció A Bizottság ezúttal különös figyelmet kíván fordítani a szakmai elismertetés mellett a kommunikációra is. Számos publikációval, magyarázó füzettel és internetes tájékoztató felülettel próbálja az állampolgárok figyelmét felhívni a csomag tartalmára. Az állampolgári tájékoztató anyagok: l részletesen elmagyarázzák a klímaváltozással kapcsolatos alapproblémákat (felmelegedés, energiabiztonság); l bemutatják magát a javaslatcsomagot, valamint a 2020-ig elérendõ eredményeket (évente 600– 900 millió tonna széndioxid-kibocsátás megtakarítása, a fosszilis üzemanyag importjának évi 200– 300 millió tonnás csökkenése; a megújuló energia elõállításához szükséges technológiák árának visszaesése a 13–18 milliárd eurós befektetéseknek köszönhetõen); l ismertetik a javaslatcsomagban foglalt intézkedésekbõl fakadó elõnyöket (új munkalehetõségek, gazdasági lehetõségek, jobb jövõkép); l valamint felvázolják azt, hogy mindez mennyibe kerül az európai állampolgároknak, illetve, hogy mit nyernek vele (pl. alternatív energiaforrások árának csökkenése). Ezúttal tehát az Európai Bizottság nem bízza a véletlenre javaslatainak társadalmi elfogadottságát. A széles publikumnak szóló tájékoztató anyagok mellett, a

EURÓPAI TÜKÖR 2008/3

· MÁRCIUS

javaslatcsomaggal együtt a megcélzott intézkedések hatásait összefoglaló tanulmányt is bemutatta, és számos – különbözõ fórumokon tartott – biztosi elõadással is igyekszik támogatókat szerezni Európa klímaváltozás elleni fellépéséhez. A civil részvétel fokozására tett kísérletek egyik példája a Fenntartható Energia Hete, amelyet 2008. január 28. és február 1. között immár másodszor rendeztek meg a Bizottság, az elnökség és több érintett, környezeti és energiaügyi kérdésekkel foglalkozó szervezet részvételével. Emellett 2008. január végén létrehozták a Polgármesterek Szövetségét, amelynek lényege, hogy a benne részt vevõ városok hivatalosan elkötelezik magukat: az energiahatékonysággal és a fenntartható energiával kapcsolatos intézkedések révén túlteljesítik a szén-dioxid kibocsátásának csökkentésére vonatkozó uniós célkitûzéseket. Eddig közel 100 európai város, köztük 15 fõváros biztosította a szövetséget elõzetes támogatásáról.

5. A magyar kötelezettségek A bizottsági javaslatok szerint – a korábbiakban említetteknek megfelelõen – tehát Magyarország 2005-höz képest 10 százalékkal növelhetné az üvegházhatású gázok kibocsátását az ETS hatálya alá nem esõ szektorokban, a megújuló energiaforrásoknak pedig a teljes energiamérlegen belül a 13 százalékot kellene elérniük 2020-ig (2005-ben az arány hazánkban 4,3 százalék volt). Ugyan Magyarország nem tiltakozik a klímacsomag ellen, de azt mindenképp érdemes megjegyezni, hogy az elsõ látásra valóban méltányosnak tûnõ számok

UNIÓS AKTUALITÁSOK

igen nagy erõfeszítéseket igényelnek hazánktól, hiszen a 10 százalékos növelési lehetõség így is egy több mint 10 százalékos kibocsátás-visszafogást jelent, amennyiben 1990-t tekintjük bázisévnek (hiszen az jelenleg mintegy 20–30 százalékkal alacsonyabb a majdnem 20 évvel ezelõtti szinthez képest). Nem csak nekünk okoz majd megterhelést a kötelezettségek teljesítése. A tagállami differenciálásoknak köszönhetõen még olyan országoknak is további erõfeszítéseket kell tenniük, mint Svédország, Dánia vagy Ausztria, amelyek élen járnak a környezettudatos gazdaság kiépítésében.

6. Parlamenti szerepvállalás A klímacsomag bemutatása elõtt néhány nappal, 2008. január 21-én került sor Ljubljanában az energia- és környezeti ügyekkel foglalkozó parlamenti bizottságok elnökeinek találkozójára, amelyen a Magyar Országgyûlés képviseletében Dr. Nagy Andor, a Környezetvédelmi Bizottság alelnöke és Koszorús László, a Gazdasági Bizottság tagja vett részt. A találkozón a felszólaló szlovén házelnök, bizottsági elnökök és a szlovén kormány képviseletében részt vevõ államtitkár mind hangsúlyozták az interdependenciát az energiapolitika és a környezeti politika között, valamint kiemelték, hogy a klímaváltozással kapcsolatos témák az elkövetkezõ évek egyik legfontosabb kérdésévé válnak az uniós politikákban. A parlamenti fórum lehetõséget adott arra, hogy többek között Alejo

115 Vidal-Quadras, az Európai Parlament egyik alelnöke, valamint több más, magas rangú uniós képviselõ és tisztviselõ kifejthesse véleményét az aktuális környezeti kérdésekrõl, a késõbb bemutatott klímacsomagról, illetve hogy rámutassanak: Európának létérdeke, hogy szomszédaival kiegyensúlyozott kapcsolatokat ápoljon az energiaellátás területén, és integrált európai rendszerekkel segítse a megfelelõ és folyamatos energiaellátást az európai polgárok számára. Az európai szintû eszmecserében való aktív részvétel mellett azonban a Magyar Országgyûlés igyekszik az országon belüli szakpolitikai fejlõdést is elõsegíteni. Ezt bizonyítandó, a legutóbbi idõszak legfontosabb állomása ezen a területen az volt, hogy Tóbiás József, Ékes József, Dr. Nagy Andor, Katona Kálmán és Béki Gabriella képviselõk 2007. szeptember 26-án a hosszú távú fenntartható fejlõdéssel kapcsolatos tervezési és egyeztetési folyamat feladatairól önálló indítványt, határozati javaslatot terjesztettek elõ a parlamentben. A kezdeményezés a parlamenti pártok egyetértésével találkozott, és azt az Országgyûlés 2007. november 12-i ülésén, határozat formájában, 338 „igen” szavazattal, 1 „nem” ellenében, tartózkodás nélkül elfogadta. Ennek alapján megalakulhat a Fenntartható Fejlõdés Tanácsa, amelynek feladata az alapelvek és célkitûzések, átfogó feladatok meghatározása, a tervezési és egyeztetési eljárás koordinálásának elõsegítése, támogatása, a nyilvánosság és a társadalmi részvétel erõsítése. SZALÓKI KATALIN

116

EURÓPAI TÜKÖR 2008/3

· MÁRCIUS

KÖZPONTI STATISZTIKAI HIVATAL

Közbiztonság az Európai Unióban A lakosság körében a „köz” biztonságáról alkotott kép meglehetõsen szubjektív. A különbözõ közösségeknek eltérõ a bûncselekményekkel szembeni tûrõképessége, ami még bûncselekmény-típusonként is változó. A közhangulatot leginkább a közeli környezetben lezajlott események formálják: a betörés, a gépkocsilopás és -feltörés, a droggal kapcsolatos utcai élmények, vagy a legdrámaibb cselekmény, maga az emberölés. A véleményeket tovább árnyalhatja az utca rendezetlensége, a közlekedési helyzet és morál színvonala, a balesetek száma, vagy akár a parkolások rendje. A sötétedés utáni, magányos utcai sétához az uniós polgárok többsége1 szerint ma sem szükséges különösebb bátorság. Bár az utcai biztonság megítélése a kilencvenes években tapasztalt javulást követõen 2000-tõl romlott, a lakosság többségének – ebben az értelemben – nincs

rossz véleménye a közbiztonságról. A nézetek országonként, az adottságoktól függõen eltérõek. Míg a bizalom az északeurópai országokban és a szomszédos Ausztriában a legerõsebb, addig Görögországban, Észtországban, Olaszországban és Luxemburgban a leggyengébb. A lakásbetörést gátló eszközök és berendezések számának növekedésébõl lemérhetõ, hogy a lakosság az évek során egyre nagyobb figyelmet fordít saját és javai biztonságára. A speciális zárak képezik a legelterjedtebb védekezési formát, amellyel ma már a megkérdezettek lakásainak fele felszerelt, de a kilencvenes évek közepétõl a riasztóval ellátott otthonok aránya is nõtt. Az elmúlt évtizedben a vizsgált országok közül is kiemelkedett a britek és az írek igyekezete a biztonságosabb otthon kialakítására. A közeli lakásbetörés esélye a válaszolók szerint 2000-tõl csökkent, és 2005-

1. táblázat. Lakossági vélemények a közbiztonságot érintõ néhány kérdésrõl A sötétedés utáni utcát nem, illetve nagyon nem biztonságosnak ítélõk A betörést a következõ egy évben lehetségesnek, illetve nagyon is valószínûnek tartók A betörés ellen riasztóval felszerelt háztartások A speciális zárral felszerelt háztartások A betörés miatti börtönbüntetést helyeslõk A betörés miatti közmunkát mint büntetést helyeslõk

aránya, %

1989

1992

1996

2000

2005

..

26

25

22

28

29

32

29

32

30

10

7

9

11

13

0 20

30 24

40 27

41 26

50 24

37

42

47

49

49

1 Forrás: EU ICS 2005 – A vizsgált 18 uniós ország: Ausztria, Belgium, Dánia, Észtország, Finnország, Franciaország, Görögország, Hollandia, Írország, Lengyelország, Luxemburg, Magyarország, NagyBritannia, Németország, Olaszország, Portugália, Spanyolország, Svédország.

117

UNIÓS AKTUALITÁSOK

1. ábra. A betörések bejelentése és a rendõrségi munka megítélése, 2005

ben lényegében ugyanolyan arányban érezték elképzelhetõnek az eseményt, mint az utcai támadást. E kérdésben leggyanakvóbbak a görögök, a portugálok és a britek voltak, és legkevésbé számoltak ezzel az eshetõséggel a finnek, a dánok vagy a hollandok. A közbiztonság lakossági megítélése sok más tényezõ mellett attól is függhet, hogy a bûncselekmény elkövetõje kap-e – lehetõleg gyorsan – a cselekmény súlyának megfelelõ büntetést. A szélsõségekre hajló vélemény viszonylag kevés, a megkérdezettek csaknem felének az a nézete, hogy a betörést elkövetõ vissza-

esõk esetében az arányos büntetés inkább a közérdekû munka, és csak kevesebb, mint a negyedük látta helyes megoldásnak a szabadságvesztést. Nagy-Britannia az egyetlen olyan ország, ahol a polgárok többsége támogatta a visszaesõk bebörtönzését, míg legkevésbé ez a véleményük az osztrákoknak, a franciáknak és a finneknek. A lakosság közbiztonsággal kapcsolatos véleményét számtalan tényezõ befolyásolja, többek között a bûnüldözõ hatóságok iránti bizalom. Munkájuk eredményességérõl áttételesen jelzés a bûncselekmények bejelentési aránya, de a

118

EURÓPAI TÜKÖR 2008/3

felmérésben szerepelt olyan kérdés is, amely konkrétan a rendõri munka megítélésére vonatkozott. A vizsgált országokban tíz elkövetett bûncselekménybõl átlagosan nyolcat jelentettek be, és ezen belül a vagyon elleni jogsértések miatt általában gyakrabban fordultak a rendõrséghez, mint a személy ellenieket illetõen.

· MÁRCIUS

A bejelentett betörések száma alapján a skála két szélsõ pólusán Hollandia és Észtország állt. A rendõrök munkájával a finnek a legelégedettebbek, a lengyelek pedig a legkevésbé azok. A két jelzõszám egymáshoz való viszonya helyenként kissé ellentmondásos, de vélhetõen az állampolgárok a fejlettebb demokráciákban érzékelhetõen többet várnak el az ál-

2. ábra. Százezer lakosra jutó bûncselekmény az unióban

119

UNIÓS AKTUALITÁSOK

lami közszolgáltatásoktól – így a rendõrségtõl is. A bejelentések gyakoriságát az is befolyásolja, hogy a büntetõeljárás a sértett számára mekkora idõbeli és anyagi ráfordítással jár, és mindez arányban áll-e a várható eredménnyel. Valamilyen bûncselekmény áldozatává 2004–2005-ben az uniós polgárok 15%-a vált, ami hat százalékponttal ke-

vesebb a tíz évvel korábbi mutatónál. A rendõrségen tett bejelentések elintézésével legelégedettebbek az észtek, a görögök és a magyarok. A közbiztonság lakossági megítélése és a bûnügyi helyzet közel sem azonos kategóriák. A közrendet veszélyeztetõ normasértések köre lényegesen tágabb, mint a rendõrség tudomására jutott bûn-

3. ábra. Százezer lakosra jutó emberölés az unióban

120 cselekményeké. Az ismertté vált bûncselekmények száma a közbiztonság tájékoztató jellegû mutatója. A mintegy félmilliárd lakosú unióban a legutóbbi adatok szerint a rendõrség elõtt közel 30 millió bûncselekmény vált ismertté2. A nemzeti statisztikai jelzõszámokban kifejezõdik az országok eltérõ jogfelfogása és ítélkezési gyakorlata. Az arányok és azok változásai a bûnözés méreteinek és tendenciáinak érzékeltetésére alkalmasak. A százezer lakosra jutó bûncselekmények száma a kilencvenes évek közepétõl és ezen belül 2000-tõl nõtt, ezen belül a tagországok több mint felében kisebb nagyobb emelkedés, másokban csökkenés tapasztalható. A kriminalitás „kemény mutatói” és a közvélekedés között esetenként ellentmondásos a kapcsolat, és a ráta igen széles sávban szóródik. Az élen az északi országok állnak – ahol, amúgy, a lakosság a közbiztonságot kifejezetten jónak értékeli –, elõkelõ helyet foglal el Nagy-Britannia, Belgium és Németország is, míg a sort Románia, Ciprus és Bulgária zárja. Bûncselekmény-fajtánként vizsgálva, a „hagyományos bûnözés” – mint például az emberölés, a rablás, a lakásbetörés, a gépjármûlopás – aránya csökkenõ tendenciát mutat, míg a droggal vagy a számítógéppel kapcsolatos bûnözés, a korrupció, a csalás stb. növekvõ irányzatú. A mindennapok biztonságára, a társadalomra különösen veszélyes bûncselekmények közül emberölésbõl az elmúlt évben mintegy 8 ezer történt az unióban. Az emberölések száma és százezer lakosra jutó aránya 2000-hez képest – a máltai stagnálást, a luxemburgi, a ciprusi és a portugáliai növekedést kivéve – az or2 EUROSTAT.

EURÓPAI TÜKÖR 2008/3

· MÁRCIUS

szágok többségében figyelemre méltóan csökkent. A rangsort a balti államok vezetik (ahol a mutató értéke 5,5–11,8 százezrelék), melyeket Bulgária, Finnország és Románia követ, és legritkább ez az emberi élet ellenes bûncselekményfajta Ausztriában és Svédországban (0,7–0,9 százezrelék). A rablást gyakran nevezik a lopás erõszakos változatának, és a vagyon elleni bûncselekményeken belül az erõszakos jogsértések körébe tartozik. A cselekmény természetébõl adódóan – mivel csak személy elleni erõszakkal valósulhat meg – a lakosságot követlen közelrõl érinti. A tagországokban 2005-ben 688 ezer rablás történt, valamivel kevesebb, mint öt évvel azelõtt. A leggyakoribb a rablás Spanyolországban, Belgiumban, Franciaországban és Portugáliában, a legkevesebbet Cipruson, Romániában és Szlovéniában jelentették be a hatóságoknak. Az országok többségében az öt évvel korábbihoz képest javult a helyzet, de figyelemre méltó a francia és a portugál mutató alakulása, és mindazok az elmozdulások, amelyek a rangsor további szakaszában megfigyelhetõk. A lakosság saját vagyona, javai biztonságának erõsítését, azaz a bûnmegelõzési intézkedések költségét egyre inkább befektetésnek tekinti. A lakásbetörések és a gépjármûlopások száma és gyakorisága az unió területén csökkenõ irányzatú. Ezen belül növekedés a lakásbetörések esetében Cipruson, Máltán, Írországban és Portugáliában, a gépjármûlopásoknál Cipruson, Ausztriában és Görögországban következett be, másutt a helyzet javult. A lakásbetörés a leggyakoribb Belgiumban, Hollandiában, Nagy-Britanniában, Írországban, és a legritkább Ro-

121

UNIÓS AKTUALITÁSOK

4. ábra. Százezer lakosra jutó rablás

mániában, valamint Szlovákiában. A gépjármûtolvajok leginkább a svéd, a dán, a brit és a franciaországi területeken „garázdálkodtak”, és legkevésbé Romániában, Bulgáriában vagy Görögországban. Bár a huszadik század nagy részében – a globális drogpolitika részeként – nem-

zetközi egyezményekkel helyeztek tilalom alá bizonyos drogfajtákat, ez korántsem szabott gátat az illegális droghasználat és -kereskedelem terjedésének. Az évek során számos ország fontos szerepet játszott a drogtilalom fejlõdésében, végrehajtásában és kiterjesztésében, de egyik sem volt fontosabb az USA-nál. Ti-

122

EURÓPAI TÜKÖR 2008/3

lalom ide, tilalom oda, az illegális drogkereskedelem – az ENSZ becslése szerint – évente mintegy 400 milliárd dollár bevételt hoz a forgalmazóknak. A tudatmódosító szerek használatát a legtöbb országban elsõsorban kínálati oldalról korlátozzák, de az utcák biztonságát a hagyományos bûncselekményeken túl egyre inkább befolyásolják a drog közterületeken bonyolódó, illegális fogyasztásával és kereskedelmével kapcsolatos események. Az ezredfordulótól, a százezer lakosra jutó arányszámok alapján az illegális kábítószer-kereskedelem jelentõsége a bûnözésben csökkent Finn-

· MÁRCIUS

országban, Németországban és Olaszországban, stagnált Belgiumban és Spanyolországban, a többi országban pedig nõtt. Továbbra is vezetõ helyen állnak a Benelux államok, valamint Finnország és Németország, a sort Lengyelország, Franciaország és Románia zárja. A jelenleg alacsony rátájú új tagországok felzárkózása dinamikus. Az utóbbi évtizedekben a nagy nemzetközi szervezetek egyetértésével új büntetõpolitikai koncepció alakult ki, amely a tekintetben egységes, hogy a kriminalitás mennyiségi és minõségi változásai a büntetõpolitika újragondolását te-

5. ábra. Százezer lakosra jutó lakásbetörés és gépjármûlopás, 2005

123

UNIÓS AKTUALITÁSOK

6. ábra. Százezer lakosra jutó illegális kábítószer-kereskedelem

szik szükségessé. Az élet- és vagyonbiztonság, a közösség biztonsága, a bûnözés megfékezése mindenütt elfogadott cél. A demokratikus jogállam alapelveibõl következõen a bûnözés kontrolljával, illetve kezelésével kapcsolatos feladatok az állam különbözõ hatalmi ágaihoz tartozó intézmények és szervezetek között

oszlanak meg. A rendõrség, az ügyészség és a bíróság a már megtörtént bûncselekményekre reagál. A büntetés megválasztásakor azonban figyelemmel kell lenni az arányosság elvére. Minden jogerõs ítélet keretei között alkalmazott büntetés, amely segíti a bûnelkövetõk társadalmi beilleszkedését, és akadályoz-

124

EURÓPAI TÜKÖR 2008/3

za a bûnismétlést, egyben szolgálja a bûnmegelõzést is. Bár a büntetõügyekben hozott ítélet függ az elkövetett bûncselekmény súlyosságától, a büntetés megválasztása – a fogva tartottak számát alapul véve – országonként igen különbözõ. A száz-

· MÁRCIUS

ezer lakosra jutó fogvatartottak száma – Luxemburgot kivéve – az új tagországokban, és ezen belül is a balti államokban, valamint Nagy-Britanniában a legmagasabb, és Szlovéniában, Cipruson és Írországban a legalacsonyabb. A mutatószám alapján meglehetõsen markánsan

7. ábra. Százezer lakosra jutó fogvatartottak száma

125

UNIÓS AKTUALITÁSOK

8. ábra. Százezer lakosra jutó rendõr

kirajzolódik Európa térképén a történelem. A fogvatartottak arányát illetõen 2000-hez képest – hat ország kivételével – növekedés mérhetõ, amelynek mértéke lehet akár 20–30%, sõt a feletti is. Legszámottevõbb a csökkenés Romániában és a három balti államban

Vélhetõ-e összefüggés a lakosság biztonságérzete, a vagyon tudatosabb védelme, a bûnözés méretei és fajtái, a büntetés, valamint a rendõrség nagysága között? Vannak olyan nézetek, melyek szerint a rendõri létszám bõvülését a bûnözés növekedése követi, de feltételezhetõ, hogy ezzel több bûncselekményre derül

126 fény. A rendõrség nem csupán a hagyományos közrendvédelmi tevékenységével próbál hatni a bûnözésre. Az eredményes nyomozások például feltehetõen pozitív hatással vannak a jogkövetõ magatartás alakulására. Nem szabad elfeledkezni a nyomozás, az ügyészi elõkészítés és a bírósági tárgyalás esetenként számottevõ közvetlen társadalmi hatásáról sem, de a büntetõeljárás alapvetõen a bûnösök büntetésének kiszabását és végrehajtását készíti elõ. A százezer lakosra jutó rendõrségi létszám a legmagasabb Cipruson, Olaszországban, Spanyolországban és Portugáliában, a legalacsonyabb Finnországban, Svédországban és Dániában.

EURÓPAI TÜKÖR 2008/3

· MÁRCIUS

A tagországok több mint felében 2000-hez képest nõtt a rendõrség létszáma, a dinamika a legszámottevõbb Olaszországban és Szlovéniában volt, a csökkenés pedig elsõsorban Ausztriát jellemezte. A jó közbiztonság nem valósítható meg kizárólag a bûnüldözés és a büntetõ igazságszolgáltatás hagyományos rendszerében. A helyzet javítása érdekében a lakosság fokozottabb önvédelmén túl a közeli szomszédság figyelme sem nélkülözhetõ, valamint a helyi önkormányzatoknak és a civil szervezeteknek is osztozniuk kell a felelõsségben. DEMÉNYNÉ LEHEL ZSUZSA

127 OLVASÓLÁMPA

Carlier, Jean-Yves–Guild, Elspeth (szerk.): L’avenir de la libre circulation des personnes dans l’UE – The Future of Free Movement of Persons in the EU (A személyek Európai Unión belüli szabad mozgásának jövője) Bruylant, Bruxelles, 2006., 322 oldal A 2005 áprilisában, a Louvaini Katolikus Egyetemen rendezett konferencia kiadványa a személyek szabad mozgásának aktuális kérdéseivel foglalkozik. Az elõszót író Elspeth Guild szerint a Római Szerzõdésben a munkavállalók szabad mozgásának deklarálása az áruk szabad mozgásának természetes kiegészítõje volt, az elmúlt évtizedekben azonban mind minõségi, mind pedig mennyiségi változáson átesett. Mennyiségi szempontból ma már nemcsak hat tagállam munkaerõpiacára terjed ki, hanem – legalábbis elvileg – huszonhétére, továbbá kiterjesztették harmadik államok állampolgárainak bizonyos kategóriájára, így az uniós polgárok családtagjaira. Jelentõs minõségi változást hozott az évtizedek során az, hogy ma már a személyek szabad mozgásáról az emberi jogok és az uniós polgárság kontextusában beszélhetünk. A személyek szabad mozgásának mind a jelene, mind pedig a jövõje ellentmondásos, paradoxonok fedezhetõk fel benne. Elspeth Guild elõszavában egy tandembiciklihez hasonlítja az uniós polgárok szabad mozgásának jogát, ahol a kerekeket az Európai Bíróság és a közösségi jogalkotó nem mindig szinkronban, de azonos cél felé hajtja: az uniós polgárok mind teljesebb körû egyenlõségének megteremtése felé. A jogalkotó idõrõl idõre felveszi a fedélzetre a Bíróság ítél-

kezési gyakorlatát, míg ez utóbbi értelmezéseivel érvényt szerez a jogalkotó szándékának. Ez a kettõsség visszatükrözõdik a kötet szinte valamennyi tanulmányában. Az összesen kilenc írást tartalmazó kötet kétnyelvû: egy részük angolul, más részük franciául íródott. A meglehetõsen sok átfedést tartalmazó tanulmányok sorrendje nem teljesen konzekvens, ezért a következõkben eltérek a kötetben szereplõ sorrendtõl. A kötet bevezetõjét a házigazda egyetem rektora, Bernard Coulie írta, aki röviden vázolja az európai térség fogalmát. Ez a tanulmány kilóg a kötetben szereplõ írások sorából, mind témáját, mind pedig nem jogi megközelítésmódját tekintve. Véleménye szerint a tagállamok közötti különbségek ellenére léteznek csakis Európára mint földrajzi egységre, kontinensre vonatkozó jellemzõk, ilyen a város és a vidék dualitása, a technika és a mûvészet által meghatározott természet (lásd pl. a kertmûvészetet), a természeti környezet elemeinek kulturális jellemzése. Az európai térség alapegysége a város, mely egyesíti magában az antik görög, a római és a keresztény elemeket; ez a térség továbbá területi egységekre oszlik, melyeket határok választanak el egymástól. Véleményem szerint azonban a fenti közös jellemzõk ellenére nehéz lenne amellett érvelni, hogy nagyon erõs

128 lenne az európaiak kötõdése kontinensükhöz: egy 2000-es Eurobarométer felmérés szerint ugyanis az akkori tizenöt tagállamban mindössze átlagosan a polgárok 56 százaléka érezte úgy, hogy kötõdik Európához mint földrajzi fogalomhoz.1 Coulie rövid bevezetõje meghatározza tehát a szabad mozgás potenciális színhelyét, valamint történelmi példával is szolgál rá: úgy látja, hogy az európai térségben a szabad mozgás elsõ színterei az egyetemek voltak, különösen a XVI. századtól – a humanizmus elterjedésétõl – kezdve ugyanis mind a diákok, mind pedig az oktatók gyakran bejárták Európa több campusát is. Ez az üzenet ma is aktuális, hiszen például az Erasmusprogramok célja a diákok és az oktatók mobilitásának elõmozdítása. Ahhoz, hogy a tanulmánykötet a címben ígért elvárásnak megfelelhessen, és valóban elõrevetíthesse ennek az alapszabadságnak a jövõjét, természetesen szükséges, hogy a szerzõk a személyek szabad mozgásának múltjával, és különösen annak közelmúltjával, a 2004/38 irányelv2 bemutatásával részletesen foglalkozzanak. Két tanulmány tárgyalja részletesen ezt a kérdést, melyek között meglehetõsen sok átfedés van. Érdemesebb elõbb Philippe de Bruycker átfogóbb és átgondoltabb írását összefoglalni, mely két szempontból vizsgálja meg a 2004/38 irányelvet: egyrészt a személyek szabad mozgására vonatkozó kö-

EURÓPAI TÜKÖR 2008/3

· MÁRCIUS

zösségi jog (így a korábbi – ezzel az irányelvvel hatályon kívül helyezett – kilenc irányelv és a bírósági esetjog) kodifikációjaként, másrészt pedig a közösségi jog megújításaként. Az elõbbit tekintve kiemeli, hogy az új irányelv immár nem a tagállamok állampolgárainak tekinti a személyeket, hanem uniós polgároknak, azonban továbbra is fenntartja a gazdasági aktivitásuk alapján történõ megkülönböztetést közöttük. Az irányelv nem terjed ki a munkavállalókra – rájuk továbbra is az 1612/68 rendelet3 vonatkozik, mutat rá de Bruycker, azonban szerinte semmi nem igazolja ennek a status quo-nak a megõrzését. Az irányelv nem vonatkozik továbbá azokra az uniós polgárokra sem, akik nem éltek a szabad mozgás jogával, tehát az ún. tisztán belsõ, tagállami helyzetekre. Megoldást jelent(hetne) ugyanakkor azokra az esetekre, amelyek felvetik a joggal való visszaélés gyanúját: amikor egy tisztán belsõ helyzetet csak azért egészítenek ki egy másik tagállamhoz kapcsolódó tényállási elemmel, hogy a – nemzeti szabályoknál kedvezõbb – közösségi jog alkalmazható legyen. Az irányelv alapján a joggal való visszaélés esetén megtagadhatók az irányelvbõl származó jogok. Ez a rendelkezés azonban némiképpen ellentmond az Európai Bíróság esetjogának, mutat rá de Bruycker, mivel többek között az Akrich-ügyben4 kimondta: egy házaspár jogi helyzetének megítélésékor nem irányadó az, hogy csak azért tele-

1 How Europeans see themselves? Letölthetõ: http://ec.europa.eu/publications/booklets/eu_documentation/ 05/txt_en.pdf (2008.02.01.), 10. o. 2 A Tanács és az Európai Parlament 2004/38/EK irányelve (2004. április 29.) az uniós polgárok és családtagjaik tagállamok területén való szabad mozgásáról (HL L 158., 2004. 04. 30., 77. o.; magyar nyelvû különkiadás 5. fejezet, 5. kötet, 46. o.) 3 A Tanács 1612/68/EGK rendelete (1968. október 15.) a munkavállalók Közösségen belüli szabad mozgásáról (HL L 257., 1968.10.19., 2. o.; magyar nyelvû különkiadás 5. fejezet, 1. kötet, 15. o.) 4 C-109/01. sz. ügyben 2003. szeptember 23-án hozott ítélet (EBHT 2003., I-9607. o.)

129

OLVASÓLÁMPA

pedtek le egy másik tagállamban, hogy hazatérésükkor kedvezõbb helyzetben legyenek, mintha nem hagyták volna el az elsõ tagállamot. Egy frissebb példával is alátámasztható ez az ellentmondás, mutat rá már egy másik tanulmány szerzõje, Denis Martin: a Zhu és Chen ügyben5 a kínai állampolgárságú anya tudatosan azért választotta gyermeke születésének helyéül Észak-Írországot, mert így a ius soli elve alapján gyermeke ír állampolgár lett, és az õ származékos jogán, mint a gyermek elsõdleges gondviselõje, az anya is az unió területén maradhatott. A Bíróság ebben az esetben sem fogadta el a joggal való visszaélésre vonatkozó érvelést, és a kedvezõbb közösségi szabályokat alkalmazta. Eddig egyetlen esetre korlátozta a Bíróság a joggal való visszaélés esetét: mégpedig az álházasság esetére (az Akrich-ügyben mondta ki ezt a Bíróság, ahol egyébként ez nem volt tényállási elem). A Chen-ügy következménye egyébként az lett, hogy 2004 végén Észak-Írország és az Egyesült Királyság megváltoztatta az állampolgársági törvényét, mutat rá John Handoll a kötet zárszavában. Az irányelv kodifikációs szerepe abban is megjelenik de Bruycker szerint, hogy számos helyen inkorporálja a korábbi európai bírósági esetjogot. Így például az álláskeresõkre vonatkozó szabályok között – igaz, kicsit „finomított formában” – az Antonissen-ítélet6 sorait olvashatjuk. A közrend, közbiztonság, közegészség indokán való korlátozásra vonatkozó szabályok között azonban már nemcsak a luxemburgi Bíróság, hanem az Emberi Jogok Európai Bíróságának (EJEB) ítéletei is közvetlenül felsejlenek.

Az irányelv újításait a szerzõ három csoportba gyûjti: az elsõ csoportba a személyek szabad mozgását megkönnyítõ rendelkezéseket sorolja: így elsõsorban a tartózkodási engedély rendszerének eltörlését, és helyette a bejelentkezés fakultatív, tagállamtól függõ bevezetését. Az irányelv újításainak második csoportjába azok az eszközök tartoznak, amelyek az uniós polgárok státuszának a fogadó tagállam állampolgárainak státuszához való közelítését célozzák, így a huzamos tartózkodási jog bevezetése és a szociális ellátásokhoz való jog érzékeny területének az irányelvben való megfogalmazása. A huzamos tartózkodási jog – mely az integráció egyik eszköze, és öt év tartózkodás után szerezhetõ meg – azt jelenti, hogy a személy tartózkodási joga nem köthetõ többé (gazdasági) kritériumokhoz (mint az elegendõ anyagi fedezet), jóval kiterjedtebb szociális ellátásokra van joga, és csak különösen súlyos közérdek alapozhatja meg a kiutasítását. A szociális ellátásokat illetõen de Bruycker – csakúgy, mint egy késõbbi tanulmányban Kay Heilbronner – három csoportra osztja a személyeket. A három hónapnál rövidebb ideig egy másik tagállamban tartózkodó személyeknek nincsen joguk semmilyen szociális ellátáshoz – hacsak nem munkavállalók. A három hónapnál hosszabb ideig egy másik tagállamban tartózkodó személyek fõ szabály szerint csak addig maradhatnak egy másik tagállamban, amíg „elegendõ anyagi fedezettel rendelkeznek” és „nem jelentenek indokolatlan terhet a fogadó tagállam számára”. Az irányelv szerint azonban a kiutasítási intézkedés nem le-

5 C-200/02. sz. ügyben 2004. október 19-én hozott ítélet (EBHT 2004., I-9925. o.) 6 C-292/89. sz. ügyben 1991. február 26-án hozott ítélet (EBHT 1991., I-745. o.)

130 het automatikus következménye annak, hogy az uniós polgár vagy családtagjai igénybe veszik a fogadó tagállam szociális segítségnyújtási rendszerét. És mit kell az „indokolatlan teher” alatt érteni? Az irányelv preambuluma ez esetben sokkal inkább az egyén személyes helyzetének vizsgálatát várja el a fogadó tagállam hatóságaitól, mint a fogadó tagállam társadalombiztosítási rendszere pénzügyi helyzetének figyelembevételét. Constança Urbano de Sousa írása a 2004/38 irányelv hozzátartozókra vonatkozó rendelkezéseit elemzi. Elõször is feleleveníti, hogy az uniós polgárt megilletõ szabad mozgás joga származékosan kiterjed annak házastársára, nyilvántartott élettársára, egyenes ági közvetlen leszármazóik, valamint felmenõ rokonaik egy meghatározott körére. A többi családtag szabad mozgása vonatkozásában a közösségi jog csak azt írja elõ a tagállamok számára, hogy meg kell könynyíteniük az õ mozgásukat. Az egynemû házasságok és élettársi kapcsolatok elismerésének problémáját illetõen de Sousa kifejti, hogy azok a tagállamok, ahol nem ismerik el az azonos nemûek közötti házasságok (tehát Spanyolországot, Hollandiát és Belgiumot kivéve az összes többi tagállam), nem kötelesek elismerni az ilyen kapcsolatokat, és mindazokat a jogokat megadni ezeknek a pároknak, mint amit a férfi és nõ között létrejött házasságok élveznek. Ez összhangban áll az EJEB joggyakorlatával is, amely szintén csak a férfi és nõ közötti házassághoz való jogot részesíti védelemben. Elspeth Guild témájuk szerint két csoportra osztja az uniós polgársággal kap-

EURÓPAI TÜKÖR 2008/3

· MÁRCIUS

csolatos ítéleteket. Az elsõ csoportba a szociális ellátásokkal kapcsolatos ügyek tartoznak, a második csoportba az uniós polgárok és harmadik állambeli családtagjaik tartózkodási jogával kapcsolatos ügyek, többek között a Baumbast-7 és Chen-ügy. A Bíróság eltérõen ítélte meg a különbözõ típusú ügyeket, Guild szerint ezáltal kinyitva Pandora szelencéjét. Míg a második típusba tartozó ügyek esetén jóval engedékenyebb magatartást tanúsított és kedvezõbb megoldásokat választott, addig az elsõ csoportot illetõen jóval szigorúbb ítéleteket hozott: diákok esetén a fogadó tagállam társadalmába való integrálódás, a munkavállalók tekintetében pedig a munkaerõpiachoz való kapcsolódás intenzitása alapján döntött úgy, hogy megilleti-e a személyt a kérdéses szociális ellátás. Az ügyek e két csoportjából kilóg a Garcia Avello ügy,8 mind témáját, mind pedig megoldásának logikáját tekintve. Az ügy egy Belgiumban született belga-spanyol kettõs állampolgárságú gyermek családnevének meghatározásával kapcsolatos. A belga szabályozás értelmében ugyanis kettõs állampolgárság esetén a gyermekre a belga névviselési szabályokat kell alkalmazni, így az apa vezetéknevét (Garcia Avello) vehette fel, és nem volt lehetõség arra, hogy a gyermek a spanyol szokásoknak és jognak megfelelõen az apa vezetéknevének elsõ elemébõl (Garcia) és az anya lánykori nevének elsõ elemébõl (Werner) képzett vezetéknevet viselje. A Bíróság ebben az ügyben azt a logikát alkalmazta, hogy bár a munkavállaló szülõk hosszú tartózkodásuk alatt – a munkaerõpiachoz való kapcsolódásuk által – megfelelõ módon integrálódtak a

7 C-413/99. sz. ügyben 2002. szeptember 17-én hozott ítélet (EBHT 2002., I-7091. o.) 8 C-148/02. sz. ügyben 2003. október 2-án hozott ítélet (EBHT 2003., I-11613. o.)

131

OLVASÓLÁMPA

fogadó tagállamban, ez az integráció azonban nem „börtönözheti be” õket. Megõrzik tehát a jogukat arra, hogy megtartsák a származási helyük identitását a tartózkodás idõtartamától függetlenül. Guild a továbbiakban az EU Alapjogi Chartájának a szociális ellátásokhoz és szociális biztonsághoz való jogát értelmezi egyrészt az EJEB ítéletei, másrészt az Elnökség magyarázatai fényében. A tanulmány e részének különös aktualitását az adja, hogy a reformszerzõdés a Szerzõdésekkel azonos rangra emelte a Chartát. Denis Martin tanulmánya az elõzõ írásokhoz képest további pontosításokkal szolgál az ítélkezési gyakorlatnak a személyek szabad mozgására gyakorolt hatása tekintetében. Rámutat egyrészt a már többször említett Sala-ítéletet megalapozó indokolás, valamint a késõbbi, hasonló ügyekben hozott ítéleteknek ezzel az ítélettel való ellentmondásaira. A híres ügy fõszereplõje egy spanyol állampolgár volt, aki 1968 óta Németországban tartózkodott, idõközben hol dolgozott, hol nem. 1993-ban gyermeknevelési segély folyósítását kérte, amelyet Bajorország azon az alapon utasított el, hogy a kérelmezõ 1984 óta nem rendelkezett tartózkodási engedéllyel. Mivel a korábbi ítélkezési gyakorlat értelmében a tartózkodási engedélynek csak deklaratív és bizonyítási jellegû értéke van, valójában nem ez keletkezteti a tartózkodási jogot, a Bíróság kimondta, hogy aki állandó jelleggel jogszerûen egy másik tagállam területén tartózkodik, az ratione personae a Szerzõdés uniós polgárságról szóló rendelkezéseinek alkalmazási körébe tartozik, és mint ilyen személyt, megilletik az EK-Szerzõdés által rájuk ruhá-

zott jogok – következésképpen joga van az EK (jelenlegi) 12. cikkében foglalt, megkülönböztetésmentes bánásmódra is. A Bíróság ezzel az ítéletével – melyet igazi „big-bang”-nek minõsít Martin – úgy tûnik, hogy lerombolta a személyek különbözõ csoportjai – munkavállalók, diákok, egyéni vállalkozók stb. – közötti kategorizálást, a másodlagos joggal ellentétesen értelmezve az elsõdleges jogot. A Bíróság felülemelkedett azon a korábbi ítélkezési gyakorlatán is, hogy egy tagállamnak a saját állampolgárai és más tagállamból érkezett állampolgárok közötti helyzete nem hasonlítható össze, mivel a saját állampolgárok tartózkodási joga nem kötõdik tartózkodási engedély kibocsátásához. Ez a megítélés azonban átmenetinek bizonyult, mert késõbb újra elõírta ezt (lásd például a Kaba 2. ítéletet9). A Sala-érvelésnek azonban újra teljes létjogosultsága lehet a 2004/38 irányelv azon rendelkezéseinek hatálybalépése óta, melyek a tartózkodási engedély rendszerét a tagállamok által fakultatívan alkalmazható bejelentési kötelezettséggel váltják fel. A Sala-ítéletet követõen más ítéleteiben a Bíróság már kevésbé volt „nagylelkû.” Martin úgy látja, hogy az uniós polgárok védelmének fokozása a munkavállalók, illetve a gazdaságilag aktív személyek védelmének gyengülésével járt együtt. A fentebb már idézett Akrichügyben ugyanis például a Bíróság végül arra a következtetésre jutott, hogy az uniós jog alapján nincsen tartózkodási joga az uniós polgár illegálisan bevándorolt házastársának. A Bíróság ezzel egyértelmûen lehatárolta a közösségi jog alkalmazhatóságának területét. Azonban, némiképp tompítva az ítélet súlyát és kö-

9 C-466/00. sz. ügyben 2003. március 6-án hozott ítélet (EBHT 2003., I-2219. o.).

132 vetkezményeit, a Bíróság végül visszautalt az Emberi Jogok Európai Egyezményére, mely családegyesítés címén esetleg jogot biztosíthat a személynek arra, hogy a fogadó tagállam területén maradhasson. Kay Hailbronner az uniós polgárság fogalomkörében helyezi el a személyek szabad mozgását. Rámutat a fogalom egyik jelentõs ellentmondására. Maga a koncepció egy dinamikus jellegû intézmény, ami abban nyilvánul meg, hogy az általa biztosított jogokat a tagállamok „rovására” adja, így fokozatosan csökkenti a hagyományos (nemzeti) állampolgárságból eredõ jogokat. Ezzel a dinamikus jelleggel azonban ellentétes a tagállamok törekvése, melyek kifejezetten kiegészítõ jelleggel ruházták fel az intézményt. Vitába szállnék azonban Hailbronner másik kijelentésével, miszerint az uniós polgárság koncepciójának dinamikus jellege magában a Szerzõdésben is korlátozva van, mivel másodlagos jog útján nem terjeszthetõ ki a tartalma. Éppen ellenkezõleg, az EK 22. cikk második bekezdése lehetõvé teszi azt, hogy a Tanács egyhangúan megerõsítse és kibõvítse az uniós polgárok jogait. Más kérdés – és ebben igazat adok Hailbronnernek –, hogy a kiegészítõ jelleget egyértelmûen alátámasztja az a tény, hogy a tagállami állampolgárság – és ezáltal közvetetten az uniós polgárság – megadására és visszavonására vonatkozó szabályokat a nemzeti alkotmányjogi szabályok határozzák meg, és nem uniós jogszabályok. Bár – a Bíróság szerint – az uniós polgárság a tagállamok állampolgárainak alapvetõ státusza, azonban nyilvánvalóan nincs a tagállami állampolgársággal megegyezõ szinten, sõt, még csak a szövetségi állam felé vezetõ lépésként sem érthetõ vagy értelmezhetõ, hanem

EURÓPAI TÜKÖR 2008/3

· MÁRCIUS

épp ellenkezõleg, csak kiegészítõ jelleggel bír. Vitába szállnék továbbá Hailbronner azon megállapításával is, hogy az uniós polgárság tagállami állampolgársághoz képest kiegészítõ jellegének deklarálása minden konfliktust elõre megold. Az európai letartóztatási parancsra vonatkozó kerethatározat esetét hozza fel ennek alátámasztására, mely Magyarországon is az Alkotmánybíróság elé került. Ez a kerethatározat pontosan az uniós polgárságra hivatkozik annak igazolására, hogy a tagállamok állampolgárai ne részesüljenek védelemben egy másik tagállamba való kiadatás esetén, holott a legtöbb uniós tagállamban a kiadatás elleni védelem a nemzeti állampolgárság egyik meghatározó eleme. Ezért az európai letartóztatási parancs átültetése több tagállamban (Németországban és Magyarországon) is problémát okozott, alkotmánymódosításra volt szükség. Ez éppen azt bizonyítja, hogy az uniós polgárság intézményének bevezetése és egy közösségi aktusban a rá történõ hivatkozás elhelyezése egyáltalán nem old fel elõre minden konfliktust. A Bíróság esetjoga alapján Hailbronner úgy látja, hogy az uniós polgárság „szociális állampolgárság”, mely eszközként szolgál a gazdaságilag aktív és nem aktív személyek közötti különbségtétel leküzdésére. A Bíróság ezen törekvése mintha szembemenne a másodlagos közösségi joggal, és meggyõzõ metodológia híján lenne, állapítja meg Martinhoz hasonlóan Hailbronner is, hiszen a 2004/38 irányelv továbbra is egyértelmûen fenntartja a személyek között gazdasági aktivitásuk alapján kialakított csoportokat. Hailbronner (sok más szerzõre hivatkozva) felveti: a megoldás az lehetne, ha az uniós polgárságot nem kapcsolnák a

OLVASÓLÁMPA

tagállami állampolgársághoz, és egy önálló – például az unió területén való tartózkodáshoz kötött – koncepciót alakítanánk ki, ez ugyanis lehetõvé tenné azt, hogy az EU területén legálisan tartózkodó harmadik államokbeli állampolgárok is megszerezhessék ezt a jogállást. A gyakorlatban, a tartózkodási jogot tekintve azonban ma már elmondható, hogy ezek a személyek az uniós polgárokhoz hasonló jogokat élveznek. Ezt a témát Kees Groenendijk elemzi, aki legalább ötféle viszonyt különböztet meg közöttük: 1. Állampolgárok és nem állampolgárok közötti különbségtétel. Ennek alapja a bevándorlási politika, melyet ma már a nemzetközi dokumentumokban garantált diszkrimináció tilalma és egyenlõ bánásmód elve határoz meg. 2. Állampolgárok és egy másik tagállamban tartózkodó uniós polgárok: az uniós polgárság bevezetése és a Bíróság Sala-ítélettel kezdõdõ esetjoga óta tovább csökkent e két kategória közötti különbségtétel, mára – a Bizottság szóhasználatával élve – „virtuálisan teljesen azonos bánásmódot élveznek.”10 A továbbra is fennálló különbségek több okra is visszavezethetõk, melyek közül kiemelendõ az, hogy az unió nem állam. 3. Egyes harmadik államok polgárai (third country nationals, TCN) és más TCN-ek közötti különbségtétel történhet a tartózkodás idõtartama, célja vagy a személy állampolgársága alapján. 4. A TCN-ek közötti különbségtétel faji vagy etnikai eredet alapján azonban a nemzetközi jog szerint tilos. 10 COM(2001)257 végleges, 2. és 3. o.

133 5. Bár az uniós polgárok és a huzamos tartózkodási joggal rendelkezõ TCN-ek helyzete fokozatosan közeledik egymáshoz, utóbbiak (legalább) három vonatkozásban még mindig kevesebb jogot élveznek, mint a más tagállamban tartózkodó uniós polgárok (választójog, közigazgatásban való munkavállalás és szociális ellátások). A TCN-ek közül egy kategóriát emelt ki és vizsgált részletesebben a szerzõ: a török állampolgárokat, akik több jogot élveznek a többi huzamos tartózkodási joggal rendelkezõ TCN-nél. Végezetül egy sorrendet is felállít a „közbensõ jogállású személyek” között, a „mi” (egy tagállam „otthon” tartózkodó állampolgárai) és az „õk” (egy uniós országban tartózkodó TCN) között. Rögtön a „mi” után következnek az uniós polgárok (ezen belül is a 2004-ben és 2007-ben csatlakozott országok állampolgárait megelõzik az EU-15 állampolgárai), majd utánuk a török állampolgárok. Õket követik a huzamos tartózkodási joggal rendelkezõ TCN-ek, és végül a más irányelvekben szereplõ TCN-ek, így a családtagok, a diákok, a menekültek. Groenendijk legvitathatóbb és -elgondolkodtatóbb állítása az, hogy az EK 12. cikkét, mely a diszkrimináció tilalmát fogalmazza meg, ma már nemcsak a tagállamok állampolgárainak viszonylatában kell értelmezni, hanem – amióta a bevándorláspolitika is a közösségi pillérbe került – ki kell terjeszteni az uniós polgárok és harmadik államok polgárainak viszonylatára is. Azonban, amint Hendell is rámutat, a Bíróság eddig mindig csak az uniós polgárok vonatkozásában alkalmazta ezt a cikket, és nehéz len-

134 ne e különleges jogállás meggyengítése nélkül kiterjeszteni a TCN-ekre is. A reformszerzõdés rendszertani elemzése pedig egyértelmûen megdönti ezt a feltevést, mivel az a diszkrimináció tilalmát az uniós polgárságra vonatkozó rendelkezésekkel azonos részben helyezte el, melynek címe „A megkülönböztetés tilalma és az uniós polgárság”. Groenendijk végezetül két korábbi félelmét minõsíti alaptalannak. Elõször is, az uniós polgárság bevezetésekor attól tartott, hogy az intézmény mindössze egy „üres kagylóhéj” lesz, tartalom nélkül. A Bíróság azonban biztosította, biztosítja az intézmény dinamizmusát. A szerzõ második félelme az volt, hogy az intézmény egy „európai erõdöt” hoz létre, a kizárás eszközéül szolgálhat a TCNekkel szemben. Ezt a félelmet alátámasztotta az EJEB egyik ítélete is, mely kimondta, hogy az uniós polgárság bevezetése az EU számára „további jogalap” az uniós polgárok és a TCN-ek közötti eltérõ bánásmód igazolására.11 Ennek ellenére ez a félelem is alaptalannak bizonyult, mivel az EU az utóbbi bõ egy évtizedben számos átmeneti kategóriát fejlesztett ki a bevándorlási politikában, csökkentve a távolságot az uniós polgárok és a TCN-ek között. Alapvetõen a tartózkodás ideje határozza meg a jogok mélységét – akár az uniós polgárokat vizsgáljuk, akár a TCN-eket. Nagy Boldizsár a 2004-es bõvítést követõ, a személyek szabad mozgásának

EURÓPAI TÜKÖR 2008/3

· MÁRCIUS

teljes liberalizációját korlátozó átmeneti idõszakról ír tanulmányában. Mivel a tanulmányt 2005-ben zárta le, így, sajnos, sok információ ma már nem hatályos. Hat szabálytípust (standard A–F) alakított ki, melyet hat irányban vizsgál. A standardok a következõk: a szabad mozgás teljes érvényesülése (nyilvántartási kötelezettséggel vagy anélkül); 2+3+2 éves átmeneti idõszak; viszonossági szabály alkalmazása; védintézkedés alkalmazása munkaerõpiac zavarai esetén; „12 hónapos” szabály alkalmazása; eltérés az EK 49. cikkétõl (szolgáltatásnyújtás szabadsága). A migráció hat iránya pedig a következõ: 1. Migráció Magyarországról az EU 15-be:12 az Egyesült Királyság, Írország és Svédország kezdettõl fogva megengedte a magyar munkavállalóknak a szabad mozgást. Hozzájuk csatlakozott 2006-ban Dánia, Finnország, Görögország, Hollandia, Olaszország, Portugália, Spanyolország, illetve 2007 végétõl Luxemburg; Ausztria és Németország még jelenleg is fenntartja a korlátozást. 2. Migráció Magyarországon kívüli más EU-8 államból13 az EU 15-be: alapvetõen kétoldalú egyezmények határozzák meg, hogy melyik standard alkalmazandó. 3. Migráció Magyarországról az EU 8-ba:14 mivel a statisztikai adatok

11 C v Belgium, 1996. augusztus 7., EJEB Határozatok Tára 915. o. 12 Ausztria, Belgium, Dánia, Egyesült Királyság, Finnország, Franciaország, Görögország, Hollandia, Írország, Luxemburg, Németország, Olaszország, Portugália, Spanyolország, Svédország. 13 Csehország, Észtország, Lengyelország, Lettország, Litvánia, Magyarország, Szlovákia, Szlovénia. Ciprus és Málta azért nem sorolható ide, mert rájuk semmilyen átmeneti intézkedést nem alkalmaztak, a csatlakozás idõpontjától kezdve érvényes rájuk a személyek szabad mozgása. 14 EU 8 + Ciprus és Málta.

OLVASÓLÁMPA

azt mutatják, hogy nagyon csekély számú az ilyen irányú migráció, az államok nem alkalmaznak védintézkedéseket egymással szemben (bár megtehetnék), a munkavállalókat azonban nyilvántartják, tehát engedélyt kell kérniük, amit automatikusan meg is kapnak. 4. Migráció az EU 15-bõl az EU 8-ba: a legtöbb új tagállam nem alkalmazott korlátozást a régi tagállamok munkavállalóival szemben; Magyarország és Lengyelország azonban a viszonossági szabályt alkalmazza. Ennek azonban inkább szimbolikus jelentõsége van, mivel meglehetõsen csekély az ilyen irány migráció. 5. Migráció az EU 8-ból Magyarországra: a bejelentési kötelezettséget leszámítva korlátlan munkavállalás.

135 6. Migráció az EU 15-bõl Magyarországra. A kötet zárszavát John Handoll írta, akinek saját bevallása szerint sem az volt a célja, hogy valamiféle „végsõ tanulságot” vonjon le, sokkal inkább az, hogy az eddig elhangzottakat saját megállapításaival egészítse ki. Így például, amint korábban már hivatkoztam rá, tõle tudhatjuk meg a Chen-ügy következményét, vagy azt, hogy lényegében egyetért Groenenedijkkel a huzamos ideje az EU területén tartózkodó TCN-ek kedvezõ bánásmódját illetõen. A tanulmánykötet elsõsorban nem arra koncentrál, hogy új információkat adjon a témáról, hanem inkább a meglévõket finomítja, árnyalja a különbözõ szerzõk látásmódjával, az olvasót is gondolkodásra, önálló vélemény kialakítására ösztönözve. ASZTALOS ZSÓFIA

136

EURÓPAI TÜKÖR 2008/3

· MÁRCIUS MONITOR

Szemelvények a nemzetközi sajtóból DER TAGESSPIEGEL Reformfáradtság

Bulgária és Románia egy éve tartoznak az EU-hoz, de a korrupcióval, illetve a jogrendszerrel kapcsolatos problémáik változatlanul léteznek – írja a berlini konzervatív napilap. Bulgária és Románia – többek várakozásával ellentétben már egy évvel elõbb – 2007. január 1-jén beléphetett az Európai Unióba. Az EU ezen sereghajtói fokozatos gazdasági fejlõdést is fel tudnak mutatni, reformlépéseket viszont alig tesznek. Így a körüllelkendezett csatlakozás után egy évvel nemcsak Brüsszelben, hanem az EU e két újoncánál is a kijózanodás állt be. „Miközben egyre jobban integrálódunk, miért határolódunk el mégis egyre inkább Európától?” – kérdezi a Sega címû bolgár lap, ugyanis az országban erõsen csökken az EU-val kapcsolatos optimizmus. „Erre csak egy magyarázat van: a közeledéssel megismerjük, mihez kell magunkat mérnünk – és azt is, hogy milyen messze is vagyunk attól.” A Cotidianul címû román lap értékelése szerint EU-tagságának elsõ évében Románia „paradox módon” inkább meszszebb került Európától. Az ország Európa számára elõbb „kuriózum” volt – késõbb csalódássá vált. Európa egy „szellemi tartás”. „A bukaresti politikusoktól viszont az értékalapú élet és gondolkodás teljesen idegen.” Mindenekelõtt a korrupció, illetve a szervezett bûnözés leküzdésével kapcso-

latosan az Európai Bizottság már a két ország belépését megelõzõen a hiánypótlás szükségességét állapította meg. A kritikusok eddig igazolva érezhetik magukat, hogy a két új tagországgal kapcsolatban a belépéshez szükséges érettség hiányát fogalmazták meg. Az EU-ba való belépése elõtt Románia még szorgalmazta a jogrendszerének az átalakítását. A reform lendülete azóta azonban láthatóan lelohadt. A csatlakozás után néhány hónappal Monica Macovei igazságügyminiszter – aki addig a reform garanciájának számított – csomagolni volt kénytelen. Úgy tûnik, hogy az államelnök, a kormány és az ellenzék között folyó tartós hatalmi harc minden erõt felemészt. A független igazságszolgáltatás ideáljától Románia láthatólag inkább távolodott. Laura Stefan – a „Jog tisztaságát védõ kezdeményezés” képviselõje – szerint a meglévõ törvények érvényesítéshez „hiányzik a politikai akarat”. Bulgáriában sem látszik elmozdulás a szervezett bûnözés elleni harc terén. Az elmúlt évek bérgyilkosságai, illetve a maffiavilágban lezajlott leszámolások mindmáig felderítetlenek. Az EU-csatlakozással Bulgáriában nem változott meg semmi – dohog Bojko Boriszov szófiai polgármester, aki a jobboldali ellenzéki Gerb párt vezetõje. Az ország eddig egyetlen belépési kritériumot se teljesített. Az Európai Bizottság júniusi országjelentésében kifogásolta ugyan a korrupciós bûnesetek alacsony büntetési tételeit, illetve egyes kulcspozícióban lévõ hivatalnokok önkényes leváltását, mégsem alkalmazta a lehetséges szankciókat (pél-

137

MONITOR

dául a fejlesztési pénzeszközök visszatartását). A konzekvenciák elmaradása „nem jó jel” – véli a Gandul címû bukaresti lap. „Ez a mi politikusaink számára felhívás arra, hogy ellazsálják a dolgokat.” Az EU-nak az új tagállamaival szemben alkalmazható szankciói azonban valóban korlátozottak. A két balkáni ország a neki járó fejlesztési pénzeknek eddig csak egy töredékét hívta le. Ezek megkurtítása így alig lenne hatásos, és a tényleges címzettek helyett inkább a gazdaságot és a közembereket érintené. Az a körülmény, hogy egyre több korrupciós botrány kerül napvilágra, „inkább pozitív, mint negatív”. Emil Cenkov – a szófiai Demokráciatudományi Központ független intézet korrupció-szakértõje – szerint ez annak a jele, hogy „az intézmények lassan mûködni kezdenek”. Õ nem akar az EU-mérlegrõl olyan sötét képet festeni, mint azt a hazai sajtó teszi. Az EU felõl jövõ nyomás „hasznos volt, és ma is az” – mondja a tudós. „A korrupt államügyészek és politikusok lemondása egyértelmûen az EU-hoz való csatlakozásnak tudható be”. www.tagesspiegel.de

LA LIBRE BELGIQUE Cigányság: erkölcsi kötelezettség – Elõítéletek, hiányosságok, nehézségek

A befolyásos francia nyelvû belga napilap egyazon számában Sabine Verhest újságíró két cikkben is foglalkozott a kisebbségek szociális-gazdasági helyzetével Európában. Az írásokat összefoglalva ismertetjük. Az elemzések a Rita Süssmuth német képviselõ asszony, korábbi Bundestag-el-

nök vezette szakértõi csoport jelentése nyomán láttak napvilágot. A szerzõ ezekben kiemeli, hogy az Európában élõ kisebbségek között a 8–15 milliósra becsült cigányság, illetve a gazdaságilag fejletlen országokból vagy háborús konfliktusok elõl menekülõ, körülbelül 20 millió bevándorló helyzete a leghátrányosabb. A kisebbségek, így a cigányság társadalmi beilleszkedését nagyban hátráltatják a munkavállalással összefüggõ nehézségek, amelyek mögött összetett tényezõk húzódnak meg – a szakképzettség hiánya, a diplomák elismerésével kapcsolatos nehézségek, a migránsok státusából eredõ akadályok stb. Így például az Egyesült Királyságban a bangladesi származásúak ötször olyan könnyen kerülnek az utcára, mint brit társaik. Ez az arány a magyarországi cigány származású munkavállalókra is igaz – állapítja meg a szerzõ. Ugyanakkor, utalva Süssmuth asszony véleményére, hozzáteszi: speciális intézkedésekkel a többszörösen hátrányos helyzet javítható. Így például Spanyolországban a munkavállalás könnyítésére bevezetett programmal, vagy Magyarországon az iskolai szegregációt megszüntetõ jogszabályokkal, illetve az EU Kohéziós Alapjából finanszírozott pályázatok beindításával kézzelfogható eredményeket lehetett elérni a cigányság beilleszkedésének elõsegítését illetõen. A továbbiakban a munkavállalás megkönnyítését javító intézkedések mellett az oktatásra kell a fõ hangsúlyt fektetni Európa-szerte, így Belgiumban is – állapítja meg. Különös tekintettel arra, hogy a román és a bolgár csatlakozást megelõzõen Belgiumban nyilvántartott, közel hétezer fõs, fõleg a nagyvárosokban koncentrálódó cigányság számára külön nehézséget jelent a Brüsszelre és környékére jellemzõ magas munkanélkü-

138

EURÓPAI TÜKÖR 2008/3

liségi arány, a többi kisebbségekkel, elsõsorban észak-afrikaiakkal szembeni versenyhelyzet kialakulása, illetve a belga oktatási rendszer felkészületlensége speciális helyzetük kezelésére. www.lalibre.be

LOS ANGELES TIMES Fiatal magyar zsidók vállalják identitásukat

Egy fiatal generáció a legkülönfélébb energiákat pumpálja a Párizs és Moszkva közti legnagyobb zsidó közösségbe – számol be olvasóinak Budapestrõl keltezett terjedelmes írásában az USA-szerte ismert kaliforniai lap munkatársnõje, Tracy Wilkinson. A cikket rövidítésekkel közöljük. Budapest hetedik kerületében, a Sirály kávézóban a levegõ füstös, az asztalok zsúfoltak fiatalokkal, kúl (menõ, cool) arcokkal – zsidókkal. Kortyolgatják a krémes kávét és a magyar merlot-t, színházról beszélgetnek és a Hanukát szervezik, amelyen a jazztõl a klezmerig mindenféle zene lesz, és a menóra újrahasznosított anyagokból készül. Egy másik este héber hiphop lesz a különlegesség, meg egy szenvedélyes vita az ország vezetõ értelmiségeivel. Vagy egy iráni film. Ez a központja a nem éppen hagyományos zsidó élet újjáéledésének, amely a legkülönfélébb energiákat pumpálja a Párizs és Moszkva közti legnagyobb zsidó közösségbe. A holokauszt, rémségeivel és a kommunizmus, steril ateizmusával már a múlté, a magyar zsidók egy új generációja vállalja és veszi föl újra zsidó identitását, tesz fel kérdéseket és vet fel

· MÁRCIUS

válaszokat, miközben nem mond le a sokszínûségrõl. Néhányan kommunizmusban felnõtt szüleiknek tanítják, hogyan válhatnak hívõvé. Azon állítás ellenére, miszerint Európa zsidó közösségei halottak vagy haldokolnak, legyengültek a kivándorlástól és fuldokolnak az antiszemitizmus állandó hullámaiban, Budapest mintegy százezer zsidó otthona. Több zsidó élte túl a második világháborút és maradt Magyarország körül, mint Közép-Európa többi részén összesen. Ma Magyarország fõvárosát nyüzsgõ zsinagógák, köztük a világ második legnagyobbja, zsidó iskolák, zsidó kiadványok, weblapok és blogok jellemzik. Robbanásszerûen nõtt a kávézók, éttermek és könyvesboltok száma az úgynevezett „zsidó háromszögben”, a város hetedik kerületének történelmi zsidónegyedében, amely újra reneszánszát éli. Élnek itt idõsebb ortodoxok, középkorú neológok (a judaizmusnak ez az ága Magyarországra jellemzõ) és világi zsidók ezrei minden korosztályból.

A tradíciók megtalálása

A korábbi szovjet blokkban általános jelenség, hogy a legtöbben megtapasztalják a hit újrafelfedezését. Mások alternatív utakat találnak a követésre, ha nem is a hit, de legalább néhány hagyomány követése jelenti a zsidó létet. És sérti õket az a komoly bürokrácia, amely korábban évekig intézte a zsidó ügyeket Magyarországon. (…) Schönberger Ádám, aki a múlt évben nyitotta meg a zegzugos, háromszintes Sirályt, találkozóhely szerepét szánta a helynek a hozzá hasonló zsidóknak. Az olyan fiatal zsidóknak, mint amilyen õ is, az öregekkel teli zsinagógák kevésbé von-

139

MONITOR

zók. „Megpróbálunk változtatni a dolgokon” – mondta a 27 éves Schönberger. „Feltettük a kérdést: ki a zsidó, és az mit jelent?” (…) „Alapvetõ oka a budapesti zsidó közösség létének, hogy egyre jobban virágzik és emelkedik a számuk” – mondta Edward Serotta, a bécsi központú Közép-Európai Kutatási és Dokumentációs Központ vezetõje, amely a zsidóság életének történeteit gyûjti össze a múlt századból. A második világháború alatt a magyar vidéki zsidóságot megsemmisítették, de sokan maradtak Budapesten, ahol jobban boldogultak, mint a környezõ országokban. A magyarországi kommunizmus is kevésbé volt elnyomó, mint más országokban, engedte mûködni például a szovjet blokk egyetlen rabbi szemináriumát. De sok zsidó csak a kommunizmus 1989-es bukása után fordult a vallásához, és a folyamatot leginkább a fiatalok kezdték. (…) Sok fiatal zsidó hitének újrafelfedezésében az izraeli látogatás segít, habár legtöbbjük nem marad ott. Schönberger, a Sirály vezetõje elmondta, élvezte az életet Izraelben, de akkor is azt érezte, hogy Magyarországhoz tartozik. „A legjobb, amit tehetek, hogy Magyarországon élek a teljes identitásommal. Itt teljes ember lehetek. Nem kell máshova mennem, hogy a zsidók életét éljem.”

A zsidóságról

Budapesten van a zsidó identitást elõsegítõ Ronald S. Lauder Alapítvány negyven európai iskolájából a legnagyobb. A Lauder Javne iskola Budapest nyugati külvárosában található, óvodások játsza-

nak a hóban a szünetben, míg a nagyobbak a hanukára készülõdnek. Az angol osztályban az ünneppel kapcsolatos szavakat tanulnak, mint például a „csoda”. Amikor 1990-ben megnyílt az iskola, Szeszler Anna igazgató a konyhájában tartotta az elsõ megbeszélést öt tanárral. Ma már hetven teljes- és részmunkaidõs tanár tanít, hatszáz diák jár oda óvodától a 12. évfolyamig, és a várólista hosszú. Zsidó tanulmányok és a héber nyelv szükséges a 9. évfolyamtól kezdve, de a diákok között vannak nem zsidók is. Az iskola a hagyományok „erõszakos” átadása helyett azt próbálja megértetni a gyerekekkel, hogyan tudják élvezni azokat, és meggyõzni õket, hogy ez a legjobb út, hogy vonzódjanak a zsidó léthez. „A következõ generációt már könynyebb lesz bevonni. Eltart egy ideig, de egyszerûen csinálni kell.” [email protected]

ÚJ MAGYAR SZÓ Határ menti program, európai támogatással

A romániai magyarok RMDSZ-hez közel álló országos napilapja a Ziarul Financiar bukaresti üzleti orgánumból átvéve ismertette olvasóival az unión belüli kétoldalú együttmûködés új lehetõségeit. Az Európai Bizottság elfogadta a Románia–Magyarország Határok feletti Együttmûködési Operacionális Programot a 2007 és 2013 közötti idõszakra, jelentette be Borbély László fejlesztési miniszter. (Romániában operacionális programnak neveznek minden olyan programot, pályázati kiírást, amelyet az EU-tagság

140 megszerzése után az Európai Bizottság jóváhagyásával indítanak. Létezik regionális, környezetvédelmi, halászati stb. operacionális program. – a szerk.) A programot Brüsszel december végén fogadta el, a támogatás összege pedig 275 millió euró. A hét év összköltségvetéséhez az EU 224 millió euróval járul hozzá a Régiófejlesztési Alapból, a két ország hozzájárulása körülbelül 51 millió euró. A pénzügyi támogatásokat prioritási tengelyek mentén adják a két ország közös projektjeire, amelyek összhangban vannak a két ország egyedi fejlesztésével, a többi operacionális programon belül. A programot a Magyar Fejlesztési Ügynökség keretében a Magyarország– Románia Programmenedzsmenti Hatóság dolgozta ki, együtt a romániai Fejlesztési, Középítkezési és Lakásügyi Minisztériummal, valamint a két ország központi és helyi hatóságainak bevonásával. A terv kidolgozásában regionális partnerek, az üzleti élet képviselõi, valamint civil szervezetek segítettek. A terv stratégiai célja a határ két oldalán elterülõ térségek különbözõ szervezetei, közösségei közötti együttmûködés erõsítése a versenyképesség közös kihasználása érdekében, valamint a határ menti vidékek egyensúlyos fejlesztése. Azt remélik, hogy a program eredményeképpen nõ a két ország közös határvidékének gazdasági vonzereje, új munkahelyek jönnek létre, és megteremtõdnek a társadalmi és gazdasági egyenletes fejlõdés feltételei. A Magyarország–Románia Programot közös menedzsmentrendszerben kezeli majd a két ország, ezt a magyar fél koordinálja a román fél segítségével, a Közös Technikai Titkárság (Budapesten és Békéscsabán) támogatásával, valamint a

EURÓPAI TÜKÖR 2008/3

· MÁRCIUS

nagyváradi Info Point bevonásával. Az elsõ projektlicitet 2008 elsõ negyedévében hirdetik meg. www.maszol.ro

SOL Portugál film Budapestrõl – Rióból

Rio de Janeiróban elkezdték forgatni a „Budapest” címû filmet, Chico Buarque azonos címû regénye alapján, portugál koprodukcióban és színészekkel, Walter Carvalho brazil rendezõvel. A körülbelül hárommillió eurós költségvetésû film koprodukcióban készül Brazília (Nexus), Magyarország (Eurofilm) és Portugália között, a producer a portugál Leonel Vieira Stopline films nevû cége. A forgatás az elkövetkezõ nyolc hétben Rio de Janeiróban és Budapesten zajlik, a szereplõk között lesz Giovanna Antoneli, Leonardo Medeiros, Ivo Canelas és Nicolau Breyner. A portugál producer szerint Ivo Canelas a forgatás elsõ szakaszára utazott Brazíliába, míg Nicolau Breyner – aki jelenleg elsõ filmjét, A szerzõdést forgatja – csak Budapesten csatlakozik a többiekhez. Chico Buarque történetét Rita Buzzar, a brazil Nexus cég producere adaptálta filmre. A rendezõ Walter Carvalho, a Central do Brasil és a Carandiru filmek operatõre. A Stopline films-szel kötött megállapodás alapján, a film utómunkálatait még az idén portugál stúdiókban végzik, a bemutatót csak 2009-re tervezik. A Budapest a brazil énekes-zenész és író, Chico Buarque harmadik regénye. A történet középpontjában José Costa író áll, aki – útban hazafelé, Brazíliába – egy bombariadó miatt kénytelen leszállni Budapesten. Az író beleszeret a ma-

141

MONITOR

gyarok nyelvébe, majd Rio de Janeiróba visszatérve tönkrement házasság és egy olyan élet vár rá, amellyel már nem tud azonosulni. www.sol.sapo.pt

LA REPUBBLICA Tocai vagy Friulano: a bor küzdelme, amely elvesztette a nevét

A nagypéldányszámú olasz napilap vezércikkben számolt be arról a trieszti találkozóról, amelyet azzal a nem titkolt céllal kezdeményezett helyi bortermelõknél az olasz földmûvelésügyi miniszter, hogy pont kerüljön az évek óta húzódó olaszmagyar névvitára. Az Európai Bíróság – mint emlékezetes – helybenhagyta, hogy 2007. március 31-tõl a „Tokaj” megnevezést csak a tokaji borvidéken elõállított borokra lehet alkalmazni. Licia Granello cikkét tömörítve ismertetjük. A lap leszögezi: „Tokaj évszázadok óta a magyaroké.” Mint emlékezetes, 2006 májusában nyilatkozott elõször az Európai Bíróság a magyar-olasz névvita ügyében. Ítéletében helybenhagyta, hogy 2007. március 31-tõl a Tokaj megnevezést csak a tokaji borvidéken elõállított borokra lehet alkalmazni. Olaszországban – de máshol is – vannak olyan szõlõfajták, amelyek nevében megtalálható a „Tocai” szó, vagy annak változatai. Vagyis ezek a szõlõfajták nevükben utalnak egy védett magyar földrajzi megjelölésre. A vita arra irányult és irányul, hogy az olasz bortermelõk ezt az elnevezést használhatják-e vagy sem. Magyarország és az EU kötött egy megállapodást, amelyben az unió lemondott errõl a használati jogról. Tehát elismerte azt, hogy 2007. március vége után ezt a

nevet olasz termelõk nem használhatják, ezt azonban az olasz termelõk kétségbe vonták. Az ügy az Európai Bíróság elé került, amely megerõsítette, hogy a megállapodás alapján e határidõ után valóban nem lehet feltüntetni palackokon a tokajihoz hasonló nevû szõlõfajtákat. A szerzõ rövid történeti áttekintés után beszámol az érintett olasz bortermelõk döntésérõl, amelynek értelmében a híres „Tocai” nevû fehérborukat „Friulano” névre keresztelték át. Azonban Friuli Venezia Giulia tartomány hozzájárult ahhoz, hogy a borászok az olasz piacon a „Tocai friulano” nevet továbbra is használhassák, míg csak a külföldön értékesített palackokra kerül kizárólag a „Friulano” felirat. Granello szerint Paolo De Castro miniszter azért utazik az északkeleti tartományba, hogy egyszersmind egyértelmûvé tegye a még vonakodó olaszok elõtt: visszavonhatatlan döntés született, múlt év március 31-tõl Friulano feliratú címkékkel kell ellátni az Itáliából származó palackokat. A szerzõ továbbá azt is hangsúlyozza, furcsa döntés volna olasz részrõl nem tiszteletben tartani az uniós határozatot, amikor Olaszország a magyarokéhoz hasonló elvek alapján szeretné több esetben megjelölések, illetve megnevezések kizárólagosságát érvényesíteni (Parmezán). A másik oldalról azért sem érthetõ az olasz bortermelõk hozzáállása, mert az elmúlt kilenc hónapban a „Tocai” termelésének beszüntetésérõl terjengõ rémhíreknek köszönhetõen, a „Friulano” soha nem látott keresletnek örvend. * Ugyancsak a La Repubblica hasábjain, hasonló témában jelent meg Carlo Petrini Legyünk tisztelettel magunk és mások iránt címû írása. A szerzõ véleménye sze-

142 rint tipikusan olasz gyakorlatnak lehetünk tanúi az olasz-magyar névvita esetében: „Készek vagyunk keményen kiállni bizonyos bennünket megilletõ jogokért, azonban amikor ezek másokat illetnek, akkor már merõben más mércét alkalmazunk.” Ezekben az idõkben, amikor az elnevezések, illetve a megjelölések a területiség elvén válnak egy nemzet kiváltságává, felújítani az olasz-magyar névvitát, több okból sem lenne szerencsés, és jogi, illetve erkölcsi vereséget

EURÓPAI TÜKÖR 2008/3

· MÁRCIUS

vonna maga után”. „Már századok óta a magyaroké Tokaj és a tokaji borvidék, ez elég kell legyen ahhoz, hogy különösebb fájdalom és sérelem nélkül lemondhassunk errõl a megjelölésrõl. Tegyük ezt az európai elvek, a jóhiszemûség jegyében. Ürítem poharam a ’Friulano’-ra, és arra kérem Riccardo Illy tartományi elnököt, õ is ezt tegye, és nemzetközi porondon is ezt a megnevezést támogassa” – húzta alá a szerzõ. www.repubblica.it

143

SUMMARIES

SUMMARIES LÁSZLÓ TRÓCSÁNYI NATIONAL SOVEREIGNTY AND EUROPEAN INTEGRATION Political transition rendered possibility again to discuss about national sovereignty. Withdrawal from the Soviet military and economic zone was supposed to get back right for self determination. In the 18th year after the political transition, subsequent to the NATO and EU accession the question is still up-to-date: what’s the meaning of national sovereignty in today’s Europe. The study examines the question of national sovereignty exclusively from the aspect of European integration.

GÁBOR EGRY ETHNIC MINORITY POLICY AND CHANGING EUROPEAN DIMENSIONS COMMUNITY-BUILDING AND IDENTITY POLICIES I PART The study is trying to identify, determine and analyse a problem which seems to get lost as a consequence of EU accession and parallelism of policy concerning the Hungarian ethnic minorities, after the political transition. The study examines the effect of the changing of European community on minority policy. As a start the author supposes that “national reintegration” policy means building of new communities, within integration frames that are wider than before.

MIKLÓS PÉK BULGARIA 2007 – THE FIRST YEAR BALANCE OF THE MEMBERSHIP IN THE EU. THE FACTS IN THE BACKGROUND OF THE ECONOMIC ACHIEVEMENTS AND THE PUBLIC OPINION DATA Bulgaria’s transition to democracy and market economy was one of the most difficult in Eastern Europe. This country is striving now to boost very low standards of living, especially after it joined the EU an year ago. The public opinion investigations are showing the increasing interest of the society in the ways of modernization of so called „poor” countries of the EU, like Irland, Portugal and Greece. The investigations are revealing the great concerns for the high levels of corruption and organized crime-the main points of rebuke in the last EU reports for Bulgaria. Most of the Bulgarians have in mind the inevitable influence of the global financial system and the natural recources on the difficult development of their country. The social opinion, that marks the lack of greater achievements is based on the weakening dollar and high prices of gaz and oil, and the threads of the Global warming. It is evident for the people, that the growth of the Bulgarian economy is depending on the money transfers of the BG emigration in West Europe, USA and Canada. – more than 7 % of the GDP. The reports from the World Banks and IMF are praising the country for the last year of reforms, that have a positive effect on the domestic business, but warned the government to keep a firm hold on the fiscal reins to avoid driving it up. The world intstitutions sounded strong possible long-term consequences of the country’s slow rate of productivity growth.

144

EURÓPAI TÜKÖR 2008/3

· MÁRCIUS

ZOLTÁN EGYHÁZY HUNGARY’S EU INTEGRATION FROM THE VIEW-POINT OF TRANSPORT New, dynamic strategy and a capability to proactively adjust to the political and economic environment is also a need with the development of the transport networks, posed by and after the change of the regime in 1989, and likewise after the accession to the European Union. While developing transport networks, merely considering the current traffic input is no longer satisfactory; much sooner, the regional and economic development issues shall be taken into account. In the same time, the process of transport network development is highly influenced by the heritage of the existent network, as well as the socio-political circumstances earned from historical events. In order to cope with the requirements of the newly posed circumstances, wide-ranging, open minded, in one word, complex thinking is needed. To this new approach and way of thinking, Hungary’s accession to the Schengen Area yields outstanding significance.

ÁGNES JUHÁSZ THE REGIONAL DIMENSION OF THE STATE AIDS Regulation of State aid is a special area of the European Union’s competition policy. The EC Treaty declares the general prohibition of State aid, but there is some category of the State aid which is compatible with the Treaty if it fulfils certain conditions. One of these categories is the national regional aid. In my study I review the regulation of this type of State aid, concentrating on questions such as who can be a beneficiary, what sort of activities are eligible, how much the aid intensity is. In the second half of this study I bring out some regional aid map from deliberately chosen countries like Germany, Spain, the Slovak Republic and, of course, Hungary. Than I analyze in details the connection existing between the regional state aid and some other horizontal state aid categories.

ZSÓFIA LENDVAI–ANNAMÁRIA TÓTH THE DIRECTIVE ON SERVICES IN THE INTERNAL MARKET The Directive on services in the internal market was drafted by the European Commission with the aim to create a single market for services within the European Union by removing legal and administrative barriers to the development of service activities between the Member States. The Directive guarantees service providers more legal certainty if they want to exercise two fundamental freedoms (freedom of establishment and freedom to provide services) enshrined in the EC Treaty. The directive aims to abolish regulations of individual Member States concerning services unless these regulations are non-discriminatory, objectively justified on the grounds of public interest and proportionate. The draft directive, also referred to as the Bolkensteindirective was harshly criticised by different political groups and non-governmental organisations. As a result of this the directive was substantially amended and was finally adopted on 12 December 2006 with a three year implementation period. The article focuses on the adoption and on the most important provisions of the directive.

SUMMARIES

145

SÁNDOR SZABÓ COOPERATION BETWEEN THE PRESIDENCY OF THE COUNCIL OF THE EUROPEAN UNION AND THE GENERAL SECRETARIAT OF THE COUNCIL The article analyzes the cooperation between the Presidency of the Council of the European Union and the General Secretariat of the Council. It clarifies the relevant legal bases and issues, in particular with a view to the changes introduced by the recently signed Lisbon Treaty, and informs about the role and functions of the General Secretariat. It demonstrates the cooperation in its two distinct phases: the preparatory phase and the actual Presidency period and describes as a conclusion the basic roles of the Presidency and the conditions of its success.

JÓZSEF KIS-BENEDEK TENDENCIES OF WORLD POLITICS IN 2008 WITH SPECIAL RESPECT TO THE FIGHT AGAINST TERRORISM In 2008 the next global tendencies continue to show up as influences of security: climate change, demographic changes, proliferation of mass destruction weapons, asymmetric struggles, strengthening of non-state facts, as well as fight for energymarket. Fight against terrorism demands lots of unified actions and intensive cooperation. The author is trying to sum up the main political motivations and relationships which mostly influence the world politics and the fight against terrorism in 2008.

DÁNIEL HEGEDŰS COMPLEMENTER OR REDUNDANT STRUCTURES ON THE FIELD OF THE EUROPEAN REGULATION OF TERRITORIAL COOPERATION? II. The first part of this study dealt with the analysis of the Euroregional Co-operation Grouping, which was elaborated to increase the efficiency of territorial co-operations under the Aegis of Council of Europe, in comparison with the existing EGTC-structure of the European Union. This second part presents the historical background of the international legislation process, the steps, which were made in the last time in Hungary to implement the EGTC regulation and it will consist the analysis, what added values and possibilities can this structure carry to provide the special Hungarian interests.

146

EURÓPAI TÜKÖR 2008/3

· MÁRCIUS

CONTENTS LÁSZLÓ TRÓCSÁNYI: National Sovereignty and European Integration . . . . . . . . 3 GÁBOR EGRY: Ethnic Minority Policy and Changing European Dimensions. Community-Building and Identity Policies I part . . . . . . . . . . . . . . . . . 13 MIKLÓS PÉK: Bulgaria 2007 – The First Year Balance of the Membership in the EU. The Facts in the Background of the Economic Achievements and the Public Opinion Data . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 27 ZOLTÁN EGYHÁZY: Hungary’s EU Integration from the View-Point of Transport . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 36 ÁGNES JUHÁSZ: The Regional Dimension of the State Aids. . . . . . . . . . . . . . 47 ZSÓFIA LENDVAI–ANNAMÁRIA TÓTH: The Directive on Services in the Internal Market . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 63 Hungarian EU Presidency, 2011 SÁNDOR SZABÓ: Cooperation between the Presidency of the Council of the European Union and the General Secretariat of the Council . . . . 81 European Security and Defence Policy JÓZSEF KIS-BENEDEK: Tendencies of World Politics in 2008 with Special Respect to the Fight Against Terrorism . . . . . . . . . . . . . . . . . 88 Review DÁNIEL HEGEDÛS: Complementer or Redundant Structures on the Field of the European Regulation of Territorial Cooperation? II. . . . . . . . . . 97 Current affairs in the EU Office for Foreign Relations of the Hungarian National Assembly KATALIN SZALÓKI: More, More, More – That’s Not Enought… 20-20 By 2020 – Communication of the European Commission on Europe’s Climate Change Opportunity . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 108 Hungarian Central Statistical Office ZSUZSA LEHEL DEMÉNYNÉ: Public Security in the European Union . . . . . . . 116 Book review Carlier, Jean-Yves–Guild, Elspeth (szerk.): L’avenir de la libre circulation des personnes dans l’UE – The Future of Free Movement of Persons in the EU (Zsófia Asztalos) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 127 Monitor . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 136 English summaries . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 143

147

SUMMARIES

CONTRIBUTORS TO THIS VOLUME LÁSZLÓ TRÓCSÁNYI

university professor, Constitutional Court Judge

GÁBOR EGRY

historian, PhD, the head of Nation-concepts and Integration Search Team of Institute of Political History

MIKLÓS PÉK

senior adviser at the Department Europe II., Ministry of Foreign Affairs, Hungary

ZOLTÁN EGYHÁZY

senior directorial adviser, Transport Development Intermediate Body

ÁGNES JUHÁSZ

PhD student, University of Miskolc, Faculty of Law, Department of European Law and Private International Law

ZSÓFIA LENDVAI

graduated in 1998 from the Faculty of Law of Eötvös University, Budapest, and finished her PhD in 2003 at the University of Hanover in Germany; after that she had worked for three years in the Department for EU Law at the Hungarian Ministry of Justice; now she is working as Deputy Head of the Intellectual Property Law Department at Gedeon Richter Plc.

ANNAMÁRIA TÓTH

graduated in 2003 from the Faculty of Law of the University of Szeged; since then she works in the Ministry of Justice in the Department for EU Law, her main fields of activity are the free movement of people and services and competition law

SÁNDOR SZABÓ

Director, General Secretariat of the Council of the European Union

JÓZSEF KIS-BENEDEK

retired colonel

DÁNIEL HEGEDÛS

assistant lecturer at the Eötvös Loránd University, PhD student, research fellow by the Public Foundation for European Comparative Minority Research

KATALIN SZALÓKI

advisor of the EU Department, Office for Foreign Relations, Hungarian National Assembly, PhD student, Corvinus University

ZSUZSA LEHEL DEMÉNYNÉ

counsellor of Hungarian Central Statistical Office Dissemination Department

ZSÓFIA ASZTALOS

assistant lecturer, University of Miskolc, Faculty of Law, Department of European Law and Private International Law

E SZÁMUNK SZERZŐI TRÓCSÁNYI LÁSZLÓ

egyetemi tanár, alkotmánybíró

EGRY GÁBOR

történész, PhD; a Politikatörténeti Intézet Nemzetfelfogások és integráció kutatócsoportjának vezetõje

PÉK MIKLÓS

a Külügyminisztérium szakmai fõtanácsadója

EGYHÁZY ZOLTÁN

igazgatói szaktanácsadó, Közlekedésfejlesztési Integrált Közremûködõ Szervezet

JUHÁSZ ÁGNES

PhD-hallgató, Miskolci Egyetem, Állam- és Jogtudományi Kar, Európajogi és Nemzetközi Magánjogi tanszék

LENDVAI ZSÓFIA

1998-ban végzett az ELTE Állam- és Jogtudományi Karán, 2003-ban védte meg PhD-dolgozatát a Hannoveri Egyetemen, Németországban; ezután három évig volt az Igazságügyi Minisztérium Európai Uniós Jogi Fõosztályának munkatársa, jelenleg a Richter Gedeon Rt. Iparjogvédelmi osztályának osztályvezetõ-helyettese

TÓTH ANNAMÁRIA

2003-ban végzett a Szegedi Tudományegyetem Államés Jogtudományi Karán; 2003 októbere óta az Igazságügyi Minisztérium Európai Uniós Jogi Fõosztályának munkatársa, fõbb területei a személyek és szolgáltatások szabad áramlása, illetve a versenyjog

SZABÓ SÁNDOR

az Európai Unió Tanácsa Fõtitkárságának igazgatója

KIS-BENEDEK JÓZSEF

nyugalmazott ezredes

HEGEDÛS DÁNIEL

tanársegéd, PhD-hallgató, az Európai Összehasonlító Kisebbségkutatások Közalapítvány kutatója

SZALÓKI KATALIN

az Országgyûlés Külügyi Hivatala EU Fõosztályának munkatársa, PhD-hallgató, Budapesti Corvinus Egyetem, nemzetközi kapcsolatok doktori iskola

DEMÉNYNÉ LEHEL ZSUZSA

a KSH Tájékoztatási fõosztályának tanácsadója

ASZTALOS ZSÓFIA

Miskolci Egyetem Állam- és Jogtudományi Kar, Európajogi és nemzetközi magánjogi tanszék, tanársegéd