EURÓPAI TÜKÖR A KORMÁNYZATI STRATÉGIAI ELEMZÔ KÖZPONT FOLYÓIRATA

EURÓPAI TÜKÖR A KORMÁNYZATI STRATÉGIAI ELEMZÔ KÖZPONT FOLYÓIRATA

A TARTALOMBÓL: ■ A lapok már ki vannak osztva – interjú Balogh Andrással ■ Törzsök Erika: Kiszabadulva a félelem fogságából ■ Vastagh Pál: Magyar alkotmányfejlôdés az európai uniós csatlakozást követôen ■ Andreas Oplatka: Svájc különleges esete az Európai Unióval ■ Borsi-Kálmán Béla: Románia és a magyarromán viszony a történelem tükrében

IX. ÉVF. 4–5. SZÁM

2004. JÚLIUS–AUGUSZTUS

EURÓPAI TÜKÖR A Miniszterelnöki Hivatal Kormányzati Stratégiai Elemzô Központ folyóirata

Felelôs kiadó:

Szeredi Péter

A szerkesztôbizottság elnöke: A szerkesztôbizottság tagjai:

Palánkai Tibor Bagó Eszter, Balázs Péter, Balogh András, Barabás Miklós, Bod Péter Ákos, Erdei Tamás, Hefter József, Horváth Gyula, Hörcsik Richárd, Inotai András, Kádár Béla, Kassai Róbert, Kazatsay Zoltán, Levendel Ádám, Lôrincz Lajos, Nyers Rezsô, Orbán István, Somogyvári István, Szekeres Imre, Szent-Iványi István, Török Ádám, Vajda László, Vargha Ágnes

Fôszerkesztô: Lapszerkesztô: Lapigazgató: Rovatszerkesztôk: Szerkesztôk: Mûszaki szerkesztô: Szerkesztôségi titkárok:

Forgács Imre Hovanyecz László Bulyovszky Csilla Fazekas Judit, Becsky Róbert Asztalos Zsófia, Farkas József György Lányi György Galambos Zsuzsa, Horváthné Stramszky Márta

A szerkesztôség címe:

MEH Európai Integrációs Iroda, 1055 Budapest, Kossuth tér 4. Tel.: 441-3380 Fax: 441-3394

Az Európai Tükör megjelent számai letölthetô formátumban megtalálhatók a www.stratek.hu honlapon. A kiadványcsalád borítón látható emblémája Szutor Zsolt alkotása. Nyomás és elôkészítés: Visit Nyomda és Stúdió ISSN 1416-6151

EURÓPAI TÜKÖR 2004/4–5.

Tartalom „Egyesíted szellemeddel...” – Megszületett az Európai Alkotmány létrehozásáról szóló Szerzôdés ............................................................................ 3 A lapok már ki vannak osztva – interjú BALOGH ANDRÁS történésszel a nemzeti, az uniós és a transzatlanti érdekekrôl .................................................. 6 TÖRZSÖK ERIKA: Kiszabadulva a félelem fogságából ................................................... 16 VASTAGH PÁL: Magyar alkotmányfejlôdés az európai uniós csatlakozást követôen ....................................................................................... 28 FORGÁCS IMRE: Integrációs feladatok a magyar közigazgatásban ................................. 36 FUTÓ PÉTER–FLEISCHER TAMÁS: A közpolitikákra ható EU-integrációs mechanizmusok – a hulladékgazdálkodás példáján ............................................... 61 ANDREAS OPLATKA: Svájc különleges esete az Európai Unióval .................................... 88 VARGA GYULA: Érett-e mezôgazdaságunk az integrációra? .......................................... 98 Szemle NYIKOS LÁSZLÓ: A közpénzek ellenôrzésének jogi szabályozása a balti országokban és Szlovéniában .......................................................................... 104 BORSI-KÁLMÁN BÉLA: Románia és a magyar-román viszony a történelem tükrében (geopolitikai vázlat) ....................................................... 121 BENEDEK TAMÁS: Fennmaradni és fejlôdni az egyesült piacon .................................... 134 SZENTGYÖRGYI N. JÓZSEF: A külügyérek színeváltozásai .......................................... 146 Uniós aktualitások EP-választások, 2004 .............................................................................................. 160

Külügyminisztérium GYÖRKÖS PÉTER: Politikai megállapodás az Alkotmányos Szerzôdésrôl – az ír Elnökség mérlege .................................................................................. 166 Központi Statisztikai Hivatal NÉMETH ESZTER: EU-csatlakozás a statisztikák tükrében ......................................... 171 Olvasólámpa Paul Cassia: L’access des personnes physiques et morales au juge de la legité des actes communautaire ............................................................... 178 Štefan Markuš: Mad'ari pod lupou (Magyarok nagyító alatt) ........................................ 180 Monitor ................................................................................................................ 184 English Summaries................................................................................................. 194

3

„Egyesíted szellemeddel…” Megszületett az Európai Alkotmány létrehozásáról szóló Szerzôdés Minden államnak, kicsinek és nagynak, az évezredes múlttal rendelkezôknek és a nemrég születetteknek is szükségük van olyan jelképekre, szimbólumokra, amelyek a közösen vállalt értékekrôl, a közös jövôbe vetett hitrôl szólnak. Az Egyesült Államok mai nagyhatalmi státusa szinte már elfeledteti velünk, hogy például a XVIII. század végén megszületett államközösség milyen törékeny is volt a kezdetekben, s hogy az „alapító atyák” miként törekedtek megtalálni egy születô nemzet egyszerû, de mégis magasztos jelképeit. Ilyenek voltak a csillagos-sávos lobogó, az elnöki intézmény, a „Függetlenségi Nyilatkozat”, s késôbb a szövetségi Alkotmány. Thomas Jefferson, az Egyesült Államok harmadik elnöke, s az Alkotmány egyik „fôkonstruktôre” maga nagy csodálója volt a francia forradalomnak és egyúttal mély tisztelôje is a köztársasági eszméknek. Így nem meglepô, hogy a mintát és a mértéket is sok tekintetben Európától vették az új világ megteremtéséhez. Mindezt tudjuk a történelemkönyvekbôl. Azt talán már kevésbé, hogy valószínûleg a legendás csillagokat is Európából „importálták” a nemzeti lobogó számára. A függetlenség kikiáltása után ugyanis az USA hivatalos zászlaja a most is használt piros-fehér csíkokból és a bal felsô sarokban, kör alakban elrendezett 13 csillagból állt, ezzel is utalva az államközösséget létrehozó tagállamokra. A jelkép egyes szakértôk szerint valójában az ókori Görögországból származik, ahol a kék alapon kör alakban elrendezett 12 arany csillag a tökéletesség és az égbolt szép szimbóluma volt. Az európai civilizáció ezen – évezredeken és, mint látjuk, földrészeken is átívelô – mozgósító erejû tradícióira az Európai Alkotmányszerzôdés bevezetô sorai is utalnak. Felidézik Európa kulturális, vallási és humanista örökségét, az egyének sérthetetlen és elidegeníthetetlen jogait, valamint a demokrácia, az egyenlôség, a szabadság és a törvények tiszteletét. Az Alkotmány egyik legfontosabb üzenete, hogy az általa felsorolt értékek, melyek a görög és a római civilizációban, a felvilágosodásban gyökereznek, tovább élnek Európa emberközpontúságában. Tudjuk, az értékek, eszmények akár csak közelítése is mindig kemény harcok árán volt lehetséges a történelem egyegy „jó” korszakában. Napjaink egyik nagy sorskérdése talán éppen az, hogy a globális gazdaság által kínált, látszólag korlátlan lehetôségek mellett, a közélet demokratizmusa és a szolidaritás is formálja-e majd Európa polgárainak jövôjét? Az európai integráció második világháború utáni fejlôdése egy új, korábban soha nem tapasztalt, békés fejezetet nyitott Európa háborúkkal terhes történelmében. A tagállamok – a gazdasági együttmûködés stratégiai elônyeit belátva – évtizedekben mérhetô aprómunkával teremtették meg az egységes belsô piacot és a közös európai valutát. A kilencvenes évektôl fokozatosan kialakították a bel- és igazságügyi

4

EURÓPAI TÜKÖR 2004/4—5 • JÚLIUS—AUGUSZTUS

együttmûködés kereteit, s ma már realitás az európai kül- és biztonságpolitika is, ami a transzatlanti együttmûködés révén képes a földrész biztonságát garantálni. Mindezt persze sok-sok vita, nemritkán veszekedés kísérte, de az elmúlt öt évtized arról is szólt, hogy végül is minden esetben sikerült/sikerül kompromisszumokat találni a nemzeti és a „nemzetek feletti” érdekek között. Természetesen a kompromisszumoknak is ára volt. Mindenekelôtt az, hogy ha idônként az érintettek nem is tudtak megegyezni a fontos „nagypolitikai” kérdésekben, azért a szabályozás technikai részleteirôl, vagy a végrehajtással megbízott „munkacsoportok” összetételérôl többnyire kialakult az egyetértés. Ez valóban bonyolulttá tette a jogrendszert, az egyes intézmények közötti együttmûködést, s az európai átlagpolgár joggal panaszkodott, s panaszkodik ma is arról, hogy nem képes átlátni, még kevésbé ellenôrizni a brüsszeli döntéshozók mûködését. Innen ered a „demokrácia deficit” mind gyakoribb felemlegetése, s az a félelem is, hogy a „föderális Európa” tulajdonképpen egy „európai szuperállam” trójai falova lehet, amely végsô soron a tagállamok nemzeti szuverenitását és kulturális értékeit is veszélyezteti. Így az Alkotmánytervezet elôkészítésével megbízott Európai Konvent tulajdonképpen egy – az integráció történetében példa nélküli – feladattal szembesült, s ez magyarázza sajátos, „alkotmányozó nemzetgyûlés”-i szerepét is. Az újonnan csatlakozókat is egyesítô tanácskozás számára az alapkérdés tulajdonképpen az volt, hogyan lehetséges megôrizni, de egyúttal tovább is építeni a sok tekintetben átalakuló Közösség jogi és intézményi kereteit? Ne feledjük, hogy az ún. közösségi modell eredetileg csupán hat tagállam szén- és acélipari együttmûködését szolgálta. Az új évezredben viszont ennek az – alapjaiban nem sokat változott – intézményrendszernek már huszonöt, igen eltérô fejlettségû tagállam teljes körû integrációját kell biztosítania. Nem bízván a véletlenre, már a Nizzai Szerzôdés, majd az Európai Tanács Laekenbôl keltezett nyilatkozata is kijelölte azt a négy legfontosabb témakört, amellyel a Konventnek, s ezáltal az Alkotmánytervezetnek mindenképpen foglalkoznia kellett. Ezek a kérdések: a) Hogyan indokolt kialakítani, s azt követôen fenntartani az Európai Unió és a tagállamok közötti hatáskörök pontosabb elhatárolását? b) Mi legyen az Unió – Nizzában kihirdetett – alapvetô emberi jogokat rögzítô Kartájának a jogi státusa? c) Hogyan egyszerûsíthetôk a Szerzôdések tartalmuk megváltoztatása nélkül, annak érdekében, hogy világosabb szerkezetûek és érthetôbbek legyenek? d) Milyen legyen a nemzeti parlamentek szerepe az európai intézményrendszerben? A történelmi feladat elvégeztetett. Ismert, hogy a 2003-ban sikertelenül végzôdött csúcstalálkozó után, 2004. június 17–18-án, Brüsszelben egy „csomagmegoldás” kompromisszumos elfogadásával sikerült lezárni az alkotmányozás közel három éve zajló vitáját. Az elsô értékelések szerint a végsô szövegváltozat kellô mértékben érvényesíti a tagállamok által szorgalmazott törekvéseket, mindezt azonban oly módon, hogy nem sérült az uniós intézményrendszer egészének szerkezeti és eljárási egyensúlya sem. Az Alkotmányos Szerzôdés „konszolidált” szövegének aláírására várhatóan 2004 ôszén kerülhet sor. Ezt követi majd egy hosszú, nehéznek ígérkezô ratifikációs folyamat, amelynek végén – remélhetôen 2007. január 1-jén – hatályba léphet Európa elsô közös Alkotmánya.

„EGYESÍTED SZELLEMEDDEL…”

5

Magyarország szempontjából különleges értéke van annak, hogy mindössze néhány héttel csatlakozásunk után a kibôvített Unió bizonyította cselekvô- és döntésképességét. Sikerült elkerülni egy esetleges súlyos válságot, amelyet az újabb sikertelen csúcstalálkozó okozhatott volna. Nem kevésbé fontos természetesen az sem, hogy az Alkotmányszerzôdés minden korábban megfogalmazott magyar célkitûzést (kisebbségek védelme; Bizottság összetétele; tagállami egyenjogúság) – a számunkra is elfogadható kompromisszumos formában – tartalmazni fog. „Egység a sokszínûségben!” Az Európai Unió alkotmányos tétellé emelt jelmondata azt üzeni, hogy egy új Európa van születôben. Szerkesztôségünk a maga szerény eszközeivel szeretne krónikása, egyszersmind elemzôje lenni e bonyolult folyamatnak. Tudjuk, hogy az átalakulás nem lesz könnyû, de biztatást adhat, hogy Európa új történelmének immár nem csak elszenvedôi, de alakítói is vagyunk. A magyarság számára oly viharos XX. század után e közös reményeinket fejezik ki az Örömóda magasztos sorai.

6

A lapok már ki vannak osztva Balogh András a nemzeti, az uniós és a transzatlanti érdekekrôl Hazánknak az Európai Unióhoz való csatlakozása számos biztonságpolitikai problémát is felvet. Balogh András, az Eötvös Loránd Tudományegyetem professzora arról beszél a vele készített interjúban, milyen módon változnak, illetve állandósulnak hazánkban bizonyos biztonságpolitikai kérdések. A téma szakértôje elsôsorban arra hívja fel a figyelmet, hogy az Európa-USA viszonynak igen fontos konstans elemei vannak. Rendkívül sok a közös érdek, mondja Balogh professzor. Ezek sokkal jelentôsebbek, mint a különbségek. Amerika igen fontos szerepet játszott az egységes Európa megteremtésében. A világ történéseit ma Európa és Amerika egymásrautaltsága határozza meg. Amerika az erôsebb ebben a viszonyban, és ezt tudomásul kell venni, de azt is tudni kell, hogy ez nem jelenti Európa alárendeltségét.

– 2004. május elsejétôl új idôszámítás kezdôdik az Európai Unió életében. Hiszen azon túl, hogy Málta, Ciprus görög fele és a visegrádi országok csatlakoztak a Közösséghez, egyes volt szovjet tagállamok, illetve az egykori Jugoszlávia egyik tagköztársasága is felvételt nyert. Ez utóbbiakra tíz esztendôvel ezelôtt talán senki nem gondolt komolyan. – Mindehhez azt is szükséges hozzátenni, hogy a bôvítéssel kapcsolatos viták tovább folynak. Az Európai Unió keleti határai egyáltalán nincsenek rögzítve, sôt nem is létezik e határokkal kapcsolatban semmiféle koncepció. Ellenben rendkívül éles a polémia azzal kapcsolatban, hogy a menetrendbe illesztett bolgár, román, horvát csatlakozást követôen sor kerülhet-e Törökország felvételére. Kevés szó esik viszont arról, hogy az Európai Unió iránt nagy az érdeklôdés Ukrajnában, Moldovában, sôt a KözelKelet térségében és Észak-Afrikában is. Az utóbbi hónapokban mind izraeli, mind palesztin részrôl többen adtak hangot annak az elképzelésnek, hogy belsô konfliktusaik az Európai Unió kereteiben volnának megoldhatók, vagyis az izraeli-palesztin ellentétek végleges megoldását az együttes csatlakozástól várják. – Milyen szinten került szóba ez a kérdés? – A Szocialista Internacionálé legutóbbi, madridi elnökségi ülésén az izraeli Munkapárt legtekintélyesebb vezetôje, Simon Peresz, aki az Internacionálé egyik alelnöke, valamint a palesztin szocialisták vezetôje egyaránt beszélt errôl a lehetôségrôl. Ez jelzi, hogy az Uniónak igen nagy a vonzereje Nyugat- és Közép-Európán kívül is. – Ciprus és Málta felvételével megkezdôdött az Európai Uniónak a Mediterráneum felé való terjeszkedése. A mostani és a várható csatlakozások, a Balkán és a KözelKelet esetleges betagozódása nagy térbeli és népesedési bôvülést jelent a Közösség számára. De vajon az integrációs folyamatok elmélyülése és az Unió belsô kohéziója képes lesz-e ezen folyamatokkal együtt haladni?

A LAPOK MÁR KI VANNAK OSZTVA

7

– Hosszú ideje folyik a vita a szakemberek között arról a kérdésrôl, hogy bôvüljön vagy mélyüljön az Unió. Általában kompromisszumos válaszok születnek a vita eredményeképp. Vagyis: a két folyamatnak – a bôvülésnek és a mélyülésnek – párhuzamosan kell haladnia. Én azonban úgy látom, hogy ez a párhuzamosság nem optimális módon valósul meg. Mert egyfelôl ugyan igaz az, hogy a tíz ország mostani csatlakozásával az Európai Unió a világ egyik dinamikusan fejlôdô régióját integrálta, és efféle bôvítésre sem az Egyesült Államoknak, sem Kínának, sem Japánnak nincsen módja. Másfelôl viszont az a helyzet, hogy az Unió nemzetek feletti intézményeinek a megerôsítése nem járt, sôt – sajnos így kell fogalmaznunk – nem is járhat együtt a térbeli gyarapodással. Ugyanis a tagállamok olyannyira különböznek történelmüket, kultúrájukat illetôen, hogy egy olyanfajta integráció, amilyen az Egyesült Államok esetében természetes, az Európai Unióban elképzelhetetlen. Az tény, hogy a Közösség gazdasági teljesítményét illetôen nem marad el az USA mögött. A világkereskedelembôl való részesedésünk sem nagyon különbözik. Nincs igazán jelentôs eltérés tudományos képességeink között sem. (Legalábbis pillanatnyilag nincs közöttünk áthidalhatatlan szakadék ezen a területen.) Ugyanakkor látni való, hogy az immáron az Egyesült Államoknál nagyobb lélekszámú Európai Unióban jóval kisebb az egy fôre jutó GDP, mint Amerikában. A bolgár és a román csatlakozás tovább ront ezen a helyzeten, továbbá sok problémát és feszültséget hoz be az Unió keretei közé. Félreértés ne essék, nem azt mondom, hogy egyelôre be kellene fejezni a bôvítést. Ez egy újonnan csatlakozott ország állampolgárától nagyon helytelen volna. Annál is inkább, mert a csatlakozást ellenzô érvek egy jó része velünk kapcsolatban is megfogalmazható volt. – A leggyakrabban a gazdasági elmaradottsággal kapcsolatos kritikai megjegyzések hangzanak el a csatlakozást ellenzôk részérôl. – Ezek önmagukban eléggé keveset mondanak. Tapasztalhattuk, hogy olyan nagy hátránnyal induló országok, mint Portugália, Spanyolország és fôként Írország milyen gyorsan haladtak elôre. Sokkal nagyobb problémát jelentenek a történelmi, kulturális, mentalitásbeli különbségek. Hogy ezeknek mekkora jelentôségük lehet, azt jól példázza Puerto Rico esete. Ez a szigetország 1952 óta az Egyesült Államok teljes jogú önkormányzattal rendelkezô állama, lakosai az USA teljes jogú állampolgárai. A kulturális és mentalitásbeli különbségek azonban olyan erôsek ott, hogy a sziget több mint egy évszázados együttélése az Egyesült Államokkal kevés volt hozzá, hogy bármiféle lényegi hasonulást, igazi gazdasági és társadalmi felzárkózást eredményezzen. Persze, hiba volna azt mondanunk, hogy Kelet-Európa bizonyos országai éppen olyan mértékben különböznek Franciaországtól, Nagy-Britanniától vagy Németországtól, mint Puerto Rico az Egyesült Államoktól. Azt azonban nem lehet tagadni, hogy Európa különbözô térségeit óriási szakadékok választják el, és nagyon hosszú idô kell ezeknek a szakadékoknak az áthidalásához. Ha ennek nem vagyunk tudatában, akkor nagyon súlyos következményekkel járó tévedések áldozataivá válunk. – A határvonalakat általában a nyugati és a keleti kereszténység, illetve a kereszténység és az iszlám között szokás meghúzni. – Ennek nyilván megvan az alapja történetileg. Én azonban óva intenék attól – éppen a történetiség jegyében –, hogy valamiféle mindörökké érvényes, megváltozhatat-

8


lan határvonalaknak tartsuk az említett vallási-kulturális különbségeket. Ugyanakkor azonban tagadhatatlan, hogy az a fajta politikai kultúra, amely az Unió – nevezzük így ôket – törzs-országaiban kialakult, nem volt képes integrálni ezen országok számos társadalmi csoportját sem. Jelenleg Nyugat-Európa egyik legkényesebb problémája a nem európai eredetû közösségek helyzete. Ezt mindennél meggyôzôbben mutatja, hogy miközben az utóbbi másfél-két évtizedben a politikai közbeszéd egyik legfontosabb témájává vált a multikulturalizmus, annak számos eszménye mára nagyobb veszélybe került, mint valaha. Elég arra utalni, hogy a nyugat-európai politika leglátványosabb átrendezôdése éppenséggel a bevándorlással kapcsolatos magatartás területén történt. És immáron azt tapasztalhatjuk, hogy a legtisztességesebbnek, a leginkább demokratikusnak és humánusnak minôsíthetô politikai csoportok, pártok is hajlamosakká váltak az elzárkózás, a bezárkózás elfogadására. – Úgy tetszik, hogy a gazdaság legfontosabb szereplôi, a leghatékonyabban mûködô, a legnagyobb tôkeerejû vállalatok határozottan támogatják az új munkaerô bevonását. A liberális-demokratikus felfogású társadalmi-politikai csoportok is egyetértenek vele. – Ez igaz. Azonban nagyon széles társadalmi rétegek – mondhatni: tömegek –, fôként a recesszió idején, a stagnáló gazdasági periódusokban roppant erôteljesen tiltakoznak a bevándorlás ellen. Mármost, mint ismeretes, a polgári demokráciáknak megvannak a maguk meglehetôsen jól körülhatárolt mechanizmusai. Ezek pedig lehetôvé teszik, vagy kikényszerítik, hogy a nyugat-európai politikai elit ne álljon ellen a bevándorlással kapcsolatos társadalmi nyomásnak. Ebbôl következnek azok az igen erôteljes megszorítások, amelyek a bevándorlással kapcsolatosak. Ennek a – számunkra nagyon kellemetlen, de egyébként is nagyon szerencsétlen – megnyilvánulásai voltak azok a korlátozások, amelyeket az Unió tagállamainak többsége elfogadott az újonnan csatlakozott országok munkavállalóinak szabad áramlásával kapcsolatban, holott ezek a nemzetek kulturális gyökereik tekintetében azonosak az Unió régi tagjaival. Mindenki tudja, hogy Közép-Európa szakképzett, ambiciózus népességgel rendelkezik, amelyre a munkaerôben szûkölködô Nyugat-Európának óriási szüksége van. Egyszersmind az is ismeretes, hogy – a lengyelek egy részének kivételével – a térségünkben élô emberek nem is kívánnak tartósan letelepedni másutt. – Magyarán: itt a nyugat-európaiaknak sokkal inkább valamiféle lélektani aggályáról van szó, mintsem valós egzisztenciális fenyegetettségérôl. – Semmiféle reális veszélyt nem jelentenek a most csatlakozó országok a munkaerôáramlás tekintetében. A jelenlegi helyzet kitûnôen mutatja, miféle irracionális félelmek is mozgatják Nyugat-Európát. – Nyilvánvaló, hogy rövidesen kiderül: a most csatlakozott országok sok vonatkozásban ugyanazokkal a bajokkal küszködnek, mint azok, amelyek befogadnak bennünket. Ezek közül a legsúlyosabbnak a demográfiai problémák tûnnek. Az aktív lakosság arányának csökkenése, a társadalom elöregedése. – Valóban ez a helyzet, és ilyen körülmények között el kell dönteni, hogy a világ más részeirôl, például a Mediterráneumból, az észak-afrikai országokból, a Közel-Keletrôl vagy éppenséggel Kínából kívánatos-e a bevándorlás Európába. – A demográfiai gondok ráadásul egy jelentôs európai vívmány – a társadalmi gondoskodás – krízisével párosulnak.


9

– Lassan kezd tudatosulni, hogy az európai modell humanizmusát bizonyító szolidaritásra épülô szociális piacgazdaság tarthatatlanná válik-e a jelenlegi körülmények között. A konzervatívokat és a szociáldemokratákat egyre inkább csupán az különbözteti meg egymástól, hogy milyen jelszavakkal kívánják a szociális piacgazdaságot leépíteni. Azt is tapasztalhatjuk, hogy a különbözô erôk kivárnak: inkább a másik hajtsa végre a népszerûtlen intézkedéseket. Ahol a konzervatívok vannak hatalmon – mint például Olaszországban –, ott ôk a végrehajtók, ahol a szociáldemokraták – mint például Németországban –, ott ôk. Tehát egy olyan helyzet alakult ki, amikor az Európai Uniónak rendkívül nagyszabású strukturális átalakításokat kell megvalósítania, egyszersmind a bôvülés gondjaival is meg kell küzdenie. – A reformokat, a jó irányú átalakulásokat éppen az ilyenfajta nehézségek szokták kikényszeríteni. – Ez igaz. Úgy hiszem azonban, hogy jelenleg másról is szó van. Mégpedig: önzésrôl, elzárkózásról, szûklátókörûségrôl. Ennek pedig az a következménye, hogy az európai eszme igencsak sérülékennyé válik. Egyetlen példát említek. Áldatlan vita alakult ki Németországban azzal kapcsolatban, hogy a hozzá képest bolhányi Szlovákiában olyan mérvû adócsökkentést hajtottak végre, ami veszélyezteti a német érdekeket. Ez is azt mutatja, hogy Nyugat-Európában a most csatlakozott országokat nem kevesen nemcsak másodrendû, hanem bajt okozó, kellemetlen szereplôknek tekintik az Unióban. – Arról volna szó, hogy a kétsebességes Európa immáron meg is valósult? – Igen. Tudomásul kell vennünk, hogy annak a klubnak, amelyhez csatlakoztunk, van alsó- és felsôháza. Gazdasági gyengeségeink miatt érdekérvényesítô képességünk meglehetôsen csekély. Számos dologban nem vagyunk egyenrangúak. Például a már említett szabad munkaerô-áramlás tekintetében. Nem tudunk egyelôre csatlakozni az euróövezethez és a schengeni rendszerhez. Mindezt tetézi, hogy magunk is ellenállunk némely, az integrációt elômozdító törekvésnek, így például a földvásárlás szabaddá tételének vagy bizonyos környezetvédelmi intézkedések bevezetésének. – Tehát a kétsebességes Európa létezéséhez mi magunk is hozzájárulunk. – Feltétlenül. Ráadásul a továbbiakban is számítanunk kell a Közösségen belüli különbségekre. A felzárkózási folyamat meglehetôsen hosszú idôt vesz igénybe. Nem feledhetjük el, hogy a rosszabb és a jobb helyzetû területek közelítése, egy szintre hozása egy országon belül is nagyon nehezen megoldható feladat. Ha egyáltalán megoldható. Gondoljunk csak Olaszországra. A római kormányok legfôbb gondja évtizedeken át az Észak és a Dél közötti különbségek jelentôs csökkentése volt. Amint látjuk, ez máig nem sikerült. De van más példa is. Az egykori Kelet-Németország 1989 után horribilis összegeket kapott a német szövetségi kormánytól, a teljes felzárkózás mégsem következett be. Pedig ebben az esetben nem egyszerû uniós erôfeszítésekrôl volt szó, hanem a német nemzetpolitika lényegébôl következô törekvésekrôl. A sikertelenség nyilvánvaló: nem csupán a gazdaságban, hanem a kultúrában, a politikai mentalitásban, a politikai pártokra leadott szavazatokban is látszanak a különbségek. – Mi tehát a realista értékelése annak, hogy az Európai Unió tagjai lettünk? – Elôször is ôszinte örömünket kell kifejeznünk csatlakozásunkkal kapcsolatban. Tudnunk kell, hogy valami nagy és jó dolog történt velünk. Tudnunk kell, hogy olyan

10


perspektívák nyíltak meg elôttünk, amelyeknek jelentôségét nem lehet túlbecsülnünk. Tisztában kell lennünk azonban azzal, hogy az érdekérvényesítésért folyó harc az emberi társadalom létezésének természetes megnyilvánulása. Magyarán: az érdekérvényesítés a különbözô társadalmi csoportok és nemzetek között az Európai Unión belül is folytatódik. Ha egy ország nem eléggé versenyképes, lakóinak nincsen megfelelô modern tudása, nincsenek megfelelô intézményei, az Unióban is függô helyzetben marad. A gyakran emlegetett láthatatlan kéz nem egyenlíti ki a különbségeket, hanem esetleg elmélyíti. Ugyanakkor azt sem feledhetjük, hogy az elmaradottság nem végzetszerûen érvényesül. Az ázsiai kistigriseknek az 1970-es, 1980-as években történt felzárkózása bizonyítja, hogy nagy hátrányokat is le lehet dolgozni viszonylag rövid idô alatt. Ilyen lehetôségei Európán belül a mi közép-európai térségünknek is vannak. De azt hangsúlyozni kell, hogy ez önmagától nem megy. Csupán azért, mert csatlakoztunk egy versenyképes gazdasági egységhez, nem fogunk automatikusan és igen gyorsan a világ élvonalába kerülni. Annál inkább, mivel – durván szólva – tudomásul kell vennünk, hogy a lapok már ki vannak osztva, és térségünk országainak kevesebbet osztottak. Magyarán: gyöngébb pozícióink miatt többlet-erôfeszítésekre van szükségünk. Gyakran emlegetjük, hogy sok évszázadon át mostohán bánt velünk a történelem. Ez igaz. Az ritkábban kerül szóba, hogy az utóbbi tizenöt esztendônek is nem csupán sikerei, hanem kudarcai is voltak bôségesen. Hogy egyebet ne mondjunk, a fejlett világ, Nyugat-Európa és a régiónk között meglévô szakadék a rendszerváltás óta eltelt másfél évtizedben is mélyült. Valójában tehát most kell ráállnunk arra a pályára, amelyen eljuthatunk a modern világba. Ha nem vetünk számot azzal, hogy az Európai Unióhoz májusban csatlakozott országokban jelentôs polarizáció ment végbe, hogy e társadalmak tetemes része rosszabbul él, mint húsz esztendôvel ezelôtt, akkor nem tudjuk megfogalmazni azokat a helyes nemzeti és szociális programokat sem, amelyeket az integráció révén kell megvalósítanunk. – Azt általában véve elfogadja a társadalom, hogy a nemzeti szuverenitás bizonyos elemeirôl le kell mondani, azt viszont már kevésbé, hogy végül is újra függô helyzetbe kerüljünk. – Talán cinikusnak tûnik, de ki kell mondani: semmi olyat nem veszíthetünk el az integrációval, amit eddig nem veszítettünk volna el. Értelmetlen dolog attól tartani, hogy a fejlett országok tôkéje és technológiája majd el fogja sorvasztani a magyar ipart, mert ez a tôke és technológia már itt van. Nem kétségbeesni és félni kell attól, hogy a tagságunk korlátozza a szuverenitásunkat, hanem kemény és következetes munkával ki kell használnunk azt, hogy óriási lehetôségek vannak a magyar szuverenitás fenntartása és a nemzeti érdekérvényesítés számára. Az Európai Unió nem valamiféle uniformizált szervezet. Rendkívül nagy mértékû benne a heterogenitás, igen sok a hatalmi központ, az érdekcsoport. Ezekkel különféle szövetségeket lehet kötni egy-egy nemzeti ügy megvalósítása érdekében. Tehát szó sincs róla, hogy az Unióban nem lehet kellôképpen képviselni a nemzeti érdekeket. Ugyanakkor hangsúlyozandónak tartom, hogy Magyarországnak a legalapvetôbb érdeke, hogy az Unió mind erôteljesebb politikai egységgé is váljon, és szupranacionális intézményei erôsödjenek. Azt hiszem, nem nehéz belátni, hogy egy egységes szervezet jóval nagyobb húzóerôt jelenthet. Ha az Unió úgy mûködik, mint egyetlen gazdasági és állami enti-


11

tás, hatalmas esélyeket jelenthet tagjai számára. Jóval többet, mint amennyit a vámhatárok lebontása testesít meg. Gondoljuk el, mekkora változást jelent majd, hogy ha a jelenlegi – kezdeti – gyanakvások után a munkaerô mozgása teljesen szabaddá válik, és a határok valóban csak jelképesek lesznek. Az Unió egységének fontos része a közös kül- és biztonságpolitika. Ha az Unió a gazdasági fejlôdéssel nem párosítja a közös kül-, biztonság- és védelmi politika fejlesztését, akkor a nemzetközi életnek nem lehet egyenrangú szereplôje. Hogy mirôl is van szó, azt kitûnôen mutatja az Egyesült Államok példája. Az USA azért a világ egyetlen szuperhatalma, mert a hatalmas gazdasága mellett van kellô tekintélyû katonai elrettentô ereje, koherens külpolitikája, hatékony biztonságpolitikája. Mindezek együttesen garantálják, hogy Amerika a világban bárhol meg tudja védeni az érdekeit. – A közös európai külpolitika, védelmi és biztonságpolitika viszont igencsak kezdetleges állapotban van. – Márpedig a további fejlôdés ezek nélkül elképzelhetetlen. Javier Solana, az Európai Unió külpolitikáért felelôs fômegbízottja úgy fogalmazott az európai kül- és biztonságpolitikáról készített koncepciójában, hogy Európa egyelôre nem képes egy államként mûködni. Ez pedig azt jelenti, hogy a szupranacionalitás lényeges területeken való elmaradásával rendkívül sokat veszítünk. Mert nem másról van szó, mint arról, hogy Európa nem tudja az érdekeit megfelelôen képviselni. Európa nem képes a glóbuszon igazi nagyhatalomként fellépni. Pedig megvannak hozzá az adottságai. Hiszen Európa olyan gazdasági óriás, amely történelmi hagyományai, kulturális-civilizációs értékei alapján az egész földgolyó meghatározó tényezôje lehet. Mégsem képes globális erôként fellépni. Ennek pedig az Európai Unió valamennyi tagországára, valamennyi polgárára nézve hátrányos következményei vannak. Egy erôs szupranacionális Európa egyben a hozzá tartozó nemzetek és az állampolgárok érdeke is. – Ennek a felismerése persze egyáltalán nem könnyû, és biztosak lehetünk benne, hogy mindig lesznek olyan partikuláris érdekek, amelyek az európai szupranacionalitás ellenében hatnak. – A tagországok közötti különbségek, nézeteltérések valóban nagy akadályt jelenthetnek. Ám ennél jóval nagyobb probléma, hogy Európán kívül senki nem híve annak, hogy a mostaninál erôsebb Európai Unió jelenjen meg a nemzetközi porondon. Mert hogyan is néz ki ez a nemzetközi porond? Ma a világgazdaság legdinamikusabb szereplôje a Csendes-óceán térsége. Az Európai Unió szerepe ott meglehetôsen csekély. De ugyanez a helyzet a Közel-Keleten is, ahol, mint ismeretes, a világ energiahordozó-készletének nagyobb része található. A közel-keleti fejlemények alakításában Európa nem tud meghatározó módon beavatkozni. A távolmaradás, pontosabban a másodrendû szerep hatalmas hátrányt jelent az Európai Unió számára, és ennek a leküzdése egyelôre nehezen képzelhetô el. – Ezekrôl a problémákról beszélve aligha mellôzhetjük az atlanti kapcsolatok kérdését. – Annál kevésbé, mert Európa integrációjának kibontakozásához a legerôsebb impulzust az Egyesült Államoktól kapta. Amerikának különleges és gyakran méltat-

12


lanul alábecsült szerepe van az európai egység létrehozásában. De nemcsak abban. Szükséges leszögezni és minél szélesebb körben tudatosítani, hogy az Európai Unió jelenlegi világgazdasági mûködésében a transzatlanti kapcsolatoknak döntô jelentôsége van. Talán elég itt annyit felidézni, hogy az Egyesült Államok és az Európai Unió együttesen a világkereskedelem 40 százalékát bonyolítja le. A két, nagyjából azonos gazdasági entitás egymással való kapcsolatától függ munkahelyeik 10–15 százaléka. – Magyarán: a világgazdaság két legfontosabb tényezôjérôl van szó, amely erôteljesen egymásra van utalva, egyszersmind jellemzô a kapcsolatukra bizonyos rivalizálás is. – Ez a transzatlanti viszony azonban aszimmetrikus, mert csak a gazdaságban van meg a paritás. A tudományos kutatásokra történô ráfordításban az Egyesült Államok mára meglehetôs elônyre tett szert, a globális szerepvállalási képességek tekintetében, a védelmi erô területén pedig nem csupán messze maga mögött hagyja Európát, hanem a közte és a kontinensünk között meglévô különbség is egyre nagyobb. – Van-e lehetôség e különbségek csökkentésére, illetve Európa felzárkózására? – Talán ez a kérdés osztja meg leginkább az európaiakat. Mert hiszen az világos, hogy jelenleg Európa biztonsága és védelme a transzatlanti kapcsolatoktól függ, ugyanakkor, hogy a világban betöltött pozíciói erôsödjenek, függetlenebbé kell válnia. Itt tehát egy roppant nehezen feloldható ellentmondással van dolgunk, ezért állandóan kompromisszumok születnek. Emlékeztetek arra, hogy amikor felmerült az önálló európai haderô felállításának gondolata, minden illetékes szükségesnek tartotta kijelenteni, hogy ez természetesen a NATO-val való szoros szövetségben történhet meg. Ráadásul igen eltérôek a különbözô nemzeti vélemények. A franciák az Egyesült Államoktól és a NATO-tól független, önálló európai haderô létrehozásán munkálkodnak, az angolok viszont hevesen tiltakoznak az ellen, hogy az Európai Unió az Egyesült Államok védelmi erejével párhuzamos struktúrákat hozzon létre. A többi állam pedig próbál elhelyezkedni az említett pozíciók között. – Amikor azonban ténylegesen sor kerülne rá, hogy megszülessen Európa védelmi önállósága, általában valamennyi álláspont képviselôi visszahôkölnek. – Éppen ez a probléma. Ez a kétlelkûség. Hogy tudniillik rengeteg európai sérelmet hallhatunk elhangozni a legkülönfélébb fórumokon, sok európai kiváló retorikával bizonyítja, hogy milyen nehézségekbe ütközik az Egyesült Államok politikájának a követése. Ámde amint terítékre kerül a kérdés, hogy hajlandók-e az európaiak a zsebükbe nyúlni, akkor valami egészen másról kezdenek beszélni. Vagyis az európaiak szeretnének egyenrangúak lenni az amerikaiakkal, de ezért nem hajlandók fizetni. Közismert, mennyire drága mulatság lenne az amerikaival azonos értékû haderô kiépítése és fenntartása. Európa körülbelül a felét költi katonai kiadásokra, mint amit Amerika, ezen túl pedig óriási és egyre növekvô a védelmi jellegû kutatások területén való elmaradása. – Itt tehát – úgy tetszik – egy terméketlen vitáról van szó. Hiszen az elmondottakból kitûnik, hogy az európaiaknak mind az egysége, mind az eltökéltsége hiányzik ahhoz, hogy az Egyesült Államokéhoz hasonló katonai-politikai hatalmat hozzanak létre. – Ez pedig nem egyebet jelent, mint azt, hogy huzamosabb idôn át kell számolni Európának egy meglehetôsen jelentôs, Amerika mögötti elmaradásával.


13

– Mi a teendôje ebben a sajátos helyzetben a magyar politikának? – Fontos, hogy reálisan lássuk ezeket a viszonyokat, és a realitásokból kiindulva cselekedjünk. Jó európaiaknak kell lennünk, akik érdekeik szerint szorgalmazzák és segítik az uniós intézmények erôsítését. Partnereknek kell lennünk az Unió közös külés biztonságpolitikájának kidolgozásában. Ugyanakkor azt is tudomásul kell vennünk, hogy egy Egyesült Államok nélküli, fôképpen pedig egy Egyesült Államokkal szembeni Európai Unió nem mûködôképes és aligha tartható fenn. A magyar külpolitikának tudnia kell, hogy az elkövetkezô évek világgazdasági és világpolitikai történéseit elsôsorban az Európai Unió és az Egyesült Államok egymásrautaltsága határozza meg, de viszonyukban mindig is jelen lesznek a konfliktusok és a rivalizálás is. – Az iraki háború meglehetôsen súlyosan érintette ezeknek az egymásra utalt országoknak a kapcsolatait. – Tény, hogy az iraki háború kapcsán mind Amerikában, mind Európában kibontakozott egy erôteljes elhidegülés egymás iránt. A kritikák felerôsödtek annak nyomán, hogy nyilvánosságra kerültek a foglyok kínzásával kapcsolatos dokumentumok. Én azonban óvnék attól az elképzeléstôl, amely szerint itt egyszerûen az Amerika és Európa közötti ellentét újabb megnyilvánulásáról van szó. Azt hiszem, nem kell bizonygatni, hogy a politikai elit és a közvélemény mind az Egyesült Államokban, mind Európában erôsen megosztott. Az amerikaiak nem jelentéktelen része ugyanúgy gondolkodik, mint az európai társadalmak nagyobbik része. Nem feledhetjük el, hogy olyan óriási érdekbeli és értékbeli azonosság van Amerika és Európa között, amelyet nem áshat alá az Irak körül kialakult vita. E vita egyik tanulsága éppen az, hogy az érzelmi elhidegülés korántsem egyforma Európa minden országában. Az iraki háború megítélésében Európa is megosztott volt. Megosztottságot tapasztalhattunk az egyes országok között, de a különbözô országok pártjai között is. Mi több, nem úgy festett a dolog, hogy a konzervatív pártoknak merôben másféle álláspontja volt, mint a szociáldemokratáknak vagy a liberálisoknak. Az egyes táborokon belül is eltérô megítélésekkel találkozhattunk. Mindebbôl az a következtetés adódik, hogy a felelôs magyar politika részérôl nagy hiba volna bizonyos amerikai akciók, lépések, külpolitikai filozófiák miatt átértékelni egy szoros partneri viszonyt, amelynek sok szilárd pillére van. Ezek gazdaságiak, politikaiak, társadalmi értékbeliek és korántsem utolsósorban biztonságpolitikaiak. Hiszen igen komoly fenyegetésekkel kell szembenéznünk a mai világban. Gondoljunk a terrorizmusra. A vele szembeni harc közös érdeke Európának és Amerikának. De közös érdek a kereskedelmi és a pénzügyi kapcsolatok fenntartása is, mert a gazdaság mára oly mértékben globalizálódott, hogy ha zavarok következnek be a világ pénzügyeiben, azt mindenki megszenvedi. Magyarországnak egyidejûleg kell szem elôtt tartania a nemzeti, az európai és az atlanti érdekeket. Alapvetô magyar érdek, hogy mind az Európai Unió, mind az Egyesült Államok felül tudjon emelkedni az ellentéteken, a rosszízû rivalizálásokon. Egy hosszú távra gondolkodó, bölcs magyar külpolitika nem a transzatlanti ellentéteket akarja kihasználni, hanem arra törekszik, hogy a lehetôségek szerint harmóniát teremtsen a nemzeti, az uniós és a transzatlanti érdekek között. A transzatlanti együttmûködésért pedig az Unió lojális tagjaként kell munkálkodnunk.

14


– Közvetlen közelünkben tapasztalhatjuk, hogy az amerikai kormányok stratégiai céljai azért meglehetôs állandóságot mutatnak. Románia egyre több bírálatot kap az Európai Uniótól, amiért nem vagy nem megfelelô ütemben teljesíti a csatlakozási feltételeket. Itt Európában azt is elképzelhetônek tartják, hogy a 2007-re tervezett román felvételbôl semmi nem lesz. Ugyanakkor az is látható, hogy Románia egyre fontosabb stratégiai partnere lesz az Egyesült Államoknak. Elképzelhetô, hogy az Unióba való felvétele éppen az USA nyomására történik majd meg. – Tudomásul kell venni, hogy az Egyesült Államok a második világháború óta tevôleges részese az európai politikának. Az 1945 utáni amerikai kormányok nem akarták még egyszer elkövetni azt a hibát, amit elôdeik az elsô világháború után elkövettek. Nincs többé esélye az izolacionista amerikai politikának. Persze elôfordulnak olyan, anekdotába illô esetek, hogy némely kongresszusi tagnak nincsen útlevele, mert nem is akar külföldre utazni. Az USA mértékadó gazdasági, stratégiai, biztonságpolitikai körei azonban nagyon jól tudják, hogy csakis globális szempontok alapján mûködhet az amerikai politika. Ezt nagyon fontos megjegyeznünk. Ha még a Föld legnagyobb hatalmának érdekeit is csak globális módon lehet képviselni, még inkább így van ez egy kis ország esetében. Számunkra ez különösen fontos tanulság. A második világháború után, amikor megtörtént Európa érdekszférákra osztása a Szovjetunió és az Egyesült Államok között, a nyugat-európaiak nagyon pontosan tudták, hogy ôk nem képesek megvédeni az érdekeiket sem külön, sem együttesen. Jóval több, mint történelmi érdekesség, hogy az USA kényszerítette rá NyugatEurópa országait a Marshall-segély adminisztrációja keretében az elsô olyan kooperációs formák realizálására, amelyekbôl az európai integráció kinôtt. Ugyanúgy nem feledhetô, hogy 1975-ben, amikor Helsinkiben összeült az európai béke- és biztonsági értekezlet, mindenki értelemszerûnek tartotta, hogy azon részt vesz az Egyesült Államok és Kanada. Még a szovjeteknek sem volt ellene kifogásuk, ugyanis tudatában voltak annak, hogy az észak-amerikai jelenlét a modern Nyugat-Európa politikai rendszereinek szerves része. Az USA tehát immáron több mint fél évszázada tevôleges résztvevôje az európai gazdasági, politikai és katonai fejlôdésnek. – E tekintetben a Szovjetunió összeomlása sem hozott számottevô változást. – Legfeljebb annyiban, amennyiben az Egyesült Államok kivonta Európában állomásozó fegyveres erôinek jelentôs részét. Ám minden lényeges döntésnek részese mindmáig. Az Európai Unió bôvítésének a legelkötelezettebb híve. Ebben persze benne van az a washingtoni törekvés is, hogy az USA egy laza, a nemzeti kormányok szuverenitását lényegében megôrzô Uniót szeretne. Az amerikaiakat nyilvánvalóan befolyásolja az, hogy az Európai Unió még nagyon sokáig nem tud egyetlen államként mûködni. Ismeretes Kissinger szarkasztikus kérdése: Milyen telefonszámot hívjak, ha az Európai Unióval akarok beszélni? Az amerikai magatartásban az a tapasztalat is benne van, hogy amikor egy súlyos európai biztonsági problémát – a délszláv kérdést – kellett volna megoldani, az Európai Unió teljességgel tehetetlennek bizonyult. De van itt még egy kérdés, amit feltétlenül szóba kell hoznunk, ha Amerika globális szerepét tisztán akarjuk látni. Ez pedig az, hogy az Egyesült Államok úgy globális hatalom, hogy kormányának elsôsorban mégiscsak saját választóira kell figyelnie. Ezért merôben értelmetlen az emberiség általános érdekeire hivatkozva megkérdôjelezni


15

valamilyen amerikai akciót. Az USA kormányát nem a világ, hanem Amerika népe választja. Magyarán: az amerikai kormány éppúgy elsôsorban saját népének felelôs, amiként az Unió Bizottsága és a tagállamok kormányai is. No lám, az ô esetükben ezt természetesnek tartjuk. Egyebek között ebbôl is adódik, hogy egy sereg kérdésben lehetnek ellentétek Amerika és Európa között. Ezekben az ügyekben az európaiaknak ki kell állniuk a saját érdekeik mellett. Már persze, ha képesek egységesen fellépni. Az Egyesült Államok kormánya nem világkormány. De mint a világ egyetlen globális szuperhatalmának kormánya, sokkal több globális érdeket jeleníthet meg, mint más kormányok. Ennek alapján különbséget lehet tenni azok között az amerikai lépések között, amelyek az emberiség közös érdekeinek felelnek meg, és azok között, amelyeket az amerikai kormány mögött álló befolyásos csoportok érdekei motiválnak. A kyotói egyezmény alá nem írása nem globális érdek. A világterrorizmus elleni fellépés viszont az. Nemzeti érdekeinket akkor tudjuk leghatékonyabban hosszú távon is érvényesíteni, ha uniós tagságunk és atlanti orientációnk között tartós összhangot alakítunk ki. HOVANYECZ LÁSZLÓ

16

TÖRZSÖK ERIKA

Kiszabadulva a félelem fogságából A szerzô, a neves kisebbségkutató arra keresi a választ tanulmányában, hogy milyen változások lehetségesek hazánknak a határon túli magyarsággal kapcsolatos politikájában az Európai Unióhoz való csatlakozásunk nyomán. Megállapítja, hogy a Közösség kohéziós politikai tervei kiemelt figyelmet fordítanak a határokon átívelô együttmûködésre. Ez igen komoly lehetôségeket jelent számunkra a határon túli magyarokkal való regionális kapcsolatok bôvítésére, kiteljesítésére. Az utóbbi másfél évtized negatív politikai tapasztalatai alapján azonban számos fontos problémára hívja fel a figyelmet a szerzô. Nem a régiókat kell etnicizálni, hanem az etnikumot regionalizálni. A határon túli magyar kisebbségek helyzete a többség nélkül nem megoldható. Az autonómia nem cél, hanem eszköz.

Bibó István hívja fel figyelmünket arra, hogy az ókori szerzôk még nem vesztették el azt az érzéküket, hogy a dolgokat a saját okaikra vezessék vissza. „A mai európai közgondolkodás nagymértékben elvesztette ezt az érzékét. Ebben nemcsak a marxizmus a hibás; valószínûleg eredendôen a kereszténység volt az, amelyik a maga ideologizált világmagyarázatával már régtôl fogva rongálta az európai emberiségnek arra való képességét, hogy egyszerû dolgokat a saját okaira vezessen vissza, nem pedig valami különleges sémába akarjon minden áron bepréselni…” (Bibó István: Az európai társadalomfejlôdés értelme – 1971–72. III. kötet 123. oldal). Mi, magyarok is különös képességet mutatunk arra vonatkozóan, hogy az ok-okozati viszonyokkal való szembenézés, az analízis helyett, egy leegyszerûsített világkép sajátos sémáiba préseljük be XX. századi történelmünket. Tagadhatatlan tény, máig nehéz választ adni „mennyiben szôtték sorsuk szálait maguk a magyarok, illetve mennyiben határozta meg e történelmet a földrajzi helyzet és a térségbe behatoló nagyhatalmi politika. Meddig terjedt a kiszolgáltatottság és hol kezdôdött, miben állt a magyarok felelôssége saját történelmükért.” (Ormos Mária: Magyarország a két világháború korában.) Ennek a felelôsségnek a vizsgálata nélkül pedig hajlamosak vagyunk eltévedni a jövôre vonatkozó döntéseink kialakításakor.

Az antidemokratikus nacionalizmus öröksége Nem vitatható, hogy a megoldandó képlet már a XIX. században sem volt egyszerû. Hiszen, mint Bibó írja: „A magyar demokratikus és nemzeti mozgalom hívei úgy képzelték, hogy a demokratikus szabadság egyben a nemzeti egységet is létre fogja hoz-

KISZABADULVA A FÉLELEM FOGSÁGÁBÓL

17

ni a történelmi Magyarország keretén belül.” Ezzel akkor nem egy, hanem három nagyon fontos gondolat jelent meg: • a demokratikus szabadság gondolata, • a nemzeti egység gondolata, • és ezek megvalósításának gondolata a történelmi Magyarország keretein belül. Mind a három külön-külön is izgalmas és fontos eszme, de együtt, ebben a térségben a megkésett nemzetállami fejlôdés okán csak vágy és remény volt. Sôt mi több, „ez a remény illúziónak bizonyult, mert 1848-ban, midôn a magyar nemzet nagy lendülettel nekilátott annak, hogy függetlenítse magát a Habsburgoktól, szembe találta magát országának más nyelvû nemzetiségeivel... Így a szabadságért harcoló Magyarország egyszerre találta magát szembe az akkori európai reakció hatalmaival és saját elégedetlen nemzetiségeivel, s az eredmény az 1849. évi katasztrófa volt...” Ennek a katasztrófának két tanulsága rögzôdött meg a magyar nemzet politikai tudatában: az egyik az volt, hogy Európa Magyarországot függetlenségi harcában cserbenhagyta, a másik tanulság az volt, hogy az idegen nyelvû nemzetiségek a demokratikus szabadságot az elszakadásra fogják felhasználni... „Ennek a második tanulságnak a nyomán kezdôdött az a fejlôdés, mely Magyarországot eltávolította a demokratikus ideáloktól, mert az 1848–49. évi katasztrófa nyomában az a félelem rögzôdött meg a magyarokban, hogy a demokrácia összes következményeinek a vállalása a nemzetiségi területek elszakadásához fog vezetni...” (Bibó István: A kelet-európai kisállamok nyomorúsága). Ettôl kezdve a magyar politikai élet évtizedeken át ennek a félelemnek a foglya volt. Miközben az országban jelentôs gazdasági és társadalmi fejlôdés ment végbe, 1867 – az úgynevezett „kiegyezés” – után, a XX. század elejére már megváltozott az ország megítélése külföldön. Az Osztrák-Magyar Monarchián belül Magyarországot mint „a népek börtönét”, a nemzetiségeket elnyomó hatalmat tekintették. Ahogy gyengült a Monarchia és erôsödött a dualizmuson belül a magyar szerepvállalás, úgy nôtt Magyarországnak ez a nemkívánatos megítélése a világban. A közép-európai térségben ugyanakkor Magyarország nem állt egyedül a rossz döntéssel, a demokratizálás elutasításával. A térség országai „A demokrácia összeforrasztó hatásában – ki-ki a maga katasztrófája után – megcsalódott, s midôn az elé az alternatíva elé kerültek, hogy a demokrácia eszményeihez legyenek-e hûek, vagy területi igényeikhez, akkor habozás nélkül az utóbbit választották... a történeti államterület megtartása érdekében. Lengyelország és Magyarország a kisebbségi elnyomás és elnemzetietlenítés hatástalan eszközeivel kísérleteztek, majd pedig (a II. világháború után) Lengyelország és Csehszlovákia a kisebbségek teljes kitelepítésének az egészen radikális útjára léptek, s immár a demokratikus látszatokat sem ôrzik e vonatkozásban... Mind a három nemzet (Lengyelország, Csehszlovákia, Magyarország) az ôt ért súlyos megrázkódtatások hatására abba a lelki állapotba került, hogy úgy érezte, hogy a világgal szemben csak követelni valója van, kötelessége és felelôssége azonban nincsen... A három nemzet közül azonban Magyarország a maga erkölcsi számláját rossz pillanatban és rossz módon nyújtotta be; elôször az 1849 utáni reakció reménytelen ideje alatt, másodszor 1918 és 1938 között... harmadszor pedig (mint tudjuk) 1938– 41 között a fasizmus szövetségeseként.” (Bibó István: im.) Ugyanakkor megjegyzem,

18


hogy 1956 az a történelmi esemény, ami megtöri a magyarság rossz sorozatát. S az 1980-as évek második felétôl, 1989–90-tôl az ország erkölcsi számlájának kiegyenlítése megkezdôdik. Bibó mutat rá arra is, hogy Közép- és Kelet-Európában a nemzeti közösség „birtokba vétele” és az ember felszabadulása nem kapcsolódik össze, s ennek következtében az európai politikai fejlôdés szerencsétlen formációját, az antidemokratikus nacionalizmust hozza létre. Ez az antidemokratikus nacionalizmus, máig hol látensen, hol explicit módon befolyásolja az itt élô népek életét, s különös veszélyt jelent akkor, ha a térség országainak egyes politikai elitjei ezt a kormányzati politika szintjén képviselik, jelenítik meg (lásd a ’90-es évek dél-szláv háborúja). A történelmi Magyarország szétesése – bevallva, bevallatlanul – a magyar politikai gondolkodásban máig ható tényezô. Az okokkal való szembenézés hiányának súlyos következményeit nemcsak a két világháború közötti társadalmi és politikai döntések elhibázott sorozata jelzi. Az egymásra rétegzôdô, ki nem beszélt, ki nem beszélhetô események és az újabb és újabb ellenségképek felmutatásával operáló politika (1919 után a trianoni békéért a kommunisták és a zsidók a felelôsek, 1949-tôl az osztályellenség) mérhetetlen károkat okozott, s okoz ma is. Így történhetett meg, hogy úgy érkeztünk el 1990-ben a rendszerváltáshoz, hogy a XX. századi magyar történelem tragikus eseményeinek kezelésére tulajdonképpen semmiféle elképzelésünk nem létezett. Így az európai integráció gondolata és lehetôsége mind a politikában, mind a gazdaságban, mind a Magyarországon kívül élô magyar közösségek életében váratlan, új helyzetet teremtett.

Az 1990-es rendszerváltás után A rendszerváltás után, 1990-tôl az egymást követô magyar kormányok próbáltak alkalmazkodni a történelem adta lehetôséghez. A külpolitikának három fô iránya fogalmazódott meg: • az európai integráció; • a szomszédságpolitika; • a határon túli magyarokkal kapcsolatos politika. A ’90-es évek elején még nem volt világos, hogy az európai integráció döntô módon meg fogja határozni a másik két irány lehetôségeit is. Az évtized során mindhárom irányban alapvetô változások mentek végbe, melyek többé-kevésbé mindenki számára ismertek. Az alábbiakban elsôsorban a határon túli magyarokkal összefüggésben fogjuk tárgyalni az európai integrációs folyamat következtében kialakuló új helyzetet. Az elsô és legfontosabb változás, hogy szomszéd országonként más és más helyzet alakult ki, aminek egyenes következménye, hogy nem lehet egyetlen, egységes üdvözítô megoldást találni, bár ilyen törekvések menetrendszerûen megjelentek az egymást követô magyar kormányok és a határon túli magyar kisebbségi politikai elitek törekvéseiben is. A „nemzetstratégia”, az „egységes magyar nemzet” önmagá-


19

ban véve üres szólam. Feltehetôen éppen a bevezetôben Bibó által említett ideológiai séma. Sajnos a sémába való bepréselés jellemzi a politikai gondolkodást ma is, ahelyett, hogy a „dolgokat a saját okaira vezessük vissza”. Igaz, az árnyaltabb gondolkodást és hosszú távú stratégiát igényelne. Holott itt volna az ideje, hogy sémák helyett végre átgondoljuk az egyes szomszédos országok, a szomszédos országokban élô magyar közösségek helyzetét. A nagyot akarás és a gyámoltalanság szélsôségeitôl megszabadulva szembenéznünk a tényekkel, mire jutottunk a rendszerváltás óta eltelt közel másfél évtizedben. Át kell tekinteni, mit tettünk 1990 óta, és végig kell gondolni aktuális nemzetközi példák segítségével, hogy mi a teendô. Kelet-Közép-Európa XX. századi fejlôdése után – amely szigorú határokkal elválasztott, homogén egynemû nemzetállami törekvésekkel, autark gazdasági berendezkedésekkel volt terhes – az európai uniós integráció évtizedes határokat bont le. Az Európai Unió, alapelveinek megfelelôen, lehetôvé teszi a térségben élôk számára a tôke, a munkaerô, az áruk és a szolgáltatások szabad áramlását. Ennek következtében a Kárpát-medence azon országaiban, melyek az EU-bôvítés során Magyarországgal együtt kerültek az Európai Unióba, vagy várhatóan az évtized végéig kerülnek be, az ott élô magyarok és az adott országokban élô többség fejlôdési lehetôségei, gazdasági érdekei egybeesnek. Így azok a térségek, melyek az I. világháború után létrejött államokban többnyire a központoktól viszonylag távoli, határ menti, periférikus területekké váltak, és gazdaságilag, kulturálisan az átlaghoz képest is leépültek, az új lehetôségek mentén revitalizálhatókká válnak. Az Európai Unió kohéziós politikával kapcsolatos alakuló tervei kiemelt figyelmet fordítanak a határokon átívelô együttmûködés erôsítésére. Ez lehetôvé teszi olyan fejlesztési koncepció, illetve stratégia kidolgozását, mely élni kíván a határokon átnyúló regionális együttmûködés lehetôségeivel azokban a közép-kelet-európai országokban, ahol magyarok élnek az adott régiókban. Ennek érdekében abból kell kiindulni, hogy: • Nem a régiókat kell etnicizálni, hanem az etnikumot regionalizálni. • A határon túli magyar kisebbségek helyzete a többség nélkül nem megoldható.

Mi az, amit megold az európai uniós integráció, és mi, az amit nem? Európában a XX. század végére megszûntek a vérségi (etnikai) kapcsolatok alapján történô megkülönböztetések, viszont jelentôsen megkülönbözteti a térségben élôket, hogy az Európai Unión belül, vagy kívül élnek-e? Jogaik, kötelességeik, lehetôségeik ennek függvényében alakulnak. Ebben az összefüggésben ez azt jelenti, hogy a Kárpátmedence különbözô országaiban élô magyaroknak és az adott országok többségének fejlôdési lehetôségei, gazdasági érdekei egybeesnek. Jóban is, rosszban is. Az is látható, hogy a régiók közötti együttmûködés komoly mértékben hozzájárulhat a fejlettségi szintkülönbségek kiegyenlítôdéséhez, a régiók gazdasági növekedésének dinamizálásához, legalábbis megteremtôdött az esély. Élni kell vele! Fontos tehát tudomásul venni és nem lehet figyelmen kívül hagyni a XX. századi kelet-közép-európai történelem egyik legfontosabb tanulságát, miszerint a kisebb-

20


ségi kérdés a többség nélkül nem megoldható. Ha egy országban a hatalom decentralizációja nem megy végbe, a többség-kisebbség rosszul érzi magát. A legfrissebb statisztikai adatok fényében például, a 2002-es romániai népszámlálás adatai szerint Románia lakossága több mint 1 millióval, az erdélyi magyarság létszáma pedig 200 ezer fôvel csökkent az elmúlt 10 év során. A számokat látva felmerül a kérdés, hogy a XX. századi kelet-közép-európai történelem nagy nyertese, Románia által megteremtett társadalmi és gazdasági berendezkedésû országot „a lábbal szavazók”, románok és magyarok, miért hagyják el a rendszerváltás után tömegesen? (Az ilyen arányú csökkenés ugyanis nem csak a korfa következménye.) De felmerül az a kérdés is, el tudjuk-e végre dönteni, hogy nekünk magyaroknak mi a fontosabb: a föld vagy az ember? Elfogadjuk-e, hogy a szabad költözködésrôl minden ember maga dönthet? Mindenesetre elgondolkodtató, hogy a magyar kormányok bevándorlás-politikájának (ha van ilyen) – mely a jól képzetteket és jómódúakat fogadja be elsôsorban az országba –, illetve a magyar kormányok kisebbségpolitikájának (ha van ilyen) a román politika mellett mekkora része van a szülôföld elhagyásában. És szembe kell nézni azzal a kérdéssel is, hogy vajon az a támogató, osztogató kisebbségpolitika, amely az elmúlt 13 évben elsôsorban jellemezte a magyar kormányok tevékenységét e vonatkozásban (is), ugyanilyen módon folytatandó és folytatható-e, különös tekintettel arra, hogy a kisebbségi helyzetbe került magyar közösségek és régiók eddigi történelmük során nem voltak képesek elegendô forrást felhalmozni önálló fejlôdési pályájuk elindításához. Támogatni, vagy támogatni és fejleszteni? Az 1989 utáni elsô idôszakban, amikor a határon túli magyar intézmények rohamos revitalizációja és az intézményteremtési robbanás volt a jellemzô, az általánosan elfogadott elképzelés szerint az intézményalapítást segíteni kell, amit majd a kisebbségi társadalom a késôbbiekben fenntart és mûködtet. Ugyanakkor az évtized végére világossá vált, hogy a Magyarország határain kívül kialakult magyar intézményrendszert jelentôs mértékben mindmáig magyarországi támogatásokból próbálják mûködtetni. Ennek következtében olyan hosszú távú mûködési stratégiát, amely nem csupán támogatási forrásokban, hanem gazdasági és intézményi fejlesztésben is gondolkodik, sem az egyik, sem a másik oldalon nem alakítanak ki. A támogatási forrásokért, illetve a források elosztásáért folytatott harcban a kisebbségi politikai eliteké lett a döntô szerep. Ezzel a társadalomépítés gyakorlatilag alárendelôdött az érdekvédelmi, illetve politikai tevékenységnek. A gazdasági szerepvállalás, fejlesztés generálása komolyan fel sem merült, sem a privatizációs folyamatok, sem a zöldmezôs beruházások esetében, sem az innovációs pontok kialakítása, hálózatba rendezése lehetôségével nem éltek a szereplôk. A kialakult helyzet pedig azt a veszélyt hordozza magában, hogy a kisebbségi társadalmak hosszú távú fejlôdése szempontjából a politika nem rendelkezik megfelelô társadalmi visszajelzô rendszerrel, társadalmi kontrollal. Így a határon túli támogatási igények ellátása egyre inkább ún. „alapfeladatként” jelenik meg, mely alapfeladatokat társadalmi szervezeti formában, közalapítványokon keresztül lát el Magyarország. Ám a határon túli vezetô politikusok gyakran közvetlenül magyarországi politikai vezetôkkel egyeznek meg a közalapítványi támogatásokban. Ebben a támogatási rendszerben keveredik a kisebbségi érdekvédelem és politika, illetve a közösségi intézmények és társadalomépítés támogatása. Alkufolyamatok


21

mûködnek politikai súlyok alapján. Ez a szisztéma se nem ésszerû, se nem hatékony. Ez a magyarországi határon túli támogatáspolitika az EU-n belüli pályázati és közpénz-felhasználási, valamint ösztöndíjrendszertôl teljesen idegen az önrész elvének és a hatékonyság ellenôrzésének hiánya miatt. Ugyanakkor a kialakult helyzet megváltoztatásában nem érdekeltek a határon túli magyar politikai elitek, hiszen a források fölötti rendelkezés komoly pozíciókat jelent. A közösség felé legitimálja ôket mint leghatékonyabb „kijárókat”, ugyanakkor mint választott, legitim politikai vezetôk folyamatos követelésekkel jelennek meg a mindenkori magyar kormányok felé. Jó példa erre az ún. státustörvény. A „státustörvény” gondolata nem a kisebbségi pártokrácia agyában született meg. Sôt azok, akik az adott országokban kormányzati szerepet is betöltöttek, húzódoztak tôle, látva az abban rejlô, helyzetüket kényesen érintô problémákat. Végül a státustörvényt akkor voltak hajlandók támogatni, ha az azzal járó források fölötti elosztó szerepet ôk, illetve szervezeteik tölthetik be. A hibás kört bezárja az a magyarországi politikai gondolkodás, miszerint a magyar kormányzat azt kell tegye, amit a legitim kisebbségi politikai vezetôk követelnek, hiszen „ôk tudják, mi jó a közösségnek”. Holott ez a helyzet demoralizálja a közösségeket, mivel elsôsorban nem saját erejükre, hanem magyarországi támogatásokra kívánnak támaszkodni, elfogadva a függés kényelmét. Magában hordozza az átláthatatlanságot és a kényszerhelyzetbôl adódó szabálytalanságokat. Elgondolkodtató tehát, hogy ez a támogató-osztogató kisebbségpolitika egyáltalán eredményes lehet-e a vele párhuzamosan táplált árvalányhajas illúziók fenntartásával? A kopjafák, emléktáblák, a szimbolikus politika megállás nélküli bevitelével az egyes magyar közösségek életébe, folytatható-e és folytatandó-e?

Új alapokra kell helyezni a kisebbségpolitikát Úgy gondolom, két szempontot kell szem elôtt tartani: a szabad költözködés jogát és a szülôföldön maradás jogát. Élni kell azzal a lehetôséggel, hogy az európai integrációs folyamat következtében még azoknak az országoknak a vonatkozásában is, amelyek 2004 után nem lesznek az EU tagjai, lehetôvé válik, hogy új alapokra helyezzük a kisebbségpolitikát. Ez nem azt jelenti, hogy az uniós integráció magától megoldja a problémák sorát. De lehetôvé teszi, hogy az ideologizált sémák menetrendszerû megjelenése – kettôs állampolgárság, státustörvény, etnikai alapon szervezôdô autonómia – helyett a dolgokat a saját okaira visszavezetve, az egyes országok irányába egyedi stratégiák kidolgozásával végre továbblépjünk a XX. század tragédiáin. Fel kell ismerni, hogy az egyes országokban más és más a magyar közösségek civilizatorikus, gazdasági és társadalmi helyzete. Tudomásul kell venni, hogy hol tartanak a reálfolyamatok (a kisebbségi társadalmak is újra rétegzôdnek), hogy rosszul folytatott, kisszerû, gyarmatosító jellegû, infantilizáló politikával, az eltartott, kiszolgáltatott státusra ösztönzéssel csak demoralizálni lehet a szomszédos országokban élô magyarságot. A paternalista, kézivezérelt, megosztó, politikai kalandorokkal terhelt, a magyarországi belpolitikai harcokat exportáló gyakorlat veszélyes folyamatokat indított el. Ebben a térségben a XXI. század elején nem 50 évvel

22


ezelôtti, egészen más helyzetbôl induló példákat kell hangoztatni. Itt és most a régiókat nem etnicizálni, hanem az etnikumokat regionalizálni kell. Világosan látni kell, hogy az autonómia nem cél, hanem eszköz. Azok a rögtönzések, mint a státustörvény, vagy a kettôs állampolgárság kollektív jogként való azonnali bevezetése, vagy az etnikai alapon szervezôdô autonómia (a balkáni háború után az etnikai tisztogatás rémálma miatt Európában nem lehet etnikai régióról beszélni) csak pótcselekvésként foghatók fel, és átmeneti illúziókat keltenek, hogy késôbb annál nagyobb legyen a kiábrándulás. Ezen kísérletekkel, átgondolatlan rögtönzésekkel szemben Magyarországnak valódi, hosszú távú, a kisebbségek-közösségek számára kiszámítható biztonságot jelentô támogatási-fejlesztési rendszer megteremtésére kell törekednie. Abból indulunk ki, hogy a határokon túli magyarság gazdasági helyzetének és társadalmi kohéziójának alakulását jelentôs módon meghatározzák azok a változások, amelyek a posztszocialista országok státusában a XX. század végén és a XXI. század elsô évtizedében bekövetkeztek, illetve bekövetkeznek. Azon kelet-közép-európai országok közül, amelyekben magyarok élnek, Magyarország, Szlovákia és Szlovénia 2004. május 1-jén az Európai Unió tagja lett, Románia pedig elôreláthatólag 2007ben, de feltehetôleg legkésôbb az évtized végére az EU tagja lesz, s várhatóan Horvátország sem fog az integráción kívül maradni. Az Ukrajnában és Szerbiában élô magyarság lehetôségeit az adott országok belpolitikai és gazdasági helyzete határozza meg. Az Európai Unióhoz csatlakozó országok esetében a lehetséges kapcsolódási pontokat a magyarországi II. Nemzeti Fejlesztési Terv mintegy meghosszabbításaként, határon átnyúló regionális fejlesztési programként foghatjuk fel. Az Európai Unió említett alapelvein túl a határokon átnyúló regionális együttmûködés lehetôségeket biztosít a gazdaságban, az oktatásban, a regionális intézményfejlesztésben, az önkormányzatok együttmûködésében ahhoz, hogy az eddig határokkal elválasztott térségekben élô közösségek tagjai – túllépve a röghöz kötöttség állapotán – kihasználják az EU-integrációban rejlô dinamizmust és revitalizálják, modernizálják az adott térségeket. Ennek során figyelembe kell venni azokat a folyamatokat, melyek Romániában, Szlovákiában, Szlovéniában (de még Szerbiában, a Vajdaságban) is megindultak, illetve folyamatban vannak. Ilyenek a privatizáció, a kárpótlási törvények, Szlovákiában a földtörvény, továbbá Romániában a helyi közigazgatási törvény és az oktatási törvény (bizonyos határok között lehetôvé teszi az anyanyelv használatát az igazságszolgáltatásban, az oktatásban), illetve „A termôföldek és erdôk visszaszolgáltatásáról szóló törvény”1, hogy csak a legfontosabbakra utaljunk. Ezek a változások új lehetôségeket teremtenek mind Magyarországnak, mind a határon túli magyar kö-

1

Ez lehetôvé teszi sok százezer hektár erdô visszajuttatását a volt tulajdonosoknak. Pénzben: sok milliárd dolláros vagyon ismét „magyar kézben”. Területben: csak a Székelyföldön több mint kétszázötvenezer hektár közbirtokossági erdô, vagyis kétezerötszáz négyzetkilométer. Összehasonlításképpen: a mai Magyarország területe kevesebb, mint százezer négyzetkilométer.


23

zösségeknek az említett országokban, a magyarországi kis- és középvállalkozóknak, a szomszédos országokban élô magyar közösségek szereplôinek gazdasági szerepvállalásához, illetve az egyes emberek mobilitásának és munkaerôként való alkalmazhatóságának elôsegítésében. Abból a hipotézisbôl kell kiindulni, hogy az érintett országok európai uniós csatlakozása után az etnikai alapon történô forráskihelyezés lehetôsége megváltozik. Az eddigi magyar támogatási rendszer elsôsorban különbözô minisztériumi, illetve köztestületi keretek határon túli magyar pályázók számára való megnyitásával, illetve közalapítványokon keresztül mûködött. 1990 és 2004 között Magyarország az állami költségvetésbôl a határon túli magyarok támogatására mintegy 95 milliárd forintot fordított. Az ily módon kihelyezett források hatékonyságát soha senki nem vizsgálta. Úgy gondoljuk, hogy mind a gazdaságban, mind az oktatási intézményrendszerben csakis a források újszerû, hatékony felhasználásával lehet felkészülni arra a kihívásra, ami Magyarország európai uniós csatlakozása következtében áll elô, és teremt új helyzetet a környezô országokkal folytatott gazdasági kapcsolatokban is. Alapvetô kérdés, hogy az európai integrációs folyamat során sikerül-e a Magyarországgal határos országokkal is megteremteni a gazdasági integrációt; hogy Magyarország milyen szerepet szán magának az észak-dél irányú integrációban. Ebbe a folyamatba kell ugyanis belehelyezni a határokon túli magyarság gazdasági és társadalmi lehetôségeinek fejlesztését, támogatását. A diszkriminációmentes helyzet, a szabadságjogok kelet-európai kiteljesedésének feltétele a térség értéktermelô képességének, a lakosság jólétének növelése. Csak egy gazdagodó társadalomban valósulhat meg az érdekérvényesítés és a szolidaritás közötti egyensúly, és oldódhatnak fel a térség sok évszázados, örökölt, újra- és újratermelôdô sérelmei, konfliktusai. Számolni kell azzal a realitással, hogy a közép-kelet-európai vállalkozások jelentôs hátrányokkal veszik fel a versenyt a történelmi, gazdasági és kereskedelmi központokban, a töretlen fejlôdés körülményei között létrejött vállalkozásokkal, a hatalmas erôforrásokkal gazdálkodó nemzetközi nagyvállalatokkal szemben. Ezek megjelenésével Közép-Kelet-Európa versenyhátránya ugyan fontos területeken csökkent, de a térségen kívüli központokból mûködtetett vállalkozások által generált fejlôdés jelentôs kockázatokkal jár. Többnyire nem az egyes régiók szerves belsô fejlôdése szerint történnek a fejlesztések, a beruházások, mivel a tervezô, fejlesztô, marketing és finanszírozási cégközpontok jellemzôen a térségen kívül helyezkednek el. A vizsgálatainkban célzott határ menti régiókban termelt hozzáadott érték bôvítésének, a jólét javításának ezért meghatározó feltétele a helyi bázison létrejött kis- és középvállalkozások erôsödése, közép-kelet-európai központú vállalatok, irányítási és fejlesztési központok kialakulása. A versenyképesség fokozásának, a piaci jelenlét fajlagos költségei csökkentésének meghatározó eszköze a tudás és az ismeretek üzleti alapú cseréje, hálózatba szervezôdése. A közép-kelet-európai régióban a vállalkozások közötti kommunikációt elôsegítô különleges adottság a magyarországi és határon túli vállalkozások egy jelentôs részének közös magyar nyelve, kulturális hagyományai, ezen vállalkozások kettôs kulturális kötôdése, ismeretanyaga. A nyelvi és kulturális közösségre épülô hálóza-

24


tok, regionális jelentôségû vállalkozások és vállalkozói csoportok szervezése erôsíti Magyarország regionális, és a régió európai és globális gazdasági pozícióit, ugyanakkor hozzájárul a térség integrációjához, a különbözô csoportok közötti kapcsolatok erôsödéséhez, a történelmi feszültségek oldásához. Épp ezért úgy gondoljuk, hogy csakis gazdaságilag erôs és/vagy a munkaerôpiacon versenyképes kisebbség teremtheti meg és tarthatja fenn saját intézményrendszereit, ami elôfeltétele az egyenrangú együttmûködésnek, az új intézményekben való részvételnek. Az a stratégia, amely a magyarországi kis- és középvállalkozók megtakarításait kormányzati forrásokkal erôsíti meg és keresi az együttmûködés lehetôségét a szomszédos országok gazdasági szereplôivel, az új európai uniós intézményrendszerek kialakításában is szerepet vállalhat az egyes régiókban. Ezen kapcsolódási pontok nélkül, az adott országok magyar közösségeinek demográfiai állapota, a mobilitás növekedése, feltételezésünk szerint olyan helyzetet teremthet, amelynek következtében az adott térségek magyar etnikumú lakossága jelentôs mértékben beszûkül. Magyarország pedig továbbra sem használja ki a szomszédos, átmeneti-átalakuló gazdaságokkal folytatott gazdasági kapcsolatokban levô lehetôségeket (a környezô országok részaránya hazánk külkereskedelmi forgalmában igen alacsony, ami ellentmond mind a szomszédságból, mind a földrajzi közelségbôl és a kulturális, történelmi hasonlóságból származtatható elônyöknek, de nem jobb a helyzet a szomszédos országokba irányuló magyar tôkebefektetések területén sem). Az elôbbieknek megfelelôen meggyôzôdésünk, hogy kialakítható olyan fejlesztési-támogatási politika, amely megfelel az EU támogatási követelményeinek, már csak azért is, mivel Magyarország európai uniós tagságával jogosultak lettünk az EU fejlesztési politikáját is befolyásolni. Ennek keretében nagyobb hangsúlyt helyezhetünk a magyar érdekeknek jobban megfelelô célkitûzésekre, ezek között a magyarok lakta térségek fejlesztésére. Tehetjük ezt annál is inkább, mivel az Unió fejlesztési direktívái a kisebbségek támogatását a fejlesztési politika egyik céljaként jelölik meg. A magyar fejlesztési politikának ezért egyik stratégiai prioritása kell legyen azon szomszédos országoknak, vagy azon szomszédos országok egy-egy régiójának, térségének a felzárkóztatása, gazdasági átalakulásának elôsegítése, amelyekben magyar közösségek is élnek. Tapasztalataink és az egyes országokban folytatott kutatásaink alapján úgy ítéljük meg, hogy a határon túli magyar fejlesztési, támogatási politikának alapvetôen három területre kell összpontosítani erôforrásait: • az innovációs képességek fejlesztésére és kiaknázására; • a határ menti régiók, kistérségek EU-forrásokra történô közös pályázásának elômozdítására; • illetve e régiók és kistérségek közös intézményfejlesztésére. A kötelezôen kialakítandó régiók és kistérségek közös projektjeiben elônyben kell részesíteni a gazdasági fejlesztés, az oktatás és a munkaerôpiac kívánta szempontokat. Megfontolandó a határon átnyúló együttmûködések hatékonyabbá tételének szempontjából a hasonló adottságú, de a határ két oldalán fekvô régiók közös fejlesztési régióban való egyesítése. Így elkerülhetôvé válhatna a párhuzamos intézmények létrehozása egymástól néhány kilométerre. Ez az együttmûködés kiterjedhet-


25

ne a régió ipari átalakítására, a szolgáltatási szektor fejlesztésére, az oktatásra, a munkaerô-átképzésre, az infrastrukturális beruházásokra, a régió pénzügyi újjászervezésére. E célok megvalósításához a két- vagy többnyelvûség megvalósítását szolgáló oktatási intézmények megteremtése elengedhetetlen feltétel. Eddigi kutatásaink azt mutatják, hogy vannak a határ mentén olyan területek, ahol már ma is észrevehetô egyfajta gazdasági fejlôdés és együttmûködés, a gazdasági átmenetben vannak eredmények, és ezzel szemben vannak olyan magyarlakta területek, ahol a gazdaság teljesítménye válságos. Tehát a fejlôdési potenciál különbözô. A román határ mentén jól ismert például, hogy Temes megyének milyen erôs a tôkevonzása, ami a kedvezô infrastruktúrával, a magasan szakképzett munkaerôvel és a jó földrajzi fekvéssel magyarázható. Bihar megyében is azt lehet mondani, hogy kialakult egyfajta olyan könnyûipar és feldolgozóipar, amelyben látható a gazdasági növekedés. Ezzel szemben Székelyföldön, Maros, Hargita, Kovászna megyékben, bármennyire is magyarlakta területek, a gazdasági növekedés nagyon kicsi. Válságos, erôsen mezôgazdasági, élelmiszeripari ágazatokkal van telítve a térség. Rossz az infrastruktúra és a magyarországi tôkebefektetés is viszonylag alacsony. Mivel a rendszerváltást megelôzôen nagyon kevés magyar volt vezetô pozícióban, szinte alig lehetett találni magyarokat gazdasági, közigazgatási, államigazgatási pozícióban. Ez jelentôsen befolyásolta a privatizáció folyamatát is. Vállalatok alig kerültek magyar menedzseri tulajdonba. Ezzel szemben vannak igen ígéretes magyar vállalkozások, a kis- és középvállalkozások inkább az új cégek alapításában vesznek részt. Ezt a helyzetet a határ túloldalán a magyarországi elképzeléseknek szem elôtt kell tartani. Mára közismert az a pozitív jelenség, hogy Magyarországon létrejött egy olyan befektetôi kör, amely már nemcsak Magyarországban gondolkodik, hanem térségben, s ezek a befektetôi körök egyre jelentôsebb befektetésekkel jelennek meg a szomszédos országokban (MOL, OTP, TriGranit, Danubius, Richter, MATÁV stb.). Ugyanakkor szem elôtt kell tartani azt a helyzetet, hogy 2004. május 1-jétôl Magyarország mint az EU tagja új helyzetbe kerül azokkal a szomszédos országokkal szemben, amelyek nem válnak EU-tagállammá. Ez abból a helyzetbôl keletkezik, hogy az EU – tehát az EU tagjaként Magyarország is – egyoldalú preferenciákat nyújt Horvátországnak és Romániának, amiért semmit nem kap cserébe, ennek következtében pedig a bolgár, a román vagy a horvát exportôr elônyben lesz a magyar exportôrökkel szemben, s így a magyar vállalkozások egy része ellehetetlenülhet (lásd: EU-kvóták), de éppen romániai, horvátországi partnerekkel közösen az átállás nehézségei áthidalhatók lehetnek. Ugyanakkor át kell gondolni a kedvezményes hitelrendszer lehetôségét is. Ki kell dolgozni, hogy a magyar gazdaság a jövôben milyen irányba kívánja kiterjeszteni fejlesztéseit. Világosan meg kell határozni, hogy milyen szerepet szánunk a szomszédos országokkal való együttmûködésnek. Amíg nincs világos vízió a magyar külgazdaság-politika vonatkozásában, addig a brüsszeli források elérése is nehézkes. A tôkedeficit, az információs és szervezeti deficit alapvetôen akadályozza a szomszédos országokkal, így a határ menti régiókkal folytatandó gazdasági együttmûködést, fejlesztéseket. De a magyar vállalkozóknak is változtatniuk kell azon az attitûdön, melyre az elmúlt

26


15 évben szocializálódtak, miszerint a másik vállalkozó csak ellenfél vagy konkurens, akit „meg kell fojtani”, tönkre kell tenni. Ausztria jó például szolgálhat. Az osztrákoknál, ahol a csatlakozás idôszakában 770 ezer kis- és középvállalkozó volt, 1995. január 1-jétôl megindult az ágazati vagy területi alapon történô szervezôdés. Bár konszolidált helyzetbôl indultak, látván az igen erôs versenyhelyzetet, hálózatépítésbe kezdtek. Ez a példa is mutatja, hogy Magyarországnak is célszerû ebben gondolkodni, és a hálózatépítést a határon túli magyarokkal együtt kell megpróbálni. Erre elsôsorban azon szomszédos országok irányába van lehetôség, melyekkel együtt léptünk be, vagy amelyek az évtized végére kerülnek be az Európai Unióba. A térségi együttmûködésnek ez a jövôbeni formája. A régióban hatalmas kiaknázatlan potenciál van még. A fejlettségi különbségek miatt várható egy nyugat-keleti mozgás, amihez a régió az Európai Uniótól is jelentôs felzárkózási támogatást kap. Ennek során célszerû egyre nagyobb hangsúlyt helyezni a kutatás-fejlesztésre, a vállalati szolgáltató központok, informatikai és szoftverfejlesztô központok, vagyis az innovatív gazdaság fejlesztésére fordítani. Ezekre való tekintettel kell a felsôoktatási intézményrendszer fejlesztésérôl is gondolkodni a jövôben. A fejlesztések újfajta normákat, eljárásokat hoznak magukkal, amelyek hosszú távon a legfontosabb garanciái a közép-kelet-európai térség felzárkózásának. Ehhez a mindenkori magyar kormányzatnak meghatározó, és nem csupán gazdasági érdekei fûzôdnek. A szélsôséges fundamentalista, nacionalista, a térség biztonságát veszélyeztetô törekvések mozgásterét csak a növekvô jólét, az emberek közötti napi munkakapcsolatok, a közös, kompatibilis üzleti érdekek feltárása és érvényesítése szûkíti le. Az Európai Összehasonlító Kisebbségkutatások Közalapítványnál áttekintettük a nemzetközi fejlesztési és regionális támogatási politikák eszközrendszerét, illetve Olaszország fejlesztési modelljét, különös tekintettel az adaptálható elemekre; vizsgáltuk Szlovákia, Szlovénia, Románia, Szerbia és Ukrajna helyzetét, különös tekintettel ezen országok gazdasági állapotára, Magyarországgal határos régióira és a gazdasági fejlesztés lehetséges irányaira, kapcsolódási pontjaira; kidolgoztunk egy fejlesztési koncepciót a határainkon túli magyarság társadalmi kohéziójának, a térség integrációjának támogatását célzó gazdasági eszközrendszer használatára. Egy ilyen fejlesztési politika, illetve létrehozandó intézményrendszer a magyar állami költségvetésben e célra elkülönített, illetve az uniós pénzalapokból hozzáférhetô forrásokat világos elvek, stratégiai célok, prioritások mentén tenné elérhetôvé. Ezeknek a forrásoknak a célja és feltétele a multiplikáció: a felhasznált források ösztönözzék – a mindenkori magyar kormány lehetôségét sokszorosan meghaladó – a magyarországi és szomszédos országokbeli piaci források bevonását azon célok érdekében, amelyek az adott régióban nyitják meg a határon túli magyar közösségek tagjai számára a perspektívát, ily módon elkerülve annak esélyét, hogy a határon túli magyarok Magyarország „törökjeivé” váljanak, vagy skanzenizálódjanak. Igaz, ez nem pártpolitikai célokat szolgál, hanem, ha úgy tetszik, a legfontosabb „nemzetstratégia”. Jászi Oszkár „A nemzeti államok kialakulása” címû munkájában írja 1912-ben: egyfelôl hat a nemzeti szervezôdés, másfelôl hat az integráció. „A gazdasági egységesedés és a demokrácia elvei alapján megteremthetô a két tendencia összhangja.” A történelem logikája a XX. században a hatalmi erôviszonyok és érdekek, a nacionalis-


27

ta önzés direktíváit követte, nem engedte az optimális és ésszerû, a demokrácia, a nemzeti egyenjogúság, a szabadkereskedelem alapján álló alternatíva megvalósulását. Minden, a térségben élô nép drágán fizetett érte. A XXI. század esélyt ad az összhang megteremtésére.

28

VASTAGH PÁL

Magyar alkotmányfejlôdés az európai uniós csatlakozást követôen A szerzô alapos tanulmányában számos, a rendszerváltozás utáni, magyar alkotmányozási problémát elemez. Felidézi, miként született meg az 1949-es magyar Alkotmány felhasználásával az 1989-es, majd pedig azt, miként módosult ez 1990-ben két párt, az MDF és az SZDSZ együttmûködésének eredményeképp. Ezt követôen felsorolja, hogy az 1990 utáni magyar fejlôdés milyen új igényeket támaszt a jelenlegi alkotmánnyal szemben. Utal rá, hogy az állam új szerepe, a társadalom politikai fejlôdésének változása, a kisebbségek parlamenti képviseletének rendezése, a köztársasági elnök választásának anomáliái egyaránt változást követelnek. Egyszersmind, mondja Vastagh, amint a tanulmány címébôl is következik, hazánknak az Európai Unióhoz történô csatlakozása is új alkotmányozási igényekkel jár. Így például az emberi és szociális jogokkal, a civil szervezôdésekkel és a szervezett bûnözéssel kapcsolatban is módosítani kellene alaptörvényünket.

Az elmúlt évtized során a magyar politikai életben és a szakmai-tudományos közvéleményben is vissza-visszatérô viták tárgyát képezi az alkotmányozás gondolata, igénye. Míg sokan halaszthatatlanul fontosnak tartják az átfogó alkotmányrevíziót, addig mások az egyes módosítások alapján megvalósuló lassú alkotmányfejlôdés hívei. Az alkotmányjoggal foglalkozók körében az alkotmányozás igénye tekinthetô elfogadottnak, s ez a szempont tükrözôdik a jogásztársadalom legelismertebb szakmai fórumán, az Országos Jogászgyûlésen kialakított állásfoglalásokban is. A politika világa ebben a kérdésben is megosztott. Vannak politikai erôk, amelyek a fennálló közjogi berendezkedésre vonatkozó minden változtatási igényt elutasítanak, és óva intenek 1989 revíziójától. (Az Alkotmány módosításáról szóló 1989. évi XXXI. törvényben rögzített intézmények és megoldások átfogó revízióját éppen 1990ben, az elsô szabad választásokat követôen végezték el a két akkori legnagyobb parlamenti párt megállapodása alapján.) Mások a kormányprogramjukban is meghirdették az új alkotmány megalkotását, és vannak olyanok, akik elutasítanak mindennemû együttmûködést ebben a kérdésben. Abban azonban egyetértés mutatkozik, hogy nincs alkotmányozási kényszerhelyzet. Ennek ellenére számos olyan körülményt, öszszefüggést sorakoztathatunk fel, amelyek alátámasztják az új alkotmány megalkotásának indokoltságát. Hazánk európai uniós csatlakozása eleve felkínálta ennek lehetôségét. Az esély elmulasztása elsôsorban azok felelôssége, akik nem kívántak ezzel élni, és az egyes módosítások során csupán a legszûkebb körre szorítkoztak. A jelenlegi magyar alkotmányos berendezkedés alapjai egy nagyléptékû, a társadalom minden szféráját érintô átalakulás kezdeti stádiumában jöttek létre. Ez

MAGYAR ALKOTMÁNYFEJLÔDÉS AZ EURÓPAI UNIÓS CSATLAKOZÁST KÖVETÔEN

29

egyértelmûen tükrözôdik a magyar alkotmány preambulumában, miszerint az alaptörvény a békés politikai átmenetet segíti elô, ennek célja a többpártrendszer, a parlamenti demokrácia és a szociális piacgazdaságot megvalósító jogállam megteremtése. A preambulumban erôteljesen kifejezésre jutott az alkotmányozás programatikus funkciója, a rendszerváltás eredményeként a független demokratikus jogállam megteremtésének igénye. Külön kiemelésre került, hogy ezen feltételek teljesülését követôen kerülhet csak sor az új alkotmány elfogadására. Az 1989–91-es alkotmányozók szándéka szerint néhány év elteltével a stabilizálódó társadalmi-gazdasági viszonyok, a jogállami intézmények és gyakorlat megszilárdulását követôen jön el „a végleges” alkotmány kidolgozásának ideje és feladata. Az alkotmányozásra alkalmas politikai helyzet kialakulása azonban azóta is késik. Az alkotmány preambulumában meghatározott cél megvalósításához legközelebb 1994 és 1998 között, a szocialista-liberális koalíció kormányzásának idôszakában jutottunk el. Ez a kormány programjában meghirdette az alkotmányozást, amelynek megvalósításához szükséges parlamenti többséggel is rendelkezett. Az új alkotmány lehetséges tartalma kapcsán a koalíción belül is meglévô politikai-filozófiai nézetkülönbségek azonban megakadályozták a folyamat sikeres befejezését. A fiaskó ellenére az elôkészítô munka fontos eredményeket hozott. Az Igazságügyi Minisztériumban már 1995 tavaszán elkészült az alkotmány szabályozási koncepciója, amelyet a hazai tudományos közvélemény, valamint az Európa Tanács Velencei Bizottsága is pozitívan értékelt. Hasonlóan fontos részsiker, hogy az Országgyûlés 1996 decemberében elfogadta az új alkotmány koncepcióját, ez alapján elkészült a normaszöveg is. Ezek a dokumentumok kedvezô politikai feltételek esetén ma is megfelelô alapot jelenthetnek a munka további folytatásához. Egyedülálló az a helyzet, hogy a közép-európai új demokráciák sorában ma már csak Magyarország nem rendelkezik formailag is új alaptörvénnyel. Az új alkotmány kidolgozásával kapcsolatos fô irányvonalak és tennivalók az elôkészítô munka során – 10 évvel ezelôtt – is világosan kirajzolódtak. Ma sincs ez másként. Igen tanulságos összevetni ebbôl a szempontból, hogy milyen elveket, célokat tekintettek meghatározónak az alkotmányozás folyamatában 1995-ben, és miként látják mindezt 2004-ben. Az Igazságügyi Minisztériumban készült elôzetes szakmai munkaanyag szerkesztôi 1995-ben a legfontosabb elvnek a kontinuitást tekintették. Csak azokon a pontokon és olyan mértékben kívánták módosítani az alkotmány rendelkezéseit, amennyiben azt a mûködési tapasztalatok indokolták. Ezek elsôsorban az Alkotmánybíróság döntései alapján rajzolódtak ki, de figyelembe kell venni a közigazgatás és a bíróságok tapasztalatait is. Pótolni kell a szabályozási hiányosságokat, arányosabb és korszerûbb szerkezetre van szükség. A hiányosan szabályozott területek között említették az önkormányzatokra vonatkozó fejezetet, az alapjogok meghatározását, de hiányzik az alkotmányból a gazdasági alkotmányosságra, az állami költségvetés elkészítésére, az adózás alkotmányos alapjaira vonatkozó szabályozás, a közigazgatás és a köztestületek alkotmányos pozícióinak meghatározása. Az Igazságügyi Minisztériumban fontos célkitûzésnek tekintették, hogy az alkotmány összhangba kerüljön a nemzetközi kötelezettségeinkkel, és alkalmassá váljon

30


az európai integrációban való teljes jogú részvételre. Így látták tehát az alkotmányozás legfontosabb rendezô elveit, feladatait 1995-ben. (1) Lényegében ezzel egyezô álláspont tükrözôdik a VII. Magyar Jogászgyûlés által – 2004 májusában – elfogadott ajánlásokban is: „A jelenlegi hatályos alkotmány elfogadása óta lényeges változások mentek végbe Magyarországon. Kialakultak a többpártrendszerû parlamentáris demokrácia, a szociális piacgazdaság jogintézményei, csatlakoztunk az Európai Unióhoz. Idôszerû tehát, hogy elôkészületeket tegyünk az 1949bôl származó, sokszor módosított, 1989 óta átmeneti alkotmányunk helyett új, egészében újra átgondolt, a társadalom támogatását minden tekintetben élvezô alaptörvény kidolgozására. Az új szerkezetû, az alapvetô jogokat részletesebben rendezô és az alaptörvény középpontjába állító, az uniós összefüggéseket jobban részletezô, a közpénzügyeket és a közigazgatást is szabályozó alkotmány ôrizze meg a kialakult államberendezkedés bevált elemeit, foglalja magába az Alkotmánybíróság által kibontott legfontosabb értelmezési elveket, biztosítsa az alaptörvény stabilitását.”(2) Az összevetésbôl egyértelmûen kitûnik, hogy az elmúlt évtizedekben már kialakultak az új alkotmány megalkotásának csomópontjai, felhalmozódott a szakmai és tudományos elôkészítéshez szükséges tapasztalat és ismeret. Az alkotmányozás impulzusai elsôsorban az ország belsô és külsô körülményeinek változásaiból adódnak, melyek hatásai természetesen összegzôdnek. Olyan társadalmi folyamatokról van szó tehát, amelyek végigkísérik a következô évtized államfejlôdését, és befolyásolják az alkotmány formálódó tartalmát. Napjainkban egyre közvetlenebbé válik a társadalom különbözô létformái és az alkotmány közötti kapcsolat. Az alkotmánynak – alapnorma jellege mellett – fontos szerepe van a társadalom értékrendjének kifejezésében és befolyásolásában is azáltal, hogy az államszervezet felépítésének, korlátjainak szabályozása mellett deklarálja az állam szociális funkcióit, meghatározza az állami beavatkozás lehetôségét és mértékét. Ily módon befolyásolja a társadalmi béke és igazságosság érvényesülését. A hagyományos közjogi szférából az esélyegyenlôség, a szociális biztonság, a szolidaritás és az érdekegyeztetés realitásaiban is jelentôséget nyer. A XXI. században az alkotmánynak mint új társadalmi szerzôdésnek kell az egyén, a társadalom és az állam viszonyát rendeznie. Ez által egy új dimenzióban jelenik meg az alkotmány. (3) A következôkben néhány olyan jelenségre, összefüggésre szeretném felhívni a figyelmet, amelyek – véleményem szerint – az alkotmányozás szempontjából hatásukat, fontosságukat tekintve kiemelkedô jelentôségûek, és amelyeket a jövôben más megközelítés alapján kell majd rendezni egy új alkotmányban. 1. Az átalakulást követôen – éppen a megelôzô politikai rendszer tagadásaként is – meglehetôsen szûkre szabták az állami szerepvállalás mértékét, annak alkotmányos rögzítését. Ebben az idôszakban inkább az állam szociális funkcióinak elutasítása volt a jellemzô. Már az 1990-es alkotmánymódosításkor – és a késôbbiekben is – az egyik fô vitakérdést az állam meghatározása, pontosabban szociális jellegének deklarálása jelentette. Szervesen ehhez a témakörhöz kapcsolódik a második generációs emberi jogok természetével kapcsolatos vita is. A fô probléma ezeknek a jogoknak a beilleszthetôsége, jellege és kikényszeríthetôsége az új demokráciák jogi rendjébe. Az elkövetkezô


31

idôszak alkotmányozási folyamatainak központi problémája változatlanul a jogállam szociális jellegének deklarálása, a szociális jogok és a biztonsághoz való jog alapjogi státusának rendezése marad. Ezek szimpla államcélként történô minôsítése súlyos következményekkel járhat, hiszen így minden kormányzati többség tetszôlegesen, a jog által nem kötött szociálpolitikát folytathat. Továbbá az ellátások diszkrecionális mérlegelhetôsége tág teret nyithat a szubjektivizmusnak, és ennek következményeként jelentôs csoportok maradhatnak ellátás nélkül. (4) 2. Az alkotmányfejlôdést befolyásoló hatások másik fontos csoportja a társadalom politikai szerkezetének változásaiból következik. A plurális politikai berendezkedés intézményesülésével párhuzamosan erôteljes fejlôdés jellemzi a civil társadalmat is. A szakmai szervezetek, érdekképviseletek, kamarák, szakszervezetek mellett egyre jobban körvonalazódik a kialakuló „public society” szervezete, a privát szféra igénye a közfeladatok teljesítésének befolyásolására. Ezek a törekvések jórészt a törvényhozást kívánják hatókörükbe vonni. A következô évek során a belsô és külsô körülmények újra elôtérbe helyezik a konszenzuális demokrácia, az érdekegyeztetés alkotmányos alapjainak megteremtését. Erre többféle formában is lehetôség nyílik: Az egyik a kétkamarás parlament megteremtésére vonatkozó elképzelés, melynek gondolata már a rendszerváltás kezdetén is megjelent. A közelmúltban, bizonyára a fennálló helyzet kritikájaként, ismét új erôre kaptak ezek a törekvések. Az európai gyakorlat ismeretében leszögezhetjük, hogy a kétkamarás rendszerek elsôsorban a területi érdekek megjelenítésének intézményei. A másik ilyen lehetôség a kormány vagy a törvényhozás mellett mûködô, alkotmányban rögzített hatáskörrel rendelkezô intézményként a gazdasági és szociális tanács megteremtése, mely szintén felvetôdött az új alkotmány elôkészítésének folyamata során. Az immár klasszikusnak tekinthetô francia, olasz, spanyol, portugál gyakorlat mellett az új demokráciák között Szlovénia alkotmányában is létrehoztak ilyen szervezetet. A javaslattétel és a véleményezés mellett a tanács hatásköre önálló kezdeményezésekre is kiterjed. Biztosítja a társadalom különbözô foglalkozási csoportjainak, a munkaadóknak, a helyi önkormányzatoknak a közremûködését a társadalompolitika formálásában. Harmadik megoldásként jöhet szóba egy olyan demokratikus jogalkotási eljárás kidolgozása, amelyben alkotmányos garanciák biztosítják a sokoldalú részvételt, a szakmai-társadalmi vitákat, a folyamatos érdekegyeztetést (a magyar jogalkotási törvénybôl 1990 májusában hatályon kívül helyezték a szakmai-társadalmi vitákra vonatkozó rendelkezéseket). 3. Több mint másfél évtizede vár megoldásra a kisebbségek országgyûlési képviseletének rendezése. A magyar alkotmány széleskörûen biztosítja a nemzetiségek jogait, külön törvény szabályozza ezek érvényesülésének feltételeit, garanciáit. A helyi önkormányzati rendszer fontos kiegészítôi a kisebbségi önkormányzatok, és lehetôség van ezek országos szinten történô létrehozására is. 1995 óta mûködik a kisebbségi jogok védelmének hatékony intézményeként a nemzeti és etnikai kisebbségi jogok országgyûlési biztosa. Európai összevetésben is megállapíthatjuk, hogy Magyarországon sokrétû intézményi és garanciarendszer épült ki a kisebbségi jo-

32


gok hatékony érvényesülése érdekében. Éppen ezért szükséges, hogy a következô idôszakban Magyarországon is megtaláljuk azokat a megoldásokat, amelyek megteremtik országgyûlési képviseletük lehetôségét is. 4. A jövô alkotmányozási folyamatára ható tényezôk sorában számot kell vetnünk az államszervezet területi tagozódásának átalakulásával. Új, regionális középszint kialakítására van szükség, amely közigazgatási és egyben önkormányzati jelleggel is rendelkezik, tehát politikai szintet is jelent egyben. Ehhez igazodóan kell újraelosztani a helyi, megyei, regionális és központi szintek között az egyes hatásköröket. Mindez nemcsak politikai és jogi átstrukturálódást eredményez, hanem elôsegíti a közösségi források hatékonyabb felhasználását és a szubszidiaritás elvének érvényesülését. 5. A magyar alkotmány Európában egyedülálló módon szabályozza a köztársasági elnök választását, melyet gyakorlatilag a mindenkori kormánytöbbség akarata határoz meg. Az európai gyakorlatban mindenhol azt tapasztalhatjuk, hogy a választás módjával is az elnök demokratikus legitimációját kívánják erôsíteni. (Tizennégy országban közvetlen választás útján, vagy a kétkamarás rendszerben a kamarák közös döntésével, a képviseleti szerv területi kiegészítésével vagy olyan eljárási szabályok alkalmazásával, amelyek konszenzuskényszert eredményeznek.) Meggyôzôdésem szerint ma Magyarországon nincs összhangban az elnök legfontosabb alkotmányos kötelezettsége, a nemzet egységének megjelenítése és a választás módja. Azt is megállapíthatjuk, hogy Európa legtöbb országában az elnök választása független attól, hogy hatalma erôs, gyenge vagy közepes. Teljes szakmai félreértés tehát azt állítani, hogy ez szabja meg a választást. A minél szélesebb alapra épülô legitimáció nem a hatalmat erôsíti, hanem az elnök alkotmányos kiegyensúlyozó, a nemzet egységét kifejezô szerepét hivatott megalapozni. 6. Végezetül a jövô követelményeinek, tendenciáinak mérlegelésekor figyelemmel kell lennünk a piacgazdaság alkotmányos minimumának kidolgozására is. Ez azt jelenti, hogy az alkotmánynak legyen olyan gazdasággal foglalkozó része, amely meghatározza a gazdaság mûködésének alkotmányos alaprendjét, a vállalkozói autonómia elismerését és ezzel összefüggésben az állami beavatkozás korlátait. Alkotmányos alapjogként kell meghatározni a kereskedelem, az ipar szabadságát, a tisztességes piaci verseny védelmét. Az alkotmányos szabályozás egyben megteremti az alkotmánybírósági védelem lehetôségét is ezen a téren. Külön fejezetben kell szabályozni a közpénzügyeket, és ezzel összefüggésben ki kell alakítani az adózás alkotmányos alapjait. Ezek a megalapozott igények már az 1994– 96-os alkotmány-elôkészítés során is megfogalmazódtak, egy jövôbeli alkotmányozás során – álláspontom szerint – megkerülhetetlen feladatokat jelentenek. (5) Az alkotmányozásra ható belsô folyamatok mellett fontos áttekinteni a legjelentôsebb külsô tényezôket is. Az elmúlt évtizedben megerôsödtek a jogállami intézményekkel, az alkotmányos berendezkedéssel kapcsolatos nemzetközi hatások és követelmények. Az emberi jogok nemzetközi védelme, az ez alapján kibontakozó bírósági gyakorlat mellett számottevô befolyást jelent az európai integráció fejlôdése is. Az 1990-es évek elején végzett különbözô kutatások bizonyították, hogy az Európai Unión belül a nagy és a kisebb tagállamok közpolitikai rendszerei, azok mûködési módjai jelentôs átalakuláson mentek keresztül. A tagállamokban már maga a nemze-


33

ti érdek sem önmagában véve kerül meghatározásra, hanem eleve az Európai Unióra vonatkoztatva, éppenséggel az Európai Unióval való kölcsönhatásban fogalmazódik meg. Ez azt eredményezte, hogy lényegében nincs már semmiféle „belsô” közpolitikai folyamat, olyan, amelynek ne lenne szoros európai uniós összefüggése. A politika, a közpolitikai rendszer szempontjából tehát a belsô és a külsô folyamatok éles szembeállítása elveszítette értelmét. Az eddigi tapasztalatok azt igazolják, hogy valamennyi kis ország radikális átalakulásra kényszerült, vagyis az egész közpolitikai rendszerét fokozatosan át kellett szerveznie a központi kormányzati rendszertôl az egyes önkormányzatokig bezárólag. (6) Ezen hatások alól a most csatlakozott országok sem vonhatták ki magukat. A társulási megállapodások, a koppenhágai kritériumok, az Amszterdami Szerzôdés alapján a közösségi vívmányok körén belül kirajzolódott egy változó, fejlôdô alkotmányos követelményrendszer is, amelyet szintén alkalmazniuk kellett. Mindennek az érvényesítése nem mechanikus adaptációt jelentett, hanem egy rugalmas, a nemzeti sajátosságokra is tekintettel lévô, alkotó folyamat bontakozott ki. (7) A Magyar Köztársaság teljesítette a csatlakozás elengedhetetlen alkotmányos követelményeit. A közjogi harmonizáció keretében – 2002. december 17-én – az Országgyûlés elfogadta azt az alkotmánymódosítást, amely megteremtette az egyes jogalkotó hatáskörök átengedésének, azoknak a többi tagállammal együtt megvalósuló közös gyakorlásának alkotmányos feltételét. A politikai viták, az ebbôl következô kompromisszumok eredményeként ez a módosítás tartalmi és nyelvtani szempontból is meglehetôsen zavarosra sikeredett. A helyzet valójában ennél jóval egyértelmûbb és világosabb, minként az az alkotmány szövegében is tükrözôdik. 2003 decemberében került elfogadásra az Európai Parlament tagjainak választásáról szóló törvény, majd hosszú elôkészítést követôen – 2004. május 17-én – az Országgyûlés megalkotta az Országgyûlés és a kormány európai uniós ügyekben történô együttmûködésérôl szóló törvényt, valamint az ehhez kapcsolódó Házszabálymódosítást is. Ez egyben az alkotmány rendelkezéseinek végrehajtását is jelentette. Az új szabályok következtében a parlamenti munka jelentôs mértékben átalakul, az integrációs bizottság pozíciója megerôsödik, kialakul a parlamenti scrutiny magyar modellje. Ezen új megoldások jól illeszkednek a közjogi berendezkedés kialakult rendjébe. Érdemi változás a kormány és a parlament viszonyában nem következik be. A közeljövô sürgôs teendôi közé tartozik az Európai Parlament magyar tagjainak jogállására vonatkozó törvény megalkotása, amely fôként a közösségi jogalkotás fejleményei miatt szenvedett késedelmet. Összességében az alkotmánymódosítás a három, tartalmában többségében kétharmados rendelkezéseket tartalmazó törvény, a két Házszabály-módosítás keretei között kirajzolódik a csatlakozáshoz kapcsolódó közjogi harmonizáció tartalma. A szabályozás kialakult színvonalával nem lehetünk elégedettek. Nagyon hiányoztak az elôkészítés során a szakmai-politikai viták, amelyeket még a 90-es években meg kellett volna kezdeni. Ezek nélkül közvetlenül a törvényalkotás parlamenti szakaszában mutatkoztak meg a sokszor homlokegyenest eltérô álláspontok, és ez – sajnálatos módon – rányomta bélyegét a törvényhozás menetére, annak eredményére. Ebbôl is következik tehát, hogy célszerû lenne az alkotmányban egy letisztultabb szöveget

34


kialakítani, egy olyan önálló alkotmányos fejezetet létrehozni, amelyben valamennyi, az európai integrációval kapcsolatos rendelkezés helyet kapna. A hazai alkotmányfejlôdést befolyásoló külsô tényezôk között külön ki kell emelni az Európai Unió alkotmányos szerzôdésének várható hatását. A hatálybalépés idejét ma még pontosan nehéz megjósolni. A tanulmány írásakor az alkotmányozás második szakaszát jelentô kormányközi konferencia sem zárult még le. Ezt követôen a nemzeti parlamentekben zajló ratifikációs eljárások, az ezekhez kapcsolódó esetleges referendumok még okozhatnak további nehézségeket. A Konvent által kidolgozott dokumentumban kirajzolódó irányvonalak, tendenciák – meggyôzôdésem szerint – nagy hatást gyakorolnak majd a következô évtized nemzeti, remélhetôleg a magyar alkotmányfejlôdésére is. Ezek – véleményem szerint – sok tekintetben választ is adnak a hasonló természetû magyar vitákra, amelyek az elmúlt évek során lezajlottak. Csupán néhány ilyen meghatározó elemre szeretném a felhívni figyelmet: 1. Az Alapvetô Jogok Chartájának inkorporálásával kiszélesedik, gazdagodik az emberi jogok európai katalógusa. Különösen szembetûnô ez a munka világa kapcsán (IV. fejezet, Szolidaritás), valamint az igazságszolgáltatáshoz fûzôdô VI. fejezetben. Ezek egyben új impulzusokat jelenthetnek a magyar szabályozás jövôbeni fejlôdéséhez is. 2. Az Európai Unió értékeinek és célkitûzéseinek meghatározása kapcsán erôteljesen tükrözôdik annak szociális jellege. Ez nemcsak a szociális célkitûzések gazdagságában jut kifejezôdésre, hanem bizonyos átrendezôdésben is az egyes jogok kapcsán. Elôször fordul elô, hogy az egyenlôség a demokratikus szabadságjogokkal és a jogállami követelményekkel egy sorban kerüljön említésre. A teljes foglalkoztatottság megteremtésének igénye, a szolidaritás, a szegénység elleni küzdelem célkitûzéseinek alkotmányos rögzítése egyértelmûen az Európai Unió kiszélesedô szociális szerepvállalását tükrözi. 3. Az alkotmányos szerzôdés tervezetében külön fejezetben rögzítették az Unió demokratikus életének szabályait és intézményeit. Ezek sorában elsôként a széles körû társadalmi dialógus igényét kell kiemelni, amely állandó eleme az uniós intézmények munkájának, és ami kiterjed a civil társadalom szervezeteire, a vallásos világnézetû szervezetekre és az egyházi intézményekre is. Ettôl függetlenül érvényesülnek a szociális partnerek jogosítványai, amelyek jogilag egzaktabb szerepet biztosítanak a szereplôknek. 4. A szervezett bûnözéssel, a nemzetközi terrorizmussal szembeni küzdelem hatékonyabb együttmûködést, új intézményeket és egységesebb jogi alapok megteremtését kívánja. Ez a felismerés tükrözôdik az alkotmányos szerzôdésben. Az anyagi és eljárási büntetôjog harmonizálása, a közös európai büntetôjog kialakítása, az új intézmények (az európai fôügyész, a közös határôrizeti igazgatás) megteremtése új megvilágításba helyezik az ezen a téren érvényesülô nemzeti szuverenitást, egyben új lendületet adnak az Unió közösségi jellegének erôsödésében. A felsorolás még tovább folytatható, egyértelmû azonban, hogy ezen hatások alól a nemzeti alkotmányfejlôdés a jövôben nem vonhatja ki magát. Különösen nem Magyarország, hiszen abban egyetértés alakult ki a meghatározó politikai erôk kö-


35

zött, hogy nemzeti érdekeinknek az felel meg legjobban, ha hazánk az integráció élmezônyében alakítja ki helyét. Ebbôl kiindulva kellene tehát áttekintenünk a következô idôszakban érvényesülô belsô és a külsô körülményeket, meghatározó tendenciákat, és olyan politikai feltételeket kialakítani, amelyek kedvezô hátterét teremthetik meg ennek a valóban nagy igényû szakmai munkának.

Felhasznált irodalom 1. A Magyar Köztársaság Alkotmányának szabályozási koncepciója, IM, Bp. 1995. 100 p. 1–4. p. 2. A Hetedik Magyar Jogászgyûlés ajánlásai, 2004. május 20–22. Balatonfüred 4. p. 3. Herbert Schambeck: Az alkotmányos alapelvekrôl és megvalósításuk lehetôségeirôl. Az alkotmányozás jogi kérdései. Bp. 1995. július 67. ELTE Eötvös Kiadó Bp. 1995. pp. 118119. 4. Szigeti Péter: A szociális jogállam következményeinek érvényesülése az alkotmányos berendezkedésben. Bp. Kézirat p. 26. p. 5. Sárközy Tamás: Vállalkozási autonómia - feketegazdaság és a jog lehetôségei. Gazdaság és Jogtudomány 1996. 78. p. 25. 6. Ágh Attila: Az Európai Unió külpolitikája és a magyar csatlakozás. Politikatudományi Szemle 1998. 4.sz. pp. 100103. 7. Jenô Czuczai: The legal aligument process with the constantly evalning constitutional acquis of the EU in Central and Eastern Europe. Európa 2002. II. évf. 1.sz. p. 311.

36

FORGÁCS IMRE

Integrációs feladatok a magyar közigazgatásban A tanulmány – Magyarország EU-tagálammá válásával összefüggésben – azokat a feladatcsoportokat foglalja össze, amelyeket ugyan elsôsorban a kormányzati szerveknek (minisztériumoknak, országos hatáskörû szerveknek) kell megvalósítaniuk, de a teendôk többsége a közigazgatási szervezeti rendszer egészének sokoldalú együttmûködését igényli. Az együttmûködés vertikális dimenziója azt jelenti, hogy a magyar kormányzati szerveknek napi kapcsolatban kell állniuk a közösségi jogalkotó és jogalkalmazó szervekkel. Ezzel egy idôben ki kell épülnie a kormányzat és a régiók – tágabban a teljes önkormányzati szféra – közötti integrációs célú kapcsolatrendszernek is, hiszen a közösségi támogatások, programok majdani kedvezményezettjei a régiók, a települések, az egyes lakossági csoportok lesznek. Az együttmûködés horizontális dimenziója az azonos szintû állami és nem állami szervek tevékenységének újfajta megszervezésérôl és összehangolásáról szól. A kormányzati döntéselôkészítésben például a korábbiaknál sokkal kevésbé lehetnek meghatározók az egyes ágazati vagy funkcionális minisztériumok tárca-szempontjai. Az integrációs feladatok többsége ugyanis a tárcák közötti horizontális együttmûködés erôsítését, az „összkormányzati” szempontok fokozottabb érvényesítését igényli. Mindez vonatkoztatható a közigazgatás és a társadalmi, szakmai szervezetek közötti jövôbeli együttmûködésre is.

A tagállamok közigazgatási jogára – ide értve a szervezeti normákat is – nem vonatkozik a jogharmonizációs kötelezettség. A tagállami közigazgatási intézményrendszer „európaizálódása” azonban – álláspontunk szerint – valójában feltartóztathatatlannak látszik. Ennek oka elsôsorban az, hogy a közösségi jog részletesen elôírja azokat a feladatokat, amelyek ellátása – megfelelô szervezet és személyzet útján – szükséges az acquis tagállami végrehajtásához. Ezért, ha képet akarunk alkotni a tagállami közigazgatással kapcsolatos uniós elvárásokról, akkor mindenekelôtt e közigazgatási feladatokat kell számba vennünk.1 A számbavételt e tanulmányban az Európai 1

A közigazgatás reformja természetesen jóval összetettebb feladat, mint az intézményfejlesztés. Verebélyi Imre „Az Európai Unió hatása a nemzeti közigazgatásra és a kormányzásra I., II.” (Magyar Közigazgatás 2002. 7–8. szám) címû tanulmányában a közigazgatási célrendszer és mûködési rendszer fejlesztése mellett „csak” részfeladatnak tekinti a személyi, anyagi és szervezeti erôforrások biztosítását. I.m. II. 455. p.

INTEGRÁCIÓS FELADATOK A MAGYAR KÖZIGAZGATÁSBAN

37

Bizottság Katalógusára alapoztuk, amelyben az egyes fôigazgatóságok a közösségi vívmányok 29 tárgyalási fejezetének tagolását követve rendszerezték a közigazgatási feladatokat.2 A kötelezô jogi erôvel nem bíró, csupán információs célokat szolgáló katalógus egyrészt azokat a tagállami közigazgatási feladatokat és struktúrákat öszszegzi, amelyek az acquis kifejezett elôírásain alapulnak, másrészt azokat is tartalmazza, amelyek nem közösségi jogi elvárások, de szükségesek a közösségi jog hatékony végrehajtásához. Az összefoglalás során a csatlakozási tárgyalások fejezeti tagolását követjük3.

1. A belsô piac mûködése Az Európai Unió belsô piacán érvényesülô „négy alapszabadság”, az áruk, a szolgáltatások, a személyek és a tôke szabad áramlása a piaci versenynek, a fogyasztók választási szabadságának és egyúttal az Unió versenyképességének legfôbb biztosítéka. Az acquis emellett a vállalati jog keretében, a fogyasztóvédelem, a vámunió és a külgazdasági kapcsolatok címû fejezetekben fogalmaz meg a belsô piac mûködésével kapcsolatos közigazgatási feladatokat és szervezeti elvárásokat (institutional capacity building). Az áruk szabad áramlása — 1. számú tárgyalási fejezet

a) Az árucikkek csaknem kimeríthetetlen gazdagsága miatt e területen az intézményi struktúrák is rendkívül bonyolultak. A szabályozás elsô körét az ún. horizontális és eljárási szabályok alkotják (szabványosítás, termékfelelôsség, mérésügy, akkreditálás, megfelelôség-tanúsítás). A termékekkel kapcsolatos biztonsági elôírások betartását Magyarországon pl. az általános piacfelügyeleti jogkört gyakorló Fogyasztóvédelmi Fôfelügyelôség és megyei felügyelôségei ellenôrzik4, a szabványosítással összefüggô feladatokat a Magyar Szabványügyi Testület látja el. b) Számos termékcsoportban a biztonság, az élet, az egészség védelme az általános versenyjogi és fogyasztóvédelmi elôírásokon túl részletes szakmai szabályozást is igényel. Így pl. az áruk szabad áramlása az Unió belsô piacán érthetôen igen kritikus helyzeteket idézhetne elô, ha nem lenne szigorúan szabályozott az élelmiszerbizton-

2

3 4

Main Administrative Structures Required for Implementing the Acquis-Overview (Informal Working Document) DG Enlargement, Co-ordination Unit 30 April 2003. A fejezetek bemutatásánál támaszkodtunk még a KüM Integrációs és Külgazdasági Államtitkársága összeállítására: EU-csatlakozás 2004, az Európai Bizottság Monitoring Jelentésére (Comprehensive monitoring report on Hungary’s preparation for membership), a Monitoring Jelentés alapján készült intézkedési tervekre, illetve az EUcsatlakozásra történô intézményi felkészülésrôl szóló tájékoztatóra. (KüM 2003. október) A jelen áttekintésben nem szerepel a közösségi vívmányok Mezôgazdaság és Halászat címû fejezete, illetve a Közös kül- és biztonságpolitika címû tárgyalási fejezet. Lásd a következôkben a Fogyasztóvédelem címû tárgyalási fejezetrôl szóló alpontot.

38


ság és az annak ellenôrzésére hivatott intézményrendszer. Az Élelmiszerbiztonsági Hivatalnak és más hatóságoknak kell gondoskodniuk pl. a higiéniára vonatkozó elôírások betartásáról, az ellenôrzô pontok és laboratóriumi kapacitások fenntartásáról, vagy az élelmiszerek és takarmányok területén elôírt ún. gyors értesítési rendszer mûködtetésérôl. Az élelmiszereken kívül számos egyéb termékcsoportra vonatkozóan is alkotott a Közösség olyan mûszaki tartalmú jogszabályokat (többnyire irányelveket), amelyeket minden tagállamnak saját jogrendjébe kell ültetnie és a végrehajtás ellenôrzésérôl is gondoskodnia kell. Ezek a harmonizált területek. Az ún. régi megközelítésû irányelvek körébe tartoznak pl. a vegyi anyagok, gépjármûvek, gyógyszerek, az új megközelítésû irányelvek szabályozzák pl. a gyermekjátékok, orvostechnikai eszközök, liftek technikai és biztonsági normáit. c) A piaci szereplôk sajátossága miatt különleges szabályok vonatkoznak az EU tagállamaiban a közületi (állami és önkormányzati) beszerzések, áruk és szolgáltatások vásárlására. E forgalom éves szinten eléri a tagállamok GDP-jének 12–15%-át, ezért a közbeszerzési jog bonyolult szervezeti és eljárási szabályainak azt kell biztosítaniuk, hogy az egységes belsô piacon valamennyi közbeszerzési pályázat nemcsak a hazai, hanem az Unió többi tagállamából pályázó ajánlattevô számára is nyitva álljon. Magyarországon a közbeszerzési törvény (1995. évi XL. tv.) szabályai már nem feleltek meg a közösségi jogi elvárásoknak. Ezért még a csatlakozást megelôzôen a teljes harmonizációt megvalósító új törvényt fogadott el az Országgyûlés: ez a 2003. évi CXXIX. törvény a közbeszerzésekrôl. A személyek szabad mozgása — 2. számú tárgyalási fejezet

a) A személyek szabad mozgásának elsôdleges célja a munkavállalás. Ehhez biztosítani kell minden tagállamban a diplomák és szakképesítések kölcsönös elismerését. A képesítések tanúsításáról és a kapcsolódó regisztrációs feladatokról részben miniszteriális, részben szakmai szervezetek gondoskodnak. Magyarországon ez a feladat alapvetôen az Oktatási Minisztériumhoz tartozik, de egyes szakmákra külön ágazati szervek is létrejöttek. A 32/2003. (III. 27.) kormányrendelet létrehozta az Egészségügyi, Szociális és Családügyi Minisztérium Engedélyezési és Közigazgatási Hivatalát, amely felel az egészségügyi szakképesítések elismeréséért és vezeti az ilyen szakképesítéssel rendelkezôk alapnyilvántartását. b) A letelepedés és a munkavállalás szabadságához természetesen az is hozzátartozik, hogy az egészségügyi ellátások és szociális juttatások is megillessék a más tagállamból érkezett munkavállalókat, illetve családtagjaikat. Az Unióban nem jött létre egységes európai egészségügyi szociális biztonsági rendszer, de az egyik tagállamban megszerzett jogosultságokat a munkavállalók számára „exportálni” lehet a másik tagállamba. Ezt szolgálja a szociális biztonsági rendszerek koordinációja. A szociális biztonsági rendszerek koordinációjáról szóló 1408/1971 EGK rendelet végrehajtásáért pl. az Országos Egészségbiztosítási Pénztár, az Országos Nyugdíjbiztosítási


39

Fôigazgatóság, az Államháztartási Hivatal, a PSZÁF és a Foglalkoztatási Hivatal felelôsek. Utóbbi hivatal feladata a munkaerô-piaci viszonossággal összefüggô regisztrációs feladatok ellátása is. A szolgáltatásnyújtás szabadsága — 3. számú tárgyalási fejezet

a) A szolgáltatásnyújtás szabadsága területén közigazgatási intézményi szempontból a pénzügyi szolgáltatások a legfontosabbak. A közösségi jog igen részletesen szabályozza a hitelintézeti, tôkepiaci és biztosítási szolgáltatásokat, mindenekelôtt a pénzügyi befektetôk védelme érdekében. Az Európai Bizottság Katalógusa részletes elvárásokat fogalmaz meg pl. a pénzügyi szolgáltatásokat felügyelô hatóság (Magyarország esetében a Pénzügyi Szervezetek Állami Felügyelete – PSZÁF) feladataival, szervezeti felépítésével és ellenôrzési gyakorlatával kapcsolatban. b) Az információs társadalommal összefüggô szolgáltatások (pl. az elektronikus kereskedelem) rendkívüli módon kibôvítik az adatvédelemmel kapcsolatos állami feladatok körét. E területen fôként a felügyelô hatóság (az Adatvédelmi Országgyûlési Biztos Hivatala) önállóságát és ellenôrzési feladatkörét szabályozza részletesen a közösségi jog. A tôke szabad áramlása — 4. számú tárgyalási fejezet

a) E területen – hasonlóan a négy alapszabadság bármelyikéhez – többnyire egyszerre jelentkeznek a deregulációs és intézményépítési feladatok. A 2001-ben megvalósult teljes körû devizaliberalizáció Magyarországon pl. feleslegessé tette a kötött devizagazdálkodás ellenôrzô mechanizmusait, de egyúttal új intézményi megoldásokat kellett találni a korábbi rendszerre épülô egyéb feladatok ellátására (pl. a fizetési mérleg statisztikához szükséges adatszolgáltatásra). b) A csatlakozási tárgyalásokon Magyarország átmeneti mentességet kapott a külföldiek ingatlanszerzésével kapcsolatban. Ennek keretében a csatlakozás utáni ötéves átmeneti idôszakban az uniós állampolgárok és jogi személyiségû vállalkozások csak elôzetes engedéllyel vásárolhatnak ingatlant másodlagos lakóhely, illetve telephely céljaira. Az átmeneti idôszak alatt mûködô közigazgatási engedélyezési hatóságok tevékenységének átláthatónak és nyilvánosnak kell lennie. c) A határokon átnyúló fizetési rendszer is igényel új intézményi struktúrákat, s a pénzügyi globalizáció miatt láthatóan egyre nagyobb jelentôségre tesz szert a pénzmosás elleni küzdelem érdekében felállított Pénzügyi Nyomozó Csoport (Financial Intelligence Unit) is. Vállalati jog — 5. számú tárgyalási fejezet

A Közösségi Vívmányok „Vállalati jog” címû fejezete a társasági jogra, a számvitelre és a szellemi tulajdonjogra vonatkozóan tartalmaz elôírásokat.

40


a) A társasági jog harmonizációja a tagállamok adminisztrációjától elsôsorban a cégbejegyzéssel kapcsolatos megbízható és gyors adatkezelést várja el. Ez ugyanis a garanciája annak, hogy a több tagállamban mûködô társaságok kötelezôen közzéteendô adatai mindenki – de elsôsorban a céggel üzleti kapcsolatba kerülôk – számára hozzáférhetôk legyenek. A cégbejegyzés és cégnyilvántartás mûködhet közigazgatási vagy cégbírósági rendszerben, de garanciális jellegû állami feladat az adatok széles körû nyilvánosságának (lásd Cégközlöny) biztosítása is. b) A számvitellel kapcsolatos közösségi jogszabályok nem teszik kötelezôvé tagállami szintû közigazgatási struktúrák létrehozását. Minimumfeltételként viszont mûködniük kell – akár nem állami intézményi formában is – olyan szervezeteknek, amelyek felelôsek a számviteli standardok kibocsátásáért és érvényesítéséért (standard setter). A szakmai szervezetek (pl. a Magyar Könyvvizsgálói Kamara, a Magyar Számviteli Szakemberek Egyesülete) és az állami szervek szoros együttmûködésére van szükség a számvitellel kapcsolatos szakképesítések (mérlegképes könyvelô, könyvvizsgáló) megszerzésével és regisztrációjával kapcsolatban. Az „európaizálódás” az elkövetkezô években várhatóan a számvitel területén is erôsödik. A Tanács és az EP 1606/2002. EK rendelete alapján például 2005-tôl az Európai Unió tôzsdéin jegyzett vállalkozásoknak egységesen a nemzetközi számviteli standardokat kell alkalmazniuk. c) A szellemi tulajdonjog körébe sorolt szerzôi jog és iparjogvédelem az internet és a mûholdas távközlés korában erôteljes hatósági kontrollt és védelmet igényel. Ezért az e területen mûködô hatóságok (vámszervek, rendôrség, bíróságok, határôrizetért felelôs szervek) állandó szoros együttmûködését, képzési követelményeit igen részletesen szabályozzák a közösségi normák. A gyakorlat a jövôben vélhetôen a védjegyek és formatervezési minták területén már kialakult eljárási rendet követi majd. A spanyolországi Alicantéban mûködô Belsô Piaci Jogharmonizációs Hivatal által kedvezôen elbírált bejelentések ugyanis az EU valamennyi tagállamára kiterjedô oltalmat biztosítanak. Fogyasztóvédelem — 23. számú tárgyalási fejezet

A fogyasztóvédelem területén a közigazgatás feladatai központi és helyi szinteken is részletesen szabályozottak. A fogyasztóvédelmi szabályozás egyik fontos sajátossága a szubszidiáris jelleg, vagyis az a rendezô elv, hogy az általános termékbiztonsági elôírások csak azokra a termékekre és szolgáltatásokra vonatkoznak, amelyekre vonatkozóan nincsenek termékspecifikus normák. Hasonlóképpen a fogyasztóvédelem állami intézményrendszerében is az általános hatáskörû szervek (pl. fogyasztóvédelmi felügyelôségek) és az ágazati hatóságok (pl. Állat-egészségügyi és Élelmiszer-ellenôrzô Szolgálat) tevékenysége kiegészíti egymást. A fogyasztóvédelmi politika egészének koordinálásáért a magyar kormányzat szintjén a gazdasági és közlekedési miniszter felelôs. Az általános hatósági és piacfelügyeleti feladatokat a Fogyasztóvédelmi Fôfelügyelôség és a területi fogyasztóvédelmi felügyelôségek lát-


41

ják el. Ide tartozik a termékbiztonsággal kapcsolatosan a Központi Piacfelügyeleti Információs Rendszer mûködtetése is. A fogyasztók gazdasági érdekeinek védelme is fontos önálló feladatkör, amely a távollévôk közötti szerzôdéskötés és az árak feltüntetésének ellenôrzésétôl az ingatlanok idôben megosztott használati jogának rendezéséig (time sharing) igen változatos tevékenységi formákat ölt. Az Európai Unió – nem jogi kötelezettségként – elvárja a tagállamoktól a fogyasztóvédelmi civil szervezetek támogatását, illetve a bírósági rendszer mellett alternatív vitarendezési fórumok mûködését is (out-of-court bodies). Magyarországon 1998 óta már mûködnek ilyen fórumként a területi gazdasági kamarák mellett szervezett békéltetô testületek. Fontos közigazgatási feladat az EU fogyasztóvédelmi hálózataihoz való kapcsolódás is. A jelenlegi Európai Perenkívüli Vitarendezési Hálózat és a Fogyasztói Központok Európai Hálózata várhatóan 2005. január 1-jéig European Consumer Help Network (HELP-NET) elnevezéssel egységes fogyasztóvédelmi hálózattá alakul. A tagállamok kormányainak felelôssége a nemzeti kapcsolattartó intézmény kijelölése és a mûködési költségek 50%-ának biztosítása. Vámunió — 25. számú tárgyalási fejezet

A belsô piac mûködése a teljes áruforgalomra kiterjedô vámunión alapul. Ez egyrészt azt jelenti, hogy az új tagállamok gazdasági szereplôi a csatlakozást követôen az Unió területén vámkezelés nélkül kereskedhetnek, másrészt az új tagállamokban is a közös vámtarifát kell alkalmazni a korábbi nemzeti tarifák helyett.5 A vámuniós tagságból fakadó közigazgatási feladatok a teljes magyar vámigazgatási szervezettôl jelentôs átalakulást és informatikai felkészülést igényelnek (pl. az Unió belsô határain a vámellenôrzést meg kell szüntetni, a külsô határok jelentôs megerôsítésével egy idôben). Az újonnan csatlakozott országok vámhatóságainak 2004. május 1-jétôl – többek között – a Bizottság illetékes fôigazgatósága (DG TAXUD) által fenntartott közösségi informatikai rendszereket is az uniós gyakorlatnak megfelelôen kell mûködtetniük. Ennek érdekében ún. Interoperabilitási Projektet hoztak létre, melynek keretében 2003. október 1. óta már mûködik az Új Számítógépes Árutovábbítási Rendszer. Külgazdasági kapcsolatok — 26. számú tárgyalási fejezet

A külgazdasági kapcsolatok fejezetébe – a vámügyek kivételével – az Unió közös kereskedelempolitikája és külgazdasági kapcsolatai tartoznak. Az utóbbi körbe sorolhatók a fejlesztési együttmûködés keretében a fejlôdô országoknak nyújtott támogatások is. 5

A vámeljárás gyakorlatában ez az ún. Integrált Tarifát jelenti (Integrated Community Tariff – TARIC), amely a vámtételek mellett magában foglalja az EU egységesen alkalmazott kereskedelempolitikai eszköztárát és a tagállamok termékadózási feltételeit is. Ez 4000 közösségi jogszabály alapján mintegy 24000 vámtarifaszámot jelent. Lásd Beszteri Sára: Az Európai Unió vámrendszere. Európai Füzetek 54. szám, www.stratek.hu

42


A közös kereskedelempolitika az Európai Unió kizárólagos hatáskörébe tartozik, így Magyarország esetében a külkereskedelmi engedélyezés igényelt jelentôsebb intézményfejlesztést. A tagság révén Magyarország is a közös politika részévé, s egyben formálójává vált. Ez utóbbi attól is függ, hogy miniszteriális és egyéb közigazgatási kapacitásai, szakértôi milyen mértékben képesek bekapcsolódni a globális folyamatok követésébe. Csak a közös kereskedelempolitika területén pl. 133 olyan szakmai bizottság mûködik, amelynek feladata az egyes árucikkekkel kapcsolatos kereskedelempolitikai döntések elôkészítése. E bizottságokba a tagállamok megfelelô szakmai és nyelvi felkészültségû szakértôket delegálhatnak.

2. Ipar- és versenypolitika. Állami támogatások Az ezredforduló globális világgazdasági versenykihívása felértékeli a közösségi és tagállami szintû támogatás-, illetve struktúrapolitikát. Az állami támogatások azonban csak akkor jogszerûek, ha megfelelnek a közösségi versenyjog szigorú elôírásainak. Hosszabb távon ezért az Európai Uniónak azt a stratégiai dilemmát kell megoldania, hogy amennyiben túlságosan szigorítják az európai vállalati koncentrációk, fúziók, illetve az állami támogatások ellenôrzését, ezzel valóban védik az európai gazdasági verseny tisztaságát, de Európának mint nagyrégiónak okoznak versenyhátrányt a megafúziók korát élô világgazdasági versenytársakkal szemben.6 Versenypolitika — 6. számú tárgyalási fejezet

a) A jogszabályok egyrészt tiltják a gazdasági szereplôk tisztességtelen versenycselekményeit, mint amilyen például a hírnévrontás vagy az üzleti titok megsértése. Másrészt tilos bármilyen, a verseny korlátozására irányuló magatartás is, különös tekintettel arra, hogy e korlátozás az állami szféra mûködésének következménye is lehet. Ezért a versenyjogi szabályozás – a vállalkozások mellett – kiterjed a kereskedelmi jellegû állami monopóliumokra, az állami tulajdonú vállalatokra és az állami támogatásokra is. A versenyjogi acquis tagállami alkalmazásának kötelezô közigazgatási feladata a nemzeti versenyhatóság mûködtetése. Az Európai Bizottság 2003-as Monitoring Jelentése szerint a magyar Gazdasági Versenyhivatal mûködése megfelelô, de további erôfeszítésekre van szükség annak érdekében, hogy átlátható versenykultúra alakuljon ki a piaci szereplôk körében. A jelentés erôteljesebb versenyjogi szankciók alkalmazását tartja szükségesnek, hogy nagyobb legyen a visszatartó erô a versenykorlátozó magatartásokkal kapcsolatban. Fontos állami intézményfejlesztési feladat a bírák képzése is e területen.

6

A szakirodalomból ld. pl.: Török Ádám: Verseny a versenyképességért? MeH ISM kiadványa, Bp. 1999.


43

b) Az állami támogatásokat ellenôrzô nemzeti hatóságnak (Magyarország esetében a Pénzügyminisztériumban mûködô Támogatásokat Vizsgáló Iroda, TVI) elsôsorban azt kell biztosítania, hogy valamennyi állami támogatás megfeleljen az igen részletes közösségi jogi elôírásoknak. A TVI-nek sajátos partnerszervezetként kell segítenie az Európai Bizottság ellenôrzô tevékenységét, emellett feladata a tagállamon belüli koordináció és információszolgáltatás megszervezése is. Iparpolitika, kis- és középvállalatok — 15. és 16. számú tárgyalási fejezet

A csatlakozási tárgyalásokon egyértelmûvé vált, hogy a közösségi és a magyar iparpolitikai célok között igen szoros az összhang. A legfontosabb közös stratégiai cél az ipari versenyképesség javítása, melynek „hagyományosnak” mondható eszközei: az ipari szerkezetátalakulás felgyorsítása állami eszközök segítségével; a vállalkozási környezet javítása, elsôsorban a kis- és középvállalatok mûködésének sokoldalú (anyagi és adminisztratív) támogatásával; az innovációpolitika, vagyis annak ösztönzése, szervezeti támogatása, hogy a mûszaki és tudományos eredmények minél gyorsabban alkalmazásra kerüljenek az iparban. A közösségi jogszabályok az iparpolitika fejezetben nem írnak elô kötelezôen létrehozandó közigazgatási struktúrákat, annál is kevésbé tehetik ezt, mert az iparpolitika hagyományosan tagállami hatáskörbe tartozik.7 Magyarországon a fejezet fô felelôse a Gazdasági és Közlekedési Minisztérium, amely koordinálja a központi szervek (pl. ÁPV Rt., Magyar Fejlesztési Bank) és a helyi hálózatok (pl. Euro Info Központok) iparpolitikai és vállalkozásösztönzô tevékenységét. Tudomány és kutatás — 17. számú tárgyalási fejezet

Magyarország gazdasági adottságaiból következik, hogy európai felzárkózásunk jórészt a kutatáson és technológiafejlesztésen, az innováció jövôbeli felértékelôdésén múlik. A szektorok sajátosságai miatt e területeken a tagállamoknak nincs jogi transzpozíciós kötelezettségük és konkrét intézményfejlesztési feladatuk sem. Elvárás azonban, hogy a kutatás-fejlesztésre fordított költségvetési kiadások aránya közelítsen az uniós átlaghoz, ezt fejezi ki az ún. GERD-mutató (Gross Domestic Expenditure on Research and Development). Minden tagállam érdeke ugyanakkor, hogy fejlessze azokat az intézményi kapacitásokat, amelyek a kutatási és technológiafejlesztési keretprogramokban való részvételt biztosítják.8 Ugyancsak tudatos intézményépítést igényel a kormányzatok részérôl a kutatóhelyek (egyetemek, kutatóintézetek) és a gazdasági szféra (ipar, kisvállalkozások) közötti összeköttetés fejlesztése. Az Országgyûlés 2003 ôszén fogadta el a Kutatási és Technológiai Innovációs Alapról szóló 2003. évi XC. törvényt, amelynek

7

Itt, az új Alkotmánytervezet szerint is, az Unió csak támogató, összehangoló és kiegészítô intézkedéseket tehet. 1-16. cikk. 8 Jelenleg a Miniszterek Tanácsa által jóváhagyott 6. számú keretprogram megvalósítása folyik.

44


felhatalmazása alapján a kormány a tudomány-, technológia- és innovációpolitikai tevékenységének ellátására – minisztériumi irányítás alatt – Nemzeti Kutatási és Technológiai Hivatalt hozott létre.9 Oktatás és képzés — 18. számú tárgyalási fejezet

Az oktatás és a szakképzés az az ágazati tevékenység, amely kizárólagos tagállami hatáskörbe tartozik, illetve, ahol az új Alkotmánytervezet szerint az Unió támogató, összehangoló és kiegészítô intézkedéseket tehet. Ezeken a területeken az Európai Unió kifejezett értéknek tekinti a tagállami oktatási rendszerek sokszínûségét, ezért a harmonizáció helyett inkább a koordináció ún. nyílt módszereit ösztönzi.10 Emellett az Unió kiterjedt támogatási rendszert mûködtet. A tagállamok feladata egy olyan szervezeti rendszer fenntartása, amely biztosítja az uniós támogatási programokban (Socrates, Leonardo, Youth) való részvételt. Magyarország 1997 óta részt vesz a Socrates és a Leonardo programokban, s az Oktatási Minisztérium nemzeti irodákat mûködtet a pályázatokkal kapcsolatos feladatok lebonyolítására.

3. A regionális politika szervezetrendszere Regionális politika (térségfejlesztési és felzárkóztatási támogatások) — 21. számú tárgyalási fejezet

Az Európai Bizottság – már idézett – szervezeti Katalógusa négy fô feladatcsoportot nevesít a tagállamok regionális politikával foglalkozó intézményei számára: a) a támogatásra alkalmas területek kijelölése; b) a tervezés és programkidolgozás; c) a programok és projektek végrehajtása és menedzselése; d) az átvilágítás, ellenôrzés és értékelés. Magyarország esetében a strukturális és kohéziós támogatások fogadásához új közigazgatási szervezetek létrehozására is szükség volt. A kormány a területfejlesztési, a területrendezési, a területpolitikai és a regionális fejlesztési állami feladatok ellátása érdekében létrehozta a Magyar Terület- és Regionális Fejlesztési Hivatalt. A hosszú és középtávú fejlesztési tervezési feladatok ellátására, valamint az uniós támogatások igénybevételéhez szükséges kormányzati koordináció céljára Nemzeti Fejlesztési Hivatal alakult. Mindkét hivatalt a kormány irányítja és az európai integrációs ügyek koordinációjáért felelôs tárca nélküli miniszter felügyeli.11 9

Lásd a Kormány 216/2003. (XII. 11.) Korm. rendeletét a Nemzeti Kutatási és Technológiai Hivatalról, illetve a 255/2003. (XII. 24.) Korm. rendeletet a Kutatási és Technológiai Innovációs Tanácsról. 10 A koordináció nyílt módszere (open method of coordination) sajátos kiegészítô eszköz a Közösség rendelkezésére álló jogi eszköztár mellett. Alapvetôen a közösségi célok érdekében kifejtett tagállami gyakorlat nyomon követését, értékelését, a kölcsönös hozzáférés biztosítását jelenti. 11 Lásd 195/2003. (XI. 28.) Korm. r. a Magyar Terület- és Regionális Fejlesztési Hivatalról, ill. 196/2003. (XI. 28.) Korm. r. a Nemzeti Fejlesztési Hivatalról.


45

a) A támogatásra alkalmas ágazatok és területek kijelölése, a tervezés és programkidolgozás a Nemzeti Fejlesztési Terv megalkotásával valósult meg, melynek elkészítését a Nemzeti Fejlesztési Hivatal koordinálta. b) A programok lebonyolításában az Irányító Hatóságok, a Közremûködô Szervezetek és a Kifizetô Hatóságok vesznek részt. • A Nemzeti Fejlesztési Terv (NFT) operatív programjait és a Kohéziós Alap projektjeit lebonyolító ún. Irányító Hatóságok, amelyek az adott fejezetért felelôs ágazati minisztérium önálló szervezeti egységei, többnyire fôosztályai. • Az Irányító Hatóságok munkáját nagy számban segítô ún. Közremûködô Szervezetek (ilyen például a Mezôgazdasági és Vidékfejlesztési Hivatal;12 a Magyar Államkincstár, mint speciális közremûködô szervezet a projektek pénzügyi, számviteli lebonyolítására és ellenôrzésére; a hét Regionális Fejlesztési Ügynökség, amelyek a projektek rangsorolását végzik, illetve információkat szolgáltatnak az adott régiókban). A közremûködô szervezetek általában – az akkreditációjukra vonatkozó eljárásokat követôen – együttmûködési megállapodásokat kötnek az irányító hatóságokkal. • A Kifizetô Hatóság, amelynek feladatait a kormány kijelölése alapján a Pénzügyminisztérium látja el. A KH sajátos transzferintézményként mûködik, mivel egyrészt ez az intézmény fogja lehívni a támogatásokat és továbbítani azokat az érintett tárcákhoz, másrészt a támogatások szabályszerû felhasználását is e hatóságnak kell igazolnia az Európai Bizottság számára. c) Az ellenôrzés és értékelés a Monitoring Bizottságok feladata, amelyek folyamatosan ellenôrzik a Strukturális Alapok programjainak és a Kohéziós Alap projektjeinek megvalósulását. E bizottságokban a minisztériumok képviselôin kívül a társadalmi szervezetek, a környezetvédelmi szervezetek és a régiók képviselôi is részt vesznek. Az ellenôrzési szervezet egy egységes monitoring informatikai rendszer (EMIR) támogatásával mûködik. A pályázatok kidolgozásának pénzügyi és szakmai támogatására jött létre 2003-ban – az Európai Bizottság támogatásával – az Európai Pályázat Elôkészítô Alap (PEA). Az új szervezeti struktúrában kitüntetett szerepük lesz az NFT Operatív Program Irányító Hatóságoknak, amelyek az adott programhoz tartozó valamennyi szervezet munkájáért felelôsek. A Nemzeti Fejlesztési Tervrôl (NFT) a kormány és az Európai Bizottság 2003-ban az ún. Közösségi Támogatási Keret-dokumentumban állapodik meg. A regionális politika a pénzügyi lebonyolítás szempontjából is igen összetett feladat. Az Európai Unió Strukturális Alapjai és a Kohéziós Alap támogatásainak fogadásához kapcsolódó pénzügyi lebonyolítási, számviteli és ellenôrzési rendszerek kialakításáról a 233/2003. (XII. 16.) kormányrendelet szól.

12 A 81/2003. (VI.7.) Korm. rendelet alapján az MVH a miniszter irányítása alatt álló, önálló jogi személyiséggel rendelkezô, országos hatáskörû központi hivatal.

46


4. A környezetvédelem szektorai Környezetvédelem — 22. számú tárgyalási fejezet

A környezetet károsító és veszélyeztetô tevékenységek sokfélesége miatt a környezetvédelem közigazgatási szervezetrendszere is igen bonyolult, horizontális és vertikális irányban is rendkívül tagolt. A feladatok jelentôs része hatósági ellenôrzési és engedélyezési jellegû, s kiemelkedôen fontosak – emellett igen költségesek – az ellenôrzéshez szükséges mûszaki-technikai infrastruktúrafejlesztések is (mérôállomások, laboratóriumi kapacitások). A Bizottság Katalógusa ezért a szervezetrendszerrel kapcsolatos egyik legfontosabb követelményként a szervezetek, szintek és felelôsségi viszonyok egyértelmû és világos rögzítését fogalmazza meg. Az intézményépítési feladatok elsô köre a horizontális közösségi szabályoknak való megfeleléssel kapcsolatos. Ide tartozik – többek között – az adatszolgáltatásért felelôs Környezeti Informatikai Központ létrehozása és összekapcsolása az Európai Környezeti Információs és Megfigyelô Hálózattal (European Environment Information and Observation Network, EIONET). A fontosabb szektorterületek és kiemelt igazgatási feladatok a következôk: a) Levegôtisztaság-védelem: a települési légszennyezettségi mérôhálózat teljes kiépítése, a hatósági engedélyezéshez és ellenôrzéshez szükséges kapacitások megerôsítése. b) Hulladékgazdálkodás: egységes információs és statisztikai rendszer mûködtetése; a veszélyes hulladékokat ellenôrzô laboratóriumi rendszer kiépítése; a regionális hulladékgazdálkodási tervek alapján a helyi hulladékgazdálkodási tervek elfogadása; hulladékgyûjtô rendszerek, hasznosító és lerakó létesítmények kialakítása. c) Települési szennyvízelvezetés és -tisztítás: középszintû szervezetrendszer kialakítása a víz-keretirányelv végrehajtására; mérô- és ellenôrzô hálózat kiépítése a veszélyes anyagok felszíni vízbe bocsátásának korlátozása érdekében; Programiroda felállítása az ivóvízminôség-javító program végrehajtására. d) Természetvédelem: az élôhelyek védelmével és a madárvédelemmel kapcsolatos közösségi irányelvek végrehajtására alkalmas élôvilág-monitorozó szervezet kialakítása (NATURA 2000 program); a vadon élô veszélyeztetett állatok kereskedelmének ellenôrzésére alkalmas szervezet kialakítása. e) Kemikáliák, biotechnológia, genetikailag módosított szervezetek ellenôrzése: mérési, ellenôrzési igények folyamatos felmérése; ellenôrzô hatóságok, mérési és laboratóriumi kapacitások létrehozása. f) Ipari kockázatkezelés, a súlyos ipari balesetek elleni védekezés: értesítési rendszer felállítása; a kockázatot jelentô létesítmények azonosítására szolgáló struktúrák kiépítése; külsô veszélyhelyzeti tervek készítése. g) Integrált szennyezés-megelôzés és -ellenôrzés (Integrated Pollution Prevention and Control, IPPC): egységes környezethasználati engedélyek kiadása a leginkább környezetszennyezô létesítmények számára; a legjobb elérhetô technikák (best available techniques, BAT) alkalmazásához szükséges információs-rendszer és adatbázis létrehozása.


47

h) Zajszintvédelem: ellenôrzô kapacitások kiépítése a repülôgépek, gépjármûvek, fûnyírók, háztartási berendezések stb. zajkibocsátásának mérésére. A környezetvédelmi igazgatás elsôszámú kormányzati felelôse a környezetvédelmi és vízügyi miniszter, de egyéb tárcáknak is jelentôs részfeladatai vannak (belügy; egészségügy, szociális és családügy; gazdaság és közlekedés; földmûvelésügy és vidékfejlesztés). A középszintû szakmai irányítás felelôse az Országos Környezetvédelmi, Természetvédelmi és Vízügyi Fôigazgatóság. A hatósági csúcsszervezet a KvVM-tôl szervezetileg elkülönült Környezetvédelmi Fôfelügyelôség, amely felügyeli a környezetvédelmi felügyelôségek országos hálózatát is.

5. Az infrastruktúra ágazatai Egyes speciális javak, szolgáltatások elôállítása, biztosítása az állam tulajdonosi jelenléte mellett, illetve jelentôs állami pénzeszközök felhasználásával történik. E körbe tartoznak hagyományosan a postai szolgáltatások, a távközlés, az energiaipar, a vasút és egyes kiemelt közlekedési ágazatok. Annak érdekében, hogy az Unió állampolgárai, a gazdaság szereplôi élvezhessék az egységes piac létrehozásából származó elônyöket, az Európai Közösség közremûködik az ún. transzeurópai hálózatok (Trans European Networks – TEN) létrehozásában és fejlesztésében, a közlekedési, távközlési és energiai infrastruktúrák ágazataiban (EK-Szerzôdés 154. cikk). Közlekedéspolitika — 9. számú tárgyalási fejezet

A közösségi közlekedési politika13 kiépítése és az egységes európai közlekedési piac létrehozása csak a 80-as évek második felétôl vált igazán intenzívvé, és az elsô eredmények is csak a 90-es évektôl születtek. A közösségi jog ebben a szektorban elsôsorban a piacra jutás diszkriminációmentes feltételeit szabályozza. Így például a kabotázs teljes körû liberalizációja 1998-ban valósult meg a közúti árufuvarozásban.14 A pénzügyi szabályozás feladata, hogy biztosítsa a gépjármû-adóztatás vagy az úthasználati díjak beszedésének koordinációját. A jármûvekkel kapcsolatos mûszaki elôírások harmonizációjának elsôdleges célja a környezetvédelmi és biztonsági szempontok érvényesítése. Nem kevésbé fontos elôfeltétele az egységes közlekedési piac létrejöttének, hogy az ágazatban foglalkoztatottak szakképesítéseit elismerjék a tagállamok, s a dolgozók hasonló munkajogi és szociális védelemben részesüljenek. A közlekedéspolitika területén a közösségi jog többnyire a tagállamokra bízza a közigazgatási feladatok ellátásához szükséges speciális intézményi kapacitások kiépítését. 13 A közösségi közlekedési politika jogi hátterét részletesen tárgyalja Rosa Greaves–Iván Gábor: Közlekedési politika c. tanulmányában In: Az Európai Unió politikái Szerk: Kende Tamás–Szûcs Tamás, Osiris, 2001. 14 A kabotázs az adott tagállamban telephellyel nem rendelkezô fuvarozót is feljogosítja szállítási szolgáltatások nyújtására.

48


A közúti közlekedésben például fontos hatósági feladat a közúti ellenôrzés, s ide tartozik a nemzetközi fuvarozók számára elôírt vezetési és pihenôidôk betartásának ellenôrzése. Külön kapacitásokat igényel a veszélyes árukat szállító jármûvek, illetôleg a vezetésben eltöltött idôt, továbbá a megtett távolságot, illetve sebességet regisztráló berendezések (tachograf) ellenôrzése is. A vasúti közlekedésben a 90-es évek elejétôl kezdve az állami vasutak monopolhelyzetének megszüntetése és e területen is a piaci verseny kialakítása az uniós célkitûzés. Ennek érdekében a tagállamoknak a vasúti közlekedésben – a szolgáltató vasúttársaságok számára biztosítandó azonos piaci versenyfeltételek érdekében – olyan független szervezetet kell felállítaniuk, amely felelôs az országos közforgalmú vasúti hálózat pályakapacitás-elosztásáért és a pálya használatáért felszámítható pályahasználati díj rendszeréért. E költségvetési szerv nálunk a Vasúti Pályakapacitás-elosztó Iroda (VPI), amelynek eljárása és döntései ellen a Közlekedési Fôfelügyelet keretein belül mûködô Pályahasználati Döntôbizottsághoz lehet fellebbezni. A légi közlekedésben a repülésbiztonságot szolgáló egyre bonyolultabb harmonizációs feladatok mellett független, a baleseteket kivizsgáló hatóságra és ugyancsak független „résidô-kiosztó” szervezet (independent slot co-ordinator) mûködtetésére is szükség van.15 Energia — 14. számú tárgyalási fejezet

a) A modern gazdaságok nagyfokú energiafüggôsége közismert. Ezért minden tagállamban kiemelt államigazgatási feladat az energiaellátás biztonságát szavatoló intézményrendszer kiépítése. (Ez elsôsorban a 90 napra szóló stratégiai kôolajkészletek biztosítására irányul.) b) Az európai energiapolitika másik stratégiai célkitûzése az egységes belsô energiapiac kiépítése annak érdekében, hogy a piaci verseny csökkentse az árakat, s ezáltal növekedjék az ipar egészének versenyképessége. Az energiapiac – lényegében a kilencvenes évektôl induló – liberalizálása elsôsorban azt igényli, hogy a vezetékes energiafajták esetében (ilyenek a földgáz és a villamos energia) az egyes szolgáltatók számára biztosítsák a vezetékekhez való szabad hozzáférést. Ekkor lehetséges ugyanis, hogy az energiaszolgáltatót megválasztani jogosult ún. feljogosított (minôsített) fogyasztók száma fokozatosan növekedjék, s a folyamat végén, a lakossági fogyasztók is szabadon választhassanak szolgáltatót a teljesen liberalizált energiapiacon.16

15 A résidô-kiosztás koordinátorának diszkriminációmentes elbírálást kell biztosítania a különbözô légitársaságok számára, amelyek éles versenyben állnak a túlzsúfolt európai repülôtereken a le- és felszállásra felhasználható ún. résidôkért. 16 A 96/92/EK irányelv a villamosenergia-piacról 1999-tôl 25%-ban, 2001-tôl 28%-ban, 2003-tól 32%ban határozta meg a feljogosított fogyasztók kötelezô részesedési arányát az összes kereskedelembôl. Ugyanez az arány a földgáz-kereskedelemre vonatkozó 98/30/EK irányelv szerint 2000-tôl 20%, 2003-tól 28%, illetve 2008-tól 33%. A 2003-ban elfogadott új irányelvek szerint a vezetékes energiahordozók piacait az összes nem lakossági fogyasztó számára 2004. július 1-jével meg kell nyitni, 2007. július 1-jétôl pedig a lakossági fogyasztók szabadpiaci beszerzését is biztosítani kell.


49

c) Az állami eszközökkel támogatott technológiafejlesztés és kutatás az energiaszektorban azért is szükséges, mert az ágazat magántársaságai többnyire nem érdekeltek sem az energiahatékonyság javításában, sem a megújuló energiaforrások arányának növelésében. Ezért például a THERMIE-program az energiaracionalizálást a technológiai fejlesztések támogatásával segíti. A SAVE II-program célja az energiatakarékosság fokozása, az ALTENER-program az alternatív energiahordozók (nap, szél, biomassza) hasznosítását, piacra juttatását ösztönzi. A SYNERGY-program az energiapolitikai és energiahatékonysági nemzetközi együttmûködést támogatja. d) Tekintettel az ágazat kockázataira és környezetet veszélyeztetô jellegére, ugyancsak kiemelt állami feladat az energiaipari tevékenységek hatósági engedélyezése és ellenôrzése. E körbe sorolható például az energiaszolgáltatással kapcsolatos minôségi követelmények és a környezetvédelmi elôírások betartatása. Közösségi jogi elôírás az is, hogy minden tagállamban független nemzeti hatóságnak kell felügyelnie a nukleáris biztonságra. A magyar Országos Atomenergia Hivatal például csatlakozik a nukleáris balesetekrôl adandó gyors értesítés európai rendszeréhez.17 e) Az egységes energiapiac létrehozása érdekében különösen fontossá vált a nemzeti határokon átnyúló vezetékeken való kereskedelem, illetve tranzitforgalom. E területen is közösségi irányelvek foglalkoznak a tarifakülönbségek kompenzációjával, a kapacitások elosztásával és – az elôírások be nem tartása esetén – a tagállamok által alkalmazható szankciókkal. Távközlés és információs technológiák - 19. számú tárgyalási fejezet

Az acquis Távközlés és információs technológiák címû fejezete – az ágazat technológiai fejlôdésével párhuzamosan – rendkívül dinamikusan változik. A hírközlési piacot a 80-as évek végéig Nyugat-Európában is inkább a nemzeti monopóliumok jellemezték. A 90-es évek ún. liberalizációs irányelvei ezért elsôsorban a piaci versenyviszonyok fokozatos kialakítására irányultak. 2002-ben új közösségi „szabályozási csomag” látott napvilágot, amelynek célja az elektronikus kommunikációs (hírközlési) szolgáltatások egységes európai piacának létrehozása. Az új irányelvek egyszerûsítik a piacra való belépést, csökkentik az engedélyek számát, és segítik a nemzeti hatóságokat abban, hogy az állami tevékenység lépést tartson a rendkívül gyors technológiai fejlôdéssel. Az új magyar szabályozás a közösségi jog változásaira tekintettel választotta el a postai szolgáltatásokat az elektronikus hírközlési ágazattól. Az új postatörvény és az elektronikus hírközlési törvény rendelkezései a csatlakozás évében, 2004-ben léptek hatályba, és jelentôs átalakulásokat indítottak el az intézményrendszerben is. Közösségi jogi elvárás, hogy az elektronikus hírközlésben nemzeti szabályozó hatóság (National Regulatory Authority) biztosítsa a szolgáltatók szabad piacra jutását és

17 Ez az ún. ECURIE-rendszer (European Community Urgent Radiological Information Exchange).

50


az egyenlô versenyfeltételeket a domináns pozícióban lévô szolgáltatókkal szemben. 2004-tôl ezért a Hírközlési Fôfelügyeletet új felügyeleti szerv, a Nemzeti Hírközlési Hatóság váltotta fel.18 Az NHH-nak jelentôs elemzô kapacitásokat kell kiépítenie (ágazati piaci elemzés, a jelentôs piaci erejû szolgáltatások kijelölése), s – új jogosítványként – 2004-tôl a szolgáltatókat „megfelelô díj” fizetésére is kötelezheti. A Nemzeti Hírközlési Hatóság megnövelt döntési hatásköre és széles körû hatósági felhatalmazásai indokolják, hogy a szervezet testületi vezetés alá kerüljön (NHH Tanácsa). Az elektronikus hírközléshez hasonlóan, a postai szolgáltatásokat is önálló nemzeti hatóságnak kell felügyelnie. A postai hatósági feladatokat a Hírközlési Hatóság látja el.19

6. Pénzügyi igazgatás és statisztika Adózás — 10. számú tárgyalási fejezet

Az egységes piac hatékony mûködésének elengedhetetlen feltétele, hogy a tagállamok szorosan együttmûködjenek az adóigazgatás területén. Magyarország e téren nem igényelt átmeneti mentességet, így a csatlakozás idôpontjától kezdôdôen valamennyi igazgatási jellegû közösségi szabályt alkalmaznunk kell, és fel kellett készülnie az adóigazgatási együttmûködéshez szükséges intézményrendszernek is. Adómegállapítási együttmûködés. A közösségi irányelvek (pl. az ún. jogsegély irányelv) részletesen szabályozzák a tagállamok adóhatóságai közötti információcserét a pontos adómegállapítás érdekében. Magyarországon az illetékes hatóság e területen – a vám és a jövedéki adó kivételével – az APEH Központi Kapcsolattartó Irodája (KKI). A KKI feladata, hogy a tagállamok illetékes hatóságainak a megkeresésére átadja azokat az adóadatokat, amelyek a megkeresô tagállamban a jövedelem-, nyereség- és vagyonadók, valamint az általános forgalmi adó megállapításához szükségesek.20 A közösségi áfa-információcsere. Az országhatárokon történô vámellenôrzés 1993-as megszûnése óta az áruforgalom adatai és az áfa-alanyok alapvetôen az áfaazonosító szám kötelezô használata alapján regisztrálhatók. Az áfa-azonosító szám célja kettôs. Egyrészt a kibocsátó adóhatóság számára meghatározza a vállalkozást, illetve dokumentálja annak áfa-alanyiságát. Másrészt a vállalkozó partnereinek is jelzi, hogy az adott gazdasági szereplô áfa-alany, illetve azt is, hogy melyik EU-tagállamban tevékenykedik.21 Az adóhatóságnak itt is koordinációs szervezeti egységet

18 A Nemzeti Hírközlési Hatóság országos hatáskörû, jog személyiséggel rendelkezô közigazgatási szerv, melynek irányítását a kormány, felügyeletét az informatikai és hírközlési miniszter látja el. Lásd 2003. évi C. törvény az elektronikus hírközlésrôl. 19 Lásd 2003. évi CI. törvény a postáról. 20 Az adózás rendjérôl szóló 1990. évi XCI. törvény 48/A §. 1. bek. 21 Ld. Tárnoki Péter: Az európai egységes piac általános forgalmi adó szabályai, Európai Füzetek 2. szám www.stratek.hu


51

(Magyarországnak a KKI-t) kell mûködtetnie, amely biztosítja, hogy a Közösségen belüli áfa-köteles ügyletek ellenôrzéséhez szükséges információk rendelkezésre álljanak. Ennek érdekében elektronikus adatbázist is fenn kell tartani. Ez az ún. VIESrendszer (Value Added Tax Information Exchange System – VIES). Adóvégrehajtási együttmûködés. Az adótartozások behajtása fôszabályként a tagállamok adóhatóságainak hatásköre. 1976 óta azonban a tagállamok egyre több adónem esetében biztosítják az adóhatóságok közötti intézményes együttmûködést (1979 óta az áfá-ra, 1992 óta az ásványolajok, az alkohol és a dohánytermékek jövedéki adójára, 2001 óta egyes tôke-, jövedelem- és nyereségadókra, továbbá a behajtással összefüggô költségekre kiterjedô hatállyal). A hatályos adóigazgatási eljárási törvény (Art.) szerint az Európai Közösségek tagállamai illetékes hatóságának megkeresésére a KKI intézkedik a más tagállamot megilletô tartozás, valamint a tartozás végrehajtásával kapcsolatban felmerült költségek végrehajtása iránt. Az ún. arbitrációs egyezményhez kapcsolódó együttmûködés. A tagállamok társasági adó szabályai általában lehetôvé teszik a nemzeti adóhatóságok számára, hogy módosítsák a kapcsolt vállalkozások által kimutatott adózás elôtti eredményt oly módon, hogy nem fogadják el az ilyen vállalkozások egymással kötött ügyleteiben a szokásos piaci áraktól eltérô árakat.22 Multinacionális kapcsolt vállalkozások esetében valamely adóhatóság általi módosításkor a kettôs adóztatás elkerülése érdekében szükséges, hogy a másik tagállam adóhatósága is megváltoztassa a kapcsolt vállalkozások árait, de ne kerüljön sor pl. az adózás elôtti eredmény, s ezáltal az adóalap növelésére mindkét országban. Az arbitrációs egyezmény ezért egy multinacionális eljárási keretet biztosít a tagállamok adóhatóságai számára a kettôs adóztatás elkerüléséhez. A szerzôdéshez az újonnan felvett tagállamoknak is csatlakozniuk kell. Gazdasági és Monetáris Unió — 11. számú tárgyalási fejezet

Tekintettel arra, hogy a Gazdasági és Monetáris Unió szabályrendszere is része a közösségi vívmányoknak, így az újonnan csatlakozók 2004. május 1-jétôl derogációval rendelkezô GMU-taggá váltak. Ez a gyakorlatban azt jelenti, hogy egyelôre nem csatlakoznak az euróövezethez, és monetáris politikájukat továbbra is önállóan alakítják. Ezzel szemben törekedniük kell az euróövezeti csatlakozáshoz szükséges nominális konvergencia kritériumok teljesítésére, és részt vesznek a Közösség gazdaságpolitikai koordinációs rendszerében is.23 Az 1979 óta létezô Európai Monetáris Rendszer funkciója a kezdetektôl fogva az volt, hogy mérsékelje a tagállamok nemzeti valutái közötti árfolyam-ingadozásokat. 22 A társasági és osztalékadóról szóló 1996. évi LXXXI. tv. szerint kapcsolt vállalkozás – többek között – az adózó (a Tao tv. szerint) és az a személy, amelyben az adózó – a gazdasági társaságokról szóló tv. rendelkezéseinek alkalmazásával – közvetlenül vagy közvetve többségi irányítást biztosító befolyással rendelkezik. 23 Ld. részletesen: Nagy Csaba: Gazdaságpolitikai koordináció és fiskális politika a Gazdasági Monetáris Unióban. Európai Füzetek 50. szám; továbbá Dr. Erhart Tibor–Gáspár Ferenc: Úton a Gazdasági és Monetáris Unió felé. Európai Füzetek 28. szám; Dr. Turján Anikó: Az euróról, gyakorlati szempontból. Európai Füzetek 43. szám. Valamennyi kiadvány megtalálható a www.stratek.hu honlapon.

52


Az ezt szolgáló eszközrendszer központi eleme az árfolyam-mechanizmus (Exchange Rate Mechanism – ERM), amelynek 1999 óta létezô új változatát, az ERM II-t az újonnan csatlakozott tagállamokra is alkalmazni kell.24 Magyarország már megteremtette a forint és az ERM II rendszer közötti összhangot, amikor a forint középárfolyamát 2001-ben az euróhoz rögzítette, és az árfolyam-ingadozási sáv szélessége is megfelel az ERM II normál ingadozási sávnak. A monetáris szervezetrendszerrel kapcsolatos legfontosabb uniós elvárás a jegybanki függetlenség, amely az új jegybanktörvény (2001. évi LVIII. törvény) alapján biztosított. Az MNB mûködési függetlensége abban fejezôdik ki, hogy a jegybank elsôdleges feladata – összhangban a Maastrichti Szerzôdéssel – az árstabilitás biztosítása. Az intézményi függetlenség azt jelenti, hogy a jegybanki tevékenység ellenôrzése nem terjedhet ki a monetáris politika alakítására és a Központi Bankok Európai Rendszerével, illetve az Európai Központi Bankkal kapcsolatos jegybanki feladatokra. A törvény emellett biztosítja a monetáris politikai döntéshozó testület (Monetáris Tanács) tagjainak személyi függetlenségét, és a jegybank, valamint a költségvetés közötti pénzügyi függetlenséget is. Az euróövezethez való csatlakozást követôen a pénzügyi intézményrendszer lényeges átalakítása is várható. Az önálló monetáris és árfolyampolitika megszûnése – többek között – azt is igényli, hogy a költségvetési és monetáris politikáért felelôs intézmények (PM, MNB) minél szervesebb kapcsolatot építsenek ki az európai gazdasági kormányzás rendszerével. Ez szükséges ugyanis a nemzeti gazdasági érdekek hatékony képviseletéhez a pénzügypolitika területén. Pénzügyi ellenôrzés — 28. számú tárgyalási fejezet

A közösségi jogszabályok általában nem a pénzügyi ellenôrzést végzô tagállami szervezetrendszerre vonatkozóan tartalmaznak elôírásokat, hanem az egyes uniós forrásokkal, például a Strukturális Alapok és a Kohéziós Alap pénzügyi ellenôrzésével kapcsolatban fogalmaznak meg elvárásokat.25 Általános tagállami kötelezettség az ellenôrzési együttmûködés az Európai Bizottsággal, az Európai Számvevôszékkel és az Unió költségvetési érdekeit védô más intézményekkel. Ez utóbbi kapcsolati körbe tartozik például a Pénzügyminisztérium szervezeti egységeként mûködô OLAF Koordinációs Iroda (European Anti-fraud Office, Európai Csalásellenes Iroda – OLAF). A pénzügyi ellenôrzés két fô területe a hatályos jogszabályok szerint az államháztartási rendszeren belüli ún. belsô ellenôrzés és a kormányzati szervektôl független, az Állami Számvevôszék által végzett külsô ellenôrzés.

24 Az ERM II. árfolyam-mechanizmusban az euróövezeten kívüli államok valutáinak középárfolyamát az euróhoz képest állapítják meg. A jegybankok és az Európai Központi Bank kötelezettséget vállalnak arra, hogy az egyes – a rendszerben részt vevô – valuták piaci árfolyamát egy ± 15 %-os ingadozási sávon belül tartják. 25 A magyar ellenôrzési rendszer összefoglaló leírása Beszteri Zsuzsa–Dobó Ágnes: Az Európai Unió alapjainak ellenôrzése címû tanulmánya alapján készült. Európai Füzetek 40. szám www.stratek.hu


53

Államháztartási belsô pénzügyi ellenôrzés. E területen az ellenôrzési rendszer kialakításáért a Pénzügyminisztérium felelôs. A többféle szervtípusra kiterjedô horizontális ellenôrzési feladatokat a Kormányzati Ellenôrzési Hivatal (KEHI) látja el, a kormány által jóváhagyott munkaterv szerint. Általában utólagos vizsgálatokat folytat az államháztartás egyes alrendszereibe tartozó források felhasználásáról. Ugyancsak utólagos ellenôrzéseket végeznek a minisztériumokon belül mûködô felügyeleti ellenôrzési egységek és az önálló költségvetési szerveken belül létrehozott belsô ellenôrzési szervezetek is. Elôzetes ellenôrzések lefolytatására jogosult viszont az Államháztartási Hivatal, a költségvetési törvény végrehajtásáért felelôs központi szerv. Az ÁHH-ban mûködik például az Országos Támogatási Monitoring Rendszer is, amely az ún. elôcsatlakozási eszközök (PHARE, ISPA, SAPARD) pénzügyi lebonyolításának ellenôrzésére jött létre. A Közösség pénzügyi érdekeinek védelme. Mint utaltunk rá, a tagállamok pénzügyi ellenôrzô hatóságainak szorosan együtt kell mûködniük az uniós társszervezetekkel. Az Európai Csalásellenes Iroda (OLAF) feladat- és hatáskörét kormányrendelet rögzíti. Külön törvény szabályozza majd az OLAF által Magyarországon végzendô helyszíni vizsgálatok eljárási és garanciális kérdéseit. A strukturális és kohéziós támogatások ellenôrzése. E speciális pénzügyi ellenôrzési feladat részleteit ugyancsak kormányrendelet rendezi, emellett ki kell alakítani azt a részletes dokumentációt is (módszertani leírások, belsô ellenôrzési kézikönyvek stb.), amelyek a minisztériumok, az Irányító Hatóságok és a Kifizetô Hatóság munkájához szükségesek. Külön kiemelt feladat az ún. Kiterjesztett Decentralizációs Végrehajtási Rendszer (Extended Decentralised Implementation System, EDIS) kialakítása. A támogatások fogadását szolgáló EDIS-eljárási rend akkreditációját az Európai Bizottság auditorainak kell elvégezniük. A hitelintézeti tevékenységek ellenôrzése. Magyarországon már a nyolcvanas évek második felében megkezdôdött a bankrendszer piacgazdasági viszonyoknak megfelelô átalakítása. A kétszintû bankrendszer létrejötte 1987-ben elsôsorban azt jelentette, hogy az önállóvá vált kereskedelmi bankok vették át a gazdasági szféra hitelezésének tevékenységét. Az elmúlt másfél évtizedben így az állami szabályozás és ellenôrzés fô feladatává az vált, hogy egyrészt kiépítse a megfelelô intézményi csatornákat, amelyek képesek a megtakarításokat eljuttatni a hitelt igénylô vállalkozásokhoz, másrészt létrehozza azokat a szervezeteket is, amelyek védik a megtakarítások, a betétesek biztonságát.26 Ezért már 1989-ben megalakult az Állami Bankfelügyelet, s a kilencvenes évek elején létrejött az értékpapírpiac biztonságos mûködését ellenôrzô Állami Értékpapírfelügyelet, s az Országos Betétbiztosítási Alap is. A kilencvenes évek második felében jelentôs mértékû jogszabály-módosításokra, lényegében „újrakodifikálásra” került sor. Ennek fô oka az volt, hogy az Európai Unióban 1994-re lénye-

26 Az állami feladatkör bemutatásáról Koós-Hutás Katalin: A hitelintézetek szabályozása az uniós csatlakozás tükrében c. tanulmányára (Európai Füzetek 46. szám) és Dr. Marton Bernadett: A pénzmosás megelôzése és megakadályozása c. munkájára (Európai Füzetek 39. szám) támaszkodtunk. Mindkettô megtalálható a www. stratek.hu honlapon

54


gében megtörtént a pénz- és tôkemozgások liberalizációja, s emiatt az egyébként is dinamikusan fejlôdô szektor szabályozási feladatai is jelentôsen átalakultak. A bankrendszer univerzálissá vált például azáltal, hogy a bankok jogosítványt szereztek a befektetési szolgáltatások teljes körének végzésére. Magyarország OECD-tagsága és az uniós felkészülés intenzívvé válása egyúttal azt is jelentette, hogy biztosítani kellett a külföldi székhelyû pénzügyi vállalkozások számára a fióktelep létesítését, 2001. január 1-jétôl pedig azt is, hogy az OECD-tagállamokban bejegyzett pénzügyi intézmények fióktelep létesítése nélkül, ún. határon átnyúló szolgáltatás formájában hitelezhessenek Magyarországon. Az egységes európai bankpiac stratégiai célkitûzése természetesen új feladatok sokaságát hozta, többek között a pénzmosás elleni küzdelem felértékelôdését is jelentette. A hitelintézeti szféra mûködésére vonatkozó elôírásokat, illetve az ún. prudenciális szabályozást27 alapvetôen két törvény tartalmazza: ezek a hitelintézetekrôl és a pénzügyi vállalkozásokról szóló, többször módosított 1996. évi CXII. törvény (Hpt.), illetve a tôkepiacról szóló 2001. évi CXX. törvény (Tpt.). A Hpt. szól – többek között – a betét- és intézményvédelemmel kapcsolatos feladatokról és az Országos Betétbiztosítási Alap mûködésérôl. A Tpt. tartalmazza viszont a legfontosabb befektetôvédelmi elôírásokat (pl. a bennfentes kereskedelem tilalmát), illetve a Befektetôi Alap mûködési szabályait. A pénzügyi intézmények jogszerû mûködését a Pénzügyi Szervezetek Állami Felügyelete ellenôrzi (1999. évi CXXIV. törvény), s a pénzmosás elleni küzdelem szabályrendszerét az újrakodifikált 2003. évi XV. törvény tartalmazza. Statisztika — 12. számú tárgyalási fejezet

A statisztika és adatvédelem közösségi szabályozása ugyancsak összefügg az egységes piac létrehozásával. A gazdaság globális mûködése csak a statisztikai és egyéb információk szabad áramlásával lehetséges, miközben egyre fontosabb állami feladat az állampolgári adatok biztonságának a védelme is. A statisztikai adatszolgáltatásról szóló közösségi szabályok általában egyenlô súllyal szólnak az adatokhoz való hozzáférés és a bizalmas adatkezelés fontosságáról. A nemzeti statisztikai hivatalok minden tagállamban széles körû koordinációs felhatalmazással rendelkeznek, s nemcsak a nemzeti adatszolgáltatás biztosításáért, hanem a közösségi intézményekkel, pl. az Európai Közösségek Statisztikai Hivatalával (Eurostat) való kapcsolattartásért is felelôsek. Magyarországon a statisztikáról szóló 1993. évi XLVI. törvény szabályozza a Központi Statisztikai Hivatal feladat- és hatáskörét. E törvény a KSH-t a kormány közvetlen felügyelete alatt álló, de szakmailag önálló országos hatáskörû közigazgatási szervként határozza meg. A személyes adatok védelmérôl és a közérdekû adatok nyilvánosságáról az 1992. évi XLIII. törvény rendelkezik. Bár az információszabályozás elsô jogi dokumentumának a sajtószabadságról szóló 1766-os(!) svéd törvény tekinthetô, mégis az ún. elsôgenerációs nemzeti adatvé-

27 A pénzintézetek megbízhatóságát szavatoló, a befektetôk védelmét kellô körültekintéssel biztosító szabályok.


55

delmi törvények csak a 70-es, 80-as évek informatikai forradalma hatására születtek meg Európában.28 Az adatvédelem mindmáig meghatározó nemzetközi jogi dokumentuma az Európa Tanács Adatvédelmi Egyezménye, amelyet 1981-ben fogadtak el,29 s amelyet az Európai Unió is a közösségi jog részeként ismer el. Az Európai Unió adatvédelmi szabályozása alapvetôen négy területre terjed ki. Ezek: a) a közösségi jogalkalmazás egészére vonatkozó ún. általános adatvédelmi irányelv (Az Európai Parlament és a Tanács 95/46 EK irányelve az egyénnek a személyes adatok feldolgozásával kapcsolatos védelmérôl és ezeknek az adatoknak a szabad áramlásáról); b) a közösségi intézmények által feldolgozott személyes adatokkal összefüggô adatvédelmi elôírások; c) a személyes adatok védelme az elektronikus kommunikációs szektorban; d) adatvédelem a büntetôügyekben való rendôrségi és igazságügyi együttmûködés területén.30

7. A szociális dimenzió Szociálpolitika, foglalkoztatás — 13. számú tárgyalási fejezet

A szociális ügyek igazgatása alapvetôen a tagállamok közigazgatási hatáskörébe tartozik. Az e tárgyalási fejezetbe sorolt több mint tíz összetett témakör egy igen bonyolult intézményrendszer mûködtetését igényli.31 A fejezet fôfelelôse kormányzati szinten az Egészségügyi, Szociális és Családügyi Minisztérium, valamint a Foglalkoztatáspolitikai és Munkaügyi Minisztérium. A tárgyalási fejezetbe tartozó legfontosabb feladatcsoportok a következôk: Munkajog32. A Közösség mintegy 20 munkajogi irányelvének közös vonása a védelmi jelleg: e normák a munkavállalói érdekek biztosítására irányulnak a munkajog egyes kiemelt részterületein. Ilyenek pl. a foglalkoztatás alapvetô feltételeire vonatkozó elôírások (munkaszerzôdés, munkaidô), a munkavállalók jogvédelmének kérdései a cégek gazdasági krízishelyzeteiben (pl. fizetésképtelenség, csoportos létszámleépítés) vagy a rugalmas foglalkoztatási formulával (részmunkaidô) kapcsolatos szabályok. Szociális párbeszéd. A szakszervezetek, a munkaadók érdekképviseleti szervei, illetve a kormány közötti rendszeres konzultációra ugyan nincs közösségi jogi elôírás,

28 A témakörrôl ld. részletesen: Dr. Oros Paulina–Dr. Szurday Kinga: Adatvédelem az Európai Unióban címû tanulmányát, Európai Füzetek 35. szám, www. stratek.hu 29 Magyarország 1993-ban írta alá az Egyezményt, amely – az 1997-es ratifikációt követôen – 1998ban lépett hatályba. 30 Ld. Dr. Oros Paulina–Dr. Szurday Kinga: i.m. 31 Az európai szociálpolitika jogi hátterérôl ld. Gyulavári Tamás–Könczei György monográfiáját: Európai szociális jog. Osiris Kiadó Budapest. 2000 32 A közösségi munkajog átfogó elemzését adja Az Európai Unió munkajoga és a magyar munkajog a jogközelítés folyamatában címû monográfia. Szerkesztette: Kiss György Osiris Kiadó 2001.

56


de uniós elvárás a szociális párbeszéd, valamint az is, hogy a tagállamok kormányzati eszközökkel is támogassák a szociális partnerek adminisztratív kapacitásainak fejlesztését.33 Anti-diszkrimináció. Az alapszerzôdések és a másodlagos közösségi jogi jogforrások egyaránt tiltják a diszkrimináció minden formáját. Külön irányelv rendelkezik pl. a faji és etnikai alapú megkülönböztetés tilalmáról csakúgy, mint a foglalkoztatás és képzés területén az egyenlô bánásmóddal kapcsolatos elvárásokról. Kiterjedt jogi eszközrendszer foglalkozik a nôk és férfiak esélyegyenlôségével is. Magyarországon az egyenlô bánásmódról és az esélyegyenlôség elômozdításáról új törvényt fogadott el az Országgyûlés, amely rendelkezéseket tartalmaz egy – az egyenlô bánásmód követelményének érvényesülését ellenôrzô – országos hatáskörû szerv létrehozásáról. E hatóság – többek között – bírságot is kiszabhat az egyenlô bánásmód követelményét megsértôvel szemben.34 A roma kisebbség helyzetének javítása érdekében roma koordinációs irodák országos hálózata épül ki 2004-tôl regionális, megyei és kistérségi területen. Emellett kiemelt feladat egy komplex roma foglalkoztatási program végrehajtása is, az Állami Foglalkoztatási Szolgálat közremûködésével, s mentor programok készülnek a felsôoktatásban a hátrányos helyzetû tanulók támogatására. Az anti-diszkrimináció fogalomkörébe sorolható kiemelt tagállami feladat a társadalmi kirekesztôdés elleni fellépés és a fogyatékkal élô személyek jogainak védelme is. Foglalkoztatáspolitika. Az európai szociális piacgazdaságokról szólva már utaltunk rá, hogy a munkanélküliség csökkentése az Európai Unió egyik legfontosabb stratégiai célkitûzése. A munkanélküliség elleni küzdelem – nem számítva az Európai Szociális Alap forrásait – elsôsorban a tagállamok feladata, az eredményesség elsôsorban a konkrét nemzeti költségvetési források és intézmények lehetôségeitôl függ. A nemzeti akciótervek azonban követik az Európai Foglalkoztatási Stratégia célkitûzéseit. A már idézett „nyílt koordináció” módszerét e téren is alkalmazzák a tagállamok, s számos fontos közösségi program is alapvetôen a foglalkoztatás szintjének emelését szolgálja. E körbe sorolható például a 2003 decemberében meghirdetett Európai Növekedési Kezdeményezés (European Action for Growth) is. Emellett a tagállamok a szociális biztonsági koordináció keretében biztosítják a migráns munkavállalók ellátását azok munkanélkülivé válása esetén.35 Európai Szociális Alap. A foglalkoztatási helyzet javításának legjelentôsebb uniós pénzügyi forrása az ESZA, amely a Strukturális Alapok költségvetésének mintegy egyharmadát teszi ki. Az alap foglalkoztatási jellegû, elsôdleges célja, hogy megkönynyítse a belsô piacon munkát keresôk elhelyezkedését, fôként a szak- és továbbkép-

33 A Foglalkoztatáspolitikai és Munkaügyi Minisztérium pl. mintegy 25 Ágazati Párbeszéd Bizottság folyamatos mûködését biztosítja 2004-tôl Phare-támogatással. 34 Lásd 2003. évi CXXV. tv. az egyenlô bánásmódról és az esélyegyenlôség elômozdításáról. 35 Lásd Dr. Lengyel Balázs–Dr. Gellérné Dr. Lukács Éva–Rézmûves Judit: Az Európai Unió polgárainak szociális biztonsága, Európai Füzetek 14. szám, www.stratek.hu


57

zési támogatások segítésével. Az ESZA-támogatással megvalósuló programok (Humánerôforrás-fejlesztési Operatív Program, Regionális Operatív Program, EQUAL) jelentôs intézményfejlesztést igényelnek. A tárcaközi koordináció érdekében pl. ESZA Szakmai Koordinációs Bizottságnak kell mûködnie, a programok végrehajtásában részt vesznek az Állami Foglalkoztatási Szolgálat, közremûködô szervezetként a Foglalkoztatási Hivatal, s végsô „kedvezményezettként” a helyi munkaügyi központok. Népegészségügy, munkahelyi biztonság- és egészségvédelem. Az egészségügyi ágazat alapvetôen tagállami hatáskörbe tartozik, s az emberi élet és egészség védelmére irányuló közösségi jogszabályok jelentôs része is inkább egyéb közösségi politikák (pl. fogyasztóvédelem, környezetvédelem) körébe sorolható. Az Alkotmányszerzôdés tervezete szerint az „emberi egészség védelme és javítása” terén az Unió támogató, összehangoló és kiegészítô intézkedéseket tehet, de a közegészségügy terén jelentkezô közös biztonsági kockázatok már indokolják, hogy az Unió a tagállamokkal megosztott hatáskörökkel is rendelkezzen. Ezen elvi keretek között szabályozzák például közösségi szinten a humán eredetû szervek és anyagok, vagy a vérkészítmények forgalmát. Ugyancsak emiatt hozták létre 2003 decemberében a fertôzô betegségek megelôzésének és ellenôrzésének Európai Központját is. A munkahelyi biztonság- és egészségvédelem – az elôbbiekkel szemben – az európai szociális jog egyik leginkább kidolgozott területe. Az alapvetôen irányelvekre épülô szabályozás részletezi azokat az állami feladatokat, amelyek – tekintettel a munkaerô szabad áramlására – az Unió egész területén kívánják biztosítani a munkavállalók egészségének védelmét (pl. oly módon, hogy meghatározzák a munkaeszközökkel kapcsolatos biztonsági normákat, az egészségre még nem ártalmas határértékeket a veszélyes területeken).

8. A kulturális szektor Kultúra és audiovizuális politika — 20. számú tárgyalási fejezet

a) A kulturális ágazatban – egyes kivételektôl eltekintve – nem elvárás a tagállamok jogrendszerének harmonizációja.36 Ez az egyik olyan terület, ahol jellemzôen az Unió támogatási programjai kínálnak részvételi lehetôségeket a tagállamoknak. Ilyen programok például – amelyekben a társult országok kulturális életének szereplôi már eddig is pályázhattak – a Raphael (a kulturális örökség védelme témakörében), az Ariane (az irodalmi alkotások számára) vagy a Kultúra 2000 keretprogram. Az uniós támogatási programokban való részvételt – mindenekelôtt a pályázatok lebonyolításával és a társfinanszírozással – a Nemzeti Kulturális Örökség Minisztériuma és speciális lebonyolító szervei (pl. a KultúrPont Iroda) segítik. A magyar szakmai szer-

36 Ilyen kivétel például a határok nélküli televíziózásról szóló 36/97/EK irányelvvel módosított 89/552/ EGK irányelv kötelezô tagállami transzpozíciója.

58


vezetek feladata az Európai Bizottság Oktatási és Kulturális Fôigazgatóságával való együttmûködés is. A kulturális javak és a tagállamok nemzeti kincseinek védelmével számos közösségi jogszabály foglalkozik. E normák – meghatározott feltételekkel – az áruk szabad mozgásának a korlátozását is lehetôvé teszik. Magyarországon a Kulturális Örökségvédelmi Hivatal központi ágazati hatóságként látja el a jogellenesen külföldre vitt kulturális javak visszaszolgáltatásával kapcsolatos feladatokat. Emellett a kulturális és örökségvédelmi célú állami támogatások kivételt jelentenek az állami támogatásokra vonatkozó általános közösségi jogi tilalom alól is. b) A kultúra egyéb területeivel ellentétben részletesen szabályozott az audiovizuális szolgáltatások köre. Az audiovizuális szektor közösségi szabályozása egyrészt arra irányul, hogy az egységes európai piacon az audiovizuális szolgáltatások is szabadon áramolhassanak, másrészt az európai mûsorszolgáltatók támogassák az európai alkotásokat és alkotókat. Így a rádiózásról és televíziózásról szóló 1996. évi I. törvény (a magyar médiatörvény) 2002-es módosítása is tartalmazza – többek között – az európai alkotások arányára vonatkozó szabályokat.37

9. A schengeni rendszer Bel- és igazságügyi együttmûködés — 24. számú tárgyalási fejezet

A tagállamok bel- és igazságügyi szerveinek együttmûködése olyan állami feladatcsoportot jelent, amely szorosan összefügg az integrációs folyamat mélyülésével és az egységes belsô piac kialakulásával. A személyek szabad mozgása csak a belsô határok lebontása mellett lehetséges, ami viszont – napjainkban egyre inkább növekvô mértékû – biztonsági problémákat vet fel. A kilencvenes évek jelentôs vívmányaként könyvelhetô el e területen az ún. schengeni térség létrejötte, amelynek a jelenlegi tagok közül csak Nagy-Britannia és Írország nem részese. Nem uniós tagállamként részt vesz viszont a schengeni együttmûködésben Izland és Norvégia is, s a schengeni joganyag átvétele az új belépô tagok számára már kötelezô.38 A belsô határok lebontásával együtt járó biztonsági kockázatok mérséklésére a schengeni szabályozás a következô fontosabb állami feladatokat jelöli ki: • a közös belsô határokon a határellenôrzés megszüntetése és annak áthelyezése a külsô határokra;

37 2002. évi XX. törvény 38 1985-ben a luxemburgi Schengenben Németország, Franciaország és a Benelux államok képviselôi írták alá „A határellenôrzésnek a közös határokon történô fokozatos megszüntetésérôl szóló schengeni egyezményt”, amelyet 1990-ben kiegészítettek a „Schengeni végrehajtási egyezménnyel”. Az 1997es Amszterdami Szerzôdés megszüntette a schengeni rendszer „szorosabb együttmûködés”-re épülô jogi jellegét, s azt a közösségi politikák részévé tette. Ld. részletesen: EU-csatlakozás 2004. KüM Integrációs és Külgazdasági Államtitkárság 2003. 123–125.p.


59

• a külsô határokon történô beutazás egységes feltételeinek kialakítása; • a schengeni térség polgárainak külön kezelése a térségen kívülrôl érkezô utasoktól a repülôtereken és kikötôkben; • a belépés és a rövid lejáratú vízumok szabályainak harmonizálása; • illetékességi szabályok kialakítása a menekültkérelmek elbírálására; • a határôrizeti szervek együttmûködésének koordinálása; • jogi együttmûködés, a fuvarozók bevonása az illegális bevándorlás elleni harcba; • részvétel a személyek és tárgyak azonosítására szolgáló „Schengeni Információs Rendszerben” (SIS).

A bel- és igazságügyi szervek együttmûködésének a következô területekre kell kiterjednie: • menekültügyi politika; • a tagállamok külsô határai átlépésének ellenôrzése; • bevándorlási és harmadik országok állampolgáraival kapcsolatos politika; • kábítószer elleni küzdelem; • a nemzetközi csalások elleni harc; • igazságügyi együttmûködés polgári és büntetô ügyekben; • vámügyi együttmûködés; • rendôrségi együttmûködés a terrorizmus, a kábítószer-kereskedelem és a szervezett bûnözés elleni harcban. Mint a feladatok felsorolásából is látható, a bel- és igazságügyi együttmûködés igen összetett közösségi jogi szabályrendszer alkalmazását, valamint rendkívül költséges intézményrendszer felállítását és mûködtetését igényli. A külsô határok ôrizete például a Határôrség átstrukturálását teszi szükségessé, amelynek jelentôs informatikai és létszámfejlesztéssel kell párosulnia. Csatlakoznunk kellett a menedékesek és illegális bevándorlók központi európai azonosító adatbázisához (EURODACrendszer), de a külsô határokon kiépítendô növény-egészségügyi és állat-egészségügyi állomások is sokmilliárdos fejlesztést igényelnek. A menekültügy várhatóan fokozott erôfeszítést és kapacitást igényel a BM Bevándorlási és Állampolgársági Hivatalától. 2004. január 1-jétôl pedig megkezdte mûködését a Nemzeti Kábítószer Adatszolgáltató és Kapcsolattartó Központ is39. A Magyarország és az uniós tagállamok közötti bûnügyi együttmûködés fontos jogi dokumentuma a 2003. évi CXXX. törvény,40 amely a tagállamok hatóságainak szoros együttmûködését igényli. A törvényt a büntetô ügyekben a tagállamok között alkalmazandó eljárási jogsegély, illetve az európai elfogatóparancs alapján lefolytatott átadási eljárások esetén kell alkalmazni.

39 A Központot a kormány az 1091/2003.(IX.9.) Korm. határozattal hozta létre, melynek alapvetô feladata a Kábítószer és Kábítószer-függôség Európai Megfigyelô Központtal való együttmûködés. 40 Ld. 2003. évi tv. az Európai Unió tagállamaival folytatott bûnügyi együttmûködésrôl.

60


A közigazgatási tevékenységekkel és a közigazgatási szervezetrendszerrel kapcsolatos – vázlatosan összefoglalt – uniós elvárások is jelzik, hogy a közigazgatási kapacitás fejlesztése az elkövetkezô években a sikeres tagállami mûködés egyik kulcskérdése marad.

61

FUTÓ PÉTER—FLEISCHER TAMÁS

A közpolitikákra ható EU-integrációs mechanizmusok — a hulladékgazdálkodás példáján1 Az Európai Uniónak a tagállami közpolitikákra irányuló integrációs tevékenysége, kormányzási stílusa az elmúlt másfél évtizedben jelentôs tanulási folyamaton ment keresztül. A jogi eszközök használata mellett elôtérbe kerültek a koordináció úgynevezett nyílt eszközei, amelyek a kötelezô alkalmazkodás mellett – azt kiegészítve – a tapasztalatcserén alapuló ösztönzést is érvényesítik. A környezetvédelem európai mintáinak terjesztése során az Unió sokat tanult a korábbi bôvítések tapasztalataiból, és a jogharmonizáció mellett komoly erôforrásokat is rendelt az újonnan csatlakozó országok jogalkalmazási kapacitásának fejlesztéséhez.

Az alkalmazkodási folyamat nem egyenletesen érvényesült a szóban forgó közpolitika valamennyi dimenziójában. Míg az eszközök – különösen a jogi eszközök – tekintetében a hazai hulladékgazdálkodás hozzáidomult az uniós mintákhoz, addig e részpolitika céljait illetôen sok esetben csak szavakban alkalmazkodott az EU által követendônek tekintett célokhoz. Ez azt jelenti, hogy a kormányzást erôsebben vezérelték az infrastrukturális és az anyagi adottságok és a kormányzati hagyományok, mint a deklarált célok. Eközben a kormányzat környezetvédelmi intézményrendszere olyan pályán fejlôdött, amely nagy valószínûséggel az ország európai integrációja nélkül is hasonló lett volna. Ez alól kivételt éppen azok az intézményi magatartásminták képeznek, amelyek a többszintû kormányzásra vonatkoznak. Nevezetesen azok a széles eszköztárat megmozgató törekvések, amelyek össze kívánják hangolni a kormányzat különbözô szintjei, a gazdasági ágazatok és a civilszféra érdekeit, nagyrészt az uniós szabályokra és finanszírozási feltételekre reagálva alakultak ki. Mindez azonban nem bizonyult elégségesnek ahhoz, hogy a fiatal magyar környezetvédelmi politika stílusa is sikeresen lépést tartson az eszközök látványos fejlôdésével. Az egyenetlen kormányzati teljesítmény okai között számos olyan tényezô is szerepel, amelyek éppen a kormányzati stílus hiányosságaira utalnak: ilyen az uniós minták sematikus utánzása, a centralizációs minták szerencsétlen megvá1

Készült az „EU Enlargement and Multi-Level Governance in European Regional and Environmental Policies: Patterns of Institutional Learning, Adaptation and Europeanisation among Cohesion Countries (Greece, Ireland and Portugal) and Lessons for New Members (Hungary and Poland)” (ADAPT) címû EU-5 kutatási program keretében. Budapest, 2003. A nemzetközi kutatás koordinátorai: Christos Paraskevopoulos és Panayotis Getimis (Görögország).

62


lasztása, a tárcák közötti összehangolatlanság, a szakmai kérdések pártpolitikai befolyásoltsága és a civil szférával fenntartott felemás kapcsolat. Nem vitatható, hogy az utóbbi évtized során – nem kis mértékben az európai integráció alkalmazkodási nyomásának hatására – a magyar hulladékgazdálkodási politika alapvetô reformokon ment keresztül. E változások legfontosabb hajtóereje a jogrendszer, a jogalkalmazó intézmények, a finanszírozási keretek, valamint a tervezési tevékenység uniós mintákhoz való idomulása volt. Ezek a felzárkózási mechanizmusok, valamint a hulladékgazdálkodási piac megnyitásának hatására az intézményekben és azok hálózataiban az EU-ban korábban kialakult hulladékgazdálkodási viselkedésminták terjedtek el. E fejlemények pozitív hatásai azonban csak kevéssé vagy korlátozott mértékben jelentek meg az ország konkrét környezetvédelmi teljesítményében. A magyarországi hulladékgazdálkodás színvonala mélyen elmarad az EU korábbi tagországainak átlaga mögött. Nagy visszahúzó erôt jelent a meglévô elavult hulladékgazdálkodási infrastruktúra mûködtetésének drágasága, modernizálásának költségessége, az új típusú együttmûködési hálózatok létesítésének jogi nehézségei, az intézményi tehetetlenség, a tévesen értelmezett önkormányzati autonómia, a hulladékgazdálkodási piacokon megfigyelhetô vélt és valós versenytorzulások, valamint a társadalmi tôke hiánya. A magyar hulladékgazdálkodási politika centralizált, ám mégsem tekinthetô pusztán felülrôl lefelé irányított tevékenységnek, hanem magában foglalja a mikroszintû szereplôk érdekeinek folyamatos közvetítését és képviseletét is. A hulladékgazdálkodási közpolitika kormányzási stílusában terjed az európai uniós követelménynek tekinthetô többszintûség, ugyanakkor a Magyarországon jól ismert és megrögzöttnek tekinthetô centralizációs minták is újraszervezôdnek. A kormányzási stílus nyíltnak tekinthetô, amennyiben a vállalkozások és a gazdasági érdekcsoportok, valamint részben a civil szervezetek bevonása már rutinszerû. A 2000-ben elfogadott hulladékgazdálkodási törvény a szabályozási felelôsséget valamennyi hulladékfajtára vonatkozóan a kormányzathoz helyezte. A környezetvédelmi kormányzat területi szervei erôsen érvényesített központi szempontrendszer alapján mûködnek; ugyanakkor ahhoz, hogy az országra jellemzô környezeti deficitet felszámolják és felnôjenek a jogharmonizációban következetessé tett szabályozás jogalkalmazási feladataihoz, szervezetfejlesztési lépésekre és a jelenleginél sokkal több erôforrásra volna szükségük. Az önkormányzatok feladata részben a szabályok követése, részben pedig másokkal való betartatása. Ugyanakkor az alulfinanszírozott önkormányzatok tevékenységére sok tekintetben a hulladékgazdálkodási döntések elodázása jellemzô. Tervezési munkájában a kormányzat szorosan együttmûködik az önkormányzatokkal, a vállalkozásokkal és a civil csoportokkal. A közpolitika európaizálódása alapvetôen megváltoztatta a hulladékgazdálkodás valamennyi résztvevôjének és érintettjének motivációs mechanizmusát és cselekvési kereteit. A pártpolitikai dimenziót sem nélkülözô konfliktusok, perek, népszavazások mögött felismerhetô a jól ismert NIMBY (not in my backyard, ne az én udvaromba) motiváció. Másutt pedig – mivel a vizsgált idôszakban a hulladék-elhelyezés jövedelmezô tevékenysége volt a közületi és a magántulajdonban álló lerakóknak –

A KÖZPOLITIKÁKRA HATÓ EU-INTEGRÁCIÓS MECHANIZMUSOK

63

széles körben elterjedt a PIMBY motiváció is (put in my backyard, inkább nálunk helyezd el a hulladékodat). E megfontolások befolyásolják az európai uniós társfinanszírozással mûködô kistérségi társulások létrehozására irányuló döntéseket is. Az esettanulmányként választott Közép-Magyarországi Régióban a hulladékgazdálkodásban szerepet vállaló kormányzati, magán és civil szervezetek kapcsolathálója nem egyenletesen sûrû. A befolyásos intézményi szereplôk centrális helyzete mellett másoknak csak kevéssé sikerült beágyazódni a piaci és a bürokratikus kapcsolatok hálójába. A kapcsolatháló központjában talált kormányzati, önkormányzati és privát szervezetekbôl álló magra jellemzô, hogy gazdag kapcsolatrendszerük kiterjed a tulajdonlás, a szabályozás és az ügyfélkapcsolatok széles skálájára. Ezzel szemben a kapcsolatháló perifériáján található kisebb önkormányzatok és hulladékgazdálkodási cégek kapcsolódásait elsôsorban az határozza meg, hogy a hulladékgazdálkodási szolgáltatások piacán a keresleti vagy a kínálati oldalon helyezkednek-e el. Bár a régió egyes települései jelentôs szerepet vállalnak a fôváros hulladékának befogadásában, ennek nincs komolyabb nyoma az intézmények kialakult kapcsolathálójában. A civil szervezetek összhatása szerény, de kapcsolataik gazdagok; rendszeresen együttmûködnek szinte valamennyi típusú szereplôvel. A cikk az európaizálódási folyamat során terjedô többszintû kormányzási stílust vizsgálja a magyar környezetvédelmi politika európai alkalmazkodása kapcsán. Az illusztrációként felhasznált esettanulmány: egy régió hulladékgazdálkodásának evolúciója és szereplôspecifikus átvilágítása. A politológiai fogalmak felvonultatása és az uniós elôzmények bemutatása után ismertetjük azokat a kölcsönhatási sémákat és hálózatokat, amelyek a helyi közintézményi struktúrák, a magánszektor és a civil szervezetek között létesültek az európai integráció kontextusában, különösen a jogharmonizáció és az ISPA-program keretében. Ezután a tanulmány bemutatja a KözépMagyarországi Régió hulladékgazdálkodásának fô szereplôit és problémáit, és áttekintjük a regionális és a helyi szereplôk együttmûködését és konfliktusait, valamint ezek közvetlen és közvetett uniós összefüggéseit.

1. Integráció és a közpolitikák európaizálódása 1.1. Fogalmi keretek

Az európaizálódás folyamatát a politikatudomány képviselôi olyan fokozatos átalakulásnak tekintik, amely új irányt és formát ad a nemzeti politikának és „politikacsinálásnak”, azáltal, hogy az Európai Unió politikai és gazdasági dinamikája a szervezeti logika részévé válik. A jelenség legtöbb kutatója (Bache, 2003) az ok-okozat paradigma alkalmazásával tekint az európaizálódás folyamatára, tehát a tagállamokban kibontakozó olyan következményláncolatként értelmezi, melynek oka, hatóereje az Unió integrációs politikája. Ugyanakkor a tagállamok nem egyszerûen passzív befogadói az EU-ból érkezô nyomásnak, hanem visszafelé is közvetítik a nemzeti preferenciákat az Unió felé. Kisebbségben vannak azok a kutatók, akik az EU-t is az európaizálódás termékének tekintik (Wallace, 2000). A konszenzus szerint a nem-

64


zetállamok alkalmazkodási folyamata egy bizonyos adaptációs kényszer, alkalmazkodási nyomás eredményeként bontakozik ki. Ennek során a változások attól függôen lesznek többé vagy kevésbé mélyek és gyorsak, hogy a szóban forgó tagállamban: • milyen mértékben vannak jelen vétójoggal rendelkezô szervezetek és segítô intézmények; • milyen az ország szervezeti és politizálási kultúrája; • mekkora a szereplôk befolyása és tanulóképessége. Az európaizálódás célcsoportjai egyének, háztartások, vállalkozások és intézmények; köz-, magán- és civiltársadalmi szereplôk. Az alkalmazkodás nemcsak intézményi szinten valósul meg, hanem az európai értékek és politikai paradigmák elfogadása a szereplôk identitását és párbeszédét is átalakítja. A hatás nemcsak országonként, hanem politikaterületenként, szereplôtípusonként és intézményenként is változó. Az Unió bôvítése mellett párhuzamos fogalomként szokták emlegetni a mélyítést is, és ezen általában azt értik, hogy az integráció mennyire hatotta át a tagországokat. Az európaizálódás kutatása újabban a korábbiaknál nagyobb hangsúlyt helyez az alulról felfelé és a horizontálisan történô nyomásgyakorlásra, a szereplôk értékeire és érdekeire, az önkéntes tanulással kombinált jogalkalmazásra, a szereplôk identitására, a hatások sokféleségére és az eredmény mellett magának a folyamatnak a dinamikájára (Bache, 2003). Izgalmas kérdés, hogy a nemzetállami közpolitikák mely attribútumai, sajátosságai változnak meg az európaizáló nyomás hatására. Az elemzések során a közpolitikák attribútumait a következôképpen szokták definiálni (pl. Liefferink–Jordan, 2002): • a politika tartalma (úgymint a politikai cselekvés paradigmái és céljai, valamint az eszközök és azok kalibrációja); • az intézményi struktúrák; • és az interakciók uralkodó stílusa. Az EU elsôsorban a közpolitikák tartalmának integrációjára törekszik, de a konvergencia-mechanizmusok érinthetik a politika struktúráját, valamint stílusát is. Magyarországon például a környezetvédelmi politika deklarált céljai összhangban állnak az Unió céljaival, eszközei pedig – különösen a jogszabályok rendszere – részben európaizáltnak tekinthetôk. Ugyanakkor az intézmények jellege és fejlettsége, valamint a szereplôk közötti interakciók stílusa ôrzi a régi kormányzati tradíciókat, és igen lassan alkalmazkodik a nyugat-európai mintákhoz. Konvergencia. Az európaizálódás jelenségének leírása egyszerû lenne, ha azt pusztán a konvergencia metaforájával lehetne jellemezni. Több kutató szerint azonban a konvergencia-elmélet alkalmazása felületes eredményre vezet, és egészében nem elég kifinomult ahhoz, hogy leírja a tagállamok egyes közpolitikáinak területén kialakuló bonyolult európaizációs mintázatot. A szakirodalom (lásd például LiefferinkJordan, 2002 és Bennet, 1991) a közpolitikák európaizálásának négyféle konvergencia-mechanizmusát jelöli meg: • utánzás külföldi tapasztalatok alapján; • az elitek hálózatán keresztül érvényesülô, közös belátáson és tanuláson alapuló hatás;


65

• harmonizáció, nemzetközileg elfogadott eljárás, mely az egymásrautaltságon és a nemzetállami autonómián alapul; • és a penetráció, mely a külsô kényszereken, nyomáson alapul. Hazai tapasztalatok alapján elmondható, hogy a közpolitikák európaizálásának folyamatában a nemzetközi szerzôdéseken nyugvó harmonizációs mechanizmus az uralkodó. Az utánzásos és az elithálózat tanulásán alapuló mechanizmus számára elsôsorban a jelentôsebb intézményi reformok elôkészítésében jut szerep. Csupán euroszkeptikus kutatók állítják, hogy a penetrációs mechanizmusnak Magyarország európaizálódása esetében jelentôs szerepe lenne (Böröcz, 2001). A „governance” megközelítés a szereplôk közti interakció és a politikai alkudozás hálózatainak jelentôségét hangsúlyozza a politikacsinálás és -alkalmazás területén, szemben a hagyományos „government” megközelítéssel. Bár a szótárak szerint mindkét szó kormányzást, irányítást, vezérlést, szabályozást jelent, a politológiai szóhasználat gyakorlatában egyre jobban elterjed, hogy amikor „jó kormányzásról” beszélnek, akkor a „good governance” kifejezést használják, hallgatólagosan szembeállítva a kormányok (government) hagyományos, „top-down” kormányzási módszereivel, melynek középpontjában a központilag megfogalmazott célok merev értelmezése, valamint az alsóbbrendû kormányzati szintek és valamennyi szereplô folyamatos értékelése áll. Ezt egészíti ki hangsúlyos új elemekkel a „governance” megközelítés. E fogalom mind sûrûbb megjelenése arra utal, hogy a politikai folyamatban egyre aktívabban vesznek részt a köz- és magánszektor, valamint a civil társadalom szereplôi. Ugyanakkor alá kell húzni, hogy a nem-kormányzati szereplôk aktívabb megjelenése nem feltétlenül párosul a hatalom diffúziójával (Ahonen, 2003 és Bache, 2003). Többszintû kormányzás (multi-level governance). A politikatudományi gondolkodás egyre több figyelmet szentel e fogalomnak is (lásd például Hooghe-Marks, 2001). Azt a jelenséget fejezi ki, hogy a központi államapparátusoktól egyre több jogkör kerül át a fölérendelt nemzetközi, valamint az alárendelt és a mellérendelt hazai szervezetekhez. Nincs egységes nézet arról, hogy milyen modell alapján célszerû ezt megszervezni. A többszintû kormányzás elemzése során nemcsak a jogkörök (kompetenciák) különbözô irányú áthelyezését kell figyelembe venni, hanem az intézmények adókivetési és költekezési jogát, valamint a formális és informális hatalomgyakorlási kapcsolatok decentralizációját is. A hatalommegosztás leginkább a területi szintek mentén valósítható meg, míg a tulajdonformák, jogi formulák és ágazatok mentén történô hatalommegosztás mintegy árnyalja, átszövi az alapvetô textúrát. Az Európai Unióban a kormányzás többszintûségét jelzi, hogy a régiók a központi kormányzat megkerülésével közvetlenül létesíthetnek kapcsolatot az Európai Unió központi szerveivel mint nemzetközi szervezettel. Speciálisan a környezetvédelem területén a központi kormányok döntéshozatali kompetenciáját nemzetközi szerzôdések, regionális autonómiák és nem-kormányzati szervezetekhez delegált jogkörök korlátozzák. Nyílt kormányzati módszerek (open methods of co-ordination.) Ez a kifejezés kormányzási módszerek olyan portfólióját fedi, mely segít áthidalni a többszintû kormányzás bevezetésével járó koordinációs nehézségeket. Az Unió gyakorlatában

66


a különbözô tagállami közpolitikák harmonizációja során sajátos módon ötvözik az utasítás és a meggyôzés eszközeit: • egyrészt elôírják a közös – kvantitatíve vagy kvalitatíve megfogalmazott – célokat és elveket a tagállamok számára; • másrészt – politikaterülettôl függôen – nem annyira elôírják, mint inkább ösztönzik az együttmûködést, a legjobb gyakorlatok kicserélését, a tagállami akciótervek kidolgozását, a haladás rendszeres idôközönként történô monitorozását és a tagállami erôfeszítések összehasonlítását. Hálózatok. Széles körben elfogadott felismerés, hogy a régiók versenyképességét és a közpolitikák tervezésének, végrehajtásának sikerét nem annyira az egyedi intézmények és vállalkozások erényei határozzák meg, hanem inkább az intézményi szereplôk által alkotott hálózatok kapcsolatgazdagsága, mûködôképessége, harmóniája. Az elmúlt évtizedben a szociológia, és ezen belül az intézményszociológia képviselôi is csatlakoztak ahhoz az iskolához, amely a legkülönbözôbb természet- és társadalomtudományi diszciplínákban kutatja a hálózatok jelentôségét (lásd Barabási, 2002 és Paraskevopoulos, 2001). A közszolgálati, vállalati és civil szereplôk által alkotott hálózatok kapcsolatsûrûségének, központosítottságának, a kapcsolatok szerkezetének kutatása jól illeszkedik az utóbbi évtized termékeny szociológiai paradigmájához, a társadalmi hálózatok elemzéséhez. A gazdasági együttmûködés, a politikai hatások és innovációk terjedésének vizsgálatában is egyre elterjedtebb módszerként jelenik meg a személyes és az intézményi hálózatok kvantitatív elemzése (lásd például Letenyei, 2000). A hálózatépítés az európaizálódás során is a legtöbb szervezetben bevált alkalmazkodási stratégia. A közösségi szereplôk által kialakított társadalmi és intézményi hálózatok gazdag struktúrája lehetôvé teszi az információáramlást, és bizalmat teremt, ezzel csökkentve a piaci tranzakciók költségeit, elôsegíti a cserét, növeli az együttmûködés lehetôségét az európaizálódás és az innováció kockázatos folyamatában; pozitív gazdasági következményekhez vezet és megkönnyíti a helyi és regionális fejlesztést. Speciálisan a helyi fejlesztési politikák válnak hatékonyabbá attól, ha alapelveik a közszféra és a magánszereplôk közti szoros együttmûködés keretében fogalmazódnak meg. Másrészrôl a hálózatok a verseny elkerülésének vagy az egyéni viselkedés erôs ellenôrzésének eszközeivé is válhatnak, elbátortalaníthatják a fejlesztési kedvet, így csökkentve a hatékonyságot. Szélsôséges esetekben a túl erôs hálózatok protekcionizmushoz, politikai kliensrendszer kialakulásához, vagy akár korrupcióhoz és gazdasági bûnözéshez is vezethetnek. Mindazonáltal a kutatások egyetértenek abban, hogy szükség van olyan intézkedésekre, melyek jogi, szervezetfejlesztési és pénzügyi támogatással segítik az intézményi szereplôk közti együttmûködési hálózatok létrehozását és fejlesztését (Triglia, 2001). Társadalmi kapcsolatháló elemzés. A hálózatelemzés legkülönbözôbb kontextusban alkalmazott verbális, leíró megközelítései mellett megjelentek az egzakt empírián alapuló kvantitatív módszerek is. A társadalmi kapcsolatháló elemzés (Social Network Analysis, SNA) a szereplôknek a kapcsolatok rendszerébe való beágyazottságát, az így keletkezô hálózat mérhetô sajátosságait vizsgálja matematikai alapon, számítógépes támogatással (Scott, 1991).


67

A társadalmi tôke – mint egy közösség adottsága – a szereplôk közös értékeit, elkötelezettségét, pozitív hagyományait, együttmûködési képességét integráltan kifejezô fogalom, melynek mértéke szorosan összefügg a helyi intézményrendszer alkalmazkodó- és tanulási képességével. A nemzetközi szervezetek felismerték, hogy a társadalmak jó közérzete és a gazdaság növekedése egyaránt szorosan összefügg ezekkel a tényezôkkel (OECD, 2001). 1.2. Tanulási folyamat az Unió környezetvédelmi diplomáciájában

Az Európai Unió nemzetközi környezetvédelmi diplomáciájában jelentôs változások mentek végbe az 1986-os spanyol csatlakozás óta (Christiansen-Tangen, 2001). Spanyolország csatlakozási tárgyalásainál az EU még csak ahhoz ragaszkodott, hogy az új tagállam fogadja el és építse be saját jogrendszerébe az Unió környezetvédelmi szabályait. Ehhez a követelményhez akkor még nem tartozott olyan szempontrendszer, amely figyelembe vette volna, hogy a szóban forgó jogszabályok alkalmazását esetleg intézményi hiányosságok vagy pénzhiány akadályozhatják. Az ezt követô másfél évtizedben azonban, az újabb csatlakozó országok esetében az EU hozzáállása teljesen megváltozott. A kelet-európai országok környezeti problémái a korábbi csatlakozási hullámoknál nagyobb kihívást jelentettek az EU számára, egyrészt, mert itt rosszabb volt a környezet állapota, másrészt, mert idôközben a környezetvédelmi jogszabályok száma jelentôsen, mintegy 300-ra emelkedett, harmadrészt, mert a közbeesô másfél évtizedben az EU számára világossá vált, hogy amennyiben a csatlakozás környezetvédelmi fejezetét nem részletezi kellôképpen, akkor ez az EU számára jelentôs, utólag felmerülô költségeket jelent. Az Unió felismerte, hogy a csatlakozó országokban erôsíteni kell a környezetvédelem adminisztratív struktúráit. A korábbi csatlakozási hullámokhoz képest jelentôs különbség volt az is, hogy Közép- és Kelet-Európában a csatlakozást megelôzô uniós segélyprogramok (Phare, ISPA) környezetvédelmi projektjei tanulságképpen szolgáltak abban a tekintetben, hogy a támogatott országok mennyire képesek sikeresen hasznosítani a környezetvédelmi célú pénzügyi segélyeket. Ráadásul az EU közben megfogalmazta azt a doktrínát, hogy a környezetvédelmi integráció tempóját a leglassúbb és a leginkább vonakodó ország szabja meg. Mindezek miatt az EU Közép- és Kelet-Európában már azzal a hármas követelményrendszerrel állt elô, hogy a jelentkezô országok ne csak a környezetvédelem (a) törvényi feltételeinek feleljenek meg, hanem (b) az intézményi és (c) a pénzügyi kihívásokra is találjanak válaszokat. Az integrációs stratégia tehát messze túlment azon a szinten, hogy pusztán a jogszabályok formális átemelését követelje meg, és jelentôs energiát fektettek – az úgynevezett „implementációs deficit” elkerülése érdekében – intézményfejlesztési és pénzügyi lépések formálásába. Az adaptáció politikája tehát messze túlmegy a jogszabályok harmonizációján, mert figyelembe kell vennie a konkrét döntéshozatalt befolyásoló társadalmi érdekeket és konfliktusokat valamennyi csatlakozó országban. Az újonnan csatlakozó országok eltérô múltja és politikai szerkezete miatt az Európai Uniónak nemcsak az eszközeit kell módosítania, hanem saját intézményeinek jellegét is (Fiala, 2001).

68


1.3. Intenzívebb európaizálódás az eszközökben és az intézményekben, mint a célok és a stílus tekintetében

Egy esettanulmány kapcsán megvizsgálták, hogy milyen és mekkora hatása van az Európai Uniónak a tagállamok környezetvédelmi politikájára, valamint hogy ez a hatás milyen mechanizmusokon keresztül érvényesül (Liefferink–Jordan, 2002). A szerzôk az európaizációs folyamatot egyszerûen úgy definiálták, mint az európai integráció hatását a tagállamok politikaformálási folyamataira és közpolitikáira. A kérdést úgy is feltették, hogy lehet-e egyáltalán ezt az évtizedes folyamatot konvergenciának nevezni, tehát a környezetvédelmi politika területén azonos irányban haladnake a tagállamok? További kérdés, hogy vajon vannak-e ezeknek a változásoknak általános, valamennyi tagállamra érvényes tendenciái? Az ellenhipotézis úgy szól, hogy Brüsszel felülrôl lefelé történô hatása minden nemzetállam kontextusában másképp érvényesült.

Módszertani paradoxon. Az európaizálódás kutatását itt – és valamennyi egyéb konkrét politikaterület alkalmazkodásának esetében is – megnehezíti a hatásvizsgálatok általános paradoxona. Eszerint (Liefferink–Jordan, 2002 és Goetz, 2000) az európaizálódás kutatása nem más, mint egy okhoz tartozó következmény (hatás) keresése; ám mihelyt a hatás valamelyes részletezettségi fokban elôtûnik, az eredeti ok körül hirtelen több, hasonlóan valószínû versenytárs tûnik fel, melyek maguk is jogosan tarthatnak igényt arra, hogy a megfigyelt hatás okai lehessenek. A paradoxont az uniós integrációra alkalmazva, a kérdés az, hogy ha a konvergencia egyáltalán megtörténik is, hogyan igazolható, hogy azt az európaizálódás okozza? A környezetvédelmi politika az EU legfejlettebb kompetenciaterülete, amely az elmúlt 30 év során egyre több, a környezettel összefüggô témakört, részpolitikát fedett le. Az integrációs folyamat kezdetén a Közösség tagállamainak többsége már rendelkezett többé-kevésbé fejlett környezetvédelmi politikával, így a konvergencia vagy annak hiánya a kutatók számára többé-kevésbé megfigyelhetô. A kutatás tíz EU-tagállamra terjedt ki (Ausztria, az Egyesült Királyság, Finnország, Franciaország, Görögország, Hollandia, Írország, Németország, Spanyolország és Svédország). Valamennyi tagállam esetében készült egy-egy országtanulmány, amely az EU környezetvédelmi politikájának érvényesülését ismertette. Az eredmények a következôk voltak: • Ami a környezetvédelmi politika céljait illeti, kimutatták, hogy a korszerû környezetvédelmi elveket (például, hogy a szennyezés helyett lehetôleg annak okát kell megszüntetni) azokban az EU-tagállamokban fogadták el a leggyorsabban, amelyekben eleve progresszívabb környezetvédelmi orientációval rendelkeztek. Ez némileg megkérdôjelezte az EU-specifikus hatást. • Ami a környezetvédelmi politika eszközrendszerét illeti, itt az EU hatása már könnyebben felfedezhetô. Így például a szennyezések kibocsátásának mérési módszerei, valamint a különbözô környezetvédelmi eljárások (hatásvizsgálat, környezeti információhoz való hozzájutás, környezetvédelmi menedzsment) területén erôsebb konvergencia fedezhetô fel, mint a célokban. Továbbá direktívák segítségével szá-


69

mos, termékekre és technológiákra vonatkozó környezetvédelmi szabványt egységesítettek. • Ami a politika intézményi struktúráját illeti, itt a nemzetállamok azon intézményeiben figyelhetô meg a legerôsebb konvergencia, melyek munkakapcsolatban állnak az EU központi szervezeteivel. Ezek általában központi végrehajtó szervezetek – például környezetvédelmi minisztériumok, melyeknek EU-alkalmazkodásért felelôs részlegei megerôsödve kerültek ki a folyamatból. Miközben több tagállam lépéseket tett a környezetpolitikai döntések területi decentralizációjára, a közösségi szempontok alkalmazásának kötelezettsége óhatatlanul centralizációs folyamatot indított be. Ezzel egyidejûleg a jogharmonizáció csökkentette a nemzeti parlamentek befolyását a környezetvédelmi jogalkotásban. Ugyanakkor az EU szélesítette a nem-kormányzati szervezetek lehetôségeit, amelyek Brüsszelt emelôként használhatták politikájukban. Az Unió a környezetvédelem területén is beavatkozott egyes tagállamok érdekegyeztetési, koordinációs politikájába, de alapvetôen nem kérdôjelezte meg a szabályalkotási alkufolyamat hagyományos eszközeit. • Ami a nemzeti környezetvédelmi politika stílusát illeti, ezt nem nagyon befolyásolta az európai integráció, tehát ahol korábban zöldebb vagy inkább megelôzô jellegû volt a környezetvédelmi politika, ott az is maradt. A konvergencia-mechanizmusok tehát elsôsorban a politika tartalmát érintették, mégpedig elsôsorban a harmonizációs mechanizmus révén, miközben az utánzás, az elithálózatok példája és a penetráció kevésbé mûködött (Liefferink–Jordan, 2002). Az EU hatása tehát mintegy „átszôtte” a nemzeti környezetvédelmi politikákat a maga kék-sárga szálaival, elsôsorban a szabványok, a minisztériumok, a parlamentek és a nem-kormányzati szervezetek státusának befolyásolásával. Továbbá „kivasalta” azokat a gyûrôdéseket, amelyek a tagállamokban a modern környezetvédelmi politika kezdeteit követôen, a 60-as évek óta keletkeztek: például megszüntette bizonyos eszközök kizárólagos használatát, vagy szélesítette az érdekegyeztetésbe bevont privát és regionális szereplôk körét stb. Az Unió tehát lényegesen nem változtatta meg a tagállami környezetvédelmi politikák szövetének sem az alapvetô összetételét, sem annak mintázatát. Szó sincs arról, hogy a környezetvédelmi politikák egyetlen modell irányában konvergáltak volna. Feltehetô, hogy amennyiben a konvergencia-mechanizmusok nem változnak, akkor az újonnan csatlakozott országok sem európai kényszerzubbonyként fogják megélni a változásokat, sôt az európaizálás jelenségei mellett az új tagországok környezetvédelmi megoldásainak, megközelítéseinek egyike-másika el fog terjedni a régi tagállamok körében.

2. Az uniós felzárkózás hatásmechanizmusai a hazai hulladékgazdálkodásban A következô két fejezetben azt elemezzük, hogy az Európai Unió környezetvédelmi politikájában lejátszódott tanulási folyamat hogyan megy végbe Magyarországon a környezetvédelem egyik legérzékenyebb politikaterületén, a hulladékgazdálkodásban. Középpontban a következô kérdések állnak:

70


• Miként hat a hazai környezetpolitikára az európaizáció? Milyen intézményeken és azok milyen hálózatain keresztül terjed? Hogyan, milyen mechanizmusokon keresztül érvényesül, és milyen intézményi tanulási folyamatokat indít be? • Mennyire többszintû a hazai környezetvédelmi kormányzás, és hogyan hatott erre az uniós alkalmazkodás? • Vajon az uniós alkalmazkodás mely formája érvényesült a leginkább: az utánzás, a harmonizáció vagy a penetráció, és milyen értelemben lehet itt konvergenciáról beszélni? • Vajon az uniós alkalmazkodás a kormányzás mely attribútumait érintette leginkább: a célokat, az eszközöket, az intézményeket vagy a kormányzási stílust? 2.1. A jogrendszer harmonizációja

A jogharmonizáció az uniós alkalmazkodás leginkább formálisnak és klasszikusnak tekinthetô mechanizmusa, melynek során a szóban forgó közpolitika jogi eszközeit az acquis communautaire követelményei szerint alakítják át. Magyarország már a 90-es évek elején, a Társulási Szerzôdés értelmében vállalta ökológiai politikája és törvényei kiigazítását az EU-szabványoknak megfelelôen. Az utóbbi évtizedben az együttmûködés a magyar hatóságok és az Unió hivatalai között a környezetvédelem területén folyamatos volt. Az EU éves országjelentései értékelték Magyarország váltakozó környezetvédelmi eredményeit, a magyar környezetvédelmi szabályozást pedig folyamatosan és részleteiben is összehangolták az EU-törvényhozással. A legfôbb uniós normáknak megfelelô elôírások már beépültek a jogrendszerbe. E fejlôdés sarokkövei a következôk voltak: • Környezetvédelmi Törvény. Az 1995-ös LIII. törvény a környezet védelmének általános szabályairól lefekteti a környezetvédelemmel kapcsolatos követelmények átfogó rendszerét és a környezetvédelem gazdasági eszközeit, tisztázza az egyes szereplôk kötelességeit. • Nemzeti Környezetvédelmi Program. Az 1997–2002-es Nemzeti Környezetvédelmi Program kidolgozása a Parlament 83/1997-es döntésének megfelelôen. A Nemzeti Környezetvédelmi Program figyelembe veszi a Közép- és Kelet-Európának szóló EU-bôvítési alapdokumentumot, az EU Ötödik Akcióprogramját és az Agenda 21 címû Környezeti Akcióprogramot. • Kormányprogramok. Az 1998-tól 2000-ig szóló Kormányprogram bevezette a jogharmonizációs programot, azzal a céllal, hogy 2002-re elérjük a magyar környezeti törvények teljes közelítését az EU-törvényhozáshoz. Az Acquis Communautaire Átvételének Nemzeti Programja tervcélokat, a jogharmonizációt illetô határidôket, intézményépítési és végrehajtási szükségleteket határozott meg, felbecsülte a harmonizációs költségeket, és részletezte azok forrásait a központi költségvetésre, a magánszektorra és a helyhatóságokra kiterjedô megoszlásban. • Hulladékgazdálkodási Törvény. A magyar hulladékgazdálkodás alapvetô jogi dokumentuma a 2000. évi XLIII. törvény (a hulladékgazdálkodási törvény), amely már összhangban van az EU 75/442 sz. Hulladékgazdálkodási Keretdirektívájával. A tör-


71

vény és az azt követô, többségükben már az egyes tárcák által kibocsátott végrehajtási utasítások tisztázzák a hulladékgazdálkodás valamennyi típusú szereplôjének jogait és kötelességeit. A környezetvédelmi tárca csak e törvény rendelkezéseit követôen kapott nagyobb felelôsséget a települési hulladékkal kapcsolatban, azelôtt a hulladékgazdálkodási kérdések területi szinten az önkormányzatokhoz és az építéssel kapcsolatos közigazgatási szervezetekhez tartoztak, a szabályozás pedig hiányos és elavult volt. • Környezetvédelmi csatlakozási tárgyalások. Az EU és Magyarország közti csatlakozási tárgyalások környezetvédelmi fejezetét 2001 júniusában lezárták. Becslések szerint csupán e tárgyalási fejezettel kapcsolatos harmonizációs költségek 2500 milliárd forintra (kb. 10 milliárd euróra) tehetôk. Magyarország csak négy EU-szabályozás esetében kapott halasztást (derogációt). A megegyezés értelmében az EU ellenôrzi a harmonizált környezetvédelmi szabályok körét, tartalmát, végrehajtási minôségét, és meg nem felelés esetén az Európai Legfelsôbb Bíróságnak jogában áll büntetést kiróni a magyar kormányra. A jogharmonizációs halasztást (derogációt) szenvedô uniós jogszabályok közül kettô is a hulladékgazdálkodásra vonatkozik: a hulladékégetésre és a csomagolóanyagok újrahasznosítására vonatkozó EU-direktívák követelményeit Magyarországnak nem kellett a csatlakozás idôpontjára teljesítenie. Eredmények és hiányosságok. A jogharmonizáció eddigi eredményei jelentôsek. 2002-re az ország elfogadta az EU környezetvédelmi szabályozásának és normáinak többségét. A környezetvédelmi politikák nagyrészt gazdasági szabályozó és piackonform eszközök használatán nyugszanak, és megvalósításukat jelentôs mennyiségû környezeti célú beruházás kísérte. Ugyanakkor a jogharmonizáció legtöbb problémája a megfelelô politikaterületek közti koordináció hiányából, a kormányszervek egyenlôtlen sebességû alkalmazkodásából fakadt. Zavart okozott, hogy az alacsonyabb szintû végrehajtási utasítások rendszerét kellô összehangolás nélkül osztották fel a felelôs tárcák között, és hogy végrehajtásukhoz számos önkormányzati rendelet is hiányzott. 2.2. Jogalkalmazás és intézményfejlesztés

Ahhoz, hogy a jogszabályok ne csak írott elvárások maradjanak, szükség van az intézményi kapacitás és a szervezeti kultúra fejlesztésére. A környezetvédelem europaizálásában a legnagyobb kihívást a jogalkalmazás, azaz a környezetvédelmi szabályozás érvényesítése, végrehajtása, valamint ennek elôfeltétele: a környezetvédelmi intézményrendszer feljavítása jelenti. A korszerû jogalkalmazást azonban következetlen politikai döntések, az erôforrások és az információ hiánya, valamint a politikai kultúra és a környezetvédelmi tudatosság elégtelenségei hátráltatják. A magyar környezet- és természetvédelmi politikát 1988 áprilisa óta miniszteriális szintre emelték. A 2002-es parlamenti választások után a környezetvédelmi kérdéseket újra a vízgazdálkodással kapcsolták össze, egyazon minisztériumban. Az intézményi decentralizációt a hulladékgazdálkodásban a rendszerváltás hozta meg, és ebben közvetlenül nem mutatható ki az EU-integráció hatása. A környezetvédelmi

72


felügyelôségek valójában a minisztérium kihelyezett részlegei, annak szoros felügyelete alatt mûködnek. Az integrációs folyamat során, a környezetvédelmi jogszabályok végrehajtása kapcsán egyre nagyobbak az országos szint alatt elhelyezkedô középszintû intézményi struktúrákkal szemben támasztott követelmények. Különbözô olyan feladatok és felelôsségek, melyek korábban a központi kormányzat szerveit terhelték, az országos szintrôl a helyi önkormányzatokhoz, valamint a regionális és helyi állami közigazgatáshoz kerültek. E szervezetek kapacitása azonban korlátozott mind az erôforrások, mind a szakértelem tekintetében. A Phare-program számos projektjének célja a környezetvédelem intézményi struktúrájának modernizációja volt. Számos intézményfejlesztési akció célja éppen az volt, hogy segítsenek bevezetni az Unió környezetvédelmi jogszabályait és átadják a tagállamok tapasztalatait. E programok elsô hulláma 1988–89-ben kezdôdött: az EU által delegált szakértôk megvalósítási tanulmányokat készítettek, informatikai és szervezetfejlesztési javaslatokkal éltek. Késôbb a támogatás egyre inkább beruházások finanszírozásában nyilvánult meg, majd a 90-es évek végétôl a beruházási programok a Phare keretében egyre inkább átadták helyüket az úgynevezett twinning programoknak. E programok keretében egy-egy európai uniós szakértô érkezett egy nemzeti környezetvédelmi hatóságtól és konkrét magyarországi projekteket valósított meg. 2.3. A hulladékgazdálkodási tervezés

A hulladékgazdálkodási tervezés a többszintû kormányzás egyik legfontosabb koordinációs mechanizmusa, hiszen a tervek készítésével egyidejûleg egyfajta informális alku valósul meg a közigazgatás szintjei, a gazdasági érdekcsoportok és a civil szféra között. A tervek elkészítése az EU környezetvédelmi törvényhozásának kulcsfontosságú eleme, amit a hazai környezetpolitika is átvett. Az Országos Hulladékgazdálkodási Terv a Parlament által 2002-ben elfogadott törvény. A terv kidolgozását széles körû egyeztetés elôzte meg. Céljai között szerepel, hogy 2005 utánra a csomagolóanyagok felét újrahasznosítják, és 2008 után a hulladéklerakók csak olyan hulladékot fogadhatnak, amit nem lehet sem újrahasznosítani, sem elégetni. A terv végrehajtása 2002 és 2008 között 360 milliárd forint (1,4 milliárd euró) összegû költséget jelent. A kormány ennek egyharmadát az Unió ISPA alapjaiból szándékozik finanszírozni. A munkát hierarchikusan szervezik, hiszen ezt követôen regionális, megyei és helyi hulladékgazdálkodási tervek is készülnek részben kötelezô, részben ajánlott jelleggel. A hulladékgazdálkodási tervek befolyásolják az adminisztratív testületek által kibocsátott döntéseket, meghatározzák a projektek végrehajtásának alapjait, és így hatása minden hulladéktermelôre és valamennyi gyûjtéssel, ártalmatlanítással, hasznosítással foglalkozó szervezetre kiterjed. Olyan hulladékgazdálkodási projekt, amely nem felel meg ezeknek a terveknek, nem finanszírozható a környezetvédelmi alapokból. A tervezési munka javarészt a környezetvédelmi szakapparátus feladata. Ez új, számára eddig ismeretlen és nem is a testére szabott munkát jelentett, amely nem annyira hatósági munka, mint inkább egyeztetési és menedzselési feladatok sorozata.


73

2.4. A hulladékgazdálkodási infrastruktúra uniós támogatású fejlesztési programjai

Az uniós társfinanszírozású programok céljait és eszközeit úgy határozták meg, hogy azok együttmûködésre kényszerítik a köz-, a magán- és a civil szféra csoportjait. A projektek csak úgy valósíthatók meg, ha az egymáshoz közel esô települések önkormányzatai szövetkeznek egymással és a hulladékkezelési magáncégekkel (publicprivate partnership, PPP). A Közösség pénzügyileg támogatja az EU-tagságból fakadó kötelezettségek átvételét. A környezetvédelmi infrastruktúra modernizációja céljából fontos projekteket társfinanszíroz magyar kormányzati szereplôkkel közösen, anyagi és szakmai erôforrásokat biztosít a jogharmonizáció végrehajtására és a környezetvédelmi politika változásainak bevezetéséhez. Az EU-támogatási alapokból máris számos hulladékgazdálkodási projektet társfinanszíroztak. A kilencvenes években létrehozták a környezetvédelmi beruházások közösségi finanszírozásának hatékony és átlátható intézményi feltételeit. Fokozatosan kialakult az Unió elôcsatlakozási alapjaiból érkezô pénzeket fogadó intézményrendszer. A rendszerváltozás utáni elsô években a legtöbb EU-támogatást a Phare-program biztosította, amely sok környezetvédelmi projektet is támogatott. Ezt a programot fokozatosan megszüntetik, és az úgynevezett elôcsatlakozási célú ISPA és SAPARD programok kezdték helyettesíteni. Az ISPA-program erôforrásainak közel fele a környezetvédelmet szolgálja. Bár a támogatási programok segítenek az új beruházások finanszírozásában, az ennek eredményeképpen létrejött infrastruktúra éves mûködési költségeit a helyi önkormányzatoknak és azok magángazdaságbeli partnereinek kell fedezniük. Ezért az ilyen projektek sok esetben egyrészt szerzôdéses alapú tulajdonosi együttmûködést hoznak létre a kedvezményezett helyi önkormányzatok között, másrészt közszféramagánszektor közötti partnerkapcsolatokat az infrastruktúra-tulajdonos helyi önkormányzatok és az infrastruktúrát mûködtetô magáncégek között. Koordinációs problémák és helyi erôforrások hiánya miatt a létesítmények felépítésére szánt három évbôl rengeteg idô, akár annak kétharmada is elmegy a szervezésre és a tervezésre. További kedvezôtlen jelenség, hogy a helyi és ágazati érdekcsoportok jelentôs lobbierejének köszönhetôen a környezetvédelmi beruházások gyakran alacsony prioritású és kevéssé hatékony területeket céloznak meg. Az ISPA-program keretében az EU a 2000–2003. években 19 integrált hulladékgazdálkodási rendszer fejlesztését támogatta Magyarország-szerte. E projektek mindegyike több tucat település hulladékát fogja kezelni. A programok jellegzetesen egy sor, területileg szétszórt hulladékgazdálkodási infrastruktúra (hulladékgyûjtési, komposztálási, válogatási és szállítási kapacitások) kiépítését foglalják magukban, melyeknek középpontjában egy-egy nagy kapacitású, korszerû központi hulladéklerakó létesítése áll.

74


3. A többszintû kormányzás hazai színterei a hulladékgazdálkodásban 3.1. A közigazgatás területi szintjei közötti egyeztetés fejlôdése

A hulladékgazdálkodással kapcsolatos szabályok megfogalmazása a központi kormányzat feladata, és ennek során egyeztetnie kell az EU intézményeivel. A közigazgatás és a területfejlesztés alacsonyabb szintjei részt vehetnek a szabályalkotást megelôzô alkufolyamatban, de ennél jelentôsebb szerepet kapnak a források elosztásában és a jogszabályok végrehajtásában, valamint a jogalkalmazás ellenôrzésében. A régiók mint hivatalos testületek a hulladékgazdálkodási piac legkevésbé jelentôs szereplôi közé tartoznak. Mindazonáltal befolyásolják az uniós és a magyar költségvetési források elosztását, és így nagy hatásuk lehet a hulladékgazdálkodási infrastruktúra beruházási döntéseire. Stratégiai terveik általában figyelembe veszik a hulladékgazdálkodás szempontjait, komplex hulladékgazdálkodási programok keretében rendelkeznek regionális hulladéklerakók létesítésérôl, hulladék-újrahasznosítási programokról, a feltöltött, ellenôrizetlen hulladéklerakók rekultivációjáról, az illegális hulladéklerakók felmérésérôl és megszüntetésérôl. A megyék hulladékgazdálkodási szerepe fokozatosan visszaszorult, annak ellenére, hogy a jelenleg hatályos törvények szerint minden megyei önkormányzat köteles részt venni a megye területén a környezeti szempontból kielégítô hulladékkezelés fejlesztésében. A megyei önkormányzatok is készíthetnek hulladékkezelési tervet, de ez nem kötelezô. Amennyiben megteszik, akkor össze kell hangolniuk a helyi hulladékgazdálkodási terveket, elô kell segíteniük a helyi önkormányzatok közös hulladékkezelési területeinek kijelölését, és együtt kell mûködniük más megyei önkormányzatokkal a hulladékgazdálkodási feladatok végrehajtásában. Budapest sajátos egység a hulladékprobléma megoldásában. Az országban a fôváros termeli egy fôre vetítve a legmagasabb hulladékmennyiséget. Budapest hulladéklerakói a fôvárosi agglomerációban helyezkednek el, ami jelentôs hulladékáramlást jelent a centrumból a periféria irányába. A szilárd hulladék égetése szintén konfliktusokat teremt a fôváros és agglomerációja között. Az ország legnagyobb hulladékégetôje, melynek Budapest önkormányzata a tulajdonosa, a fôvárosban található, de azon szomszédos települések számára okoz levegôszennyezést, amelyek az uralkodó széljárás irányába esnek. E települések által gyakorolt jogi nyomás hozzájárul ahhoz, hogy a hulladékégetô környezetbarát beruházást valósítson meg (hatékonyabb füstgázszûrôk). A Budapesti Fôpolgármesteri Hivatal tulajdonosa és egyben legnagyobb ügyfele az ország legnagyobb hulladékkezelô cégének, az FKF Rt.-nek. A helyi önkormányzatoknak kell a legnagyobb felelôsséget vállalniuk a települési szilárd hulladék elhelyezéséért. A hulladékgazdálkodási szolgáltatásokat vagy saját tulajdonú helyi közszolgáltató vállalatuk révén nyújtják, vagy pedig magán- esetleg vegyes tulajdonú közszolgáltató cégeken keresztül. A hulladékgazdálkodás csak egyike annak a számos politikaterületnek, amelyekben a helyi önkormányzatok kötelezettségei és forrásai nem felelnek meg egymásnak. A hulladékgazdálkodási törvény (2000) és az Országos Hulladékgazdálkodási Terv (2002) ezt a tényt még láthatóbbá tette, amikor elôírta, hogy a modern szigeteléssel nem rendelkezô hulladék-


75

lerakókat be kell zárni, továbbá kötelezte a helyi önkormányzatokat, hogy a szerves szilárd hulladékokat külön kezeljék, és hogy a települési hulladéklerakóikat rendre vizsgálják felül. A gyakorlatban a helyi önkormányzatok figyelmen kívül hagyják ezeket a jogszabályokat, és a kormánynak nincs eszköze, hogy fellépjen a szabálykövetô magatartás érdekében. A helyi önkormányzatok szövetségei gyakran bírálták, hogy a kormány a kötelezettségek mellé nem teszi hozzá a feladatok megoldásához szükséges pénzeket. 3.2. A gazdasági érdekcsoportokkal való egyeztetés fejlôdése

A kilencvenes évek közepétôl egyre nagyobb súlyt kapott a magánszektor és a kormányzat jogharmonizáció keretében megvalósuló együttmûködése. A jogszabályok elôkészítése során a környezetvédelmi kormányzati szerveknél az a gyakorlat alakult ki, hogy a társadalmi egyeztetés során legtöbbször egymástól elkülönítve kérdezik meg az érdekelteket. A tapasztalatok szerint így használhatóbb érvrendszert kapnak a szereplôktôl, mint ha egy asztal köré ültetnék le ôket. A hulladékkal kapcsolatos szabályozások és a hulladékgazdálkodási tervek elfogadását ma már mindig egyeztetés, alkufolyamat elôzi meg. A kormányzati szervek a tervezeteket egy lista alapján elküldik az érintetteknek, érdekképviseleteknek, szakmai szervezeteknek, kamaráknak véleményezésre, és e szervezetek meghívást kapnak az egyes tárcaszintû és tárcaközi fórumokra is. A kormányzati szervekkel történô együttmûködés formája sok esetben a szakmai szervezet által elkészített hatásvizsgálat. A nagy vállalkozói érdekcsoportok (például az MGyOSz) környezetvédelmi munkacsoportokat hoztak létre, a szakértôi hálózatok tagjai vállalati szakemberek. Így a hulladékgazdálkodási törvény és az Országos Hulladékgazdálkodási Terv koncepcióját több éven keresztül egyeztették; és ebben a folyamatban konferenciák és más fórumok is szerepet játszottak. A vállalkozások érdekérvényesítési lehetôségei azonban ezzel még nem merülnek ki. Kialakult az a gyakorlat, hogy ha a cégek nem tudnak megbékülni egy hatósági döntéssel, akkor politikai közvetítôkhöz: képviselôkhöz, államtitkárokhoz fordulnak. A gazdasági érdekcsoportokon belül a hulladékgazdálkodás szempontjából külön szektort alkotnak a hulladékgazdálkodási cégek, a hulladékkezelô vállalkozások. Ha a kisebb és a specializált cégeket is figyelembe vesszük, akkor országszerte több mint 1400 cég van, amelyek a hulladék gyûjtése, lerakása, hasznosítása, szállítása, feldolgozása, vagy éppen a veszélyes hulladékok kezelése területén dolgoznak. E szolgáltatók egy része magántulajdonban van – a nagyobbak rendszerint külföldi befektetô tulajdonában –, mások részben vagy egészben köztulajdonú hulladékkezelô vállalatok, melyek szorosan kapcsolódnak az ügyfél önkormányzatokhoz. A köztulajdonú köztisztasági vállalatok után a magántulajdonú hulladékkezelési cégek, valamint a hulladékhasznosító vállalatok is megszervezték szakmai egyesületeiket. Ezek a lobbicsoportok a különbözô kormányzati és önkormányzati szinteken intenzíven képviselik érdekeiket olyan területeken, mint a szabályalkotás, a beruházási stratégiák megválasztása, valamint a hazai és külföldi, továbbá a magán- és költségvetési eredetû források felhasználása.

76


A különbözô hulladéklerakók között élénk verseny figyelhetô meg, melynek során a létesítmények mûködtetôi és tulajdonosai (köztük önkormányzatok) egy-egy terület által termelt hulladék megszerzéséért versengenek a lerakó költséghatékonyságának elérése érdekében. A magyar szabályozás és a hulladékgazdálkodási piac sajátságainak köszönhetôen a NIMBY szindrómát tehát kiegészíti a PIMBY jelenség. Ez a mozaikszó a hazai környezetben azt jelenti, hogy a hulladéklerakók tulajdonosai – közés magántulajdonosok egyformán – versenyeznek a hulladékért, hogy az az ô lerakóikba kerüljön. A magántulajdonú hulladékkezelô cégek érdeke a hulladékgazdálkodási szolgáltatások piacának további liberalizációja, a még szabadabb verseny bevezetése azokon a részpiacokon, ahol a helyi önkormányzatok tulajdonában levô cégek még mindig monopolhelyzetben vannak. Néhány magántulajdonú hulladékgazdálkodási vállalat az EU-integráció veszteseként értelmezi magát az uniós finanszírozású hulladékgazdálkodási programok miatt, mivel ezek a programok elônyben részesítik köztulajdonú versenytársaikat. Versenyhátrányként élik meg azt is, hogy a köztulajdonú cégek sokkal közelebb állnak a fô ügyfelek, a helyi önkormányzatok vezetôi és beruházási döntéseihez. A hulladékgazdálkodás európaizálódásának egyik feltétele, hogy az országban jelenleg mûködô több ezer hulladéklerakót legalább egy nagyságrenddel kevesebb, de a modern igényeknek megfelelô lerakó váltsa fel. Folyik a vita a létesítendô hulladéklerakók számáról, kapacitásáról és optimális földrajzi elhelyezkedésérôl. E vitában az egyik oldalon jellemzôen a hulladéklerakóval már rendelkezô vállalatok, a másikon pedig az ilyennel nem rendelkezô helyi önkormányzatok állnak. A véleményeket nagyban befolyásolják a szereplôk korábbi beruházásai. 3.3. A lakossággal és a civil szervezetekkel való egyeztetés fejlôdése

A lakossági meghallgatás, véleménynyilvánítás, beleszólás intézményrendszere fokozatosan bontakozott ki a 90-es évek közepe óta. Az EU-minták alapján átvett számos jogszabály elôírja az állampolgárok bevonását a döntési folyamatba: ilyen például a környezetvédelmi hatásvizsgálatra, vagy az integrált szennyezés-megelôzésre vonatkozó törvény. Hasonlóképpen, ha egy környezetvédelmi projekthez Phare- vagy ISPA-támogatás társul, akkor már csak emiatt is ki kell kérni az érintett lakosság véleményét. A helyi közösségek gyakran élnek is a lehetôségekkel, és esetenként meg is akadályozzák a tervezett beruházást. Más esetekben viszont a lakossági fórumok szerepe elhanyagolható, és csak formalitást képviselnek. A társadalmi egyeztetések során a döntéshozók rendszeresen meghallgatják a környezetvédelmi szervezetek véleményét is, jóllehet, szerintük itt néha olyan radikális álláspontok is felmerülnek, amelyek a tiltás és a kötelezés eszközrendszerét túlhangsúlyozzák, és figyelmen kívül hagyják a gazdasági eszközöket és egy-egy intézkedés gazdasági következményeit. A környezetvédelmi kormányzat és a zöld mozgalmak közötti kapcsolatok nem eléggé rendszeresek, bár az egyeztetés keretei régen létrejöttek. A zöld mozgalmak tevékenységét pénzügyi és jogi gondok, valamint önkéntesek hiánya hátráltatja. Az önkormányzatok nem mérik fel, hogy milyen környezetvé-


77

delmi feladatokat lehetne a helyi civil mozgalmaknak átadni. Igaz, sok helyütt a civil mozgalmak erre nem is lennének képesek, de az is jellemzô, hogy a legtöbb helyi civil mozgalom felkészültebb az európai szabályozásból, mint a területileg illetékes önkormányzat.

4. A hazai esettanulmány keretei Az európaizálódási folyamatnak az ágazati áttekintése mellett kutatásunkban egy konkrét hazai régióban kérdôíves felmérés segítségével elemeztük a folyamat különbözô szereplôinek viselkedését és feltérképeztük a ténylegesen kialakított kapcsolatrendszereket. 4.1. Felmérés a hulladékgazdálkodási politika szereplôi körében

A felmérés keretében strukturált interjúkat készítettünk a Közép-Magyarországi Régió hulladékgazdálkodásának 32 intézményi szereplôjével: közintézményekkel, vállalatokkal és civil szervezetekkel. Egyazon intézményen belül szükség esetén több személyt is megkérdeztünk. Az interjúk témái. A beszélgetések során a következô kérdésköröket bontottuk ki: • a megvizsgált szervezet kapcsolatrendszere más szervezetekkel, intézményekkel; • az EU-integrációs mechanizmusok megjelenése a megvizsgált szervezetnél, hatásuk a szervezet kapcsolatrendszerére; • a megvizsgált szervezetben bekövetkezett alkalmazkodási, tanulási folyamatok. Mintavétel a szereplôk populációjából. A megkérdezett szereplôk (intézmények, vállalatok, szervezetek) kiválasztásánál fontos szempont volt, hogy képviseljenek minden fontos, nagy hatással bíró kormányzati, önkormányzati, magán- és civil érdekeltet a Közép-Magyarországi Régió hulladékgazdálkodásának területén. A régió hulladékgazdálkodására befolyással bíró szereplôket a következôképpen csoportosítottuk: • A megkérdezett intézményeknek körülbelül a fele a központi, regionális, kistérségi, fôvárosi és helyi adminisztráció képviselôje volt, különös tekintettel a környezetvédelmi kormányzat képviselôire. A minta tartalmazta a régió helyi önkormányzatainak területileg reprezentatív mintáját. • A megkérdezett intézmények jelentôs része a magánszektor szereplôje volt. Az interjúalanyok között szerepelt a régióban aktív hulladékgazdálkodási cégek és azok szövetségeinek tevékenység szerint reprezentatív mintája. A hulladék-elôállító cégek képviselôi mellett ezek többnyire olyan vállalkozások, amelyek hulladékkezelési szolgáltatásaikat legtöbbször önkormányzatok megbízásából végzik. A nagyobb hulladékkezelô cégek többnyire nagyobb települések vagy külföldi tulajdonosok tulajdonában vannak, és a legtöbbször valamely EU-tagállamban mûködô holding magyar leányvállalatai. • Néhány további megkérdezett szervezet a civil szférához tartozik, ezek a hulladékgazdálkodás kérdéseivel foglalkozó környezetvédelmi csoportok.

78


A kutatás keretében elkészült interjúk Kormányzati intézmények

Környezetvédelmi és Vízgazdálkodási Minisztérium (ISPA Fôosztály és Hulladékgazdálkodási Fôosztály (Budapest), KözépDunavidéki Környezetvédelmi Felügyelôség (Budapest)

Megyei önkormányzat

Pest Megyei Önkormányzat Környezetgazdálkodási Iroda (Budapest)

Regionális fejlesztési intézmény

„Pro Regio” Ügynökség: Közép-Magyarországi Fejlesztési és Szolgáltató Kht. (Budapest)

Helyi önkormányzatok kistérségi társulásai

Dél-Buda Környéki Területfejlesztési Önkormányzati Társulás (Budakeszi), Zsámért – Zsámbéki Medence Területfejlesztési Társulás (Biatorbágy)

Helyi önkormányzatok

Aszód, Fôvárosi Önkormányzat Közmû Ügyosztály (Budapest), Budakeszi, Csömör, Gödöllô, Pusztazámor, Solymár, Zsámbék

Hulladékgazdálkodási vállalatok

Fôvárosi Közterület Fenntartó Részvénytársaság (Budapest), Ökovíz Kft. (Cegléd), VÜSZI Kft. (Gödöllô), Ceszolg Kft. (Cegléd), ASA Magyarország Kft. (Gyál), Biofilter Kft. (Budaörs), Doppstadt Kft. (Zsámbék), Ereco Co. (Budapest), Pyrus-Rumpold Kft. (BudapestAszód), Becker Kft. (Érd), Mózes Kft. (Cegléd), Szelektív Hulladékhasznosító Kft. (Tura), Rumpold Bicske Kft. (Bicske)

Szakmai egyesületek, vállalkozói érdekképviseletek

Kommunális Hulladékgazdálkodási Magánvállalkozások Egyesülete (Budapest), Köztisztasági Egyesülés (Gárdony), Hulladékhasznosítók Országos Egyesülete (Budapest), Munkaadók és Gyáriparosok Országos Szövetsége (Budapest)

Környezetvédelmi és tájvédelmi egyesületek

Humusz – Hulladék Munkaszövetség (Budapest), Zsámbéki Medence Tájvédelmi Egyesület (Perbál)

4.2. A kiválasztott régió hulladékgazdálkodása

Amint arra már utaltunk, a kutatás során esettanulmányként a Közép-Magyarországi Régiót választottuk ki: ez a régió magában foglalja a fôvárost és az azt körülvevô Pest megyét. A régió megfelelôen illusztrálja a környezetvédelmi kérdések tekintetében felmerülô centrum-periféria kapcsolatokat. Ugyanakkor figyelembe kell venni, hogy a másik hat régióhoz képest területileg viszonylag kicsi, népes és centralizált Közép-Magyarországi Régió nem tipikus abból a szempontból, hogy az egyes szereplôk közötti konfliktusok itt élesebben jelentkeznek, mint az ország egyéb területein. A fôváros nagy mennyiségû hulladékot termel, de saját határain belül nem rendelkezik ennek elhelyezésére szolgáló megfelelô területtel. Ezért a fôváros együttmûködik az agglomerációjában található településekkel, hogy az ottani területeket hulladéklerakási célokra használják. A régió így jól szemlélteti a nagyváros és a körülötte elhelyezkedô vidék kölcsönös függôségének bizonyos szeleteit. A fôvárosban a környezet általános állapota a városi fejlôdés szûk keresztmetszetévé vált. A város problémáinak listáján a levegôszennyezés és a szennyvízelhelyezés a legsúlyosabb gond, ezt követi a zöldterületek hiánya a zsúfolt belvárosi kerületek-


79

A Közép-Magyarországi Régió kommunális szilárdhulladék-gazdálkodásának SWOT-elemzése Erôsségek

Gyengeségek

Jól szervezett a települési szilárd hulladékok gyûjtése Budapesten. Javuló a szilárd hulladékok gyûjtése Pest megyében Nemrégiben létrehozott regionális hulladéklerakók.

A fôvárosi szerepkörbôl és a szállítási infrastruktúrában elfoglalt központi szerepbôl fakadó komplex és jelentôs szennyezés (Budapest és agglomerációja). A szelektív hulladékgyûjtés hiánya (régió). A régiót a hulladékok ellenôrizetlen, illegális hulladéklerakó-helyekre történô lerakásának folyamatos gyakorlata jellemzi. Sok az illegális hulladéklerakó (Pest megye). Sok legálisan mûködô hulladéklerakó nem felel meg az alapvetô higiéniai követelményeknek (régió). A különleges hulladékok részben megoldatlan problémája, pl. akkumulátorok, elemek (régió). Az önkormányzatok szûkös költségvetése nem teszi lehetôvé számos környezetvédelmi megfontolás érvényesítését (régió). Gyenge a környezettudatosság (régió).

Lehetôségek

Veszélyek

A szelektív hulladékgyûjtés elterjedtségének szélesítése. Integrált hulladékgazdálkodás fejlesztése nemzeti és ISPA-finanszírozás segítségével. A hulladékhasznosító ipar fejlesztése. A háztartási veszélyes hulladékok gyûjtésének megszervezése. A háztartási komposztálás elterjesztése.

Az illegális hulladéklerakók egészségügyi veszélyt jelentenek. A szennyvíziszap lerakásának illegális gyakorlata a szilárd hulladék számára fenntartott lerakókban. A szemétégetés levegôszennyezési hatásai konfliktusokat okoznak a helyi önkormányzatok között (az érintett kerületek és agglomerációs települések Budapest fôvárossal szemben). Konfliktusok a helyi önkormányzatok között a helyi tulajdonban levô alulhasznosított hulladéklerakók miatt, melyek elavulttá váltak a közeli településeken újonnan történt versenyképes beruházások miatt (a régió különbözô kistérségei). Konfliktusok a megyén kívülrôl a Pest megyei hulladéklerakókba érkezô hulladék miatt.

Forrás: a szerzôk összeállítása az ADAPT-kutatás során készített interjúk alapján, felhasználva az alábbi dokumentumokat is: Közép-Magyarország (2001) és Pest megye (2001).

ben. A sûrûn lakott agglomeráció agrár-ipari jellegû. Távolodva az agglomerációtól, a falusias vidéken a környezet állapota leginkább attól függ, hogy az egyes településeken a nehézipar, a sûrû közlekedési hálózat, a mezôgazdaság vagy a jelentôs természeti tartalékok dominálnak-e. A települési szilárd hulladék termelését és gyûjtését a következô tények jellemzik a régióban: • A fôvárosban a közszolgáltatás keretében összegyûjtött szilárd kommunális hulladék mennyisége közel 4 millió köbméter évente. A kilencvenes évek során a fôváros népessége tíz százalékkal csökkent, és ez csökkentette a városi hulladék mennyiségét is. A szervezett hulladékgyûjtés a fôvárosnak majdnem száz százalékát lefedi. Itt mûködik Magyarország egyetlen kommunális szilárdhulladék-égetôje, amely a vá-

80


rosban összegyûjtött kommunális szilárd hulladék 60%-át dolgozza fel. A kilencvenes évek elején még négy hulladéklerakó volt a fôváros területén, ezek azonban mind megteltek és bezárták ôket. Azóta a fôvárosi kommunális hulladék lerakására a környezô Pest megye hulladéklerakóit kell igénybe venni. A szelektív hulladékgyûjtés a fôvárosban nemcsak az Unió hasonló nagyvárosainak szintjétôl marad el, hanem egyes magyarországi vidéki városokétól is (pl. Pécs, Gyôr). A 2003–2004 évek során azonban mintegy száz úgynevezett hulladékgyûjtô-sziget létesül(t) Budapesten. • A környezô Pest megye évente 1,7 millió köbméter szilárd kommunális hulladékot termel, ami a kilencvenes éves során emelkedett. A szervezett hulladékgyûjtés dinamikusan fejlôdik a megye területén. Az ipari hulladék termelését a következô tények jellemzik a régióban: • Veszélyes hulladék. A vállalatok kötelesek jelentést tenni a veszélyes hulladékok elôállításáról, ezért létezik elérhetô adat a veszélyes hulladékok termelésérôl. 1993 és 1997 között a veszélyes hulladékok elôállítása jelentôsen csökkent mind Budapesten (600 000 tonna/év-rôl 200 000 tonna/év-re), mind Pest megyében (400 000 tonna/év-rôl 75 000 tonna/év-re; a nagyarányú csökkenésben szerepe van a statisztikai kategóriák megváltoztatásának is.) • Nem veszélyes ipari hulladék. Az ipari hulladékoknak ezt a kategóriáját 1 660 000 tonna/év-re lehet becsülni Budapest esetén, és 780 000 tonna/év-re Pest megyében. Az ISPA-program keretében az EU a 2000–2003. években 19 integrált hulladékgazdálkodási rendszer fejlesztését támogatta Magyarország-szerte, ennek harmada már 2002-ben a megvalósítás fázisába jutott. Két ilyen beruházás a vizsgált KözépMagyarországi Régió területére esik. Mindkét program egy sor területileg szétszórt hulladékgazdálkodási infrastruktúra (hulladékgyûjtési, komposztálási, válogatási és szállítási kapacitások) kiépítését foglalja magában, és mindkét projekt középpontjában egy központi, mintegy másfél millió köbméteres hulladéklerakó létesítése áll. A ceglédi projekt. A ceglédi központú „Duna-Tisza köze” kistérségi hulladékgazdálkodási rendszer a tervek szerint 48 település 354 ezer lakosának hulladékát fogja kezelni. Ezeknek a településeknek a legtöbbje (bár nem mind) a vizsgált KözépMagyarországi Régióban van. A beruházás összköltsége 6 milliárd forintra (közel 24 millió euróra) tehetô, aminek felét az ISPA-program fedezi. A projekt 37 régi hulladéklerakó bezárását eredményezi. 2003-ban a projekhez elkészültek a tenderdokumentációk. Az Észak-Kelet Pest Megyei projekt. Az ISPA adminisztrációja által 2002-ben elfogadott tervek szerint a galgamácsai központú Észak-Kelet Pest Megyei kistérség hulladékgazdálkodási rendszernek kellene kezelni 99 település 306 ezer lakosának kommunális hulladékát. A beruházás összköltsége 6,6 milliárd forintra (közel 27 millió euróra) rúg, aminek 45%-át az ISPA-program fedezi. A projektnek 2 régi hulladéklerakó bezárását kellene eredményeznie. A projekt megvalósítása azonban nehézségekbe ütközött a következô okok miatt: • Az eredeti terv szerint a központi lerakót Püspökszilágy településen építették volna, de a 2002 végén, ott rendezett helyi népszavazás kizárta ennek lehetôségét. Azóta a térségben három további település utasította el népszavazások során a létesítmény befogadását. Bár a jelen írás elkészültének idôpontjában egy település (Valkó)


81

megszavazta, hogy területén létesüljön ez a jelentôs infrastruktúra, a keletkezô szállítási igények más településeket is érintenének, és ezért egyelôre nincs megegyezés a létesítmény helyszínérôl. • Nemcsak a központi lerakó helyszínének megválasztása okozott ellentétet a partner helyi önkormányzatok között. Vita bontakozott ki arról is, hogy igazságosake annak a PPP (közszféra-magánszektor partnerkapcsolatai) szerzôdésnek a feltételei, melyet a programban kedvezményezett helyi önkormányzatok az ASA Hungaryvel kötnek. Ez a hulladékkezelô cég a köztulajdonú lerakó jövôbeni szakmai üzemeltetôje – egy magán közmû vállalat. E viták során az eredeti tervben szereplô 99 településbôl számosan elhagyták a kedvezményezett helyi önkormányzatok konzorciumát. A projekt világos esete annak, amikor a hulladékgazdálkodás szereplôi közti együttmûködési problémák megoldatlansága az ISPA-források valószínû elveszítéséhez és a fejlesztés komoly késedelméhez vezet. Ebben az eseménysorozatban nemcsak a jól ismert NIMBY szindrómával állunk szemben. Az ország más régióiban tucatnyi hasonló létesítmény kapcsán sokkal könnyebben hozták létre az érdekelt önkormányzatok társulásait. A Központi Régióban azért nehezebb egyetértésre jutni új hulladékgazdálkodási infrastruktúrák létesítésérôl, mert itt már jelentôs és korszerû hulladéklerakási kapacitás épült ki Gyálon, Dunakeszin, Csömörön, Bicskén és Pusztazámorban. E létesítmények – akár magáncégek, akár önkormányzatok tulajdonában állnak –, egymással is versengô mûködtetôik a lerakók optimális kihasználásában érdekeltek. Ezért olyan ajánlatokkal, alternatívákkal árasztják el a térség önkormányzatait, amelyek versenybe szállnak az Unió által is támogatott integrált hulladékgazdálkodási koncepcióval. Ez a jelenség a PIMBY motiváció nyilvánvaló esete, hiszen a lerakókban érdekelt önkormányzatok azért lobbiznak, hogy környezetükbôl oda hordják a hulladékot. Az integrált hulladékgyûjtési koncepció további versenytársai a kisebb léptékben (települési vagy kistérségi szinten) létrehozott, illetve létrehozni szándékozott szelektív hulladékgyûjtési létesítmények.

5. A társadalmi kapcsolatok hálózata Az interjúk során a szereplôk részletesen beszámoltak kapcsolataik hálózatáról. A hulladékgazdálkodási politika sikerességének egyik fontos feltétele, hogy végrehajtásában a szereplôk széles köre együttmûködjön. E politikaterületen is csak az autonóm szereplôk összehangolt cselekvése tûnik a jövôben egyedül követhetô magatartásmintának – erre jó példa a helyi önkormányzatok együttmûködési kényszere, hiszen hulladékgazdálkodási beruházásaiknál csak így teremthetôk meg a gazdaságos üzemméretek. A kutatás során kiértékeltük az olyan viszonyrendszereket, amelyek az adminisztratív és a piaci koordináció során keletkeztek: a tartós tulajdonlási, alvállalkozói és ügyfélkapcsolatokat, a korlátozott idôre szóló közös projekteket, valamint a többékevésbé rendszeres és az alkalmi, a formális és az informális kapcsolatokat. Az interjúkból nyert nyers adatokat a hálózatelemzés Social Network Analysis néven ismert

82


módszerével, egy számítógépes alkalmazás keretében dolgoztuk fel, az UCINET 6.0 szoftver segítségével. A Közép-Magyarországi Régió hulladékgazdálkodási szereplôi által alkotott kapcsolathálózatok meghatározó jellemzôi a következôk. A kvantitatív elemzés feltárta, hogy a kapcsolatok többsége két típusba sorolható: • A kapcsolatok egy része a piaci, a keresleti-kínálati paradigma keretében értelmezhetô. A legjellemzôbb keresleti oldali szereplôk a területi önkormányzatok, a kínálati oldalon pedig a hulladékgazdálkodási szolgáltatók helyezkednek el. • A kapcsolatok másik része inkább bürokratikus jellegû, ilyenek például azok, amelyek a környezetvédelmi felügyelôségek és a szabályozásnak alávetett összes többi szereplô között létesülnek. Az elemzés egyik érdekes eredménye, hogy a hálózat centrumában elhelyezkedô legjelentôsebb keresleti és kínálati szereplôk kapcsolatai igen gazdagok: esetükben a tulajdonlási, a szabályozási és az ügyfélkapcsolatok egymást erôsítô vagy kiegyensúlyozó hatást fejtenek ki. Ilyen szereplô például a fôváros hulladékgazdálkodási cége. Ezzel szemben a hálózat perifériáján olyan kisebb önkormányzatok vagy kisebb hulladékgazdálkodási cégek helyezkednek el, amelyek kénytelenek beérni az egyszerû keresleti vagy kínálati szereppel és az arra jellemzô szegényesebb kapcsolatrendszerrel. A kapcsolatháló további sajátosságai: • Sûrûség. A hálózat sûrûsége azt jelzi, hogy a szereplôk kapcsolatrendszere mennyire gazdag vagy szegényes. Ahogyan az várható volt, a kapcsolatok sûrûsége nem oszlik el egyenletesen a hulladékgazdálkodás szereplôinek egyes csoportjai között. A legsûrûbbnek az a részhálózat bizonyult, amelyben az állami szektor intézményei, köztulajdonú hulladékkezelô vállalatok és az ô szakmai szövetségeik, valamint a legnagyobb magántulajdonú hulladékkezelô vállalatok helyezkednek el, számos leányvállalattal, ügyfél- és alvállalkozói kapcsolatokkal. • Központosítottság. A centralitási mutatók feladata felfedni minden egyes szereplônek a kapcsolatok rendszerébe való beágyazottságát, és az egész hálózat központosítottságát, azaz hogy a centrum és az alközpontjai mennyire töltenek be domináns szerepet. A vizsgált régió hulladékgazdálkodási hálózataira jellemzô, hogy a kapcsolatok nagyon aszimmetrikusak. A hálózat centrumában elhelyezkedô szereplôket – mint amilyen a környezetvédelmi tárca és a régió Környezetvédelmi Felügyelôsége – sok más szereplô említette név szerint, míg ôk maguk csak a legfontosabb adminisztratív kapcsolataikat hangsúlyozták. Más részrôl, a helyi szereplôk szélesebb körû kapcsolatokat említettek, mint amennyire mások említették ôket. A kapcsolathálóból kitûnik az a jelenség, hogy a kistérségi, regionális vonzerejû hulladéklerakó szûkös erôforrás. Ez azt jelenti, hogy ennek mûködtetôi, valamint magán és közületi jogállású tulajdonosai mélyebben beágyazódnak a hulladékgazdálkodási kapcsolathálózatba, azaz ezek a szervezetek központibb szereplôi a régió hulladékgazdálkodási piacának, mint a hulladéklerakóval nem rendelkezô más települések vagy cégek. • Strukturális ekvivalencia. Ennek a számításnak az a célja, hogy kapcsolódásaik tekintetében hasonló szerkezetû csoportokat tárjon fel a szereplôk között. A vizsgált régióban a strukturális ekvivalenciákat keresô algoritmus a következô négy csopor-


83

tot tárta fel. (1) Az elsô csoport az erôsen összekapcsolt szereplôké, melyek a minta felét teszik ki. A kapcsolatok sûrûsége e csoporton belül több mint kétszerese bármely más tömbön belüli vagy azok közötti kapcsolatsûrûségnek. Ennek a csoportnak a tagjai a központi (országos) adminisztratív intézmények, a fôváros és néhány olyan település és vállalat, melyeknek könnyebb hozzáférése van a kistérségi lerakókhoz. (2) A második csoportba a hulladékgazdálkodási cégek derékhada tartozik. E cégek kapcsolatai a mintán belül elég szegényesek. Erôsen kapcsolódnak ügyfél településeikhez, de gyengék az egymással való kapcsolataik, amit nyilván a hulladékgazdálkodási szolgáltatások piacának erôs versenye magyaráz. (3) A szereplôk harmadik csoportja olyan fontos regionális közszereplôkbôl áll, mint a Regionális Fejlesztési Tanács végrehajtási szerve és Pest megye, valamint a köztulajdonú hulladékgazdálkodási cégek szakmai egyesülete. (4) A negyedik csoport csak helyi önkormányzatokból áll, illetve még kistérségi társulásaikat öleli fel. Ôk csak akkor kapcsolódnak egymáshoz horizontálisan, ha szomszédosak egymással, vagy ha a másik birtokában levô hulladéklerakót használják, illetve, ha ugyanannak a kistérségi társulásnak a tagjai. Másrészrôl a harmadik csoporttal, a megyei és regionális szervekkel fenntartott vertikális kapcsolataik erôsek. Az elôbbiek alapján feltétlenül érdemes felfigyelni arra a jelenségre, hogy míg a régión belül a fôváros intézményei bekerültek a legsûrûbb kapcsolatrendszert képviselô elsô csoportba, ahol az országos hatáskörû szervek is találhatók, addig a régiót és a megyét képviselô intézmények kapcsolatrendszere ettôl eltérô, és külön csoportot alkot. Miközben tehát a hulladékgazdálkodás fizikai folyamatai tekintetében nagyon szorosnak mutatkozott a fôváros ráutaltsága a környezô térségre, addig a hulladékgazdálkodás intézményi kapcsolatrendszere ettôl eltérô képet mutat, ahol erôsen elkülönül egyfelôl a fôváros és a fôváros ellátásába bekapcsolódó néhány település és vállalkozás, másfelôl a régió többi részének intézményei, önkormányzatai és vállalkozásai. A kapcsolatok hiányának és fejletlenségének a hátterében gyakran az állhat, hogy a környezettel kapcsolatos magyarországi állampolgári kultúra viszonylag fejletlen; nem hasonlítható össze az öntudatos környezeti magatartás Nyugat-Európában megfigyelhetô szintjével. Az illegálisan lerakott szemét mennyisége Magyarországon igen nagy, és ez többek között megbízható mutatója a társadalmi tôke – tehát az együttmûködési hajlandóság és az állampolgári tudatosság – hiányosságainak. Azokhoz a beruházásokhoz képest, amelyek európai uniós társfinanszírozással létesülnek Magyarországon, nagyságrendekkel olcsóbban lehetne PR-kampányokat indítani a hulladékgazdálkodás bármely témájában a szelektív hulladékgyûjtéstôl kezdve az illegális lerakók elleni harcig. Ezen a területen azonban jelentôs lemaradás tapasztalható, és ezt a hátrányt az európai uniós segélyprogramok sem számolták fel. • A szereplôk közötti konfliktusok. A hulladékgazdálkodási politikát azonban nemcsak a különbözô szereplôk közötti együttmûködés, hanem ugyanakkor konfliktus és versenyhelyzet is jellemzi. Az európaizálódás nemcsak a hulladékgazdálkodás területén jelentkezô konfliktusokat, hanem azok megoldási mechanizmusait is átstrukturálta. A hulladékkal kapcsolatos konfliktusok egy része piacvédelmi jellegû. Az ország határainak megnyitását nem követte azonnal az úgynevezett zöld listás (nem

84


veszélyes) hulladékok szabad, engedélymentes áramlása. Például a kormányzati adminisztrációban meghallgatásra találtak azok a vállalkozói aggodalmak, amelyek a vashulladék exportjától féltették a magyar acéltermelés alapanyag-ellátását. A KözépMagyarországi Régió és ezen belül Budapest abban különbözik elsôsorban a többi régiótól, hogy itt sarkítottabbak a hulladékgazdálkodással kapcsolatos ellentétek. Konfliktusok és feszültségek a hulladékgazdálkodás különbözô szereplôi között Magyarországon Kiváltó ok és annak uniós vonatkozásai

Ebbôl következô konfliktusok, feszültségek

Környezetvédelmi jogszabályok EUharmonizációja, a környezetvédelmi feladatok növekvô komplexitása.

Erôforrás konfliktus makroszinten, mert az EU öszszes környezeti utasításának végrehajtása a magyar GDP több mint 10%-ába kerül. Erôforrás konfliktus a jogszabály-alkalmazás szintjén, mert a környezetvédelmi felügyelôségek nem tudnak megbirkózni a növekvô feladatokkal a munkaerô és a szakértelem hiánya miatt.

Az ISPA-program keretében a kormányzat és az EU hulladéklerakókat és egyéb hulladékgazdálkodási infrastruktúrát társfinanszíroz, melynek kedvezményezettjei közintézmények.

NIMBY és PIMBY jellegû hulladék-elhelyezési konfliktusok helyi önkormányzatok között, valamint civil szervezetek és hulladékgazdálkodási cégek között. Procedurális ellentétek a szabályozatlan Public-Private Partnership miatt. A közpénzbôl finanszírozott infrastruktúra versenyt teremt a tisztán magánberuházásban létrehozott lerakók számára. Versenykonfliktusok a magántulajdonban levô szolgáltatók és a köztulajdonú szolgáltatók között az önkormányzati piacokért és a beruházási forrásokért.

Az EU csak regionális hulladékgazdálkodási rendszereket támogat.

Emiatt a hulladékgazdálkodást központosítási tendenciák jellemzik, egyre nagyobbak lesznek a lerakók, és egyre több hulladékot kell a helységek között szállítani. Ez a tendencia újraszervezi a hulladékáramlás térbeli szerkezetét, és új függôségi viszonyokat hoz létre a helységek között.

Folytatódó vita a hulladékok optimális kezelésérôl, melyet az EU szabályrendszere befolyásol (égetés, lerakók, újrahasznosítás stb.).

Egymással ellenkezô érdekû szakmai és helyi csoportokat alakít ki. Például a hulladékégetés általi szennyezés helységek közti konfliktusokat alakít ki a szélirányoktól függôen.

Illegális hulladéklerakás közterületeken: a harmonizált uniós szabályok gyenge végrehajtásának egyik jele.

Konfliktusokat szül, melyben egyik oldalon a környezetvédelmi hatóságok és helyi önkormányzatok, másik oldalon pedig a háztartások és vállalatok állnak.

A legális hulladéklerakók többsége nem felel meg az EU környezetvédelmi, mûszaki, egészségügyi követelményeinek. Folytatódó használatuk a harmonizált EU-szabályok gyenge végrehajtásának egyik jele.

Konfliktusokat szül, melyben egyik oldalon a hulladéklerakók tulajdonosai és üzemeltetôi állnak – fôleg önkormányzatok –, a másik oldalon pedig a környezetvédelmi hatóságok állnak.


85

Kiváltó ok és annak uniós vonatkozásai

Ebbôl következô konfliktusok, feszültségek

A helyi önkormányzatok a kommunális hulladékgazdálkodási felelôsséget magán- és félig magán (helyi önkormányzati tulajdonú) cégekre ruházzák át. A köztulajdonban álló hulladéklerakókat anyagi okokból többnyire magáncégek mûködtetik a köz- és magánszféra partneri viszonyának keretein belül (Public Private Partnership). Ennek anyagi okai vannak, de az EU is támogatja ezt az intézményi elrendezést.

Viták az eljárási szabályok kapcsán, konfliktusok a szerzôdési feltételek, a szemétdíj és a gyûjtési módszerek körül.

A különbözô környezetvédelmi feladatok (pl. szennyvízkezelés és hulladékgazdálkodás) megoldásának idôbeli menetrendje a helyi körülményektôl függ, de a sorrendet befolyásolják az uniós kötelezettségek és erôforrások is.

Konfliktusok a közügyek döntéshozatalát befolyásoló különbözô üzleti érdekeket képviselô csoportok között.

A szelektív hulladékgyûjtés jogharmonizációs kötelezettség, de ez csak bizonyos hulladéktípusok esetén nyereséges (fémek, papír).

Konfliktusok a helyi önkormányzatok, profitorientált szolgáltatók és a környezetvédelmi érdekvédelmi egyesületek között a szelektív hulladékgyûjtés finanszírozási terveirôl.

Felhasznált irodalom » Ahonen, Pertti (2001): Soft Governance, Agile Union? Analysis of the Extensions of Open Coordination in 2000. EIPA (European Institute of Public Administration), Maastricht, 18. IV-2001. » Bache, Ian (2003): Europeanization: A Governance Approach. Paper to be presented at the EUSA 8th International Biennial Conference, Nashville, March 27– 29, 2003. Department of Politics, University of Sheffield, England. » Barabási, Albert-László (2002): Linked: The New Science of Networks. Perseus Publishings 2002. » Bennett, C. (1991): What is Policy Convergence and What Causes It? British Journal of Political Science, Vol. 21, 215–233. » Böröcz József: Birodalom, kolonialitás és az EU „keleti bôvítése”. Replika, 2001. 45–46. sz. » Christiansen, Atle Christer–Tangen, Kristian (2001): The Shadow of the Past: Environmental Issues and Institutional Learning in EU Enlargement Processes. FNI Report 1/2001. Fridtjof Nansen Institute, Norway. » European Governance – A White Paper. (2001) COM(2001) 428 final, Commission Of The European Communities, Brussels, 25.7.2001.

86


» Fairbrass, Jenny dr. (2003): Environmental Governance and the Dispersal Of Decision-Making. Centre for Social and Economic Research on the Global Environment (CSERGE), School of Environmental Sciences, University of East Anglia, Norwich. Paper prepared for the EUSA 8th International Biennial Conference, March 27–29, 2003. » Fiala, Petr (2001): Eastern Enlargement of the EU as a Subject of Policy Research. Department of Political Science, Masaryk University in Brno. German Policy Studies/Politikfeldanalyse,1(4), 2001, pp. 359–364. » Fleischer T.–Futó P.–Horváth G.–Kovács I. P. (2002): Multi-level Governance and the Impact of EU Integration in Hungarian Regional and Environmental Policies. Pécs–Budapest, July 2002. Paper prepared as Hungarian National Report within the ADAPT project. » Futó P.–Fleischer T. (2002): The adaptation of Hungarian waste management policies to legal, institutional and financial arrangements of the EU. Paper presented to the Workshop of the ADAPT Project, Brussels, 4. November 2002. » Goetz, K. (2000): ‘European Integration and National Executives: A Cause in Search of an Effect?’ West European Politics, Vol. 23, No. 4, pp. 211–231. » Greenwood, Justin (2002): The White Paper on Governance & EU Public Affairs – Democratic Deficit or Democratic Overload? School of Public Administration & Law, The Robert Gordon University, Aberdeen. Paper prepared for presentation to the 52nd Annual Conference of the Political Studies Association, Aberdeen, 5 April 2002. » Hooghe, Liesbet–Marks, Gary (2001): Types Of Multi-Level Governance. (Department of Political Science, University of North Carolina at Chapel Hill). Kézirat, 2001. » Közép-Magyarország (2001): A Közép-Magyarországi Régió stratégiai terve 2001–2006. Kézirat, Budapest 2001. április. » Letenyei László 2000: Regionális gazdasági hálózatok. A kapcsolatháló elemzés alkalmazásának lehetôségei a regionális fejlesztésben. Falu Város Régió 2000/7. » Liefferink, Duncan–Jordan, Andrew (2002): An ‘Ever Closer Union’ of National Policy? The Convergence of National Environmental Policy in the European Union. Queen’s Papers on Europeanisation, No 10/2002. » OECD 2001. The well-being of nations: the role of human and social capital. OECD 2001. » Paraskevopoulos, C. J (2001): ‘Social Capital, Learning and EU Regional Policy Networks: evidence from Greece’, Government and Opposition, Vol. 36, No 2, pp. 251–275. » Pest megye (2001): Pest megye hulladékgazdálkodási terve. Kézirat, Budapest, 2001. » Raiser, M.–Haerpfer, C.–Nowotny, T.–Wallace, C. (2001): Social capital in transition: a first look at the evidence. EBRD Working Paper No. 61. London, February 2000. » Scott, John: Social Network analysis: a handbook, Sage Publications, 1991.


87

» Triglia, Carlo (2001): Social Capital and Local Development. European Journal of Social Theory Vol. X. No. 4. » Wallace, Helen (2000): ‘Europeanisation and Globalisation: Complimentary or Contradictory Trends?’, New Political Economy, 5 (3), pp. 369–382.

88

ANDREAS OPLATKA

Svájc különleges esete az Európai Unióval Történelmi beidegzôdések — politikai és gazdasági meggondolások Svájcban, ebben az Európai Unió közepén szigetként elhelyezkedô, hagyományosan semleges kis országban mind hangosabbá válik az uniós csatlakozás körüli vita. Különösen az EU 25 tagúra bôvülését követôen mind a belépésrôl, mind pedig a schengeni egyezményhez történô csatlakozásról szinte naponta ütközik az unióbarátok és a velük szemben állók véleménye. Eközben az ország vezetôi óvatos tárgyalási taktikával igyekeznek a talajt otthon és külföldön elôkészíteni ahhoz, ha a helvétek – szokásos módszerükkel: népszavazáson – egyszer csak rábólintanak a belépésre. Ennek esélyeit és történelmi elôzményeit foglalta össze az Európai Tükör olvasóinak a téma egyik legkiválóbb ismerôje.

Svájc, a felületes európai feltételezéssel ellentétben, nem 800 esztendeje demokrácia és nem az idôk kezdetétôl többnyelvû és semleges állam. Az ország születését hivatalosan 1291. augusztus 1-jére teszik (ez a nemzeti ünnep), aminek azonban csak annyi történelmi alapja van, hogy a legrégibb megmaradt okmány, ami a három ôskanton – Uri, Schwyz, Unterwalden – szövetségét rögzíti, ezt a dátumot viseli. Feltételezhetô azonban, hogy nem ez volt az elsô ilyen megállapodásról szóló levél. Való igaz ugyan, hogy az államszövetség, amely az ezt követô évszázadok alatt számos további kantonnal bôvült, saját önállóságának során soha nem ismerte a királyságot, hanem már korán republikánus formákat követett. Az is tény azonban, hogy a XIX. század elejéig erôs szociális különbségek jegyében sok helyen fél-arisztokrata, városi patrícius rétegek kezében összpontosult a politikai hatalom, s úgyszintén tény, hogy a mai Svájcon belüli francia nyelvterület java, valamint a Gotthardon túli, olaszul beszélô terület (Ticino) eredetileg német nyelvû kantonoknak alávetett vidékek voltak, amelyek szintén csak a napóleoni háborúk elmúltával nyerték el az önálló és egyenrangú kantonok rangját. Ami pedig a semlegességet illeti: az apró svájci államszövetség az újkor kezdetéig katonai nagyhatalomnak számított, és igen tudatosan ilyen politikát is folytatott. A fordulópontot 1515-ben egy észak-olasz helység, Marignano mellett a francia király seregei ellen elszenvedett súlyos vereség jelentette. Ekkor vált állami szinten jelszóvá az a tanács, amelyet honfitársainak egy (Svájcban mindmáig nagy történelmi alakként tisztelt) bölcs és a Vatikán által 1947-ben szentté avatott remete, Nikolaus von der Flühe már évtizedekkel elôbb adott: Ne avatkozzatok be idegen civódásokba! Az államszövetség 1515 után valóban igyekezett minden európai bonyodalomból és fegyveres összetûzésbôl kimaradni. Ez nem mentette meg attól, hogy Napóleon

SVÁJC KÜLÖNLEGES ESETE AZ EURÓPAI UNIÓVAL

89

ne folytasson Svájcban is háborút, s területét, francia nyelvû vidékeket bekebelezve, ne ossza fel újra. A francia császár ugyanakkor Svájcnak egy új, a párizsi forradalom által kivívott polgárjogokon alapuló rendet is diktált. Mindez azonban csak rövid ideig tartott, s ez volt mindmáig az utolsó alkalom, hogy idegen hadseregek svájci földön háborúztak. Svájc örökös semlegességét csak ez után, 1814–15-ben, a bécsi békekongresszuson sikerült a nagyhatalmakkal elismertetni, ami jelentôs külpolitikai sikernek számított. Köszönhetô volt pedig ez elsôsorban annak, hogy a Napóleont legyôzô szövetségesek érdeke azt diktálta: Franciaország szomszédságában jöjjenek létre vagy erôsödjenek meg kis ütközôállamok. Mégsem ez volt az utolsó fegyveres összecsapás az ország területén. 1847 ôszén ugyanis egy rövid polgárháborúra került sor. Ennek folyamán a protestáns kantonok legyôzték a katolikus kantonok különszövetségét (Sonderbund). A vallási ellentét mögött mindkét táborban meghatározó politikai különbségek munkáltak. A katolikus oldal a konzervatív, a protestáns a liberális polgári felfogást képviselte. A protestánsok gyôzelme hozta aztán létre 1848-ban az addigi laza együttélési formák helyett a mai Svájcot, az egységes adminisztratív és védelmi, gazdasági és pénzügyi területet. Az 1848-as alkotmány, amely minden azóta történt módosítása ellenére ma is életben van, a kantonoknak továbbra is igen nagy játékteret hagyott; példának okáért: minden egyes kantonnak jelenleg is saját rendôrsége van, maga dönt az oktatási rendszerrôl és részben az adók kivetésérôl. Az új alkotmány azonban megteremtette a központi kormányt és az ország szintjén a modern népképviseletet. A liberális polgárság e felülkerekedése (melynek elôjeleit Metternich kancellár Bécsben már régóta igen nagy ellenszenvvel figyelte) végeredményben – s ezt a történelmet szemlélôk csak ritkán említik – a késôi negyvenes években Európa egyetlen gyôztes forradalma volt. Svájc, mint ismeretes, a sikeresen mûködô többnyelvû állam ritka esete. Ennek egyik magyarázatát a kantonok és a helyi önkormányzatok, azaz a községek nagymértékben biztosított autonómiája adja. Egy másik ok az a történelmi fejlemény, hogy a nyelvcsoportok békés együttélése ebben az országban már kialakult és befejezett tény volt, mielôtt az európai romantika jegyében megszületett a gondolat, miszerint a nyelvi egység az, amelynek alapján a nemzeti államok létrehozandók. S végül igen fontos szerepet játszott (és játszik) az a szerencsés körülmény, hogy a nyelvi határok nem egyeznek meg a – múltban politikailag igen fontos és e tekintetben még ma sem jelentéktelen – vallási határokkal. Ezekkel az elôfeltételekkel és ezzel a politikai alapállással Svájc, mint tudjuk, a XX. században mind az elsô, mind a második világháborút békében tudta átvészelni. Külföldön kevésbé ismert viszont, hogy a kis ország 1914 és 1918 között egy igen komoly társadalmi teherpróbát állt ki: a német-svájci lakosság ugyanis túlnyomóan a központi hatalmak gyôzelmét kívánta, míg a francia nyelvû nyugat-svájciak erkölcsileg az entente oldalán álltak. 1939 és 1945 között ez nem ismétlôdött meg, mert az ország, jelentéktelen kivételektôl eltekintve, egységesen náciellenes volt. A hitleri Németország alapvetô eszméi – egy birodalom, egy vezér, egy nyelv, egy diktatórikus doktrína – mindenben ellentmondtak annak a demokratikus, liberális sokféleségnek, amelyen az önálló svájci kantonok államszövetsége nyugszik. Hitler ugyanakkor

90


mély megvetéssel pillantott a kis alpesi köztársaságra („a svájciakat Európában szállodásként fogjuk használni”), és semmiféle kétséget sem hagyott afelôl, hogy Svájcot germán s így bekebelezendô területnek tekinti, amelyre majd a legvégén, ellenállás nélkül kerül sor, amikor már amúgy is minden eldôlt. Svájc második világháborús történelmére az utóbbi években árnyékok estek, amikor is amerikai zsidó szervezetek svájci bankokat tettek felelôssé azért, hogy – úgymond – nem számoltak el azokkal a javakkal, amelyeket náluk a háború elôestéjén a Holocaust késôbbi áldozatai helyeztek el. A bankokkal szemben némileg, Svájc egészével szemben azonban már lényegesen kevésbé jogos kritika és a körülötte folytatott anyagi és propagandisztikus küzdelem jelen munkának nem tárgya. Témánk szempontjából igen fontos azonban leszögezni, hogy Svájc a második világháború évei alatt erkölcsileg és katonailag mindvégig eltökélt volt önmagát megvédeni. Egy német bevonulási kísérlet minden bizonnyal a jól szervezett és jól felszerelt svájci hadsereg elkeseredett és feltehetôleg hosszabb ideig elhúzódó ellenállásába ütközött volna. Mindezt itt azért szükséges hangsúlyozni, mert az évszázadokra visszanyúló, az elôbbiekben csak vázolt elôzmények és ezen túl különösen a második világháború során szerzett tapasztalatok döntôen befolyásolják a svájci közgondolkozást. E sorok szerzôje kevéssé hisz abban, hogy kezdetektôl fogva adott „nemzeti jellegzetességek” léteznének, abban azonban igen, hogy egyes országok és régiók mai politikai felfogásához és stílusához a történelem a maga formáló szerepével nagymértékben hozzájárult. Mármost a második világháború Nyugat-Európa mindeddig utolsó nagy, egzisztenciális megrázkódtatása volt. Az európai integrációs folyamat, s annak elôfeltétele, a német-francia megbékélés, nyilván csak az 1945-ös esztendô, s a közvetlen elôtte lezajlott szörnyûségek fényében érthetô igazán. Ez reakció az európai nemzetek önpusztítására, amely a második világháborúban csúcsosodott ki és vezetett oda, hogy a kontinens, még nem oly régen a világ vezetô „közepe”, e szerepét hosszú idôre elvesztette, s azt két, lényegében Európán kívüli hatalomnak, az Egyesült Államoknak és a Szovjetuniónak engedte át. A svájci történelmi tapasztalat azonban más, mint az európai szomszédoké. Az ország a második világháborúból ellentétes tanulságokat vont le. Ez természetesen nem a történelemtudomány mûvelôire és még csak nem is a képzett politikusok gondolkodására érvényes, hanem az állampolgárok, a nép ösztöneire és beidegzôdésére. Ha belegondolunk, mindez talán kívülrôl is érthetô: Európa a világháborúban elpusztult; Svájc ép maradt. Európa államai egy új világégést összezárkózásuk által igyekszenek elkerülni; Svájc azonban megôrzött épségét annak idején nem szövetségek kötésének, hanem magányos kívülállásának köszönhette. Amibôl az a (még a mai Európában sem minden realitást nélkülözô) meggyôzôdés fakad, hogy a nemzetek küzdelmének kegyetlen világában mindenki csak magára számíthat. Jogos mindazonáltal a kérdés: félreismeri, rosszul olvassa-e a svájci polgár az új idôk jeleit? Lehetséges. A nagy svájci irodalomtörténész, Karl Schmid (1907–1974), akit hazájának politikai struktúrái és azok szellemi alapjai sokat foglalkoztattak, egyik könyvében a következô diagnózist állította föl: az évszázados béke és a semlegesség hatására a svájci nép kívül került a történelmen, elvesztette érzékét az ország ha-


91

tárain túli drámai fordulatok megértéséhez. Mint érdekességet tegyük hozzá, hogy Schmid úgy fogalmazott: a történelem által megkímélt svájci nép sorstalanná vált, ellentétben olyan vele összehasonlítható kis nemzetekkel, mint például a finnek vagy a magyarok. A 1939–40-ben lezajlott finn-szovjet téli háború s a magyar 1956-os népfelkelés nyilvánvalóan Schmid nemzedékének mély alapélményeihez tartozott. Téved-e tehát a svájci közvélemény (azaz annak többsége), ha legalábbis egyelôre úgy gondolja: elônyösebb az Európai Unió kapuin kívül maradni? Vajon nem a Schmid idézte sorstalanság, a hiányzó történelmi érzék érhetô-e itt újfent tetten? Meglehet. Létezik azonban egy erôs ellenérv is. Összehasonlításul: a kelet-közép-európai államok, köztük Magyarország, a gazdasági meggondolások mellett azzal a politikai tudattal csatlakoznak az Európai Unióhoz, hogy hosszú és keserves történelmük folyamán, mikor is nyugati szövetségesek és a hathatós segítség a bajban mindig hiányoztak, most végre szervesen és hivatalosan Európa fejlett részéhez fognak tartozni. Svájc azonban, a közép- és kelet-európai új tagokkal ellentétben, egy sikeres történelemre tekint vissza, s ez a siker a konfliktusoktól óvatos távolmaradásnak, a semlegességnek volt köszönhetô. A hidegháború elmúltával Svájcon belül is el-elhangzik az intô megjegyzés, hogy a semlegesség felett immár eljárt az idô. A válasz erre viszont az, hogy a svájci semlegesség jóval idôsebb, mint a hidegháború, s hogy az ország ezzel a külpolitikai módszerrel történelme során jól járt. Valóban nem csoda tehát, hogy ragaszkodik hozzá. Talán azonban egy nagyobb, átfogóbb történelmi általánosítást kell itt felidézni, ha a lényeget akarjuk megragadni: miért idegenkedik a svájci ember az Európai Uniótól? A felelet az, hogy Svájc három nyelvterületbôl és országrészbôl áll, amelyeknek a határon túl valamennyiüknek nyelvrokonai élnek. A svájci területek tehát eredetileg valamennyien nagy birodalmakról szakadtak le – s ez a megállapítás akkor is érvényes, ha tudjuk, hogy mind Németország, mind Itália a XIX. század második feléig egy sokszorosan széttagolt terület volt. A svájci alapérzés mégis mindmáig ez: nem vagyunk németek, nem vagyunk franciák, nem vagyunk olaszok, és nem akarunk azok lenni. A svájci államszövetség egyes apróbb régióknak, a kantonoknak, önkormányzatot, s ezzel – bármily korlátozott módon is – politikai hatalmat, valamint jelentôs gazdasági elônyöket (többek között az adók helyi felhasználását) kínálta és kínálja. Az idôrendben utolsóként, a XX. század vége felé kialakult Jura kanton a maga francia nyelvével hosszú harcot folytatott azért, hogy Bern kantontól leszakadva önállóvá válhasson. Az azonban, hogy Franciaországhoz csatlakozzanak, meg sem fordult a juraiak fejében. Mert mindenesetre elônyösebb egy akár szegényebb, de autonóm svájci kantonként létezni, mint Franciaország szélén egy, a messzi Párizsból kormányozott provincia életét élni. A svájci történelmi kvintesszencia tehát ez: jobb kicsinek, de önállónak lenni. És: legyetek mindenkoron gyanúval eltelve mindennel szemben, ami távolról is hasonlít egy nagy birodalomhoz. Márpedig berni, zürichi, lausanne-i vagy luganói szemszögbôl úgy tûnik, hogy Európában jelenleg egy nagy birodalom épül. A félelem (amelyet brüsszeli hivatalnokok, de esetenként holland, dán, finn vagy más tagok képviselôi is igyekeznek cáfolni) ott munkál szinte minden svájci polgárban: az EU-n belül a nagy

92


államok, Németország, Franciaország, Anglia és esetleg Olaszország döntenek – ha érdekük úgy hozza, a kicsik kárára. S ha ez a félelem túlzott is, kétségtelen, hogy az Unió igen rossz hírbe hozta önmagát Svájcban, amikor is Jörg Haider és pártja miatt Ausztria ellen bojkottot hirdetett, és (akármit is gondoljunk Haiderrôl) beavatkozott egy kis tagország belpolitikájába, megkérdôjelezve az ott lezajlott választások eredményét. A szomszédos, mai helyzetében sok tekintetben Svájccal összehasonlítható Ausztria megregulázása Svájcban évekkel vetette vissza a csatlakozást pártolók ügyét. Létezik ugyanis egy nem is kis tábor, amelyik Svájc jövôjét az Unión belül képzeli el. S bár e tábor mindmáig alulmaradt, az integráció híveinek száma, úgy tûnik, növekedôben van. Elvben maga a szövetségi kormány is a belépés híve, hiszen Brüsszelben már több mint egy évtizede hivatalosan jelezte, hogy az ország az Unió tagjává kíván válni. Igaz azonban, hogy a kormány belpolitikai okok miatt mindmáig nem kérte Brüsszeltôl felvételi tárgyalások megkezdését, s legújabban éppen a 2003 ôszén lezajlott parlamenti választásokat követôen nyilatkozta azt, hogy a belépés kérdése a most kezdôdött, négy esztendeig tartó parlamenti ciklus alatt nem kerül terítékre. Ami már azért sem csoda, mert a kormánykoalíció ugyan hagyományosan minden nagy politikai pártot felölel, de a választások a konzervatív (avagy inkább populista), a belépést hevesen ellenzô Néppárt megerôsödésével végzôdtek. A belépést pártolók száma növekszik, de az EU-t elvetô Néppárt nyeri megerôsödve a választásokat. A kérdés jogos: nincs itt valami ellentmondás? Látszólag van, kellene felelni, valójában azonban az immár kormánytaggá vált Christoph Blocher vezette Néppárt gyôzelme „számszakilag” csak annyit jelent, hogy ez a politikai erô valamivel több, mint a szavazatok negyedét tudta megszerezni. A többségek, mint Svájcban általában a nyilvános életben elfoglalt hatalmi pozíciók, igen viszonylagosak, mindenkit tárgyalásokra, partnerek megnyerésére és kompromisszumokra kényszerítenek. A fák sehol, Svájcban azonban különösen nem nônek az égig. Tény mindazonáltal, hogy az ellenállás az EU-val szemben egyelôre erôs, és mint politikai vonal a többség támogatását élvezi. Egy 2001-ben tartott népszavazás több mint 76 százalékos fölénnyel elvetette pro-európai körök javaslatát, hogy a berni kormány kezdjen Brüsszellel azonnali belépési tárgyalásokat. Lévén, hogy Svájc a népszavazások hazája, lévén továbbá, hogy jelentôs nemzetközi szerzôdések elfogadása is népszavazások tárgyává válhat, a politikusok óvatossága ilyen eredmények fényében érthetô. Hiszen nincsen rosszabb álom demokratikusan választott miniszter vagy képviselô számára, mint az, amikor kiderül, hogy döntését a nép – a saját szavazója – felülbírálta. Egy idô elôtt kötött belépési szerzôdés esetében pedig ez történhetne. A politikusok tehát kivárnak, míg a közvélemény e kérdésben – esetleg – lassanként megváltozik. Elrettentô ellenérv egyelôre többek között, hogy a belépés az áfa jelentôs emelését (azaz az adórendszer radikális megváltoztatását) követelné meg, és igen nehéz a tömegeknek elmagyarázni, hogy egy EU-tag Svájc ugyan nyilvánvalóan nettóbefizetô lenne, de hála az új közvetett elônyöknek, mégsem járna rosszul. Megváltozhat-e a közvélemény mindazok után, amit fentebb felsoroltunk? Bizonyos feltételek mellet: igen. Nevezetesen akkor, ha az Unió saját belsô életének demokratizálását a következô években meggyôzôen alakítja; ha a svájci lakosság-


93

nak idôvel azt kellene tapasztalnia, hogy a kívülállás komoly gazdasági hátrányokkal jár; s ha kiderülne, hogy az Unióval kötött eddigi szerzôdések e hátrányok korrigálására nem nyújtanak elegendô lehetôséget. Ezzel elérkeztünk a mai politikai mérlegelésekhez, s hogy ezeket megértsük, még egy rövid pillantást kell vetnünk az utolsó 12 évre. Svájc polgárai 1992 decemberében egy népszavazáson – melyet szokatlanul heves és agresszív kampány elôzött meg – 51 százalékkal 49 ellenében elvetették az Európai Gazdasági Térséghez (EGT) való csatlakozást. A Brüsszel által az EFTA-tagoknak kínált szerzôdés szabadkereskedelmet, az áruk, a személyek, a tôke és a szolgáltatások szabad áramlását, valamint együttmûködést kínált olyan területeken, mint a környezetvédelem, az oktatás és a kutatás. Az ajánlatot Svájc kivételével minden EFTA-tag elfogadta – a Svájccal sok tekintetben szinte teljesen összenôtt Liechtenstein is. A népszavazást valószínûleg az ellenzôknek az az argumentuma döntötte el, mely szerint az EGT csak az EU elôszobája lenne, s hogy a belépés hívei ilyen úton próbálják az országot az Unióba becsempészni. Való igaz, hogy a kormány belépési nyilatkozata, amellyel hosszabb távra csatlakozási szándékát jelezte, a szavazási kampány idôpontjában már a brüsszeli Bizottság asztalán feküdt, ami feltehetôleg taktikai hiba volt. S meg kell vallani, hogy a politikai vitában a belépést pártoló „európai” tábornak nem volt könnyû dolga. Az Unió hangsúlyos centralizmusa és bürokratikus nehézkessége kifejezett ellentéte a svájci helyi autonómiának, a kantonok és a községek hagyományos önkormányzatának. Hogy olyan régi demokratikus polgárjogokkal, mint a népszavazási kezdeményezés és a törvények referendum útján való megvétózása, adott esetben – ha szuverenitási jogokat Brüsszelbe kellene delegálni – mi történne, senki sem tudja elôre megmondani. Meggyôzônek e tekintetben az Unió csak akkor fog hatni, ha belsô élete demokratizálódik, ha a szubszidiaritás (a kompetenciák következetes átadása alsóbb szintekre) szólam és hirdetett elv helyett gyakorlattá válik. Az EGT elvetését követôen Svájc integrációs politikájában egy romhalmaz elôtt állt. Az ország és az Unió között létezett ugyan egy már 1972-ben kötött szabadkereskedelmi megállapodás, de ez egyes hátrányokat továbbra sem küszöbölt ki, és az idô – az EU belsô fejlôdése folytán – túlhaladt rajta. Svájcnak alkalmazkodnia kellet, s erre csak újabb kétoldalú szerzôdések tûntek alkalmasnak. Így került sor az elsô bilaterális tárgyalásokra, amelyeket Svájc kért, s amelyeket az EU nem sietett el. Ezeket végül is, több évi alkudozás után, 1998 decemberében sikerült lezárni. A megállapodások 2002 tavaszán léptek életbe, és hét területet érintenek, közöttük a munkaerô szabad áramlását. Azt, hogy ez a téma is terítékre kerüljön, a svájci oldal eredetileg ellenezte, az EU kényszerítette ki. Ma a svájci gazdaság összessége, saját érdekét tekintve, ezt a megállapodást tartja a legjelentôsebbnek. A Svájcban élô külföldiek az ország lakosságának körülbelül 20 százalékát alkotják. Ez akkor is igen magas arány, ha figyelembe vesszük, hogy a szám kisebb lenne, amennyiben az idegenek és fôleg a már Svájcban született második nemzedékhez tartozók a svájci polgárjogot egyszerûbben elnyerhetnék. Igaz ugyanakkor az is, hogy éppen EU-tagállamok Svájcban dolgozó polgárai, olaszok, spanyolok, portugálok gyakran évtizedek után sem látják szükségesnek, hogy a fehér kereszttel ellátott

94


piros útlevélért folyamodjanak. Akárhogy is van, tény, hogy a külföldiek (és fôleg a menedékjogot keresôk) magas száma belpolitikai problémát jelent. S mivel a svájci átlagbérek magasabbak, mint az Unión belüliek, s a munkanélküliség alacsonyabb, a munkapiac megnyitása az EU országai elôtt Svájcban aggodalmat kelt: a beköltözôk konkurenciát teremtenek, és leszorítják a fizetések szintjét. Az EU-val kötött bilaterális szerzôdés e pontban Svájc számára végül is kedvezôbb: míg a svájci munkaerô az EU-n belül már két év elteltével teljes szabadságot élvez, addig fordított esetben Svájc a szabad áramlás teljes jogát csak 12 év folyamán, lépcsôzetesen adja meg, és közben élhet azzal a lehetôséggel, hogy az Unióból érkezô munkaerô számát korlátozza. E fejezetben ugyanakkor Svájc számára az EU kibôvítése nem kevés fejfájást okoz. Relatív egyszerû (bár Kelet-Közép-Európa számára keserû szájízt okoz) a kérdés, amíg csak arról van szó, hogy Svájc – mint ahogy azt az Unió majdnem mindegyik régi tagja is megteszi – az EU-ba újonnan belépô országok munkaereje számára hoszszabb átmeneti idôket ír elô. Errôl Bern és Brüsszel viszonylag könnyen megegyeztek. Komoly bonyodalmakat okozhat azonban egy belpolitikai fenyegetés. A már említett Néppárt, amely az utóbbi években a Svájcban élô külföldiek nagy arányát elôszeretettel tette meg témának, s kovácsolt magának belôle politikai tôkét, most elégedetlen az – úgymond – túlságos engedékenységgel, és kilátásba helyezte, hogy az új EU-tagok munkavállalóinak (már így is korlátozott) beáramlását egy népszavazási kezdeményezéssel megakadályozza. Ám ha ez sikerrel járna, akkor érvénytelenné válna az elsô bilaterális körben az EU-val kötött megállapodás. Az Unió ugyanis kikötötte, hogy a bilaterális csomag „nem felbontható”, azaz egyes pontok egyedül nem módosíthatók. Ha tehát Svájc a munkaerô szabad mozgásáról kötött megállapodást az új EU-tagok miatt felmondaná, akkor az összes többi pont is (földi és légi forgalom összehangolása, kereskedelmi akadályok leépítése, megállapodások közös szabályokról a mezôgazdaságban, a kutatásban és a nyilvános életben esedékes beszerzésekrôl) érvényét veszítené. Több évig folytatott tárgyalások eredménye és jó néhány így kiharcolt elôny veszne kárba. Egy ilyen fejlemény mindenképen visszalépést jelentene, hiszen idôközben Svájc és az EU már egy második bilaterális tárgyalási szakasz vége felé közelednek. Ennek során immár nemcsak gazdasági, hanem politikai együttmûködésrôl is van szó, azaz arról, hogy Svájc csatlakozik a schengeni és a dublini szerzôdéshez (az Unión belüli határellenôrzések megszüntetése, ugyanakkor közös lépések a belbiztonság fokozására és a bûnözés elleni fellépésre, valamint a menedékkérôk egységes kezelése, központi regisztrálásuk elsôsorban annak érdekében, hogy kérvényükkel csak egy országban kelljen foglalkozni). A határt átlépô bûnözés üldözése azonban ebben az összefüggésben problémákat okozott: az Unió jó néhány országának pénzügyminisztere szemében Svájc és az ottani banktitok már régen szálka. Ez érthetô is, mert számos tehetôs polgáruk Svájcban elhelyezett tôkéje otthon egy fillérnyi adóval sem gyarapítja az államkassza bevételeit. Hosszú huzavona eredményeként 2004. április végén úgy tûnt: a feleknek hamarosan sikerül megegyezniük. Svájc engedett, és vállalta az együttmûködést a kamatok megadóztatásában; az ebbôl származó bevételeket az EU-tagállamoknak átutalja, anélkül, hogy


95

a tôketulajdonosokat megnevezné. Svájc ugyanakkor sikerrel látszik megvédeni a banktitkot. A nehézségeket itt fôleg az okozta, hogy Svájc különbséget tesz az adócsalás és az adóeltitkolás között, és jogsegély nyújtására csak az elsô esetben hajlandó kötelezettséget vállalni. Elmondható tehát egyrészt, hogy Svájc politikája az EU-val szemben az elkövetkezô években nagymértékben azoktól a tapasztalatoktól függ majd, amelyekre az ország a két bilaterális megállapodással tesz szert. Másrészt azonban már most szaporodnak a meglátások, amelyek realista módon azt tartják, hogy egy harmadik bilaterális körre többé nem kerül sor, hogy egy 25 tagú Unióval a jövôben minden megegyezés nehezebbé válik, s hogy idôvel a csatlakozás elkerülhetetlen lesz. Igen nagy feltûnést keltett, hogy a svájci kantonok kormányainak konferenciáján, 2004 márciusában 12 kanton képviselôje foglalt elvben állást a belépés mellett. A vélemények e lassú megváltozását több körülmény indokolja. A konjunktúra jelenleg ugyan világszerte gondokat okoz, de mégis elgondolkoztató, hogy az EU-n kívül álló Svájc az utóbbi években az OECD-országok sorában a leggyengébb növekedési rátát felmutatók közé tartozik. És ezen túl is egyre több politikai és gazdasági ok ad megfontolásra alkalmat. Már a kilencvenes évek végén, az „alvó” bankszámlákról és a második világháborúról folytatott amerikai-svájci vita során felmerült a kérdés, hogy vajon az amerikai fél akkor is egy ilyen hangnemû kampányt szervezett volna a kis ország ellen, ha az nem szövetségesek nélkül, egyedül áll, hanem esetleg az Európai Unió tagja lett volna. Továbbá: vajon a szégyenletes körülmények között csôdbe ment Swissair, a valaha elsôrangú légitársaság nem tekinthetô-e a kívülállás elsô jelentôs áldozatának? És a zürichi repülôtér esete? Németország – néhány délnémet falunak a zajtól való megóvására hivatkozva, valójában azonban az új, konkurens müncheni repülôtér érdekeit szem elôtt tartva – saját légterében olyan átrepülési tilalmakkal sújtja a zürichi repülôteret, amelyeket német légikikötôk környékén elrendelni lehetetlen lenne. Berlin ezt vajon egy EU-tag Svájccal szemben is megtenné? Két további tûszúrás az utóbbi idôkben – az EU-ból származó és Svájcban feldolgozott termékek re-exportjára kivetett vám és a svájci-német határon a német fél által egyik napról a másikra megszigorított, hosszú autósorokat eredményezô ellenôrzési gyakorlat – inkább csak alkalmi, taktikai lépésnek bizonyult. Az elsô pontról (amely egy korábbi megállapodást sértett) idôközben a felek – jó kilátással a megegyezésre – tárgyalásokat kezdtek. A határon bevezetett pedáns német ellenôrzés pedig nyilván csak arra szolgált, hogy a második bilaterális csomag megkötésérôl folyó alkudozásban a nagy szomszéd nyomást gyakoroljon Svájcra. A hivatalos magyarázat, miszerint a svájci-német határ egyben schengeni határ is, s így a szigor indokolt, nemigen állja meg a helyét. Svájcot ugyanis csupa schengeni állam veszi körül, s így nyilvánvaló, hogy harmadik ország polgára Svájcból EU-területre csak akkor léphet, ha egyszer valahol már keresztezte a schengeni határt. Kivételek ebben csak a repülôterek, amelyek azonban mindenhol a schengeni terület külsô határállomásának számítanak. Mindehhez még az is járult, hogy a német hatóságok rendelete elsôsorban német állampolgárokat érintett és bôszített fel, azokat, akik naponta átjárnak a határon, és svájci cégeknél dolgoznak.

96


Hogy Svájc az EU-val számol és hozzá a józan realizmusával alkalmazkodik, eközben azonban a maga érdekeit és szuverenitását is következetesen védi, arra éppen az Unió bôvítése szolgáltat egy példát. Az Európai Bizottság már 2003 folyamán azzal a kívánsággal fordult Bernhez, hogy Svájc járuljon hozzá az Unió Kohéziós Alapjának terheihez, lévén, hogy a svájci gazdaság (is) profitálni fog a bôvítés által létrejövô szabadkereskedelmi lehetôségekbôl. A svájci kormány némi habozás után azt a választ adta, hogy Brüsszelbe nem küld pénzt, kész viszont a belépô országokban egyes projekteket támogatni, amelyeket azonban maga kíván szabadon kiválasztani. Majd hozzátette, hogy az erre elôirányzott összeg „lényegesen kisebb lesz, mint 500 millió frank”. Ez valóban kevesebb, mint amit az EU elvár, Bernben viszont – némi joggal – arra hivatkoznak, hogy Svájc 1989 és 1991 után a közép- és kelet-európai demokráciák fejlôdését mindeddig több mint kétmilliárd frankkal támogatta, és ugyanerre a célra a következô évekre még 800 millió frankot irányzott elô. Végül is az egyezség májusban létrejött, a berniek egymilliárd frankot fizetnek a Kohéziós Alapba, s nem Brüsszelnek, hanem az egyes belépett országokban kiválasztott projektekre. A megállapodás öt évre szól, vagyis évi 200 millió frankra vonatkozik, ami kevesebb ugyan, mint amennyit az EU remélt, de Svájc ismételten – és sikeresen – azzal érvelt, hogy 1990 óta már kétmilliárd frankot adott a szóban forgó térség országainak. Az új tagállamokból érkezô munkaerô fogadását – az uniós tagállamokhoz hasonlóan – Svájcnak is 2011. május 1-jéig kell megvalósítania, a lépcsôzetes bevezetéstôl a teljes liberalizálásig. Svájc esete az EU-val azért is különös, mert az Unión kívül aligha van ország, amely az Unióval oly mértékben összefonódott, mint Svájc. A kis alpesi köztársaság az Egyesült Államok után, de Kína és Japán elôtt az EU második legfontosabb kereskedelmi partnere. Svájc importjának 80 százaléka az EU-ból származik, és exportjának 60 százaléka megy az Unióba. Svájci tôke külföldi beruházásainak mintegy 50 százaléka érint EU-területet, és a Svájcban eszközölt idegen beruházások 60 százaléka származik az Unió országaiból. A Svájcban élô külföldiek többsége – 56 százaléka – az Unió valamelyik tagállamának állampolgára, és a hazájából hosszabb vagy rövidebb idôre kivándorolt svájciak többsége (59 százaléka) az Unió területén telepedett le. Az EU-hoz tartozó szomszédos országokból pedig naponta 180 ezer ember lépi át a határt, és dolgozik Svájcban. A felsorolt adatok fényében feltételezhetô, hogy Svájc az Unióval szorosabb viszonyt ápol, mint jó néhány tagország. Nyilvánvaló ugyanakkor az is, hogy a szoros viszony megôrzése mindkét félnek érdeke. Különös a svájci eset végezetül azért is, mert zavartalan háromnyelvûségében (az apró közösség által beszélt rétorománt hozzászámolva négynyelvûségében) Svájc kultúrájában és együttélési civilizációjában kontinensünkön talán a legeurópaibb ország. A kis, mintegy dunántúlnyi területû állam annak a mûködô modellnek a képét nyújtja, amelyrôl elkötelezett európai utópisták mint Európa jövôjérôl álmodni szoktak. A svájci polgár persze nem kevés öntudattal szereti is hangoztatni, hogy országa Európában egy „külön eset” (Sonderfall). S ez igaz is, ha a lakosság összetételérôl, a nyelvekrôl és a politikai berendezkedésrôl beszélünk. Kérdéses azonban, ha a „Sonderfall” a gazdaságra és a gazdagságra is értôdik. Mert való igaz, hogy a kis ország egy igen jelentôs gazdasági hatalom, de igaz az is, hogy azok a helyzeti elônyök,


97

amelyekkel a világháború által megkímélt Svájc európai vetélytársaival szemben hoszszú évekig rendelkezett, immár elfogytak. Az elkövetkezô idôk döntései az Európai Unióval szemben ezért nagymértékben függenek majd attól, hogy a svájci társadalom (amely Karl Schmid szerint a történelmi fordulatokra csak nehézkesen reagál) az új helyzetet – intellektuálisan, avagy a pénztárcájára növekvô nyomás formájában – mennyire érzékeli.

98

VARGA GYULA

Érett-e mezôgazdaságunk az integrációra?1 A szerzô a magyar mezôgazdaság elôtt álló feladatokat csokorba szedve legfontosabbnak a versenyképesség javítását tartja. Ennek viszont elôfeltétele a megfelelô termelési méret, árutermelés csak jól megfogalmazható, koncentrációs fok mellett folytatható. A tanulmány szerint továbbá a mezôgazdasági mûvelés problémáinak természetes megoldását – mint másutt is a piacgazdasági országokban – a földbérlet jelenti, aminek megfelelô szabályozása, ösztönzése, tartósságának és kiszámíthatóságának növelése évek óta megoldásra váró feladat.

Az elsô hallásra vagy olvasásra talán meghökkentô kérdésfeltevés mindenképpen számvetésre késztet. De a válasz csak elméleti jelentôségû, hiszen e cikk írásakor már tudtuk, hogy napokon belül az EU tagjai leszünk és megjelenésekor már azok is vagyunk. Érettek vagyunk! Mondjuk ki bátran, hisz az egykor csatlakozó országok közül többek gazdasága, s fôként a mezôgazdasága, semmivel sem volt fölkészültebb, mint a miénk, és megállták a helyüket. De éretlenek is vagyunk, mert hagytuk, hogy 15 év politikája elkótyavetyélje a magyar agrárgazdaság olyan értékeit, ami után most már csak sóhajtozunk. Nem lett volna jobb még várni? – legalábbis agrárszempontból, kérdik az „euroszkeptikusok”, nem minden hátsó szándék nélkül. Ha visszatekintünk az elmúlt másfél évtized történéseire, akkor erre a kérdésre én csak a teljesen elutasító nemmel tudok és vagyok hajlandó felelni! A magyar mezôgazdaság teljesítménye, üzemi-vállalati világa immár 15 esztendeje napról-napra látványosabban szakad le a világ, s benne az EU agrárgazdaságától. Minden, az Unión kívül töltött év, hónap és nap tehát továbbra is csak újabb hátrányt hozna, legyenek bármekkorák is a belépés kockázatai. Ha biztosíték nincs is, de esélyünk lesz e folyamat megállítására, sôt megfordítására is. Éretlenek vagyunk, mert a vidéken és a mezôgazdaságból élôk, de a társadalom egésze is a szükségesnél és a lehetségesnél sokkal kevesebbet tud arról, hogy mi vár ránk a csatlakozással. Tragikus dolog, s ez nagyon is éretlenségünkbôl fakad, hogy leginkább a tévhitet terjesztôk szava kapott hitelt. • Azoké, akik szerint ki kell vonni egymillió hektárt a termelésbôl. • Vagy azoké, akik szerint támogatást csak a családi gazdaság kaphat, mert a szövetkezet „idegen test az EU-ban”. 1

Az írás a szerzô „Érettek vagyunk-e az integrációra?” címû elôadásának szerkesztett változata, amely „Az Európai Unió kapujában: perspektívák és elvárások” címû nemzetközi konferencián hangzott el.

ÉRETT-E MEZÔGAZDASÁGUNK AZ INTEGRÁCIÓRA?

99

• Azoké, akik azt merik mondani, hogy számunkra, hazánk, Magyarország számára, az EU-n kívül is van elfogadható élet. • És azoké, akik a megnyíló esélyek latolgatása helyett, csak azt hirdetik, hogy a csatlakozás miatt sok százezer, a mezôgazdaságból élô család veszíti el kenyerét. Ez sokakat megrémít, noha Magyarországon nincs is annyi, a mezôgazdaságból élô család. De azok tényleg sokan vannak, akik ma elsôsorban a mezôgazdaságból tudják kiegészíteni másutt kapott, és kevésnek bizonyuló bérüket, kicsiny nyugdíjukat, vagy ezzel enyhítik munkahelyhiány miatti helyzetüket. De ôk nem parasztok. Nem parasztok akkor sem, ha közülük sokan annak tartják, annak érzik magukat. Lássuk világosan: ez a folyamat nem ma kezdôdött, s kár az EU nyakába varrni ezt is. A mezôgazdaság már régóta nem javít a foglalkoztatási helyzeten sem másutt, sem minálunk. Szomorú tény, hogy – az ún. melléküzemágak felszámolódása óta – számos régióban lényegében semmilyen munkalehetôséget sem tudtunk a vidéken élôk számára teremteni. Márpedig enélkül nincs megoldás! S ez sokkal nehezebben, s csak társadalmi összefogással érhetô el, mint a mezôgazdaság fellendítése, amely alapjában véve csak pénz és akarat kérdése. A rendszerváltás óta Magyarország mezôgazdaságának részesedése a nemzeti jövedelembôl a harmadára, a világtermelésbôl pedig a felére apadt. Most ennek a folyamatnak a megfékezésére kapunk esélyt, de nem kapunk rá szabadjegyet. De ne foglalkozzunk tovább a múlttal! Már csak azért se, mert másfél évtizede az a legtragikusabb tévedésünk, fô éretlenségünk, hogy csak a múlttal, a már jóvátehetetlen múltbeli sérelmek orvoslásával törôdtünk, s ráadásul a szorgosnak hitt gyógyítással több új sebet ejtettünk, mint amennyit begyógyítottunk. Mindeközben, míg mi a múlttal törôdtünk, az Európai Unió építkezett. Az EU agrárgazdasága, amelyet céltudatos agrárstratégia vezérel, egyre gyorsabb ütemben (a hirdetett elveitôl gyakran eltérôen), feltartóztathatatlanul halad elôre a korszerûsödés, és ami ezzel jár, a koncentráció útján. A hagyományos családi gazdasági modell felbomlóban, vagy legalábbis erôsen átalakulóban van. A fôfoglalkozású családi gazdaságok zöme nem kisüzem többé, hanem mindinkább tôkeerôs vállalkozás, olyan ágazati méretekkel, amelyet számos magyar nagyüzem is csak megirigyelhetne. Földet bérel és alkalmazottat tart. Jó irányban kerestük-e a magyar kibontakozást, volt-e egyáltalán az EU-ban végbemenô folyamatokkal és adottságainkkal reálisan számoló jövôképünk? Sajnos egyértelmûen nemleges a válasz.

Akkor most mire helyezzük a hangsúlyt? 1. Az elsô, amivel szembe kell néznünk, az a versenyképesség kérdése. Az EU a világ legintenzívebb agrárkereskedelmet folytató térsége. Ebben vagyunk benne már évek, sôt évtizedek óta, de lehetôségeinknél sokkalta csekélyebb, az utolsó 20 esztendôben nem is bôvített részesedéssel. Ezt a takaréklángon folyó, stagnáló részvételt csak olcsóbb és jobb minôségû termékek összehangolt kínálatával lehet kimozdítani a mai, mind kevesebbet exportáló és többet importáló helyzetébôl. Tudom, van, aki

100


már unja hallani, hogy Hollandia – ez a mindössze Dunántúl-nagyságú ország – mintegy 12-szer többet exportál, mint mi, s egyedül virágból is többet, mint amekkora teljes agrárexportunk. De ez tény, és az is, hogy két évtizede már egy tapodtat sem jutottunk elôbbre. 2. Versenyképes termelés csak megfelelô termelési méretek mellett folytatható. Aki ezt a tényt tagadja, bármilyen jó szándékkal teszi is, káros nézetet hirdet. Az árutermelés, amelyrôl most beszélek (s nem pedig a piaci folyamatoktól nagyrészt független, önellátó termelésrôl!), elég jól megfogalmazható méretek, koncentrációs fok mellett folytatható csak. Ez a minimum pedig egyre nô. Németország északnyugati tartományának, Schleswig-Holsteinnek az adatait idézem: az ún. növekedési küszöb (vagyis amely méret fölött már szaporodott, s alatta csökkent az üzemek száma) 1970-ben 30 hektár volt. Ez tíz év alatt 50 hektárra, újabb tíz esztendô alatt 75 hektárra, majd az utolsó öt évben 100 hektárra nôtt. Nem dughatjuk homokba a fejünk: ez az EU, sok szociális elemet is tartalmazó, de azért mindenekelôtt a versenyt szolgáló agrárpolitikája mellett ment végbe. 3. A termelési méretek folyamatos növekedési kényszere viszont nem követhetô lépésrôl-lépésre a földtulajdon koncentrációjával. Azok a vélekedések és óhajok, hogy hozzuk közelebb a földtulajdont a földhasználathoz, naivak és irreálisak, ráadásul a gazdasági ésszerûség ellen vannak. Azt a törekvést pedig, hogy az állam erre a célra, vagyis földvásárlásra adjon jelentôs támogatást az adófizetôk pénzébôl, hiszen sajátjuk a termelôknek nincsen, kifejezetten károsnak tartom. Ráadásul arra ösztönzi a tôkeszegény mezôgazdasági vállalkozásokat, hogy a leglassabban megtérülô befektetésbe fagyasszák be fejlesztési forrásaikat. Az egyik legsikeresebb európai agrártérség ma Kelet-Németország. Itt a mûvelt föld 95%-a bérlet. És nem verték szét nagyüzemeiket sem, noha az agrárpolitikában a nyugati németek voltak a hangadók. 4. A kérdés természetes megoldását – mint másutt is a piacgazdasági országokban, tehát nálunk is – a földbérlet jelenti, aminek megfelelô szabályozása, ösztönzése, tartósságának és kiszámíthatóságának növelése évek óta várat magára. Az, hogy szinte csak a föld tulajdonáról és alig a használatáról beszélünk, sok üres szócséplésre adott módot, s egyúttal sok elszalasztott milliárddal tette szegényebbé az országot. 5. A bérlet ügye lenne egyébként alkalmas annak a csapdának a feloldására is, amely ma az idegen tôkét, a hazai és a külföldi befektetôket távol tartja, sôt kitiltja a leginkább tôkeszegény vállalkozási szférából, a mezôgazdaságból. Ez mindenkinek rossz, bár az ellenkezôjét sikerült belebeszélni az emberekbe. 6. Ma nagyon sokan élnek abban a hiszemben, hogy az EU-ba lépve gyors és látványos földárnövekedés veszi majd kezdetét. Én ebben nem hiszek, a bérleti díjak emelkedésében sokkal inkább. Egyébként Németország nyugati tartományaiban 16– 17 ezer, a keletiekben 5–6 ezer euró egy hektár föld ára, de Luxemburgban 45 ezer, Franciaországban és Spanyolországban alig több, mint 3 ezer euró. 7. Ha a termelés maga nem is koncentrálható gyorsan, de a termelés bizonyos fázisai, s a beszerzéseké és az értékesítésé már annál inkább. Ha az ilyen jellegû összefogás nem erôsödik, ez nagyban rontja majd a magyar mezôgazdaság jövôbeni esé-


101

lyeit az Unióban. Ugyanez mondható el az integrációról, a szerzôdéses fegyelemrôl stb. is. Tudom, ez is régi lemez már, de még mindig nem járt le, mert ma sem tartunk elôbbre. Sok kis apró TÉSZ kezd alakulni, megkésve, de mégis reménykeltôen. De miért csak az utolsó pillanatokban? 8. Nyolcadikként szólni kell arról is, hogy a jövô alakítása óriási felelôsséget ró az agrárszakmában dolgozókra. Az egymással civódó, s a maguk háza táján is rendezetlen helyzetû, alkalmi érdekvédelmi szervezôdések helyett, a szakma egésze és egyre inkább az ország érdekéért kell majd fellépniük, gyakorta nem is itthon. Ma hiányzik a szakmaközi szolidaritás, sôt ez a fogalom is. A felelôsség a kimondott szóért rendre kisebb, mint a hangerô. Akik pl. ma szigorú importvédelmet követelnek, gondolják végig, mit jelent ez egy exportra orientált mezôgazdaság számára? Pedig igazán tudható: öngyilkosságot. 9. Érdemes észrevenni, hogy egyre komolyabb kihívás elé néz a szakma, a különféle jó és a kevésbé jó szándékú zöld vagy környezetvédô szervezetekkel való együttmûködésben. Az EU-ban ezeknek óriási befolyásuk van a fogyasztókra, s ez nálunk sem lesz másként! Nem szabad átengedni a terepet a sarlatánoknak, azoknak, akiknek a közelmúltbeli fô teljesítménye abban állt, hogy falvak tudatlan népét bujtogatva, meggátolták a korszerû szeméttárolók építését! Nagy késésben vagyunk e káros mozgalmak kezelésével, az emberek tisztességes fölvilágosításával, és sok galiba lesz még ebbôl. 10. Végül utalásszerûen: a vidékfejlesztés megnyíló forrásaiból az agrárgazdaság is sokat nyerhet. De ehhez alkalmazkodni és készülni kell. Igazodni. És itt megismétlem a szakemberek felelôsségének a kérdését: ki-ki döntse el magában, hogy mi a fontosabb, a veszélyekkel való riogatás, vagy az esélyekkel való szembenézés. A régi struktúra védelme a fontosabb, vagy az új kiépítése. Ez mindnyájunk közös felelôssége, s az is, hogy kire hallgatunk. A szakma szavára vagy a handabandázókra, a félelmet gerjesztôkre.

Milyen változásokkal számoljunk a termékstruktúrában? A támogatások lényeges változásokat hoznak magukkal, melyek máris jól kalkulálhatók: • A biztos gabonapiac (az értékesítési és árgarancia), a jelentôs támogatás és az ugaroltatási kötelezettség törlése minden eddiginél kedvezôbb helyzetbe hozza az ágazatot, amely eddig is a legversenyképesebb része volt a magyar mezôgazdaságnak. • Az ültetvénykultúrák és a ténylegesen hasznosított gyepterületek már 2004tôl élvezik a területalapú, az EU-tól jövô direkt kifizetések korábban nem remélt elônyeit. A gyepgazdálkodás esélyt kap a korszerûsítésre, kérdés, hogy van-e rá tervünk és megoldásunk. • A terület alapján fizetett, EU-forrású támogatások azt valószínûsítik, hogy egyre több, csak veszteséggel mûvelhetô szántót lesz érdemes gyepesíteni, erdôként hasznosítani vagy ugaroltatni. Ez esély és nem kötelezettség, amire tíz éven keresztül változó feltételek között kell a stratégiát kialakítani.

102


• „Rosszabbul jár” az újraelosztás e rendszerével, a brüsszeli források teljes mezôgazdasági területre történô „szétterítésével” a szarvasmarha- és a juhtartás, amely néhány esztendôs átmenet után azonos szintre kerül a sertés- és baromfiágazattal. Ezt a termelés költségeinek régóta esedékes csökkentésével és a vágóállatok minôségének jelentôs áremelkedést ígérô javításával lehet ellensúlyozni. A sok, kisméretû termelési egység számára pedig az eddig elhanyagolt, s a korábbi politika által „ellenjavallt” szövetkezés és összefogás, a szerzôdéses fegyelem szigorú érvényesítése lehet a megoldás nyitja és feltétele. • Nem tagadható a veszély, hogy az amúgy is mélyponton lévô állattartás tovább szûkül. E veszélyt mérsékli, hogy az ún. „nemzeti borítékból” néhány éven át külön támogatást kap a marha- és a juhtartás. A kérdés csak az: lesz-e kellô politikai erô és bátorság arra, hogy a forrásokat a korszerûsítésre és ne a leszakadók, a versenyben helytállni nem tudók segélyezésére fordítsuk, amint azt az elmúlt évek során tettük?

Hogyan tovább? Felkészültünk-e kellôen erre a hatalmas változásra? – teszik fel sokan és joggal a kérdést. Bizony nem! – hangzik kórusban a válasz. És hangzik haragosan, kivörösödött arccal kiabálva a televízióban is, hogy nem tudunk semmit, nem tájékoztattak senkit! Ez pedig így, egész egyszerûen, nem igaz! Sokan és sok helyütt dolgoztak, közöttük én is. Személyesen is érintettnek, alaptalanul megvádoltnak érzem tehát magam, sok kollégámmal együtt. Csak példaként, két füzet: az egyik 1991-bôl, amiben 35 önálló, az Agrárgazdasági Kutatóintézetben készült, s kizárólag az EU-val foglalkozó tanulmány összefoglaló eredményeit közöljük, még ma sem idejét múlt megállapításokkal. A másik füzet 1997-bôl való, s a címe is idevág: Az EU-csatlakozás agrárgazdasági kihatásai, elônyök és hátrányok. Témavezetôje vagyok annak – az Integrációs és Fejlesztéspolitikai Munkacsoport keretében folyó – kutatásnak, amelynek eredményeit (29 új tanulmányt) most adtam át a megrendelô MEH-nek, amelyek mindegyike az agrárkérdésekkel foglalkozik. Kiadják ôket, és az interneten is olvashatók lesznek. Az elmúlt két év alatt több mint 50 elôadást tartottam, szerte Magyarországon. Volt, hogy 250-nél is több hallgatóm volt, de az is elôfordult, hogy 12 ember jött el, 5 faluból, a rendezôkkel együtt. Lássuk be, erôszakkal nem nyitható ki senki szeme és nem tárható ki senki füle. Akarás nélkül, vegyük tudomásul, nem megy. És az EU-ban sem lesz ez másként. Sôt! Bátran ki merem mondani, hogy mára a legnagyobb fék és a legnagyobb gát a kialakult közhangulat, a közöny, a lelki restség lett. Hiába az írás és hiába a szó, ha nincs iránta érdeklôdés. Ha kétséget és bizonytalanságot hirdetnek – magukat felelôsnek valló – politikusok. Ha kételyt ébresztenek a cselekvés reménye helyett, veszélyt hirdetnek az esély helyett. Ha az ország, a falu, a mezôgazdaság érdekében tett leghelyesebb törekvést sem helyeslés vagy bírálat, hanem többnyire csak kézlegyintés, lesajnálás kíséri. Ha mindenre mindig csak az a válasz, hogy nincs pénz. Ha


103

szinte sose esik szó a lehetôségekrôl, hanem mindig csak a hátrányról, a veszélyrôl, ezek megelôzésérôl, elhárításáról pedig alig. Tessék belehallgatni vagy beleolvasni egy mezôgazdasági riportba: ezek szerint a termelôi árak nálunk mindig elviselhetetlenül alacsonyak, a termelés költségei pedig sose magasak! Borzasztó az ipar és szörnyû a kereskedelem. Továbbá ránk, mezôgazdaságunkra, csak veszélyek leselkednek, semmi jó nem várható, az EU-belépéssel pedig különösen nem. Ráadásul állítólag ide jön az olcsó nyugati élelmiszer, amit viszont tízszer magasabb bérû parasztok termelnek. Védegyletet alapítunk, végveszélyrôl papolunk, ahelyett, hogy azon törnénk a fejünket, hogyan használhatjuk ki az új rendszerû piacot, a támogatásokat, amelyek gyökeresen megváltoztatják, megjavítják a vállalkozások hitelképességét, garanciájuk alapjait. Nem akad érdemleges kezdeményezés arra, hogy kitisztítsuk a betemetett, az elhanyagolt vízlevezetô árkokat, hogy összeszedjük az országot elárasztó szemetet. S arra sem, hogy miként érhetjük el legalább a már 15 évvel ezelôtti terméshozamainkat, valamint hogy ki lesz az, aki holnap elkezdi a faluban az emberek meggyôzését az összefogás szükségességérôl. És végül egy (kicsit megkurtított) idézet Illyés Gyulától, egy kevéssé ismert mûvébôl2, amelyet egy kis falu, Somogyjád irodalmi színpada számára írt, a sültgalambvárás ellen.

„Hogy tehát nem harcolhatunk – ez a gyávaság szava. Hogy harcunk úgyis hasztalan, ez meg a kibúvás szava; az emeletes gyávaságé. Ahol egy hibát megszüntetünk, az egy lépcsôfok. Ahol egy ártalmas, hazug hangot leintünk, az egy lépcsôfok. Ahol egy tévedésünket beismerjük, az két lépcsôfok. Ahol egy hatalmaskodót rendreintünk, az egy lépcsôfok. Ahol rendreintést fegyelmezetten elfogadunk, öt lépcsôfok. Ahol rendreintés nélkül tesszük a jó rendet, tíz lépcsôfok. Ha elmosolyodtok a tanácson, az is egy lépcsôfok. Ha elgondolkodtok rajta, két lépcsôfok. Ha hazamenve innen, csak egy szó – egy szépen és okosan, elôrelátással és szeretettel kimondott – emberi szó erejéig valóságra váltjátok – húsz lépcsôfok. De fô, hogy jókedvûen.”

2

Illyés Gyula: Az éden elvesztése. Magvetô Könyvkiadó, 1968.

104

SZEMLE NYIKOS LÁSZLÓ

A közpénzek ellenôrzésének jogi szabályozása a balti országokban és Szlovéniában lépésként – elôvették 1918–1920. évi alkotmányaikat, „leporolták” azokat, majd – az EU-ba való bejutás lehetôségeinek, követelményeinek ismeretében – új, „EUkonform” alkotmányos és törvényi szabályozást vezettek be. Igénybe vették az EU által felajánlott és finanszírozott iker-együttmûködést (twinning cooperation), angolszász típusú számvevôszéki ellenôrzéssel próbálnak eljutni a „legjobb gyakorlathoz”(best practice). Valamennyi vizsgált számvevôszék túl van az útkeresés kezdeti idôszakán, de az élenjáró gyaAz egykori Szovjetunióból vagy a befolyási korlat elsajátításához vezetô úton a halaövezetébôl kiszakadt közép-európai és bal- dási sebesség különbözô. Egyes országokti országok2 különbözô módon élték, élik ban a tudatosság, a szakmai elhivatottság meg függetlenségüket. Ez érzékelhetô a „belülrôl” motiválja a fejlôdést, másutt inközpénzekkel való elszámoltatáshoz való kább csak az EU-ba kerülés külsô készteviszonyukon, a számvevôszékek alkotmá- tésének nyomait fedezhetjük fel. (A négy nyos és törvényi szabályozásán is. A balti országról vázlatos áttekintést ad az 1. és országok – függetlenné válásuk után elsô 2. táblázat.) Összeállításunk folytatása a folyóiratban tavaly megjelent tanulmánynak.1 Hasonlóan ahhoz, leíró jellegû. Bemutatja a partner számvevôszékek jellemzô tulajdonságait, de nem minôsíti azokat. Tiszteletben tartja a számvevôszékek „bibliájának” tekinthetô Limai Nyilatkozatot: a legfôbb ellenôrzô intézmények mûködését, tevékenységét mindig az adott ország alkotmányos berendezkedése, társadalmi környezete, szakmakultúrája határozza meg.

1. táblázat A balti országok (és Szlovénia)

Ország

Államforma

Népesség (millió fô)

Terület (km2)

GDP* milliárd euró

egy fôre

euró

PPS**

euró/PPS

EU-15=100

Észtország

köztársaság

1,4

45 227

6,8

13,4

9,880

41

Lettország

köztársaság

2,7

64 589

8,9

19,8

8,470

35

Litvánia

köztársaság

3,7

65 300

14,6

32,6

9,390

39

Szlovénia

köztársaság

2,0

20 253

23,4

35,4

17,740

74

—

374,1

3 191 000

9,161

9,161

23,970

100

EU-15

Forrás: Statistics in focus Theme 2 — 33/2003 EUROSTAT * 2002. évi adatok ** PPS (Purchasing Power Standard) vásárlóerô-színvonal

105

SZEMLE 2. táblázat Törvényhozó szervek, képviselôk száma Ország

Egykamarás parlament

Észtország

101 tagú (Államgyûlés)

Lettország

100 tagú (Saeima)

Litvánia

141 tagú (Seimas)

Szlovénia

90 tagú (Nemzetgyûlés) + 40 tagú Államtanács

1. A közpénzek ellenôrzésének alkotmányos szabályozása Mind a négy ország alkotmánya deklarálja legfôbb ellenôrzô szervének státusát. Az 1992-ben elfogadott észt alkotmány hét paragrafust szentel a számvevôszéknek. Kimondja a Riigikontroll függetlenségét és a gazdasági ellenôrzésért (economic control) viselt felelôsségét. Vizsgálja • az állami intézmények, állami vállalatok és egyéb szervezetek gazdálkodását; • az állami vagyon használatát és védelmét; • a helyi önkormányzatoknak átadott állami vagyon kezelését; • azoknak a vállalatoknak a gazdálkodását, amelyekben az állami szavazatarány vagy a tulajdoni részesedés több mint 50%, illetôleg amely vállalatok szerzôdéses kötelezettségeiknek teljesítését az állam garantálja. A számvevôszéket a fôszámvevô (Auditor General) vezeti, akit a parlament választ, illetve ment fel a köztársasági elnök javaslatára. Hivatali ideje öt év. A fôszámvevô áttekintést ad a parlamentnek az állami vagyon elôzô évi változásáról (akkor, amikor a parlament az állami költségvetés végrehajtását tárgyal-

ja). Részt vehet a kormány ülésein, ha számvevôszéki vonatkozású ügyek vannak napirenden. Mentelmi joga van. Hivatalának vezetôjeként ugyanazok a jogai, mint a minisztereknek. A számvevôszék szervezetét törvény állapítja meg. A hatályos lett alkotmány mindöszsze két paragrafusban foglalkozik a számvevôszékkel. Deklarálja, hogy független, testületi vezetés alatt álló intézmény (collegial institution), továbbá, hogy a fôszámvevôt (Auditor General) ugyanolyan eljárás szerint választják és erôsítik meg hivatalában, mint a bírákat, de csak meghatározott idôre (for a fixed period), ami alatt csak bírósági ítélettel mozdítható el. A számvevôszék szervezetérôl és felelôsségérôl külön törvény rendelkezik. A litván alkotmány is szabályozza az állami ellenôrzést (Control of the State). Mindössze két szakaszból áll: deklarálja, hogy a számvevôszéki rendszert és hatáskört törvény szabályozza, továbbá, hogy az intézményt az ötéves mandátumú fôszámvevô (State Controller) vezeti, akit a köztársasági elnök jelölésére a parlament választ. Hivatalának elfoglalása elôtt a fôszámvevô esküt tesz. A számvevôszék a (köz)pénzkezelés törvényességét, az állami vagyon hasznosítását és az állami költségvetés végrehajtását (realisation) vizsgálja. A fôszámvevô az éves költségvetés végrehajtásáról jelentést tesz a parlamentnek. A szlovén alkotmány 150. paragrafusa szerint a számvevôszék az állami költségvetés és minden közkiadás legfôbb ellenôrzô testülete. Szervezetét és hatáskörét törvény állapítja meg. Kötelezettségei teljesítésében független, és csak az alkotmány, illetôleg a törvények megkötései vonatkoznak rá. A 151. paragrafus deklarálja, hogy a számvevôszék tagjait a Nemzetgyûlés választja.

106


2. A közpénzek ellenôrzésének törvényi szabályozása 2.1. Észtország

Észtországban a rendszerváltás idején hozott törvényt az EU-csatlakozással öszszefüggésben új számvevôszéki törvény váltotta fel. Deklarálja a számvevôszéki tevékenység célját: ellenôrzést végezni annak érdekében, hogy a parlament és a társadalom biztosítva legyen arról, hogy a közpénzeket törvényesen és eredményesen használják. A számvevôszék tevékenységét (activities) évente ellenôrzi egy parlament által megbízott auditor, akinek ugyanolyan ellenôrzési jogosítványai vannak, mint a számvevôszéknek. Vizsgálatai során a számvevôszék értékelheti (minôsítheti): • az ellenôrzöttek belsô irányítási rendszerét, pénzügyigazgatását és beszámolóját; • a gazdálkodás törvényességét, beleértve az egyes gazdasági mûveleteket (economic transactions); • az ellenôrzöttek vezetését, szervezetét, tevékenységét, teljesítményét; • az információs rendszer megbízhatóságát. Értékeli (minôsíti) a törvényekben elôírt feladatok, a nemzeti programokba és fejlesztési tervekbe foglalt célok teljesítését, az ésszerû és hatékony vezetési elvek érvényesülését. Ez a minôsítés az alábbi kritériumok szerint történik: • gazdaságosság, azaz a célok teljesítéséhez szükséges költségek minimalizálása; • hatékonyság, azaz az eredmények és az elérésük érdekében teljesített kiadások viszonya; • eredményesség, azaz egy-egy tevékenység valós hatásai (eredményei) az elôirányzottakhoz képest.

A számvevôszék a pénzügyi ellenôrök szakmai tevékenységére vonatkozó, nemzetközileg elfogadott szabályok és gyakorlat szerint végzi vizsgálatait. Az ellenôrzött intézmények: • a parlament, a köztársasági elnök hivatala, bíróságok hivatalai; • az állami bank és a kancellária; • a minisztériumok, más kormányzati intézmények, és az általuk vezetett intézmények; • (köz)jogi személyek; • az állam (állami szervek) által létesített alapítványok; • nonprofit szervezetek, melyeknek állami szervek is tagjai; • társaságok, melyekben az állam (állami szervek) többségi befolyással rendelkezik, továbbá e társaságok leányvállalatai; • társaságok, melyek állami kölcsönt kaptak, vagy szerzôdéses kötelezettségeik teljesítését az állam szavatolja; • egyéb szervek (persons), melyeknek állami kötelezettségeik vannak, és állami vagyont használnak. A számvevôszék ellenôrzést gyakorol a helyi önkormányzatok felett is, amenynyiben azok birtokában speciális célú ingó és ingatlan vagyon van, az állami költségvetésbôl támogatást kapnak vagy az állami funkciók teljesítéséhez pénzeszközöket csoportosítanak át hozzájuk. Ellenôrzi a „harmadik személyek” birtokába adott állami vagyon használatát és megôrzését. Joga van ellenôrizni a támogatási és a speciális vagyonjuttatási folyamatot is. Ellenôrzi az Európai Uniótól érkezô azon pénzforrások felhasználását, melyeket az állam vagy a helyi önkormányzatok „allokáltak”, illetôleg az EU-val szembeni kötelezettségek teljesítését. A végsô felhasználókra és azokra a személyekre tekintettel, akiknek az EU-

SZEMLE

val szemben kötelezettségeik vannak, a számvevôszéknek joga van eljárni annak érdekében, hogy meggyôzôdjön a támogatások megszerzésének és felhasználásának szabályszerûségérôl. Az állami szervek éves beszámolóik (annual report) egy példányát kötelesek megküldeni a számvevôszéknek, amely együttmûködik a kormánnyal annak érdekében, hogy fejlôdjön a kormányszervek belsô mechanizmusa (internal control) és javuljon a belsô ellenôrzés (internal audit). A fôszámvevô áttekintést (overview) ad a parlamentnek az állami vagyon használatáról és megôrzésérôl (az állami költségvetés végrehajtásáról szóló jelentés parlamenti vitájával egyidejûleg). Ennek az áttekintésnek egyik része az állami költségvetés végrehajtásáról szóló jelentésrôl kialakított fôszámvevôi vélemény. Az áttekintést a hivatalos lapban (Riigi Teataja Lisa) közzéteszik. A számvevôszék saját tevékenységérôl is éves jelentést terjeszt a parlament elé, miután megkapta a független könyvvizsgáló véleményét. Jelentését (a könyvvizsgálói véleménnyel együtt) a nyilvánosság számára hozzáférhetôvé kell tenni. A fôszámvevô megválaszolja azokat a kérdéseket, melyeket a parlamenti képviselôk intéznek hozzá az ellenôrzési eljárással kapcsolatban. A számvevôszék jogosult javaslatokat tenni a parlamentnek, a kormánynak és a minisztereknek törvények, rendeletek és egyéb jogszabályok meghozatalára, módosítására. A közpénzek kezelésére, az el- és beszámolásra vonatkozó törvénytervezeteket a kormány vagy a miniszterek megküldik a számvevôszéknek. A számvevôszék függetlenül kommunikál más számvevôszékekkel, és részt vesz a nemzetközi ellenôrzô szervezetek munkájában. Más számvevôszékekkel vagy nemzetközi ellenôrzô szer-

107 vezetekkel közös vizsgálatokat végezhet, ha ezt nemzetközi szerzôdés elôírja, és nemzetközi szervezeteket vizsgálhat. Nem minôsíthet politikai célokat. A fôszámvevô státusára és kötelezettségeire vonatkozó szabályozás szerint a fôszámvevô miniszteri jogosultságú vezetôje a számvevôszéknek, aki • meghatározza az ellenôrzô egységek és szolgálatok számát, nevét, tevékenységi körét és összetételét, jóváhagyja mûködési szabályzataikat, állandó pozíciókat állít fel, melyekben a számvevôk helyszíni vizsgálatokat végeznek; • megállapítja a számvevôszék eljárási szabályait, a vizsgálati irányelveket és más, a számvevôszéki tevékenység végzéséhez szükséges szabályokat; • alkalmazza és felmenti a munkavállalókat; • helyettesévé nevezi ki valamelyik vezetô auditort; • biztosítja a számvevôszék költségvetési javaslatának és éves jelentésének idejében való elkészítését és benyújtását; • képviseli a számvevôszéket. A fôszámvevôt a parlament öt évre választja, részt vehet és felszólalhat azokon a kormányüléseken, melyeken a kötelezettségi körébe tartozó ügyek kerülnek napirendre. Fôszámvevô csak olyan észt állampolgár lehet, akinek megfelelô jogi ismeretei (legal capacity) vannak, morálisan feddhetetlen, beszéli az ország hivatalos nyelvét, 65 évnél nem idôsebb, felsôfokú végzettségû, ismeri a közigazgatási és a közgazdasági elveket. Helyettesítésére az általa kinevezett vezetô auditor jogosult, annak akadályoztatása esetén pedig a rangidôs számvevô. Az osztályok élén vezetô számvevô (chief auditor) áll, akit a fôszámvevô határozatlan idôre nevez ki, és aki többek között

108


• kijelöli a számvevôszék éves tervében elôírt ellenôrzést végzô munkatársakat; • aláírja a vizsgálati jelentéseket; • képviseli a számvevôszéket (a fôszámvevô által meghatározott keretek között). Az ellenôrzési tevékenység alapszabályai: • a számvevôszék függetlenül dönt a vizsgálatok lefolytatásáról, idejérôl és természetérôl; • vizsgálat végzésére nem kötelezhetô; • munkája éves munkaterven alapul, amit a fôszámvevô hagy jóvá; • speciális ügyek vizsgálatához szakértôket vonhat be. A számvevôszéki eljárás fázisai: • információkérés; • magyarázatok összegyûjtése; • felvilágosítások; • vizsgálat. Az eljárás ellen bíróság elôtt fellebbezéssel lehet élni. A számvevôszék minden információhoz hozzáférhet, amire vizsgálataihoz szüksége van. Kérésére az ellenôrzöttnek írásos vagy szóbeli magyarázatot kell adnia. A vizsgálatról szóló jelentés megállapításokat, értékeléseket és javaslatokat tartalmazhat, melyek vonatkoznak • a belsô mechanizmusra, a pénzügyek kezelésére (financial manegement), a pénzügyi elszámolásokra és a beszámolóra; • a gazdálkodás és a gazdasági események szabályszerûségére; • az ellenôrzöttek feladatainak teljesítésére; • az informatikai rendszer megbízhatóságára. A jelentést a vezetô számvevô írja alá, aki felügyeli a vizsgálatot. Aláírás elôtt a jelentést megküldik az illetékes miniszternek (más vezetônek), aki adott határidôn

belül közli írásos véleményét. Ennek ismeretében a jelentés módosítható. A jelentést nyilvánosságra kell hozni (az állam-, üzleti vagy banktitok kivételével). A fôszámvevô a vizsgálati eredményeket a parlament pénzügyi bizottsága elé terjeszti, amely annak tárgyalására meghívja a számvevôszék és az ellenôrzött képviselôjét. A bizottságnak azok az ülései, melyeken számvevôszéki jelentéseket vitat meg, nyilvánosak. Miként a többi tagjelölt ország számvevôszéke, a legfôbb észt pénzügyi ellenôrzô hivatal sem csupán a közvetlenül rá vonatkozó törvény szabályai szerint mûködik. A 2002 elején elfogadott új számvevôszéki törvény (State Audit Act) mellett említést érdemel a kormányról szóló törvény (Government of the Republic Act), amit 1995-ben hoztak, és egységes szerkezetben, egységes szöveggel 2003ban tettek közzé. A kormány, a miniszterek jogállása, feladat-, hatásköri és felelôsségi viszonyainak deklarálása mellett ez a törvény szabályozza a belsô irányítási rendszert (internal control system) és az azt vizsgáló belsô ellenôrzést (internal audit), valamint ezek szakmai felelôsének, a pénzügyminisztériumnak ide vonatkozó hatáskörét és feladatait, továbbá a felügyeleti ellenôrzés célját és szervezeti formáját. Utóbbi figyelemmel kíséri (shall monitor) a minisztériumok és a megyei kormányzók tevékenységének törvényességét és célszerûségét is. A helyi önkormányzatokról szóló törvény (Local Government Organisation Act) a községek és városok költségvetésének végrehajtására vonatkozó beszámoló jelentés ellenôrzésérôl is szól. Az ezt végzô könyvvizsgálót az önkormányzati testület bízza meg. Véleményét csatolni kell a beszámoló jelentéshez, amit a választott testület elé terjesztenek. A politikai

SZEMLE

pártokról szóló törvény (Political Parties Act) szerint a pártoknak a számviteli törvény szerint kell könyveiket vezetniük, és annak érdekében, hogy elkészítsék éves jelentésüket, azoknak a pártoknak, amelyek az állami költségvetésbôl részesednek, pénzügyi ellenôrzést (audit) kell végeztetniük. A könyvvizsgálókról szóló törvény (Authorised Public Accountants Act) meghatározza a magánkönyvvizsgálókkal szemben támasztott követelményeket, a szakmai kompetenciát, valamint a könyvvizsgálói testület (Board of Auditors) szervezetét. 2.2. Lettország

Lettországban a hatályos, 2002-ben elfogadott törvény elôírja, hogy a számvevôszéki vizsgálatokat a Lettországban elfogadott nemzetközi ellenôrzési standardoknak megfelelôen végezzék. Vizsgálják • az állami költségvetés bevételeit és kiadásait, továbbá a helyi önkormányzatok költségvetési forrásait; • az EU-tól és más nemzetközi szervezetektôl származó források hasznosítását, ha e forrásokat beépítik az állami vagy a helyi önkormányzati költségvetésbe; • az állami és helyi önkormányzati vagyonkezelést. A számvevôszéki tevékenység célja: megállapítani azt, hogy vajon a közpénzeket és a közvagyont törvényesen, szakszerûen, gazdaságosan és hatékonyan használjáke. A pénzügyi évrôl szóló beszámolóról (report), amit a pénzügyminiszter nyújt be az állami költségvetés és a helyi önkormányzati költségvetések végrehajtásáról, a számvevôszék minden évben véleményt készít a parlament (Saeima) számára. Ugyancsak véleményt készít a minisztériumok, más központi állami intéz-

109 mények és a helyi önkormányzatok éves beszámolóinak szakszerûségérôl (correctness). Jelentéseket terjeszt a parlament és a kormány elé különféle fontos vizsgálati megállapításairól. Értesíti az állami intézményeket az olyan vizsgálati megállapításokról, amelyek befolyásolják azok tevékenységét. Együttmûködik az EU megfelelô intézményeivel és más nemzetközi szervezetekkel. Jogosult arra, hogy megkapja a törvénytervezeteket, és véleményt formáljon róluk abból a szempontból, hogy azok milyen hatással lehetnek az állam és a helyi önkormányzatok bevételeire és kiadásaira, vagyoni helyzetére. Azok a személyek, akiket erre a számvevôszék felhatalmaz, tanácsadói minôségben részt vehetnek az állami és a helyi önkormányzati intézmények szakmai rendezvényein. A vizsgálati eljárásokat, módszereket és a számvevôszéki tevékenységet a hatályos jogszabályoknak megfelelôen a számvevôszéki tanács (Council of the State Audit Office) hagyja jóvá. A számvevôszék a fôszámvevôbôl, a számvevôszéki tanácsból és a vizsgálati osztályokból, továbbá a titkárságból áll. Tevékenységérôl rendszeres tájékoztatást ad a nyilvánosságnak. A fôszámvevô • képviseli a számvevôszéket és irányítja tevékenységét; • tanácskozási joggal részt vesz a kormány ülésein; • vezeti a számvevôszéki tanács üléseit; • végrehajtja a számvevôszék költségvetését; • aláírja a számvevôszéki tanács döntéseit; • felhatalmazást ad a számvevôszék képviseletére; • munkáltatója a számvevôszék alkalmazottainak;

110


• javaslatot tesz a parlamentnek a számvevôszéki tanács és az „osztálytanácsok” (collegial of audit departments) tagjainak személyére; • jelentéseket terjeszt a parlament és a kormány elé; • hatáskörén belül vizsgálja a közigazgatási szabálytalanságokat. Távolléte esetén a számvevôszéki tanácsnak az a tagja helyettesíti, akit ezzel a fôszámvevô megbíz. (Ha a helyettes is távol van, akkor a leghosszabb ideje pozíciójában levô vezetô helyettesít.) A számvevôszéki tanácsot a fôszámvevô, továbbá hat tanácstag alkotja. Ez a testület többek között • jóváhagyja a számvevôszéki tevékenységre vonatkozó belsô szabályokat; • jóváhagyja az éves ellenôrzési terveket és a stratégiai fejlesztési tervet; • dönt a vizsgálati osztályok közötti munkamegosztásról; • jóváhagyja a véleményeket, melyeket a parlament elé kell terjeszteni; • jóváhagyja a jelentéseket; • megítéli a tanácstagjelöltek alkalmasságát; • dönt azokban az ügyekben, melyekkel kapcsolatban az ellenôrzöttek az „osztálytanácsok” döntésének felülvizsgálatát kérik; • jóváhagyja a számvevôszék költségvetési igényét; • jóváhagyja az álláshelyeket, a betöltés minôségi követelményeit és az alkalmazottak bérezési rendszerét. A számvevôszéki tanács zárt üléseket tart. Döntéseit a jelenlévôk egyszerû többségi szavazással hozza. (Létezik a quorum, vagyis a határozatképességi szabály, ami azt jelenti, hogy az érvényes döntéshez a tanács elnökének és legalább három tagnak jelen kell lennie.)

A vizsgálati osztályok között az ellenôrzési munkát – a tanács döntésének megfelelôen – megosztják. Az osztályok éves terv szerint dolgoznak. Egy-egy osztály az igazgató, az „osztálytanács” és a vizsgáló csoportok együttese. Az igazgatókat a fôszámvevô nevezi ki a számvevôszéki tanács tagjai közül. Az osztálytanácsot az igazgató és hat tanácstag alkotja. A tanácsok elnökei az igazgatók. Az osztálytanács • dönt a csoportok közötti munkamegosztásról; • kidolgozza az éves tervjavaslatot; • ellenôrzi a vizsgálati eredményeket; • jóváhagyja a véleményeket és megküldi azokat az ellenôrzötteknek (ha szükséges, az illetékes minisztériumnak és a pénzügyminisztériumnak); • jelentéstervezeteket készít. Az osztálytanács zárt ülésen tanácskozik. A döntési mechanizmus azonos a számvevôszéki tanácséval. A számvevôszéki titkárság feladata megteremteni a feltételeket az optimális mûködéshez, illetôleg koordinálni azt. Kisebb egységekbôl áll, melyek pénzügyi, személyzeti, könyvelési, nemzetközi, jogi, informatikai és gazdasági ügyekkel foglalkoznak. A titkárság vezetôje közvetlenül a fôszámvevô alárendeltségébe tartozik. A vezetôk (a fôszámvevô, a tanácsok tagjai és a titkárság vezetôje) köztisztviselôk (public officials). A fôszámvevôt a parlament választja hét évre. Újraválasztás lehetséges. A számvevôszéki tanács (és az osztálytanács) tagjait a fôszámvevô javasolja a parlamentnek. A megbízás hét évre szól és megismételhetô. A titkárságvezetôi posztra a számvevôszék nyilvános pályázatot ír ki a hivatalos lapban (Latvijas Vestnesis).

SZEMLE

A számvevôi kinevezés a képzettségtôl és a számvevôszéknél eltöltött idô hoszszától függ. A beosztások a következôk: • állami számvevô tanácsos (senior state auditor); • állami számvevô (state auditor); • számvevô asszisztens. A számvevôszék költségvetési igénye a költségvetési törvényjavaslatban csak beleegyezésével változtatható meg. Éves pénzügyi beszámolóját hites könyvvizsgáló (sworn auditor) vagy könyvvizsgáló cég ellenôrzi, akit/amelyet a parlament pályáztatás alapján választ ki. Az éves beszámolót a könyvvizsgálói véleménynyel együtt terjesztik a parlament és az államkincstár elé (utóbbi állítja össze a pénzügyi évrôl szóló zárszámadást). A számvevôszéki ellenôrzés kiterjed • az állami intézményekre; • az állami vállalkozásokra (vállalatokra) és az állami részvényt birtokló vállalkozásokra; • a helyi önkormányzatokra, intézményeikre és vállalkozásaikra; • egyéb vállalkozásokra (vállalatokra) és közületi szervekre, szövetségekre és természetes személyekre, ha » állami vagy helyi önkormányzati források fölött rendelkeznek; » állami vagy helyi önkormányzati finanszírozásban (vagy garanciában) részesülnek; » állami (önkormányzati) közbeszerzést teljesítenek; • az EU-források használóira. A számvevôszék nem vizsgálja a parlamentet. Törvényességi (legality) és hatékonysági (efficiency) ellenôrzéseket végez. Elôbbi esetben azt vizsgálja, hogy a tranzakciók és a pénzügyi beszámolók megfelelnek-e a hatályos jogszabályoknak. A törvényességi ellenôrzés a financial auditot, a pénzügyi beszámolók

111 hitelesítését és a „megfelelôség” (conformity) ellenôrzését foglalja magában. Hatékonysági ellenôrzés alatt az értendô, hogy mennyire gazdaságos, eredményes és hasznos az ellenôrzött szervek tevékenysége, megfelel-e az a tervezett eredményeknek. A számvevôszék határozza meg, melyik intézményt ellenôrzi, miként a vizsgálat idôpontját, típusát is. Lehetôsége van szakértôket megbízni. A számvevôi jelentés vizsgálati bizonyítékokon nyugszik, a jelentést meg kell küldeni az ellenôrzöttnek. A vélemény tervezetét a számvevôi jelentések alapján kell elkészíteni, az ellenôrzött írásbeli magyarázatát pedig csatolni kell a jelentéshez. A vizsgálat az „osztálytanács” által hozott döntéssel zárul, ami jóváhagyja a véleményt. Az osztálytanács döntése 30 napon belül hatályba lép, ha az ellenôrzött nem fellebbez a számvevôszéki tanácsnál. Az utóbbi fórum döntése 30 nap után hatályba lép, ha az ellenôrzött nem fellebbez a döntés ellen a legfelsôbb bíróságnál. A számvevôszék jogosult kötelezô instrukciókat adni az ellenôrzötteknek, hogy javítsák számviteli rendszerüket, továbbá javaslatokat tenni a belsô irányítási rendszer (internal control system) fejlesztésére. A fôszámvevô az éves ellenôrzési tervet tájékoztatásul megküldi a parlamentnek. A törvény szabályozza az ellenôrzöttek jogait is (joguk van megismerkedni az ellenôrzési feladattal, írásban reagálni a jelentéstervezetre, részt venni az „osztálytanács” ülésén, joguk van fellebbezni). Az elsô, 1923-ban megalkotott lett számvevôszéki törvény testületi vezetésû intézményt (collegiate institution) hozott létre, amit a hatályos, 2002 májusában elfogadott törvény megôrzött. Ez azt jelenti, hogy a vizsgálatokkal kapcsolatos összes döntést testületek hozzák. A kollektív vezetésnek két szintje van:

112


• Az osztálykollégium (audit departmant collegiate) hat tagból és az osztály vezetôjébôl áll. Megvitatja a vizsgálati eredményeket, jóváhagyja a véleményt és elkészíti azokat a jelentéseket, melyek a minisztertanács és a parlament elé kerülnek. • A számvevôszéki kollégium ugyancsak hat tagból és a fôszámvevôbôl áll. Dönt azokról a keresetekrôl (észrevételekrôl), melyekben az ellenôrzöttek az osztálykollégium álláspontjának felülvizsgálatát kérik. Jóváhagyja az éves ellenôrzési tervet. Dönt a vizsgálatok osztályok közötti „elosztásáról”. Szentesíti a parlament és a minisztertanács elé kerülô jelentéseket stb. 1999-ben létrehozták a vizsgálatfejlesztô, elemzô és módszertani osztályt, mely többek között a NAO-val kötött ikerkooperációval foglalkozik, fô feladata a stratégiai, valamint az arra épülô akcióterv végrehajtása. A NAO-twinninget 2002 novemberében kezdték a financial audit és a vfm. ismeretek elsajátítása céljából. Kidolgozták az „Etikai kódex” tervezetét, aminek az elfogadása elôtt minden számvevô véleményét kikérték. Elkészítették a számvevôszéki eljárási szabályzat (state audit procedures) és az ellenôrzési standardok tervezetét. 2.3. Litvánia

Litvánia számvevôszéki törvénye 2002ben lépett hatályba. Többek között a pénzügyi ellenôrzés kulcsszavait is (audit report, audit opinion, audit procedures, financial audit, government auditing, performance audit stb.) definiálja. A litván számvevôszék: • a legfôbb – pénzügyi és teljesítményellenôrzést végzô – intézmény, amely a parlamentnek tartozik felelôsséggel;

• jogi személy, amelynek számláját a nemzeti bank vezeti. Az ellenôrzés fô céljai: • az állami vagyon kezelésének és használatának törvényességi és célszerûségi (eredményességi) vizsgálata, továbbá az állami költségvetés végrehajtásának ellenôrzése; • annak biztosítása, hogy a számvevôszéki ellenôrzés (a számvevôszék által végzett pénzügyi és teljesítményellenôrzés) megfeleljen az INTOSAI-standardoknak, és megszilárduljon annak pozitív szerepe a társadalomban. A számvevôszéki tevékenységet • az alkotmány, a róla szóló törvény és más törvények, nemzetközi megállapodások, továbbá szakmai standardok vezérlik; • a függetlenség, a törvényesség, a nyilvánosság, a semlegesség és a profeszszionalizmus elvére alapozzák. Élén fôszámvevô (Auditor General) áll, és osztályok, részlegek és egyéb szolgálatok alkotják, melyeket a fôszámvevô hoz létre, és szabályozza tevékenységüket. A fôszámvevô tanácsadó testülete megvitatja a tevékenység fô kérdéseit. A fôszámvevô állapítja meg a board tagjainak számát és összetételét, továbbá hatáskörét és munkamódszereit is. A számvevôszék pénzügyi ellenôrzését a parlament által megbízott auditáló cég végzi. A számvevôszék ellenôrzi • az állami költségvetés végrehajtását; • az állami pénzalapok (state funds) használatát; • az állami vagyon kezelését, használatát és a vele való rendelkezést; • a társadalombiztosítási alap költségvetésének végrehajtását; • a kötelezô egészségbiztosítási alap költségvetésének végrehajtását;

SZEMLE

113

• az EU-tól származó támogatások ked- • dokumentumokat, információkat kérvezményezettjeit és azoknak a prognek az ellenôrzöttektôl; ramoknak a végrehajtását, melyekben • írásbeli magyarázatokat kérnek az elLitvánia részt vesz. lenôrzöttek alkalmazottaitól; • szakértôket vesznek igénybe. A számvevôszéknek joga van ellenôrizni A számvevôszéki ellenôrzés szakmai tara városi és községi (municipal) költségve- talma szerint tések végrehajtását. Ellenôrzi a városok • financial3 és performance auditot véés községek vagyonkezelését, de ezek a geznek; vizsgálatok csak a teljesítményellenôrzés- • a fôszámvevô által jóváhagyott ellenre szorítkoznak. A számvevôszék évente ôrzés standardok szerint történik; a parlament elé terjeszti • a standardokat közzéteszik a hivata• az állami költségvetés végrehajtásálos lapban (Valstybé žinios). ról szóló beszámolóra vonatkozó vé- Financial auditra kerül sor leményét (conclusion); • az állami intézményeknél (a költség• az államadósságról szóló kormányjevetési szerveknél); lentésre vonatkozó véleményt; • vállalkozásoknál (abban az esetben, • a számvevôszéki tevékenységrôl szóló ha a vállalkozás pénzügyi ellenôrzését jelentést. jogszabály nem könyvvizsgáló cégre A fôszámvevô bízza). • irányítja az intézmény tevékenységét; Teljesítményvizsgálatokra kerül sor • képviseli a számvevôszéket; • az állami intézményeknél (a költ• jóváhagyja szervezetét, a beosztásoségvetési szerveknél), a helyi önkorkat, a munkaköri leírásokat; mányzatoknál; • alkalmazza (felmenti) a számvevôket • bármilyen típusú vállalkozásnál, ha és a többi közalkalmazottat; abban az állami részesedés legalább • jelölteket javasol a köztársasági elötven százalék; nöknek a fôszámvevô-helyettesi posz- • olyan egyéb jogi személyeknél, metok betöltésére; lyeket állami intézmények vagy helyi • a parlament elé terjeszti az ellenôrzési önkormányzatok támogatásban vagy jelentéseket és véleményeket; vagyonjuttatásban részesítettek; • meghívott a parlament üléseire, ahol • a társadalom- és az egészségbiztosía számvevôszékre vonatkozó kérdétási alap költségvetésének teljesítésésekhez hozzászól; re vonatkozóan; • javaslatokat tesz jogszabályok alkotá- • országgyûlési határozat alapján (a sával kapcsolatban. számvevôszék kompetenciakörében). A helyettesek és az osztályvezetôk kö- A törvény szabályozza és definiálja a telezettségeit a fôszámvevô állapítja számvevôszéki ellenôrzés nyomán szülemeg. tett dokumentumokat. Ezek: A fôszámvevô helyére – távollétében – • munkadokumentumok (working papers); az ügyvezetô helyettes fôszámvevô lép. • számvevôi jelentések (auditing reA számvevôk többek között ports), melyeket a számvevô készít; • önállóan megválasztják a vizsgálati el- • számvevôszéki vélemények, megállajárást; pítások, javaslatok.

114


A munkadokumentumok a számvevôszék tulajdonát képezik, azokat – a számvevôszék beleegyezése nélkül – nem lehet harmadik személynek átadni (kivéve, ha jogszabály másként rendelkezik, vagy a bíróság kéri). Az elôbbiekben felsorolt dokumentumokat a vonatkozó törvény elôírásai szerint meg kell ôrizni. A financial audit jelentés és vélemény készítésével, a teljesítményellenôrzés jelentés készítésével zárul. Amennyiben a vizsgálat ideje alatt törvénytelenségre derül fény, és azt az ellenôrzött nem szünteti meg, hivatalos nyilatkozatot (statement) kell kiadni. A nyilatkozatot a fôszámvevô vagy helyettesei adják ki a számvevôi jelentés alapján.4 A fôszámvevô nyilatkozattal kapcsolatos joga: • jelezni (indicate) az ellenôrzöttnek a tevékenységében rejlô hiányosságokat, megszabni megszüntetésük határidejét; • tanácsolni (recommend) az ellenôrzött vagy felügyeleti szerv vezetôjének a szabálytalankodó (kárt okozó) személy(ek) felelôsségének érvényesítését; • tanácsolni a szabálytalanul használt közpénzek visszafizetését (oda, ahonnan az származott); • javasolni (propose) az illetékes szerveknek, hogy saját hatáskörükben végezzenek vizsgálatot. Az ellenôrzöttek (20 napon belül) bírósághoz fordulhatnak. Az ellenôrzöttnek 30 naptári napon (vagy a fôszámvevô által elôírt határidôn) belül tájékoztatnia kell a számvevôszéket a törvénytelenségek megszüntetésérôl, illetôleg a javaslatok, ajánlások realizálásáról. A törvény a számvevôszéknek a hazai és a nemzetközi partner intézményekkel való együttmûködését, kapcsolatait is szabályozza. Külön is megemlí-

ti az INTOSAI és az EUROSAI testületeiben való részvételt. Deklarálja, hogy a számvevôi jelentéseket (audit reports), a számvevôszéki véleményeket (audit opinions), a számvevôszéki tevékenység eredményeit (results) és más információkat a számvevôszék külön kiadványában kell közzétenni (shall be published in a special publication of the state control). A közvéleményt – a törvényi elôírásoknak megfelelôen – a média más csatornáin is tájékoztatni kell. A számvevôket közszolgálati törvény szerint alkalmazzák, aminek feltétele az egyetemi végzettség, a pénzügyi ellenôrzésben való jártasság és a feddhetetlenség. A fôszámvevôt öt évre választja a parlament a köztársasági elnök javaslata alapján. Egyszeri újraválasztás lehetséges. Bármely litván állampolgár, aki feddhetetlen elôéletû, 65 évnél nem idôsebb és egyetemi végzetsége van, fôszámvevôvé választható. A fôszámvevô helyetteseit a köztársasági elnök nevezi ki a fôszámvevô javaslatára. 2.4. Szlovénia

Szlovénia számvevôszéki törvénye rögzíti a számvevôszék státusát: az állami elszámolások, az állami költségvetés és minden közkiadás legfôbb ellenôrzô szerve. Más állami hatóságokhoz viszonyítva autonóm és független intézmény. A számvevôszék tevékenysége ellen bíróság vagy más állami hatóság elôtt nem emelhetô kifogás. Deklarálja, hogy a számvevôszéknek legyenek eljárási szabályai. Ezeket, melyek részleteiben leírják a törvényben deklarált feladatok teljesítésével kapcsolatos módszereket, a Nemzetgyûlés egyetértésével kell érvénybe léptetni és a hivatalos lapban (Official Gazette of the Republic

SZEMLE

of Slovenia) közzétenni. A számvevôszék további szabályzatokat is készíthet tevékenységének szervezésérôl és munkamódszereirôl. Munkája nyilvános. Évente legalább egyszer jelentést kell tennie a Nemzetgyûlésnek. A jelentésnek információkat kell tartalmaznia azokról az intézkedésekrôl vagy kifogásokról, melyeket az ellenôrzöttek a számvevôszék megállapításai nyomán tettek, illetôleg azokról a megkeresésekrôl, feljelentésekrôl, melyekkel – bûncselekmény gyanúja miatt – a számvevôszék a bírósághoz vagy az ügyészséghez fordult. A számvevôszék tagjai: az elnök és két (elsô és a második) helyettese. Szlovénia bármely állampolgára, akinek egyetemi végzettsége van és szakértônek tekinthetô a számvevôszéki tevékenység valamely fontos területén, emellett legalább egy világnyelven tárgyalóképes és az elôzô négy évben nem vállalt kormányzati szerepet, a számvevôszék tagja lehet, amivé a Nemzetgyûlés kilenc évre nevezi ki. Amennyiben lejárt a hivatali idô, de az új számvevôszéki tag valamilyen oknál fogva nem foglalta el pozícióját, a „régi” számvevôszéki tag mindaddig a helyén marad, amíg utódja a helyére tud lépni. A köztársasági elnök a hivatalos lapban felhívást tesz közzé a lehetséges jelöltek számbavétele céljából. A jelentkezéseket a köztársasági elnökhöz kell eljuttatni, aki személyi javaslatot tesz. A Nemzetgyûlés 30 napon belül titkos szavazással, az összes képviselô szavazattöbbségével választja meg a számvevôszék tagjait. A számvevôszék elnöke és két helyettese alkotja a Szenátust, amely • a Nemzetgyûlés egyetértésével elfogadja a számvevôszék eljárási szabályait;

115 • dönt a törvény által a hatáskörébe utalt ügyekrôl. A számvevôszék elnöke – mint az állam fôszámvevôje és a számvevôszék vezetôje – képviseli a számvevôszéket. Mint fôszámvevô felelôs • a számvevôszék hatáskörének munkaprogram szerinti gyakorlásáért; • az egyes ellenôrzési fázisok szabályainak elôírásáért, irányelvek, instrukciók kibocsátásáért; • a kijelölt vizsgálatok elvégzésére vonatkozó hivatali ellenôrzésért; • a Szenátus üléseinek levezetéséért; • minden egyéb, a számvevôszéki törvénynek megfelelô tevékenység vezetéséért. Mint a számvevôszék vezetôje felelôs • a számvevôszék mûködési rendjének meghatározásáért (intstrukciók, szabályzatok kiadásáért); • a számvevôszék költségvetési javaslatának kidolgozásáért és módosításáért; • a munkaügyi döntések meghozataláért; • a számvevôszéken belüli beosztások (munkakörök) létesítéséért. Az elnökhelyettesek az elnöknek – mint fôszámvevônek – egyes funkcióit töltik be. Az elsô helyettes • helyettesíti az elnököt távollétében; • ha az elnök valamilyen oknál fogva megválik hivatalától, gyakorolja az elnöki funkciót. A számvevôszéknek hat állami fôauditora (Supreme State Auditors) van. Bármely állampolgár lehet állami fôauditor, ha megvan a megfelelô szakmai képzettsége (egyetemi végzettség, megfelelô szakmai gyakorlat, állami auditori vagy könyvvizsgálói oklevél) és legalább egy világnyelven tárgyalóképes. A fôauditorokat a számvevôszék elnöke nevezi ki kilenc évre. Ôk vezetik a vizsgálati egységeket. Külön fôauditort kell kinevezni a helyi

116


önkormányzatok ellenôrzésére. A számvevôszéknek titkára van. Titkár olyan állampolgár lehet, akinek legalább egyetemi végzettsége van és egy világnyelven tárgyalóképes. Az elnök nevezi ki kilenc évre. A titkár • koordinálja az alaptevékenységet támogató tevékenységet (support services); • „mûködteti” a számvevôszéket; • felelôs a költségvetés végrehajtásáért és a kiadásokért. A számvevôszék tagjaira, az állami fôauditorokra és a titkárra részletes összeférhetetlenségi szabályokat deklarál a törvény. E tisztségek viselôi jövedelemnyilatkozatot tesznek a Nemzetgyûlésnek. A törvény 18. szakasza kimondja, hogy a számvevôszéknél ellenôrzô és azt támogató tevékenységet végeznek. A számvevôszék gyakornokokat is foglalkoztathat, továbbá szakértôket (külföldieket is) természetes vagy jogi személyként. A számvevôszék vizsgálhatja • a mûködés pontosságát (korrektségét) és alkalmasságát; • a múltra vonatkozó gazdasági eseményeket éppúgy, mint a tervezett pénzügyi intézkedéseket. A mûködés ellenôrzése (operational auditing) a megfelelô információk, elegendô adat bekérését (beszerzését) jelenti. • A szabályszerûségi vizsgálatok arról mondanak véleményt, hogy a mûködés megfelel-e azoknak a szabályoknak és irányelveknek, amelyek közpénzfelhasználókra vonatkoznak. • A teljesítményvizsgálatok megfelelô és elegendô információt (adatot) nyújtanak ahhoz, hogy véleményt lehessen nyilvánítani a mûködés gazdaságosságáról, hatékonyságáról és eredményességérôl.

A számvevôszéki véleményt minden állami szervnek, helyi önkormányzatnak, közpénzhasználónak tudomásul kell vennie. A közpénzek kezelésére vonatkozó ellenôrzési eljárás kiterjedhet • bármely olyan cselekvésre, amelynek hatása van a közpénzek használójának bevételeire és kiadásaira, illetôleg eszközeire és forrásaira (szûkebb értelemben vett tranzakciók); • bármely olyan tranzakcióra, amely befolyással van a közvagyon állapotára, az államadósságra, a közellátásra vagy a környezeti állapotokra (szélesebb értelemben vett cselekmények). A számvevôszék • tanácsokat ad a vizsgálati idôszakban és a vizsgálatot lezáró jelentésben; • megjegyzéseket fûzhet készülô törvényekrôl és más jogszabályokról; • részt vehet a közpénzügyekkel foglalkozó összejöveteleken; • további javaslatokat tehet éves beszámoló jelentésében; • véleményt nyilváníthat közpénzügyekben. A törvény 22. paragrafusa értelmében a számvevôszék az alábbi oklevelet adományozza: • számvevô (state auditor); • okleveles számvevô (certified state auditor). Külön elôírás vonatkozik az ellenôrzési standardok és kézikönyvek kiadatására. E szerint a számvevôszék – maga, vagy a könyvvizsgálók intézetével (Slovenian Institute of Auditors) együtt – standardokat dolgoz ki a közpénzek kezelésének ellenôrzésérôl, és azokat a hivatalos lapban közzéteszi. A közzététel a számvevôszék feladataira, ellenôrzési kézikönyvekre (manuals) és egyéb olyan szakmai közleményekre vonatkozik, melyek

SZEMLE

az ellenôrzési szakma fejlesztése szempontjából fontosak. A törvény szerint a számvevôszék vizsgálatait köteles • a nemzetközileg elfogadott ellenôrzési elvek és szabályok szerint, továbbá • a szlovén nyelven közzétett nemzetközi ellenôrzési standardok szerint végezni. A standardokat, amelyek szerint a vizsgálatokat folytatják, a számvevôszék elnöke által adott és a hivatalos lapban közzétett instrukciók szerint kell értelmezni. Kötelezettségeinek teljesítéséhez a számvevôszék felhasználhatja a magánkönyvvizsgáló (cégek) jelentését. A számvevôszék a törvény szabta keretek között függetlenül dönti el, hogy adott idôszakban milyen vizsgálatokat végez. Egy adott évben végzendô vizsgálatok tervezésekor a számvevôszék figyelembe veszi a parlamenti képviselôk és bizottságok, a kormány, a minisztériumok és a helyi közösségek javaslatait. Köteles figyelembe venni a Nemzetgyûlés legalább öt javaslatát, melyekbôl legalább kettô az ellenzéki képviselôktôl, további kettô pedig a bizottságoktól származik. Éves beszámolójának tartalmaznia kell • mindazoknak a javaslatoknak a listáját, melyeket parlamenti képviselôk vagy bizottságok tettek; • azoknak a javaslatoknak a világos megindokolását, melyeket felvettek az ellenôrzési tervbe. A számvevôszék évente köteles vizsgálni • az állami költségvetés végrehajtásának szabályszerûségét (a kormányzati mûködés szabályszerûségét); • az egészségbiztosítási intézet mûködésének szabályszerûségét; • a nyugdíjbiztosítási intézet mûködésének szabályszerûségét;

117 • meghatározott számú város és egyéb önkormányzat mûködésének szabályszerûségét; • meghatározott számú közmû tevékenységét; • meghatározott számú nem piaci közszolgáltatást nyújtó intézmény tevékenységét. Az „elô-ellenôrzési” (preliminary audit inquiry) szabály szerint a számvevôszék a vizsgálat megkezdése elôtt a közpénzek használójától bármilyen felvilágosítást, számviteli dokumentumot, könyvelési adatokat és más információkat kérhet, melyeket az ellenôrzött köteles megadni. A vizsgálat határozat kiadásával kezdôdik, ami ellen kifogást lehet emelni. A kifogást a Szenátus – mérlegelés után – elutasíthatja, ami ellen újabb kifogás nem emelhetô. Az ellenôrzés magában foglalja • a mûködési és a számviteli rendszer (alrendszer) vizsgálatát; • könyvelési és más dokumentumok vizsgálatát; • épületek, berendezések, felszerelések vizsgálatát; • egyéb, a vizsgálati célhoz igazodó ellenôrzést. Az ellenôrzési eljárás jelentés készítésével zárul, amiben a számvevôszék véleményt mond az ellenôrzött tevékenységérôl (mûködésérôl). Mielôtt a jelentést kiadnák, az ellenôrzötteket „tisztázó megbeszélésre” (clarification meeting) hívják. A Szenátus dönt arról, hogy • egy vitatott tényfeltárást (megállapítást) kihagynak-e a jelentésbôl; • egy vitatott megállapítást változatlan formában benne hagynak-e a jelentésben; • vagy a Szenátus által megfogalmazott formában teszik be a végleges jelentésbe.

118


3. táblázat A legfôbb ellenôrzô szervek fô jellemzôi A legfôbb ellenôrzô szerv Ország

neve

alkotmányba

törvénybe

létszáma

iktatása (hatálybalépés) Észtország

Riigikontroll Állami Ellenôrzô Hivatal

1993

2002 (március 4.)

89 fô (2002. december 31.)

Lettország

Valsts Kontrole Állami Ellenôrzô Hivatal

1993

2002* (június)

190 fô (2001. január 1.)

Valstybés Kontrolé Nemzeti Ellenôrzô Hivatal

1992

2002** (március 1.)

292 fô (2003. június 1.)

Racˇunsko Sodišcˇe Állami Számvevôszék

1991

2001*** (március 1.)

102 fô (2001. december 31.)

Litvánia Szlovénia *

A rendszerváltás utáni elsô számvevôszéki törvény 1993-ban lépett hatályba az 1923. évi törvény „felújításával”. ** Az 1995. évi (No.I-907) törvény megújított változata. *** A függetlenség 1991. évi deklarálását követôen elôször 1994-ben alkottak számvevôszéki törvényt.

4. táblázat Vezetési modellek Kollektív

Monokratikus

döntéshozó testület Ország

Szlovénia

Lettország

Észtország

Litvánia

* **

alelnökök

elnöki a tagok létszáma mandá- mandátum tuma Szenátus* (3 fô)

Tanács (1+6 fô)**

9 év

7 év

9 év

7 év

száma

elnöki manmandátuma dátum száma

2 (elsô és második helyettes)

9 év

—

a fôszámvevô a Tanács tagjai közül bíz meg helyettest

alelnökök mandátuma

5 év

—

a fôszámvevô bíz meg a helyettesítéssel egy számvevôt

5 év

több (2)

a köztársasági elnök nevezi ki határozatlan idôre

A számvevôszék tagjai: az elnök, valamint a törvény szerinti elsô és második helyettes, akiket a Nemzetgyûlés választ. Fôszámvevô + hat tanácstag, akiket a Saeima választ hét évre a fôszámvevô javaslata alapján.

119

SZEMLE

A jelentést megkapja • az ellenôrzött; • az ellenôrzött (szervezet) illetékese, aki a vizsgálati idôszakban az ügyek felelôse volt; • a Nemzetgyûlés; • más hatóságok, melyeknek tudniuk kell a megállapításokról. A törvény a vizsgálat utáni eljárást (postaudit procedure) is szabályozza. E szerint az a közpénzhasználó, akinek a tevékenységére vonatkozólag szabálytalanságokat vagy gazdaságtalanságot állapítottak meg,

jelentést köteles készíteni a számvevôszék számára azok kiküszöbölésérôl (idôpont-megjelöléssel). A válaszjelentés hivatalos dokumentum, aminek a hitelességét a számvevôszék ellenôrizheti. (Azt, hogy egy szabálytalanság vagy egy alacsony hatékonyságúnak minôsített tevékenység lényeges-e, a számvevôszék elnöke által kiadott irányelvek alapján kell megítélni.) A hatékony mûködés követelményének megsértése esetén a számvevôszék felhívja az illetékes hatóság figyelmét a szükséges intézkedések megtételére.

Felhasznált irodalom 1. A közpénzek ellenôrzésének nemzetkö- 6. Nyikos László: Közpénzek ellenôrzése. zi dokumentumai I. (Euroatlanti FüzePerfekt, 2001. tek) ÁSZ, 1999. (A Limai Nyilatkozat; 7. State Audit in the European Union. INTOSAI ellenôrzési standardok) National Audit Office of the UK, 2. A közpénzek ellenôrzésének nemzetkö1996. zi dokumentumai II. (Euroatlanti Füze- 8. The Financial Regulation applicatek) ÁSZ, 1999. (Európai útmutató az ble to the general budget of the INTOSAI ellenôrzési standardokhoz) European Communication. European 3. Az EU számvevôszéke és korrupcióCommission, 2003. ellenes tevékenysége. Európai Tükör 9. Nyikos László: Kitekintés az új EUMûhelytanulmányok 2002. 87. sz. tagországok számvevôszéki szabá4. Bôvülô Európa ECOSTAT, 2002. lyozására és ellenôrzési gyakorlatá5. Managing Public Expenditure. (A Refera. Kézirat, 2003. december (ÁSZ rence Book for Transition Countries) könyvtár). OECD – Sigma, 2001.

120


Jegyzetek Nyikos L.: A közpénzek EU-konform ellenôrzésének dilemmái a „visegrádi országokban”. Európai Tükör, 2003. 7. sz. 2 Az Encyclopedia Britannica szerint Közép-Európa alatt a Duna, az Elba, az Odera és a Visztula által határolt terület értendô. Itt helyezkednek el a visegrádi országok, továbbá Szlovénia és Horvátország. A balti országok: az Oroszország balti tartományaiból 1918-ban létrejött, 1940-ben a Szovjetunió által annektált, 1991-ben ismét függetlenné vált Észtország, Lettország és Litvánia. 3 A törvényi definíció szerint a financial audit fogalmát tágabb értelemben használják; az ma-

1

4

gában foglalja egyrészt a pénzügyi beszámolók értékelését, a számviteli bizonylatok vizsgálatát és vélemény nyilvánítását a beszámolókról, másrészt a pénzügyi tranzakciók minôsítését abból a szempontból, hogy azok megfelelneke a törvényeknek (compliance audit). A statement a törvényi definíció szerint egy adminisztratív lépés (administrativ act) a számvevôszék részérôl. Instrukciókat, javaslatokat tartalmaz a jogsértések (azonnali) megszüntetésére. A számvevôszéknél dolgozó angol tanácsadó szerint „hagyományos” büntetôeszköz („kalapács”).

121

SZEMLE

BORSI-KÁLMÁN BÉLA

Románia és a magyar-román viszony a történelem tükrében (geopolitikai vázlat)

Borsi-Kálmán Béla esszéje egy rövidesen megjelenô, hatalmas nemzetközi jegyzetapparátusra támaszkodó könyv része, illetve bizonyos értelemben kvintesszenciája. A szerzô a XIX. század közepétôl tekinti át a román állam fejlôdését, illetve a magyar-román viszonyokat. Az eszszé a még gyakran ma is felbukkanó történeti felfogással ellentétben, amely szerint Nagy-Románia létrejötte valamiféle szubjektív politikusi ármánykodás eredménye lett volna, sokoldalúan érvelve mutatja be, milyen geopolitikai-geostratégiai tényezôk hozták létre a velünk szomszédos államalakulatot. Borsi-Kálmán Béla ugyancsak sokrétûen ábrázolja a magyarromán történelem komplementer jellegét, tükör-, illetve torztükörszerûségét. Meggyôzôen mutatja be, miféle geopolitikai-geostratégiai tényezôk, miként formálják térségünk jelenét és hogyan alakíthatják jövôjét.

Történelmileg Románia fikció, tegyük rögtön hozzá: az európai történelemfejlôdés talán legtermékenyebb s egyszersmind egyik legproblematikusabb fikciója. Megkérdôjelezhetô – objektíve és globálisan – a demokratikus társadalomfejlôdés, az „európaizálódás” szemszögébôl és fel nem ismert (nyugati) érdekébôl, és még kétségesebb, egyenesen tragikus – szubjektíve és partikulárisan – a magyar nemzeti érdekek és érdekérvényesítési törekvések szempontjából. (Ugyanez, mutatis mutandis, érzelmileg, de nem valóságo-

san, fordítva is érvényes.) Fôként azért, mert a magyar-román közös történelmi múlt, komplementer jellege és komplexitása miatt, Magyarországon megnehezíti, Romániában gyakorlatilag lehetetlenné teszi a történelmi-tudati-fogalmi tisztázódást, s ebbôl következôen mindkét oldalon – bár nem azonos mértékben – akadályozza a politikai tisztánlátást.

A geopolitika és a román nemzetstratégia A térségünkben az 1989 és 1991 között végbemenô, földcsuszamlásszerû geopolitikai fejlemények (a Varsói Szerzôdés felbomlása, a Szovjetunió szétesése, a német újraegyesülés, a balti államok „feltámadása”, a közép-kelet-európai rendszerváltozások és -módosulások, a délszláv válság stb.) közepette Románia stratégiai helyzete és lehetséges szerepe elméletileg (és látszólag) nemhogy csökkent volna, hanem talán nagyobb, mint valaha. Ebben az összefüggésben nem árt emlékezetünkbe idézni, hogy geostratégiailag milyen tényezôk indokolták 1856–1859 között Moldva és Havaselve egyesítését (vagyis Románia mint állami entitás létrehozását), 1920-as nagyarányú megnövelését, majd 1947-ben területének részleges helyreállítását: 1. A XIX. század második felében még világhatalomnak számító Franciaországnak sikerült elfogadtatnia akkori legfôbb

122


nyugat-európai riválisával, Nagy-Britan- európai fejlôdés „ingája”] máig sem álniával egy három birodalom (Ausztria, lapodott meg, s 1989 óta az ellenkezô Oroszország, Törökország) közötti ütkö- irányban mozog.) zôállam létrehozásának szükségességét, 3. 1917–1920 között (az európai és amely gátat emelhet e soknemzetiségû a világtörténelemben valószínûleg egyes anakronisztikus szerkezetû közép- és dülálló módon, és minden bizonnyal nadélkelet-európai impériumok legveszé- gyon hosszú ideig megismételhetetlenül) lyesebbike – Oroszország – balkáni ter- Közép- és Délkelet-Európában egyszerjeszkedésének. Ez a megoldás – angol re három birodalom omlott össze, s ez szempontból – a kisebbik rossznak lát- a létezô (kis)nemzeti nagylét-ábrándok szott: megsértette ugyan a hanyatló osz- (illír, pánhellén, nagyszerb, nagybolgár, mán birodalom területi sérthetetlenségé- nagyromán stb.) közül – a nagymagyar nek elvét, de – legalábbis egy idôre – va- álmok rovására és (ösztönös) mintájára – lóban távol tartotta a cárok Oroszorszá- egyedül a nagyromán víziónak adott soha gát a brit világhatalom egyik stratégiailag vissza nem térô történelmi esélyt egy legérzékenyebb pontjától, a Boszporusz- francia típusú – persze demokratikustól és a Dardanelláktól, valamint a Duna nak megálmodott – homogén nemzettorkolatvidékétôl. (Lásd Dél-Besszarábia állam létrehozásához. (Figyelem! A franidôleges – 1856–1878 közötti – vissza- cia egységesítô törekvéseknek – centracsatolását a moldvai „anyaországhoz”.) lizált államszervezet, francia nyelvû ad2. Ugyanakkor az „európai egyensúly” minisztráció, fôként pedig a tûzzel-vas(balance of power) legfôbb ôrének szá- sal terjesztett francia oktatási rendszer mító brit diplomácia figyelmét elkerülte, mellett – kereken egy évszázadra volt hogy az új államalakulat létrejötte nem szükségük a szerves integráció és nyocsupán Törökország felmorzsolódásának mában a masszív asszimiláció fölgyorsukezdete és (Szerbia autonómiája mellett) lásához.) Vagyis a francia modell – minprecedense, hanem a szárd-piemonti ki- den ellenkezô vélekedés és a pontosan rályság után a második idôzített bomba két évszázados fáziskésés ellenére – ela Habsburg Birodalom „lágy altestén”, méletileg továbbra is érvényes a térségannak szintén fontolóra vett felrobban- ben, és így Romániában is. tásához. (Az más kérdés, hogy a francia Geopolitikailag Románia mint entitás politika – III. Napóleon „személyes diplomáciája” – 1859-ben visszarettent a tehát paradox szükségesség, mert: „pokolgép” beindításától, és a szent szö1. Az európai történelemfejlôdés tövetségi Európa két legjelentôsebb tar- résvonalán (a katolicizmus-protestantiztópillérének – Oroszország, Ausztria – mus, illetve ortodoxia határvidékén) heegyidejû meggyöngítésével a bismarcki lyezkedik el, akárcsak a történelmi MaPorosz-Németország egységesülésének gyarország. Innen eredeztethetô végsô nyitott utat, azaz hatalmas öngólt lôtt. elemzésben a román politikai gondolkoIsmét más lapra tartozik, hogy ezzel az dás ösztönös ellenszenve, gyanakvása, „öngóllal” nem csupán a porosz–fran- sôt nemritkán gyûlölete mindazzal szemcia „mérkôzés” dôlt el véglegesen Nagy- ben, ami az „integer Magyarországgal” Németország javára; az „európai egyen- vagy a Habsburg Birodalommal bármisúly” érzékeny mérlegének mutatója [az lyen módon (mentalitás, civil társadalom

SZEMLE

csökevénye s fôként a „magyarok” jelenléte) összefügg. 2. A közép-kelet-európai gazdaságés társadalomfejlôdés, valamint politikai gondolkodás történelmileg kialakult mindhárom altípusát – egyedi módon – magában foglalja: a) a közép-európaias civil társadalom és eredménycentrikusság még megôrzött maradványait Erdélyben; b) az oroszos („valódi”) kelet-európai társadalomszervezôdés és fatalisztikus (beletörôdô) magatartás megerôsödött elemeit Moldvában és Besszarábiában; c) a törökös-balkáni gazdaság- és társadalomfejlôdés talaján a XVIII–XIX. században fôként újgörög közvetítéssel kialakult és rögzült levantinus, bizantinus „pszeudopolgári” mintákat (és üdvösnek bizonyult mentalitás- és magatartásformákat) Havasalföldön (azaz Munténiában és Olténiában), valamint Dobrudzsában. (A román történelemfejlôdés külön tragédiája, egyszersmind hatékony, bár kétélû fegyvere, hogy az egységesülô román nemzettudatban és politikai beidegzôdésekben mindmáig ez utóbbi dominanciája érvényesül.) 3. Három egykori, jelenlegi (vagy potenciálisan valamilyen formában visszaállítható) közép- és délkelet-európai impérium határvidékén, lehetséges érdekszféráiban található, sôt: azok darabjaiból konstruálódott (Habsburg Birodalom, Oroszország, Oszmán Birodalom). 4. Heterogenitása, minden látszat ellenére és nemegyszer a formális logika téziseinek ellentmondva, kohéziójának alapfeltétele (vesd össze kontinuitáselmélet és nacionalizmus, hamis történelmi fölénytudat és frusztrált társadalmi közérzet dialektikus „összjátéka”). 5. Földrajzi helyzete és társadalmimentális sokfélesége – gömbcsuklószerû-

123 en – összeköti a három részre szakadt európai kontinens két alvégét: a „köztes” (Közép)-Európát a „maradék” (ortodox) Európával. 6. „Latinitása” ürügyén újfent ütközôállamként használható az „ortodox” Európa két pólusa: Szerbia és Oroszország, valamint (késôbb) az esetleg újjáéledô török nagyhatalom közép-európai elôrenyomulása ellenében. 7. Mindezekbôl következôen a térségben zajló folyamatok megfigyelésére, és – szükség esetén – az azok ellen irányuló akciók támaszpontjául használható. (Történelmi példák igazolják, hogy a román elit, politikai nézeteitôl függetlenül, úgynevezett nemzeti érdekei védelmében, bármikor, bárkinek hajlandó felajánlkozni, és adott esetben bárki ellen kész sorompóba lépni, a legcsekélyebb erkölcsi skrupulus nélkül.) 8. A fentiekkel összefüggésben és Besszarábiával való – nem elképzelhetetlen – újraegyesítése után az esetleg ismét tetô alá hozandó – tervezett? – újrégi közép-európai szövetségi állam (Csehország, Szlovákia, Horvátország, Szlovénia, Magyarország valamilyen, föltehetôen laza föderációja) ellensúlyaként fogható fel. 9. Szükség esetén ugyanezt a szerepet játszhatja regionális szinten Lengyelország és – ha az megmarad – Ukrajna ellenében. 10. A balkáni-kisázsiai gazdasági-politikai érdekszférába való, szintén ki nem zárható visszahátrálása után ismét az ottomán nagyhatalom „Európa felé fordított szeme” szerepére kényszerülhet, és vice versa. Már csak ebbôl is a hagyományos hintapolitika preferenciája következik. 11. Geopolitikai szükségszerûsége (legalábbis fontossága) már csak amiatt sem kérdôjelezhetô meg, mert:

124


a) a világhatalmak két ízben is (1920- nek, mint korábban az európai stabilitás ban és 1947-ben) a létrehozása, majd a egyik tartópillérének tekintett Ausztriát fenntartása mellett szavaztak, s kevéssé (Habsburg Birodalmat). valószínû, hogy egy esetleges harmadik A felsorolt gondolati elemek egyfelôl „végzéskor” megmásítanák álláspontju- magyarázatot adhatnak arra a furcsa kat; tényre, hogy Románia minden belpolitikab) ebbôl viszont az következik, hogy ilag zavaros, geostratégiailag pedig képhatáraihoz akkor sem igen nyúlnának, lékeny helyzetbôl (1856–1859, 1878– ha a geostratégiai „agytrösztök” eset- 1880, 1912–1920, 1940–1947) megleg egyetértésre jutnak (jutottak?) egy, erôsödve, illetve viszonylag kis veszteséa Habsburg Birodalomnál kisebb, de gekkel került ki; világossá tehetik, hogy Jugoszláviánál nagyobb, ugyanakkor az „autonóm Erdély” történelmileg, szokulturálisan, vallásilag és mentalitásuk ciológiailag, demográfiailag – tudniillik a tekintetében „homogénebb” országokat masszív román betelepítés, illetve a romátömörítô „Dunai Szövetség” létrehozásá- niai zsidóság és németség kivándorlásában, akár Budapest központtal is. Ellen- nak következményeként – és geopolitikakezôleg, mint már utaltunk rá, annak re- ilag immár a történelem elfecsérelt lehetôgionális ellensúlyaként használnák föl; ségei közé sorolandó. Magyarán továbbc) a Nyugat, politikai reflexei, hatalmi ra sincs szalonképes és jelentôs világpoliegyensúlyérdekei, be nem vallható lelkiis- tikai tényezô, amely az erdélyi magyarság meret-furdalása (és fôként Franciaország túlélésében valóban érdekelt lenne (hiszen felemás rokonszenve) következtében, Oroszország a legnagyobb jóindulattal összességében minden vitás kérdésben sem számítható ide), azaz a magyar politivalószínûleg továbbra is inkább Románia kának alig maradt esélye és eszköze, hogy mellett foglalna állást, mert ellenkezô az egységesnek elgondolt magyar (kultúr) esetben a versailles-i „békemû” követke- nemzettest eme darabját megmentse. zetes újragondolására és adott esetben Mindezekbôl a magyar politikai gonteljes revíziójára kényszerülne, amit már dolkodás egyrészt levonhatja azt a kesecsak presztízsokokból sem nagyon tehet rû következtetést, hogy a délkelet-eurómeg. Ez tehát, egyebek mellett, a kisebb pai társadalom- és nemzetfejlôdés e viellenállás törvénye ismeretében, nem- rulens (balkáni) változatát felmutató ifjú zetközi tabunak minôsül, az általános román államnemzettel szemben ezt a európai biztonság veszélyeztetése nélkül „mérkôzést” minden jel szerint elvesztetnemigen képzelhetô el, s talán sohasem te. Másfelôl viszont higgadtan azt is belesz többé lehetséges; láthatja, hogy: d) a román diplomácia másfél éva) az érzelmileg a történelmi Magyarszázados masszív propagandája, Nagy- ország feldarabolásaként és az erdéRománia húszéves és a kiegészített ro- lyi magyarság romlásaként megélt esemán állam hét évtizedes léte Romániát ményhalmaz objektív társadalmi és glomint entitást az európai politikai gondol- bális hatalompolitikai folyamatok és kedkodás konstans tényezôjévé változtatta, vezôtlen geostratégiai viszonyok együtamelyet a nyugat-európai és észak-ame- tes „eredménye”; rikai politológusok és diplomaták csakb) ezek tendenciája viszont – tudniilnem olyan tartósnak és szilárdnak érez- lik éppen az elkerülésükre, vagyis a tör-

SZEMLE

125

ténelmi Magyarország területi integri- ló paraszt vagy maga a külügyminiszter tásának megôrzését, társadalmának de- – nem jön tisztába kliense, vendége (tármokratizálását és modernizálását, vala- gyalópartnere) valódi (vagy vélt) szándémint a magyarság „európai” felzárkó- kaival. Ez a román alapmagatartás az elzását egyaránt biztosítani hivatott oszt- múlt százötven esztendô során gyakorlarák–magyar kiegyezés geopolitikai koc- tilag nem változott, és – hangsúlyozzuk kázatossága (lásd az emigráns Kossuth – minden „külföldivel” szemben érvényes. megkésett és figyelembe máig sem vett Ebbôl az attitûdbôl két dolog is szerveelemzéseit és baljós elôérzetének írás- sen következik: ban is fennmaradt részleteit) – már az 1. A hivatalos, fél- és nem hivatalos köz1860-as, 1870-es években érzékelhetô lések tartalmának hozzávetôlegessége és volt, és képlékenysége. Magyarán az, hogy bárc) minden valószínûség szerint csu- miféle információ csupán egyfajta kiindupán a jelenlegi délszláv válságot követô lópontnak tekinthetô, s csak alapos méráltalános közép-délkelet-európai „rende- legelés, „forráskritika” után értékelhetô. zés” után juthat majd – rövidebb-hosz2. A közlések milyensége – tartalmi szabb ideig – nyugvópontra. bizonytalanságai és „rugékony” adatkezelése – a román mentalitás pragmatikusságával hozható összefüggésbe. Magyarország, és mi, Azzal, hogy a „hozzávetôleges” értesülémagyarok román szemmel sek „értelmezésekor” a partner – „menet közben” – egyrészt elárulhatja gonA magyar bel- és külpolitika románi- dolkodásmódjának gyenge pontjait és isai megítélésével kapcsolatban néhány mereteinek hézagait, másrészt, amennyiolyan, a román történelemfejlôdésbôl és ben mégis kiderül, hogy „vette a lapot”, az imént vázolt geopolitikai feltételrend- a román fél azonnal „korrigál” (lásd ruszerbôl következô mentalitásbeli sajátos- galmasság), rendszerint bocsánatot kér, ságra kell ismételten felhívnunk a figyel- és más hangnemben folytatja. Ebben met, amely a „magyar szindróma” min- természetesen benne van – ugyancsak a den elemének helyes (román) értelmezé- pragmatizmusból következôen – a partsét eleve megnehezíti. ner becsapásának, kíméletlen kihasználáA magyar diplomatákkal, Magyaror- sának és azonnali „ejtésének” lehetôsége szág egyéb hivatalos és „félhivatalos” kép- („kifacsart citrom”-effektus). viselôivel s egyáltalán a „magyarokkal” A föntebb vázolt alapmagatartás a szemben sajátos és szerfölött bonyolult, „magyarok” esetében két további komkettôs ambivalencia nyilvánul meg Romá- ponenssel bôvül, egészen pontosan niában. Egyfelôl a minden idegennel egy másfajta kettôsséggel bonyolódik. szembeni kettôsség: a történelmi, társa- Nevezetesen: a román nemzettudatban dalomtörténeti okokra visszavezethetô és politikai gondolkodásban még ma – „kétarcúság” (duplicitás), amelynek leg- másfél évszázados rivalizálás után – sem fôbb megnyilvánulása a ravaszkodó ked- állapodott (szilárdult) meg a magyarságvesség s a tartózkodó, keleties elôzékeny- kép. Továbbra sem teljesen világos, hogy ség. Ez mindaddig tart, amíg a román legyûrt, megtiport versenytársról vagy fél – lett légyen a piacon portékáját kíná- mégis komolyan veendô, visszacsapásra

126


képes ellenfélrôl (netán ellenségrôl) van- kedés által feltételezett, ám kielégítôen, e szó. Mindez a két (a román és a ma- legalábbis tudományos igénnyel, továbbgyar) történelemfejlôdés már említett ra sem bizonyított folytonossága; érzelmi összeszövôdöttségének, kölcsönös ösz- folyománya a nemesi típusú (hungarus) szefüggésének (interdependenciájának) társadalomfejlôdés vívmányaival és visza következménye. Ennek jobb megér- szásságaival való meghasonlás (hungarotéséhez viszont célszerû a következô – fóbia); politikai következménye a Dunatermészetesen erôsen leegyszerûsített – medence s Erdély modernizálására és detörténeti „elemek” és folyamatok mér- mokratizálására tett XIX. századi (nemelegelése: si) liberális magyar kísérlet minden esza) A román történelemszemlélet és közt igénybe vevô, az önpusztításig elmenemzettudat objektíve az Erdélyben is nô meghiúsítása és utóbb stratégiája érvényesülô közép-európai nemesi típusú több elemének öntudatlan átvétele (pél(hungarus, magyar) társadalomfejlôdés dául Duna-táji középhatalom, „primus kihívására adott kompenzatív-sérelmi, inter pares”-szerep, közvetítô kapocs frusztrált válasz. Azon módozatok és Nyugat-, Közép-, Kelet-Európa és Délke„magyarázatok” felkutatására és rend- let-Európa között). Magyarán: a frusztszerezésére irányuló, történelmileg ne- rált erdélyi román intelligencia elôször megyszer hamis (vagy vitatható), érzel- a szintén a magyar forradalom és szamileg és politikailag viszont igen sikeres badságharc elfojtásában érdekelt bécsi kísérlet, melynek révén az emancipáció- (Habsburg) centralizáció eszközévé vált, jáért küzdô papi és kisnemesi eredetû er- s a román parasztság fellázításával és a délyi román értelmiség megpróbált beta- polgárháború kirobbantásával megtorgozódni az erdélyi feudális-rendi társa- pedózta „a magyar tervet”, másodszor a dalomba. (Lásd a „három rendi nemzet” Kárpátokon idôközben átkelve bármikor és négy „bevett vallás” intézményes ke- hatékonyan érvényesíthetô (manipulálretét, amelybôl az Erdélybe késôbb be- ható) érzelmi-ideológiai érveket és stravándorolt, ortodox hitû románok kima- tégiai fegyvereket bocsátott az itt forradtak, ezért a térség modernizálásáért málódó, részben görög (balkáni-levantei és demokratizálásáért az 1820-as évek eredetû), „bizantinus” politikai reflexeközepén indult történelmi „versenyben” ket hordozó, de franciás mûveltségû hahátrányba kerültek.) talmi elit számára. Harmadszor: érzelb) Eme hátrányos társadalomtörténeti mi túlfûtöttségével akaratlanul eldöntöthelyzetnek – amelynek kirekesztô jellege te az ugyancsak közép-európaias jellegû (történelmi távlatból s az erdélyi román (nemesi típusú), mérsékeltebb moldvai „helyzettudat” szubjektív látószögébôl) bojárság és az említett havasalföldi fanatermészetesen aligha vonható kétségbe rióta „pszeudopolgári” oligarchia törté– az ideológiai-(ôs)történeti magyarázata nelmi vitáját (az elôbbi elsorvasztásával); és egyúttal meghaladásának, felszámolá- s végül negyedszer – mindezekbôl követsának „emeltyûje” a dákoromán kontinu- kezôen – Erdélyt az egyetemes román itás elmélete, az „ezeréves” dokumentált nemzettudat és nemzetépítô stratégia magyar történelemfejlôdéssel szembe- központi elemévé, a „vegyes típusú”, neállított kettôezerötszáz esztendôs (dák– hezen integrálható, háromágú (havasalrómai–román) múlt a román közvéle- földi, moldvai és erdélyi) román társada-

SZEMLE

127

lomfejlôdés kohéziós erejévé tette, s a tikája volt kéznél; a román többségi la„nemzeti gondolat” és történelemszemlé- kosság állítólagos elnyomásának késõbb let valóságos sarkkövévé és érinthetetlen – a versailles-i „békecsinálók” számára dogmájává emelte. – döntônek bizonyuló érvénél egyébbel A felsorolt történelmi panelek mind- nemigen rendelkezett (eltekintve peregyikének van magyar vonatkozása, de sze a „gyôzôk” hatalmi-geostratégiai egyetlen olyan elemük sincs, amely a megfontolásaitól, és a „konjunkturális”, román nemzetté válás jelenlegi fázisá- 1918–1920-as „lehetôségkerettôl”). ból következô hiperérzékenység idôszaA két történelemfejlôdésnek ez a szerkában a magyar-román megbékélés irá- fölött bonyolult – még bennünk, magyanyába hatna. Paradox módon épp azért, rokban sem igen tudatosodott – komplemert valamennyi a magyar-román kö- menter jellege végsô soron azt eredmézös múltra épül, annak szerves követ- nyezi, hogy a román partner vagy a (makezménye (és végletekig menô tagadá- gyarországi és erdélyi) magyar civil társa). Olyannyira, hogy az egész XIX–XX. sadalommal (annak „nyugatiasabb” jelszázadi román nemzetfejlôdés és nem- legével) szembeni kisebbségi érzéseinek zetstratégia egyfelôl a kossuthi, virtuális, vagy nagyobbnak vélt (megôrzött) törliberális „mintaállam” megvalósíthatósá- ténelmi (hongyarapító) esélyeibôl fakadó gának román ábrándjaként, másfelôl a fölényérzetének ad hangsúlyt, vagyis eledeáki „egy[séges] politikai nemzet”-kon- ve csak fölé- és alárendeltségi formában, cepció etnokratikus (tehát agresszív és azaz uralmi viszonyok képében tudja intoleráns) átértelmezéseként, vagyis – kapcsolatainkat elgondolni. (Tartozunk némi túlzással – a magyar fejlôdés visz- annyival az igazságnak, hogy jelezzük: szájaként, valamint XX. század végi torz- ez természetesen állandó latens konflikképeként fogható fel. A magyar fejlôdés tusforrás.) A felsorolt okok következtéösztönös kisajátításáról és (birodalmi) il- ben a magyar-román viszony számos érlúzióinak kényszeres megismétlésérôl zelmi, sôt akár irracionális mozzanatot van tehát szó, azzal az alapvetô, bár is tartalmaz, s ezek adott esetben még ezúttal is komplementer különbséggel, a hagyományos román pragmatizmust is hogy a magyar kísérletnek mind társa- megbéníthatják. Ez – a történelmi örökdalmi bázisa, mind történelmi és intéz- ség és a román nemzetstratégia jelenleményes háttere, mind öntörvényû dina- gi feladatai (Nagy-Románia tervbe vett mikája megvolt, ami összeegyeztethe- rekonstituálása) miatt – még akkor is tetlennek bizonyult a XIX. század végi többnyire így van, ha történetesen egy európai hatalompolitikai erôviszonyok- valódi román européerrel van dolgunk. kal, a nemzeti átrendezôdés trendjéEzek után nem lehet meglepô, hogy vel és ideológiájával, a „nemzeti elvvel”. a kettôsség, a kettôs mérce a magyar Ezzel szemben a román fejlôdésnek csu- külpolitika megítélésére is vonatkozik: pán az utóbbi trendet felismerô, fran- egyfelôl kényszeredetten tudomásul vecia orientációjú, minden erkölcsi aggályt szik, hogy a magyar diplomácia viszonymellôzô levantin-fanarióta elitje s a ma- lag sikeres – legalábbis az 1989–1992 gyar társadalomfejlôdés Nyugaton félre- közötti idôszak román érdekérvényesítéérthetô (ezáltal manipulálható) gyöngé- si és szövetségeskeresési törekvésekhez ire alapozott politikai ideológiája és tak- képest –, másrészt minden igénybe vehe-

128


tô eszközzel bizonyítani próbálják, hogy A jelenleg kínálkozó látszólagos lehetôa magyar külpolitikai sikerek és részsi- ségkeret egyébként a román diplomácikerek a magyar revizionizmus megnyilvá- át feltehetôen egy francia szállóige érnulásai, annak veszélyes elemei. Így nem vényének kipróbálására csábíthatja: Il(s) is lehet más (végsô) céljuk, mint Romá- veut (veulent) le beur, et (également) nia, a román nemzeti törekvések akadá- le prix du beur, vagyis – magyarán – a lyozása, ellehetetlenítése. Ráadásul még vajat is akarják és (de) a vaj árát is kéezek az inszinuációk is tartalmaznak va- rik! Ezt a franciák olyankor mondják, lamiféle burkolt kettôsséget: a hazai ma- ha azt akarják érzékeltetni, hogy a ketgyar külpolitika ezek szerint nem saját tô együtt nem megy, választani kell: ügyessége, felkészültsége, rátermett vagy az egyik (a vaj), vagy a másik (a diplomatái stb. miatt hatékony, hanem pénz), ám mindkettô együtt (egyszerre) a nyugati magyar „összeesküvés”, fôleg semmi esetre sem! Számos jel vall arra, az amerikai magyar lobbi „mesterkedé- hogy a franciák (s személyesen Jacques sei”, pokoli aknamunkája következtében. Chirac) könyörtelenül be fogják nyújtani Arról nem is beszélve, hogy a „vájtfülûek” Bukarestnek a számlát! Prózaibban: nem számára ebbe – fôleg a „lobbi” szóba – lehet a washingtoni elvárásoknak szolgaesetleg az is beleértendô, hogy („termé- ian elébe menve s azt túllihegve amerikai szetesen”) veszedelmes magyar-zsidó segítséggel NATO-taggá is válni, és az ármányról van (lehet) szó. évszázados francia-román „különleges stratégiai partnerségre,” érzelmi kapcsolatra, frankofóniára s egyebekre hiMi a helyzet ma? vatkozva, Párizs változatlan istápolásával az EU-ba is diadalmasan bemasírozni! Itt jegyezzük meg, hogy a föntebb em- A csalódott, stratégiai érdekérvényesítélített hintapolitikában ezúttal – vagyis si lehetôségeiket fogytán érzô s emiatt az új évezred elsô évtizedében – min- frusztrált franciáknak annyi erejük biden valószínûség szerint legeltökéltebb zonyára marad, hogy a 2007-re beígért és – nemzetstratégiailag – legsikeresebb román csatlakozást, ha megakadályozni történelmi versenytársaink, a bizánci po- talán nem tudják is, ám jó néhány évvel litikai iskola kései képviselôi is kudarcot – akár egy évtizeddel is – késleltessék… fognak elkönyvelni, noha azt hihetik – s (Ez az eshetôség akkor válhat semmissé, elsô pillantásra valóban úgy is tetszik –, ha a történelem újabb fintoraként, s perhogy az iraki válság következtében újra sze hathatós amerikai közremûködéssel, helyreállt a politikai beidegzôdéseiknek a 2007-es franciaországi elnökválasztást leginkább megfelelô (megszokott) nagy- az apai ágon magyar köznemesi családhatalmi játéktér. Ha ezt feltételezik, min- ból származó Nicolas Sarkozy nyeri, s den bizonnyal érzékcsalódás áldozatai, gyökeresen megváltoztatja a jelenleg éregyfelôl azért, mert egyelôre (s még leg- vényben lévô – multipoláris – francia külalább két évtizedig) hiányzik a számuk- politikai doktrínát!) ra legelônyösebb geostratégiai háromA román célkitûzések sikerét még egy szög harmadik (kiegyensúlyozó) oldala. kellemetlen tény árnyékolja be: nem va(Oroszország már és még, Kína és India lószínû, hogy Moszkvában máris elfelejmég nem érett s hajlandó erre!) tették volna a Besszarábia státusa körü-

SZEMLE

129

li 1990–1991-es (s suba alatt ma is foly- a Bush (Wolfowitz)-doktrínát és, ennéltatódó) bukaresti manipulációkat, s bár fogva, nem vonulnak be Irakba!) csaknem egy évtizedes késéssel 2003Minthogy azonban ez a nyugat-euban aláírták ugyan a két ország közöt- rópai szövetségesek figyelmeztetései és ti alapszerzôdést, pillanatnyilag nem úgy ellenkezése dacára bekövetkezett, az fest, hogy az oroszok bármilyen román amerikaiak pedig oly komolyan gondolkezdeményezést akár a legcsekélyebb ják a Közel- és Közép-Kelet társadalmamértékben is támogatnának a közeljövô- inak demokratikus „átgyúrását,” hogy ben. (Már csak azért sem, mert az ame- egyelôre még csak épkézláb kivonulási rikai támaszpontok Drang nach Osten-je stratégiájuk sincs, ellenben – elemi hadáiránt a moszkvai stratégák zsigeri ellen- szati meggondolásból – máris hozzálátszenvvel viseltetnek, másfelôl pedig az tak nyugat-európai támaszpontjaik keleelmúlt kétszáz esztendô során egyetlen tebbre költöztetéséhez, ez Románia (és diplomácia – az ugyancsak bizánci véteté- Bulgária) geostratégiai fontosságát amesû orosz – nem dôlt be sohasem a szo- rikai szempontból egyelôre felbecsülhekásos román manôvereknek…A magyar tetlen mértékben automatikusan megannál inkább: úgyszólván menetrendsze- növelte. (Ez az összefüggés jó ideig akrûen …) kor is érvényes marad, ha az amerikaiEmez, elemzésünk kulcselemeire is tá- ak a tervezettnél korábban kénytelenek maszkodó helyzetképbôl az elkövetkezô valamilyen exit strategy érvényesítésére, években kívánatosnak tetszô magyar mert a csapatok logisztikai támogatásákülpolitikai stratégia szemszögébôl egy ra ebben az esetben is szükség volna!) további – lehetséges következményeit Ne ringassuk magunkat (újabb) illúzitekintve súlyos, ezért óvatos és felelôség- ókban: az erdélyi magyar kisebbség (és teljes magatartást elôíró – következtetés a mindenkori budapesti kormányok) küladódik, nevezetesen: politikai érdekérvényesítési lehetôségei Igaz ugyan, hogy Románia ante portas körülbelül úgy aránylanak egymáshoz, helyzete az erdélyi magyar politikusokat mint a Washington által a közelmúltban s a budapesti külpolitikát arra indíttathat- „leírt” Taszár, és a pár hónapon belül ja, hogy fokozzák a nyomást Bukarestre feltehetôen a legnagyobb fekete-tengeri a magyar autonómia (kolozsvári magyar amerikai katonai támaszponttá elôlépô, egyetem, egyházi ingatlanok, egyáltalán a legmodernebb haditechnikai eszköa kisebbségi jogok) versus Románia EU- zökkel, valódi high tech-el elárasztott integrációja (pontosabban annak buda- Constant‚ a-környéki Mihail Kogaˇlniceanu pesti és erdélyi magyar támogatása) al- légibázis geostratégia súlya, közvetlen kuban, de ennek következménye valószí- használati értéke! Ez, tekintetbe véve nûleg nem – most sem – az lesz, amit Törökország – a „kurd kérdés” miatti – mi (magyarországi és határokon túli ma- jelenlegi nehézségeit és a 2003 márciugyarok) szeretnénk! (Ez a taktika akkor sában tanúsított török vonakodást (valett volna hatékony és valóban eredmé- gyis a leplezett, bár nyilvánvaló ankarai nyes, ha: 1. az idén május elsején meg- különérdekeket!), a bukaresti pozíciókat történt bôvítést az eredeti terveknek a közeljövôben akár még tovább erôsítmegfelelôen 1995 körül hajtják végre, heti! Errôl az (akkor még tökéletesen elés 2. az amerikaiak nem dolgozzák ki méleti) eshetôségrôl esszénk korábbi tel-

130


jes változatának fôszövegében és egyik jegyzetében (1992 októberében, illetve 1995 decemberében) ezeket írtuk: 1. „Elméletileg (sajnos) az sem zárható ki, hogy globálisan és kivált az eurázsiai kontinensen ismét olyan hatalmistratégiai erôtér alakulhat majd ki, amely újra a román (nemzetpolitikai) törekvéseknek elônyös inkább, és nagyon hosszú idôre, rosszabb esetben egyszer és mindenkorra legitimálhatja a román nemzetstratégiát és az abból eredô (következô) román nemzettudatot. Ha ez bekövetkezik, nincs többé politikai erô, amely a román homogenizációs törekvéseket megakadályozhatná, s ez esetben ezeket valóban történelmi tényekként kellene kezelni, sôt, következményeit tudomásul kellene venni.” 2. „Egy neves nyugati történész-politológus megállapítása szerint a politológia az a »tudomány«, amelynek mûvelôi megkísérlik megmagyarázni, hogy az elôzôleg – és éppen általuk – felállított »tételek« és elôrejelzések miért nem igazolódtak vagy miért következtek be másként, mint ahogy ôk megjövendölték. Tudatában vagyunk annak, hogy ez szerény kísérletünkre is igaz lehet, mert észrevételeink papírra vetése idején (1991 márciusában, majd 1992 októberében!) föltehetôen csupán néhány »beavatott« számára volt ismeretes az az – 1994–1995-tôl markánsabbá váló – új-régi amerikai geostratégiai koncepció, amelyrôl Jacob Heilbrunn–Michael Lind szerzôpáros cikkébôl értesülhettünk! Így természetesen arról sem lehetett tudomásunk, hogy a Rand Corporation – a hatvanas évek óta a Pentagon különlegesen befolyásos agytrösztje – 1993 elején kezdte kidolgozni egy új európai geopolitikai rendszer körvonalait, amelynek lényege az volt, hogy Németország ne a

szélén, hanem a középpontjában legyen ennek az egységnek. Ezzel egy idôben Volker Ruhe német hadügyminiszter […] megbízta a NATO jövôjének kidolgozásával foglalkozó Rand-munkacsoport háromtagú vezetését, hogy Bonn számára is vázolja fel […] a kiterjesztés koncepcióját […] Ha a fentebb hivatkozott amerikai szerzôpáros cikkében kifejtettek valóban érvényesnek, tartósnak, netán új doktrínának bizonyulnak, az nem csupán elemzésünk egész gondolatmenetét kérdôjelezheti meg, hanem merôben új (magyar és szomszéd népi) elképzelések kimunkálását is megköveteli.” S hogy mi következik, következhet ebbôl? Számos egyéb, helyszûke miatt itt és most nem részletezhetô fejlemény mellett például az alábbi meggondolások és magatartás-módok: Bukaresti szemszögbôl az amerikai geostratégiai paradigmaváltás a román politikai bölcsesség érvényességének, egyszersmind a román diplomáciai hatékonyság újabb megdönthetetlen bizonyítékának minôsül: annak érvényébe és morális igazába vetett 1989–1999 között némileg megingó hit újra-megerôsödése, dogmájának megszilárdulása. Az a mámoros érzés, hogy „megint megúsztuk”, lényegében „minden rendben van”, a román nemzet sorsát most sem hagyta el vezérlô csillaga: a román nemzetpolitikai célkitûzések megvalósítása némi korrekcióval folytatható! Igaz ugyan, hogy Besszarábiáról egyelôre (s talán örökre) le kell mondani, de a legértékesebb „történelmi zsákmány”: Erdély, Máramaros, a Bánság és a Partium nem került igazán veszélybe, mi több, közép-európaiasabb jellegük elméletileg lehetôvé teheti az egész román társadalom sokáig már nemigen halogatható korszerûsítését! Ám az alap-dilemma sem változott, kinek

SZEMLE

131

(kiknek) a segítségével, milyen keretben? Ha ez a feltételezésünk netán valósnak Francia-német bábáskodással az Európai bizonyul, további negatív következméUnióban, avagy amerikai gazdasági-kato- nyek tucatjaival kell(ene) számolnunk: nai gyorssegélyekkel azon kívül, legjobb Az elsô rögvest geopolitikai természeesetben – a „lebegtetett” s sokak által elvi tû, hiszen a magyar „kellemetlenkedés” alapon vitatott török csatlakozás megva- arra sarkallná, szorítaná a bukaresti polósulása esetén – az Egyesült Európa egy litikacsinálókat, hogy – tudtukon kívül, s bizonnyal akaratuk ellenére – segédkebalkáni, kis-ázsiai alrégiójában? Mint föntebb már érintettük, a csábítás zet nyújtsanak azokhoz az immár alig igen nagy, mert a válasz kézenfekvônek leplezett amerikai stratégiai törekvéseklátszik: a nemzetpolitikai törekvéseket – hez, amelyek az új (évek óta vajúdó, ám of course – az USA geostratégiai érde- az „iraki háború” következtében immár keihez kell igazítani, a gazdasági-társa- elhatározottnak tetszô) „európai” hataldalmi-intézményes modernizációt pedig mi pólus létrejöttének megakadályozásá– de toute évidence – brüsszeli pénzzel ra irányulnak. A teljes igazsághoz persze és párizsi (berlini) jóváhagyással kívána- az is hozzátartozik, hogy ezt a játszmát tos végrehajtani. Valahogy olyanformán, Washington – Moszkva asszisztálásával – hogy a kecske is jóllakjék, és a káposzta akkor is folytatná, ha Románia a bukais megmaradjon! S a játszmában itt ke- resti terveknek és a brüsszeli ígéretekrül ismét elô a „magyar kérdés (kártya)” nek megfelelôen 2007-ben haladéktalaés kijátszásának bukaresti és budapesti nul „kapun belülre” kerülne… (közös) kockázatai! A „kint is vagyok, bent is vagyok” liMert, ismét rövidre zárva: amennyi- bikóka-játék hullámzása ugyanakkor eleben Strasbourgban, Brüsszelben, netán ve nem kedvez a román (nemzeti) önBerlinben és Párizsban lobbizunk a ro- szemlélet letisztulásának, ellenkezôleg: mánok „puhítása” érdekében, ezzel újabb egyelôre prolongálja öröklött bizonytaérveket és ürügyeket szolgáltathatunk lanságait! Sôt, miként föntebb már céBukarest EU-csatlakozásának elodázásá- loztunk rá, a román nemzettudat és törra ugyan, de ezzel csak azt érjük el, hogy ténelemfelfogás szemszögébôl – objektía román diplomácia még nagyobb mell- ve és hosszú (több évszázados távon) – szélességgel száll majd síkra a minden- akár még káros is lehet, mert lefékezné kori amerikai elképzelések mellett, s már (rosszabb esetben jó pár évtizedre megcsak dafke (azért sem) ad semmit (vagy akadályozná) az 1990-es évek közepén csak a lehetô legkevesebbet) az erdélyi nagyon-nagyon lassan és már-már kínos magyaroknak óvatossággal megkezdôdött egészséges Az említett összefüggések értelmé- nemzeti önvizsgálatot, az elavult s imben pedig nem lehet kétséges, hogy bár- már Nyugaton is egyre inkább megkérdômilyen vitás kérdésben az amerikaiak ki- jelezett mítoszok és sztereotípiák felülnek adnak majd inkább igazat, ugyanak- vizsgálatát, legalábbis racionális „korszekor az erdélyi magyarság túszhelyzeté- rûsítését” és tetszetôs átcsomagolását. ben semmiféle változás nem történik, el- Ez esetben az a paradox helyzet állna lenben elvándorlási kedve – mivel már az elô, hogy néhány „hibbant agyú”, „eretEU-betagozódás is lassanként ködképpé nek”, és, természetesen, „nemzetellenes” silányodik – tovább növekszik majd… („honáruló”) történetírón kívül szin-

132


te senkit sem érdekelne, hogy Traianus császár római légióinak al-dunai megjelenése és Nicolae Ceaus¸escu országlása között (és alatt) mi is zajlott le valójában a román nép históriájában, valamint a román társadalom szövetében és mentalitásában… Mindennek másik oldalaként ebbôl az egyetlen megfontolásból az európai betagozódás elmaradása hosszú távon akár még üdvös is lehetne, hiszen arra késztetné a román történetírást, hogy markánsabban – s az „igazsághoz” közelebb kerülve – domborítsa ki a román nép ôseinek balkáni etnogenezisét, kultúrájának, vallásának, hiedelemvilágának, gondolkozásmódjának bizáncias (délszlávos, új-görögös) vonásait, vagyis csupa olyan mozzanatot, amit román kollégáink – tisztelet itt is a kivételeknek – vagy kuriózumként kezelnek, vagy változatlanul tabunak tekintenek … Ám, mint tudjuk, a történelmet többnyire politikusok „csinálják”, a történészek, s kivált a politológusok csupán „magyarázzák.” Ennélfogva – a történészszakma alaptörvényeinek ellentmondva –, mindezen valószínûleg helytálló érvek ellenére politikai elemzôként mégis azt kell kívánnunk, hogy a román kettôs játék megint egyszer sikerrel járjon, s Románia minél elôbb bekerüljön az Európai Unióba! Hiszen, magyar szemszögbôl (is) még mindig jobb, ha benn van, mint ha – az erdélyi magyarság maradékával együtt – kívül marad! Ám szinte fatális módon a romániai magyarok elvándorlását és nyolcvan éve tartó felmorzsolódását az EU-betagozódás is csupán késleltetné, megakadályozni nemigen tudná. Ezt az eshetôséget tüstént jobban megértjük, ha elgondolkozunk egy Bécsben élô, hazánkban tökéletesen ismeretlen (vagy már elfelejtett) magyar

közíró, megjelenése idején nyilván észrevétlen maradt olvasói levelének alábbi sorain: „meg kell említenünk azt a problémát, amely erôsen szembeállítja az urbánus és a népies tábort, azaz ezeken belül is több rétegzôdést teremt; ez a trianoni béke következményei nemzeti identitásunkra és jövônkre. Ha nem nézünk szembe a realitásokkal, akkor olyan elképzelések, mint a határok légiesítése egy jövô Európában, éppúgy kudarchoz vezethetnek, mint a II. világháború után. Trianon örökségét humanista alapon feldolgozni lehetetlen és egyben veszélyes illúzió is. A mélységes igazságtalanság útján birtokba jutott utódállamokat rossz lelkiismeretük továbbra is inkább a kisebbségek elnyomására s a problámák elbagatellizálására fogja hangolni. Egy hasonlóan igazságtalan békediktátum következményei Nyugaton sem lennének kezelhetôek. A járható út az irredentizmus és egy felelôtlen önfeladás között rendkívül keskeny.” A levélíró egyik tételét legújabban Markó Béla, az RMDSZ elnöke egészítette ki néhány eredeti szemponttal, amelyek közül csupán a bécsi levelezô mondandójával leginkább kvadráló passzust idézzük: „Trianon ma is rombol. Nem csupán egyetlen nemzedék életének kétharmadát rabolta el, hanem azóta is, újból meg újból elrabolja minden magyar generáció közéletének – értelmi és érzelmi erôfeszítéseinek – kétharmadát. Minden nemzedék az elveszített kétharmad bûvöletében él, viszszaszerezni nem lehet, lemondani róla nem szabad. A trianoni méreg beépült az agysejtjeinkbe, gyermekeink már ezzel a méreggel születnek, mi pedig ezzel halunk meg … »halált hozó fû terem/gyönyörûszép szívemen«, ahogy a költô mondta volt.

SZEMLE

Trianon a jóvátehetetlen igazságtalanság klasszikus példája. Politikai fôiskolákon tanítani kellene – talán valahol tanítják is! –, hogyan kell leigázni egy egész régiót egyetlen tollvonással. Nem kell más hozzá, csak a térképrajzolók ördögi fantáziája. Egy ország veszített, körös-körül sok ország – legaláb öt-hat! – nyert. Egy ország változtatna, sok ország – legalább öt-hat! – úgy fél minden változástól, mint a tûztôl. Akik a kurd példát szokták nekünk emlegetni, nézzenek rá a térképre: hány ország fél ott is minden változástól? Ha már analógiát keresünk – igazi analógiák, persze, nincsenek –, akkor erre is figyelni kell […] ami akkor [Versailles-ban] történt, az ma is roncsolja a lelkünket, attól ma is beteg a magyar politika, attól ma is nyilvánvaló kisebbségi tudattal politizál, idônként gôggel, arroganciával takargatva ezt, nemcsak a határon túli magyarság, hanem maga Magyarország is. Trianon logikája: amit egy gyengétôl elveszel, oszd szét öt-hat másik gyenge között, és nyugodt lehetsz, hogy az eredmény tartós lesz, vagy legalábbis ön-

133

erô nem fog változtatni rajta.” (Az én kiemelésem! – BKB) Hacsak gazdasági megfontolásból a múlt század nyolcvanas-kilencvenes éveiben Németországba „repatriált” svábok és szászok német tôkével, az ötveneshatvanas-hetvenes években alijázott magyar és román zsidók pedig – a tarthatatlan izraeli állapotok miatt – amerikai pénzügyi támogatással nem térnek viszsza s az erdélyi románokkal és magyarokkal karöltve nem látnak hozzá – közös erôvel – az óhaza rendbetételéhez. (Erre szokták mondani, hogy olyan szép, hogy nem lehet igaz!) Ha pedig, amire sajnos szintúgy van esély, Románia egy amerikai vezetésû – késôbb törökös-mozlim jellegét fokozatosan visszanyerô – közép-keleti „birodalom” része marad, mentális állapota, történelemszemlélete szinkronba kerülhet önmagával (és a valósággal) ugyan, ám nem kell sok fantázia ahhoz, hogy elképzeljük, mi történik, történhet legszámosabb, 1920-ban „leszakadt nemzetrészünk” mostani és késôbb születô nemzedékeivel …

134


BENEDEK TAMÁS

Fennmaradni és fejlôdni az egyesült piacon

Az Európa Unió lakossága jelentôsen bôvült a csatlakozással, és az Unió olyan politikai és gazdasági erôt képvisel, amely méltán lehet versenytársa az USA-nak vagy Japánnak. Ugyanakkor nemcsak a most csatlakozott országokban érzékelhetô lényeges lemaradás, hanem a korábbi EUtagállamokban tapasztalható elbizonytalanodás is számos veszélyre, és az olyannyira várt kibontakozás késésére utal. Sokak szerint megvan a veszélye egy ún. „többsebességes Európa” kialakulásának, ahol a bôvítés ellenére megmaradnak azok az alapvetô különbségek, amelyek az EU 15-ön belüli vezetô országok és az újonnan csatlakozottak között kétségtelenül fennállnak.

Nem is olyan régen az Európa Unió fejlett országaiban a bôvítésre mint rendkívüli pozitív hatású fejleményre hívták fel a figyelmet, kihangsúlyozva azokat a lehetôségeket, amelyek egyik oldalról a „tizenötök” elôtt nyílnak meg, a másik oldalról pedig, amelyek lehetôvé teszik a csatlakozó országok gyors felzárkózását. A kibôvítés elônyös oldalait hangsúlyozó vélemények arra építettek, építenek, hogy az ún. „Koppenhágai Kritériumok” (politikai, gazdasági, valamint az EU-szabályokat és törvényeket befogadó feltételek) elfogadása, továbbá a végrehajtása, illetve bevezetése érdekében tett erôfeszítések olyan környezetet teremtenek Európán belül, amely robbanásszerû fejlôdéshez vezet, elsôsorban a kibontakozó gazdasági verseny és a fogyasztás megnövekedése kapcsán.

A feltételezések – elsôsorban a lakosság mintegy 20%-os növekedésébôl kiindulva – a kereskedelem nagymértékû bôvülésére számítottak, illetve számítanak. Ezt három tényezô támasztja alá: • A belsô átalakulás, ami a csatlakozó országokban gyakorlatilag 2004– 2005-re fejezôdik be, és melynek nyomán ezen országok teljes mértékben piacgazdasággá alakulnak át. • A liberalizáció, mely a csatlakozó országok és a régebbi EU-országok között végbemegy az egymással való kereskedelemben. • A nemzeti jövedelem növekedése, amelynek mértéke a most csatlakozott országokban változatlanul meg fogja haladni a korábbi EU-tagállamokét, és ez egyrészt meggyorsítja felzárkózásukat, másrészt bôvíti az egymással folytatott kereskedelmet. A kapcsolatok liberalizációját további négy helyen tekintik rendkívül fontosnak. Ezek közül az elsô az adók és a vámok eltörlése, illetve csökkentése, ami lehetôséget teremt általában az üzleti kapcsolatok bôvülésére. A második azoknak a gátaknak a szinte teljes mértékben történô leépülése, amelyek a korábbiakban jogi és technikai akadályai voltak az egymás közötti kereskedelemnek. A harmadik terület a Gazdasági és Monetáris Unióhoz történô csatlakozás, illetve az ebben való részvétel, amely lehetôvé teszi a tagországok számára a stabil valuta megteremtését, valamint a késôbbiekben az euróövezethez történô csatlakozást, vagyis az euró bevezetését. Végül a ne-

135

SZEMLE

gyedik feltétel, a közös versenypolitika, amely a kibôvült Európa Unió valamenynyi országában dinamikus hatást gyakorol a vállalkozások fejlôdésére, és számukra lehetôvé teszi a belsô kapcsolatok problémamentes bonyolítását. Az optimista elôrejelzések a csatlakozással kapcsolatosan nagy jelentôséget tulajdonítanak a GDP növekedésének, a csatlakozó országokban a bruttó nemzeti termék évi gyarapodása évrôl-évre meghaladja az EU-országokbeli ütemet. Portugália 1986-os csatlakozásakor például rendkívül jelentôs változás következett be: a portugál GDP évi növekedése a belépés elôtt 1,2%-kal elmaradt az EUátlagtól, az integrációt követôen azonban 2,2%-kal meghaladta azt. Pillanatnyilag úgy ítélik meg, hogy a GDP-növekedése az új tagországok közül ötben (Észtországban, Lettországban, Lengyelországban, Szlovéniában és Magyarországon) megközelíti, vagy meg fogja haladni a 4%-ot. Négy további állam (Szlovákia, Ciprus, Málta és Litvánia) 3–4% közötti éves növekedést produkál, mindössze a Cseh Köztársaságban marad a mutató 1–2% között. 2001 májusában az Európa Unió gazdasági és pénzügyi kapcsolatokkal foglalkozó direktóriuma még 3,9%-os átlagos GDP-bôvülést prognosztizált a csatlakozó országokban. A világban folyó események – melyek között az iraki háború nem kis mértékben játszott szerepet – ezt a prognózist mára meglehetôsen kétségessé tették. Az UNICE gazdasági elôrejelzése (UNICE Economic Outlook) mind az Európa Unió régebbi tagországai, mind a most csatlakozottak esetében lényegesen kedvezôtlenebb képet fest, különösen a rövid távú elôrejelzéseket illetôen. Így például az EU 15 tekintetében a 2004-re várt GDP-növekedés 1,8%-ra

rúg, míg az inflációt szintén 1,8%-ra becsülik. Emellett a munkanélküliség aránya marad annyi, mint 2003-ban volt, tehát 8,1%, és mindez úgy alakul ki, hogy a 15 országon belül a 12 legfejlettebb országban a GDP-mutató az átlag alatt marad, igaz, csak 0,1%-kal.

Európa 2004-ben kezd el kilábalni a mélypontról Annak ellenére, hogy 2004-ben továbbra is az Egyesült Államok produkálja a legdinamikusabb növekedést (3,9%), az EU 15-ök meg fogják közelíteni a 2%ot, míg Japán növekedése 1,1% lesz (az IMF prognózisa szerint). A mélypontról történô kilábalást a következôkkel indokolják: • a viszonylag stabilnak tekinthetô monetáris politika, mely az Európa Unióban lehetôvé teszi az infláció féken tartását, stabil és kiszámítható környezetet teremt a vállalatok számára, és ugyanígy a lakosság részére is; • az euró erôs volta az alacsony infláció mellett ugyancsak segít a stabilitás fenntartásában, igaz, hátrányosan érinti az exportot. Ugyanakkor az Európa Unió országaiban megvalósuló fiskális politika már több kérdést vet fel, és azt a stabilitási csomagot is több kritikának vetik alá, amelyet az eurózónában pillanatnyilag még meg kívánnak valósítani. A fiskális politikával kapcsolatosan két probléma merül fel: • ha nem változtatják meg a jelenlegi fiskális politika által emelt korlátokat, ez mindenképpen a növekedést és a stabilitást fogja a késôbbiekben akadályozni; • a Franciaországban és Németországban kialakult szokatlanul magas defi-

136


cit illusztrálja talán a leglátványosabban, hogy a korábban kialakított csomagterv tartósan milyen nehezen kivitelezhetô. A tényleges probléma nem a monetáris vagy a fiskális politikában és nem is az Európa Unió által bevezetett vagy megváltoztatandó törvényekben, rendeletekben, csomagtervekben, hanem teljesen másutt található. Az igazi gond ugyanis az, hogy az európai országok vállalatai versenyképesség tekintetében lemaradtak az USA cégei mögött. Az üzleti életnek mindenkor az alacsonyabb adók és a jobb vállalkozási körülmények kedveznek. Alapvetô reformok végrehajtása nélkül azonban nincs esély arra, hogy az európai vállalatok az amerikai cégekhez hasonló eséllyel versenyezhessenek a világ piacain. A jelenlegi „politikai mix”, amely az európai országokban egyaránt tartalmaz negatív és pozitív elemeket, fájdalmasan illusztrálja, hogy mennyire igaz minden olyan elemzés, amely az európai vállalatok versenyképességbeli gyengeségeire, hátrányaira hívja fel a figyelmet. Ezért az ún. lisszaboni stratégia mindenképpen az üzleti élet erôs támogatását javasolja. Csaknem valamennyi gazdaságkutató és gazdaságpolitikai irányzatot megváltoztatni igyekvô közgazdász hangsúlyozza, hogy az európai növekedési stratégiának a versenyképesség az alapja. A legfrissebb prognózisok szerint az Unió átlagos 1,9%-os növekedésén belül több országcsoport különböztethetô meg. Az elsô csoportba Franciaország, Hollandia, Írország és Finnország tartozik, ahol módosítani kellett a korábbi növekedésre vonatkozó elôrejelzést, méghozzá csaknem 1,0%-kal csökkentve azt. Ezen belül érdekes módon a Hollandiára vonatkozó elôrejelzés 0,2, míg a francia

elôrejelzés 0,3%-ra teszi a nemzeti jövedelem 2003-ról 2004-re történô változását. Ez gyakorlatilag stagnálás. A korábban a fejlôdés motorjaként aposztrofált Írország és Finnország esetében 2,4, illetve 1,4%-os mutatót prognosztizáltak. Az országok második csoportja (további hét ország) szintén – mintegy fél százalékkal – csökkentette korábbi elôrejelzését, így Németországban 0%-os változást prognosztizáltak. Görögország és Spanyolország az a két ország, ahol változatlanok maradtak a növekedésre vonatkozó elôrejelzések, a görögök ezt elsôsorban az olimpia megrendezésének lehetôségével indokolják. Magyarország, de az újonnan csatlakozott országok többsége szempontjából is rendkívül negatív a német gazdaság mélypontról történô elmozdulásának elmaradása vagy elhúzódása. Németország a csatlakozó országok többségének legfontosabb gazdasági partnere, az ottani fellendülés jótékonyan befolyásolhatná az új tagországok többségének gazdaságát. Az infláció esetében már kedvezôbb a kép, itt várhatóan tartani tudják a 2% körüli vagy esetleg az alatti – egyesek szerint 1,6%-os – inflációt. Németországban az inflációt 1% körülire becsülik, ami megegyezik a 2003-as évivel. Más a helyzet a munkanélküliség tekintetében: egyes feltételezések szerint ez 8,8–8,9%-ra is növekedhet. A legdrámaiabb változást Hollandiában várják, ahol a 2003. évi 5,5%-os munkanélküliség 2004-re meghaladhatja a 7%-ot. Így tehát – a bôvítés elôtt és közvetlenül utána – számos kétség támadt és befolyásolja az EU jövôjével kapcsolatos közhangulatot és a várakozásokat. Azok, akik a kibôvült EU-t a világ vezetô gaz-

SZEMLE

dasági hatalmává kívánják tenni, úgy ítélik meg, hogy a kibôvítés felgyorsítja az Unión belüli gazdasági versenyt. Az EU 15-ök vállalatai versenyeznek az új tagok piacain, a csatlakozó országok cégei pedig megjelennek a régebbi tagországokban. A gazdasági verseny elôsegíti a természetes kiválasztódást, a csatlakozó országok kis- és középvállalatai integrálódhatnak az Európa Unió versenyképes multinacionális nagyvállalataihoz. A kétkedôk szerint viszont a versenyben lemaradó társaságok és a mögöttük feleslegessé váló munkaerô régiókra, országokra is súlyos hatással lehetnek. Ezek szerint az Európa Unióban a meglévô struktúra miatt a kibontakozó gazdasági verseny „igazságtalan” helyzetet teremthet. Ha a verseny feltételei az egységes piac ellenére is különbözôk maradnak, és e feltételek mögött belsô, olykor tradicionális problémák húzódnak meg, akkor egyébként fejlôdésképes vállalkozások is lemorzsolódhatnak. Ez pedig oda vezethet, hogy a remélt természetes kiválasztódáson alapuló, az USA cégeivel versenyezni képes vállalkozások kialakulása helyett hosszú ideig tûzoltásra berendezkedô, igazán kiemelkedô és versenyképes vállalatokkal nem rendelkezô Európa Unióval kell számolni. A verseny egyedüli gazdaságfejlesztést elôsegítô voltának hangsúlyozása tehát önmagában nem lehet megoldás az EU számára. A versenyképesség fontosságának kiemelése mellett szükséges felhívni a figyelmet a verseny megfelelô körülményeinek biztosítására is. Elsôsorban az ún. vállalkozásbarát környezet és ezen belül a vállalkozásbarát államigazgatás valamennyi országban történô kialakítására, valamint az olykor szigorú – vagy szigorúnak tûnô – szabályok bevezetése mellett, az életképes cégek megfe-

137 lelô, EU-konform támogatásának biztosítására, megszervezésére kellene összpontosítani az erôfeszítéseket.

Mit is jelent a versenyképesség? Napjaink különféle – gazdaságunk fejlôdésével kapcsolatos – megnyilvánulásai és olykor egyes szakcikkek is, rendszeresen emlegetik a piacképesség, exportképesség, versenyképesség, termelékenység stb. fogalmakat. Ugyanakkor szinte egyetlen esetben sem próbálják meg pontosítani, definiálni, hogy mit is értenek az adott kategória alatt. Feltételezik, hogy az egyértelmû, és mindenki tisztában van jelentésével. Sajnos ez nincs így! Rangsorokat szép számmal olvashatunk a legkülönbözôbb külföldi folyóiratokban. Érdekes összeállítást közölt a CEE REPORT (3-2003) a térség tizenöt országáról, közöttük Magyarországról. A 2004-ben az Európa Unióhoz csatlakozott országoknak az 1. táblázatban közölt adatait gyakran versenyképességük mutatóiként említik. Ezek a mutatók nem alkalmasak arra, hogy egy ország gazdaságának versenyképességét mérjék. Viszont az elôzô évhez viszonyított dinamikus mutatók csakúgy, mint az abszolút értékben megadott adatok versenyképességi problémákra utalnak. Hasonlóképpen tájékoztathat a fejlettségrôl az egyes országok egy fôre jutó GDP-jének adata is. Ez arra hívja fel a figyelmet, hogy a csatlakozó országok közül az e tekintetben legfejlettebbek is csak a 15-ök átlagának 70–75%-át érik el, míg Magyarország vagy Lengyelország esetében ez az arány 55, illetve 50%. A most csatlakozott országok azonban nem egyetlen – a gazdasági fejlett-

138


1. táblázat Az EU-hoz csatlakozó nyolc kelet-közép-európai ország legfontosabb gazdasági mutatói a 2002. évben Megjegyzés

Csehország

Észt- Lengyel- Lettország ország ország

Litvánia

Magyar- Szlováország kia

Szlovénia

GDP növ. el.é. %

2,0

6,0

1,4

6,1

6,7

3,3

4,4

3,2

Ipari kibocs. %

4,8

4,6

1,4

5,8

7,5

2,6

5,5

2,4

Infláció %

1,8

3,6

1,9

1,9

0,3

5,3

8,4

7,5

Munkanélküliség

9,2

10,3

17,8

12,4

13,8

5,8

15,4

6,3

Költs.vet.hiány %

-6,7

1,1

-5,7

-2,5

-1,2

-9,5

-5,1

-3,0

Export md. euró

40,6

3,7

34,7

2,7

6,4

36,8

17,9

11,1

Import md. euró

43,0

4,9

45,7

4,2

7,7

39,0

19,4

11,3

Fizetési mérleg GDP %-ában

-5,3

-12,3

-3,6

-7,8

-5,3

-4,0

-8,2

1,7

Müködô tôke beáram. md. euró

8,7

0,2

4,3

0,5

0,8

0,9

1,5

1,8

Külf. adósság a GDP %-ában

37,6

65,0

44,1

75,5

41,4

55,2

47,5

40,4

0,6

16,1

-6,8

12,4

5,8

-0,9

Állótôke növ. % Egyéb kommentár:

Túl a Jelentôs Kilábalás gazda- fejl. a kül- munkaság mély- gazdaság nélkülipontján kárára ség és adósság árán

ség fokozását célzó – versenypályán igyekeznek eredményeket elérni. A verseny ugyanúgy folyik a mûködô tôke és azon belül is a multinacionális befektetôk kegyeinek elnyeréséért, mint például az uniós támogatások jelenlegi és jövôbeni megszerzéséért. Az új tagországok, miközben az egységes piac részeivé válnak, több területen is egymás kemény konkurensei. A versenyképesség elsôdlegesen és tipikusan vállalatgazdálkodási (mikro) kategória, azon belül is a marketing értelmezi a legpontosabban. Mindenekelôtt adott termékre vagy szolgáltatásra vonatkozik, adott idôben és helyen. Egy terméket vagy szolgáltatást akkor nevezhetünk versenyképesnek, ha a többi

7,6 A gazd. boomja folytatódik

Az EU Gazdasá- Példás lecke gi megin- vagy tanulása gás érez- kaland/ lassú hetô or/os?

3,1 Gyenge külpiaci pozíció, moderált növekedés

hasonló termékhez/szolgáltatáshoz viszonyítva tartósan és jövedelmezôen értékesíthetô adott fogyasztói/felhasználói réteg részére. Az ilyen versenyképesség már viszonylag pontosan mérhetô az elért nyereség, a piaci részesedés stb. segítségével. Nehezebb azonban meghatározni a vállalati versenyképességet, hiszen ez nem más, mint a gyártott valamennyi termék versenyképességének összessége. Adott vállalat lehet úgy is egyike a legversenyképesebbeknek, hogy jó néhány terméke már csak kevéssé, vagy egyáltalán nem versenyképes. Még nagyobb probléma egy ország versenyképességének a meghatározása, hiszen ebben az esetben az országban elôállított vala-

SZEMLE

mennyi termék és szolgáltatás versenyképességének összességérôl van szó. Külön gondot jelenthet az is, ha az adott ország fokozottan védelmezi saját piacát, és így az azon tevékenykedô vállalatait. Ha megszûnik ez a védelem, a vállalkozások egyik pillanatról a másikra kerülnek szembe a nemzetközi elvárásokkal, nemzetközi versenyfeltételekkel. Megítélésünk szerint ez jelenti a legnagyobb kihívást az új tagországok számára, s ez a legnagyobb veszélyforrás is. Mindeddig az áruk és szolgáltatások piaci versenyképességérôl volt szó. Az igazán nagy zavar akkor keletkezik, ha – akár politikai, akár egyéb céloktól vezérelve – „elfelejtjük” a piaci körülményeket, és más dimenziókban kezdjük értékelni az egyes tevékenységeket. Gondoljunk arra a versenyre, amely a mûködô tôke megszerzéséért folyik régiók vagy akár az országok között. Ebben az esetben már nem az áll az élen, aki a legkelendôbb termékeket állítja elô, hanem esetleg az, aki a legnagyobb kedvezményeket adja, akinél a legolcsóbb a munkaerô, nincsenek környezetvédelmi elôírások stb. Itt válik hangsúlyossá a munka termelékenysége mint versenyképességi tényezô. Abban az esetben, ha a Magyarországon termelô tevékenységet folytatni szándékozó befektetô megnyeréséért folyik a verseny, az egységnyi munkabérköltségekre jutó jövedelem, vagy akár nettó termelési érték igencsak jelentôs érv, és ebben a vetületben utal a versenyképességre is. Ugyanakkor – és ez a jövô leglényegesebb kérdése – a termelékenység közel sem a legfontosabb eleme a versenyképességnek, akár adott terméket vagy konkrét vállalatot, akár az adott ország egész gazdaságát vizsgáljuk. Ha ugyan-

139 is a nemzetközi piacokon ma sikerrel értékesíthetô termékek/szolgáltatások létrehozásának költségeit elemezzük, ez az esetek döntô többségében arra hívja fel a figyelmet, hogy a bérköltségek aránya lényegesen kisebb, mint a felhasznált alap- és segédanyagoké, energiáé, és még inkább a termék kifejlesztését eredményezô K+F és a termék értékesítését biztosító marketingköltségeké. Mindez természetesen termékfüggô, de a különbség még a leginkább termelésigényes termékek esetében is a K+F és a marketingköltségek nagyobb súlyát mutatja. Termelni mindenki tud, de kitalálni és eladni a termékeket már sokkal kevesebben. Mindebbôl következik, hogy a piacgazdaságban – szemben a volt tervgazdasággal – nem az az érdekes, hogy egy óra alatt hány terméket tudunk létrehozni, hanem az, hogy bizonyos költségráfordítással mekkora árbevételt érünk el. Az árbevétel pedig sokkal inkább függ a jól kitalált termék megfelelô értékesítésétôl, mint a termelékenység alakulásától. A világ országainak gazdaságai változatlanul az élenjáró-követô-lemaradó (technikai sivatag) kategóriába sorolhatók. Hazánk gazdasága akkor lehet követô, ha a nálunk létrehozott termékek esetében a mi hozzáadott értékünk több, mint a külföldön kitalált és külföldiek által értékesített termékek legyártása, ráadásul külföldi gépeken, elôírt külföldi nyersanyagokból és kinti technológiával. A gazdasági versenyképesség legfontosabb eleme az ember. Mind a termék vagy szolgáltatás, mind az azt létrehozó vállalkozás és maga a mindezeknek otthont adó ország versenyképessége, nemzetközi helytállása attól függ, hogy mennyire képzett és milyen képességekkel rendelkezik a munkát végzô ember,

140


2. táblázat A csatlakozó országok fôbb mutatóinak várható alakulása Ország

GDP (tényleges)*

Költségvetés hiánya**

Infláció*

2002 2003 2004 2002

203

Folyó fizetési mérleg**

2004 2002 2003 2004 2002 2003 2004

Észt

5,8

5,0

5,1

3,6

1,7

2,0

1,3

-0,5

-0,6

-12,4 -12,6

-9,2

Lett

6,1

5,5

6,0

1,9

3,0

3,0

-2,5

-2,9

-2,6

-7,8

-7,3

-6,8

Litván

6,7

5,8

6,2

0,3

-

2,5

-1,8

-1,9

-2,0

-5,3

-5,7

-5,9

Cseh

2,0

1,7

2,6

1,8

0,6

3,5

-6,5

-6,3

-5,9

-6,5

-5,7

-5,1

Magyar

3,3

3,0

3,5

5,3

4,7

5,5

-9,1

-4,9

-3,7

-4,0

-5,7

-5,4

Lengyel

1,4

2,9

4,1

1,9

0,8

2,2

-4,2

-4,2

-4,0

-3,5

-3,3

-3,8

Szlovák

4,4

4,0

4,0

3,3

8,5

8,1

-7,7

-5,3

-3,8

-8,2

-6,3

-5,0

Szlovén

3,2

2,2

3,0

7,5

5,9

5,0

-1,8

-1,5

-1,2

1,7

0,9

0,4

Ciprus

2,2

2,0

3,8

2,8

3,6

3,5

-3,5

-4,0

-3,5

-5,6

-4,9

-4,7

Málta

1,2

2,8

3,8

2,2

2,0

2,0

-6,1

-5,2

-4,1

-3,9

-3,4

-3,4

Forrás: IMF World Economic Report, September 2003

és mennyire vagyunk képesek megteremteni azokat a feltételeket (támogatással, ösztönzéssel vagy akár kényszerrel), amelyek között e képességeket érdemes a leghatékonyabban kibontakoztatni. Ennek megfelelôen egyetlen lehetôségünk a magyar munkaerô megfelelô foglalkoztatása, minél hatékonyabb alkalmazása. De nem (csak vagy elsôsorban) végrehajtási/termelési feladatok ellátására. Sokkal inkább azon folyamatokban történô hatékony részvételüknek a biztosítása, amelyek a globalizálódó világban az értéktermelés és haszon elsôdleges létrehozói, dolgozzanak ôk akár laboratóriumban, piacon vagy bármely hivatalban, minisztériumban.

* éves %-os változás

** a GDP %-ában

Reális önértékelés, a versenyképesség megteremtésének alapja

keli saját versenyképességét. A kutatás során mintegy 25 domináns feldolgozóipari nagyvállalatot kerestünk fel, továbbá megkérdeztük azokat az érdekképviseleti szervezeteket is, amelyek képviselni tudták tagvállalataik általánosítható véleményeit is. Ezzel a kutatásnak lehetôsége nyílt arra, hogy a kis- és középvállalatok meglátásait is reprezentálhassa. Bár a kutatás még nem zárult le, és az egyes vállalatok, vállalkozások, valamint adott szakmát képviselôk által megadott információk végleges feldolgozására még nem került sor, néhány alapvetô megállapítást ennek ellenére lehet közölni. Az ipar helyzetértékelése és versenyképessége tekintetében a jelenlegi piaci helyzet megítélése során – SWOT-elemzés szerint – a következô alapvetô megállapításokra kell felhívni a figyelmet.

Az Ipargazdasági Kft. felmérést készített arról, hogy az ipar – azon belül elsôsorban a feldolgozóipar – hogyan érté-

A.) A magyar ipar erôsségei még mindig a relatíve olcsó termelési/mûködési költ-

SZEMLE

141

ségekben rejlenek, amelyeknek segítsé- A válaszadók úgy ítélték meg, hogy a gével néhány nemzetközi nagyvállalat itt magyar feldolgozóipar – vagy akár a tellétrehozott leányvállalata kedvezôen tud jes ipar – számára több és nem elhanyakapcsolódni saját anyavállalatához. Ez golható fenyegetés is körvonalazódott. tehát azt jelenti, hogy a magyar ipar alap- E fenyegetések sorában mindenekelôtt a vetô kibocsátását ezek a kedvezô pozíci- nemzetközi gazdasági helyzet esetlegeóban lévô magyarországi leányvállalatok sen kedvezôtlen alakulása állhat az élen. biztosítják, különösen a magyar export- Itt elsôsorban Németország gazdasági ban elfoglalt súlyuk, arányuk tekinteté- problémáira utalnak, hiszen a válaszadók ben (Nokia, Audi, Elektrolux, Flextronics, többségének piaca Németország. A feGE, Siemens stb.). nyegetések azért olyan nagyok, mert a Ezzel párhuzamosan az ipar gyenge- magyar gazdaság – kedvezô változások ségei elsôsorban abban rejlenek, hogy között említhetô – nemzetköziesedése a hazai tulajdonban lévô feldolgozóipa- nagyfokú kiszolgáltatottságot hozott ri cégek többségének rendkívül szegé- magával. Ez a nagyfokú kiszolgáltatottnyesek a nemzetközi üzleti kapcsolatai, ság vezethet oda, hogy a külkereskedelés ennek következtében a piaci lehetôsé- mi mérleg alakulásában negatív változágek kihasználása is. Ezeket a gyengesé- sok következhetnek be. Ha ez a fenyegeket tovább fokozza, hogy a fejlett vi- getés valóra válna, az a csatlakozás lehelággal való verseny tekintetében a ma- tôségeinek amúgy sem könnyû kiaknázágyar munkaerô felkészültsége egyes te- sát is megkérdôjelezné, és elképzelhetô rületeken gyenge vagy igen gyenge, hi- az is, hogy nemcsak további magyarorányos a korszerû szakmai felkészültség szági befektetésekre és beruházásokra és korlátozott a nyelvtudás, és mindez nem kerül sor, hanem az itt megvalósínem kevés esetben az üzleti, ügyleti fe- tott beruházások is leépülnek. gyelem, az üzleti korrektség esetenkénA fenyegetések azonban sok esetben ti megsértésével vagy semmibevételével ott is fennállnak, ahol a jelenlegi adottis párosul. ságok és elsôsorban a munkaerô felkéA válaszadók többsége úgy ítélte meg, szültségében található hiányosságok nehogy a magyar feldolgozóiparnak elsô- hezítik a versenyben való helytállásunkat. sorban a piaci rések kihasználásában és a Ennek – a kezdeti idôszakban – a mûköspeciális igények kielégítésére való törek- dési elôírások szigorodása sem fog kedvésben vannak lehetôségei. Ezek azon- vezni, és ez a folyamat nem kevés vállalban nem a fejlett, hanem sokkal inkább kozást érinthet hátrányosan. a tôlünk keletre fekvô és esetenként viVégül, de nem utolsósorban arra is fel szonylag gyorsan fejlôdô országok pia- kell hívnunk a figyelmet, hogy a magyar cain keresendôk. Ahhoz azonban, hogy a vállalkozásokon és elsôsorban a kisvállalmagyar feldolgozóipari cégek akár önál- kozásokon belül sokan még mindig lebelóan, akár valamely mögöttük álló nem- csülik a változások jelentôségét. zetközi nagyvállalat vagy fejlettebb nyugat-európai középvállalat segítségével B.) sikert érhessenek el e „keleti országok” A helyzet alakulása és a versenyképespiacain, fokozott fegyelem és rendkívül ség tekintetében arról is nyilatkoztak a nagy áldozatvállalás is szükséges. vállalatok, hogy a csatlakozás és a vál-

142


tozások milyen hatással lesznek a hazai sek, és más, ehhez kapcsolódó nagybeiparra. ruházások). A fôbb megállapítások e területen a Ugyanakkor a válaszadók többségékövetkezôk voltak. Egyes nemzetközi nek véleménye szerint változatlanul probnagyvállalatok – ahogy a jelenleg még itt léma marad a munkaerô nem megfelelô gyártott termékeik életgörbéje hanyat- felkészültsége, elsôsorban a szakképlik – csökkentik, vagy felszámolják ma- zettség és a nyelvtudás területén. gyarországi leányvállalataikat. Ez mindenképpen nehézséget fog okozni az exC.) portban, de ugyanakkor a vállalkozók A kérdés arra vonatkozott, hogy a vászámára javítani fogja a munkaerô-pia- laszadók véleménye szerint az elôbbiek ci kínálatot. miatt keletkezô feszültségeket hogyan A nem EU-piacokra koncentráló és már lehetne és kellene kezelni, illetve hogyan jelenleg is sikeres cégek erôteljesen fog- lehetne kihasználni a várható kedvezô nak fejleszteni és fejlôdni. Ezek a cégek változásokat. vonzó befektetési lehetôségeket kínálnak A válaszadók arra hívták fel a figyelmajd egyes külföldi befektetôknek, és ez met, hogy mindazoknak az életképes és nemcsak a közvetlen befektetések mér- bôvülni akaró vállalkozásoknak, ametékét növelheti, hanem az értéktôzsdét lyek már jelenleg is bizonyítottak (nyeis élénkítheti. reségesek), több és szelektívebb támoErôteljes differenciálódás várható a gatást, illetve segítséget kellene nyújtani. nyugat-európai piacokra dolgozó kis- és Ugyanakkor mindezeket a támogatásoközépvállalatok között. Ennek középtá- kat sokkal erôteljesebb számonkéréssel vú hatását ma még nehéz vagy egyálta- (monitoring) és a pályázatok szakmai-pilán nem lehet kiszámítani. Rövid távon aci oldalának igényesebb megalapozásáazonban több vállalat kiugrására és ez- val kellene párosítani. zel egyidejûleg lemorzsolódásokra is száAz oktatás-képzés területén a jelenlemíthatunk. ginél jobban kellene koncentrálni a nyelvi A kizárólag hazai piacra koncentráló és a szakmai tudás növelésére, a lehetô kis- és középvállalatok közül azoknak a legkorszerûbb módszerek elsajátítására. helyzete romlik, amelyek a szükséges és Rendszeres és élô kapcsolatot kell esetenként kötelezôen elôírt változtatá- tartani azokkal a nemzetközi nagyválsokat nem lesznek képesek végrehajtani. lalatokkal, melyeknek leányvállalatai MaÖsszességében középtávon markáns gyarországon mûködnek. Többen úgy változásokat senki sem vár. Az ipar fejlô- ítélik meg, hogy a befektetés-ösztönzés dése változatlanul a gazdaság egészének és külföldi mûködô tôke magyar gazdagyarapodása elôtt jár. A feldolgozóipa- ságba történô bevonásának szinte egyetron belül pedig azok a vállalatok járnak len vagy kizárólagos lehetôsége a már itt élen, amelyeknek sikerül bekapcsolódni- mûködô vállalkozások bôvítésében rejlik. uk azokba az elsôsorban infrastrukturá- Ez a további beruházások elnyerésére lis beruházásokba, amelyeket az EU tá- irányuló erôfeszítés azonban leginkább mogat, és amelyek Magyarországon, va- olyan úton járható, ahol a már itt mûkölamint a szomszédos országokban való- dô vállalkozás, vállalat (leányvállalat) az sulnak meg (elsôsorban autópálya-építé- egyéb magyarországi szervezetek bevo-

SZEMLE

násával és segítségével pályázza meg a nemzetközi nagyvállalaton belüli bôvítést. Ehhez az államigazgatásnak és az érdekképviseleti szervezeteknek a lehetô legnagyobb segítséget kellene nyújtaniuk. Csaknem valamennyi válaszadó megítélése szerint a magyar feldolgozóipar jövôje azon áll vagy bukik, hogy a tôlünk keletre lévô – nem „csak” európai uniós – országok piacain mekkora sikereket fogunk elérni. Ezért a kedvezô változások kihasználása tekintetében akkor fogunk tudni elôrelépni, ha sikerül nagyobb energiát fektetni arra a munkára, amely a tôlünk keletre lévô piacok megnyeréséért folyik. Ebben gazdaságdiplomáciai erôfeszítések ugyanúgy fontosak lehetnek, mint a létrehozandó vállalatközi együttmûködések. D.) Az intézményi keretfeltételek tekintetében a vállalkozások többségének az a véleménye, hogy a magyarországi feltételek nem térnek el különösen a többi csatlakozó országban meglévôktôl, hátrányt esetlegesen csak a viszonylag magas közterhek, illetve adók esetében látnak. Ugyanakkor hangsúlyozták, hogy a velünk ténylegesen versenyhelyzetbe kerülôkre, tehát elsôsorban a szlovák, a cseh, a lengyel vállalatokra vonatkozó környezeti feltételekhez hasonló feltételek megteremtése nélkül le fogunk maradni e vállalatok mögött. Az igazi probléma nem is az elvonások mértéke, hiszen pár százalékos adózásbeli különbséget egy magyar vállalat – egy lengyel vagy szlovák vállalkozással szemben – még el tud viselni. A gazdasági fejlôdést kellôen nem támogató újraelosztási rendszer viszont – minden szociális vagy álszociális megnyilvánulásával – alapjaiban gátolja a vállalkozások versenyképességét. Tehát

143

nem csak a vállalatnak, a teljes rendszernek is versenyképesnek kell lennie. Magyarországon még mindig nagy a bürokrácia, és a környezeti tényezôk közül a vállalkozásokat hátrányosan érinti, hogy a különféle – adózással, szabályozókkal kapcsolatosan megkövetelt – bevallások versenyképességi és hatékonysági hátrányokhoz vezetnek. (Amíg egy magyar kisvállalkozás Angliában mûködô leányvállalata havonta maximum két óra munkaidôt fordít arra, hogy eleget tegyen az államigazgatás által megkövetelt különféle adminisztrációs elôírásoknak, Magyarországon erre ennek az idônek a tizenöt-hússzorosát kell fordítani.) A vállalatok megítélése szerint Magyarországon a tôkéhez történô hozzájutás általános feltételei megfelelôk. Sokan hangsúlyozták viszont, hogy a banki költségek és a kamatok rendkívül magasak, és így a tôkéhez való hozzájutás általános feltételeinek megfelelô volta nem feledtetheti azokat a problémákat, amelyek akár a valuta értékének olykori drasztikus változásaiból, akár a kockázatok magas voltából vagy vállalásának hiányaiból fakadnak. (A különbözô kockázati tôkéhez kapcsolódó remények, várakozások és olykor erôfeszítések ez ideig szinte semmilyen eredménnyel nem jártak.) Végül látni kell azt is, hogy a vállalatok többségének „alultôkésítettségére” a bankhitel önmagában nem jelenthet és nem is jelent megoldást. A bankrendszerrel kapcsolatosan azonban többen sokkal nagyobb problémának érezték, hogy a banki szolgáltatások minôsége nem tükröz banki versenyt, és ennek következtében a szolgáltatások „egyáltalában nem értékarányosak”. E.) A felmérés során az államilag támogatandó programokról és a közbeszerzé-

144


sekrôl kialakított véleményt is fontosnak tartották. Errôl – összegezve – a következô fogalmazódott meg: A közbeszerzési eljárás – bár fokozatosan javul – még mindig komoly problémákkal terhelt. Az átláthatóság olykori hiánya mellett még érzékelhetô a korrupció, és az ez elleni harc túlbürokratizálja a folyamatot. A közbeszerzés gyakran összeegyeztethetetlen a reális piaci folyamatokkal. Mind a közbeszerzést kiíró vállalatok, mind a pályázatokon részt vevôk számára elsôsorban a határidôkkel kapcsolatos túlzott bürokrácia okoz gondokat. További (nemzetközi) probléma, hogy míg a folyamat maga szabályozott, sôt esetenként túlszabályozott, addig a beszerzések tárgyának és mértékének meghatározása már egyáltalában nem transzparens. A közbeszerzési folyamathoz hasonló „gyermekbetegségek” a pályázati rendszerek mûködése során is érzékelhetôk. Sokszor elôfordulnak fölösleges vagy céltalan kiírások, és sok esetben az járatja le a folyamatot, hogy a kiírónak nincsenek megfelelô ismeretei a pályázók igényeirôl, elképzeléseirôl és helyzetérôl. Olykor az igényelt összegnek csak a töredéke áll rendelkezésre, nincs megfelelô apparátus az elbírálásra, és itt is alapvetô problémaként merül fel, hogy a folyamat túlbürokratizált, a megkövetelt igazolásokkal és bevallásokkal „ki lehet tapétázni az irodát”.

várásaikat a gazdaságpolitikával szemben. Ennek során többen hangsúlyozták, hogy a jelenlegi gazdaságpolitika gyakorlatilag kimerül abban, hogy egy évre vagy maximum kettôre meghatározzák a fejlôdés fôbb mutatóit (GDP, infláció, költségvetési hiány). Ha a gazdaságpolitika, vagy még inkább az iparpolitika továbbra is ezen a szinten marad, teljesen közömbös, hogy annak kialakítását mely minisztériumnak a nevéhez kötjük. Sokkal fontosabb lenne, hogy olyan iparpolitikával vagy gazdaságpolitikával rendelkezzünk, amely legalább nagy vonalakban kijelöli, milyen tevékenységeket, vagy milyen mûködési típusokat kíván a jövôben támogatni. Mindezeken túl – bármennyire konfliktusokkal járhat is – tizenöt év elteltével meg kellene kezdeni a „koloncoknak” a felszámolását, ami nélkül sem a modern „polgári” Magyarország, sem a gazdaságban dolgozók versenyben történô helytállása nem képzelhetô el. Így rendezni kell a jövôjét: • a mezôgazdaságnak; • az egészségügynek; • az államigazgatásnak; • a környezetvédelemnek; • az infrastruktúrának. Ami pedig a gazdaságpolitika eszközrendszerét illeti, átláthatóbb, logikusan felépített, a gazdasági fejlôdést még áldozatok árán is segítô, hatékony és számon kérô újraelosztási rendszert, igazF.) ságos közteherviselést és igazságos szeVégül, de nem utolsósorban a válasz- mélyi jövedelemadó-rendszert várnak el adók megpróbálták megfogalmazni el- a mindenkori kormánytól.

145

SZEMLE

Felhasznált irodalom 1. Azonnali reformok nélkül verseny- 7. IMF World Economic Report. 2003. hátrányba kerül az ország. Piac és September. Profit (Eller E.) 2004. március. 8. Regionális különbségek a magyar 2. Benedek T.: Versenyképességrôl dióvállalkozások versenyképességében és fejlesztési lehetôségeiben (tanulhéjban. E-Világ 2003. augusztus. 3. Benedek T.: Szlovénia, Lengyelország, mány). OTP Ingatlan Rt. Bp. 2003. Cseh Köztársaság, Szlovákia és Magyarnovember. ország Nemzeti Fejlesztési Tervének 9. Szabó László: Magyarország nemzetösszehasonlító elemzése (tanulmány). közi versenyképessége. Fejlesztés és Budapest Bank, 2003. Bp. Finanszírozás. MFB 2003/1. 4. CEE Report. 3/2003 HVB Hungary. 10. Tóth/Szabó: A forint árfolyam erô5. Chikán–Czakó–Zoltayné: Vállalati versödésének hatása az exportáló válsenyképesség a globalizálódó magyar lalatok üzleti helyzetére. MKIK-GVI, gazdaságban. KJK, Bp. 2003. 2001. Bp. 6. D. Ford: Business Marketing. KJK 11. UNICE Economic Outlook, 2003. Kerszöv, 2002. Bp. November.

146


SZENTGYÖRGYI N. JÓZSEF

A külügyérek színeváltozásai1

Európai integrációnk elôkészítésének és valóra váltásának fôszereplôi között kiemelt hely illeti meg diplomatáinkat. A magyar külpolitikai rendszerváltást a hidegháború utolsó szakaszában komoly szakmai tapasztalatot szerzett régebbi, és a demokratikus rendszer létrejötte során a külügyi tevékenységbe bevont újabb munkatársak együtt hajtották végre. A magyar Külügyminisztérium és a „külügyérek” képesek voltak magas színvonalon tevékenykedni a korlátozott szuverenitás nehezebb körülményei között is, és minden bizonynyal folytatják ezt a hagyományt az Unión belül is. A cikkben a szerzô – maga is sokéves diplomáciai gyakorlattal – megkísérli felvázolni a magyar külügyi szolgálat jelenlegi helyzetét, különös tekintettel a demokratikus átmenet gerjesztette politikai és más jellegû színeváltozásokra, a konszenzusos és pártsemleges, közszolgálati és nyitott nemzeti külpolitika alakulására, illetve az uniós csatlakozásunkból következô újszerû érdekérvényesítésre történô felkészülésre.

Mit tudunk az Európai Unióba bevonult Magyarország külügyeseirôl? Honnan jöttek, mennyire vannak felkészülve? Képesek-e a magyar diplomaták megfelelni a merôben új elvárásoknak? A rendszerváltást követôen elhangzottak olyan vélemények (a legmagasabb külügyi vezetô szájából), miszerint 1989ig egyáltalán nem is volt önálló magyar külpolitika – a magyar kommunista vezetés az óvatos belpolitikai reformjaihoz

a mozgásteret éppen a szövetségesi hûséggel, a szolgaian lojális külpolitikájával igyekezett megvásárolni. Így volt-e valóban? Akkor kik hajtották végre a magyar külpolitikai rendszerváltást a gyakorlatban? Ha ugyanis elfogadnánk a fenti premisszát, abból az is következne, hogy a demokratikus átmenet egyfajta légüres diplomáciai térbôl rajtolt. Ilyen sommás kiindulópontot semmiképpen sem lehet elfogadni. Írásomból talán kiderül, miért nem. A „fordulat évét” követô, 1949-cel kezdôdô idôszak után kialakult szakmai vákuumot csak nehezen és igen hosszú idô alatt lehetett feltölteni szakemberekkel. De negyven év alatt, 1989-re már bôven sikerült. Ezt lényegében maguk a rendszerváltók is elismerték, hiszen a külügyi (szak)állomány zömét megtartották.

Kik azok a külügyérek, és hogyan harcolnak a balítéletek ellen? A diplomáciáról a közvélemény mindig is hamis, torzított, egyoldalú képet kapott a médiából és a lektûrirodalomból, a tévéfilmekbôl. Ráadásul még e torz kép is az irigység sárga szemüvegén keresztül érkezett. Így alakult ki a magas állami fizetéssel, egzotikus országokban koktélpartiról fogadásra autózó, felszínes mûveltségû és szinte semmihez sem értô diplomata közhelyes képe. A kommunista rendszerben a külügyi tevékenység – Lenin nyílt diplomáciát ígérgetô üres jel-

SZEMLE

147

szavai ellenére – ténylegesen rejtve ma- munkásmozgalom történetével, Lenin és radt, és a bennfentesek szûk körén kí- Brezsnyev mûveivel, a szovjet pártkongvül szinte senki sem tudta, mit is takar resszusok határozataival. No meg: minpontosan ez az irigyelt szakma. A kül- den Moszkvában tanult diplomatán agypolitika, különösen pedig a külföldi dip- mosást végeztek, elnemzetietlenítették – lomáciai szolgálat a nagyúri mesterségek esetleg be is szervezték – ôket a kágébéközé sorolt (és nem csak a proletárok sek.2 További tézis: a kommunista külszemében). A rendszerváltást követôen ügyet telerakták bunkó titkosszolgálaezt a különleges köztisztviselôi munkát ti ügynökökkel („kukkosokkal”) és még is megpróbálták egyre transzparensebbé bunkóbb pártkáderekkel („ejtôernyôsöktenni minden fázisában: a bekerüléstôl a kel”). Egyes legendák szerint 1990 tákihelyezésig vagy a nyugdíjazásig (nem ján a Külügyminisztériumban is felvetôsok sikerrel). A közelmúltban egy vezetô dött, hogy nem ártana növelni a „szép, külügyér – talán elôször a szakma törté- nyílt, magyar arcú” diplomaták arányát netében – megvallotta: a külpolitika kö- (a nyílt vagy burkolt zsidózás a rendszerzel sem annyira bonyolult, ahogy azt so- váltás elôtt is jelen volt a külügyérekkel kan szeretnék láttatni; a diplomáciáról is kapcsolatos közbeszédben). lehet egyszerûen beszélni, hogy az átlagIdézhetnénk másfajta véleményeket is, ember is megértse, és rájöjjön: ez róla akár egy vezetô politológusunkét 1995szól, és érte van. bôl, miszerint a megújult magyar külpoEnnek ellenére mindmáig tovább él a litikai gondolkodás több évtizedes folya„külügyben” egyfajta felesleges (a hideg- matosságot mutat, hiszen 1970-tôl már háborús évek óta „szakmai” rutinná vált, észlelhetô volt a törekvés Magyarország sokszor indokolatlan) titkolózás, elzár- nemzetközi mozgásterének bôvítésére, kózás, idegenkedés, valamint a média és ami megalapozta az elsô demokratikus a nagyközönség hagyományosan vissza- kormány nyíltan vállalt Nyugat-orientácifogott tájékoztatása. (Közismert, hogy ójának kibontakoztatását. Ha pedig fennegykoron csak a külpolitikai rovatveze- állt egy ilyen kontinuitás, a vákuumelmétôket „informálták”; késôbb azonban a let tarthatatlan.3 diplomaták is nyitottabbá váltak, és éppen a Külügyminisztériumban született meg a szóvivôi intézmény is.) Az elmaradt forradalom és A teljesség igénye nélkül, pro memoria a nem-renegát túlélôk felsorolok még néhány hasonlóan elôítéletes premisszát. A kommunista („pártköz- Egy másik vezetô politológusunk rámupontos”, „IMO-s moszkovita”) külügyé- tatott, hogy mivel 1989-ben nem forrarek úgymond fetisizálták a szakmát – ’pe- dalmi volt a rendszerváltozás (nem tetdig azt bármely, idegen nyelvet is beszélô szettünk forradalmat csinálni), a régi normális ember pár hét alatt el tudja sa- politikai elit jelentôs – tapasztalt, lojálijátítani’. Mondták volt még: Moszkvában sabb – része megmaradt. Ôk segítették a (az Insztyitut Mezsdunarodnih Otnosenyij – tapasztalatok híján lévô – lelkes újakat – IMO – nevû diplomataneveldében) kizá- (akiknek per se nem lehettek pl. missziórólag csak fölösleges áltudományokkal vezetési, hivatalvezetési – benne államtömték a tanoncok fejét: a nemzetközi titkári, helyettes államtitkári, fôosztály-

148


vezetôi, nagyköveti, fôkonzuli – tapasz- A szakmához valóban értôkre tehát egytalataik, miközben egy részük azonnal értelmûen szükség volt. Ahogyan az emefféle vezetô beosztásokba került). lített tanulmány is kiemeli: a régi elit Ha a cikk elején idézett tétel (hogy nemcsak a külpolitika technikáját ismer1944 és 1988 között nem is volt magyar te, hanem a kisállamiság cselekvési-mozdiplomácia) igaz lenne, akkor 1989-ben gástéri korlátait is. Ne feledjük: Magyara külpolitika régebbi végrehajtóit – elsô- országot a Varsói Szerzôdésben meg a sorban a külügyéreket – finoman szólva KGST-ben sem a legnagyobbak – noch hasznavehetetlennek, durvábban: kon- dazu: nem is a leglojálisabbak – közé sotárnak, ügynöknek, hazaárulónak kellett rolták. A „táboron belül” is voltak sajátos volna nyilvánítani. Noha erre hajlott szá- magyar érdekek, és ezeket sokszor sikemos rendszerváltó politikai kinevezett rült is érvényesíteni. A „szocialista diplokülügyi vezetô („az igény megvolt rá”), mácia” története messze nem csak a vak és saját kis gyakorlatában meg is valósí- szövetségesi hûségrôl szólt. A „kormánytotta a tisztogatást, a minisztériumban zó magaslatokról” köztudottan jobban is és a külképviseleteken is lényegében rá lehetett látni a jövôbeni lehetôségekre meghagyták a szakembereket. (esetenként a követendô útra is).4 Az új (kül)politikai elit kezdetben 1989-re a Külügyminisztériumban – elég bizalmatlan volt nemcsak a régi po- beleértve a külszolgálatot is – már döntô litikacsinálók (az egypárt illetékes káde- többségben voltak a szakmailag, nyelvirei), hanem a végrehajtók (a külügyé- leg kiemelkedôen jól felkészült, kulturált rek) iránt is. Megpróbáltak már a leg- külügyérek. A rendszerváltás pillanatáelején szélsebesen kinevelni, kinevez- ban túlnyomó többségük még „hagyoni egy új, saját külpolitikus gárdát, be- mányos” neveltetésû volt: jelentôs arányvonva a „megbízható” értelmiség idegen ban szerepeltek köztük a moszkvai „IMOnyelvet is ismerô jeles képviselôit. Ôket s” elôképzettségûek, de sokan jöttek a sietve – még a gyorstalpalókat is mel- (Marxról elnevezett) budapesti közgáz lôzve – egyenest beledobták a mélyvíz- nemzetközi szakáról is, és elvétve elôforbe (ld. még: ez a szakma pár hét alatt dultak a hazai tudományegyetemek jogi elsajátítható; egy európai nagykövetnek – ritkábban bölcsész- – karának végzettbehozott filosz a rövid külügyi felkészí- jei. Sokan dolgoztak „kölcsönadásban” tô tanfolyamra – krátkij kursz – se volt a Pártközpont külügyi osztályán vagy hajlandó bejárni, mondván, hogy ’bôven más fontos „társadalmi” szervezetekelég az ilyesmihez a nyelvtudásom’). nél. Általában végigjárták a külügyi rangA teljes lecserélés persze nem megy létra minden fokát, legtöbbször a legegy nap alatt, kénytelenek voltak hát alsón kezdve (szemben a régi és új ejtôa „régiekbôl” is mazsolázni, fôként po- ernyôsökkel), ezért „normális körülmélitikai-lojalitási alapon (szükségbôl akár nyek között” joggal számíthattak volna „kulcsfontosságú” helyeken is meghagy- a „csúcsrajáratás” lehetôségére (ez azonták ôket). Megváltozott politikai körül- ban a politikai klímaváltozások közepette mények között mindig a lojalitás, illetve sokszor elmaradt, különféle – nem kizáannak bizonyítása a mérce, sokszor meg rólagosan politikai – okok miatt). A régi, is elôzi a szakmai hozzáértést (vagy an- sokszor tényleg gyenge szakmai tudású nak reményét). „káderek” ideje a nyolcvanas évek köze-

SZEMLE

149

pére lejárt, a külügyeket addigra már ta- tebb, legvonzóbb, igen lukratív, tényleg pasztalt – relatíve vagy ténylegesen fi- kivételes lehetôségeket biztosító életpáatal – szakemberekre bízták. (Nem vé- lya volt. Ez nagy versenyt gerjesztett, elôletlen, hogy a rendszerváltást követôen segítve ezzel az egészséges szelekciót, a sokan közülük átcsábultak a „sikerszak- nagyon alacsony szintû fluktuáció pedig mákba”, elsôsorban a nyelvtudást és lehetôvé tette egy elhivatott karrierdiplonemzetközi tapasztalatokat igénylô jól mata-törzsgárda kialakulását. A Moszk– a Külügyminisztériumnál mindeneset- vában végzettek a nyolcvanas évek vége re sokkal jobban – fizetô munkahelyek- felé ugyan még ott voltak a fontosabb re. A jól felkészült, több nyelvet ismerô, helyeken, de már nem voltak egyedüli nemzetközi kapcsolatokban jártas kül- sztárok a külügyi színpadon: bôven szeügyeseket a bankvilágban, a multinaci- rephez jutottak (és nem csak statisztaonális vagy vegyesvállalatoknál is szíve- ként) a „hazaiak” is, kiemelten a „közsen látták.) gáz” nemzetközi szakának friss diplo1989-re már csak mutatóban marad- másai. Maga a minisztérium is próbálkotak a Külügyminisztériumban kizárólag zott „vérfrissítéssel” – a szakmunkások párthûségi alapon verbuvált ôskövületek, és más megbízható külsôsök közül koakik addigra éppen megértek a nyugdíj- rábban verbuvált és kitaníttatott fiataba vonulásra, és – önként, vagy enged- lok közül sokan felkészült diplomatává ve a kényszerítô körülményeknek meg értek. az idôk szavának – éltek is ezzel. A törEgyértelmû, hogy a szakmaiság birténelmi igazság kedvéért persze azt is ki tokosai a moszkvai és a budapesti diplokell mondani, hogy az 1949–89 közöt- mataképzôkben, a Bem téren (esetleg a ti négy évtizedben is teremtek – bôven! Jászai Mari téren is5) és a külszolgálatban – példamutatóan kiváló külügyérek. Ha inaskodtak és segédkedtek – ahol persze „nagy diplomatákról”, példaképül szolgá- nem „Kánya méltóságos úr tanította a ló emberekrôl kérdezik a mostani kül- szakmára” ôket (ahogy egy elsômenetes ügyeseket, még mindig fôként – ma is újdemokrata misszióvezetô büszkélketeljességgel vállalható – régi nevek jön- dett elôtanulmányaival)6. Nagyon sokan nek elô. igen magas szinten sajátították el a külA rendszerváltást megérô „régi gárda” ügyi mesterséget. Ezt különben sem lezöme a hatvanas évek végén, a hetvenes het sehol másutt megtanulni, csak a külévek elején (a felpuhuló hazai diktatúrá- ügyi pályán, állandó gyakorlás közben. ban, a reform-években) szocializálódott, 1990-ben tehát reálisan csak a megés ôk kerültek 1989-re misszióvezetôi, lévô szakembergárdára lehetett támaszilletve fôosztályvezetôi korba. Az érde- kodni. Tagjait az újak mégis sokszor megmi munkában pedig bízvást támaszkod- tûrt renegátként kezelték. A legtöbb régi hattak a forradalom után születettek és külügyes, aki úgy döntött, hogy az új a „glasznoszty” idején szocializálódottak felállásban is megpróbál legjobb tudása érdemi ügyintézôi (ez a külügyér köz- szerint tovább dolgozni, sokáig önmarkatonák hivatalos megnevezése) korú cangolásként élte meg ezt az állítólagos feltörekvô nemzedékére. A rendszer- renegátságot (ha elôtte évekig valóban váltás elôtt a diplomataság – a mostani egészen más „prioritások” alapján is dolhelyzettel ellentétben – talán a legirigyel- goztak, mindig a mindenkori kormány

150


elképzeléseit igyekeztek valóra váltani). A többség zökkenômentesen, fegyelmezett köztisztviselôként állt át az új körülmények közötti munkára, igyekezett legjobb tudása szerint dolgozni, és türelemmel (néha összeszorított foggal, esetenként a bizonytalanságtól rettegve) túlélni a változásokat. Karrierek íveltek fel és törtek derékba e sorsfordító idôkben; a múltat – fôként a sajátot – sokan igyekeztek végképp eltörölni, de legalábbis megtagadni. A rendszerváltáskor a dolgozóknak kiadott káderanyagok legtöbbször bezúzásra kerültek, egyidejûleg sorra születtek az új, szûkszavú „szakmai” curriculumok. A megmaradt szakemberek – ôszinte lelkesedéssel vagy karrierféltésbôl, jó szívvel vagy kénytelen-kelletlen – beálltak a sorba és szakmai becsülettel (becsületbôl) szolgálták a szokatlan, néha érthetetlen – sokszor értelmetlen – felhangokkal terhes új külpolitikát. 2000-re már lehorgonyozhatott az újjászervezett minisztériumban – és a külszolgálatban – a „renegátok” szakmailag elfogadott, lojális derékhada. Ha a kapitányi posztokra általában újak is kerültek, kisebb beosztásokra régiek is aspirálhattak. A megújulás emlékezetes képe az elsô menetben beözönlô (mindenre és mindenkire rácsodálkozó, lelkes vagy éppenséggel frusztrált és egyfajta elégtételre szomjúhozó) bölcsészek, jogászok, mûvészek suta folyosói tanácstalansága: csak egymást ismerték; sem a minisztériumot, sem a benne dolgozókat – a leendô munkatársaikat – nem. Eleinte nem is nagyon igyekeztek ezen változtatni, jól elvoltak egymás között (magukban). Az újoncok – még a legjobb szándékúak is – érthetôen teljesen tanácstalanok voltak teendôiket (és kollégáikat) illetôen. Olvasmány- vagy hallomás-él-

ményeikre próbáltak támaszkodni, és sokszor pótcselekvésekben élték ki magukat.7 A hirtelen határtalannak tûnô – mondjuk: misszióvezetôi – hatalmat kézbe kapó egyes egyetemi oktatók, újságírók, mûfordítók, folyamatosan növekvô számban hazaszakadó honfitársak jobb híján a beosztottjaik egzecíroztatásában és a reprezentációs pénzek gyors elköltésében élték ki magukat (kár tagadni: a tétova külügyi vezetés hallgatólagos cinkosságával). A „szeplôtelenek” természetszerûen nem értettek (nem érthettek) a „szakmához”. Az viszont igaz, hogy nem voltak olyan „bunkók”, mint – 1948, a fordulat éve után – szintén lojalitási, párthûségi alapon behozott (munkás-paraszt) elôdeik közül számosan; velük ellentétben tudtak késsel-villával enni, és meg is tudtak szólalni egy vagy több idegen nyelven. Persze, az újak és a régiek között is egyaránt akadtak profi szélkakasok, akik karrierista vagy egyéb megfontolásokból eredeti – nagyobb és megállapodottabb – politikai pártjuktól a kisebb és szélsôségesebb erôkhöz sodródtak.8 A kép úgy teljes, ha nem hallgatjuk el: olyanok is voltak az újak között, akik hajlandónak mutatkoztak a „régiektôl” eltanulni a szakmát. Ez a szakmai „betanítás” tette lehetôvé, hogy néhányan közülük „megragadjanak” a külügyi szolgálatban. (Igaz, tudunk olyan ’megsegítettrôl’ is, aki a jótettért nem csak jóval fizetett, és igyekezett tanítómesterétôl is rövid úton megszabadulni.) Az „újak” egy része becsületesen elsajátította a „fetisizált” külügyérséget (és a köztisztviselôséget), szívbôl megszerette az új szakmát. A jobb érzésû kinevezett vezetôk is rájöttek: hamis volt az eligazítás, miszerint az ars diplomatica két hét alatt megtanulható. Végeredményben azonban csak

SZEMLE

kevés frissen bekerült maradt meg – és ez messze nem csak az egymást követô „nagytakarítások” miatt volt így: sokan nem vállalták a kemény külügyi fegyelmet, megijedtek az elsô kiküldetésben megtapasztalt külföldi nehézségektôl, és visszatértek korábbi megszokott filosz környezetükbe – amely sokkal szabadabb és nyugalmasabb volt, bár egyértelmûen kevésbé vonzó.9 Nem vitatható, hogy a „konzervatív” kormányok ritkították és lecserélgették a régi külügyéreket, de ez a gyakorlat a szocialistáktól sem volt idegen: a „becsempészettek” lassabb-gyorsabb eltávolításán túl néha reaktiválták régi kádereiket, és visszahoztak egyes (politikai ellenfeleik által kigyomlált) ácsingózókat is. A viszontsöprögetések sajnálatosan megszokottá váltak a minisztériumban.

Kivagyiság és megalkuvás, az önállósult diplomácia gyermekbetegségei Dunay Pál megfogalmazásával „az Antallkormány a hályogkovács biztonságával látott hozzá” a szuverenitás helyreállításához, a régi kényszerházasság leépítéséhez és az új szövetségesi integráció megalapozásához (eleinte figyelmen kívül hagyva szép hazánk világpolitikai „súlycsoportját” is). Ez a hozzáállás nemcsak a diplomáciában, de a diplomatákban is nyomot hagyott. Az új külügyi vezetôk és a frissen lett külügyérek egy része sokáig tényleg ôszintén hitte, hogy mondjuk egy orosz vezér (Jelcin) egyenrangú partnerként segít majd a határon túli magyar kisebbségek kérdésében. Sorra születtek (és vetéltek el) a különféle tizenkét – sôt, több – pontok a „Mit kíván a magyar nemzet” mintá-

151 jára. Feléledtek hiú történészi remények és nosztalgiák a békés határváltoztatásról. A kivagyiság, a szupremácia, a vélelmezett önnön nagyság (és tévedhetetlenség) narcisztikus mítosza sok partnerünket elidegenítette.10 A karrierdiplomaták számtalanszor kaptak kétségbeesetten szédülô fejükhöz, de a rendszerváltást követô (elsô) „tavaszi nagytakarítás” után – ahogy az átmenet külpolitikáját taglaló említett tanulmány is kiemeli – már alig maradt, akinek mersze lett volna megpróbálni visszafogni a tévelygôk (néha: ámokfutók) kezét. A sok régi diplomata – az új feladatok végrehajtása közben is – világosan látta és tudta, hogy hiába is próbálkoznánk az erôszakos érdekérvényesítéssel, csak magunkra maradnánk az új Európában és világban. Tehetetlen fájdalommal élték meg, hogy a külügyekben (is) egyre jobban elhatalmasodott az új – konzervatív – vezetés küldetéstudata, felsôbbségérzete, kivagyisága és néha a – nem egyértelmûen haladó – „hagyományôrzése” (pl. átugrani az 1944–1989-es hiátust, és 1944-tôl folytatni mindent; emlékezetes, hogy egyesek – igen magas szinten – akár 1938-ig is visszamentek volna). Szerencsénkre a jobbak, a lelkiismeretesebbek az új gárdában is hamar rájöttek, hogy ha nem sajátítják el a külügyérség nehéz szakmáját, ön- és közveszélyes kontárok maradnak. Mint említettük: számosan közülük késôbb kitûnô diplomatává értek, és betagozódtak a – mindmáig javarészben a régiekre alapuló – minisztérium állományába. A külpolitikai folyamatosság alapja ugyanis nemcsak a deklarált külpolitika célkitûzések állandósága (a sokat emlegetett hármas prioritás, a három fô külpolitikai cselekvési irány), beleértendô a végrehajtó gárda viszonylagos állandósá-

152


ga is. Egy szimfonikus zenekarban sem lehet állandóan váltogatni a zenészeket (ha a karmester változik is). A külpolitikának a realitásokra, a pártok közötti (akár viszonylagos, esetenként következetlen) egyetértésre kellene épülnie. Bár a külpolitikai fô kérdéseiben mára már „politizálódott”, megbomlott és fragmentálódott a valamikori konszenzus, a külügyérek változatlanul kötelesek belsô egyetértésben végrehajtani a mindenkori kormány – a karmester – külpolitikai programját. A pártpolitika nem gyûrûzhetne be a közszolgálatba (persze, begyûrûzik). A Külügyminisztérium felsô vezetése az eddigi kormányváltásokkor szinte mindig teljesen átalakult (akit az egyik behozott és kinevezett, azt a másik kisöpörte és leváltotta). A külpolitika hangsúlyai a vezetô személyektôl (is) függôen átrendezôdtek, emiatt a minisztérium érdemi ügyintézôi – akik többségükben már 1989 elôtt is ott referenskedtek – sokszor tûzoltó munkában kényszerültek újrafogalmazni a korábbival néha szögesen ellentétes új tennivalóikat. Nem volt egyszerû – még a profiknak sem – négyévente „áthangolni a zongorát” az új integrációs, szövetségesi, nemzet- és jószomszédság-politikai és más kották lejátszására. Az 1990-ben beharangozott „tavaszi nagytakarítás” után rövid idôre gyakorlatilag újra szakmai vákuum alakult ki a minisztériumban. A késôbbi kormányváltásoknál általában kisebb volt a söprögetés, ezért már nem alakult ki ilyen nagy ûr, és a szakembergárda nagyobb része is a helyén maradt. Az elsô – szabadon választott – kormánynak még mentségére szolgálhat(na), hogy tapasztalatlan volt, de a késôbbiek már jól felkészülten és meggondoltan, tudatosan ültették rá belpolitikájukat a diplomáciára, gubancokat okozva ezzel a

nemzetközi kapcsolatokban is. Az Európai Unió elôszobájában disszonáns és hiábavaló volt erôltetni hagymázos középhatalmi álmainkat, megkísérelni rákényszeríteni a környezô államokra nemzetegyesítô elképzeléseinket (a határokon átívelô szentkoronás magyarigazolvány égisze alatt). Ugyanígy megkérdôjelezhetô, hogy vajon az egyes szövetségeseink elôtti megalkuvó behódolás lenne-e a legjobb magyar út. Történtek félbemaradt kísérletek is egy valóban több lábon álló – követô és szelektív – külpolitika vitelére is, ami persze kevesebb csinnadrattával, frázispufogtatással és álláspont-magyarázgatással járt, de talán több kézzelfogható (ha nem is mindig szimpatikus) eredményt hozott. Mindenesetre a külügyérek csak a nyugalmasabb idôszakokban végezhették felszabadultan mindennapi munkájukat.

A külpolitika három alkotórésze és a külügyérek három csoportja Az unalomig ismeretes már, hogy a demokratikus magyar külpolitika három fô alkotórészbôl tevôdik össze: az integrálódás a globalizálódó világba (a magyar érdekek érvényesítése a NATO-ban, az EU-ban stb.), a jószomszédi kapcsolatok, valamint a rájuk épülô – határokon átnyúló, a Trianon-szindróma egyfajta lelki felszámolását célzó – magyarságtámogató nemzetpolitika. Ez a prioritásokként is emlegetett három hagyományos fôirány, amely szentháromságot a külügyéreknek szinte dogmaszerûen tisztelniük illik. A külpolitika gyakorlati alakulását/alakítását alapjában a mindenkori nemzetközi környezet (a reális nemzetközi mozgástér), a hatalmon lévô pártok politikája (a hazai helyzet, benne a pénzügyi és más lehetôségek), valamint a szakember-

SZEMLE

153

gárda használhatósága határozza meg. gazdaságdiplomácia megalapozói lettek), Míg az elôbbiek a külügyérek „tudatától és átigazolt néhány jól felkészült belügyi függetlenül létezô objektív valóságok”, vagy katonai hírszerzô is (akiket egy ideaz utóbbi az ô szubjektív hozzájárulásuk. je simán leügynököznek a konzervatív A hatalmi viszonyok alakításában elvben oldalon).13 Folyamatosan növekvô számmindenki részt vehet (a mindenféle sza- ban meggyökeresedtek a nôk is (a kovazásokon és választásokon), de a kül- rábban „macsó” külügyérség ivararánya politikát e viszonyok fölött – egy elvont a kilencvenes években jelentôsen megnemzeti érdek mentén – kellene „csinál- változott – egyesek szerint nem minni”, lehetôleg minél nagyobb konszenzus- dig a szakma javára). Az adminisztratívsal. A külügyérek kötôdése a hatalom- technikai személyzetben is pozitív válhoz, a politikai pártokhoz tagadhatatla- tozás állt be: a nyelvileg és szakmailag nul fontos mutató lehetne, de minthogy egyaránt jobban felkészült szakemberek a diplomata úriember, és a gentleman- kerültek többségbe (bár elvétve, egyes ség – csakúgy, mint a köztisztviselôség külképviseleteken akadtak félvak és egé– nem egyeztethetô össze az elkötelezett szen alkoholista „kinevezett” rokoni gépés szerepvállaló párttagsággal, ilyen bo- kocsivezetôk, vagy a tojásrántottát sem szorkányságokról most szó ne essék. ismerô, ámde egyetemi diplomával renA (kül)politikacsinálók – a vezetôk – delkezô „szakácsok”). az elsô kormánytól kezdve elméletileg A mostani külügyérek három fôbb csohozzáértô (gyakorlattal néha nemigen portja: a 45–62 éves „érett” diplomaták, rendelkezô) politikusok, szakemberek az 1956 után született 35–45 éves kövoltak – akik akarva-akaratlanul csak a zépnemzedék, valamint a fiatalok, a 35 év régi tapasztalatokra támaszkodhattak.11 alattiak (az 1989 után bekerültek – életA különbözô kormányzati periódusokra koruktól függetlenül – szakmailag a fiaaz is jellemzô volt, hogy a miniszterelnö- talok közé sorolódnak). Persze, fel lehetkök általában szívesen „kézivezérelték” a ne osztani ôket úgy is, hogy „vérprofik” külpolitikát, vagyis a fontosabb döntése- (karrierdiplomaták és hivatásos külügyi ket sokszor az ô környezetükben – tehát köztisztviselôk), „ejtôernyôsök” (a minnem mindig a Külügyminisztériumban – denkori politikai hatalom emberei) és a hozták. És ahogyan ezt a többször idé- többiek a futottak még kategóriából (ôk zett Dunay-tanulmány is kiemeli: a poli- a folyamatosan lemorzsolódó kisebbség). tikai elit 1989 óta általában inkább intuA hidegháborúból az egységesülô Euícióira támaszkodott, semmint a „straté- rópába vezetô úton a magyar külpolitigiai” elemzésekre.12 Az intuíciókat azon- kai fordulatot ez a szakembergárda hajban nem könnyû „megzenésíteni”, még totta/hajtja végre. profi zenészeknek sem. A rendszerváltás idejére – mint már említettük – a Külügyminisztériumban Az EU-integráció mint a nemzetközi és a diplomáciai szolgálatban (a vezetôk kapcsolatok legfelsô foka? között is) már döntô többségben voltak a karrierdiplomaták. Egy részük az A magyar külpolitika – és a külügyérek elsorvasztott külkereskedelmi képvise- – egyik legnagyobb problémája (kiemelleti hálózatból jött át (a késôbbiekben a ten a mostaniaké, hiszen ôk „vezetik be

154


az országot az EU-ba”) az, hogy vajon Magyarország, pontosabban a magyar Külügyminisztérium föl van-e megfelelôen készülve az EU-tagságra, lelkileg és gyakorlatilag. Nincs rá egyértelmû és megnyugtató válasz. A külügyi bürokrácia által „kiizzadt” terjedelmes dokumentum, melynek témája: az EU-csatlakozás hatása a magyar külpolitikára, nem tér ki erre. Dunay Pál tömör elmarasztalása – miszerint még fogódzónak is alkalmatlan – minden bizonnyal túl szigorú, hiszen van benne sok hasznosítható gondolat is (csakúgy, mint a többi, ún. „regionális” koncepcióban). Abban majdnem minden külügyér egyetért, hogy a hasonló „direktívák” csak gondolatébresztésre jók, semmiképpen sem használhatók gyakorlati kézikönyvnek.14 Eldöntendô még a kérdés: van-e (lesze) szükség – és milyen mértékben – önálló nemzeti külpolitikára az integrálódás és a globalizáció körülményei között? Szükség lesz-e még a „klasszikus” – egy adott ország minden vonatkozását, benne nyelvét is jól ismerô – diplomatákra? A pártok és a politológus szakértôk – no meg maguk az „igazi”, klasszikus neveltetésû külügyérek – szerint egyértelmûen igen. A külpolitika – a védelempolitikával együtt – az Unióban is a tagállamok hatáskörében marad, még ha van (lesz) is közös kül- és védelmi politika (CFSP – Common Foreign and Security Policy). Az uniós tagság tehát, a rémisztgetésekkel ellentétben nem iktatja ki a nemzeti diplomáciát; nemcsak lehetôvé teszi, de bizonyos mértékben igényli is, hogy az adott tagország megfogalmazza és megpróbálja érvényesíteni is önálló külpolitikai véleményét. Az EU-integráció új lehetôségeket és távlatokat nyithat meg a nemzetközi érdekérvényesítésre a globalizálódó világban is. Ezzel együtt a ko-

rábbi – javarészt kétoldalú – diplomácia fokozatosan átalakult multilaterálissá (EBESZ, NATO, EU stb.), ezáltal csökkent az egy (néhány) országra szakosodott külügyérek száma és jelentôsége; a többség már inkább „integrációs” hivatalnok lesz (az egyszívû, egy – leginkább angol – nyelvû nemzetközi brigád), semmint klasszikus régi vágású diplomata. Ezzel együtt korai lenne még temetni a szakdiplomatákat. A globalizálódással sem múlik ki talán a legrégibb mesterségek egyike, a diplomácia, pontosabban annak klasszikus megjelenése, a kétoldalú kapcsolatépítés sem. Köztudott viszont, hogy a nagy dolgok régebben is a multilaterális fórumokon dôltek el (mindenféle kongresszusok, találkozók, békeszerzôdések és más egyezmények), még ha azokon általában csak a nagyok rúghattak is labdába (meg a kisebbekbe). A nagyhatalom képviselôje lehetett bármilyen alulmûvelt, a kicsié meg bármilyen ékesszóló és poliglott – esélye nem volt. Ha a „multilaterális” diplomáciában túl is élte magát néhány, a fentiekre hajazó jelenség, a „minden ország egyenlô szavazattal rendelkezik” elvét valló, de a gyakorlatban ezt a demokráciát néha nélkülözô nemzetközi szervezetekben sem mondhatunk le arról, hogy szavunkat hallassuk. A felkészült diplomatákra ezután is nagy szükség lesz, mert az átlagbürokraták nem lesznek képesek az új feladatokat – az új körülmények közötti magyar érdekérvényesítést – a maradéktalanul és hatékonyan végrehajtani. Vajon megfelelô-e (elegendô-e) a jelenlegi külügyi-diplomáciai kapacitásunk? Egyértelmû és rövid igen a válasz – bebizonyítása a jelenleginél hosszabb lélegzetû tanulmányt érdemelne. Mára már van elegendô munkabíró, fiatal, tapasztalt külügyér, akik bármilyen szakmai

SZEMLE

155

feladatot képesek megoldani. Az EU-hoz Gyökeresen átalakult a személyzeti munvaló integrálódás folyamatában a mosta- ka (a humánpolitika): átláthatóbbá vált a ni 25–45 éveseké lesz a fôszerep. (Az felvételek (valamint a nyugdíjazások és 1988 elôtti „dinoszauruszok” ugyan már más elbocsátások), illetve a kihelyezések nemigen rúghatnak labdába, káros luxus rendje; újraszervezôdött és azóta is „izlenne azonban lemondani ezen „arany- mosodik” az új alapokra helyezett dolgotartalékról”: a köztisztviselôi korú – ide zói érdekvédelem. tartozik 70 évesig bezárólag mindenAlapjaiban változott meg a konzuli teki –, akár már nyugdíjazott régi gárda vékenység (ez lett a Külügyminisztérium hasznosítható energiáiról. Felgyülemlett leginkább „szolgáltató” ágazata, tényleszakmai tapasztalatuk méltó az átadás- gesen is a külföldön tartózkodó magyar ra: oktatásban, képzésben, továbbkép- állampolgárok érdekvédelmére szakosozésben, esetleg kutatásban.) dott). Amin változtatni kell: e hatalmas – szelMegváltozott a viszony a határokon lemi – kapacitás felhasználásának mód- túli magyarsághoz (a szomszéd országoja. Eddig fôként a kiugró egyéni teljesít- kéhoz csakúgy, mint a távolabbi emigmény volt a követendô minta, mostan- rációéhoz); a velük való foglalkozást tól sokkal fontosabb mutató lesz a helyt- „beemelték” a diplomáciába. állás az együttes munkában. Az egyedi Kiemelt szerephez jutott a gazdaság„villogáshoz” szokott tényleges vagy ön- diplomácia. Képviselôi nem a „klasszikus” jelölt sztárokat is rá kell szoktatni a csa- diplomaták közül kerültek ki, és olyan új patjátékra. szemléletet hoztak be a minisztériumba, amely segíthet az új körülményekhez való hatékonyabb alkalmazkodásban. A Külügyminisztérium mint a A korábbi (tagadhatatlan) fetisizáládemokratikus fordulat tükre sok helyett valóban transzparensebb – és jogilag is szabályozottabb – lett a dipA minisztérium az elmúlt majdnem más- lomácia (néha nagyon is nyílttá lettünk: fél évtizedben maga is jelentôsen átala- a sajtóban sokszor csámcsogtak olyan kult. Csak illusztrációnak emelek ki né- dolgokról, melyeket célszerûbb lett volhány jellemzô mutatót. Egy nemrégi tá- na inkább nem-publikus jegyzékekben, jékoztatás szerint a 160 külügyi vezetô a diplomáciai érintkezés írott és íratlan (osztályvezetôtôl államtitkárig) több szabályai szerint a partner tudomására mint egyharmada a rendszerváltást köve- hozni).15 tôen létesített munkaviszonyt a KülügyMint már korábban is utaltam rá, minisztériummal, egynegyedük 40 évnél megújult és jelentôsen kibôvült a külfiatalabb, és csak alig egynegyedüknek ügyi munkával kapcsolatos tájékoztatás van húszéves (vagy annál is hosszabb) is. Nemcsak a szóvivôi intézmény folyakülügyér múltja. A 72 országban fenn- matos megerôsödése tartozik ide, hanem tartott 112 missziónk vezetôirôl nincs a minisztérium saját (a hazai és a külföldi ilyen pontos adatsorunk, de arányaiban közvélemény informálására szánt) kiadott sem lehet nagy az eltérés a fentiektôl. ványainak szaporodása – és átalakulása – Nem nagyon fogható rá tehát a külügye- is: a régebben szinte kizárólagos „szociasekre, hogy elöregedtek volna… lista” propaganda helyét egyre inkább át-

156


vette a tényszerû tájékoztatás és a tuda- kitûnô SZAKEMBER. Olyan karrierdiptos országimázs-építés. (Errôl a nagykö- lomata, aki képes az állandó külsô-belsô zönség is meggyôzôdhetett a NATO- és megújulásra. (Krisztus színeváltozásában az EU-csatlakozásunk folyamatában.) is sokkal lényegesebb – Pál apostol szeÚj alapokra helyezôdött a külügyi mû- rint – a külsôdleges átváltozásnál a belhelymunka is. Az egykori „Külügyi Intézet” sô átalakulás. A magyar diplomata sem kivált a minisztériumból (létrejött a nem- a bocskaitól vagy a nemezsipkától lesz zetközi politikát önállóan kutató Teleki új típusú.) A jó diplomatának igen széles László Intézet, rajta kívül is több „kül- általános mûveltséggel kell rendelkeznie politológiai” workshop tevékenykedik). – felszínesen szinte mindenhez kell koA minisztérium igyekezett saját „straté- nyítania egy kicsit –, de szükség esetén giai” elemzôbázist létrehozni, hogy meg- késznek és képesnek kell mutatkoznia az kapja a mindennapi tevékenységben is igazi szakmai elmélyülésre is bármilyen, használható szellemi támogatást. a munkájához szükséges témában. Megjegyezzük: egyvalami csak igen A RÁTERMETTSÉG is fontos. Mivel kis mértékben változott – ez az évszá- a diplomácia: szakma, nem biztos, hogy zados hagyományokon alapuló merev egyes fontos elôfeltételek fennállásából – struktúra, a katonásnál is fegyelmezet- mint pl. nyelvtudás, országismeret, kultebb külügyi hierarchia, a diplomáci- turális kötôdés, ambíció stb. – automatiai döntéshozatal magas vezetôi szinten kusan kijön a jó diplomata. (Ez érvényes konzerválása. És ez bizony gátja lehet a pályára helyezett írókra, mûfordítókra, minden jövôbeni korszerûsítésnek, fe- színészekre, sportolókra, kereskedôkre, leslegesen nehezítheti az európai unióbe- külországban született vagy nevelkedett li – és az azon kívüli – érdekérvényesíté- honfitársakra is. Ha nem diplomatának sünk hatékonyabbá tételét. valók, és ráadásul a szakma elsajátításától is ódzkodnak, még jó szándék esetén is inkább csak kárt okozhatnak, semmint Mi a teendô? hasznot hozhatnak.) A diplomatáknak is meg kell tanulniuk „gúzsba kötve táncolMilyen „új típusú” külügyérekre van (lesz) ni”, és közben azt sem szabad feledniük, szüksége Magyarországnak? Milyen hát hogy a nagy globális bálokon ritkán kéa jó diplomata? Ez már ismét egy má- rik fel nyitótáncra a kisországi szüzeket. sik tanulmány témája lehetne (ami minArra is oda kell figyelni, hogy a koden bizonnyal jól jönne a humánpolitiká- rábbiaknál mostanra sokkal szélesebb és val foglalkozó minisztériumi szakembe- sokrétûbb lett a „külszolgálat”: különreknek is). féle fôhatóságok, kormányzati és nem Elsôsorban: köztisztviselô, az állam- kormányzati szervezetek küldenek ki küpolgárok és a köz alázatos és fegyelme- lönbözô posztokra, helyekre civileket és zett SZOLGÁJA (ezt célozza a „szolgálta- katonákat, aminek révén a nemzetközi tó diplomácia” megteremtése is; a kon- tevékenységben egyre többen szereznek zuli érdekvédelemben már jelentôset lép- jártasságot, tapasztalatokat. Persze, a tünk elôre ebben az irányban). diplomáciai mesterségre – ezektôl fügEzen túl: elhivatott, jól felkészült, getlenül, velük párhuzamosan – továbbszaktudását folyamatosan szinten tartó ra is szükség van és lesz. Ez a „horizon-

SZEMLE

157

tális tágulás” azonban szükségessé teszi, zetközileg elfogadott értékeket – embehogy kitermelôdjék a külügyérek olyan ri jogok tiszteletben tartása, az erôszak gárdája, amelyik a csapatmunkát fölébe és terrorizmus elutasítása stb. – alapul helyezi az önmutogatásnak, az okosko- vevô (korábban nem mindig és nem mindás helyett inkább alkalmazkodik, és ké- denki által kultivált) értékalapú diplomápes megszervezni és tovább építeni az cia vitelére. együttmûködést (TEAM-WORKER). Megelôlegezhetjük azonban: a maA diplomata – a szakmai felkészültsé- gyar Külügyminisztérium, a magyar dipgén túlmenôen – legyen az alapvetô érté- lomaták felkészültek arra, hogy – a megkeket tiszteletben tartó, humanista, re- szokott – magas színvonalon lássák el alista, hivatásának (semmiképpen sem ezután is a magyar érdekek képviselecsak a politikának) elkötelezett, józanul tét, az Európai Unióban csakúgy, mint a gondolkodó, csapatjátékra is alkalmas, nagyvilágban. munkabíró, kommunikatív EMBER. Mindenképpen nagyon jól jönne végA szakképzett külügyérek fontossá- re egy igazi kontinuitás megteremtése ga vitán felüli – sok esetben ténylegesen (tapasztalatból ismert: Olaszországban létfontosságú (pl. az Unión belüli érdek- a kormányok sûrûn változtak, de a külérvényesítésben). Bár a csapat összeállt, ügyi és diplomáciai szakapparátus minegyelôre még nem bizonyított, így még dig a helyén maradt – sosem volt nagytanem tudni: ténylegesen hadra fogható- karítás). Ez is jelentôsen hozzájárulna a e az EU-integrációra valóban felkészült diplomaták biztonságérzetéhez, de ezen szakdiplomaták, szakemberek szükséges túl is vonzóbbá és kiszámíthatóbbá kelnagyságú és kiképzett serege. Minden lene tenni a külügyér-köztisztviselôi életbizonnyal le kell dolgozni bizonyos – ne- pályát (a laikusok irigység és tudatlanság hezen behozható – technikai, illetve gya- motiválta véleményével ellentétben nem korlati lemaradásokat is (pl. a többirá- fenékig tejfel a diplomata élete: közel-tányú információáramlás, a hálózatépítés, vol idegenben, sokszor csöppet sem vona lobbitevékenység, az informális csa- zó országokban, magányosan és magátornák felhasználása, a titokvédelem stb. ra hagyva, sokszor életveszélyben, folyaterén). Meg kell valósítani a teljes átál- matos munkahelyi és családi stresszben, lást a multilaterális diplomáciára, benne a bizonytalan jövô biztos tudatával kell például az új típusú információgyûjtésre élnie és dolgoznia). Mindenképpen meg (a „szövetségesek” szándékainak kiisme- kellene állítani az elhatalmasodó kontrarése a saját érdekeink érvényesítésének szelekciót, a szükségesnél jóval nagyobb elôsegítésére). Nem a jogi csûrés-csava- (néha már káros) „mobilitást”, és újra rásban kell nagynak lenni (bár ezt is meg fényesíteni a szakmai elhivatottság megkell tanulni), hanem az apró, de eredmé- megkopó fényét.16 nyes lépések megtételében. A diplomaMindehhez persze alapjában teljesen táknak meg kell tanulniuk, hogyan fo- és ténylegesen depolitizálni kellene a gunk „illeszkedni” az új körülmények kö- Külügyminisztériumot. A külpolitikusok zepette a globalizációhoz (az EU-n kívü- – nomen est omen? – természetesen nem li érdekérvényesítési lehetôségeink mi- lehetnek apolitikusok, de a köztisztvisenél jobb kihasználását sem téveszthetjük lôk – köztük a fôtisztviselôk is – legyeszem elôl). Rá kell hangolódnunk a nem- nek végre valóban pártsemlegesek! Ez

158


csak abban az esetben valósítható meg, ha visszaáll és fennmarad a konszenzus a pártok között a nemzetközi realitásokra épülô politizálás kérdésében, a három fô cselekvési irány mentén – még ha ezek részleges átfogalmazásra is szorulhatnak európai integrációnk befejeztével. Talán nem ártana a pártpolitikusoknak is

megfelelô külügyi szaktanfolyamot szervezni, hogy tudják is és értsék is, amirôl beszélnek és döntenek… És, ceterum censeo – a fentebb leírtak miatt is – égetô szükség van a diplomaták munkáját és életpályáját egyértelmû jogi keretbe foglaló külügyi törvényre.

Jegyzetek 1

2

3

4

5

Jelen írásomban csak arra vállalkoztam, hogy felvázoljam a magyar külügyi szolgálat elmúlt tizenegynéhány évének néhány mozzanatát, elsôsorban több évtizedes tapasztalataim (és tanulmányaim) alapján, emlékezetemre hagyatkozva. A sértôdések, félreértések és a titoksértés elkerülése céljából: nevek és – nem nyilvános – adatok nélkül. A legújabb kori önálló magyar külpolitika kialakulásáról ld. Dunay Pál tanulmányát („Az átmenet magyar külpolitikája” In: Mozgó Világ, 2004/2.,51–65.o.), melyre több esetben hivatkozom. Külön „gyanús” csoportot alkottak a – moszkvai – tanulmányaik alatt megházasodottak (miközben a rendszerváltást követôen az egyéb külföldi – azaz: nem szovjet – házastársak irányában szokatlanul nagy tolerancia nyilvánult meg). A premisszák kérdése egyébként is csak anynyiban fontos, amennyiben a formális logikából közismert: hamis premisszából általában hamis következtetéseket szoktak levonni. Ráadásul a kiindulópontok kérdése kizárólag csak nekünk, magyaroknak lehet(ne) fontos – Dunay P. is utal erre említett tanulmányában, rámutatva, hogy külföldi partnereink számára teljességgel lényegtelen: honnan és hogyan jutottunk ide (’vissza Európába’). Az „IMO-sok” és a „pártközpontosok” legtöbbször sokkal elôbb és sokkal világosabban – testközelbôl – látták és tapasztalták a Szovjetunió meg az egész szocialista világrendszer erodálódását (és ebben nincs semmi paradoxon – sôt, a fentebb leírtakból még az is érthetô, hogy éppenséggel nem mindig az IMO-sok közül kerültek ki a legelvakultabb párthû káderek). Egyébként azt sem árt tudni, hogy a Pártközpont – a diktatúra önös érdekeitôl vezérelve – általában a legjobbakat szippantotta be a Külügybôl a „kölcsönadások” keretében.

5 Valóban elhangzott az egyik – éves – misszióvezetôi értekezleten, egy újonnan kinevezett nagykövet szájából. 7 Hagymázos ötletek születtek például a magyar nemzeti karaktert jobban kifejezô diplomata egyenruhákról, kezdve a bocskaitól, melyben egynéhányan át is adták megbízólevelüket, protokolláris rácsodálkozást kiváltva számos távoli állomáshelyen, egészen a díszmagyarig, melynek hatalmas bekerülési költségétôl még a tárca hagyományôrzôi is elriadtak. 8 Egyes MDF-es külügyérek az FGKP-nél, mások a MIÉP-nél kötöttek ki. Suttogtak még MSZPvel megkötött titkos „alkukról” is. Akadt olyan IMO-t végzett, aki a vörös marxista-leninista eszmék barnásfekete ellenpólusánál kötött ki. Volt, aki az egykori kék munkásôr-uniformist váltotta fekete egyenbocskaira. 9 Csak kevesen voltak az újak közül teljességgel használhatatlanok: egyes hataloméhes politikai kinevezettek, elvakult és bosszúszomjas boszorkányüldözôk, teljesen „elvarázsolt” és laza filoszok, mindig sértôdött köpönyegforgatók, küldetéses rendteremtôk, „Édes Világ, itt vagyunk!”-típusú álmessiások, team-együttmûködésre képtelen akarnokok stb. Ôk még köztisztviselôi (vezetôi) alkalmatlanságuk bebizonyosodását is politikai megtorlásként élték meg – és elsô adandó alkalommal siettek „üldözöttként” benyújtani a számlát. 10 A szereptévesztôk nemigen tanulmányozták a diplomácia történetét, nem sokat olvastak a valóban nagy diplomatákról (illetve tôlük), így a szakmai alázat is ismeretlen maradt elôttük. Pedig megtanulhatták volna, hogy Andrássy gróf és a Monarchia óta nemigen játszottunk nagyhatalmi szerepet. 11 A rendszerváltás utáni elsô miniszterelnök külpolitikai tanácsadója korábban a külkereskedelemben és a nemzetközi jogban szerzett ta-

SZEMLE pasztalatokat, külügyminisztere korábban éveken át oktatta – ha nem is gyakorolta – a diplomáciát, elsô külügyi szakmai (közigazgatási) államtitkára régi diplomata volt, a különféle tanácsadó testületekben számos „veterán” diplomata, köztük nagykövet tevékenykedett, és régi külügyérek vitték a szakmai munkát a külképviseleteken is (jobb esetben a politikai kinevezett misszióvezetô mellé „elsô beosztottnak” delegáltak szakembert). Hasonlóképpen mûködött a magyar diplomáciai késôbb is, ha idôközben – érthetôen – jelentôsen meg is nôtt az „újak” aránya. A fiatalabb konzervatívok is egy idôsebb külkerest kerestek a tárca élére. A szocialisták mindkét periódusukban a „bevált”, tapasztalt miniszterüket hozták, aki – érthetôen – szívesen merített a régebbrôl ismert, tapasztalt és bevált szakemberek közül (hasonlóképpen, mint amikor a régi megszokott edzô jön vissza az összeszokott – „nagy” – csapathoz). A politikai államtitkárok (és csapataik) voltak általában a minisztérium fô arculatépítôi és -meghatározói. 12 Ez már önmagában is megkérdôjelezi az efféle elemzések hasznosságát. Noha a „kutató vénájú” külügyérek máig sulykolják, hogy az önálló külpolitikát, a fontos külpolitikai döntéseket elôsegítô stratégiai koncepciók kialakításához megfelelô háttérintézményi-kutatói bázisra lenne szükség, a gyakorló diplomaták tudják, hogy nekik elsôsorban végrehajtaniuk kellene, nem pedig tervezgetni és koncepciókat kiizzadni. A diplomata nem nagyon alakítja, inkább csak végrehajtja a kormány külpolitikai koncepcióját. Következésképpen, a kormánynak elsôsorban valóban végrehajtható külpolitikai elképzelésekkel kell(ene) rendelkeznie. 13 Jó tudni: sokkal kevesebb „ügynök” épült be az új külügybe, mint azt egyesek sejtik és sej-

159 tetik a nyolcvanas évek elejéig valóban létezett struktúrák alapján – elhallgatva, hogy a jó diplomata és a jó hírszerzô között alig van különbség: mindkettô a haza számára létfontosságú információkra vadászik ilyen vagy olyan módon. És a hírszerzôként „diplomata fedésben” dolgozók döntô többsége nemcsak a saját szakmájában volt igen jól felkészülve, hanem a diplomáciában is. 14 Ilyen – imaginárius – „kézikönyvek” és iránytûk csak a tapasztalt diplomaták fejében léteznek; ôk szakmai rutinból legtöbbször ráéreznek a lényegre. Miközben korábbi vagy újabb keletû neveltetésük okán sokan még a diplomácia meglehetôsen tradicionális felfogásából – a politikai érdekérvényesítés kizárólagosságából – indulnak ki, vannak már (elegen) olyanok is, akik tudják: a modern diplomácia multitrendes, csak részben a politikai érdekérvényesítés eszköze; fontos a szerepe a gazdasági, kulturális, katonai és civil szféráknak is. Ezek egysége, kölcsönhatása és váltakozó arányú jelenléte adja a külpolitika kereteit, különösen az egységesülô – de a különbözôséget nagyra becsülô és tisztelô – Európában. 15 Közismert, hogy a misszióvezetô-jelöltek meghallgatásainak média-szellôztetése a kezdetekben több esetben diplomáciai bonyodalmat okozott. (Csakúgy, mint egyes külügyi vezetôk nagy média-visszhang melletti – „kényes terepeken” végrehajtott – magánjellegûnek minôsített utazásai.) 16 A legjobban felkészültek, a legtapasztaltabbak és a legrátermettebbek ugyanis manapság egyre gyakrabban válnak pályaelhagyókká, könynyen „elcsábulnak” a lukratívabb és nagyobb presztízsû munkahelyekre – miközben helyükre a második és a harmadik vonal (sokszor frusztrált) karrieristái nyomakodnak be.

160

UNIÓS AKTUALITÁSOK

EP-választások, 2004

2004. június 10–13. között az Európai még nem voltak elérhetôk – csupán tájéUnió 25 tagállamában megválasztották koztató jellegûek. (1. és 2. ábra) az Európai Parlament képviselôit. A váA négy nap alatt a választópolgárok lasztásokon – a korábbi trendnek megfe- 45,5 százaléka – hozzávetôleg 155 millelôen – ezúttal is szinte minden államban lió ember – adta le voksát. Ez a részvé(Spanyolország és Görögország kivételé- teli arány történelmi mélypont, az elôzô, vel) az ellenzék szerezte meg a többsé- 1999. évi választáson mértnél is közel get. A Parlament legnagyobb frakcióját a 5 százalékkal alacsonyabb. (Összehasonjobbközép Európai Néppárt adja. lításképpen: a kétévente megrendezett Az új EP elôször július 20-án ül össze, amerikai kongresszusi választásokon 30– akkor megválasztják az elnököt és az al- 40 százalékos a részvétel, a négyévenelnököket. A parlamenti munka szep- kénti elnökválasztásokra az amerikaiaktemberben kezdôdik. nak mintegy a fele megy el.) Az új tagAz itt közölt adatok az Európai államok szavazóinak mindössze a negyeParlament hivatalos választási honlapjá- de járult az urnákhoz, szemben a régiek ról származnak, azonban – mivel a vég- csaknem felével. A legtöbben – a szavaleges mutatók a lapzárta idôpontjában zásra jogosultak 92 százaléka – Belgium-

ELDR 67 EDD 15 GREENS/EFA 41

EPP-ED: Európai Néppárt és Európai Demokraták képviselôcsoportja PES: Európai Szocialisták Pártjának képviselôcsoportja EPP-ED 278

ELDR: Európai Liberális, Demokrata és Reformpárt képviselôcsoportja EUL/NGL: Egységes Európai Baloldal/ Északi Zöld Baloldal képviselôcsoportja

PES 199

Greens/EFA: Zöldek/Európai Szabad Szövetség képviselôcsoportja

732 UEN 27 EUL/NGL 39

OTHERS 66 15/06/2004 16:10

UEN: Unió a Nemzetek Európájáért képviselôcsoportja EDD: Demokráciák és a Sokszínûség Európájának képviselôcsoportja Mások (függetlenek, vagy még nem besoroltak)

1. ábra Az új Európai Parlament összetétele politikai csoportok szerint Forrás: az Európai Parlament választási honlapja (www.elections2004.eu.int)

161


14/06/2004 14:39

80%

60%

40%

20%

0%

1979

1984

1989

1994

1999

2004

2. ábra Részvételi arányok alakulása Forrás: az Európai Parlament választási honlapja (www.elections2004.eu.int)

ban voksoltak, míg a legkevesebben (20 százalék) Szlovákiában. Magyarország a középmezônyben szerepelt a 38,47 százalékos részvételi aránnyal.

csoportjának vezetôje, az EP bel- és igazságügyi kérdésekkel foglalkozó bizottságának tagja.

Fidesz-MPSZ

Dr. Surján László (62 éves), az orvostudományok kandidátusa, országgyûlési képviselô, a Magyar Kereszténydemokrata Szövetség társelnöke, az Európa Tanács Parlamenti Közgyûlésének képviselôje.

Dr. Schmitt Pál (62 éves), okleveles közgazdász, a Fidesz-MPSZ alelnöke, a Magyar Olimpiai Bizottság elnöke, korábban hazánk spanyolországi, majd svájci nagykövete volt.

Dr. Schöpflin György (65 éves), jogász, a London School of Economics oktatója, a londoni egyetem Kelet-Európai Intézetének tanára, 1998-tól Jean Monnet professzora.

Dr. Szájer József (42 éves), jogász, országgyûlési képviselô, a Fidesz európai integrációs kabinetjének vezetôje, 2002–2003-ban az Európai Konvent tagja, 2003 májusától az Európai Parlament európai néppárti magyar képviselô-

Barsiné Pataky Etelka (65 éves), okleveles mérnök, urbanisztikai szakmérnök, korábban a tervezett budapesti EXPO fôbiztosa, késôbb országgyûlési képviselô, majd bécsi nagykövet, jelenleg a Budapest Consult Kft. tanácsadó szakértôje.

Magyar képviselôk az Európai Parlamentben

162


1. táblázat Tagállami adatok EP-mandátumok száma

Részvételi arány

EPP-ED

PES

ELDR

EUL/ NGL

Ausztria

41,5

6

7

-

-

2

-

-

3

18

Belgium

92

7

7

5

-

2

-

-

3

24

Dánia

46,6

1

5

4

2

-

1

1

-

14

Egyesült Királyság

37,65

28

19

12

-

5

-

12

2

78

Finnország

41,1

4

3

5

1

1

-

-

-

14

Franciaország

43,14

28

31

-

3

6

-

-

10

78

Görögország

62,78

11

8

-

4

-

-

-

1

24

Hollandia

39,1

7

7

5

2

2

-

2

2

27

Írország

61

5

1

-

-

-

4

-

3

13

Luxemburg

90

3

1

1

-

1

-

-

-

6

Németország

43

49

23

7

7

13

-

-

-

99

Olaszország

73,5

28

15

9

7

2

9

-

8

78

Portugália

38,74

7

12

-

2

-

2

-

1

24

Spanyolország

45,94

23

24

1

1

5

-

-

-

54

Svédország

37,2

5

5

3

2

1

-

-

3

19

Ciprus

71,19

2

-

1

2

-

-

-

1

6

Csehország

27,9

11

2

-

6

-

-

-

5

24

Észtország

26,89

1

3

2

-

-

-

-

-

6

Lengyelország

21,2

19

8

4

-

-

7

-

16

54

Lettország

46,05

3

2

3

-

-

-

-

5

13

Litvánia

41,23

3

-

1

-

1

4

-

-

9

Magyarország

38,47

13

9

2

-

-

-

-

-

24

Málta

82,37

2

3

-

-

-

-

-

-

5

Szlovénia

28,19

4

1

2

-

-

-

-

-

7

Szlovákia

20

8

3

-

-

-

-

-

3

14

Összesen

45,5

278

199

67

39

41

27

15

66

732

Ország

Greens/ ÖsszeUEN EDD Mások EFA sen

Régi tagállamok

Új tagállamok

Forrás: az Európai Parlament választási honlapja (www.elections2004.eu.int)

163

UNIÓS AKTUALITÁSOK 2. táblázat Magyarországi hivatalos eredmények Párt neve

Szavazatok száma

Mandátumok száma

1 457 750

12

MDF

164 025

1

MSZP

1 054 921

9

SZDSZ

237 908

2

Szociáldemokrata Párt

12 196

0

Magyar Nemzeti Szövetség

20 226

0

MIÉP

72 203

0

Munkáspárt

56 221

0

Fidesz-MPSZ

Forrás: az Országos Választási Iroda honlapja (www.valasztas.hu)

Gyürk András (32 éves), az Eötvös Loránd Tudományegyetem Bölcsészettudományi Karának történelem szakán szerzett diplomát, a Fidesz-MPSZ frakcióvezetô-helyettese, 1998-tól tagja a Parlament Külügyi Bizottságának, valamint Ifjúsági és Sport Bizottságának (2002-tôl ez utóbbinak alelnöke), 1998 és 2000 között az Európa Tanács Parlamenti Közgyûlésében képviselte Magyarországot a Migrációs Bizottság tagjaként. Dr. Becsey Zsolt László (40 éves), fôtisztviselô, a Marx Károly Közgazdaságtudományi Egyetem Nemzetközi Kapcsolatok Szakán szerzett diplomát, 1999tôl 2003-ig rendkívüli követ és meghatalmazott miniszterként Brüsszelben az EU melletti magyar misszió helyettes vezetôje, a magyar-EU Társulási Tanács titkára, 2001-tôl 2003 májusáig a magyar kormány képviselôje a EU Tanács Politikai és Biztonságpolitikai Bizottsága kibôvített ülésein, 2003. április–július között a magyar kormány aktív megfigyelôje az Állandó Képviselôk Bizottságában (COREPER I.).

Járóka Lívia (29 éves), kulturális antropológus, 2001–2004 között PhD képzésben vett részt szociálantropológia szakon a University College of London Antropológia Tanszékén, korábban ugyanitt Master of Philosophy képzésben vett részt, 1998–1999-ben Master of Arts képzés Society and Politics szakon, a varsói Közép-Európai Egyetem Szociológia Tanszékén. Glattfelder Béla (37 éves), agrármérnök, országgyûlési képviselô, az Országgyûlés Mezôgazdasági Bizottságának alelnöke, valamint az EU-csatlakozási és külkereskedelmi albizottság elnöke, és a Fidesz-MPSZ parlamenti frakciójának mezôgazdasági kabinetjét vezeti Dr. Ôry Csaba (52 éves), az MTA Társadalmi Konfliktusokat Kutató Központ tudományos munkatársa, országgyûlési képviselô, 2002. május 15-tôl a foglalkoztatási és munkaügyi állandó bizottság alelnöke, valamint az európai integrációs bizottság tagja, az Európai Parlament (európai néppárti frakciójában) a nôk jogai és egyenlô esélyek bizottságának megfigyelôje.

164


Pálfi István (37 éves), vállalkozó, országgyûlési képviselô, a Marx Károly Közgazdaságtudományi Egyetem Nemzetközi Kapcsolatok Szakán, valamint a Pécsi Tudományegyetem FEEFI-Humán Menedzsment Szakán végezte felsôfokú tanulmányait. Dr. Gál Kinga (33 éves), jogász, PhD, az MTA elnökének fôtanácsadója a nemzetközi kapcsolatok és a kisebbségi kérdések területén. MDF

Olajos Péter (36 éves), okleveles szervezô, vegyészmérnök, európai környezetvédelmi szakmérnök, az MDF Európai Integrációs Irodájának vezetôje, három alkalommal volt az Európai Parlamentben ösztöndíjas, elvégezte az Európai Parlament EPP-ED frakciója oktatási központjának egyéves szakképzését. MSZP

Dr. Lévai Katalin (50 éves), idegen nyelvû külkereskedô, szociálpolitikus, szociológus, a szociológiai tudományok kandidátusa, képviselôvé választása elôtt esélyegyenlôségi miniszter. Harangozó Gábor (29 éves), agrár-közgazdász, majd Hollandiában, az Európai Unió Strukturális Alapjainak menedzsereként szerzett diplomát, a Nemzeti Fejlesztési Hivatal osztályvezetôje, az MSZP Harmadik Évezred Harmadik Hullám Platformjának egyik alapítója és vezetôségi tagja, az Európai Parlament mezôgazdasági és bôvítési bizottságában egy német képviselô mellett megfigyelôként, a Baden-Württenbergi és a Magyar Régiók Brüsszeli Képviseletén pedig gyakornokként dolgozott.

Kósáné dr. Kovács Magda (64 éves), az Eötvös Loránd Tudományegyetem Bölcsészettudományi Karának magyar-francia szakán szerezte diplomáját, országgyûlési képviselô, az MSZP Szociális Munkacsoportjának vezetôje, 2002 óta az Európa Tanács Parlamenti Közgyûlésében a magyar delegáció tagja, a Frankofon Képviselôk Nemzetközi Közgyûlésének magyarországi elnöke, 2003 áprilisa óta az Európai Parlamentben megfigyelôi státussal rendelkezô képviselô. Dr. Tabajdi Csaba (52 éves), a Közgazdaságtudományi Egyetemen szerzett diplomát, a filozófiai tudományok kandidátusa, országgyûlési képviselô, 2002 óta az Európa Tanács Parlamenti Közgyûlése magyar delegációjának vezetôje. Dr. Gurmai Zita (39 éves), az MKKE külgazdasági szakán diplomát szerzett, majd 1991-ben doktorált, országgyûlési képviselô, az MSZP nôtagozatának elnöke, 1999 novemberétôl a Szocialista Internacionálé nôszervezetének alelnöke. Dr. Fazakas Szabolcs (56 éves), az MKKE külkereskedelmi szakán szerzett diplomát, 1973-ban doktorált, a Magyar Menedzsment Intézet alelnöke, országgyûlési képviselô, az Országgyûlés Külügyi Bizottságának tagja, 2002 óta az Interparlamentáris Unió Magyar Nemzeti Csoportjának elnöke, az IPU Végrehajtó Bizottságának tagja, a Magyar Országgyûlés delegáltjaként megfigyelô az Európai Parlamentben, a magyar delegáció tagja az EBESZ Parlamenti Közgyûlésében. Herczog Edit (43 éves), a Kertészeti Egyetemen végzett borászként, majd elvégezte az ELTE Bölcsészettudományi Karának portugál szakát, a National Starch


165

and Chemical cégnél a közép- és kelet eu- nek tagja, a Nyilvánosság Klub alapítója, rópai régió vezetôje, 1998-tól országgyû- majd ügyvivôje, ugyancsak alapítója az lési képviselô, az Országgyûlés Környezet- Amnesty International emberi jogi mozvédelmi, valamint Külügyi Bizottságának galom magyarországi szervezetének. tagja, 1999 óta tagja az Európa Tanács Parlamenti Közgyûlésének, Strasbourg- SZDSZ ban az Esélyegyenlôségi Bizottság munkájában vesz részt, alelnöke az InterparlaDr. Demszky Gábor (52 éves), jogász, mentáris Unió magyar-angol, illetve ma- szociológus, Budapest fôpolgármestere, gyar-amerikai tagozatának. 1991 óta vezeti az Európa Tanács Helyi és Regionális Közhatóságok Állandó Dobolyi Alexandra (32 éves), 1998- Konferenciájának magyar delegációját, ban szerzett diplomát a Janus Pannonius 2004. január 1-jétôl az Európai Uniós Tudományegyetem Bölcsészettudományi Fôvárosok Uniója (UCUE) elnökévé váKarán, 2002-tôl az MSZP külügyi titká- lasztották. ra. Dr. Szent-Iványi István (45 éves), az Hegyi Gyula (53 éves), 1975-ben dip- Eötvös Loránd Tudományegyetem Böllomázott a Budapesti Mûszaki Egyetem csészettudományi Karán néprajz-szociÉpítômérnöki Karán, országgyûlési képvi- ológia szakon szerzett diplomát, majd selô, az Országgyûlés Környezetvédelmi 1990-ben egyetemi doktori címet, a ParBizottságának alelnöke, 1994 óta az lament Európai Integrációs Ügyek BizottEurópa Tanács Parlamenti Közgyûlésé- ságának elnöke.

166


KÜLÜGYMINISZTÉRIUM

Politikai megállapodás az Alkotmányos Szerzôdésrôl — az ír Elnökség mérlege

A 2004. elsô félévi ír elnökségi periódus magyar szempontból mindenképpen történelmi jelentôségû, hiszen május 1-jén hatályba lépett a Csatlakozási Szerzôdés, hazánk az Európai Unió teljes jogú tagja lett. Június 10–13. között sor került az Európai Parlament képviselôinek megválasztására. Fordulópontként értékelhetô a politikai megállapodás az Európai Unió Alkotmányáról, bár a ratifikációs folyamat nehézségei egyre inkább elôtérbe kerülnek. Konkrét eredmények születtek a bôvítési folyamat elôrevitele során. Európa akciótervet dolgoz ki és hajt végre a terrorizmus elleni harc keretében. Még ugyan csak technikai szinten, de intenzív tárgyalások kezdôdtek a következô pénzügyi perspektíváról. Hosszan lehetne tehát sorolni azokat az eseményeket és területeket, amelyek meghatározták az európai integráció fejlôdését, bôvülését és mélyülését. (A cikk zárása pillanatában csak egy nyitott kérdés maradt hátra az ír programból – az Európai Bizottság elnökének személyére vonatkozó megállapodás.)

Nem könnyû, és nem is feltétlenül célszerû sorrendiséget felállítani az ír Elnökség során elvégzett munka egyes területei között. Magyarország szempontjából kétségtelenül történelmi jelentôségû volt a Csatlakozási Szerzôdés hatálybalépése. Egész Európa jövôjét befolyásolja – minden remény szerint pozitívan – az

Alkotmányos Szerzôdésrôl született politikai megállapodás. Ezért a félév eredményeinek értékelésekor ezt a két kérdéskört emelem ki, ami azonban semmiképpen sem jelenti, hogy a többi témakör kisebb súlyú volna. Ugyancsak kimarad az Európai Bizottság elnökének személyére vonatkozó döntés, hiszen az a cikk zárásakor, június 25-ig még nem született meg.

Csatlakoztunk — az EU immár 25 tagú Miközben nagy tömegek kellemes hangulatban ünnepelték a csatlakozás napját, a politikai hírekbôl nagyon gyorsan kikopott 2004. május 1. Feltehetô a kérdés: jó-e ez így. Szubjektív válaszom, hogy igen. Közel két hónappal a csatlakozás után megkockáztatható a kijelentés, hogy az Európai Unió legnagyobb bôvítése „simán lezajlott”. Nyilván voltak, vannak és lesznek feszültségek, problémák, konfliktusok, de alapvetôen kimondható, hogy egy jól elôkészített bôvítésen vagyunk túl. Kisebb technikai problémák adódtak (pl. a vámigazgatás terén), ilyen és hasonló gondok várhatóan a jövôben is fel-felbukkannak majd. Az azonban mindenképpen kedvezô, hogy a 25 tagú Unió a magyar-osztrák határon innen és túl egyaránt a hétköznapok részévé vált.


A mostani bôvítés legnagyobb értékének a „puha földet érést” tekinthetjük. Még nem felejtettük el, hányan és hányszor festettek föl negatív forgatókönyveket. Hat héttel a csatlakozás után pedig azt tapasztaljuk, hogy már a tagállamokban is cikkek sora jelenik meg arról, mennyire kevés munkavállaló érkezik az új tagországokból. Nem torpant meg, és nem is gyorsult föl az uniós gazdaság fejlôdése. Nem csökken és nem is nô az illegális bevándorlók száma. Zavartalanul megvalósult az áruk szabad áramlása. A kijelentô mondatokat hosszan lehetne sorolni. A lényeg egy: minden esély adott arra, hogy a bôvítést minden érintett nyugodtan megeméssze. Ez lélektanilag, politikailag és gazdaságilag is igen fontos. Az pedig különösen kedvezô, hogy néhány héttel a bôvítés után a 25 tagállam politikai egyezségre jutott az Alkotmányról. Bebizonyosodott, hogy a 25 tagú Unió igenis cselekvés- és döntésképes. Nem indul el jó úton az, aki kizárólag szûkebb körben lát lehetôséget az elôrelépésre. Mielôtt azonban áttérünk az Alkotmány témájára, röviden indokolt áttekinteni a félév más fontos eseményeit és döntéseit.

Az ír Elnökség fontosabb eredményei A március 11-ei madridi terrortámadás sokkolta Európát. Világossá vált, hogy ez a térség nem csupán logisztikai háttér és kiindulási pont, hanem konkrét cél is lehet a terroristák számára. A madridi események hatása alatt a márciusi Európai Tanács számos intézkedésrôl döntött, új koordinátori posztot hozott létre, és európai szintû akciótervet fogadott el, amely az egyes nemzeti akció-

167 tervekre épül. A következô három hónapban számos intézkedés született, de ezek végrehajtása nem tekinthetô befejezettnek, így mind az implementáció, mind az ellenôrzés folytatódik. A koordinátori poszt létrehozása elôrelépésként értékelhetô, de semmiképpen sem jelenti a nemzeti és európai szinten fennálló koordinációs nehézségek (esetenként konfliktusok) automatikus megoldását. Megállapítható tehát, hogy Európa csupán egy hosszú út kezdeti lépésein van túl, a munka java része még hátra van. Ugyancsak átgondolásra szorul a belés igazságügyi együttmûködés. Az öt évvel ezelôtt elfogadott tamperei program nagy része teljesült, a polgárok szemében azonban az EU még továbbra sem biztosítja a biztonság elvárt szintjét. A júniusi EiT ezért döntött arról, hogy a Tampere II programot az év végéig ki kell dolgozni, és el kell fogadni. Az Alkotmány mellett a napirenden lévô másik stratégiai kérdés a 2007– 2013 közötti idôszakra vonatkozó költségvetés. Hiába terjesztette elô az Európai Bizottság már február 10-én a vonatkozó javaslatát, a munka eddig nem lépett túl a technikai szinten. Több tagállam továbbra is igen elutasító a bizottsági javaslattal szemben. Másrészt az is tény, hogy egyetlen tagállam sem volt érdekelt a két nagy dosszié (intézményi reformok és költségvetés) összekeveredésében. Az alkotmányozás sikere jelentôs mértékben tehermentesíti a pénzügyi perspektíváról folyó tárgyalásokat, de azok nehézségeit így sem szabad alábecsülni. A következô 12–18 hónap rendkívül kiélezett tárgyalásokat ígér. A teljesség igénye nélkül indokolt röviden szólni a bôvítésrôl. (Korábban mindig ez szerepelt az elsô helyen, hiszen ebben találtunk magunkra. Immár

168


tagállamként kezelhetjük ezt a továbbra is fontos témát.) Az ír Elnökség az év elején még visszafogottan nyilatkozott, hiszen a politikai-stratégiai döntések 2003 decemberében megszülettek. A június 18-ai Európai Tanács azonban a vártnál jelentôsebb eredményekrôl döntött. Bulgáriával június 15-én lezárultak a fejezetekrôl folytatott csatlakozási tárgyalások, bár a tárgyalási folyamat egészének lezárása csak az ôszi Éves Jelentés tükrében lesz lehetséges. Románia eddig 24 fejezeten van túl, további egy-két fejezetet lezárhat június 30. elôtt, de a holland Elnökség alatt még fajsúlyos kérdések várnak megoldásra, amelyek közül külön is kiemelhetô a belés igazságügyi együttmûködés. Mindkét ország esetében intenzív monitoring veszi kezdetét, s látványos elmaradás esetén a 2007. január 1-jei csatlakozási dátum akár 2008. január 1-jére is módosulhat. Törökország tekintetében nem történt változás, a csatlakozási tárgyalások megkezdése változatlanul a Bizottság októberi jelentésének függvénye. Horvátország viszont a pozitív bizottsági vélemény alapján megkapta a tagjelölti státust, és 2005 elején megkezdheti a csatlakozási tárgyalásokat. Összességében tehát az EU túljutott a legnagyobb bôvítésen, de folytatja a bôvítést – immár négy hivatalos tagjelölt ismert. Mindezt teheti azzal, hogy a megfelelô arányú mélyítés tekintetében is jelentôs elôrelépés történt, miután június 18án véget ért a Kormányközi Konferencia.

Az IGC záró fordulója 2003. december 13-án úgy fulladt kudarcba a Kormányközi Konferencia zárónak tervezett fordulója, hogy ott az ér-

demi tárgyalások lényegében el sem kezdôdtek. Már a helyszínen, majd az azt követô napokban is intenzív találgatások folytak a többsebességes Európa kialakulásának lehetôségérôl és kockázatáról. Szerencsére a karácsonyi ünnepek alatt az indulatok lecsillapodtak és az ír Elnökség higgadt körülmények között mérlegelhette a folytatás lehetséges forgatókönyveit. A január és március között folytatott konzultációk alapján, illetve a madridi terrortámadás nyomán kialakult politikai légkörben az ír miniszterelnök egy informális munkavacsora keretében a márciusi Európai Tanács során feltette a kérdést kollégáinak, amire egyértelmû választ kapott – az állam- és kormányfôk elkötelezték magukat az IGC újraindítása, és annak június 18-ig történô lezárása mellett. A politikai elkötelezettség kinyilvánítása fontos volt, de semmiképpen sem jelentette a konkrét problémák automatikus megoldását. Az Elnökség folytatta a konzultációkat, de a tárgyalások megkezdésével bevárta a május 1-jei csatlakozást. A „focal point” szakértôk május 4-ei dublini ülésén ismételten áttekintették és letisztították az ún. „nem intézményi kérdések” még mindig hosszú listáját. Ezt követôen a külügyminiszterek május 17–18-án, május 24-én, majd június 14-én tettek kísérletet a nyitott kérdések listájának szûkítésére – eredményesen. A június 17–18-i csúcstalálkozó elé benyújtott elnökségi dokumentumok közel 50 esetben de facto konszenzust élvezô megoldásokhoz javasoltak felsô szintû jóváhagyást. A nyitott kérdések száma húsz alá csökkent. Ezeket két nap intenzív tárgyalásai során sikerült megoldani. A siker egyik oka kétségtelenül az egyértelmû politikai akarat megléte


169

volt. Ebben tagadhatatlan szerepet ját- ahogy már ma is léteznek, de adott a szott az a tény is, hogy a június 10–13- lehetôség arra, hogy ehhez csatlakozai európai parlamenti választásokon való zunk, s a csatlakozáshoz támogatást is részvétel alacsony szintje okán minden- kapjunk. A megerôsített együttmûködés ki felismerte: a kibôvített EU-nak bizo- területe és majdani fejlôdése mindenképnyítani kell cselekvô- és döntésképessé- pen kiemelt figyelmet érdemel a jövôben, gét, s a jövôben nem elvi-jogi keretekrôl hiszen Magyarország érdekeinek az fekell vitatkozni, hanem azok felhasználá- lelne meg, ha mielôbb felzárkózna a már sával valós problémákra kell valós vála- létezô szûkebb körökhöz, s már az eleszokat találni. jén, vagy a lehetô leghamarabb részese Ma (június 25-én) már nyilvános, de lenne a majdani koncentrikus köröknek, még kissé kusza az IGC végeredménye. s mindeközben elkerülhetô lenne az inAnnak alapja egy három elembôl álló do- tegráció széttöredezése, a kohézió megkumentumcsomag: a CIG 50/03 sz. do- roppanása.) kumentum a Konvent tervezetének jogi Másodszor azt hangsúlyozom, hogy szakértôi csoport által felülvizsgált vál- minden létezô vagy potenciális kritika tozata. Az abban szereplô szöveg csak és megjegyzés mellett kiegyensúlyozottabban az esetben és aszerint módosul, nak és képviselhetônek tartom a véghogy azt vagy elfogadta az EiT a CIG eredményt. Senki nem érte el 100 szá81/04 sz. dokumentum alapján, vagy ar- zalékban a célját. Magyarország el tud ról vitát folytatott, és ennek a vitának számolni prioritásaival. Az alapértékek az eredményeit tartalmazza az CIG 85/ közé bekerült a kisebbségekhez tarto04 sz. dokumentum, részben kiigazítva zó személyek jogainak védelme és tisza 81/04 sz. anyag egyes rendelkezéseit, teletben tartása. A megerôsített együttmásrészt megoldást kínálva a záró cso- mûködéshez nemcsak a felzárkózás mag elemeire. Rövidesen azonban meg- lehetôségét kapjuk meg, hanem annak jelenik majd a jogilag tisztázott szöveg- támogatását is biztosítani kell. A védetervezet is. lempolitikai cikkelyek nem gerjeszteA politikai megállapodás magyar szem- nek feszültséget a NATO és az EU köpontból legjelentôsebb eredményeirôl zött, miközben erôsödhet Európa kül-, szólva elsôként ki kell emelni a megál- biztonság- és védelempolitikai képessélapodás tényét. A kompromisszum min- ge. Másrészt olyan intézményi csomag den riogatás ellenére megszületett, si- jött létre, amely a Konvent eredeti javaskerült elkerülni egy komolyabb válsá- latához képest számos módosulást jelent got. A 25 tagú EU bizonyította, hogy – számunkra megfelelô módon és tartadöntés- és cselekvôképes. A megállapo- lommal: dással pedig azt is elértük, hogy az európai integráció nem kezd széttöredez- • Európai Bizottság: A testület létszáma ni, nincs szükség két- vagy többsebes2014-ig nem változik (egy tagállam – séges Európára. (Mindez természetesen egy teljes jogú biztos), utána pedig a úgy értendô, hogy erre a Szerzôdésen taglétszám 2/3-ára csökken szigorúan kívül nem kerül sor. Az Alkotmány bizegyenrangú rotáció alapján, hacsak az tosította kereteken belül természetesen Európai Tanács egyhangúlag nem dönt eltérô geometriák jöhetnek létre, mint másképp. A biztost nem delegáló tag-

170


államok számára a testület munkáját ugyanúgy átláthatóvá kell tenni kellô mértékû információáramlás és összekötôk által (CIG 85/04 Annex 1). • Minôsített többség meghatározása: A Bizottság javaslatán alapuló szavazás esetén a minôsített többségi szavazás küszöbértéke legalább 55%, ami nem lehet kevesebb, mint 15 tagállam, és a lakosság minimum 65%-a. A blokkoló kisebbség minimum négy tagállamból kell, hogy álljon. Ha a szavazásra nem a Bizottság javaslatára kerül sor, úgy a tagállami küszöb 72%, a lakossági pedig 65% (CIG 85/04 Annex 2). • Ioanninai formula reformja: Az új szavazati rend 2009. november 1-jével lép hatályba. 2014-ig a tagállamok blokkoló kisebbséget jelentô részének ¾-e, vagy a lakosság blokkoló kisebbséget jelentô hányadának ¾-e kezdeményezheti, hogy az adott kérdésrôl a tárgyalásokat tovább folytassák. Ez a rezsim 2014-tôl – az Elnökség javaslatától eltérôen – nem egyszerû többséggel, hanem minôsített többségi szavazással lesz megszüntethetô (CIG 85/04 Annex 3). • EP-mandátumok száma: Az EP-mandátumok száma nem haladhatja meg a 750-et, szemben a korábbi 736-tal. A minimum mandátumszám 6 (szemben a korábban javasolt néggyel), a maximum 96 (azaz Németország három mandátumról lemondott). A 2009-es EP-választások elôtt az EP tesz javaslatot a mandátumok elosztásának arányaira, amit az EiT egyhangúlag fogad el. A módosítás lehetôségét elsôsorban Spanyolország igényelte. (CIG 85/04 Annex 4).

Ha pedig az IGC eredményeibôl a jövô feladatait próbáljuk meg levezetni, akkor két területet indokolt kiemelni. Minden bizonnyal érzékeny és számos esetben igen összetett politikai folyamat keretében történik meg az Alkotmány ratifikációja. Nyolc tagállam már most népszavazást tervez. Bármennyire is a létezô Szerzôdések egyszerûsítése volt a cél, a megszületett Alkotmány nem lesz egyszerû olvasmány. Bármennyire is egyszerûsödik a döntéshozatali rendszer, annak megértése a jövôben sem lesz könnyû. Arról sem feledkezhetünk meg, hogy az intézményrendszer új szereplôkkel bôvül (Európai Tanács elnöke, külügyminiszter, csoportos elnökség). Az Alkotmány megismertetése és elfogadtatása nem ígérkezik könnyû feladatnak. A siker esélyét leginkább az erôsítheti, ha a tagállamok felismerik: fontos és hasznos volt az alkotmányos vita, de ennél is fontosabb, hogy a kialakított kereteken belül a fô figyelem immár a közösségi politikák eredményes végrehajtására irányuljon. Napirenden van a következô hétéves költségvetési periódus, a liszszaboni folyamat félidôs felülvizsgálata. Eredményt kell felmutatni a terrorizmus elleni harcban, a biztonság erôsítése terén. Fel kell rázni az európai gazdaságot, stabilizálni kell a makrogazdasági mutatókat. Könnyíteni kell a vállalkozói szférára esô terheket. Hatékony nemzetközi fellépésre képes EU-ra van szükség. Az Alkotmány tehát nem cél, hanem eszköz. Eszköz ahhoz, hogy az Unió a tagállamok és polgáraik legfontosabb problémáira európai megoldásokkal szolgáljon. Ez lehet a mostani siker stabilizálásának záloga. GYÖRKÖS PÉTER


171

KÖZPONTI STATISZTIKAI HIVATAL

EU-csatlakozás a statisztikák tükrében Az Európai Unió 15 tagállamának (EU15) ipari termelése 2004 márciusában átlagosan 0,1%-kal csökkent az elôzô hónaphoz képest a januári 0,2%-os viszszaesést, illetve a februári 0,1%-os növekedést követôen. A május 1-jén csatlakozott 10 új tagállammal együtt (EU251) az ipari termelés volumencsökkenésének egyhavi mértéke 0,2% volt. Februárhoz viszonyítva a 25 tagállam átlagában 0,7%-kal visszaesett a továbbfelhasználásra termelô, 0,4%-kal az energiatermelô, 0,3%-kal a beruházási javakat gyártó, 0,1%-kal a nem tartós fogyasztási cikkeket termelô ágazatok kibocsátása. A tartós fogyasztási cikkek termelése stagnált. A 25 tagország közül – amelyekre rendelkezésre állnak márciusi adatok – nyolcban csökkent, tizenháromban pedig nôtt az ipari termelés volumene egy hónap alatt. A legjelentôsebb mértékû viszszaesést Litvániában (–4,4%), Hollandiában (–2,9%), Németországban és Svédországban (mindkettô –1,8%) regisztrálták. Portugáliában (+3,2%), Írországban (+1,7%), Csehországban (+1,4%), Lettországban és Szlovákiában (egyaránt +1,3%) ugyanakkor számottevô volt a kibocsátás volumenének növekedése. Magyarországon az ipari termelés 0,6%-kal bôvült az elôzô hónaphoz képest. Az ipar motorjának számító feldolgozóiparban a termelés 0,3%-kal viszszaesett mind az EU-15, mind az EU-25 esetében. Három tagállamban stagnált

ez az ágazat, kilencben csökkent a feldolgozóipari termelés, közülük a legnagyobb mértékben Litvániában (–5,6%), Dániában (–2,1%), illetve Németországban és Svédországban (egyaránt –1,7%). A legjelentôsebb növekményt egy hónap alatt Portugália (+4,9%), Csehország (+1,8%) és Szlovákia (+1,4%) feldolgozóiparában jegyezték. Az elôzô év azonos idôszakához viszonyítva márciusban az EU-15 ipari termelésének volumene 0,7, míg az EU-25é 1,4%-kal nôtt, ami egyértelmûen mutatja, hogy az újonnan csatlakozott országokban a korábbi tagokénál jóval nagyobb mértékû az ipari termelés volumennövekedési üteme. Az EU-25 átlagában az energiatermelô (+1,2%), valamint a továbbfelhasználásra termelô és a nem tartós fogyasztási cikkeket gyártó (mindkettô +1,3%) ágazatok kibocsátása haladta meg legkisebb mértékben az elôzô évi szintet. A tartós fogyasztási cikkek gyártásának volumene 2,8%-kal nôtt a vizsgált idôszakban. Lengyelországban, Litvániában, Lettországban 10% fölötti, Csehországban, Magyarországon és Szlovákiában 10%os volt az ipari termelés volumenének növekedési üteme az elôzô év azonos hónapjához képest. A „régi” tagok közül Írország ipari teljesítménye volt a legjobb, 5,9%-kal haladta meg az egy évvel korábbi szintet. Ugyanakkor az ipari nagyhatalomnak számító Egyesült Királyságban, Németországban és Olaszország-

172


1. táblázat Az EU-tagországok és a csatlakozók fontosabb gazdasági mutatóinak alakulása Ipari termelés volumenváltozása*, % 2004. márc./ 2003. márc.

Munkanélküliségi ráta**, % (ILO definíció alapján) 2004. ápr.

Fogyasztói árak változása, % 2004. ápr./ 2003. ápr.

Külkereskedelmi egyenleg, milliárd euró 2004. jan.-febr.

Ausztria

2,8a)

4,5

1,5

0,0

Belgium

5,4

8,5

1,7

3,0

–0,9a)

4,4

0,1

..

Csehország

10,1

8,5

2,0

0,0

Dánia

0,7

5,9b)

0,5

0,8

Egyesült Királyság

–0,8

4,7a)

1,1b)

–16,1

Észtország

5,2

9,2

1,5

–0,2

Finnország

–0,4

9,1

–0,4

1,6

Franciaország

1,6

9,4

2,4

–1,3

Görögország

3,2

9,3c)

3,1

..

Hollandia

1,0

4,7b)

1,7

4,8

Ország

Ciprus

Írország

5,9

4,5

2,2

5,7

Lengyelország

18,2

18,9

2,3

–1,8

Lettország

12,3

10,7

5,0

–0,3

Litvánia

15,9

11,5

–0,7

–0,3

–1,2c)

4,2

2,7

–0,4

10,0

5,9

7,0

–0,6

..

9,0

3,6

..

Németország

–0,3

9,8

1,7

25,7

Olaszország

–0,6

8,5d)

2,3

–3,1

Portugália

1,1

6,8

2,4

–1,7

Spanyolország

4,0

11,2

2,7

–7,1

Svédország

2,2

6,3

1,1

3,2

Szlovákia

9,6

16,6

7,8

0,0

Szlovénia

0,6

6,4

3,6

–0,1

EU-15

0,7

8,1

1,8

..

EU-25

1,4

9,1

1,9

..

Luxemburg Magyarország Málta

* Munkanapokkal kiigazított érték. ** Szezonálisan kiigazított érték. a) febr. – b) márc. – c) dec. – d) jan.


ban is visszaesett a kibocsátás. A feldolgozóiparban gyakorlatilag azonos tendenciák érvényesültek: az új tagok termelése jóval a régiekét meghaladó mértékben bôvült. Csehországban, Lettországban, Litvániában, Magyarországon, Szlovákiában tíz százalék feletti volt a növekedés, Lengyelországban meghaladta a 20%-ot. Az Egyesült Királyság, Finnország, Hollandia, Németország és Olaszország feldolgozóiparának teljesítménye némileg elmaradt az elôzô évitôl. (1. táblázat) Az Európai Unió 25 tagállamában 2004 áprilisában átlagosan 9,1%-os volt a szezonálisan kiigazított munkanélküliségi ráta, ugyanannyi, mint márciusban és 2003 áprilisában. A 15 régi tag átlagában 8,1% volt a mutató értéke. A tagállamok közül a munkanélküliek gazdaságilag aktív népességhez viszonyított aránya Luxemburgban, Cipruson, Írországban, Ausztriában, Hollandiában (március) és az Egyesült Királyságban (február) nem érte el az 5%-ot, ugyanakkor Lengyelországban 19, Szlovákiában 17% volt, Litvániában és Spanyolországban is meghaladta a tíz százalékot. Tizennégy tagállamban nôtt az elôzô év azonos idôszakához képest a munkanélküliek aránya, tízben csökkent, egyben pedig nem változott. Arányaiban Hollandiában (a 2003. márciusi 3,5-rôl 2004 márciusára 4,7%-ra), Luxemburgban (3,5-rôl 4,2%ra), Svédországban (5,4-rôl 6,3%-ra) és Máltán (7,9-rôl 9,0%-ra) nôtt, Litvániában (13,2-rôl 11,5%-ra), Észtországban (10,4-rôl 9,2%-ra) és az Egyesült Királyságban (a 2003. februári 5,1-rôl 2004 februárjára 4,7%-ra) mérséklôdött a munkanélküliség. 2003 és 2004 áprilisában is mind a nôk, mind a férfiak körében azonos (rendre 10,0, illetve 8,3%) volt a mun-

173 kanélküliségi ráta értéke. A tagállamok többségében a nôk körében magasabb a munkanélküliek aránya. Görögországban 8,6, Spanyolországban 7,2, Máltán 5,5, Olaszországban 4,7 százalékponttal nagyobb a nôi munkanélküliség, mint a férfiaké. 2004 áprilisában a 25 éven aluliak munkanélküliségi rátája 18,1%-os volt az EU-25 esetében, háromtized százalékponttal alacsonyabb, mint egy évvel korábban. Ausztriában (7,3%), Írországban (8,1%) és Hollandiában (9,0% márciusban) a legalacsonyabb, Lengyelországban (39,6%), Szlovákiában (29,3%), Olaszországban (27,1% januárban) és Görögországban (27,1% 2003 decemberében) a legmagasabb a fiatal munkanélküliek aránya. Magyarországon 12,8% volt ez a ráta. (1. ábra) Az Európai Unióban – mind a bôvítés elôtti, mind az az utáni taglétszámra vonatkozóan – 2004 áprilisában a fogyasztói árak2 átlagosan 0,4%-kal nôttek az elôzô hónaphoz viszonyítva. Az egy hónap alatt az EU-25 átlagában csökkentek a lakberendezés, lakásfelszerelés, rendszeres lakáskarbantartás (–0,1%), a távközlés (–0,3%), valamint a szabadidô és kultúra (–0,1%) árai. Az átlagosnál nagyobb mértékû volt a közlekedés és szállítás (+0,9%), az egészségügy (+0,7%), a szeszes italok és dohányáruk (+0,6%), illetve a vendéglátás és szálláshely-szolgáltatás (+0,5%) árnövekedési üteme. A tagállamok közül egyedül Ausztriában csökkent a fogyasztói árak átlagos színvonala márciushoz képest, Finnországban és Szlovákiában nem történt változás. Az egyhavi drágulás mértéke Máltán (+3,8%), Spanyolországban (+1,4%) és Portugáliában (+1,0%) volt a legjelentôsebb. Az átlagosnál jóval nagyobb arányban nôtt a ruházat és lábbeli ára Spanyolországban és Portugáliá-

174


40

%

30 EU-25

20

EU-15

10

s ru

ag

ya

Ci p

ro

sz

ág

ni a vé lo

zá g

Sz

rs tto

zá g

Le

rs ho

rs

zá

g

a to

M

ált

És z

ni a vá Lit

ki vá lo

Sz

Cs e

M

Le

ng

ye lo

rs

zá

g

a

0

1. ábra A 25 éven aluliak munkanélküliségi rátája, 2004. április

ban (9,3 és 7,3%-kal), illetve a vendég- Lettországban (+5,0%) volt a legmalátás és szálláshely-szolgáltatás ára Mál- gasabb az inflációs ráta áprilisban, Littán (19,3%-kal). Számottevôen csök- vániában és Finnországban deflációt rekent többek között Magyarországon az gisztráltak. A maastrichti határértéken egészségügy (–10,0%), illetve Finnor- belül öt ország mutatója maradt, ezek szágban a távközlés (–4,2%) ára. közül csak egy tagja az eurózónának. Az elôzô év azonos idôszakához vi- Márciushoz képest a fogyasztóiár-növeszonyítva 2004 áprilisában a fogyasz- kedés éves üteme 17 országban erôsötói árak átlagosan 1,8%-kal nôttek az dött, háromban mérséklôdött és négyEU-15, 1,9%-kal az EU-25 vonatkozá- ben nem változott. Országonként, illetve sában. A 15 régi, valamint a 10 új tag- áru- és szolgáltatáscsoportonként igen elállam fogyasztói árai hasonló mértékben térôen alakultak áprilisban az ármozgáváltoztak összességében, három áru- és sok az elôzô év azonos idôszakával összeszolgáltatáscsoport kivételével (szeszes hasonlítva. Míg például a szeszes italok italok és dohányáruk, ruházat és láb- és dohányáruk esetében Franciaország beli, egészségügy) azonban a tíz új tag (+17,3%), Szlovákia (+15,3%), Málta éves árnövekedési üteme némileg meg- (+14,1%), Magyarország (+13,0%) és haladta a tizenötökét. Az egy évvel ko- Hollandia (+10,2%) is kétszámjegyû rábbi szinthez képest az EU-25 átlagá- drágulást jegyzett, addig Finnországban ban csökkentek a ruházat és lábbeli, a 12,6, Dániában 6,7%-os volt az árcsöktávközlés, valamint a szabadidô és kultú- kenést. Jelentôs éves árnövekedési ütera árai rendre 0,1, 1,4, illetve 0,7%-kal. met mértek a lakásszolgáltatás, víz, villaAz átlagot jóval meghaladó mértékben mos energia, gáz és egyéb tüzelôanyagok kellett a szeszes italokért és dohányáru- esetében Szlovákiában (+15,5%), Makért (+6,3%), valamint az egészségügyi gyarországon (+14,6%) és Lettországszolgáltatásért (+6,8%) fizetni, mint ban (+8,8%); az egészségügy terén Néegy évvel korábban. metországban (+19,3%), Lettországban A tagállamok közül Szlovákiában (+12,4%), Máltán (+10,8%), Hollandiá(+7,8%), Magyarországon (+7,0%) és ban (+9,4%) és Szlovákiában (+8,1%);

175

UNIÓS AKTUALITÁSOK %

ni a

s

ág

ru

vá Lit

Ci p

rs z

to

zá g

Cs e

És z

rs

zá rs lo

ye Le

ng

ho

ált

g

a

a M

ni vé lo

zá g

Sz

rs

sz

tto Le

ro ya

ag M

Sz

lo

vá

ki

ág

a

Maastrichti határérték

2. ábra Fogyasztóiár-változás éves üteme, 2004. ápr./2003. ápr.

a közlekedés és szállítás csoportban Szlovákiában (+9,4%). Az egy évvel korábbi szinthez képest számottevôen többe került a távközlés Csehországban (10,8%kal), a szabadidô és kultúra Finnországban (6,6%-kal), az oktatás Magyarországon, Portugáliában és Szlovákiában (rendre 14,9, 11,1 és 10,8%-kal), illetve a vendéglátás és szálláshely-szolgáltatás Magyarországon (10,8%-kal), Szlovákiában (9,7%-kal) és Máltán (6,5%kal). Hasonló mértékû árcsökkenés fordult elô a közlekedés és szállítás terén Cipruson (–7,7%), a távközlésben Litvániában (–14,2%), Cipruson (–13,2%), Finnországban (–7,2%) és Olaszországban (–6,7%) (2. ábra). Elôzetes adatok szerint az EU-25 Unión kívülre irányuló (extra-EU25) külkereskedelme 2004 februárjában 4,3 milliárd eurós deficittel zárt, mely a januári hiánnyal együtt 16,4 milliárd euróra rúgott az év elsô két hónapjában. Egy évvel korábban a hiány mértéke nagyobb volt, 19,6 milliárd euró január-februárban. Az elôzô év azonos idôszakához viszonyítva 2004 januárjában-februárjában csökkent az energiahordozók külkereskedelmi hiánya (–20,9 milliárd euró

szemben az egy évvel korábbi –23,3 milliárddal). A gépek és szállítóeszközök kereskedelmi többlete ugyanakkor nôtt: 8,9 milliárd eurót tett ki a tavalyi 7,2 milliárd után. A vegyi termékek külkereskedelmi forgalma gyakorlatilag nem változott, 9,4 milliárd eurós volt, míg egy évvel korábban 9,6 milliárd. Az EU-25 külkereskedelme eltérô képet mutatott a különbözô külkereskedelmi partnerekkel szemben. Az Egyesült Államokból (–11%) és Norvégiából (–10%) származó import, illetve a Svájcba, Kanadába (mindkettô –10%) és az Egyesült Államokba (–7%) irányuló export értéke csökkent az elôzô év elsô két hónapjának eredményéhez képest. A legjelentôsebb mértékben a Szingapúrból (+15%) és Kínából (+11%) érkezô behozatal, valamint a Törökországba (+22%) és Kínába (+12%) menô kivitel értéke nôtt. Az EU-25 Egyesült Államokkal bonyolított külkereskedelmét az EU-25 többletének mérsékelt növekedése jellemezte január-februárban (+10,7 milliárd euró az egy évvel korábbi +10,1 milliárddal szemben). Az EU-25 külkereskedelmi hiánya Kínával szemben nôtt (–11,8 milliárd euró, mely 1,2 milliárddal haladta meg

176


2. táblázat Külkereskedelmi termékforgalom (milliárd euró) Forgalom

2004. febr.

2003. febr.

Növekedés 2004. 2003. Növekedés % jan.-febr. jan.-febr. %

Extra-EU15 export

78,5

76,3

3%

152,2

153,4

–1%

Extra-EU15 import

80,3

79,3

1%

162,6

165,7

–2%

Extra-EU15 egyenleg

–1,8

–3,0

–

–10,4

–12,3

–

Intra-EU15 forgalom

132,6

131,1

1%

258,8

259,6

0%

Extra-EU25 export

71,1

68,5

4%

137,1

137,9

–1%

Extra-EU25 import

75,3

75,2

0%

153,7

157,5

–3%

Extra-EU25 egyenleg

–4,3

–6,7

–

–16,4

–19,6

–

az elôzô évit), ugyanakkor Oroszországgal (–5,6 milliárd euró a –6,0 milliárdhoz viszonyítva), Japánnal (–5,1 milliárd euró a –5,5 milliárd után) és Norvégiával (–4,4 milliárd euró a –5,1 milliárdhoz képest) szemben mérséklôdött. Az EU-25 Svájccal folytatott külkereskedelmének elôzô év azonos idôszakában fennálló 2,4 milliárd eurós többlete 2004. január-februárra 1,5 milliárdra csökkent. A tagállamok összes (intra- és extraEU25) külkereskedelmi forgalmát tekintve Németország halmozta fel a legnagyobb többletet, 25,7 milliárd eurót, ôt követte Írország, Hollandia, Svédország és Belgium. A legjelentôsebb hiányt az Egyesült Királyság 16,1 milliárd euróval regisztrálta, a következô legnagyobb összegû deficitet Spanyolország, Olaszország, Lengyelország és Portugália jegyezte. Az év elsô két hónapjában az

elôzô év azonos idôszakához viszonyítva Szlovákia, Észtország és Lettország kivitelének értéke nôtt leginkább a tagállamok közül, rendre 16, 14 és 13%kal. Csökkent az export értéke Portugáliában (14%-kal), az Egyesült Királyságban (9%-kal), Dániában (6%-kal), Olaszországban (4%-kal) és Hollandiában (1%-kal). A vizsgált idôszakban az import értéke számottevôen nôtt Litvániában és Szlovákiában (mindkettô +12%), Lettországban (+11%), illetve csökkent Portugáliában (–11%), Finnországban (–9%). Azon országok közül, amelyekre rendelkezésre állnak az adatok, 14-ben javult a külkereskedelmi mérleg egyenlege az elôzô év elsô két hónapjához képest, 3-ban nem változott, 5-ben pedig romlott (2. táblázat). NÉMETH ESZTER

177


Források EUROSTAT (Luxembourg) [1] Euro-indicators news release 64/2004, 65/2004, 66/2004, 72/2004. OECD (Párizs) [2] Main Economic Indicators 2004/4. [3] OECD Latest short-term indicators, 2004. április. Továbbá [4] az EUROSTAT és az európai nemzeti statisztikai hivatalok interneten közzétett statisztikái.

Jegyzetek 1 Az Eurostat hivatalos tájékoztatási politikáját követve 2004. május 1-jétôl a csatlakozást megelôzô tárgyidôszakokra is az Európai Unió 25 tagállamára vonatkozó statisztikákat is közöl a KSH. 2 Az infláció mérésére az Eurostat által közölt harmonizált fogyasztóiár-indexek (HICP) szerepelnek az összeállításban.

178

OLVASÓLÁMPA

Paul Cassia: L’accès des personnes physiques ou morales au juge de la légalité des actes communautaires (A természetes és jogi személyeknek a közösségi aktusok jogszerûségi felülvizsgálatához való joga) Dalloz, 2002.

Paul Cassia eredetileg mintegy 790 oldalas PhD dolgozatának rövidített változata jelent meg 2002-ben a francia Dalloz kiadónál. A szerzô 2000. december 8-án védte meg PhD dolgozatát a párizsi Sorbonne Egyetemen, konzulense Philippe Manin volt. A bírálóbizottság ismert egyetemi tanárokból állt, így tagja volt Dominique Berlin, ugyanezen egyetem tanára, Fabrice Picod, a Paris II tanára, valamint az Elsôfokú Bíróság bírája, André Potocki, és Denys Simon, aki többek közt a bruges-i College of Europe tanára is. A szerzô jelenleg a Paris II (Assas) egyetemen tanít európai jogot. A mûvet a szerzô a kartéziánus rendszer szabályai szerint két részre osztja: az elsô rész foglalkozik a természetes és jogi személyek a közösségi aktusok jogszerûségi felülvizsgálatához való jogának alapjaival, a másik pedig ennek hatékonyságával. Mindkét rész egyenlô terjedelmû címekre, majd fejezetekre, azon belül alfejezetekre oszlik. A mû felépítése világos, az eredeti PhD egy kiemelkedô és részletes tudományos munka, a könyv lerövidített változata az eredeti szerkezettel kiváló tankönyvként szolgálhat az európai jog elmélyültebb oktatásához mind az egyetemi oktatók, mind a posztgraduális hallgatók számára. Az elsô részben a szerzô az EK-Szerzôdés által a természetes és jogi szemé-

lyek számára biztosított megsemmisítés iránti eljárás kezdeményezésének a lehetôségeit elemzi az Európai Bíróság és az Elsôfokú Bíróság ítéleteinek tükrében. Az 1962-es Plaumann ügytôl elindulva eljut egészen a 2000-ben meghozott ítéletekig. A könyv négy évvel ezelôtti megírásából adódóan természetesen kimarad a 2002-ben hozott Jego Quéré, illetve az UPA ügy, amelyek jelentôs mérföldkövek az egyén megsemmisítési eljárás kezdeményezési jogát illetôen. Következtetéseiben a szerzô helyesen állapítja meg, hogy az Európai Bíróság az egyéneknek adott eljárás-kezdeményezési jogot illetôen egyaránt képvisel liberális és megszorító álláspontot, összevetve a tagállami (jelen esetben a francia) szabályozással. Éppen a Szerzôdés általános szabályai miatt a Bíróság feladata az, hogy azokat tartalommal töltse meg. A második rész kétfelé ágazik: a közösségi aktusok megsemmisítésére irányuló közvetlen keresethez való jog végrehajtása, valamint a közvetlen kereseteket kiegészítô egyéb eljárási utak felé. A szerzô a második rész elsô felében a megsemmisítési kereset elfogadhatóságánál (recevabilité) hangsúlyozza az alapvetô jogok hatását, hiszen a Szerzôdés az Európai Közösség feladatává is teszi az emberi jogok védelmét. A szerzô helyesen kritizálja a Bíróság álláspontját,

OLVASÓLÁMPA

mely szerint a 230. cikk negyedik bekezdését nem lehet úgy értelmezni, hogy a megsemmisítési keresetet elfogadhatónak kell tekinteni, csak azért, mert a jogalany részére nem áll rendelkezésre más jogorvoslati lehetôség. Itt kell újra emlékeztetni a mûbôl kimaradt UPA esetre, amikor a Bíróság a jogorvoslati lehetôség biztosítását a nemzeti bíróság feladatkörébe utalta. A második rész második felében a kiegészítô lehetôségeket tárgyalja a szerzô: a 241. cikk szerinti jogellenesség kifogását (exception d’illégalité), valamint a kártérítési keresetet és az elôzetes döntéshozatali eljárást, azonban kizárólag a megsemmisítési eljárás helyettesítési lehetôségeként.

179

Cassia dolgozata szép, érthetô stílusban íródott, a teljesség igényével. Sajnos csak franciául olvasható, magyar fordítása – éppen terjedelme miatt – nem várható. Megértéséhez – részletessége és pontossága miatt – kiváló franciatudás szükséges. A megsemmisítési eljárásban a magánszemélyek keresetindítási jogával kapcsolatban az európai joggal foglalkozó mûvek piacán jelenleg nincs ezen kívül ennyire részletes, kimerítô, tagolt mû. A könyv a közösségi joggal foglalkozóknak, a gyakorlati és elméleti szakembereknek, valamint a szakjogász képzésben részt vevô hallgatóknak bátran ajánlható. FRIDÉLY ÁGNES

180


˘ tefan Markus S ˘ : Mad'ari pod lupou (Magyarok nagyító alatt) Veda, Bratislava, 2003, 252 oldal

A legutóbbi budapesti szlovák nagykövet, Štefan Markuš, hazatérve (2003-ban) könyvet jelentetett meg arról, hogyan látta a magyarokat nagyköveti mûködése négy évében. Könyvének olyan címet adott, amellyel egyúttal azt is hangsúlyozta, milyen módszerrel vizsgált bennünket itt-tartózkodása alatt. A könyv címe ugyanis az, hogy „Magyarok nagyító alatt”. Azt, hogy mit látott a nagyító alatt, a könyv borítójának grafikájával is kifejezte: piros-fehér-zöld zászló, elôterében egy félbevágott csípôs vörös paprikával. A zászlón az irredenta hiszekegy szövegének töredéke olvasható szlovákul. A könyv elsô lapjain a mohácsi nemzeti park kopjafáinak fényképeivel találkozunk. A kötetet a benne foglalt egyes írások tartalmához illô fotók illusztrálják. Bevezetôjében elmondja, hogyan jutott oda, hogy természettudósként nagykövet legyen. Egyúttal elárulja azt is, hogy a megélt tapasztalatok meglepték ôt, aki egyet s mást már korábban is tudott a magyarokról (annál is inkább, mert Nyíregyházán, magyarországi szlovákként született). Štefan Markuš a magyarokhoz eredetileg pozitív elfogultsággal közelített. Ezt mutatja, hogy kívülrôl, de általában megértéssel szemléli a magyarországi eseményeket és folyamatokat. Olykor azonban – értelemszerûen – másként lát bizonyos dolgokat, mint ahogyan azokat mi látjuk. A négy év alatt személyesen is szembe találta magát a magyarok trianoni traumájával, annak többféle és több szinten megjelent formájával. Ezért

(252 oldalas) könyvének felét ezekrôl szerzett benyomásai foglalják el. Ennek keretében sokat foglalkozik a trianoni magyar komplexusnak a magyar belpolitikában megjelent vetületeivel, az Orbánkormány nemzeti-nacionalista politikájával (fôként retorikájával) és a társadalomra gyakorolt hatásával. Sokat és szívesen ír azokról a magyar vezetô politikusokról, akikkel személyes kapcsolatba került, megrajzolja emberi és politikai portréikat. Sorra veszi a kommunista idôszak utáni miniszterelnököket, és a baloldaliakról kedvezôbb, a jobboldaliakról kedvezôtlenebb képet fest. Elsô tematikai tömbjében a magyar nacionalizmus, irredentizmus feléledésének, a trianoni komplexusnak és az Orbán-kormány politikájának összefüggéseit keresi, találja meg és vázolja fel. Teret szentel a „nagymagyar” érzelmeknek, az antiszemitizmus és a revizionizmus megjelenési formáinak, a MIÉP-nek és Csurka kijelentéseinek csakúgy, mint a státustörvény körüli politikai harcoknak. Ezek az írások tükrözik a nagykövet aggodalmát és félelmét, megdöbbenését e jelenségek miatt. Magyarországi küldetésének pozitív élményei a liberális és baloldali politikusokhoz és személyiségekhez, valamint a magyarországi szlovákok között szerzett tapasztalataihoz kapcsolódnak. Legkedvesebb magyar politikusa Göncz Árpád, akirôl meleg hangú értékelést és elemzést ad. Mûködési idejének nagyszerû eredménye az Esztergom és Párkány (Štúrovo) közötti Mária Valéria-híd, amelynek építését és a körülötte zajlott

OLVASÓLÁMPA

politikai fejleményeket hosszan és alaposan ismerteti. A szlovák-magyar viszony történeti vetületeinek néhány elemét is nagyító alá veszi. Nagy magyar történelmi személyiségekrôl és a tudomány nagyjairól készített leírásai, portréi, elemzései között kiemelkedik a II. Rákóczi Ferencrôl írott, akivel kapcsolatban azt vizsgálja, hogy vajon amikor a magyarok Rákóczit ünneplik, akkor a szlovákok is ünnepeljenek-e velük. Felteszi a kérdést, hogy kikért és miért harcolt Rákóczi. Válasza, amelyhez felhasználja két magyar tudós (Kosáry Domokos és Szekfû Gyula) egymástól eltérô értékelését, fôként arra terjed ki, hogy megállapítsa: a mai szlovákok elôdei is együtt harcoltak Rákóczival, ôk is ennek a harcnak az áldozatai. (Markuš exnagykövet nem történész, és kérdésfeltevéseiben, valamint válaszaiban sem a történettudomány módszereit és eszközeit alkalmazza, hanem a személyes és szubjektív reflexiók szabályait.) Rendkívüli személyiségekkel történt találkozásainak leírásával azt érzékelteti, hogy mennyi élménye volt követségének négy esztendeje alatt. Partnerei között éppúgy ott találhatók a magyar arisztokrácia sarjai (pl. a Bornemiszák), mint a jelen vezetô üzletemberei (pl. Demján Sándor). A magyarokról készített „látleletébôl” nem hagyja ki sem a Nobel-díjas és nem díjazott nagy magyar (származású) tudósokat, sem a Béres-csepp történetét. Az egyházak magyarországi helyzetét csakúgy, mint ahogy minden vizsgált témát a magyar baloldali liberális értelmiségiek „segítségével és nagyítójával” szemléli. Annak ellenére, hogy ô maga kereszténydemokrata beállítottságú, a magyar liberálisok iránytûje a mérvadó számára.

181 Ez vezeti, amikor a magyarországi politikai élet fejleményeirôl és az Orbán-kormány politikájáról mond véleményt. Szubjektív írásokból álló kötetében a nagykövet nemcsak a magyarok hibáit, hanem erényeit is megmutatja. Nemcsak arról ír, ami aggasztja, hanem arról is, amit kedvezôen ítél meg a magyarországi életben. A komplex magyar kép pozitív elemének tartja, hogy a magyarok a saját történelmüknek nagy jelentôséget tulajdonítanak, hogy a történelem a magyarok életében fontos helyet foglal el. (Ezt egyébként megállapítja a kötet zárszavában a legjelentôsebb élô szlovák történész, Dušan Kovácˇ is.) A magyar olvasó számára fontos és érdekes, tanulságos témák közé mindenekelôtt a trianoni trauma szlovák értelmezése, leírása tartozik. Tény, hogy a szerzô törekszik arra, hogy a lehetô legobjektívebb legyen, és ilyen alapállásból tekint azokra az adatokra és tényekre, amelyek e témakörben a magyar köztudatban ismertek. A trianoni trauma tárgykörébe tartozó írások a magyarság értelmezésének magyar olvasatával foglalkoznak. Meglepôdik rajta, hogy a magyarok számára kérdés: mi a magyar? Meglepôdik azon, hogy a magyaroknak vannak identitás-zavarai. Ezeket a zavarokat az határozza meg, hogy a magyarok e traumában mindenekelôtt a kicsivé válást élik meg fájdalmasan. Markuš exnagykövet többször, különféle összefüggésekben állapítja meg, hogy a magyarok nagyság-érzése hamis, ami a társadalmi tudatban problémákat okoz. A kicsivé válás okainak racionális magyarázatát ugyanis a magyarok nem kutatják. Nem kívánják megismerni azokat a történelmi tényeket, amelyek mutatják, hogy a magyarok nem voltak nagyok (tehát nem voltak sokan), mert a nagy-

182


ságukat a nem magyar népek magyarrá tételével kívánták megteremteni. Ezzel kapcsolatban úgy vélekedik: a magyar nagyság azért ért véget, mert a magyarok nem voltak képesek felfogni, megérteni, hogy államuk lakosságának a felét a nem magyarok tették ki. Ezt különösen akkor hangoztatja, amikor a történelmi Magyarország magyarok által értelmezett veszteségeit taglalja. A „trianoni veszteségeket” szerinte a magyarok éppen azért szenvedték meg, mert a párizsi béketárgyalásokon még (és hosszan azután sem) nem voltak hajlandók elfogadni az etnikai alapú határmódosításokat, hanem a „Mindent vissza!” jelszava szerint éltek és gondolkodtak. A magyarok trianoni traumájának összetevôit mindenekelôtt saját nemzeti társadalma tagjainak magyarázza. Ôket akarja meggyôzni azokról a felfedezéseirôl, amelyeket e traumával kapcsolatosan megfigyelt, és amelyek a jelenséget differenciáltabban láttatják. Kiemeli, milyen érzelmi viszonyuk van a magyaroknak a békeszerzôdésekhez. Elmagyarázza, hogy a párizsi békeszerzôdésekben lefektetett határok a magyarok számára igazságtalanok voltak és maradtak. A legelfogultabbnak a szerzô az Orbán-kormány négy évének értékelésében mutatkozik (eközben tárgyi tévedésekre is hajlamos). Többszörösen kifejezi aggodalmát azon politika miatt, amellyel a jobboldali kormány a nemzet (határokon átnyúló, kárpát-medencei) reintegrálására törekszik, ezért már a kötete elején felveti a kérdést, hogy vajon az EU-hoz csatlakozás megoldás lesze a magyarok számára a magyar történelmi sértettség, igazságtalanság érzésének orvoslására. Mert a magyarok legnagyobb történelmi sérelme a trianoni békeszerzôdés. Nem tud ô sem teljesen

megszabadulni attól, ami a szlovák közvélekedés sajátja: hogy a magyar politika (fôként külpolitika) „magyarságvédô” elemét olyasminek tartsa, amitôl tartani kell, ami gyanús, ami bajt okoz, ami a magyar politika egyik legnagyobb hibája. A hibákat azonban olykor erényeknek mutatja. Az egyik ilyen (paradox módon) éppen az, amitôl tart: a kitartó törekvés, hogy a határon kívül rekedt magyarokat védelmezze. A magyar himnusz értékelésekor megemlíti, hogy annak ellenére, hogy a Himnusz szövege örök peszszimizmust, reménytelen panaszkodást és az ellenség folyamatos jelenlétét fogalmazza meg, a magyarok saját himnuszukban mégsem látnak és érzékelnek pesszimizmust. A magyar pozitívumok között tartja számon azt (amit a szlovák közvélekedés saját maga elé mintául, például is szokott állítani), hogy a magyarok rendkívüli képességekkel rendelkeznek ahhoz, hogy saját egzisztenciális érdekeiket és helyzetüket érvényesítsék. A határon túli magyar kisebbségekrôl a státustörvény körüli politikai és jogi viták elemzése kapcsán (93–108. oldal) ritka rokonszenvvel nyilatkozik. Megemlíti, hogy a magyar kisebbség a legtürelmesebb nemzeti közösség Európában. A törvény szerinte annak bizonyítéka, hogy a XXI. században Magyarország nem törekszik a határok megváltoztatására, és nem is buzdítja magyar testvéreit arra, hogy fegyvert fogjanak saját jogaik védelmére. Ehelyett azt akarja, hogy a világ fogadja el az anyaország azon szerepvállalását, amellyel megsegíti az etnikai magyarokat identitásuk megôrzésében. Markuš azt sem felejti el megemlíteni, hogy a 3,5 millió határon túli magyar politikai magatartásával már 80 éve azt demonstrálja, hogy „a megoldást akarja, nem pedig a problémát”. Ezek

OLVASÓLÁMPA

a közösségek integrálódtak az utódállamok politikai életébe, és azt bizonyítják, hogy mindig a hagyományos európai értékeket vallották, amivel demonstrálják, hogy a demokrácia hívei. A kötetbôl valamennyi kritikai megállapítása ellenére világosan kitetszik, hogy szerzôje ama szlovákok közé tar-

183 tozik, akik a magyar problémákat azok bonyolult sokrétûségében szemlélik, és nem hagyják magukat sem elragadtatni, sem befolyásolni a Szlovákiában meglévô leegyszerûsített és negatív magyarképtôl. HAMBERGER JUDIT

184

MONITOR

Szemelvények a nemzetközi sajtóból

Neue Zürcher Zeitung

Az alábecsült Európai Parlament 1979 óta, amikor az Európai Unió polgárai elsô ízben járultak a szavazóurnákhoz, az európai parlamenti választások részvételi aránya még soha nem volt enynyire alacsony – összegzi a júniusi EP-választások mérlegét a tekintélyes konzervatív svájci lap, elsô ránézésre paradox fejleménynek minôsítve azt. Az Európai Parlament jelentôsége a nemzetközi intézmények szövevényén belül – az Unió alapító szerzôdéseinek többszöri átdolgozása során – markánsan megnôtt, és valószínûleg még tovább fog növekedni. „Második ránézésre” azonban már nemigen lepôdhetünk meg azon, hogy a 349 millió választásra jogosult szavazópolgárnak most már csak 44,2 százaléka adta le ténylegesen a szavazatát. Elôször is a választási kampány során elmulasztották azt a nagy esélyt, hogy felkeltsék a polgárok érdeklôdését az integráció fontos és ôket közvetlenül érintô kérdései iránt. Ide sorolhatók olyan kérdések, mint például: föderációt akarnake Európa népei vagy pedig ragaszkodnak az államszövetség konstrukciójához? Az elôirányzott szerzôdés – amelyet kissé fellengzôsen EU-alkotmányként kívánnak „eladni” – ténylegesen több demokráciát, átláthatóságot, polgárközelséget hoz-e majd? Nem fejt-e ki Brüsszel az

általa kibocsátott irányelvek és rendeletek özönével túlzottan élénk tevékenységet a gazdasági szektorban? Nem kellene-e inkább a közös kül- és biztonságpolitikára helyezni a fô hangsúlyt, amint azt Irak példája kézenfekvôvé teszi? Igazságosan oszlanak-e meg a pénzügyi terhek az egyes EU-tagországok között? Nem vállalja-e túl magát az Unió Törökország esetleges felvételével? És egy alapkérdés: hol végzôdnek tulajdonképpen az öreg kontinens határai? A népek képviselôinek mindezen problémakörökben megfelelô súllyal kellene véleményt nyilvánítaniuk. Másodszor a nemzeti kormányok fô motívuma a választási kampány során saját maguk szerepeltetése volt. Azt, hogy mennyire uralkodó volt a belpolitikai aspektus, Olaszország példája mutatja a legmeggyôzôbben. Berlusconi miniszterelnök szerepelt ugyan az általa vezetett Forza Italia európai parlamenti listáján, de már kezdettôl fogva hangsúlyozta, hogy nem kívánja vállalni az EP-képviselôi tisztséget. Ezért alakultak megint úgy a dolgok, ahogy eddig is: az európai parlamenti választások az éppen hatalmon levô kormánypártok egyfajta népszerûségi tesztjévé korcsosultak, amelynek során a választók gyakorlatilag minden tagországban a nemzeti kormányokat – legalábbis a már régebben „nyeregben levôket” – „büntették”. Új híveket az ellenzéki pártok és legfôképpen az EUellenzôk tábora könyvelhetett el. Persze utóbbiaknak könnyû dolguk volt, mivel

185

MONITOR

egyetlenegy Európa-barát párt sem indított offenzívát. De hát Európának nem lehet jövôje akkor, ha továbbra is csak az elitet érdeklô témának tekintik. Harmadsorban az európai választással kapcsolatban megnyilvánuló látványos érdektelenség magának az Európai Parlament intézményének speciális sajátosságaival magyarázható. Szemben a nemzetállami parlamentekkel, az EU-politika nem redukálható a kormány és az ellenzék könnyen áttekinthetô konfliktusára, mert ez a konstelláció nem létezik. Az Európai Parlament legfeljebb az általa még mindig túlzottan erôsnek tekintett Tanáccsal produkál súrlódásokat, egyébiránt pedig fontos, de kevésbé látványos törvényhozási „gályamunka” a feladata. Ezt a feladatot a kezdetektôl fogva a vezetô polgári, illetve baloldali pártok egyfajta nagykoalíciójának keretében látja el. A polgár számára ez a tevékenység minden bizonnyal fontos – a gazdasági törvényhozás 60–70 százaléka Brüsszelben és Strasbourgban zajlik –, de csak nehezen kommunikálható, fôként annak fényében, hogy az egész döntéshozatali folyamat – a Bizottság, a Tanács és a Parlament együttmûködése – a kívülálló számára hétpecsétes titokként jelenik meg. Ilyenformán fontos EUhatározatokról csak akkor vesznek tudomást a médiák, amikor azokat – belpolitikai csatározásoktól kísérve – a nemzetállami jogrendszerekbe kell átemelni. Belátható idôn belül nem várható, hogy ez – azaz az Európai Parlament szerepének lebecsülése a nyilvánosságban – érdemben változna. Mindazonáltal a csökkenô választási részvétel trendje talán megállítható lenne akkor, ha a polgárok – az európai parlamenti képviselôk megválasztásával egyidejûleg – legalább az Európai Bizottság elnökét

is megválaszthatnák. Mindaddig, amíg a kormányfôk – ahogy azt ezekben a napokban megélhetjük – zárt ajtók mögött „sakkoznak” az érintett személyekrôl, nehezen lesz korrigálható az a hamis benyomás, hogy minden fontos dolog úgyis az Európai Parlament kizárásával történik. (www.nzz.ch)

Handelsblatt

A belpolitikai viták sok embert visszatartottak a választástól Az alacsony részvételi arányból Közép- és Kelet-Európában elsôsorban a kormányt támadó, valamint az euroszkeptikus pártok profitáltak, amelyek a választóikat jobban tudták mozgósítani – összegzi véleményét az európai parlamenti választásokról a német gazdaságpolitikai napilap. Az új EU-tagállamok érdektelensége az európai választáson csalódást váltott ki az Európai Bizottságban. A keleti tagországokban a választásra jogosultak egyharmada sem ment el szavazni. A rangsor végén Lengyelország és Szlovákia kullog, mintegy 20 százalékos részaránnyal. A középmezônyben volt többek között Észtország (27%) és Csehország (29%). Az élcsoportot olyan országok képezték, mint Lettország és Magyarország, ahol 40% körüli részvétel volt jellemzô. De Máltán és Cipruson is szorgalmasan szavaztak. A régi uniós tagországokban a választási részvétel 44 százalékkal viszonylag stabil szinten maradt az 1999-es választásokhoz képest, ezen belül növekedést produkált Hollandia, Nagy-Britannia, Finnország és Olaszország. Magyarország miniszterelnöke, Medgyessy Péter elismerte: az ôt támogató szocialista párt nem tudta kellôképpen moti-

186


válni a táborát arra, hogy elmenjenek sza- napilap, amely részletesen beszámol a mavazni. De még Lengyelország populista gyar képviselônô helyzetbe hozataláról. „parasztvezére”, Andrzej Lepper is – akiFiatal, 29 éves és nemrégen kisnek „Önvédelem” nevû pártja a harmadik fia született. Szép és diplomás, egy buhelyen végzett – drámainak nevezte az dapesti – kicsit kalóz – roma rádió, a alacsony választási részvételt. A konzer- „Rádió C” volt munkatársa, angoltanár, vatív választási gyôztesek közé tartozik aki most fejezi be a londoni University Václav Klaus államelnök Demokratikus College-ban antropológiai témájú diszPolgári Pártja Csehországban, a volt mi- szertációját. Járóka Lívia június 13-a óta niszterelnök, Orbán Viktor pártja, a Fi- „ráadásul” európai parlamenti képviselô. desz, Magyarországon, valamint a Polgá- A Fideszt, a gyakran igen konzervatív, ri Platform Lengyelországban. Szlovákiá- Magyarországon az európai parlamenti ban a baloldali populista ellenzéki párt választásokon gyôztes pártot képviseli a (SMER) futott be elsônek. jövôben a strasbourgi parlamentben, no Az új EU-tagországok sok polgára meg a cigány közösséget, amelyben szüazért nem érdeklôdött az európai válasz- letett, s amelynek a 25-ök Európai Uniótások iránt, mert a belpolitikai viták do- jában valószínûleg ô lesz az egyedüli parmináltak a választási kampányban. Roma- lamenti képviselôje. no Prodi szóvivôje azt kifogásolta, hogy Furcsa, hogy a nacionalista-populista a pártok sok tagországban nem tudták hangvétel határán levô Fidesz – amely a európai témákkal megtölteni a választá- múltban, a választási gyûléseken megensi kampányt. „A mi politikusainknak ez gedte magának „a tolvajok és a romák” a szavazás leginkább a következô parla- megbélyegzô kifejezést – mondhatja mamenti választások tesztje volt” – mondta gáénak azt az érdemet, hogy a mostani Danuta Hübner, a lengyel EU-megbízott. EP-választásokon az egyedüli párt volt, Ily módon ez a választási küzdelem amelyik egy cigány nô számára befutó csak erôsítette a politikai apátiát, közönyt helyet biztosított a listáján. „Nem errôl a lakosságban. Szlovákiában a „választás- van szó – magyarázza egy, a párthoz köundor” még abból a ténybôl is követke- zel álló kommentátor –, Orbán Viktor (a zett, hogy a polgároknak a legutóbbi hó- párt vezetôje és egyben az elôzô, fiatal napok során már egy többfordulós elnök- miniszterelnök) tudja, hogyan kell szeválasztást, valamint egy népszavazást a rény társadalmi rangú választók kedvére kormányról is abszolválniuk kellett. tenni. Ugyanakkor képes felismerni a te(www. handelsblatt.com) hetséget, azokat, akik hasznosak lehetnek.” A felszolgáló apa és varrónô anya leánya elegendô tehetséggel bírt, hogy La Libre Belgique kitörjön abból a gettóból, ahol a magyar romák többsége vegetál. Nem véJáróka Lívia, a romák letlen, hogy a fiatal nô, más, meg nem választott cigány jelöltekhez hasonlóan, elsô képviselôje európai parlamenti képviselôi mandátuA volt újságírónôt egy konzervatív párt- mának prioritásaként a kisegítô iskolák listán választották meg Magyarországon megszüntetését tekinti, ahol – a szellemi – húzza alá alcímében a mértékadó belga fogyatékos gyerekkel együtt – elkülöní-

187

MONITOR

tik a cigány gyerekeket, akiknek egyetlen „fogyatékossága”, hogy nem beszélik elég jól a magyar (vagy a cseh vagy a szlovák) nyelvet. „A strasbourgi parlamentben minden a kompromisszum keresésén alapul – jelentette ki a nemzeti rádióadó Krónikájának egyik élô adásában –, és az a tény, hogy politikailag az Európai Néppárt frakciójához tartozom, nem fog megakadályozni a középeurópai romák érdekeinek védelmében, s hogy egyetértést próbáljak kialakítani e témák terén.” Járóka Lívia nehéz szüléssel történt megválasztása (a Fidesz nyolcadik és utolsó megválasztott képviselônôje) természetesen kritikai hangokat is keltett Budapesten. Például: Soros György – a kisebbségeket sokat támogató magyaramerikai milliárdos – Közép-Európai Egyeteme volt hallgatójának „erkölcsi” kötelessége lett volna a kis SZDSZ soraihoz csatlakozni… A soproni (az osztrák határ közelében, az új Magyarország nagyon gazdag térségében levô város) fiatal nô semmit sem tudhat az ország keleti felében élô ágrólszakadt cigányok valós problémáiról… CHRISTINE DUPRÉ (www.lalibre.be)

La Vanguardia

Másfélmillió cigány tart az EU-ba 2007-ben, amikor Bulgária és Románia is belép az EU-ba, a cigányság lesz a 27ek Európájának legjelentôsebb kisebbsége – állapítja meg a spanyol nyelvû, országos terjesztésû konzervatív katalán napilap, hozzátéve, hogy a romák helyzete az utóbbi években egész Kelet-Európában romlott.

Másfélmillió, Szlovákiából, Magyarországról, a Cseh Köztársaságból és Lengyelországból származó roma, vagyis középeurópai cigány lépett be május 1-jén az Európai Unióba. 2007-ben, amikor Bulgária és Románia is csatlakozik, a cigányság lesz a 27-ek Európájának legnagyobb kisebbsége. A helyzet romlott, bár az EU komoly erôfeszítéseket tett a csatlakozási tárgyalások során annak érdekében, hogy a csatlakozó országok kormányai javítsák a kisebbségek védelmére és tiszteletben tartására irányuló politikájukat. A cigányság körében riasztóan nagy a szegénység. A Világbank 2003-ban készített jelentése szerint Szlovákiában esetenként tízszer szegényebbek a társadalom többi rétegéhez képest. A kommunista rendszer megszûnése óta senki nem nyújt oltalmat számukra, és sokuknak azóta sincs munkája. Az ENSZ Fejlesztési Programja által készített másik jelentés rámutat arra, hogy „az írástudatlanságtól kezdve a gyermekhalandóságig és a táplálkozásig a cigányok nehéz élete ebben a térségben közelebb áll Afrika szaharai térségéhez, mint Európához”. A munkaerôpiacról való kirekesztettség és a képzettség hiánya határozza meg a szegénységnek ezt az ördögi körét, melyet a jelenlegi hivatalos politika nem képes megoldani. Szlovákiában, ahol hozzávetôleg 400 ezer cigány él, az állami támogatások 50 százalékos csökkentése zavargásokhoz vezetett, amelyeket a kormány a rendfenntartó erôk mozgósításával fékez meg a kommunizmus megszûnése óta. A brüsszeli székhelyû Európai Romák Tájékoztató Irodája bírálta Szlovákia kirekesztô politikáját, és kérte a rendôrség, illetve a hadsereg által vélhetôen elkövetett túlkapások kivizsgálását. A csatlakozási tárgyalások során az EU több alkalommal felhívta Szlovákia és

188


Magyarország figyelmét hiányos integrációs politikájukra. Mindössze néhány héttel a bôvítés elôtt Brüsszelnek már nagyon kevés lehetôsége maradt a fejlemények befolyásolására, annak ellenére, hogy a helyzet továbbra is aggasztó. Akadnak például olyan falvak, ahol a cigány gyermekeket a szellemi fogyatékosok iskolájába járatják, a rendes iskolákban pedig külön osztályba kényszerítik ôket. Tovább növeli kirekesztettségüket, hogy roma nyelven nevelkednek, így a hivatalos nemzeti nyelvek sokszor idegenek számukra. „A szlovák kormány kísérletet tehet a válság agyonhallgatására, de nem tudja megoldani azt a szociális konfliktust, hogy a polgárság jelentôs része ki van zárva a közüzemi szolgáltatásokból – mint például a folyóvíz, a csatornázás, az áramszolgáltatás, a közlekedés –, vagy akár a reménybôl” – jelentette ki egyik cikkében Karin Waring, az Európai Romák Tájékoztató Irodájának munkatársa. Szlovákiában a cigányok a lakosság 10 százalékát teszik ki annak ellenére, hogy az utóbbi években csökken a létszámuk. Nem tûnt reménykeltônek az a kilátás sem, hogy a volt kormányfôt, Vladimír Meciart választják meg köztársasági elnöknek, akinek az elôzô mandátumát a demokrácia hiánya, a korrupció és az idegengyûlölet jellemezte. A részben a megszorítások, illetve az Európai Unióhoz való csatlakozáshoz szükséges reformok következtében növekvô kelet-európai politikai labilitás miatt rövid távon nem ígérkezik javulás ezen a téren. Eközben tovább folynak a csatlakozási tárgyalások Romániával és Bulgáriával, ahol legalább 2,7 millió, illetve 300 ezer cigány él – a régi keleti tömböt alkotó többi országhoz képest nem jobb körülmények között.

Az Európai Unió komoly forrásokat fordított a cigányok szociális, gazdasági és munkaügyi helyzetének javítására, ám még nem lehet lemérni az erôfeszítések hatékonyságát és tényleges hatását. Különös aggodalomra ad okot a foglalkoztatásból való kirekesztettség Magyarországon, a Cseh Köztársaságban és Szlovákiában, ezért Brüsszel úgy döntött, hogy a következô két év során több mint 140 millió eurót szán konkrét programokra. Annak ellenére, hogy a különbözô programoknak köszönhetôen jelentôs mértékben sikerült csökkenteni a gyermekhalandóságot, az állami oktatásban, valamint az egyetemi és posztgraduális képzésben mutatkozó hiányos részvételük nem ígér fényes jövôt a munkaügyi szférában ennek a kisebbségnek. Mindennek dacára a közép-európai cigányság meg van gyôzôdve arról, hogy az Európai Unióhoz való csatlakozás pozitívumot jelent számukra, valami olyasmit, ami segíteni tud a helyzetük és szociális státusuk javításában – magyarázzák a különbözô szervezetek. Akárhogyan is van, ehhez maguknak a cigányoknak is tenniük kell valamit, képeseknek kell lenniük a részvételre és az önszervezôdésre, hogy hivatalos szinten képviseltessék magukat. A Világbank jelentése megállapítja, hogy a jelentôs szegénység ellenére van remény, feltéve, ha a cigány lakosság képviselôi csoportja képes lesz befolyásolni az integrációs politikát. A jelek szerint ezt a feltételt nagyon nehezen tudja teljesíteni ez a kisebbség, amelynek belsô szervezetét klánok és családok jellemzik. Manuel Heredia, a Katalán Cigányok Szervezeteinek Szövetsége (Fagic) elnöke által megadott adatok szerint Katalóniában hozzávetôleg 60 ezer ci-

MONITOR

189

hoz fûzôdô személyes emlékeirôl, aktuálpolitikai vonatkozásokkal. Ez utóbbiakból idézünk. – Az ön édesapja (IV. Károly király) több reformot is tervezett, köztük egyfajta belsô szövetségi rendszert, amelynek megvalósítására azonban már nem volt ideje. Nem volt ez túl korai, amikor még dúlt a háború? – Azt hiszem, nem volt más választása. Ez nélkülözhetetlen volt a nemzetiségek közötti megbékéléshez. A tervezett reformot be is jelentette, hogy hagyjon valamit maga után az ország számára. Az édesapám által elképzelt föderalizmus ma nagyon is idôszerû. Elég, ha megnézzük Európa jelenlegi térképét, hogy belássuk, milyen jelentôs mértékû a területi fejlôdés, és hogy a nemzetek hétmérföldes léptekkel közelednek egymás felé. Milyen nagy utat tettünk meg tíz év leforgása alatt! Vegyük például a magyarszlovák kapcsolatokat. Még ha voltak is nagyon nagy feszültségek a két ország között, ezek mára teljesen eltûntek. Sôt mi több, nagyon jól bánnak a kisebbségekkel abban a Szlovákiában, amelynek élén egy kiváló elnök, a német származású Rudolf Schuster áll (az interjú természetesen még az elnökváltás elôtt készült – a szerk.), aki akár magyar is és szlovák BEATRIZ NAVARRO is, miután mindkét nyelvet beszéli. Talán (www.lavanguardia.es) Szlovákia az az ország, amely e téren a leggyorsabban halad a Duna-medencében. Le Figaro Ami pedig a Magyarország és Románia közötti feszültségeket illeti, ezek hamaHabsburg Ottó: Ne ismételjük rosan meg fognak szûnni, ha az országot továbbra is a jelenlegi kormányfô, Adrian meg ugyanazokat a tévedéseket, Nastase irányítja. A szlovákiaihoz hasonmint 1914–18-ban ló helyzet jöhet létre. Nemrég jártam a A tekintélyes konzervatív francia napi- magyar-román határ mentén fekvô vidélap hosszabb interjút közölt Habsburg keken, és azt tapasztaltam, hogy a váraOttóval, az Osztrák-Magyar Monarchiá- kozások mindkét oldalon azonosak. Ma gány él, és közülük ötezren a kelet-európai országokból érkeztek. Heredia elmondta, hogy a volt Jugoszlávia széthullása elôtt 1,2 millió cigány a balkáni országban, mára azonban alig 400 ezer maradt, mert a legtöbbjüknek menekülnie kellett. Juan de Dios Ramírez-Heredia, a Roma Unió (Unió Romaní) elnöke úgy véli, hogy „a cigány nép rossz idôket él, de errôl senki nem beszél”. Az idén is megünnepelték a cigány nép nemzetközi napját, amely a Londonban, 1971-ben tartott elsô nemzetközi kongresszusra emlékezik. Ezen az értekezleten az európai cigányok hivatalosan elfogadták zászlójukat és himnuszukat, kérték az ENSZtôl, hogy ismerje el a cigány népet, elítélték másfélmillió cigány meggyilkolását a náci holokausztban, és létrehoztak egy bizottságot a roma nyelv szabványosítására. A cigányok nemzetközi napját immár három éve megtartják, és ennek keretében többek között rózsaszirmokat és gyertyákat bocsátanak a folyók vizére, arra emlékezve, hogy a cigányok nem hisznek a határokban, és vándorolnak, akárcsak a folyók.

190


a magyarok Románia Európai Unióba történô belépésének legfôbb támogatói, hiszen ez a határok megszûnésének biztosítéka. A csodálatos az, hogy a határok feszültségek és nehézségek nélkül tûnnek el. Ez óriási elôrelépés, amely a tíz új tag május elsejével történô belépésével teljesedik sikerré. (www.lefigaro.fr)

The Times

A szupermarketek az EU új kelet-európai államait kémlelik Ismét forradalmi változások következnek be étkezési szokásainkban – írja a brit napilap, kilátásba helyezve olvasóinak, hogy az EU-bôvítés nyomán nemcsak paella-t és pasta-t vásárolnak majd, de bevásárló kosarukban piroggal és golonka húsgombócokkal, sôt pácolt lábszárhússal is sorban állhatnak a pénztáraknál. Május elsején 10 ország csatlakozott az Európai Unióhoz, s a szupermarketek már elôtte kémeket küldtek riválisaik polcainak kifürkészésére, hogy kihívást intézzenek az angolok egyre igényesebb ízlelôbimbói ellen. Az olyan áruházak, mint az Asda és a Marks & Spencer, „újító” csapatokkal rendelkeznek, amelyek mohón vizsgálják a csatlakozó országok konyhamûvészetének irányzatait. Étkezésünket már forradalmasították a körünkben élô etnikai közösségek csakúgy, mint a többnapos ünnepek, s a cannelloni, a tapas és a sushi már csaknem rendszeresen szerepelnek étlapjainkon. Most, hogy olyan városok, mint Budapest, Prága és Tallinn könnyebben elérhe-

tôk, a kereskedôk ismét kihasználják változó ízlésünk elônyeit – ezúttal az Új Európa étkeit illetôen. Az újító csapatok különbözô recepteket tesztelnek a készételek vagy nyers hozzávalók egész soránál, amelyeket gyorsan elkészíthetô csomagolásban árulnának. A fô ösztönzés az olyan, korábban a keleti blokkhoz tartozó országokból érkezik, mint Magyarország, Lengyelország és a Cseh Köztársaság, amelyek a gulyásukról és a céklából, káposztából és paradicsomból készített ízletes leveseikrôl is ismertek. De akadnak kulináris gyöngyszemek olyan kisebb országokban is, mint Észtország, Lettország, Litvánia, Szlovákia és Szlovénia. Nem ismerünk ugyan szlovén vendéglôt vagy szakácsot Londonban, de az angol diplomaták szerint a hagyományos potica ( egy kalácstekercs, amelyet dióval és mazsolával töltenek) kedvenc étellé válhat az egész kontinensen. A lettországi dán sajt, amelyet krémsajtból készítenek, és kevesebb kalóriát tartalmaz, mint a hagyományos dán sajt, sikeres lehet csakúgy, mint a litván dzukian vagy burgonyapite. A trükk azonban az, hogyan lehet az ilyen hagyományos recepteket alkalmazni úgy, hogy azok megfeleljenek az angol ízlésnek. Feltételezve a balti ételek iránti kereslet beindulását, legalább két élelmiszer-áruház titokban kóstolgatja a fogásokat Dél-Londonban, a Waterloo-pályaudvarhoz közel mûködô balti vendéglôben. Joanna Evans, az Asda innovációs igazgatója elismerte, hogy a Baltikum az egyik olyan terület, ahol konyhamûvészeti ötletek után kutattak. „Tudjuk, hogy ha valami beválik Londonban, akkor az egy évvel késôbb elterjed vidéken is, és akkor az emberek meg akarják azt vásá-

MONITOR

191

rolni a szupermarketekben is, hazavitel- golna. A kedvenc fôételek: a pirog, a re.” Nemrég két szakácsot vitt el a Baltic golonka, a vadhús (ôz, szarvas) és a és a Wolseley (a Piccadillyn) éttermekbe, sós marhahús, desszertként pedig a ruhogy állapítsák meg, melyik ételt lehetne mos puding a sztár. Pound úr elmondlegjobban alkalmazni a tömeges árusítás- ta, hogy a fogásokat fôleg a tulajdonos, ban. Közölte: „Szeretnénk elôretekinteni. John Woroniecki inspirálta, aki félig lenAz a jó a kelet-európai ételekben, hogy gyel, és akinek kedvenc étele a flaki, egy egyszerûek. A mi vevôink szeretik a pacalleves. ’vissza az alapokhoz’ típusú étkeket, és A szakácsra mély benyomást gyakoezért biztos vagyok abban, hogy ezek rol a vendégek változatosságot szeretô az ételek megjelennek majd az áruhá- ízlése. Olyan fogásokat kedvelnek, mint zainkban. Még nem tudom megmonda- a mustáros nyelv savanyú káposztával, a ni, hogy melyik, mert még korai stádi- sült nyúlpecsenye lazankival. Ám elég neumban vagyunk.” Hozzátette azonban, héz felkelteni az emberek érdeklôdését hogy sok étel, amelyet paprikával fûsze- az édesvízi halak, például a csuka vagy reznek, valószínûleg népszerû lesz, mert ponty iránt. ez az íz nem idegen a vásárlók számára. Megjósolta a rétes visszatérését, vaKelet legjobbjai lamint a baltikumi sütemények és kenyér megjelenését. A legjobb sört a Cseh Köztársaságban, Key Coombes, aki élelmiszerirányzaPilsenben fôzik, a legjobb kolbász Déltokkal foglalkozó tanácsadó a Marks & Lengyelországból, Krakkó környékéSpencernél, úgy véli, hogy a füstölt és rôl származik, a legjobb száraz vörösmarinírozott lazac-ételek népszerûek bor a magyar Balaton környékérôl érlesznek, mert egészséges választékot jekezik, és ami a burgonyát illeti, mindlentenek. De szeretné azt is látni, hogy egyik ország a magáét tartja a legaz olyan fogások, mint a juhsaslik vagy jobbnak. a kaszanka (lengyel véres hurka, lila káKelet-Európa ételei között már posztával és almával) elnyerik-e a forégóta megvannak a fogyasztók kedgyasztók tetszését. vencei. A kommunista kereskedelmi Nick Pound, a Baltic étterem szakácsa blokk, amely tonnaszám cserélte a lenmeglepetéssel hallotta a szupermarketek gyel eperlekvárt a magyar paprikákémkedésének hírét. Hízelgônek tartotta ra, gyengítette az általános ismereteezt az érdeklôdést, és azt mondta, hogy ket arról, hogy mit ajánlanak a szoma szupermarketek számára a nyilvánvaszédok, és régiószerte vitát keltett a lóan alkalmazható étkek közé sorolhakonyhákban, hogy jobb-e a hazai tertó a marha- és birkagulyás, a saslik és mésû élelmiszer. a hússzeletek a kerti sütések (barbecue) A kommunizmus összeomlása óta szezonjában, valamint a kulebiak (lazac sokszorosára nôtt az élelmiszer-válaszrizspiláfban vagy sült tésztában) és a ték. Mindenütt magánéttermek nyílbulgur búzasaláta. tak. Nyugati szupermarketek árulnak Az étteremben kedvelt elôétel a blini EU-szubvenciót élvezô élelmiszereket, (palacsinta) füstölt lazaccal, a marinírogyakran a helyi termelést aláásva, és új zott hering kaviárral, vagy a füstölt anhigiénés követelmények alakultak ki.

192


„Az ízlés kifinomultabbá vált” – mondja Kaja Burakiewicz, aki egy olasz éttermet nyit Varsóban – „de még mindig sok az élelmiszerekkel kapcsolatos konzervativizmus.” A lengyelek meg vannak gyôzôdve arról, hogy a legjobb burgonya Poznan környékén, az ország nyugati részében terem. Amikor a kommunista rendszer bukása után megjelent a McDonald’s, nagy felzúdulást okozott, hogy a hasábburgonyát orosz krumpliból akarták készíteni. Csernobil miatt ebben a régióban az emberek még mindig tartanak a keletrôl jövô élelmiszerektôl. A déli Szlovéniától az északi Észtországig mindenki úgy véli, hogy ôk termesztik a legjobb burgonyát, bár a melegházi termesztés miatt nehéz különbséget tenni köztük. A régió elsô osztályú élelmiszerei közé kell sorolni – a nemzeti ízléssel mérve – az észt mézsört, a ma-

gyar disznóhúst és száraz vörösbort, a cseh pilzenit, a Tátra hegység lengyel és szlovák kecskesajtját. A szlovének esküsznek a pisztrángjukra – az új tagállamok közül az ô folyóik a legtisztábbak. Az EU-csatlakozás paradoxona, hogy az ízek szempontjából elônyösebb kis, egyéni gazdaságokat gyorsan felváltja majd a Nyugat hatékonyabb, szabványosított gyakorlata. A német farmok termelésüket áthelyezik Lengyelországba és a Cseh Köztársaságba, a baromfikorlátozások miatt. Az EU-tagság végsô hatása az lehet, hogy az új tagok exportálják néhány kiváló terméküket, de rosszabbat fogyasztanak majd saját konyhájukban, elveszítve néhányat az ôket megkülönböztetô élelmiszerekbôl, miközben kis egyéni gazdaságaik tönkremennek. (www.timesonline.co.uk)

193

TABLE OF CONTENTS “In a united spirit...” Editorial about the European Constitutional treaty adopted on 18 june 2004 ........................................................................... 3 The cards are on the table – an interview with historian ANDRÁS BALOGH on national, EU and transatlantic interests .............................................................................. 6 ERIKA TÖRZSÖK: No longer prisoners of fear ............................................................. 16 PÁL VASTAGH: Constitutional developments in Hungary following the country’s accession to the European Union ....................................................................... 28 IMRE FORGÁCS: Tasks of integration in Hungary’s public administration ....................... 36 PÉTER FUTÓ and TAMÁS FLEISCHER: The EU integration mechanism as it affects public policies – the case of waste management ........................................ 61 ANDREAS OPLATKA: Switzerland’s special relationship with the European Union ............ 88 GYULA VARGA: Is Hungary’s agriculture ready for integration? .................................... 98 Review LÁSZLÓ NYIKOS: Legal regulations governing the auditing of public funds in the Baltic countries and Slovenia .................................................................. 104 BÉLA BORSI-KÁLMÁN: Romania and Hungarian-Romanian relations as reflected in history (a geopolitical sketch) ......................................................... 121 TAMÁS BENEDEK: Staying on top and developing in the single market ........................ 134 N. JÓZSEF SZENTGYÖRGYI: The changing nature of the diplomatic service ................. 146 Current affairs in the EU European Parliamentary elections, 2004 ................................................................... 160

Ministry of Foreign Affairs PÉTER GYÖRKÖS: The political agreement on the Constitutional Treaty – the balance sheet of the Irish presidency ......................................................... 166 Central Statistical Office ESZTER NÉMETH: EU accession as reflected in the statistics ...................................... 171 Book review Paul Cassia: L’access des personnes physiques et morales au juge de la legité des actes communautaire ............................................................... 178 Štefan Markuš: Mad'ari pod lupou (Hungarians under the magnifying glass) ................. 180 Monitor ................................................................................................................ 184 English Summaries ............................................................................................... 194

194

SUMMARIES

“IN A UNITED SPIRIT…” EDITORIAL ABOUT THE EUROPEAN CONSTITUTIONAL TREATY ADOPTED ON 18 JUNE 2004

THE CARDS ARE ON THE TABLE — ANDRÁS BALOGH ON NATIONAL, EU AND TRANSATLANTIC INTERESTS Hungary’s accession to the European Union raises numerous issues of security policy. In the course of an interview, András Balogh, professor of Eötvös Loránd University, talks about the changing security policy issues and how such issues are becoming permanent features of Hungarian politics. The security policy expert draws attention above all to the existence of important and constant elements in the relationship between Europe and the United States. The interests we share are multiple, says Prof. Balogh. And these common interests are far more significant than the differences. America played a highly important role in the creation of a unified Europe. Events in the world are currently determined by Europe and America’s interdependence. America is the stronger partner in this relationship, and this must be acknowledged. At the same time, this does not mean a subordinate role for Europe. ERIKA TÖRZSÖK

NO LONGER PRISONERS OF FEAR

The author – a minority researcher – inquires into possible changes in Hungary’s policies towards Hungarians living in the neighbouring countries following Hungary’s accession to the European Union. She finds that the cohesion policy plans of the Community give particular attention to co-operation spanning borders. This presents Hungary with considerable opportunities for enhancing and fulfilling regional contacts. Given the detrimental experiences of the past decade and a half, however, the author points to many important problems. Rather than ethnicise regions, ethnic groups should be regionalised. The situation of the Hungarian minorities in the neighbouring countries cannot be resolved without the involvement of the majority populations. Autonomy is the means rather than the goal.

SUMMARIES

195

PÁL VASTAGH

CONSTITUTIONAL DEVELOPMENTS IN HUNGARY FOLLOWING THE COUNTRY’S ACCESSION TO THE EUROPEAN UNION In his detailed study, the author analyses many constitutional problems in Hungary since the political transition of 1989-1990. He points to the manner in which the current Hungarian Constitution was created based on that of 1949, as well as to the amendments made as a result of co-operation between the Hungarian Democratic Forum and the Alliance of Free Democrats. Thereafter he lists the new requirements placed on the current constitution in the wake of developments in Hungary since 1990. The article shows how changes are needed due to the new role of the state, the changing political development of society, the need for a solution to the issue of parliamentary representation for minorities, and the anomalies of the election of President of the Republic. As Vastagh concludes, and as the title of the study suggests, Hungary’s membership of the European Union will give rise to new constitutional claims. For instance, the Hungarian Constitution needs to be amended with respect to human and social rights, civil groupings, and organised crime. IMRE FORGÁCS

TASKS OF INTEGRATION IN HUNGARY’S PUBLIC ADMINISTRATION In light of Hungary’s recent membership of the EU, the study summarises the categories of tasks that need to be realised primarily by governmental bodies (ministries, national bodies), concluding the majority of tasks require a whole range of cooperative initiatives on the part of the organisational system. The vertical side of cooperation means that Hungarian governmental bodies must be in daily contact with the Community legislator and legislative organs. At the same time, a network of contacts designed to integrate the government and the regions – and more broadly the whole area of self-government, since the likely beneficiaries of Community support and other programmes will be the regions, the municipalities, and the various population groups. The horizontal dimension of co-operation concerns the re-organisation and co-ordination of the work of governmental and non-governmental organisations. When preparing government decisions, for instance, the positions of the various sectors or functional ministries will be far less decisive. Most of the tasks of integration require a strengthening of horizontal co-operation between the ministries and the application of “overall government” perspectives. This all means greater co-operation in the future between public administrative, social and professional bodies.

196


PÉTER FUTÓ AND TAMÁS FLEISCHER

THE EU INTEGRATION MECHANISM AS IT AFFECTS PUBLIC POLICIES — THE CASE OF WASTE MANAGEMENT Over the past decade and a half, the integration activities and governmental style of the European Union aimed at the public policies of member states, have undergone an important learning process. In addition to legal means, the so-called open means of co-ordination have come to the fore, which – in addition to obligatory adaptation – seek to motivate people by having them exchange their experiences. As European models of environmental protection have spread, the EU has learnt a lot from its experiences of previous rounds of enlargement, and it has directed considerable funds to the development of the legal adaptation capacity of the new members. ANDREAS OPLATKA

SWITZERLAND’S SPECIAL RELATIONSHIP WITH THE EUROPEAN UNION HISTORICAL REFLEXES — POLITICAL AND ECONOMIC CONSIDERATIONS In Switzerland – this tiny and traditionally neutral country forming an island in the middle of the European Union – the dispute about European Union membership is becoming increasingly vehement. Pro- and anti-EU supporters clash almost daily on Switzerland’s EU membership or accession to the Schengen Agreement – and this is particularly so following the enlargement of the EU to 25 members. Meanwhile the country’s leaders are trying, by means of cautious negotiations, to prepare the ground both at home and abroad for this, just in case the Helvetians – by way of their customary method: a referendum – decide on membership. The chances of this happening, as well as the historical background, have been summarised by one of the best experts on this subject for readers of Európai Tükör. GYULA VARGA

IS HUNGARY’S AGRICULTURE READY FOR INTEGRATION? Grouping together the tasks facing Hungary’s agriculture, the author considers productivity improvements to be the most important. A prerequisite for this is, however, the right scale of production as well as the production of goods that can be sold. The article also indicates that – as elsewhere in the market economy countries – land-rent signifies a natural solution to the problems of agricultural cultivation; an increase in its regulation, promotion, longevity and reliability are tasks that have required solutions for some years now.

SUMMARIES

197

LÁSZLÓ NYIKOS

LEGAL REGULATIONS GOVERNING THE AUDITING OF PUBLIC FUNDS IN THE BALTIC COUNTRIES AND SLOVENIA The compilation follows on from a study published in the magazine last year. Like that study, it too is of descriptive nature. The typical characteristics of the partner audit office are presented. The author acknowledges the special role of the Lima Declaration – considered to be the “bible” of audit offices’: The operations and activities of the main auditing body are regulated in all countries by constitutional, social environment, and professional culture. BÉLA BORSI-KÁLMÁN

ROMANIA AND HUNGARIAN-ROMANIAN RELATIONS AS REFLECTED IN HISTORY (A GEOPOLITICAL SKETCH)

The essay by Béla Borsi-Kálmán is part of a book soon to be published and based on an enormous number of international memoranda or in a certain sense its quintessence. The author reviews the development of the Romanian state from the midnineteenth century as well as Hungarian-Romanian relations. Contrary to the ideas often put forward by historians, according to which the birth of Greater Romania was the result of some intrigue by politicians, the author demonstrates in a multifaceted way the geopolitical and geostrategic factors that led to the establishment of the state neighbouring Hungary. Béla Borsi-Kálmán also depicts by means of a diverse approach the complementary nature of Hungarian-Romanian history and its reflective distortion. He convincingly demonstrates the geopolitical and geostrategic factors forming the current state of our region and how we can transform the future. TAMÁS BENEDEK

STAYING ON TOP AND DEVELOPING IN THE SINGLE MARKET

The population of the European Union has grown considerably as a result of the enlargement. The European Union now represents a political and economic power that can compete in dignity with the United States or with Japan. At the same time, however, a significant lag may be perceived not just in the countries now becoming members, but the degree of uncertainty perceivable amongst the old EU members indicates numerous dangers and the delay in the enlargement. Many people point to the danger of a so-called “two-speed” Europe where, despite enlargement, the basic differences prevailing between the EU 15, the leading countries, and the new members remain.

198


N. JÓZSEF SZENTGYÖRGYI

THE CHANGING NATURE OF THE DIPLOMATIC SERVICE Hungary’s diplomats were amongst the main actors in preparations for European integration and its realisation. The political transition in Hungarian foreign policy was conducted by old and new staff recently involved in foreign policy activities. Hungary’s Ministry of Foreign Affairs and the country’s diplomats were capable of performing at a high level under difficult circumstances of limited sovereignty, and it seems they will continue this tradition even within the European Union. In the article, the author – who himself has many years of diplomatic experience – attempts to outline the political and other changes caused by the transition, the development of a consensus-based and party-neutral national foreign policy based on public service, and the promotion of the country’s interests in the process of EU accession.

199

CONTRIBUTORS TO THIS VOLUME András BALOGH

historian, diplomat; Candidate of History; head of the Department of Modern and Contemporary History, ELTE University; advisor to the Prime Minister on international strategy

Erika TÖRZSÖK

sociologist, president of the Public Foundation for Comparative Minority Research

Pál VASTAGH

former Minister of Justice; Candidate of Government and Law; chairman of the Parliamentary Committee on Constitutional and Justice Affairs

Imre FORGÁCS

university professor; head of the European Integration Office of the Prime Minister’s Office

Péter FUTÓ

Candidate of Mathematics; academic member of staff of the Department of Sociology, Budapest University of Economics and Public Administration

Tamás FLEISCHER

Candidate of Economics; senior member of staff of the World Economic Research Institute of the Hungarian Academy of Sciences

Andreas OPLATKA

journalist; PhD; resident of Switzerland since 1956, leading foreign policy writer and Central European correspondent at the Neue Zürcher Zeitung

Gyula VARGA

university lecturer, co-ordinator of the Working Group for Integration and Development

László NYIKOS

Candidate of Economics; academic consultant of the Development and Methodology Institute of the State Audit Office

Béla BORSI-KÁLMÁN

historian, literary translator; Candidate of History

Tamás BENEDEK

economist; representative of the Market Economy Foundation; chairman of the Working Committee for Economic Strategy of the Joint Venture Association

N. József SZENTGYÖRGYI

writer; diplomat, holder of senior diplomatic posts on several occasions

Ágnes FRIDÉLY

assistant university professor, Miskolc University

Judit HAMBERGER

political scientist, historian; senior member of staff at the Teleki László Institute; Candidate of Political Science

Péter GYÖRKÖS

diplomat, head of department at the Ministry of Foreign Affairs; secretary of the Interdepartmental Committee for European Integration

Eszter NÉMETH

economist; head of the International Dissemination Section of the Hungarian Central Statistical Office

E számunk szerzôi BALOGH András

történész, diplomata; a történettudományok kandidátusa; az ELTE Új- és Jelenkori Egyetemes Történeti Tanszék vezetôje; a miniszterelnök nemzetközi stratégiai tanácsadója

TÖRZSÖK Erika

szociológus, az Európai Összehasonlító Kisebbségkutatások Közalapítvány elnöke

VASTAGH Pál

volt igazságügy-miniszter; az állam- és jogtudományok kandidátusa; az Országgyûlés Alkotmány- és Igazságügyi Bizottságának elnöke

FORGÁCS Imre

egyetemi docens; a MEH Európai Integrációs Iroda vezetôje

FUTÓ Péter

a matematikatudományok kandidátusa; a Budapesti Közgazdaságtudományi és Államigazgatási Egyetem Szociológiai Tanszékének tudományos munkatársa

FLEISCHER Tamás

a közgazdaságtudományok kandidátusa; az MTA Világgazdasági Kutatóintézet tudományos fômunkatársa

Andreas OPLATKA

újságíró; PhD; 1956 óta él Svájcban, a Neue Zürcher Zeitung vezetô külpolitikai publicistája, hosszú éveken át közép-európai tudósítója

VARGA Gyula

egyetemi tanár, az Integrációs és Fejlesztési Munkacsoport koordinátora

NYIKOS László

a közgazdaságtudományok kandidátusa; az Állami Számvevôszék Fejlesztési és Módszertani Intézet tudományos tanácsadója

BORSI-KÁLMÁN Béla

történész, mûfordító; a történettudományok kandidátusa

BENEDEK Tamás

okleveles közgazda; a Piacgazdaság Alapítvány képviselôje; a Joint Venture Szövetség Gazdaságstratégiai Munkabizottságának elnöke

SZENTGYÖRGYI N. József

közíró; diplomata, többször töltött be magas külszolgálati beosztást

FRIDÉLY Ágnes

egyetemi tanársegéd, Miskolci Egyetem

HAMBERGER Judit

politológus, történész; a Teleki László Intézet tudományos fômunkatársa; a politikatudományok kandidátusa

GYÖRKÖS Péter

diplomata, a Külügyminisztérium fôosztályvezetôje; az Európai Integrációs Tárcaközi Bizottság titkára

NÉMETH Eszter

közgazdász; a Központi Statisztikai Hivatal Nemzetközi Tájékoztatások Osztályának vezetôje

EURÓPAI TÜKÖR A KORMÁNYZATI STRATÉGIAI ELEMZÔ KÖZPONT FOLYÓIRATA

Recommend Documents