EU KOHÉZIÓS TÁMOGATÁSOK FELHASZNÁLÁSÁNAK INTÉZMÉNYRENDSZERE ÉS A FORRÁSFELHASZNÁLÁS HATÉKONYSÁGA, EREDMÉNYESSÉGE

EU KOHÉZIÓS TÁMOGATÁSOK FELHASZNÁLÁSÁNAK INTÉZMÉNYRENDSZERE ÉS A FORRÁSFELHASZNÁLÁS HATÉKONYSÁGA, EREDMÉNYESSÉGE

Budapest, 2009

1

ECOSTAT KORMÁNYZATI GAZDASÁG- ÉS TÁRSADALOM-STRATÉGIAI KUTATÓ INTÉZET

Készítette:

DR. PERGER ÉVA

2

Tartalom Bevezetés………………………………………….……...……………………………………4 1. Az EU támogatások jelentősége a közép- és kelet- európai országok számára.…………………………………………………………………………………...5 2. Az intézményrendszer és a forrásfelhasználás közötti összefüggések vizsgálatának elméleti, módszertani keretei…………………………………………….7 2.1. A téma elméleti, szakirodalmi háttere………………………………………………...8 2.2. A hatékonyság, eredményesség értékelésének lehetséges szintjei.………………….10 2.3. Mit értsünk tagállami szinten az uniós támogatások intézményrendszere fogalmán?.…………………………………………………………………………....12 2.4. Hogyan értelmezzük az új tagországokban a forrásfelhasználás hatékonyságát, eredményességét? ………………………………………………………………......12 2.5. A téma vizsgálatának módszertani lehetőségei……………………....………………13 3. Az EU regionális támogatások intézményrendszere a közép- és kelet-európai új tagországokban.…………………………………………………........16 3.1. Az intézményrendszer lehetséges modelljei…………………………………………16 3.2. A strukturális alapok és a Kohéziós Alap fogadására való intézményi felkészülés...................................................................................................................20 3.3. Az új tagországok által alkalmazott intézményi megoldások a 2004-2006-os tervciklusban.………………………………………………………....24 3.4. A 2007-2013 közötti tervidőszak intézményei……………………………………....30 3.5. Az intézmények működése, a programok végrehajtásának tapasztalatai……………35 4. A magyar „eset”…………………………………………………………………………40 4.1. A hatékony és eredményes forrásfelhasználást hátráltató tényezők az I. Nemzeti Fejlesztési Terv végrehajtásának intézményrendszerében.……....………40 4.2. Az Új Magyarország Fejlesztési Terv intézményrendszerének ellentmondásai……..46 Következtetések, javaslatok…………………………………..…………………………….61 Felhasznált források………………………………………………………………………...67 Mellékletek 1. táblázat:

A 2004-2006 közötti tervciklus intézményei az újonnan csatlakozott volt szocialista országokban 2. táblázat: A Nemzeti Stratégiai Referenciakeret intézményei a 2004. után csatlakozott közép- és kelet-európai országokban 3. táblázat: A 2004-2006 tervidőszakban rendelkezésre álló pénzügyi keretek felhasználása (abszorpciós ráta) 4. táblázat: A strukturális alapokból lehívásra benyújtott igénylések aránya a 2004-2006 tervidőszak teljes rendelkezésre álló keretéből (2005. december -2008. március) 1. ábra 2004-2006 “A strukturális alapok végrehajtási folyamata” 2. ábra 2007-2013 “EU Alapok végrehajtási folyamata”

3

Dr. Perger Éva Az EU kohéziós támogatások1 felhasználásának intézményrendszere és a forrásfelhasználás hatékonysága, eredményessége Bevezetés Egy 2008. év folyamán végzett kutatásban arra kerestem a választ, hogy milyen módon illeszkedik az uniós kohéziós támogatások felhasználásához kapcsolódó intézményrendszer hazai közigazgatási rendszerünkbe. Milyen feszültségeket, ellentmondásokat okozott az uniós követelmények, és az azoknak megfelelő új logikájú struktúrák megjelenése? Hogyan befolyásolta a hazai közigazgatási rendszer az EU támogatások intézményeinek működését, illetve mennyiben hatott az uniós támogatások felhasználása a közigazgatás hagyományos intézményeire? A kutatás egyik számomra talán leginkább meglepő következtetése az volt, hogy miközben a hivatalos értékelések szerint Magyarország a többi közép- és kelet-európai országhoz képest jól teljesített, a támogatások fogadásához kiépített intézményrendszerben alig működtek olyan mechanizmusok, melyek a támogatás-felhasználás hatékonyságának, hatásosságának, eredményességének érvényesítését biztosították. E tanulmány témáját tulajdonképpen ez a felismerés „ihlette”. Az EU kohéziós politika értékelése kapcsán egyre gyakrabban kerül sor a támogatások tagországi intézményrendszerének bemutatására, tipizálására, értékelésére. A „hivatalos” uniós álláspont általában arra a következtetésre jut, hogy az adott ország közigazgatási rendszerétől, hagyományaitól, illetve az EU támogatások típusától, súlyától, nagyságrendjétől függően különböző intézményi megoldások lehetnek hatékonyak és eredményesek. Az új tagországokkal kapcsolatos jellemző kérdés a csatlakozás előtt, illetve a tagság első éveiben az volt, hogy vajon rendelkezésre áll-e azokban a támogatások fogadására alkalmas „intézményi abszorpciós kapacitás”. Miközben Magyarország esetén ez a fajta abszorpciós kapacitás alapvetően megvolt, hiszen a 2004-2006 közötti strukturális támogatásokat szinte 100%-osan, és többnyire szabályosan fel tudtuk használni, az uniós alapok fogadására kialakított intézményrendszerünk több jel szerint mégiscsak korlátozottan volt képes biztosítani, hogy az EU támogatásokat valóban hatékonyan és eredményesen hasznosítsuk. Úgy tűnik tehát, hogy komoly létjogosultsága van az egyes országok speciális megoldásait és azok hatásait vizsgáló „mikroelemzéseknek”, és a tapasztalatok összehasonlításának. A magyar tapasztalatok kapcsán felmerül az a kérdés is, hogy vannak-e olyan közös jellemzők, melyeket a közép- és kelet-európai új tagországokban tipikusan megfigyelhetünk, vagy ezekben az országokban – hasonlóan a többi európai tagországhoz - különféle intézményi struktúrák, különböző eredményeket produkálnak? Megjelennek-e más országokban is a magyar eset kapcsán feltárt problémák, ellentmondások? Egyáltalán mikor tekinthetjük ezekben az országokban a forrásfelhasználást hatékonynak és eredményesnek?

1

A hátrányos helyzetű, vagy fejlődésben elmaradott térségek felzárkózását és a kiegyensúlyozott területi fejlődést támogató uniós szakpolitika az évek során hangsúlyaiban, támogatási rendszerében és elnevezésében is többször változott. Az egyszerűség kedvéért azonban ebben a dolgozatban szinonimaként használom a kohéziós, illetve regionális politika kifejezést. Pénzügyi szempontból ez a 2000-2006 közötti tervidőszakban az un. strukturális alapok (ERDF, ESF, EAGGF Guidence Section, FIFG) és a Kohéziós Alap, a 2007-2013 közötti időszakban az Európai Regionális Fejlesztési Alap (ERDF), az Európai Szociális Alap (ESF) és a Kohéziós Alap (KA) felhasználását jelenti.

4

Ha leszűkítjük a téma vizsgálatát a közép- és kelet-európai országokra, akkor is kérdések sokasága vetődik fel, amelyekre nincs mód egyetlen, néhány hónap alatt elkészült tanulmányban tudományosan megalapozott választ adni. Amint a későbbiekben látni fogjuk, egy ilyen kutatást ráadásul számos módszertani probléma is nehezít. E tanulmányban elsősorban arra vállalkozom, hogy rendszerezzem és értékeljem a rendelkezésre álló információkat. Ennek keretében áttekintem a problémakör értelmezési hátterét, és egy ilyen típusú vizsgálat módszertani lehetőségeit. Bemutatom, hogy a többi közép- és kelet-európai országban milyen megoldásokat választottak a kohéziós támogatásokhoz kapcsolódó intézményrendszer kialakítására, rendszerezem az intézményi struktúrák típusait, és a rendelkezésre álló információk alapján megvizsgálom azok hatékonyságát, eredményességét. A mélyebb összefüggéseket a magyar eset kapcsán, múlt évi kutatásom témánkhoz kapcsolódó legfontosabb megállapításait összefoglalva, igyekszem feltárni. Végül a hazai és a külföldi tapasztalatok alapján megfogalmazok néhány gondolatot, arról, hogy milyen szempontokat érdemes figyelembe venni, ha el szeretnénk érni, hogy az uniós támogatások hazai intézményrendszerének működése az eddigieknél jobban szolgálja a hatékony és eredményes forrásfelhasználást. 1. Az EU támogatások jelentősége a közép- és kelet-európai országok számára A tagjelölt közép- és kelet-európai országok mindegyike nagy várakozással tekintett az uniós csatlakozás után számukra is elérhető uniós források, különösen a strukturális alapok és a Kohéziós Alap támogatásainak felhasználása felé. Reményeiket elsősorban az un. kohéziós országok2 tapasztalataira építették, melyek az uniós regionális politika keretében igen jelentős támogatásokat élvezhettek. Az 1994 és 1999 közötti tervciklusban a strukturális alapok és a Kohéziós Alap összevont éves támogatási kerete a négy „kohéziós ország” átlagában megközelítette az évi GDP a 3 %-át, a leginkább elmaradott Portugália és Görögország esetében elérte 3, 5 - 4 %-ot.3 Ebben az időszakban Görögországban, Portugáliában és Írországban az összes nemzetgazdasági beruházás 12-15 %-a a strukturális alapok és a Kohéziós Alap forrásaiból származott. 1995–2005 között Görögország az egy főre jutó GDPben meglévő lemaradását az EU-27 átlagához képest 74%-ról 88%-ra csökkentette. Ugyanebben az időszakban Spanyolország az Unió átlagának 91%-ról 102%-ra, Írország pedig 102%-ról 145%-ra mozdult el.4 Egyes makrogazdasági modellszámítások alapján Görögországban és Portugáliában a kohéziós támogatások 10 év alatt megközelítően 8,5-10% „többletnövekedést” eredményeztek.5 Az elérhető támogatások nagyságrendje a 2004-ben EU tagságot elnyert országok számára végül szolidabb lett, mint amire számítottak, de az EU pénzügyi alapjai így is jelentős fejlesztési forrásokat biztosítottak, és biztosítanak az érintett országoknak. A 2004-2006 közötti tervidőszakban az egy évre jutó összes elérhető EU forrás a nyolc 2004-ben csatlakozott ország6 esetében átlagosan az évi GDP 3,5 %- át jelentette7, míg a 2007-2013

2

Kohéziós országok azok az országok, melyekben országos szinten az egy főre jutó GNP értéke nem éri el az uniós átlag 90 %-át, így jogosultak a Kohéziós Alapból származó támogatások felhasználására. A Kohéziós Alap bevezetésekor, 1993-ban Spanyolország, Portugália, Görögország, Írország tartozott ezek közé az országok közé. 3 Forrás: Kengyel (2008) 4 Portugáliában 1999 óta az EU átlaga alatti a növekedés, így itt nem érvényesül a felzárkózás. 5 Forrás: EU Bizottság (2007) „Gyarapodó régiók, növekvő Európa” Negyedik jelentés a gazdasági és társadalmi kohézióról. 6 Cseh Köztársaság, Észtország, Lengyelország, Lettország, Litvánia, Magyarország, Szlovénia, Szlovákia 7 Az e bekezdésben ismertetett adatok forrása Sierhej (2008).

5

közötti tervciklusban – előzetesen becsült értékek alapján - ez az arány elérheti a 4 %-ot.8 Ebből a strukturális alapok és a Kohéziós Alap támogatásai a 2004-2006 közötti időszakban az összes uniós támogatás 40-50 %-át, 2007-2013 között időszakban már 65-75 %-át fedik le. E támogatások éves kerete tehát a 2004-2006 közötti időszakban a volt szocialista országokban átlagosan az éves GDP 1-2 %-át, míg 2007-2013 között 2,5-3,0 %-át jelenti. 2004-2006 között a strukturális és kohéziós alapokból származó kiadások9 éves átlaga a balti államokban valóban meghaladta, Lengyelországban pedig megközelítette a GDP 2 %-át, Szlovákiában és Magyarországon meghaladta a GDP 1 %-át, míg a viszonylag fejlettebb Csehországban a GDP 0,8 %-át, Szlovéniában pedig csupán 0,5 %-át jelentette.10 (A hazai társfinanszírozást is figyelembe véve ezek az értékek 0,5-1,5 százalékponttal magasabbak). A nemzetgazdaság beruházásainak átlagosan 6 %-a származott a strukturális alapok és a Kohéziós Alap támogatásaiból. Az átlag ez esetben is jelentős különbségeket takar. Lettországban, Litvániában és Lengyelországban ez az arány 8-9 %, Észtországban, Magyarországon, és Szlovákiában közel 5 %, míg Csehországban csak 3 %, Szlovéniában pedig mindössze 1,8 %. (A társfinanszírozást is figyelembe véve ezek a mutatók 1-5 százalékponttal szintén magasabbak).11 Ha a strukturális és kohéziós alapból származó fejlesztési kiadásokat a kormányzati szféra beruházásaihoz hasonlítjuk, már 2004-2006 között is egyértelműen kitűnik az EU támogatások jelentősége. Lettország, Litvánia és Szlovákia esetében ugyanis az alapokból származó kiadások a kormányzati szféra összes beruházási célú kiadásainak több mint 60 %-át, Észtországban és Lengyelországban közel felét, Magyarországon közel 30 %-át, Csehországban és Szlovéniában pedig közel 15 %-át jelentették. A 2007-2013 közötti tervidőszak a 2004. után csatlakozott országok számára a rendelkezésre álló uniós források jelentős növekedését hozta. Éves szinten a rendelkezésre álló keretek átlagosan majd duplájára nőttek. (Szlovákia, Magyarország és Csehország esetén a növekedés jóval több mint 100 %, míg Lettország, Litvánia esetén nem éri el az 50 %-ot.) Az EU Bizottság értékelése szerint12 a kohéziós támogatásokból származó transzferek az új tagországokban 2007-ben már elérték az általuk előállított GDP 2 %-át, 2013-ban pedig várhatóan elérik annak 3 %-át is. Litvánia, és a 2007-ben csatlakozott országok13 esetén ez az érték 4-5 % is lehet, de várhatóan a többi balti országban és hazánkban is meghaladja a 3 %ot. Ha azt is szem előtt tartjuk, hogy az uniós szabályozás által megkövetelt társfinanszírozást továbbra is főleg állami költségvetési források biztosítják, és a legtöbb országban a teljes kormányzati szektor fejlesztésekre fordított kiadásai (a kormányzati szektor beruházásai és a fejlesztési támogatások) nem érik el a nemzeti GDP 10 %-át14, egyértelmű, hogy a 2007-2013 8

A 2008-as becslések kb. 0,1-0,2 %-al alacsonyabb értéket prognosztizáltak, de a gazdasági válság hatására várhatóan kisebb ütemben növekedik, sőt csökken az érintett államok GDP-je, így a valós érték végül még magasabb is lehet. 9 A támogatási keretek éves átlaga nem biztos, hogy egyezik a valóban felhasznált támogatásokkal. Már az előzetes finanszírozási tervek sem egyenletes felhasználással számolnak, és az egyes tagországok nem minden esetben képesek a teljes keret felhasználására. 10 Az adatok forrása: „Ex post evaluation of cohesion policy programmes 2000-2006 co-financed by the European Fund for Regional Development, Task 2 –Financial Implementation of structural funds.” 11 Portugália és Görögország esetében ez az arány 2004-2006 között még mindig közel 10 %, a társfinanszírozást is figyelembe véve, pedig több, mint 15 % volt. 12 Lásd „Five years of an enlarged EU – Economic achievements and challenges” Communication from the Comission to the European Parliament, the Council, the European Economic and Social Committee, the Committee of the regions and European Central Bank, Brussels, 2008. 02. 20. (10. old.) 13 Románia, Bulgária 14 Eurostat adatok szerint a kormányzati szféra kiadásainak GDP-hez viszonyított súlya és szerkezete alapján 2006-ban az egyértelműen fogyasztási célú kiadásokon (szociális támogatások, foglalkoztatottak jövedelme,

6

közötti időszakban az uniós támogatások a legtöbb országban meghatározó súlyúvá váltak az állami fejlesztéspolitikában. Bár a kohéziós támogatások növekedésre és foglalkoztatásra gyakorolt hatásáról készült előrejelzések magas értékei15 a jelenlegi válság hatására várhatóan módosulnak, de a támogatások makrogazdasági hatása így is jelentős lehet. A válságra való tekintettel ráadásul arra számíthatunk, hogy az uniós források nemzetgazdasági beruházásokon belüli aránya jobban nő, mint az uniós támogatások nagysága, és várhatóan több országban eléri a 10-15 %-ot. Hazánk gazdasági kitörési stratégiájának is egyik legfontosabb kérdése tehát, hogy képesek leszünk-e az uniós regionális politika támogatásainak hatékony és eredményes felhasználására. 2. Az intézményrendszer és a forrásfelhasználás közötti összefüggések vizsgálatának elméleti, módszertani keretei A legújabb makrogazdasági kutatások szerint egy-egy ország gazdasági teljesítményét jelentősen befolyásolja, hogy milyen fejlett az adott országban az általános gazdasági és közigazgatási, illetve a szűkebb értelemben vett gazdaságpolitikai intézményrendszer. Az uniós támogatások felhasználása kapcsán azonban nem csupán közvetett hatásokról beszélhetünk. Mivel uniós és hazai „közpénzek” felhasználásáról van szó, a forráselosztás és forrásfelhasználás mechanizmusait a tervezésben, irányításban, végrehajtásban, monitoringban részt vevő intézmények alapvetően meghatározzák. Mind a megfelelő abszorpció, mind a hatékony és eredményes forrásfelhasználás kulcsa tehát nem más, mint a jól működő intézményrendszer. Az EU támogatások felhasználásához kapcsolódó intézményi struktúra kialakításának, és működésének kérdései azonban mintha nem kapnának kellő figyelmet az új tagországokra vonatkozó kutatásokban. Az európai kohéziós politika hatékonyságával, eredményességével foglalkozó értékelő tanulmányok ugyan gyakran felhívják a figyelmet arra, hogy sikeresség egyik tényezője a nemzeti, illetve regionális szinten jól működő intézményrendszer, de e tanulmányok többsége az egyes országok gazdasági és közigazgatási intézményrendszerének általános hatásait vizsgálja, és nem az EU támogatások speciális intézményrendszerét.16 Mivel a tagországok - az uniós jogszabályi keretek között - önállóan alakítják ki, és működtetik a támogatások felhasználásához kapcsolódó intézményeiket, egyre gyakrabban megjelenő kutatási téma az is, hogy mennyire működnek hatékonyan, és eredményesen a tagországi szinten különbözően kialakított intézményi struktúrák. Vannak-e jól működő és kevésbé jól másodlagos fogyasztás) és a kamatkiadásokon felüli kormányzati kiadások GDP-hez viszonyított aránya csak Litvániában érte el a 11 %-ot, illetve Magyarországon és Csehországban a 10%-ot. Ezek a kiadások Szlovákia Lettország és Bulgária esetében még a GDP 7 %-át sem teszik ki. Erre a tényre azért érdemes felhívni a figyelmet, mivel egyes szerzők - mivel GDP arányosan alacsonynak tűnnek - alábecsülik az uniós források jelentőségét. 15 A DG Regio megrendelésére készült „Study on the Economic Impacts of Convergence Interventions (20072013)” című tanulmány 2007 nyarán különféle szcenáriók alapján az EcoMod modell szerint készítette el előrejelzését. A számítások szerint a 2007-2013 közötti tervciklus regionális támogatásai 2015-ig még a legrosszabb szcenárió esetén is a GDP-ben több mint 10 %-os többlet növekedését eredményezik Bulgáriában, Litvániában, Lettországban, és Szlovákiában, a többi országban 5 -7 %-ot, Magyarországon csupán 4,5 %-ot, és Szlovéniában csak közel 3%-ot. (A terveknek megfelelő támogatásfelhasználás esetén az első országcsoportban 15 %-ot is eléri, vagy meghaladja ez az érték, a második csoportban közelíti, vagy eléri a 10 %-ot, Magyarországon csak 5,5 %, Szlovéniában 3%). A foglalkoztatásra gyakorolt hatás általában várhatóan 3-7 %, de Magyarországon csak a 1,5-1,8 %, Szlovéniában alig több mint 1%. A HERMIN modell szerint szerényebb hatás várható (Bradley 2008), az érintett országokban 2020-ig 1,5-4,5 % többletnövekedést prognosztizál. (Magyarországon 4,1 %-ot). 16 Erre példa többek között Enderveen - De Groot – Nahuis (2002, illetve 2006), illetve Bradley and Untiedt (2007 és 2008).

7

működő modellek? Az uniós politika értékelése kapcsán egyre több kutató foglalkozik a nemzeti szintű támogatási intézményrendszer tipizálásával, az intézményi megoldások lehetséges előnyeivel, hátrányaival,17 mégis ritka, hogy a kutatói, vagy szakértői tanulmányok kísérletet tegyenek arra, hogy tagállami szinten tárják fel az intézményrendszer működésének mélyebb összefüggéseit, és összevessék azt a támogatás-felhasználás hatékonyságára, eredményességére vonatkozó kutatási eredményekkel. A tagállami szintű intézményrendszer hatékonyságának megítélése elméleti következtetésekre, a támogatások felhasználásában közreműködő szereplők véleményének összegzésére, esetleg néhány abszorpciós mutatóra támaszkodik. A téma további vizsgálata tehát tudományos szempontból sem érdektelen, azonban mind elméleti, mind módszertani szempontból komoly kihívást jelent. 2.1. A téma elméleti, szakirodalmi háttere A különböző tudományterületek, szakterületek képviselői, ha érintik is az intézményrendszer és a forrás-felhasználás hatékonyságának, eredményességének kérdéseit, gyakran egymásnak ellentmondó feltételezésekkel élnek, vagy eltérő következtetésekre jutnak. Az uniós támogatások felhasználásának hatékonysága, eredményessége leggyakrabban közgazdasági megközelítésű tanulmányok témája. A közgazdasági kutatások jellemzően a támogatások lehetséges, vagy valós makrogazdasági hatásaira, illetve a forrásfelhasználás tartalmi kérdéseire (pl. milyen fejlesztési célok kapjanak prioritást, a növekedés, vagy a kohézió szempontjai kapjanak elsőbbséget, milyen típusú támogatásokkal érhető el a legerősebb fejlesztési hatás stb.) koncentrálnak.18 Ezek a munkák – ha utalnak is a támogatások felhasználásának intézményrendszerére – gyakran leegyszerűsítve kezelik azt.19 A másik oldalon számos politológiai megközelítésű nemzetközi, és nemzeti kutatás foglalkozik az EU csatlakozás közigazgatásra gyakorolt hatásával, a kormányzás új módszereinek elterjedésével, a többszintű kormányzás és a decentralizáció kérdéseivel.20 E kutatásokban természetszerűen csak egy részterületet jelent a strukturális támogatások felhasználásának hatása, bár egyes tanulmányok, illetve kutatási projektek kifejezetten erre a kérdésre koncentrálnak.21 Ezek a kutatások, ritkán elemzik részleteiben a támogatások

17

Erre a szempontra is kitér pl. Taylor (2000), Horvat (2005) Ferry (2007). Kifejezetten ezzel a kérdéssel foglalkozik Wostner (2008a) tanulmánya, mely az EU kohéziós politika un. mikro-hatékonyságának kérdését elemzi, mely alatt éppen az egyes országok intézményeinek működését, eljárási mechanizmusait érti. 18 Számos ilyen munka készül, melyek felsorolására e helyt nincs lehetőség. A makrogazdasági hatásokat elemző tanulmányok közül a legtöbb uniós szinten vizsgálja a hatékonyságot, eredményességet, melyek közül néhányra a későbbiekben hivatkozom. A támogatások felhasználásának tartalmi kérdéseit leggyakrabban regionális gazdaságtani munkák tárgyalják, mind európai szinten, mind egyes ország-csoportok, illetve országok szintjén. Az új tagországokat együttesen tárgyaló munkák közül kiemelném Kengyel Ákos 2006 évi tanulmányát, illetve az IMF „working paper” sorozatában 2007-ben megjelent Rosenberg - Sierhej tanulmányt. 19 Például Sierhej (2008), csak két alapmodellt különböztet meg az un. Balti modellt, melyben az irányító hatóság és a kifizető hatóság feladatait ugyanaz a szerv látja el, és az un. közép-európai modellt, melyben az OP irányító és kifizető hatósági funkciót szervezetileg is szétválasztják. A tanulmány ugyan utal arra, hogy a regionális hatóságok bevonása különböző mértékű, de ezt a szempontot nem vonja be a vizsgálatba. 20 A többszintű kormányzással, az „europaizációval”, a kormányzás új módszereinek elterjedésével foglalkozó kutatási projektek, kiadványok, konferenciák sorát szintén nehéz lenne felsorolni. A nemzetközi irodalom jó összefoglalását adja Tatar (2009). Nemzetközi szinten is megjelenő magyar szerző Bruszt László, Ágh Attila, illetve magyar részvétellel lefolytatott kutatási projekt a hatodik EU keretprogram keretében a NEWGOV projekt. 21 Kifejezetten az uniós kohéziós politika feltételeivel, és hatásaival foglalkozik pl. Scherpereel (2006), Musialkowska - Sapala-Gazda (2007), Hermann - Pawłowska (2008), Tatar (2008), illetve a NEWGOV kutatási programban a Világgazdasági Kutatóintézet munkatársai által – 2005-ben - készített ország-tanulmányok (balti

8

fogadásának konkrét intézményrendszerét, illetve eljárásait, és annak illeszkedését az adott ország közigazgatásának általános rendszerébe. A politológiai kutatásokban alig kerül említésre az intézményi megoldások hatása a támogatások felhasználásának hatékonyságára és eredményességére, ha mégis, akkor néhány - az adott tudományterületen általánosan elfogadott, és az EU-ban „hivatalos” állásponttá emelt - nézet formájában. Az egyik ilyen álláspont, hogy a valós partnerségi mechanizmusok működtetése, azon kívül, hogy a demokrácia kiteljesítését szolgálja, feltehetően javít a forrásfelhasználás hatékonyságán, eredményességén is, mivel mozgósítja a társadalmi, gazdasági szereplőket, hasznosítja tudásukat, erőforrásaikat. A másik, hogy az érdemi területi decentralizáció a hatékonyság, eredményesség szempontjából is előnyös lehet, mivel megteremti a lehetőségét annak, hogy a támogatások felhasználása során figyelembe vegyék a helyi adottságokat, „használják” a helyi hálózatokat, mozgósítsák a helyi erőforrásokat.22 Általában ugyanezt az álláspontot képviselik a regionális tudomány képviselői, bár jellemzően inkább a nemzeti területfejlesztési politikák intézményrendszerével foglalkoznak.23 Mind a politológiai, mind a regionális értékelések általában azt állapítják meg, hogy a csatlakozás után a partnerségi mechanizmusok ugyan valóban megjelentek az új tagországokban, de azok gyakran formálissá váltak, és a 2004-2006 közötti tervciklus programjainak tervezése és végrehajtása sokkal inkább a központi hatalom megerősítését, és a bürokrácia növekedését eredményezte. (NEWGOV Firenze „Workshop” 2007, Bachtler -McMaster 2008, Bruszt 2008) Az intézményrendszer működését vizsgáló tanulmányok legnagyobb része természetesen igazgatástudományi munka. Ezekben az esetekben főleg az új közmenedzsment technikák alkalmazási lehetőségeinek, előnyeinek és korlátainak bemutatásán van a hangsúly. Ilyen szemlélettel készült a legtöbb olyan tanulmány is, mely kohéziós politika végrehajtási és irányítási rendszereinek megújítására, annak uniós szintű reformjára tett javaslatokat.24 Arról a kérdésről azonban, hogy az új tagországok szintjén milyen ellentmondásokat, feszültségeket okoz, hogy az uniós támogatások esetén „kötelezően” kell alkalmazniuk a stratégiai menedzsment és a programmenedzsment eljárásait, miközben az intézményrendszert – egyrészt szintén az uniós szabályozásból következően – általában bürokratikus államigazgatásuk keretein belül alakítják ki, kevés szó esik. Az intézményrendszert a menedzsment elméletek szempontjából vizsgáló tanulmányok gyakran kritizálják az intézmények hagyományos bürokratikus működését, és új szervezeti megoldások, új menedzsment technikák alkalmazását tartanák kívánatosnak. Az EU támogatások intézményrendszerével foglalkozó munkák egy része az intézmények működési hatékonyságának vizsgálatára is kitér. Ez a fajta „technokrata” megközelítés azonban gyakran ellenkező következtetésekre jut, mint a politológiai munkák. Nem ritka az az álláspont, hogy a centralizált rendszerek általában hatékonyabban működnek, és átláthatóbbak, mint a decentralizált rendszerek, és az sem, hogy a partnerség elvének kiterjedt érvényesítése növeli az adminisztratív költségeket, időcsúszást okoz a programok végrehajtásában, ezáltal rontja az intézményrendszer működésének hatékonyságát. Az új tagországok kutatói által írt tanulmányok egy része konkrétan az uniós támogatások felhasználásának adott országokban jellemző kereteit is bemutatja. Számos munka ad leírást egy-egy ország intézményi megoldásairól, működéséről, röviden összefoglalva az államok - Artner; Csehország, Szlovákia – Bassa; Szlovénia - Dezséri; Magyország - Lakatos; Lengyelország – Wisniewski, illetve az összefoglaló tanulmány. (Dezséri – Vida (2007) 22 Gyakorlatilag ezt az álláspontot a fiskális föderalizmus elmélete is alátámasztja, mely szerint az újraelosztás elsősorban állami, de az allokáció elsősorban regionális „feladat”. 23 Egyes munkák ezt a feltételezést alátámasztják a korábbi tagországok tapasztalataival, pl. lásd Horváth (2002) 24 Lásd Lang-Naschold-Reissert (1998) Horvat (2005) Molle (2006), Wostner (2008b)

9

intézményrendszer kialakításában, működésében tapasztalható problémákat, esetleg összekötve azt az adott ország közigazgatásának általános helyzetével.25 E körben ritka az olyan elemzés, mely összehasonlítja az új tagországok intézményi megoldásait26, esetleg azt vizsgálja, hogy feltárhatóak-e speciális, a volt szocialista országokra jellemző közös vonások a nemzeti intézményrendszerek kialakításában, működésében. Természetesen az intézményrendszer kérdéseivel a legtöbbet nem kutatási programok, vagy független kutatók foglalkoznak, hanem a tervezés, irányítás és ellenőrzés intézményeiben dolgozó alkalmazottak, illetve az általuk megbízott külső szakértők, tanácsadók. Az egyes részt vevő szervezetek szintjén a jelenlegi tervciklusban kötelezően előírt lépés a kijelölést megelőző akkreditáció, melynek keretében ma már nem csupán a szabályos működést, a megfelelő kontrolmechanizmusok meglétét vizsgálják, hanem a szervezeti hatékonyság szempontjait is. A teljes intézményrendszer működésének felülvizsgálatára is gyakran sor kerül – mind uniós, mind tagállami szinten – az időközi értékelések során. Egy új tervciklus indítását megelőző tervezési, felkészülési folyamatban általában értékelik a korábbi tervciklus intézményi tapasztalatait is. A legritkább esetben fordul elő azonban, hogy az intézmények működésének vizsgálata átfogó „közpolitikai” típusú elemzések keretében történik meg. Egy ilyen elemzés fő kérdése ugyanis nem az, hogy maga az intézményrendszer mennyire működik hatékonyan, azazhogy milyen ráfordításokkal milyen „outputokat” produkál (pl. hány pályázatot hirdet meg, vagy bírál el, hány támogatási szerződést köt, hány projektet ellenőriz, milyen értékben fedik le szerződései a támogatási keretet, stb). Egy közpolitikai típusú vizsgálat arra koncentrál, hogy az intézményrendszer működése mennyiben segíti, vagy gátolja a kitűzött társadalmi/gazdasági célok megvalósulását, és ezt milyen erőforrások bevonásával valósítja meg. 2.2. A hatékonyság és eredményesség értékelésének lehetséges szintjei Az EU regionális támogatásainak felhasználása kapcsán a hatékonyság, eredményesség kérdése különböző szinteken, és különböző időtávlatokban vetődhet fel. A legtágabb értelemben az uniós „közpolitika” eredményességét és hatékonyságát érdemes vizsgálni. Vajon megvalósulnak-e az EU szintjén a regionális politika célkitűzései? A kohéziós támogatásoknak köszönhetően erősödik-e a kohézió, mérséklődnek-e az országok, illetve NUTS2 régiók közötti fejlettségi különbségek, összeurópai szinten gyorsabb-e a gazdasági növekedés, javul-e a foglalkoztatás? Mennyire működik hatékonyan a támogatási rendszer, azaz milyen erőforrás felhasználás mellett milyen eredményeket ér el? Ezzel a témával rendszeresen foglalkoznak a Bizottság által készített értékelő jelentések27, és az azt megalapozó értékelő tanulmányok, melyek mind módszertanilag, mind a lefedett területeket tekintve egyre inkább kimunkáltak.28 Tudományos publikációknak is gyakori témája az uniós 25

Pl. McMaster (2004) Schötz-Sobczak (2005) Ganev - Primatarova (2007), Nakrosis (2008), Kozak (2006) Kivétel McMaster and Bachtler (2005 és 2008), 27 A gazdasági és szociális kohézió előrehaladásáról és helyzetéről a Bizottság rendszeresen minden évben értékelő jelentést készít. Az első összefoglaló kohéziós jelentés 1996-ban készült, mely megalapozta a regionális politika 1999-es reformját, majd 2001-ben - a reform utáni első tapasztalatok összefoglalásaként, és az új tagországok csatlakozásának előkészítéseként - a második, 2004-ben az újabb reform előkészítése érdekében a harmadik, 2007-ben az előző tervciklus lezárásaként és az új előzetes értékeléseként a negyedik jelentés. A köztes években 2000-ig un. ciklusjelentések készültek az európai régiók helyzetéről, majd un. előrehaladási jelentések az adott tervciklus évenkénti előrehaladásáról. 28 Értékelő tanulmányok készülnek a tervidőszak indításakor, a tervidőszak közepén, illetve a tervidőszak lezárásakor is. A tanulmányok egyre szélesebb kontextust ölelnek fel. Jelenleg a 2000-2006 tervciklus értékelése keretében készült már résztanulmány az európai gazdasági helyzetről, a regionális trendekről, az alapok 26

10

szintű értékelés, melyek – esetleg új módszereket alkalmazva, vagy új szempontokat figyelembe véve - vitatják, vagy alátámasztják a „hivatalos” értékeléseket.29 A hatékonyság és eredményesség vizsgálatának másik tipikus szintje az egyes programok értékelése. Vajon az adott program végrehajtása elérte-e a programban meghatározott célokat? Milyen ráfordításokkal milyen outputokat állított elő? Milyen közvetlen, vagy közvetett hatásokat eredményezett? A programok értékelése az unió által szabályozott módon szintén kötelezően megtörténik a program indításakor, félidőben és a program zárásakor, de a monitoring rendszer maga is folyamatos visszajelzést ad a program, illetve egyes prioritásainak végrehajtásáról, és jól kialakított indikátorok esetén képes arra is, hogy jelezze a programvégrehajtás eredményességének, hatékonyságának alakulását. A következő értékelési szint az egyes projektek szintje lehet. Maga az átfogó programértékelés is kiterjedhet a különösen nagy értékű projektekre, vagy egyes projektek csoportjaira. Projektszinten a hatékonyság, eredményesség szempontjából kiemelt szerepe van a projektek kiválasztási mechanizmusának, illetve a projektvégrehajtás monitoringjának, ellenőrzésének. Fontos tehát, hogy az egyes projektek szintjén is megjelenjenek a hatékonyság, és eredményesség kritériumai, ez azonban csak szükséges és nem elégséges feltétele a programvégrehajtás eredményességének és hatékonyságának. Ugyanígy program szintű eredmények nélkül nem lehet eredményes és hatékony az uniós regionális politika, de az egyenként mégoly sikeres programok sem feltétlenül garantálják az uniós „közpolitika” sikerét. A „menedzsment” szinteknek megfelelő uniós közpolitika – program - projekt hármas mellett vizsgálhatjuk a kohéziós politika hatékonyságát, eredményességét az egyes területi szinteken is, például egy adott országban, vagy egy adott régióban. Kiemelt jelentőségű az országos szint, mivel az uniós programok végrehajtása során a tagállam és az EU között a megosztott irányítás alapelve érvényesül. Az országok szerinti értékelést ezért sokszor az uniós dokumentumok, és más szakértői anyagok is elvégzik. A kutatási eredmények szerint jelentős hatással van az uniós kohéziós politika hatékonyságára és eredményességére az, hogy milyen a tagállamokban az általános gazdasági és intézményi környezet, valamint, hogy az adott tagállam saját hatáskörben milyen a gazdaságpolitikát érvényesít. Az európai politika hatásainak megítéléséhez ezért elengedhetetlenek az országos, illetve regionális szintű un. „mikrovizsgálatok”. Természetesen minden említett szinten vizsgálható az intézményrendszer működésének hatékonysága, eredményessége. Az Európai Bizottságnak készített szakértői háttértanulmányok elsősorban az uniós szintű, azaz az uniós szabályozásban megjelenő intézményrendszer értékelésével foglalkoznak. Európai uniós szinten több példa van az intézményrendszer működésének „közpolitikai típusú” elemzésére is.30 Nagyon kevés tanulmány tér ki csak azonban arra, hogy hogyan hat az EU kohéziós politika eredményességére, és hatékonyságára a tagországokban kialakított konkrét – az EU támogatásokhoz köthető - intézményi struktúra.31

felhasználásának pénzügyi adatairól, a javasolt uniós szintű regionális politikai stratégiáról, az egyes országok fejlődéséről, az adatok elérhetőségéről, a támogatások elért és várható hatásairól, a gazdasági szerkezet változásairól, egyes ágazatokról (pl közlekedés, környezet), a demográfiai trendekről, a vidék fejlődéséről, a nagyprojektek hatékonyságáról, az uniós alapok felhasználásának irányítási és végrehajtási rendszeréről, egyes közösségi programokról, a regionális (NUTS2, NUTS3) forráselosztásról, makrogazdasági modellszámítások készültek a következő időszak várható trendjeiről, a lisszaboni és göteborgi stratégiai célok érvényesüléséről stb. 29 Erre kitűnő példa Enderveen- De Groot – Nahuis (2002, illetve 2006), illetve Bradley - Untiedt (2007 és 2008). 30 Lásd pl. Lang – Naschold - Reissert (1997), Molle (2006), Wostner (2008b) 31 Erre példa a már említett Vorstner (2008a) tanulmány.

11

2.3. Mit értsünk tagállami szinten az uniós támogatások intézményrendszere fogalmán? Az uniós támogatások intézményrendszerének bemutatása kapcsán általában az uniós jogszabályokban „kötelezően” előírt, vagy legalább megnevezett intézmények felsorolására,32 illetve azok irányítási, végrehajtási folyamatban betöltött szerepének ismertetésére kerül sor. Az irányítási és végrehajtási folyamatokkal foglalkozó elemzések gyakran kitérnek a tervezés, és értékelés intézményeire és folyamataira is. Az uniós támogatások felhasználásához kötődő intézményrendszer fogalmát azonban tagállami szinten érdemes tágabban értelmezni. Az uniós jogszabályok ugyanis csak az irányítási és ellenőrzési rendszerek kialakításának alapelveit,33 illetve az intézményrendszer „kötelező” szereplőit, azok legfontosabb feladatait rögzítik. A tagállamok – a nemzeti szabályozásnak, és a fennálló gyakorlatnak megfelelően önállóan alakítják ki és működtetik a támogatások felhasználásához kapcsolódó irányítási és ellenőrzési rendszereiket, jelölik ki az azokban résztvevő intézményeket, határozzák meg azok részletes feladat- és hatáskörét, és egymáshoz valamint más hazai intézményekhez való viszonyukat. Ez gyakorlatilag azt jelenti, a kötelezően kijelölt uniós intézményeken kívül – a hazai szabályozásnak megfelelően - más szervek, szervezetek, szervezeti egységek, testületek is kaphatnak az uniós támogatásokhoz kötődő feladatokat. Az egyik legfontosabb – és általában nem vizsgált – ilyen szereplő maga a kormány, mely bizonyos stratégiai feladat- és hatásköröket az uniós szabályozásból következően természetes módon közvetlenül lát el,34 de magánál tarthat bizonyos operatív hatásköröket is. A hazai szabályozás jelölhet, vagy alakíthat ki az egyes OP-k közötti, vagy a hazai és az uniós programok közötti koordinációs feladatokra, a projektgenerálás, tanácsadás, a pályázat-előkészítés, a projektkiválasztás feladataira is külön intézményeket. Gyakran a legnagyobb projektek kedvezményezettjei szintén állami szervek, nem egy ország esetében ezeket szintén kormányhatározatok jelölik ki.35 A nemzeti szabályozás függvényében tehát sokkal bonyolultabb intézményi struktúrák működhetnek, mint amely az uniós szabályozásból egyértelműen következik. 2.4. Hogyan értelmezzük az új tagországokban a forrásfelhasználás hatékonyságát, eredményességét? Az uniós kohéziós politika hatékonyságát, eredményességét mint láttuk különféle szinteken lehet vizsgálni. Ha azonban arra vagyunk kíváncsiak, hogy az új tagországok, így Magyarország felzárkózása szempontjából mit jelentenek a kohéziós támogatások, és ebből a 32

A kötelező szereplők a 2000-2006 közötti tervidőszakban a Közösségi Támogatási Keret (KTK), a Kohéziós Alap (KA) és az operatív programok (OP) irányító hatóságai (IH), a kifizető hatóságok, a KTK és OP monitoring bizottságok (MB), illetve az ellenőrzés nemzeti szinten kijelölt intézményei. A 2007-2013 közötti tervidőszakban már csak az egyes OP-k szintjén kötelező az irányító hatóság és a monitoring bizottság felállítása. Az adott ország által benyújtott un. Nemzeti Stratégiai Keretterv (NSRK) végrehajtására a tagállamok saját hatáskörben alakítják ki a nemzeti koordináció intézményeit. Minden operatív program esetén kötelező kijelölni az un. igazoló hatóságot, mely igazolja, és a Bizottság felé benyújtja a költségnyilatkozatokat és átutalási kérelmeket, valamint az un. ellenőrzési hatóságot, mely a nemzeti pénzügyi ellenőrzési rendszer megfelelő működéséért felel. Nem kötelező, de megnevezett intézmények mindkét tervciklusban az un. „közreműködő szervezetek” (KSZ), illetve a 2000-2006 között az un. „végső kedvezményezettek”. 33 A kohéziós politika általános alapelvei közül az intézményrendszer kialakítása szempontjából a legfontosabb partnerség, a nyilvánosság és átláthatóság alapelve, de az uniós szabályozás tartalmaz kifejezetten az irányítási és ellenőrzési rendszerek kialakítására vonatkozó alapelveket is, mint például a feladatok világos meghatározása és elosztása, a feladatok megfelelő szétválasztása, vagy az intézmények működési hatékonysága. 34 Miután a Bizottság természetes partnere a tagállam kormánya, a szabályozási hatáskör például eredendően a kormányt illeti, bár azt részben átruházhatja az egyes miniszterekre. Ugyanígy természetes módon kormánydöntést igényel a Bizottság felé benyújtott tervdokumentumok, vagy nagyprojektek jóváhagyása is. 35 Lásd Magyarországon a 2004-2006-os időszakban a központi programokat, vagy a 2007-2013 tervciklusban a kiemelt projekteket. Ezt a megoldást nem csak Magyarország, hanem több tagország is alkalmazta, bár különböző eljárási rendben.

12

szempontból hatékony és eredményes-e az intézményrendszer, akkor a „kötelező” uniós értékelési rendszer mellett szükség lenne arra is, hogy az uniós alapok felhasználását ne csak EU szemüveggel, hanem a hazai céljaink függvényében is vizsgáljuk. A tagországok programjai alapvetően az uniós szinten kialakított politikát valósítják meg. Miután a programok illeszkednek az uniós szintű regionális politika, sőt egyéb uniós szakpolitikák adott időszakban érvényesített céljaihoz, elvben a nemzeti szintű eredmények az uniós politikák sikerét is elősegítik. Különösen igaz ez a 2007-2013 közötti tervidőszakra, amikor az EU Bizottság a stratégia szemléletmód erősítését tűzte ki célul, és igen „szigorúan” vizsgálta a tervdokumentumok illeszkedését az uniós szakpolitikákhoz és a lisszaboni célokhoz. Az újonnan csatlakozott kelet- és közép-európai országok szintjén azonban a legfontosabb kérdés talán éppen az, hogy az uniós politikákhoz való illeszkedés mennyiben szolgálja a hazai szakpolitikai (például gazdaságfejlesztési, területfejlesztési, környezetvédelmi, közlekedésfejlesztési, társadalompolitikai stb.) célokat. Miután az uniós célra készített nemzeti fejlesztési dokumentumok – elvben – nemzeti stratégiákra épülnek, vagy legalábbis a nemzeti szintű célkitűzéseket is figyelembe veszik, elméletileg arra is van mód, hogy megvizsgáljuk vajon az uniós támogatások intézményrendszere a hazai célok elérése szempontjából eredményesen működött-e. Nem véletlen tehát, hogy a tanulmány címében a „forrásfelhasználás” kifejezést szerepeltetem. Ezzel arra szeretném felhívni a figyelmet, hogy az uniós elvárásoknak megfelelő programszintű értékelések mellett, égetően szükség lenne olyan elemzésekre, melyek azt vizsgálják, hogy a strukturális és kohéziós alapok fogadására Magyarországon kialakított intézményrendszer alkalmas-e arra, hogy az EU források felhasználását nemzeti céljainknak is megfelelően hatékonyan és eredményesen menedzselje 36 2.5. A téma vizsgálatának módszertani lehetőségei A tanulmány címében megfogalmazott kérdéskör - nemzetközi kitekintéssel is megalapozott - tudományos vizsgálata azt feltételezné, hogy részletes és megfelelő információkkal rendelkezzünk az egyes országokban működő intézményi struktúrákról, valamint a forrásfelhasználás hatékonyságáról és eredményességéről. Az egyik oldalról úgy tűnik az intézményrendszer leírása viszonylag könnyen elérhető, hiszen az uniós tervezési dokumentumokban kötelező elem az intézmények és eljárások ismertetése. Ezek az információk azonban nem teljes körűek, hiszen általában csak az alapvető, uniós előírások szerint kötelező elemeket tartalmazzák. Egy tervdokumentum ráadásul nem képes feltárni azt, hogy a gyakorlatban hogyan illeszkednek ezek az intézmények az adott ország közigazgatási struktúrájába, milyen konkrét feladat- és hatáskörökkel rendelkeznek, hogyan viszonyulnak a többi igazgatási szereplőhöz, illetve napi működésük során milyen feszültségek, ellentmondások keletkeznek. A 2004-2006 közötti időszakra vonatkozóan – egységes szerkezetben - elkészültek már az egyes országokban

36

Néhány egyszerű példával érzékeltetném a különbséget. Ha az uniós társfinanszírozás gyakorlatilag felemészti a hazai támogatási forrásokat, nincs lehetőségünk arra, hogy speciális hazai céljaink elérésére állami forrásokat mozgósítsunk. Ha uniós szinten értékeljük, mennyire volt sikeres a regionális politika elsősorban az ország, másodsorban a NUTS2 régiók felzárkózását vizsgáljuk, de a hazai régiókon belüli fejlettségi különbségek, vagy más területi feszültségek esetleges növekedése nem tükröződik az eredményeinkben. Az intézményrendszer költséghatékonyságának vizsgálata során nem „felejthetjük el”, hogy az intézmények működési költségeinek egy része nem mindig jelenik meg az adott intézményhez (pl. irányító hatósághoz, közreműködő szervezethez) egyértelműen kötődő költségekben, ha azok egy nagyobb szervezet (pl. minisztérium, minisztériumi háttérintézmény) keretében kerültek kialakításra, és más szervezeti egységek gyakran „besegítenek” az uniós feladatok ellátásába.

13

alkalmazott irányítási és végrehajtási rendszereket bemutató uniós háttértanulmányok.37 Ezek már részletesebb leírást, sőt bizonyos elemző megállapításokat is tartalmaznak. Bemutatják az adott országban a területi közigazgatás struktúráját, a nemzeti területfejlesztés és az uniós támogatások intézményeit, értékelik a két rendszer egymáshoz való viszonyát, majd leírják a partnerség helyzetét, a tervezés, a projektkiválasztás, a pénzügyi menedzsment, a monitoring, az értékelés, és a jelentések készítésének intézményeit és eljárásait. A leírások azonban – a címükben jelzett módon – csak áttekintést adnak az intézményrendszerről, és annak működéséről, mélyebb, esetleg tudományos igényű elemzést nem tartalmaznak. A másik oldalon, megbízható mennyiségi méréseket, és minőségi elemzéseket tartalmazó információkkal kellene rendelkeznünk arról, hogy az egyes országban milyen volt a forrásfelhasználás hatékonysága, eredményessége. Elvben ilyen információk is rendelkezésre állnak, hiszen az uniós támogatások felhasználásának szerves része az értékelés. Az értékelés megtörténik mind a három korábban említett szinten, tehát az uniós politika (ák), a programok, és a nagyobb projektek szintén. A tagországoknak kötelező értékelő jelentéseket készíteni mind a programok indítását megelőzően, mind a végrehajtás félidejében, mind a programok zárásakor. Az Európai Bizottság módszertani ajánlásokkal segíti ezt a munkát. Az új tagországok esetén azonban – tekintettel a rövid tervidőszakra – a 2004-2006 közötti programokra nem volt kötelező közbenső értékelések elkészítése. A támogatások felhasználásának hatékonyságának, eredményességének mérését – mind uniós, mind a nemzeti szinteken - számos probléma nehezíti.38 A régi tagországok közül néhány jelentős eredményeket ért el az értékelések módszertani fejlesztésében39, de az új tagországokban kevés az értékelési tapasztalat. A kérdés összetettsége miatt, valamint elegendő és megbízható adat, megfelelő módszertan, és értékelési kapacitás hiányában az értékelések különböző színvonalúak és tartalmúak, és számos olyan értékelési jelentés készül, amely nem képes a valós teljesítményeket, és hatásokat bemutatni. A költséghatékonyság, vagy a tágabb gazdasági, illetve társadalmi értelemben vett eredményesség értékelése szinte minden esetben elmarad. Megfelelő és összehasonlítható értékelések hiányában az elérhető összehasonlító anyagok általában néhány átfogó mutatót alkalmaznak arra, hogy az egyes új tagországok intézményeinek teljesítményét, illetve a támogatások lehetséges, és valós hatásait összemérjék. Az intézményrendszer működésének hatékonyságmérésére az egyik leggyakrabban alkalmazott mutatócsoport az abszorpciót méri, azaz azt, hogy az adott ország mennyire képes a rendelkezésére álló forrásokat felhasználni. (Erre a célra általában a támogatási döntéssel megítélt, a szerződéssel lekötött, a számlával igazolt, a kedvezményezettek számára kifizetett, vagy az EU költségvetésből lehívott támogatási összeget hasonlítják össze a rendelkezésre álló teljes támogatási kerettel). A forráslehívás azonban csak feltétele, de nem garanciája a támogatások eredményes és hatékony felhasználásának. Miután a regionális támogatások egyik legfontosabb célja a területi egyenlőtlenségek mérséklése, több elemzés foglalkozik azzal is, hogy mennyiben szolgálták a támogatások az újonnan csatlakozó országok, illetve régióik felzárkózását. A tanulmányok ebben az esetben általában a forráselosztás arányait, illetve az 1 főre jutó GDP, a foglalkoztatás, esetleg a 37

Ex-post evaluation of cohesion policy programmes 2000-2006 Co-financed by ERDF, Working Package 11 – Task 1, European Policy Research Center „National Overview of management and implementation systems of cohesion policy. 38 Erről bővebben lásd Lóránd (2008) 39 Finnország, Írország, Hollandia, UK

14

termelékenység országos, vagy regionális változásait hasonlítják össze, eltekintve attól, hogy az uniós támogatásokon kívül számos oka lehet egy-egy ország, vagy régió felzárkózásának. A ráfordítások és eredmények összevetése általában nem történik meg, az értékelések jobb esetben kiszámítanak néhány költséghatékonyságra utaló mutatót, például az egy munkahely létrehozásának költségeit. Mindenesetre, ha növekednek az egyes országok, illetve régiók közötti fejlettségi különbségek, akkor nagy valószínűséggel a támogatások felhasználása nem volt sem eredményes, sem hatékony, hiszen viszonylag jelentős ráfordítások ellenére az uniós kohéziós politika egyik fő célja nem érvényesült.40 Az összehasonlító elemzések másik típusa a támogatások makrogazdasági hatásait becsli, és megpróbálja kiszűrni az egyéb hatásokat, és bevonni a támogatások felhasználásának másodlagos hatásait is. Nagy általánosságban kétféle megközelítés létezik a makrogazdasági hatások feltérképezésére. Az egyik makrogazdasági modellszámításokkal41 becsli a támogatások GDP növekedésre, illetve foglalkoztatásra való hatását, a másik ökonometriai számításokkal teszi ugyanezt. Az első megoldást általában előzetes értékelések során használják, míg a második módszert inkább az utólagos értékeléseknél. Nagy általánosságban a modellszámítások eredményei szerint az uniós támogatások jelentősen hozzájárulnak az egyes országokban a GDP, a foglalkoztatottság, és a termelékenység növeléséhez, míg az ökonometriai számítások gyakran megkérdőjelezik az uniós kohéziós politika eredményességét. Természetesen a makrogazdasági számítások csak a globális hatások mérésére alkalmasak, és szükség van tematikus értékelésekre, illetve mikroelemzésekre is. Számos értékelő anyag felhívja a figyelmet az uniós regionális politika másodlagos hatásaira, sőt gyakran ezeket a hatásokat jelentősebbnek ítélik, mint az elsődleges hatást. Ilyen például, hogy az új tagországok többségében a strukturális alapok felhasználása kapcsán alakult ki a stratégiai tervezés gyakorlata, jelent meg a különböző szakpolitikák összehangolásának igénye, a programokra épülő végrehajtás, és először épültek ki a fejlesztéspolitikát érintően átfogó monitoring és értékelési rendszerek. Erősödött a partnerség mind a különböző szintek (állami, regionális, helyi), mind a különböző típusú szereplők (kormányzati, önkormányzati, gazdasági, társadalmi) között. A fenti változások – ha lassan is - de „átszivárogtak” a többi hazai szakpolitikai területre. Az EU kohéziós politikában megkövetelt nyilvánosság és átláthatóság követelménye pedig felkeltette az igényt a többi hazai szakpolitika végrehajtásának nyilvánossága és átláthatósága iránt. A forrásfelhasználás hatékonyságának, eredményességének megítélése az új tagországokban azonban még a legkiforrottabb mutatókkal, és módszerekkel is nehéz, mivel a nyolc 2004-ben csatlakozott országban az első tervidőszak (2004-2006) végső értékelése még jelenleg folyik42. A 2007-2013 közötti tervciklusról még kevesebb az információ, hiszen a programok végrehajtása éppen csak elkezdődött. Témánk szempontjából azonban talán az a legnagyobb probléma, hogy a „hivatalos” elemzések, értékelések elsősorban „uniós szemüveggel” vizsgálják a támogatások felhasználásának hatékonyságát, eredményességét. Megbízható adatok és információk hiányában egyelőre igen korlátozottak a lehetőségek arra, hogy valamilyen kvantitatív vagy akár kiérlelt kvalitatív módszerrel összevessük az 40

A legújabb elemzések azt mutatják, hogy az országok közötti fejlettségi különbségek az elmúlt időszakban csökkentek, de az egyes országokon belül a régiók közötti különbségek növekedtek. 41 A módszertan ebből a szempontból is igen sokféle lehet. A kutatók többféle modellt dolgoztak ki az uniós támogatások makrogazdasági hatásainak becslésére, pl. a HERMIN, a QUEST, az ECO-TREND, vagy a GIMF modell, melyek alkalmazása különböző eredményekre vezethet. 42 Az n+2 elv alapján a programok végrehajtása csak 2008 végén fejeződött be, és jelenleg készülnek az értékelő tanulmányok, melyek elkészítési határideje a program zárását követő 3 év.

15

újonnan csatlakozó országok intézményrendszerének modelljeit, valamint a forrásfelhasználás hatékonyságát és eredményességét. Bizonyos mértékű összehasonlításra az elérhető adatok, és információk alapján természetesen azért van mód, bár a következtetések megalapozottsága ez esetben mindenképpen korlátozott. Elképzelhető azonban a kérdés tudományos vizsgálata fordított logikával, azaz úgy, hogy magát az intézményrendszert és annak működését elemezzük. Vajon egy-egy tagország tervezési intézményrendszere alkalmas-e arra, hogy olyan uniós tervdokumentumok készüljenek, melyek tekintettel vannak a forrásfelhasználás hatékonyságának és eredményességének szempontjaira? Figyelembe veszik-e az intézményrendszer kialakítása során ezeket a szempontokat? Biztosítja-e a végrehajtás során bármilyen intézményi mechanizmus érvényesítésüket? Érdekeltek-e a programok irányításában, végrehajtásában, monitoringjában részt vevő szereplők (intézmények és személyek) ebben, vagy esetleg teljesen más célok vezérlik őket? Vannak-e olyan „rendszerbe épített” konfliktusok, problémák melyek veszélyeztetik a támogatások eredményes és hatékony felhasználását? Ezekre a kérdésekre a választ csak az egyes országok intézményi struktúrájának, és az intézményrendszer működésének – jogszabály és dokumentumelemzésre, valamint interjúkra épülő - részletes vizsgálatával kaphatjuk meg. Bár a bevezetőben hivatkozott kutatásomnak fő célja nem ez volt, de a kutatás Magyarország esetében tulajdonképpen ezeket a kérdéseket is megválaszolta. A többi KKE ország esetén azonban információ hiányában nincs módom e „fordított logika” alkalmazására. 3. Az EU regionális támogatások intézményrendszere a közép- és kelet európai új tagországokban 3.1. Az intézményrendszer lehetséges modelljei A csatlakozó országok saját intézményrendszerük kialakításakor – a korábbi tagországok tapasztalataira építve – elvben különböző modellek között választhattak. Az alkalmazott intézményi megoldásokat a kutatók, illetve az értékelő szakértők tipikusan két szempont szerint csoportosítják:43 a) Integrált, párhuzamos, vagy „vegyes” modell Az integrált modellben az uniós támogatások intézményrendszere szervesen illeszkedik a tagállami közigazgatás intézményrendszerébe. A tervezés, végrehajtás, monitoring és értékelés intézményei és eljárásai nem különülnek el a hazai fejlesztéspolitika intézményeitől, eljárásaitól. A nem integrált, „párhuzamos” modellben a tagországok sajátos elkülönült intézményi struktúrát, és eljárási rendet építenek ki az uniós támogatásokra. Természetesen teljesen tiszta modellek egyik országban sem érvényesülnek, de bizonyos országok inkább az egyik, míg mások inkább a másik kategóriába sorolhatók. A korábbi tagországok közül a 2000 előtti tapasztalatok alapján az integrált modellre példaként szokták hozni Portugáliát, Spanyolországot, Németországot és Ausztriát, míg a nem integrált modellre Belgiumot, Hollandiát, Dániát, Svédországot és az Egyesült Királyságot. Vannak azonban olyan országok is, melyek bizonyos szempontból integrált, bizonyos szempontból nem integrált megoldásokat alkalmaznak.44 Ezért általában egy harmadik un. „kevert” kategória is kialakításra került. Erre példa a korábbi tapasztalatok alapján Finnország, Franciaország, Olaszország.

43

Lásd Taylor (2000), Ferry (2007), Wostner (2008a) Például a tervezés integrált modellben történik, de a végrehajtás nem, vagy szervezeti szempontból integrált a rendszer, de a végrehajtás eljárásai mások, stb.

44

16

b) Centralizált, decentralizált, vagy vegyes modell A centralizált modellekben a központi államigazgatás szervei kapják a fő szerepet valamennyi program, így a regionális operatív programok (vagy más területegységen megvalósított programok) kidolgozásában és megvalósításában is. Az uniós tervdokumentumok kidolgozása – a regionális partnerek különböző szintű bevonásával – de központilag történik, az operatív programok irányító hatóságai központi államigazgatási szerveknél kerülnek kialakításra, az eljárásokra vonatkozó szabályozás – még ha területi szervek esetleg közre is működnek a végrehajtás technikai feladataiban – központilag meghatározott, és igen kötött. A támogatási konstrukciót, illetve - pályáztatás esetén - a pályázati feltételeket alapvetően a központi szervek határozzák meg, a támogatási döntéseket lényegében a központi szervek hozzák. A decentralizált modellben a regionális szervek az uniós jogszabályok keretein belül meglehetős önállósággal bírnak, mind a regionális operatív programok kialakításában, mind a végrehajtásban. A tagállami kormányok lényegében a régiók által kidolgozott programokat nyújtják be a Bizottságnak, regionális szintű intézményeket jelölnek ki irányító hatóságoknak, melyek önállóan felelősek az adott program végrehajtásáért, és a központi jogszabályok csak keretjelleggel szabályozzák az eljárásokat. A projektkiválasztás folyamataiba a központi szervek nem avatkoznak bele, a támogatási döntéseket a felelős regionális intézmények hozzák. Természetesen decentralizált, vagy centralizált modellek sem érvényesülnek tisztán. Az alapvetően decentralizált modellben is lehetnek központilag kialakított és menedzselt programok, míg a centralizált modellekben is épülhet a programok tartalma alapvetően regionális javaslatokra, és az irányító hatóságok átruházhatnak fontos feladat- és hatásköröket a regionális szervekre. A korábbi tagállamok közül például Görögország, Portugália, Írország jellemzően centralizált, míg Ausztria, Belgium és a nem 1. célterület régiók esetén Olaszország alapvetően decentralizált modellt alkalmazott. A többi tagországot a decentralizáció különböző szintjén, de alapvetően kevert modell jellemezte (pl. Franciaország, Finnország, Németország). A felsorolt rendszerezési szempontok azonban csak „alapmodellek” megkülönböztetését szolgálják. Az alapmodelleken belül érdemes más szempontok alapján is vizsgálnunk az egyes országokban működő intézményi struktúrákat. V. Nakrosis (2003) szerint például az irányítási, végrehajtási rendszer integrációjának mértékét háromféle szempontból lehet vizsgálni. Megkülönbözteti az un. adminisztratív, az un. program szintű, és a pénzügyi integrációt. Az adminisztratív integráció esetén a meglévő közigazgatási szervekre telepítik az EU támogatások intézményeit, és az intézményrendszer a „hagyományos” nemzeti adminisztráció szerves része lesz. Ellenkező esetben új, kifejezetten az EU támogatások fogadására „specializálódott” szervezetrendszert alakítanak ki. A program szintű integráció esetén az uniós programok a nemzeti szinten kialakított fejlesztési stratégiák végrehajtásának szerves részét képezik. Ennek minimális feltétele, hogy az uniós programok a nemzeti szinten kialakított stratégiákhoz illeszkedjenek, és az uniós tervezés a nemzeti szintű tervezéssel, az uniós programok végrehajtása a nemzeti programok végrehajtásával összehangolt legyen. A nem integrált rendszerben az uniós támogatások abszorpciója érdekében külön programok, illetve speciális projektek készülnek. A pénzügyi integráció esetén az uniós források felhasználása lényegében a nemzeti államháztartási szabályok szerint történik. A támogatások az állami költségvetés szerves részét képezik, felhasználásuk szabályozásában nincsenek speciális elemek, a programokat – ahol ilyen működik - a kincstári rendszerben finanszírozzák, és a pénzügyi ellenőrzést az államháztartási ellenőrzési rendszer szabályai szerint, és szervei által hajtják végre.

17

Az intézményrendszer integrációs szintjét tehát nem ítélhetjük meg csupán adminisztratív integráció mértéke szerint. Az uniós támogatásokhoz kapcsolódó tervezési, irányítási és végrehajtási feladatokat ellátó szervek, szervezetek feladatait és hatáskörét, egymáshoz való viszonyát, működési feltételeit, eljárásait, és a hazai feladatokat ellátó szervekhez való viszonyát alapvetően meghatározza az is, hogy a programok mennyire szerves részei a nemzeti fejlesztési stratégiák megvalósításának, illetve, hogy mennyire érvényesül a pénzügyi integráció. Logikailag egy integrált tervezési és pénzügyi rendszer természetes következménye az adminisztratív integráció, és fordítva. A gyakorlat azonban azt mutatja, hogy elképzelhető az adminisztratív integráció akkor is, ha külön uniós programok készülnek, vagy integrált tervezési, és pénzügyi rendszer mellett is kialakíthatóak „speciális” – a hagyományos adminisztráció szerveitől eltérő - intézményi struktúrák. Árnyalja a képet, hogy az adminisztratív integráció fogalmát is különbözőképpen értelmezhetjük. Teljes az integráció, ha az uniós támogatásokhoz kapcsolódó feladatokat hagyományos minisztériumi szervezeti egységek, vagy már korábban alapított központi hivatalok látják el. Ha minisztériumokhoz kapcsolódó, de kvázi önálló ügynökség típusú szervezetek, esetleg vállalkozások teszik ugyanezt, akkor sem kizárt, hogy bizonyos értelemben „integrált” típusról beszéljünk, ha az adott országban a közigazgatás, és különösen a fejlesztéspolitikai feladatok megszervezése kapcsán az állami feladatok ellátásában ez a jellemző megoldás. Ha azonban csak az uniós támogatások esetén jelenik meg, akkor egyértelmű a szervezetrendszer elkülönülése. Az adminisztratív integrációnak tehát tulajdonképpen két vetülete van. Egyrészt, hogy mennyire részei a hagyományos „bürokratikus” igazgatási szervezetrendszernek az uniós támogatások intézményei, másrészt, hogy mennyire vonják be a már létező hazai, esetleg nem „hagyományos” fejlesztési intézményeket a feladatok ellátásába. A nemzeti fejlesztéspolitikához való illeszkedés is többféle intézményi megoldást eredményezhet, attól függően, hogy milyen az adott ország általános fejlesztéspolitikai intézményrendszerének struktúrája. Elképzelhető, hogy a fejlesztéspolitikai döntések kialakítása és végrehajtása hagyományos módon alapvetően ágazati struktúrákra lebontva történik, de az is, hogy a fejlesztéspolitika – az ágazatoktól „független” - önálló életet él, és egyértelműen a kormányzati koordinációt ellátó minisztériumhoz, vagy más kormányzati hivatalhoz rendelt. Miután a kohéziós politika nem más, mint európai szintű „területfejlesztési” politika az uniós értékelések jellemzően nem általában a fejlesztéspolitika, hanem a területfejlesztési politika nemzeti intézményrendszerét, szabályait, eljárásait vizsgálják és hasonlítják azt az uniós támogatások intézményrendszeréhez. Az „ágazati logikán túlmutató” területfejlesztési politika súlya azonban különböző lehet az egyes országokban, és attól, hogy a területfejlesztési intézményrendszert az uniós támogatások felhasználása során mellőzik, még tekinthető integráltnak a rendszer, hisz az egyszerűen követi az adott ország hagyományos ágazati megosztású közigazgatási struktúráját. Ugyanígy a pénzügyi integráció is különféle típusú lehet. Az uniós programok pénzügyi tervezése, finanszírozási módja, pénzügyi ellenőrzési rendszere különböző mértékben lehet szerves része az adott ország költségvetési rendszerének. Ez elsősorban attól függ, hogy mennyire felel meg az adott ország államháztartási szabályozása az uniós követelményeknek. (pl. van-e több évet átfogó költségvetési tervezés, mennyire érvényesül a nyilvánosság, vagy az átláthatóság elve, mennyire alkalmas a hazai pénzügyi ellenőrzési rendszer az uniós szigorú szabályok érvényesítésére stb.), illetve, hogy a központi költségvetéshez kapcsolódó jogosultságok (pl. előirányzatok módosítása, kötelezettségvállalás, utalványozás) a hazai rendszer szerint milyen szereplőket illetnek meg.

18

A decentralizáció, centralizáció kérdéskörét szintén érdemes részletesebben megvizsgálnunk. A decentralizáció alapelvét ugyanis jelenleg mind az uniós szabályozás, mind a bizottsági gyakorlat elsősorban az EU és a tagállam viszonyában értelmezi, tehát a területi szervek szerepe mindig az adott tagállam döntésétől függ. A támogatások felhasználásáról mindig a tagállam kormánya állapodik meg a Bizottsággal, és elsősorban a kormány felelős a támogatások szabályos és hatékony felhasználásáért. Ebből a szempontból tehát sokkal szerencsésebb, ha inkább kevésbé, vagy jobban centralizált modellekről beszélünk. Már programdokumentumok struktúrájáról való kormányzati döntés meghatározza, hogy mekkora teret kaphatnak a regionális intézmények. A 2000-2006 közötti tervciklusban egységes programdokumentum, vagy önálló regionális operatív programok nélküli nemzeti fejlesztési terv, 2007-2013 között önálló regionális programokat mellőző nemzeti fejlesztési stratégiai referenciakeret elfogadása esetén nem is volt mód arra, hogy önálló irányító hatóságok működjenek regionális szinten. Nagyban befolyásolhatja, hogy mennyire decentralizált a nemzeti modell, hogy az adott országban hány NUTS2 régiót alakítottak ki,45 azok milyen célterülethez tartoznak46, mekkora az európai támogatások nagyságrendje, valamint, hogy NUTS2 szinten mennyire rendelkezik az adott tagország közigazgatási értelemben is önálló régiókkal (pl. államok, tartományok, regionális önkormányzatok). Decentralizáció fogalma alatt az elemzések gyakran egyszerűen a területi szintű intézmények szerepét értik. A területi szintű program-irányítás és végrehajtás azonban nem feltétlenül jelent valós decentralizációt. A tagállamok alkalmazhatnak olyan megoldást, melyben ugyan program-irányító, vagy végrehajtó szerepet kapnak a regionális szint intézményei, de azok nem önálló önkormányzati (állami, tartományi) intézmények. Több országban valamilyen különleges státuszú, területfejlesztési feladat- és hatáskörökkel felruházott testületek (tipikusan a régió területén működő helyi önkormányzatok képviselőiből, vagy kevert - állami, önkormányzati, esetleg civil - szereplőkből álló, regionális fejlesztési tanácsok), illetve azok háttérszervezetei (pl. általuk alapított fejlesztési ügynökségek) kapnak ilyen feladatokat. Az is előfordul, hogy a regionális szinten kijelölt irányító hatóságok állami dekoncentrált szervek, állami ügynökségek, sőt esetleg a régió területén működő magánszervezetek. Amennyiben a támogatások irányítása – bármely formában - az adott területi szinthez kötődik, nagyobb a lehetőség a helyi sajátosságokat érvényesíteni, a helyi erőforrásokat, kapacitásokat, hálózatokat mozgósítani. Az uniós források felhasználásának hatékonysága, eredményessége szempontjából talán ez a legfontosabb. A kevert testületi (pl. állami és önkormányzati képviselőkből álló fejlesztési tanácsok), illetve dekoncentrált megoldások esetén azonban előfordulhat, hogy a legfontosabb döntéseket akkor is jellemzően a központi szervek határozzák meg, ha a végrehajtás, sőt esetleg a programirányítás bizonyos feladatait a területi szintre delegálják. Ha például a kormányzati szereplők súlya meghatározó a regionális fejlesztési tanácsokban, vagy a területi fejlesztési ügynökségek finanszírozása elsődlegesen központi forrásokból történik, valós decentralizáció nem igazán valósul meg.

45

1994 -1999 között Luxemburg és Írország egyetlen NUTS2 régió volt, 2000-2006 között csak Luxemburg, illetve 2004-től Szlovénia, és a balti államok. 46 Mind az 1994-1999 közötti, mind a 2000-2006 közötti tervidőszakban a legtöbb támogatást az un. 1. célterületbe sorolt NUTS2 szintű régiók kaphattak. 1994-1999 között Görögország, Portugália, és Írország teljes területe, de Spanyolország és Olaszország jelentős területei is ide tartoztak. A többi célterület nem volt egyértelműen a NUTS2 szintű régiókhoz kötve. 2007-2013 között a legtöbb támogatásra az un. kohéziós célterület régiói jogosultak, de támogatást kaphatnak az un. „phasing out” „phasing in”, és az un. „versenyképesség és foglalkoztatás” régiók is.

19

Nem csupán a területi szempontú decentralizáció, esetleg dekoncentráció mértéke határozza meg azt, hogy mennyire központosított az intézményrendszer, hanem az is, hogy az államigazgatási szervezetrendszerben mennyire koncentrálódnak egy szervezetben az uniós támogatások irányításának, és végrehajtásának feladatai. Tovább árnyalja a képet, hogy a nemzeti szabályozás szerint a kormány milyen döntéseket tart saját hatáskörben. Szélsőséges esetben még az is elképzelhető, hogy formálisan decentralizált a rendszer, azaz a kijelölt irányító hatóságok regionális szervek, de a valóságban olyan sok operatív – esetleg projektszintű – döntéshez van szükség kormányzati jóváhagyásra, hogy a kijelölt irányító hatóságok önállósága is formálissá válik. 3.2. A strukturális alapok és a Kohéziós Alap fogadására való intézményi felkészülés A tagjelölt országokban a strukturális alapok és a Kohéziós Alap fogadására való felkészülés nagyrészt az intézményrendszer alapjainak lerakását, a szükséges adminisztratív kapacitások kiépítését jelentette.47 A felkészülés időszakában a csatlakozó országok szakemberei, politikusai és az EU Bizottság is különös figyelmet fordítottak a támogatások fogadásához szükséges intézmények kialakítására, megerősítésére. A leendő tagországok a bemutatott modellvariációk közötti választásban azonban nem voltak teljesen önállóak. Az EU Bizottság ugyanis különféle módon – néha „elvárásait” is módosítva - erőteljesen meghatározta a későbbi intézményi struktúrát. A 2004 utáni intézményrendszer kialakítását közvetlen, vagy közvetett módon befolyásolta a PHARE támogatások, majd az előcsatlakozási alapok48 felhasználása. Egyes PHARE intézményfejlesztési programok kifejezetten azt a célt szolgálták, hogy segítséget nyújtsanak a leendő tagországoknak a regionális politika intézményrendszerének kiépítésében49, de az intézményi feltételek megteremtésében jelentős szerepük volt más - nem kifejezetten intézményfejlesztési célú - programoknak is. Ebből a szempontból kiemelkednek a PHARE területfejlesztési és CBC programok, melyek előkészítésben és lebonyolításban helyi, területi szereplők is részt vettek. Fontos szerepe volt annak is, hogy a célországoknak az előcsatlakozási alapok felhasználása során lehetőségük volt az un. Kiterjesztett Decentralizált Végrehajtási Rendszerre (EDIS) való áttérésre.50 E rendszer működőképességéhez a csatlakozó országok kormányainak ki kellett építenie egy olyan ellenőrzési és minőségbiztosítási rendszert, amely az ex-ante felelősséget képes átvenni a Bizottságtól, valamint akkreditálniuk kellett a programok végrehajtásában közreműködő végrehajtó szerveiket.51 A PHARE korszak intézményrendszerét meghatározó legfontosabb tény az volt,

47

A felkészülés másik oldala a várható kedvezményezettek felkészítése, illetve a projektek előkészítése volt. ISPA, SAPARD, új PHARE 49 A regionális politika intézményrendszerének kialakítást elsősorban un. twinning programok segítették, melyekben pályázat alapján kiválasztott külföldi szakértők adtak tanácsokat a leendő tagország intézményrendszerének kialakításához. 50 A Bizottság a nemzeti és ágazati program/projekt-kezelési képesség, továbbá a közpénzekre vonatkozó pénzügyi ellenőrzési eljárások és rendszerek eseti elemzése alapján dönthetett úgy, hogy eltekint az előzetes jóváhagyás követelményétől, és a támogatások kezelését a decentralizálás elve alapján átruházza a csatlakozni szándékozó országok végrehajtó szervezeteire. 51 A végrehajtó szervezeteket minden program esetén a Bizottság hagyta jóvá. Az előcsatlakozási alapok felhasználásához kapcsolódóan - Bizottsági kezdeményezésre, a tagjelölt állam és a Bizottság közötti megállapodás alapján - jelentős centralizáció ment végbe a szervezetek körében. A pénzügyi végrehajtásban valamennyi program esetén az általában a pénzügyminisztériumban működő un. Nemzeti Alap működött közre. A programok jelentős részének végrehajtó szervezete a PHARE esetén az un. Központi Szerződéskötő Egység volt, bár voltak kivételek.(pl. hazánkban a területfejlesztési és CBC programok esetén a VÁTI, a Szociális Alap típusú támogatásoknál pedig az ESZA Kht.) Az ISPA esetén a végrehajtó szervezetek általában az érintett 48

20

hogy „a segélyprogram intézményi és eljárási rendjét az unió mindvégig a maga igényei szerint alakította. Ennek során egyik fő intézményi törekvése a különböző államokban alkalmazott struktúrák teljes uniformizálása, a fogadó országok költségvetési és jogrendszeréről való leválasztása, egyfajta „üvegházba zárása” volt.”52 A PHARE programmal foglalkozó intézmények, szervezeti egységek tehát nem épültek szervesen az adott ország közigazgatási struktúrájába. Egyfajta „előkelő” (vagy éppen terhes) elkülönültségben, a nemzeti intézmények eljárási, és elszámolási rendjétől eltérően működtek, még akkor is, ha formálisan megjelentek a közigazgatás szervezetrendszerében. A csatlakozást megelőző időszaknak mégis minden országban nagy volt a jelentősége. A tagjelölt országok az előcsatlakozási időszakban ismerkedtek az uniós intézményekkel, a támogatási alapelvekkel, szabályozási rendszerrel, szembesültek olyan szabályozási, ellenőrzési követelményekkel, melyek hazai közigazgatásukban addig szinte ismeretlenek voltak, és – bár a PHARE támogatás és az előcsatlakozási alapok felhasználása során más intézményi struktúrát és eljárásrendet kellett követniük, mint később - a jelenlegi intézményrendszer „gyökereit” is sokszor ebben az időszakban találhatjuk meg.53 A kohéziós politika tagországi intézményrendszerének kialakítására az EU Bizottság jelentős befolyással volt a csatlakozási tárgyalások és a 2004-2006-os tervciklusra vonatkozó tervezési dokumentumok egyeztetése során. A tárgyalási és egyeztetési folyamatban hol kevésbé direkt, hol direkt formában megjelentek a Bizottság intézményrendszerre vonatkozó elvárásai. A tagjelölt országok felkészültségét vizsgáló un. „országjelentések” rendre foglalkoztak regionális és strukturális politika keretében nyújtott támogatások fogadására való intézményi felkészültséggel is. Az első időszakban ezek a jelentések a legtöbb ország esetén a regionális szinteken meglévő intézményi és adminisztratív kapacitások erősítését szorgalmazták, a későbbiekben azonban inkább a központi szint felkészültségével foglalkoztak. A legtöbb kritika a koordinációs mechanizmusok gyengeségét, a partnerségi mechanizmusok hiányosságait, és a strukturális alapok fogadására hivatott intézmények kijelölésének késlekedését, illetve a kijelölt intézményrendszer átláthatóságát érte.54 A csatlakozási tárgyalások során külön fejezet foglalkozott a regionális politikával. E tárgyalások során szintén egyértelműen megfigyelhető volt a hangsúlyeltolódás. Míg az első időszakban a nemzeti területfejlesztés intézményrendszere - különös tekintettel a NUTS2 regionális szintre - fokozott figyelmet kapott, a csatlakozás közeledtével a központi intézmények megfelelő kijelölésére, azok adminisztratív kapacitásainak megerősítésére, feladataik pontos meghatározására, a monitoring és értékelési rendszerek kialakítására, és a pénzügyi igazgatás és ellenőrzés intézményi kérdéseire helyeződött a hangsúly. A csatlakozás időpontjára végül gyakorlatilag egyik ország esetében sem értékelték hiánytalannak a regionális támogatások fogadására való felkészülést.55 Bár az országjelentésekben ez nem jelent meg, de a negatív értékelést „megalapozták” azok a rossz tapasztalatok, melyek a környezetvédelemért felelős, illetve közlekedésért felelős minisztérium szervezeti egységei voltak. A SAPARD esetén kötelező volt az un. SAPARD ügynökség kialakítása és akkreditálása. 52 Heil (2007) 9. old. 53 Például az irányító hatóságok gyakran a korábbi programokat lebonyolító, illetve végrehajtó minisztériumi szervezeti egységek átszervezésével alakultak ki. Az előcsatlakozási alapok felhasználása során ki- illetve átalakított (és akkreditált) végrehajtó ügynökségek (Pl. Magyarországon a VÁTI kht, az ESZA kht, a KvVM Fejlesztési Igazgatóság stb.) a későbbiekben közreműködő szervezetek lettek. Több országban a Nemzeti Alap feladatait ellátó PM szervezeti egység látta el később a kifizető hatóság, majd az igazoló hatóság feladatait. Az előcsatlakozási időszakban alakultak meg az első, a partnerség elvét érvényre juttató monitoring bizottságok is. 54 Az értékelések egyfajta összefoglalását lásd Duduiala-Popescu (2009). 55 Bár ez esetben is volt különbség az országok között. Észtország és Magyarország kapta a legjobb minősítést, Csehország és Szlovénia volt a középmezőnyben, Lettország, és Litvánia gyengébben szerepelt, és Szlovákiát úgy értékelték, hogy egyáltalán nem felkészült a strukturális alapok fogadására.

21

PHARE és előcsatlakozási programok kapcsán összegyűltek. A támogatások felhasználása ugyanis minden országban jelentős késésben volt. A SAPARD program kötelező, és a többi program lehetséges EDIS akkreditációja szintén komoly kihívást jelentett a csatlakozó országok számára.56 Többek között az előcsatlakozási alapok kapcsán tapasztalt problémák szolgáltattak indokot arra, hogy végül a csatlakozó országok a 2004-2006 közötti tervciklusban az általuk vártnál kisebb támogatási keretre számíthattak57 és a Bizottság a programstruktúra, és az intézményi struktúra egyszerűsítésére „ösztökélte” a tagjelölteket. A csatlakozási tárgyalásokkal részben párhuzamos folyamat volt a 2004-2006 közötti időszakra vonatkozó tervezési dokumentumok egyeztetése. Miután a Bizottság által elfogadott Nemzeti Fejlesztési Terv (NFT) és az operatív programok (a kis országok esetében az Egységes Programozási Dokumentum) tartalmaztak a végrehajtás intézményrendszerére vonatkozó leírást, a Bizottság ezek elfogadásakor gyakorlatilag „jóváhagyta” a főbb intézményi kereteket. A tervdokumentumok egyeztetése kapcsán uniós részről még erőteljesebben jelentkezett az aggodalom, hogy az új tagországok nem lesznek alkalmasak a strukturális és kohéziós alapok támogatásainak fogadására. A Bizottság tehát ragaszkodott hozzá, hogy az újonnan csatlakozó államok egyszerűsítsék a programstruktúrájukat, és egységes, központilag menedzselt operatív programokat nyújtsanak be. A Bizottság a saját munkáját is egyszerűsíteni szerette volna, így végül még azokban az országokban is elégtelennek ítélte a regionális kapacitásokat, ahol a csatlakozás idejére már kialakultak és viszonylag megerősödtek NUTS2 szintű igazgatási, vagy területfejlesztési intézmények. Önálló regionális operatív programok még Lengyelországban sem készülhettek, ahol a NUTS2 régió már ekkor önálló közigazgatási, sőt önkormányzati területegység volt. Az intézményi felkészülés másik oldalát természetesen – nem függetlenül a korábbiakban ismertetett uniós elvárásoktól - a nemzeti szintű döntések jelentették. A felkészülés az érintett országokban gyakorlatilag már a kilencvenes évek második felétől megkezdődött. Az EU Bizottság ekkor érvényes álláspontjához igazodva a csatlakozó országokban hosszú ideig tartotta magát az a feltételezés, hogy a támogatásokat alapvetően regionális operatív programok alapján vehetik igénybe, és a strukturális alapok fogadásához ki kell építeniük a regionális intézményeiket. A területi közigazgatás korszerűsítése, és a regionalizáció körüli szinte minden országban megjelenő - viták egyik központi motivációja is sokáig ez volt. Az uniós statisztikai-tervezési rendszerhez való alkalmazkodás érdekében több országban elindult egy NUTS2, illetve NUTS3 szintű régiók kialakítására, intézményeinek kiépítésére, sőt a területi közigazgatás reformjára irányuló folyamat. Lengyelországban 1998-ban 16 történelmi gyökerű NUTS2 közigazgatási régiót hoztak létre. A regionális szint egyszerre önkormányzati és államigazgatási szint lett. Önkormányzati vezetője a „marsall”, államigazgatási vezetője a „vajda”. (Alatta középszinten 44 NUTS3 szubrégió, és 380 igazgatási kerület működik). Csehországban szintén 1998-ban hozták létre a 8 NUTS2 tervezési statisztikai régiót, mely 3 esetben azonos volt az akkor még csak államigazgatási középszinttel a „kraj”-jal, 5 esetben viszont több „kraj” alkotott egy régiót. 56

A SAPARD program eredetileg 2000-ben indult volna, de a SAPARD akkreditációt csak 2001. májusában kapta meg elsőként Bulgária, majd 2001. júniusában Észtország. A 10 csatlakozás előtt álló közép- és keleteurópai ország közül 2002. februárjában még mindig csak 5 ország rendelkezett akkreditációval. A legutolsók Lengyelország, Románia és Magyarország - csak 2002 végén, 2003 elején kezdhették meg a program végrehajtását. A PHARE és ISPA program akkreditációja szintén jelentősen késett. Magyarország kapta meg elsőként 2004. június 21-én - tehát már a csatlakozás után - a PHARE-ra vonatkozóan a pozitív EDIS akkreditációs határozatot. Az ISPA akkreditációjára végül egyetlen országban sem került sor, mivel 2004-től a nagy környezetvédelmi, és közlekedési projektek finanszírozása már a Kohéziós Alapból történt. 57 A másik hivatkozott szempont az abszorpciós képesség gyengesége volt, amiért a támogatások felső határát a GDP 4%-ban maximálták. A keretek kialakítását azonban a valóságban elsősorban az uniós költségvetés pénzügyi szempontjai határozták meg.

22

2001-ben a „kraj” önálló önkormányzati szint lett, és ahol ez nem volt azonos a NUTS2 tervezési régióval, regionális fejlesztési tanácsok alakultak önkormányzati résztvevőkkel. Szlovákiában többször és teljesen átalakították a középszintű területegységeket. 1996-ban 8 új államigazgatási régiót alakítottak ki, azon belül 79 kvázi „járást”. A 8 régió 2001-ben önkormányzati szintté, un. megyévé vált, és megszüntették a 79 „járást”. 2004-ben a NUTS2 szintnek megfelelő 4 statisztikai tervezési egységet 2-2 megye összevonásával alakították ki, mely szinten a hagyományos közigazgatáson kívüli un. regionális irányító és monitoring bizottságokat állítottak fel. (A megye megmaradt, de újra megalakultak a járások is.) A fentieken kívül létrejött - helyi önkormányzati szereplők által alapított - 21 fejlesztési ügynökség is, melyek nem fednek le egyetlen igazgatási szintet sem, de jelentős állami támogatással működnek. A balti államok és Szlovénia esetén az egész ország területe a NUTS2 régiónak számít, de az alacsonyabb területi szinteken – elsősorban tervezési, vagy végrehajtási céllal - ezek az országok is igyekeztek új intézményeket létrehozni. Lettországban van önkormányzati középszint (33 „rajon”), melyek 2000-től 5 tervezési régiót alkotnak, és melyekben az önkormányzati képviselőkből álló tervezési regionális fejlesztési bizottságok, és az önkormányzatok által alapított regionális fejlesztési ügynökségek működnek. Litvániában csak államigazgatási adminisztratív középszintű területegységek vannak (10 db), de a települési önkormányzatok önkéntesen alapíthatnak regionális fejlesztési tanácsot, illetve működtethetnek fejlesztési ügynökséget. Középszinten Észtországban is csak adminisztratív területegységeket határoltak le (15 db.), de a hazai területfejlesztés fő szereplői egy állami ügynökség területi kirendeltségei lettek (3 db). Szlovéniában is csak települési szinten működnek önkormányzatok, de a 2005-ös területfejlesztési tv. alapján kialakított 12 fejlesztési régióban - elsősorban statisztikai és tervezési céllal - létrejöttek az önkormányzati szövetségeken alapuló NUTS3 szintű regionális tanácsok. A középszintről szóló viták nem szűntek meg. 2006ban módosították az Alkotmányt, önálló igazgatási szintként megnevezve az un. provinciákat, azonban a regionális felosztáshoz szükséges törvényeket a parlament egyelőre nem szavazta meg. Romániában 42 megye jelenti a középszintű igazgatási egységeket, mely szinten gyenge önkormányzat és erős államigazgatási hivatal működik. 1998-99-től alakultak meg a NUTS2 szintű fejlesztési régiók (8 db.), mely szinten a megyei elnökök és települési önkormányzati delegáltak részvételével fejlesztési tanács működik. Végrehajtó szervezetük a magyarhoz hasonló közhasznú, non-profit szervezetek, a regionális fejlesztési ügynökségek. Bulgáriában a középszintű igazgatás területegysége eredetileg 28 „kerület” volt, de 1987-től 8 gazdasági és államigazgatási régióba szervezték őket. 1998-ban azonban visszaállították a hagyományos kerületeket, mely továbbra is csak államigazgatási szint maradt. Először 2000-ben alakították ki a 3-5 kerületből álló NUTS2 tervezési régiókat (6 db), de 2006-ban az EU lakosságszámra vonatkozó szabályozása miatt teljesen átrajzolták őket. A NUTS2 szinten regionális fejlesztési tanácsok működnek, melyek vezetője az egyik alkotó kerület kormányzója (governor), tagjai a többi kormányzó, minisztériumi delegáltak, de helyet kapnak benne települési önkormányzati képviselők is.

Az uniós statisztika szerinti regionális szintek (NUTS2, NUTS3) végül minden országban főleg statisztikai, tervezési célokat szolgáltak. A belépés időpontjára csak egyetlen országban, Lengyelországban számítottak a NUTS2 régiók önálló közigazgatási, egyben önkormányzati egységnek, ahol azonban a területfejlesztéshez kapcsolódó feladatok és hatáskörök az önkormányzati és az állami szereplők között megoszlottak. Csehországban ugyan volt három olyan középszintű önkormányzati területegység, mely a NUTS2 szintű tervezési régiót is lefedte, de a többi 5 régió esetén több középszintű önkormányzat alkotott egy régiót. Azokban a kis országokban, melyek egész területe felelt meg a NUTS2 szintnek (Észtország, Lettország, Szlovénia, Litvánia), az eggyel alacsonyabb NUTS3 szinten nem működtek sem állami, sem önkormányzati igazgatási területegységek. A felkészülés időszakában a strukturális alapok felhasználásához kapcsolódó intézményi kérdések a nemzeti és nemzetközi kutatási programokban is gyakran megjelentek. E kutatások egy része arra koncentrált, hogy miképpen alakult a leendő tagországokban általában a közigazgatás, és konkrétan a területfejlesztési politika intézményrendszere, voltak-e és milyen sikerrel decentralizációt megalapozó regionális reformok, általában mennyire felkészültek ezek az országok a strukturális alapok fogadására.58 A kutatások másik csoportja 58

A decentralizációval, a regionalizációval, illetve a régiók lehetséges és valós szerepével foglalkozó kutatások, tanulmányok száma mind hazai, mind nemzetközi szinten igen jelentős. A hazai szerzők közül megemlíteném Pálné Kovács Ilona, Horváth Gyula, Szegvári Péter, Ágh Attila munkáit. A nemzetközi kutatási projektek közül Bertelsmann Foundation and the Bertelsmann Group for Policy Research, Center for Applied Policy Research közös kutatási projektjét (Project on the integration of Central and East European countries into the European

23

feltérképezte, hogy az uniós források felhasználása milyen hatással volt a korábban csatlakozott tagországok közigazgatására, különös tekintettel a regionális reformokra, milyen adaptációs kényszert jelentett az uniós támogatások fogadása, és következtetéseket vont le arra vonatkozóan, hogy a sikeres forrásfelhasználás érdekében milyen lépéseket kell feltétlenül megtenniük a leendő tagországoknak közigazgatási rendszerük továbbfejlesztésében.59 A csatlakozás közeledtével a felkészülés konkrét lépéseket is igényelt, mind a felelős intézmények kijelölésében, mind azok szervezetfejlesztésében, kapacitásbővítésében. Ennek megalapozására az egyes országokban a strukturális alapok fogadásának előkészítését irányító, koordináló államigazgatási szervek saját apparátusuk, illetve külső szakértők bevonásával tekintették át az uniós tagországok tapasztalatait, a lehetséges intézményi modelleket. Ebben a munkában közreműködtek a PHARE twinning szakértők is. A szakértők alapvetően a saját országuk tapasztalataira építettek, és javaslataik is gyakran erőteljesen kötődtek egy-egy ország speciális megoldásaihoz.60 Miután a korábbi tagországok helyzete, és gyakorlata igen heterogén volt, és igazgatási rendszerük, kultúrájuk sokszor jelentősen különbözött az új tagállamokétól a javaslatok egy része csak korlátozottan volt hasznosítható. Viszonylag hamar kiderült, hogy változtatás nélkül egyetlen külföldi modell sem alkalmazható. Sok esetben már önmagában problémát jelentett az uniós szabályozás szokatlan definícióinak értelmezése, és azok hazai közigazgatási viszonyok közötti alkalmazása is.61 Bár a PHARE, majd az előcsatlakozási alapok fogadása kapcsán kialakultak bizonyos intézménytípusok, kapacitások, a strukturális alapok fogadása - mind a támogatások nagyságrendi növekedése, mind a teljesen eltérő szabályozás miatt – jelentős kihívást jelentett. Az új tagországok végül már önmagában sikerként könyvelhették el, ha a hazai szabályozás során sikerült az uniós elvárásoknak legalább formálisan megfelelniük, és egy olyan intézményrendszert kialakítani, mely alkalmasnak minősült a támogatások fogadására. Nem véletlen, hogy egyik hazai szakértőnk így értékelte a helyzetet: „Az első NFT egyik legfontosabb eredménye túlzás nélkül az, hogy az új alapok kezeléséhez szükséges intézményrendszer kiépült, szabályozott és átlátható formában működik. Mert fontos a „győzelem”, de ebben az első ciklusban tényleg legalább ilyen fontos a „részvétel” is. Az első NFT, bizony, jelentős részben öncél.”62 3.3. Az új tagországok által alkalmazott intézményi megoldások a 2004-2006-os tervciklusban Az „alapmodellek” közötti választást végül tehát eleve meghatározták az újonnan belépő országok területi közigazgatásának adottságai, az uniós „elvárások”, és az elsődleges megfelelési kényszer. Az új tagországok közigazgatása jellemzően centralizált struktúrát Union), a Local Government and Public Service Reform Initiative kutatási projektjét (lásd „Mastering Decentralization and Public Administration Reforms is Central and Eastern Europe” ed. G. Péteri 2002), külön tanulmányok S. Jonita (2006), T.G. Grosse (2003) 59 lásd pl. ADAPT „EU enlargement and multi-levelled governing in the European Regional and Environmental Policy: the models of the systematic learning, adaptation and Europeanization in the cohesion countries (Greece, Ireland and Portugal) and warnings for the new member states (Hungary and Poland).” 2001-2004. EU 5th Framework Programme European Council Research Directorate, „Organising for EU Enlargement. A Challenge for the Member States and the Candidate Countries” (ír, finn, görög, valamint magyar, szlovén és észt résztvevőkkel) EU Fifth Framework Programme, magyar kutatási programok közül az Integrációs és Fejlesztési Munkacsoport regionális munkacsoportjának tanulmányait, az IDEA regionális munkacsoport tanulmányait stb. 60 Magyarországon például többségében francia szakértők működtek. 61 pl. az IH és a miniszteri felelősség szétválasztása, a partnerségi kör értelmezése stb. 62 Heil Péter (2005)

24

követett, és az uniós elvárások is a centralizált megoldást erősítették, így minden országban jellemzően erősen centralizált modell került alkalmazásra. Miután az uniós szabályozás egyértelműen elvárta a tagállami felelősség érvényesítését, az adminisztratív szervezeti integráció is eleve adottnak tűnt. A közszféra és a magánszféra közötti együttműködés jogi szabályozása ugyanis minden országban gyerekcipőben járt, és a nem közhatalmi típusú állami feladatok ellátására kialakított ügynökség típusú szervezetek is csak néhány országban jelentek meg, azokban is csak rövid múltra tekinthettek vissza. A centralizált és adminisztratív értelemben integrált alapmodellen belül azonban számos variáció létezhet, és az egyes országok kormányai sok fontos kérdésben önállóan dönthettek. Az integráció kapcsán például dönthettek a következő kérdésekben: - Kialakítsanak-e egy új elkülönült szervezetrendszert a támogatások fogadására, vagy „rátelepítsék” a meglévő szervekre. - Mennyire legyen integrált a rendszer a hazai fejlesztéspolitikai tervezés és végrehajtás intézményrendszere, eljárásai szempontjából. - Mennyire épüljenek az uniós támogatások intézményei és eljárásai a hazai területfejlesztési politika intézményeire és eljárásaira. - Mennyire legyen integrált a rendszer a pénzügyi tervezés és szabályozás szempontjából. - Milyen intézményi megoldást válasszanak az egyes programok közötti, illetve az uniós programok és hazai fejlesztések közötti koordinációra A koncentráció, illetve centralizáció kapcsán dönthettek a következő kérdésekben: - Mennyire kapcsolódjanak össze a programirányítás és a pénzügyi menedzsment feladatai. - Mennyire központosítsák az államigazgatási szervezeten belül az irányítási feladatokat. - Mennyire vonjanak be közreműködő szervezeteket, azokat milyen szervezeti körből válasszák, és milyen feladatokat ruházzanak át rájuk. - Milyen feladatok kerüljenek a területi szintek (NUTS2, esetleg NUTS3) intézményeihez. - Milyen formában és intenzitással érvényesítsék az unió által megkövetelt partnerségi alapelvet. A 2004-2006 közötti tervciklus indításakor az új tagországokban végül ezekre a kérdésekre is hasonló válaszok születtek. A Kohéziós Alap felhasználásnak intézményei tekintetében - miután ez esetben általában a közszféra intézményei által előkészített és végrehajtott nagy közlekedési és környezetvédelmi projektekről volt szó, melyek projektdokumentációját a tagország kormánya nyújtotta be a Bizottságnak, és a projektek támogatásáról szóló döntés az EU Bizottság szintjén történt meg - alapvető strukturális különbségeket nem fedezhetünk fel a különböző országok között. Minden országban a koordináló szerepkörű KTK irányító hatóság feladatait ellátó központi államigazgatási szerv (minisztérium, vagy önálló kormányzati hivatal) látta el a KA irányító hatósági feladatokat és a közreműködő szervezetek az érintett ágazatért (közlekedés, környezetvédelem) felelős minisztériumok voltak. A strukturális alapok tekintetében az alapmodellen belül lényegében csak két „modellvariációt” különböztethetünk meg, bár voltak speciális esetek, illetve kisebb eltérések az egyes országok megoldásai között (lásd. 1. táblázat). A kétféle típus közötti választást alapvetően nem az adott országok közigazgatási rendszerének, vagy területfejlesztési intézményrendszerének fejlettsége, hanem inkább mérete és népességszáma határozta meg: a) A négy viszonylag kis területű és népességű ország (Szlovénia, Észtország, Lettország, Litvánia) teljes területe statisztikailag egyetlen NUTS2 régiónak számított. Miután ezek az országok összértékében alacsony támogatási keretre számíthattak, választhatták azt a

25

megoldást, hogy un. Egységes Programozási Dokumentumot (Single Programming Document – SPD) nyújtanak be. Önálló operatív programok tehát ezekben az országokban nem is készültek. Kézenfekvő megoldás volt, hogy az egységes országos program végrehajtásának irányítására egyetlen olyan központi államigazgatási szervet jelöljenek ki, mely gyakorlatilag az ágazati minisztériumok „felett” állt, és képes a program egységes végrehajtására, a különböző szakterületeket érintő prioritások koordinációjára. A balti államok úgy döntöttek, hogy nem csupán a kifizető hatósági, hanem az irányító hatósági funkciókat is egyetlen ilyen minisztériumba, a Pénzügyminisztériumba koncentrálják. Szlovéniában a kifizető hatósági feladatokat szintén a pénzügyminisztérium keretében látták el, de a program irányító hatóságának egy 2002-ben felállított külön a regionális fejlesztésekre szakosodott kormányzati irodát jelöltek.63 Abban is megegyezett a négy ország intézményrendszere, hogy „többszintű” közreműködő szervezeti struktúrát alakítottak ki, viszonylag sok szervezet részvételével. (Szlovéniában, Lettországban és Litvániában 2 szintű, Észtországban 3 szintű a rendszer).64 Az első szinten általában szakminisztériumok szerepeltek (Észtországban prioritások szerint 4, Szlovéniában pénzügyi alapok szerint 3, Litvániában intézkedések szerint 6 minisztérium + 1 bizottság, Lettországban intézkedések szerint 9 minisztérium). A balti országokban a projekt szintű támogatási döntéseket is az 1. szintű közreműködő szervezetek hozhatták meg. A második-harmadik szinten egyaránt kijelölésre kerültek szakminisztériumok, a központi adminisztráció keretében működő hivatalok, illetve állami, félállami ügynökségek, alapítványok. (Szlovéniában összesen 12, Észtországban összesen 16, Litvániában 6, Lettországban 6). A helyi, területi szint részvétele a programok kidolgozásában és végrehajtásában mind a négy országban elhanyagolható volt, bár Szlovéniában a tervezés során részben építettek a már elkészült regionális fejlesztési programokra. Alapvetően azonban a kijelölt központi államigazgatási szerv dolgozta ki a programokat, és a végrehajtás során még a pályáztatáshoz kapcsolódó végrehajtó feladatokat sem ruháztak át területi szervekre. Ezekben az országokban mind a tervezés, mind a programvégrehajtás során csak a „kötelező” uniós előírásokat tartották be a partnerség érvényesítésében, és a helyi önkormányzati, vagy civil szereplőkkel való együttműködés formálissá vált, vagy akadozott. Mind a négy országban alapvetően integrált rendszert működtettek, mivel az uniós program végrehajtása során általában ugyanazok a szervezetek vettek részt, és ugyanazok az eljárások működtek, mint általában a hazai fejlesztéspolitikában, bár Litvániában külön eljárások voltak érvényben az uniós támogatási döntésekre. Szlovéniában volt a legmagasabb szintű az integráció, mivel azt törvényi szinten is szabályozták. A területfejlesztési törvény (1999) az EU forrásokról is rendelkezik, az államháztartási törvény pedig kimondja, hogy ugyanazok az eljárások érvényesek a hazai, uniós, vagy mások által finanszírozott fejlesztési programok tervezésére, végrehajtására és ellenőrzésére. Az integráció a programozás szintjén is megvalósult, hiszen Szlovénia volt az egyetlen olyan új tagország, mely készített egységes fejlesztési tervet, mely a hazai és az uniós forrásokból finanszírozott intézkedésekre is kitért. A többi országban nem harmonizált az egyes országokban alkalmazott megoldás a hazai területfejlesztés tervezési, finanszírozási és intézményrendszerével. A területfejlesztésért felelős 63

A kormányzati iroda vezetője tárca nélküli miniszter volt. Különböző logikával alakították ki, és különböző elnevezéssel illették a szinteket. Észtországban elsődleges, másodlagos KSZ, illetve technikai „végrehajtó szervezet”, Litvániában intézkedés szintű KSZ, illetve projektszintű „végrehajtó ügynökség”, Lettországban első és második szintű KSZ, Szlovéniában pénzügyi alapok szerint megszervezett KSZ-ek, illetve „végső kedvezményezettek”. A „végső kedvezményezett” elnevezés azonban ebben az esetben is projektszintű KSZ feladatok ellátását jelentette. 64

26

minisztérium Észtországban és Litvániában a Belügyminisztérium, Lettországban a Regionális Fejlesztési és Önkormányzati Minisztérium volt. Észtországban a hazai területfejlesztésben kiemelt szerepe volt a nemzeti fejlesztési ügynökségnek, melynek irányító testülete a hazai alap kezelője volt, és 6 másik fejlesztési ügynökséget koordinált, de az uniós támogatások kapcsán csak egy volt a „harmadik szintű” végrehajtó szervezetek közül. Lettországban a hazai területfejlesztés koordinálására - több érintett miniszter, regionális képviselők, és kormányzati fejlesztési ügynökségek részvételével működött az un. Nemzeti Fejlesztési Tanács, illetve önkéntes alapon szerveződtek a regionális fejlesztési tanácsok, és ügynökségek, de érdemi szerepet nem kaptak sem az uniós tervdokumentumok kidolgozásában, sem a végrehajtásban. b) A másik négy nagyobb és több NUTS2 régióból álló ország (Csehország, Lengyelország, Magyarország, Szlovákia) esetén a benyújtott Nemzeti Fejlesztési Terv alapján kidolgozott megállapodás a Közösségi Támogatási Keretterv (KTK) végrehajtását kezdte meg 2004-ben. Valamennyi országban készültek ágazati jellegű operatív programok. (Csehország 4, Lengyelország 5, Magyarország 4, Szlovákia 3+1). 3 ország esetén kidolgozásra került egy területfejlesztési célú, az egész ország területére szóló, regionális operatív program (ROP). Szlovákiában azonban egyáltalán nem működött hazai területfejlesztési politika, így még egységes regionális operatív program sem készült, csak egy átfogó infrastruktúrafejlesztési program. Csehország, és Szlovákia annyiban is különbözött, hogy ezeknek az országoknak a fővárosi régiója fejlettsége alapján már nem volt jogosult az un. 1. célkitűzés szerinti támogatásokra, ezért ezekre a régiókra külön 2. illetve 3. célkitűzés szerinti egységes programozási dokumentumok kerültek benyújtásra. A „kis” országokhoz hasonlóan ezekben az országokban is alapvetően centralizált modell valósult meg, de a programok indításakor a központi államigazgatáson belül több szerv kapott irányító hatósági funkciót, és az uniós támogatások menedzsmentje - követve a hagyományos közigazgatási struktúrát - gyakorlatilag ágazati logikát követett. A KTK koordinációjára kijelölt szervezeti egység két ország esetén (Lengyelország, Csehország) a hazai területfejlesztésért általában felelős minisztérium volt65, Szlovákiában a Gazdasági Minisztérium, míg Magyarországon a fejlesztéspolitikai tervezésért és koordinációért felelős önálló országos hatáskörű szerv, a Nemzeti Fejlesztési Hivatal. Az ágazati operatív programok irányító hatóságai a leginkább érintett ágazati minisztériumokban kerültek kialakításra, míg a regionális operatív program irányító hatóságának a regionális fejlesztésért felelős központi államigazgatási szervet (Magyarország kivételével - ahol ez szintén egy országos hatáskörű szerv, az Országos Területfejlesztési Hivatal volt - szintén minisztériumokat) jelölték. Mindegyik országban és valamennyi program esetén a Pénzügyminisztérium a kifizető hatóság, mely feladatokat annak egy szervezeti egysége látta el. Abban is hasonlítottak ezek az országok a korábbiakban tárgyalt négy országhoz, hogy Szlovákia kivételével viszonylag sok közreműködő szervezetet vontak be. (Csehország 13 központi + 8 regionális, Lengyelország kb.66 8 központi + 80 regionális, Magyarország 22 központi + 7 regionális, Szlovákia 8 központi). A szektoriális programokban közreműködő szervezetek jelentős része minisztériumi szervezeti egység, vagy egyéb állami hivatal volt, más része állami ügynökség, vagy állami tulajdonú nonprofit vállalkozás. Projektszintű támogatási döntéseket csak Lengyelországban hozhattak közreműködő szervezetek, a többi országban ez az irányító hatóság hatásköre maradt.

65

Ezt a funkciót Lengyelországban 2005-ig a Gazdasági Munkaügyi és Szociálpolitikai Minisztérium látta el. A vidékfejlesztési és a halászati OP közreműködő szervezetei ebben nem szerepelnek. Összességében mintegy 120 KSZ működött.

66

27

Az alapvetően centralizált modellben a centralizáció szintje különböző volt az egyes országokban. Szlovákiában a középszintű önkormányzati egységeket csak közvetlenül az uniós csatlakozás előtt állították fel, azok ráadásul nem fedték le a NUTS2 régiókat. Az új területi önkormányzatoknak még nem volt idejük arra, hogy területi szintű koncepciókat, stratégiákat alakítsanak ki, ezért még a tervezés során sem kaptak érdemi szerepet. A végrehajtásba az önkormányzati partnereket csak a „kötelező” formában, a monitoring bizottságokba vonták be. Csehországban ugyan voltak középszintű önkormányzatok (kraj), de azok nem fedték le a NUTS2 régiókat. Így ugyan részt vettek a regionális operatív program kidolgozásába, de végül érdemben nem befolyásolhatták annak tartalmát. A regionális operatív program a többi közép-európai országhoz képest így is viszonylag jelentős súlyt képviselt, és a források 21 %-át fedte le.67 A végrehajtásban ugyan részt vettek az önkormányzati delegáltakból álló regionális tanácsok titkárságai, de szerepük csak a pályáztatásra korlátozódott. Regionális szinten a hivatalosan kijelölt közreműködő szervezetek a Regionális Fejlesztési Minisztérium háttérszervezeteként működő Regionális Fejlesztési Központ területi kirendeltségei voltak.68 Magyarországon sem NUTS2 szinten működtek a területi önkormányzatok, de 1996-ra visszanyúló hagyománya volt a hazai területfejlesztési intézményrendszernek. A partnerségi elven felálló kormányzati és önkormányzati delegáltakból álló regionális fejlesztési tanácsok (RFT) 1999-től kötelező és aktív szereplői voltak a hazai területfejlesztésnek, kidolgozott regionális koncepciókkal, és fejlesztési programokkal rendelkeztek, és az uniós források felhasználására is elkészítették regionális operatív programjukat. Végül azonban nem kerültek benyújtásra önálló regionális programok, sőt maga az egységes ROP is csak kis súlyt képviselt a programstruktúrában (16%). A tervezés során végül csak korlátozottan építettek a régiók programjaira, és az RFT-k által alapított regionális fejlesztési ügynökségek szerepe a végrehajtásban csak néhány intézkedés pályázatkezelői feladataira korlátozódott. Lengyelországban NUTS2 szinten működtek önálló területi önkormányzatok, ennek ellenére nem készültek önálló ROP-ok, sőt meglepő módon az un. integrált regionális operatív program súlya még a magyarországinál is alacsonyabb volt (a források kb. 13 %-a). Az új tagországok közül azonban itt vonták be legjobban a regionális szint intézményeit a regionális operatív program kidolgozásába és végrehajtásába. A fő probléma azonban az volt, hogy a regionális szinten a feladatok és hatáskörök megoszlottak, sőt egyes esetekben átfedték egymást az állami hivatal (vezetője a vajda), és a regionális önkormányzat (elnöke a marsall) között. Ennek eredményeképp még a legegyszerűbb pályázati döntések megszületése is igen hosszadalmas eljárást jelentett, bár az utólagos értékelések szerint ez a vártnál kevesebb problémát okozott. A négy ország jellemzően kevert modellt alkalmazott abból a szempontból, hogy mennyire integrálta az irányítási és végrehajtási rendszert a hazai struktúrákba. Adminisztratív szempontból először mind a négy ország integrált modellt valósított meg, hiszen a felelős irányító hatóságokat különböző szakminisztériumok szervezetében alakította ki.69 Abból a szempontból is integráltnak tekinthető a rendszer, hogy a közreműködő szervezetek szintén minisztériumi szervezeti egységek, állami hivatalok voltak, vagy olyan állami ügynökségek, esetleg állami tulajdonú vállalkozások, melyek már korábban léteztek, és a

67

A korábbi kohéziós országokhoz képest ez nem jelentett már magas arányt, mert azokban ebben a tervciklusban már a források közel 40 %-át területi logikával hasznosították. 68 A Regionális Fejlesztési Központ 1999-ben alakult és a PHARE végrehajtó szervezeteként működött. 69 Csak Magyarország különbözött bizonyos mértékig, hiszen itt a KTK IH, és a ROP IH nem hagyományos minisztériumi szervezeti egység, hanem önálló – speciálisan az uniós fejlesztési, illetve hazai területfejlesztési feladatokra létrehozott - országos hatáskörű szerv szervezeti egysége volt.

28

hazai támogatásokkal kapcsolatos feladatokat is elláttak.70 Az adminisztratív integráció azonban Magyarországon és Csehországban nem volt teljes, hiszen az uniós fejlesztések kapcsán alkalmazott eljárások jellemzően eltértek a hagyományos fejlesztések során alkalmazott eljárásoktól. Az NFT és az operatív programok tartalma miatt sem tekinthető sehol integráltnak a rendszer, mivel azok csak korlátozottan épültek hazai stratégiákra, nem lettek szerves részei egy átfogó fejlesztési tervnek, és általában kifejezetten az uniós támogatások abszorpciója érdekében készültek el. Pénzügyi szempontból valamennyi ország az államháztartási szabályozás szerint járt el, és az uniós támogatásokat a nemzeti költségvetés részének tekintette, bár e forrásoknak felhasználása esetén speciális szabályozás volt érvényben. Az előirányzatok tervezésénél és az azokhoz fűződő jogosítványoknál jellemzően elkülönülten kezelték az uniós forrásokat a hagyományos minisztériumi forrásoktól. A kevert integráció sajátos jellegzetessége volt, hogy még azokban az országokban sem épített az uniós programok végrehajtása érdemben a hazai területfejlesztési intézményekre, eljárásokra, melyekben azokat már a 90-es évek végén kialakították. Csehországban ugyan ugyanaz a minisztérium volt felelős a hazai és az uniós „területfejlesztésért”, de uniós célra egy teljesen újonnan kialakított elkülönült menedzsment jött létre, külön tervdokumentumok készültek, eltért a végrehajtási rendszer, a szabályozás, és az eljárások is. Lengyelországban 2000 óta négyszer változott a területfejlesztésért felelős minisztérium, mely egyben az uniós támogatásokhoz kapcsolódó tervezési, koordinációs, irányítási feladatokat is ellátta. Itt azonban az uniós források felhasználása gyakorlatilag „magába szívta” a hazai regionális politikát. Erre egyetlen intézményi típusú példa, hogy a Lengyel Regionális Fejlesztési Ügynökség mely korábban igen fontos szerepet játszott a hazai területfejlesztési feladatok ellátásában, kiépítette regionális ügynökségi hálózatát és nagyban hozzájárult regionális szinten a megfelelő kapacitások kialakításában 2002-ben beolvadt a Lengyel Vállalkozásfejlesztési Alapítványba. Mivel ez az alapítvány elsősorban az általános vállalkozásfejlesztési, és ágazati célokat tartotta szem előtt, a regionális szempontok végül háttérben maradtak. Magyarországon ugyan fennmaradt az önálló hazai területfejlesztési politika, és annak speciális intézményrendszere, az uniós források felhasználása azonban teljesen más szabályozást, eljárási rendet és intézményi struktúrát követett. A későbbiekben, a 2004-2006 közötti tervciklus programjainak végrehajtása során minden országban történtek, elsősorban az eljárásokat egyszerűsítő változások. A balti országokban, Csehországban és Szlovákiában azonban a 2004-re kialakított intézményi struktúra, és a részt vevő szereplők lényegében nem változtak. Szlovéniában, Lengyelországban, és Magyarországon azonban az egyszerűsítés és a hatékonyság növelése jegyében az intézményrendszert érintő érdemi módosításokat is végrehajtottak. Szlovéniában az IH feladatok ellátásért felelős kormányzati iroda 2006-ban alakult át. Az újonnan kialakított Helyi Önkormányzati és Regionális Fejlesztési Kormányzati Iroda átvette az ESF, és RDF kezelésére kijelölt közreműködő szervezetek (szakminisztériumok) feladatait, sőt a helyi önkormányzatokkal kapcsolatos feladatokat is. 2006-ban megszűnt a Gazdasági Minisztérium által alapított Nemzeti Regionális Fejlesztési Ügynökség is, melynek a csatlakozás előtt az uniós, majd inkább a hazai területfejlesztésben volt jelentős szerepe. Lengyelországban 2005-ben jött létre a Regionális Fejlesztési Minisztérium, mely – a vidékfejlesztést, illetve a halászat fejlesztését szolgáló operatív programokon kívül - magához vonta valamennyi ágazati OP IH feladatot. A közreműködő szervezeti struktúra ezáltal két 70

Nem egy közülük részt vett a PHARE-ral, illetve az előcsatlakozási alapokkal kapcsolatos végrehajtási feladatokban is.

29

szintű lett, az első szinten az érintett ágazati minisztériumok lettek a kijelölt KSZ-ek, a második szinten minisztériumi szervezeti egységek, illetve állami fejlesztési ügynökségek az un. „végrehajtó szervezetek”. Magyarországon 2006. júniusában az agrár és vidékfejlesztési operatív program kivételével valamennyi operatív program irányító hatósága a szaktárcáktól átkerült az Nemzeti Fejlesztési Hivatal jogutódjaként alapított központi hivatal, a Nemzeti Fejlesztési Ügynökség szervezetébe. A feladatok koncentrálása, és a kijelölt szervezetek összevonása következtében a közreműködő szervezetek száma 22-ről 15-re csökkent. Az átszervezés tehát mindhárom országban az államigazgatási szervezeten belüli központosítást eredményezett, erősítette az uniós programok irányításának elkülönültségét, egyben egy kevésbé integrált modell felé történő elmozdulást jelentett. 3.4. A 2007-2013 közötti tervidőszak intézményei A 2007-2013-as tervciklusra vonatkozóan a közösségi kohéziós politika újabb jelentős reformja zajlott le, mely megváltoztatta mind a regionális politika célkitűzéseit, mind a célkitűzések megvalósítását szolgáló alapok felhasználásának módját, mind a kötelezően kijelölt intézményeket.71 Az intézményrendszert is érintő legfontosabb változás, hogy az új alaprendelet nagyobb önállóságot biztosít a tagállamoknak. A tagállam a támogatások felhasználásának területi szintjében, ütemezésében, a támogatási konstrukciók megválasztásában meglehetősen önálló, bár a nagyobb önállóság, elvben nagyobb felelősséggel is párosul. A 2007-ben csatlakozott Bulgária és Románia esetén az EU Bizottság hasonló módon befolyásolta a programstruktúra és az intézményrendszer kialakítását, mint azt az előző csatlakozási hullám előkészítésekor tette. A 2004-ben csatlakozott közép- és kelet-európai országok azonban „teljes jogú” tagként a korábbiaknál nagyobb önállósággal járhattak el, bár természetesen érvényesíteniük kellett az uniós szabályozásban megjelenő követelményeket és alapelveket. Fokozott figyelmet kellett arra is fordítaniuk, hogy erősítsék a stratégiai megközelítést, és a közösségi politikáknak és prioritásoknak való megfelelést. Az intézményrendszert érintő kihívást jelentett, hogy jelentősen növekedett az uniós támogatások nagyságrendje. A nagyobb önállóság, a megváltozott szabályok72 és a források növekedése miatt mind a nyolc országban több operatív programot dolgoztak ki és fogadtak el, mint az előző tervciklusban, ami egyben azt is jelentette, hogy több program kidolgozására, irányítására, végrehajtására, monitoringjára kellett megfelelő kapacitásokat kiépíteni. Az egyes OP-k közötti összhang biztosítására már nem írja elő az uniós szabályozás külön intézmények felállítását,73 így mind az operatív programok közötti, mind az egyéb uniós források74 felhasználásával, mind az egyes szakpolitikákkal való koordináció intézményeit a tagállamok önállóan alakították ki. A 2004-ben csatlakozott országoknak már módjuk volt arra is, hogy értékeljék, és felhasználják az előző tervciklusban szerzett tapasztalataikat. Az újonnan jelentkező kihívások és a tapasztalatok alapján több országban hajtottak végre az intézményeket is érintő változásokat. Az országok egységesek voltak abban, hogy igyekeztek egyszerűsíteni és racionalizálni intézményrendszerüket és eljárásaikat, és mind a tervezés, 71

Az intézményrendszer struktúrája szempontjából az egyik fontos változás, hogy a vidékfejlesztési intézkedéseket a közös agrárpolitika keretébe illesztették, ezért e támogatások intézményei már elkülönülnek a regionális támogatások intézményrendszerétől. A korábban projekt alapon működő Kohéziós Alapot azonban beemelték a programozási struktúrába, így már nincsenek külön a KA felhasználásának tervezésére, illetve végrehajtására „specializálódott” intézmények. 72 Pl. már nincs lehetőség egységes programozási dokumentum benyújtására. 73 A korábbiakban a KTK IH, és a KTK MB ilyen intézmény volt. 74 Például Európai Mezőgazdasági és Vidékfejlesztési Alap, Európai Halászati Alap, Európai Beruházási Bank, európai területi együttműködés, korábbi uniós támogatások forrásai.

30

mind a végrehajtás során a korábbiaknál erőteljesebben támaszkodtak a regionális szintű (NUTS2, NUTS3) intézményekre. Az intézményrendszert érintő változások egyes esetekben nem jelentettek érdemi - az intézményrendszer alapstruktúráját érintő - módosítást, míg más esetekben igen. Az új tagországok megjelenése, és a többi országban végrehajtott átalakítás eredményeképpen azt mondhatjuk, hogy ma már kevésbé egységes a közép- és kelet-európai országok intézményi struktúrája, mint a korábbi tervciklusban volt. Mind a szervezeti integráció mértéke, mind a decentralizáció mértéke, mind az alkalmazott szervezeti megoldások nagyobb változatosságot mutatnak (lásd 2. sz. táblázat). Ha megkíséreljük csoportosítani az országokat talán a következő három csoportot különböztethetjük meg: a) Az első csoportot továbbra is a balti államok, és Szlovénia alkotják. Ezekben az országokban csak kisebb változások történtek. Fenntartották a minden értelemben erősen központosított és a hagyományos igazgatási szervezetbe integrált irányítási rendszerüket. Ugyan mind a négy országban több operatív programot dolgoztak ki (Észtország, Lettország, Szlovénia – 3 OP, Litvánia – 4 OP, melyből egy a technikai segítségnyújtást szolgálja), de a programok irányító hatósága továbbra is a korábbi tervidőszakban kijelölt „ágazatok felett” álló központi államigazgatási szervnél maradt (a balti országokban a Pénzügyminisztérium, Szlovéniában a Helyi Önkormányzati és Regionális Politikai Kormányzati Iroda). Ugyanezek a szervek felelősek az OP-k közötti koordinációért, a horizontális elvek érvényesítésért is. Az igazoló hatósági feladatokat valamennyi országban, valamennyi program esetén a Pénzügyminisztérium erre szakosodott osztálya látja el. Az ellenőrzési hatóság szintén a Pénzügyminisztérium, melynek az állami költségvetéssel kapcsolatos ellenőrzési osztálya, illetve önálló minisztériumi irodája látja el a feladatot. Változás az érintett országokban csak a közreműködő szervek szintjén történt. Szlovéniában újra önálló közreműködő szervezetnek jelölték ki az ágazati minisztériumokat (az előző időszaknál több minisztériumot)75, de a végrehajtásban részt vesznek hivatalosan nem KSZ-nek nyilvánított egyéb szervezetek is. Észtországban az egyszerűsítés jegyében megszűntették a háromszintű KSZ rendszert, és a többi balti államhoz hasonlóan kétszintű rendszer működik. A kormány jelöli ki az érintett első szintű közreműködő szervezeteket, melyek általában ágazati minisztériumok, és az uniós programok kapcsán nem csak a programirányítás átruházott feladatait látják el, hanem az uniós és hazai közpolitikákkal való szakmai koordinációért is felelnek. A második szinten a projektszintű feladatokban közreműködő un. végrehajtó szervek vannak, melyeket azonban már az IH jelöl ki, és az IH felé tartoznak elszámolással. A négy országban a területi, és helyi szereplőket „partnerekként” vonják be a tervezési folyamatba, és egyes programoknál a pályázatokat előkészítő, illetve értékelő bizottságokba. b) A második csoportba a 2007-ben csatlakozott országok és Szlovákia tartoznak. Az új tagországok a „nagyobb” kelet- és közép-európai országok korábbi tervciklusban alkalmazott megoldásaihoz sok elemében hasonló modellt követnek. A két országban hasonló számú ágazati operatív program (4 OP), valamint egyetlen - az ország egész területére vonatkozó - regionális operatív program készült. Újdonság, hogy a lehetőségekkel élve ezek az országok önálló OP-t fogadtak el a közigazgatás fejlesztésére is. Mindkét országban a Pénzügyminisztériumban alakítottak ki egy az alapok felhasználásának koordinációjáért felelős központi szervet, és a Nemzeti Stratégiai Keret szintjén is működtetnek monitoring bizottságot. Az egyes OP irányító hatóságok a 75

A legújabb tervek szerint elképzelhető, hogy ismét magához vonja az IH a KSZ stratégiai feladatok többségét, és a minisztériumok csak a projekt szintű végrehajtásban kapnak feladatokat.

31

„legjobban érintett” ágazati minisztériumokhoz kerültek. A ROP IH feladatokat a területfejlesztésért felelős minisztérium látja el. A közreműködő szervezetek kijelölésében azonban a két ország különböző megoldást alkalmazott. Az ágazati programok esetén Bulgáriában állami ügynökségeket vontak be a végrehajtásba, míg Romániában ágazati minisztériumokat és azok területi dekoncentrált szerveit. A regionális operatív program kidolgozásában és végrehajtásában mindkét országban a regionális fejlesztési tanácsok kapnak szerepet. Bulgáriában e tanácsok kormányzati szereplők, míg Romániában önkormányzati szereplők túlsúlyával működnek. Közreműködő szervezetekként Bulgáriában – miután a tanács mellett nem működnek önálló jogi személyiségű ügynökségek76 – a regionális fejlesztési tanácsokat jelölik meg, míg Romániában a tanácsok által alapított non-profit szervezeteket, a regionális fejlesztési ügynökségeket. Az adminisztratív integráció alapvetően mindkét országban megvalósul, de különböző mértékben. Az ágazati programok esetén Romániában a közreműködő szervezetek is államigazgatási szervek, tehát ez esetben igen erősen épül a hagyományos államigazgatási struktúrára a végrehajtás intézményrendszere. Bulgáriában a végrehajtásban már új – ügynökség típusú - szervezetek is szerepet kaptak. Az integráció az eljárások szempontjából nem valósul meg teljességgel sem az ágazati programok, sem a regionális program esetén. Mindkét ország törekedett a programok tartalmi integrációjára, és egy országos fejlesztési terv (NFT) keretébe próbálta illeszteni az uniós forrásokból finanszírozott nemzeti fejlesztési stratégia keretet. A két ország megoldása annyiban különbözik a többi kelet- és közép-európai ország 2004-2006-os időszakban alkalmazott megoldásától, hogy a regionális operatív programban a területfejlesztés – viszonylag új – intézményrendszerére jobban támaszkodtak. A ROP végrehajtásáért a területfejlesztésért felelős minisztérium felelős, és a speciális területfejlesztési intézményrendszer részét képező regionális fejlesztési tanácsok, illetve ügynökségek a ROP esetén „teljes jogú” KSZ feladatokat kaptak. A decentralizáció szempontjából ez mégis mindkét országban szolid kezdeti lépésnek tekinthető. Miután Bulgáriában a regionális tanácsokban jelentős súlyt képviselnek a kormányzati delegáltak, Romániában pedig a középszintű önkormányzatok gyengék, és az ügynökségek jelentős részben állami költségvetési forrásokból működnek sokkal inkább értékelhető ez a lépés dekoncentrációnak, mint decentralizációnak. Az ügynökségek az uniós források felhasználása terén inkább az állam kiterjesztett karjai, mint a helyi önkormányzati szereplők intézményei, szerepük pedig elsősorban a pályáztatásra korlátozódik. Gyakorlatilag ebbe a csoportba sorolható Szlovákia is. Itt ugyanis az előző tervciklushoz képest alig változott az intézményrendszer. Fennmaradt egy viszonylag erős központi koordinációs hatóság, mely továbbra is az Építésügyi és Regionális Fejlesztési Minisztériumban működik, kidolgozza a stratégiai dokumentumokat, a támogatási konstrukciókat, eljárásrendeket, kézikönyveket. Az ágazati operatív programok esetén továbbra is a felelős minisztériumok az irányító hatóságok, a közreműködő szervezetek pedig egyéb érintett minisztériumok, illetve kormányzati ügynökségek. Ebben a tervciklusban ugyan már készült egy országos regionális operatív program, de önálló regionális operatív programok nincsenek, és az egységes ROP súlya sem jelentős (13%). Az új tagországoktól annyiban tér el a szlovák eset, hogy itt nincsenek a NUTS2 szint területfejlesztési intézményrendszeréhez köthető ROP közreműködő szervezetek. Miután a helyi önkormányzati középszint nem egyezik a statisztikai régiókkal, a NUTS3 szintű un. „önkormányzati régiók” (kraj) továbbra is csak partnerekként vesznek részt a végrehajtási folyamatban (monitoring bizottságok, pályázat-előkészítő munkacsoportok stb.). A 76

A területi szereplők alapíthatnak fejlesztési ügynökségeket, de azok nem a tanács „munkaszervezetei”.

32

technikai végrehajtásban, pl. a pályázatok meghirdetésében, befogadásában kapnak szerepet területi intézmények, de ezek nem NUTS2, sőt még csak nem is NUTS3 szinten szerveződnek. Több mint 50 olyan állami hálózatba szervezett fejlesztési ügynökség lát el ilyen feladatokat, melyeket települési önkormányzati társulások, városok, egyéb kvázi „kistérségi” szereplők alapítottak. A versenyképesség és foglalkoztatás célkitűzésbe tartozó Pozsony Régió az egyetlen, ahol a városi önkormányzat hivatala a kijelölt közreműködő szervezet. c) A harmadik csoportot leginkább egyéb kategóriának lehetne nevezni. Csehország, Lengyelország, Magyarország ugyan továbbra is minden szempontból vegyes modellt képvisel, mégsem tekinthetjük igazán egy típusba tartozónak őket, mivel mind a szervezeti értelemben vett integráció és központosítás, mind a decentralizáció szempontjából különböző megoldásokat alkalmaznak. A három ország a pénzügyi menedzsment tekintetében hasonló modellt követ. Minden programhoz egyetlen központi igazoló és egyetlen központi ellenőrző hatóságot rendelt. Lengyelország kivételével az igazoló hatóság is a pénzügyminisztérium szervezeti egysége, míg az ellenőrzési hatóság a kormányzati ellenőrzéssel megbízott szervezet, ami a PM elkülönült szervezeti egysége, vagy önálló hivatala. Lengyelországban az igazoló hatósági funkciókat a végrehajtás irányításában is meghatározó Regionális Fejlesztési Minisztérium önálló szervezeti egysége látja el. Az uniós regionális támogatások felhasználása a területfejlesztési intézményrendszerbe integrált Csehországban és Lengyelországban abból a szempontból, hogy mindkét esetben a Regionális Fejlesztési Minisztérium, azaz egy önálló területfejlesztési tárca a felelős az NSRK szintű koordinációért. Csehországban azonban a tárca jogosítványai gyengébbek, így a koordinációban, és bizonyos stratégiai szintű döntésekben jelentős szerepet kap az NSRK szinten működő Menedzsment és Monitoring Bizottság. A felelős tárca munkáját Lengyelországban is segítik tárcaközi koordinációs bizottságok, munkacsoportok, de működtetésük egyértelműen a minisztérium feladata. A NUTS2 regionális szintű intézmények szerepe – mind a tervezés, mind a végrehajtás folyamatában – elsősorban az önálló regionális operatív programok kapcsán erőteljes. Mindkét esetben regionális intézmények látják el a regionális operatív programok irányító hatósági feladatait. Csehországban ezek az önkormányzati delegáltakból álló regionális fejlesztési tanácsok, míg Lengyelországban az önálló regionális önkormányzatok hivatalai.77 Az önálló ROPok esetén tehát mindkét ország alapvetően decentralizált modellt vezetett be, mely integráltnak tekinthető abból a szempontból, hogy regionális szinten a hazai területfejlesztési feladatok is az érintett intézmény feladat és hatáskörébe tartoznak. Lengyelországban nagyobb a súlya a regionális programoknak, mivel a források 25 %-át lefedik, míg Csehországban a prágai OP-k figyelembevételével is csak 19 %-át. Az ágazati programok esetén természetesen maradt a centralizált modell. Lengyelország továbbra is fenntartotta e téren az államigazgatási szervezeten belül is a központosítást, itt ugyanis a Regionális Fejlesztési Minisztérium államtitkárok, illetve helyettes államtitkárok alá rendelt szervezeti egységei látják el az IH feladatokat. Csehországban az ágazati minisztériumok továbbra is erőteljes szerepet játszanak mind a tervezés, mind a végrehajtás folyamatában, és a 6 „ágazati” OP irányító hatósága a kijelölt 6 szakminisztérium. Míg Lengyelországban szervezetileg továbbra is elkülönül a 77

Csehországban a versenyképesség és foglalkoztatás célkitűzéshez tartozó Prága Régió esetén az irányító hatóság a prágai városi önkormányzat hivatala.

33

támogatások menedzsmentje a hazai szakpolitikákért felelős tárcáktól, de ez nemzeti szinten erőteljesebb tartalmi koordinációt eredményez, addig Csehország alapvetően az ágazati igazgatásba integrált szervezeti modellje tartalmi szempontból továbbra sem mindig biztosítja a teljes körű integrációt. A közreműködő szervezetek körét és típusát alapvetően meghatározza a két modellvariáció. Lengyelországban az ágazati minisztériumok továbbra is az un. 1. szintű közreműködő szervezetek, melyek ugyan az IH-tól delegált KSZ feladatokat látnak el, de a programok végrehajtásának szakmai koordinációjában is jelentős a szerepük, és csak a második szinten jelennek meg az operatív végrehajtással foglalkozó ügynökség típusú szervezetek. Csehországban az IH feladatokat ellátó minisztérium közvetlenül jelöli ki a végrehajtásban közreműködő ügynökségeket, és szerződéses formában delegálja a feladatokat. Magyarország egy teljesen speciális intézményi struktúrát alkalmaz. A programok tervezésének és végrehajtásának koordinációját, és valamennyi operatív program irányító hatósági feladatait egy - a hagyományos minisztériumi szervezetektől elkülönült kormányzati ügynökség látja el, mely azonban betagozódik az államigazgatási szervezetrendszerbe. Jogállását tekintve központi hivatal, melynek felügyelete és irányítása a fejlesztéspolitikáért felelős miniszter hatásköre. A közreműködő szervezetek általában szakminisztériumok ügynökség típusú szervezetei, jogállásukat tekintve jellemzően költségvetési szervek, vagy közhasznú társaságok. KSZ szinten így szervezetileg újra „egymásra talál” a hazai és az uniós támogatások rendszere, mivel a közreműködő szervezetek gyakran az adott ágazat területén működő hazai támogatások felhasználásában is ellátnak pályázatkezelési funkciókat. A KSZ feladatok vonatkozásában azonban csak korlátozottan érvényesülnek a felügyeletet, vagy tulajdonosi jogokat gyakorló szakminiszter jogosítványai, és e szervezetek az IH-val kötött szolgáltatási szerződés keretében látják el feladataikat. Első benyomásra tehát úgy tűnik, hogy Magyarország jelentős lépéseket tett a szervezetileg nem integrált, de központosított modell felé. Az integráció a programok szintjén sem valósul meg, hiszen a 2007-2013 közötti időszakra sem készült egy átfogó valamennyi hazai és nemzetközi forrással számoló nemzeti fejlesztési terv. Eljárási és pénzügyi szempontból sem teljesen integrált a rendszer, mivel továbbra is külön rendeletek határozzák meg az uniós támogatásokra vonatkozó szabályokat.78 A fentiek ellenére mégsem mondhatjuk azt, hogy egyáltalán nem illeszkednek az uniós támogatások intézményei, illetve eljárásai a hazai közigazgatási rendszerbe. Az uniós források nagyságrendje és a társfinanszírozási igény miatt ugyanis megvalósul egyfajta – fordított logikájú – integráció. A hazai területfejlesztési és ágazati fejlesztési források felhasználása egyre inkább ahhoz igazodik, hogy mire biztosítanak keretet az uniós források. Ezt a fordított logikát az intézményrendszer kialakítása is tükrözi. Az EU támogatások intézményrendszerének módosítása a teljes fejlesztéspolitikai intézményrendszer átalakítását jelentette, ami lényegében a teljes államigazgatási szervezetben a fejlesztési és a hagyományos igazgatási funkciók szétválasztását eredményezte. Az új, egységes, a hagyományos adminisztratív struktúráktól részben független, fejlesztéspolitikai intézményrendszer szervezetrendszerét, intézményeit alapvetően az uniós támogatások fogadásának és felhasználásának logikája határozza meg. Az állami fejlesztéspolitikában egyben jelentős központosítás is történt. Az ágazati miniszterek hatásköre csökkent, a fejlesztési feladatok és hatáskörök lényegében egy tárcánál összpontosulnak. Az összkormányzati szempontok 78

A fejlesztéspolitikáért felelős miniszter és a pénzügyminiszter közös rendelete szabályozza az általános eljárási szabályokat, kormányrendelet a pénzügyi lebonyolítást, ellenőrzést. Az eljárások nem egyeznek a hazai támogatások felhasználása esetén követett szabályokkal, melyeket nagyrészt az érintett szakminiszterek határoznak meg.

34

érvényesítésének szándékával a kormány és a miniszterelnök magának tartott fenn erős jogosítványokat, sőt az uniós támogatások felhasználásában gyakran operatív döntéseket is. Ilyen centralizált struktúrába értelemszerűen nem illeszkedik egy erőteljes területi típusú decentralizáció sem. Magyarországon kidolgozásra és elfogadásra kerültek önálló regionális operatív programok, az irányító hatósági funkciók mégis központi szinten egyetlen szervezetben az NFÜ-ben maradtak. A területfejlesztési intézményrendszer szereplői a korábbinál jelentősebb szerepet kaptak a tervezési folyamatban, és a végrehajtásban is, mint a korábbi tervciklusban, de szerepük továbbra is korlátozott maradt. A regionális fejlesztési tanácsok ugyan minden OP vonatkozásában kiemelt partnerek, a regionális fejlesztési ügynökségek pedig – bár nem valamennyi ROP prioritás tekintetében - „teljes jogú” közreműködő szervezetek lettek, a programok tervezésének, majd végrehajtásának területi szintű összehangolását, a regionális sajátosságok érvényesítését, a regionális szereplők bevonását egyelőre sem érdemi decentralizáció, sem érdemi dekoncentráció nem segíti. 3.5. Az intézmények működése, a programok végrehajtásának tapasztalatai Mint korábbiakban már említettük az intézményrendszer működésének hatékonyságát leggyakrabban az abszorpciós mutatókkal mérik, illetve szemléltetik, bár nyilvánvaló, hogy az abszorpció ütemére és mértékére számos más tényező is jelentősen hat.79 A 3. illetve 4. táblázat összefoglalóan mutatja be a különböző forrásokból és időpontokból származó abszorpciós adatokat. Ha csak a végeredményt tekintjük, első benyomásra úgy tűnik, hogy az intézményrendszer jellemzői, és az abszorpció mértéke között nincs összefüggés. Bár végleges adatok még nem állnak rendelkezésre, de várható, hogy a 2004-2006 közötti tervidőszak programjainak zárására valamennyi ország megközelíti a 100 %-os abszorpciós szintet.80 A 2004-2006 közötti adatok trendjei szerint készített előrejelzések alapján Csehországban, Litvániában, Lengyelországban, Szlovákiában még 2007 elején is kérdésesnek látszott, hogy sikerül-e lehívni a teljes strukturális támogatási keretet (Rosenberg-Sierhej 2007), de 2007 folyamán szinte valamennyi országban jelentősen felgyorsult a forráslehívás üteme. Fontos azonban megjegyezni, hogy a jobb abszorpció érdekében az új tagországok kormányai 2005 végén, vagy 2006 folyamán speciális „gyorsító” intézkedésekről döntöttek. Az intézkedések eredményeképp végül úgy tűnik csak Csehország abszorpciós mutatója marad el lényegesen a többi országétól, de még ez a szint sem tekinthető alacsonynak, hiszen a régi tagországok átlagértékének felel meg. Az új tagországok tehát az abszorpció szempontjából igen jól szerepeltek, megcáfolva a Bizottság és egyes szakértők előzetes várakozásait. A Kohéziós Alap esetén egyelőre jelentősek a különbségek. Miután ez a keret még felhasználható, nem tudhatjuk, hogy a végül milyen lesz az egyes országok teljesítménye. Az abszorpció helyzete ugyan utal néhány problémára, de ez nem az intézményrendszer modelljének függvénye, hiszen a Kohéziós Alap felhasználása kapcsán minden ország hasonló struktúrát követett. A tagállamok ugyan a nagy értékű közlekedésfejlesztési és környezetvédelmi projektek támogatásának megítélésében nem voltak önállóak, de a benyújtásra kerülő projektek kiválasztása, a benyújtott projektdokumentáció minősége, és a végrehajtás hatékonysága egyértelműen az adott ország közigazgatásának „általános” állapotától függ. Úgy tűnik, hogy Csehországnak, Lengyelországnak és Magyarországnak

79

Például, hogy pénzügyi szempontból milyen az adott országban az abszorpciós kapacitás, milyen pályázatok kerülnek meghirdetésre, vagy mennyire felkészültek a várható kedvezményezettek a támogatások fogadására. 80 Az N+2 szabály alapján a strukturális alapok felhasználására és lehívására eredetileg 2008. végéig volt lehetőség, de az utolsó 5 %-os keretet a Bizottság csak a záró beszámoló benyújtása után teljesíti.

35

még jelentős erőfeszítéséket kell tenniük, hogy élni tudjanak a Kohéziós Alap nyújtotta lehetőségekkel. Ha az abszorpciós mutatók idősorát is figyelembe vesszük, talán több összefüggést fedezhetünk fel az intézményrendszer és az abszorpció között. Az abszorpció szempontjából a legsikeresebb az egész időszakban Szlovénia volt, mely végül minden szempontból erősen centralizált és integrált modellt követett. Talán a legfontosabb tényezőnek ebből a szempontból az tűnik, hogy Szlovéniában az uniós programokat szervesen illesztették a hazai stratégiákhoz, és szervezeti értelemben megteremtették azt az erős kormányzati központot, mely tárca nélküli miniszter vezetésével a fejlesztési források felhasználásáért felelt. Az államigazgatáson belüli koordinációs feladatok ellátásához ez a központi kormányhivatal megkapta a megfelelő hatásköröket, így nem akadályozták a hatékony végrehajtást a különböző ágazatok közötti feladat- és hatásköri viták. Szlovénia esetén azonban nem felejtkezhetünk meg arról, hogy mind összértékében, mind GDP arányosan itt volt a legalacsonyabb a felhasználható uniós források mértéke. A balti államok közül hosszú ideig a legfejlettebb Észtország volt a legsikeresebb, Litvánia, és Lettország közel hasonló ütemben, megkésve, de viszonylag egyenletesen hívta le a forrásokat. Az adminisztratív kapacitást a csatlakozást megelőző értékelések Észtországban minősítették a legjobbra81, különös tekintettel az emberi erőforrások minőségére. Érdemes azt is megfigyelni, hogy itt gyakorlatilag jobban központosították a programmenedzsmentet, mint a többi balti országban, hiszen prioritások szintjén jelölték ki az „első szintű” közreműködő szervezeteket, azokat a szakminisztériumokat, melyek a támogatási döntéseket meghozták, és egyben a prioritás szintű koordinációt is szolgálták. A 2008. februári adatok szerint Szlovákia és Csehország volt a „sereghajtó”. Szlovákia esetén a forráslehívás viszonylag egyenletes volt, de soha nem volt az „élmezőnyben”, és csak a programok zárására „érte utol” a korábban élenjáró országokat. Csehországban jelentős késéssel indult a programok végrehajtása, és ezt a lemaradást minden jel szerint nem tudták behozni. Mindkét országban hiányoztak a nemzeti és a regionális stratégiák, és végig fennmaradt a programok irányításának ágazati megosztottsága. Regionális szinten nem alakultak ki még jelentős múlttal rendelkező intézmények, a területi szereplők bevonása ezért mind a tervezésbe, mind a végrehajtásba korlátozott volt. Csehországban azonban az egyesített regionális operatív program végrehajtása sokáig sikeresebb volt, mint a szektorális programoké.82 Magyarország és Lengyelország más utat járt be. A többi országhoz képest mindkét ország területi értelemben kevésbé centralizált modellt alkalmazott, és jobban bevonta a helyi területi szereplőket a programok kidolgozásába és végrehajtásába. Az államigazgatáson belül a tervezés során és a KTK végrehajtásának indításakor nem érvényesült erős koncentráció, az ágazati minisztériumok közötti feladatmegosztás nem volt egyértelmű és átlátható, és – bár formálisan kijelöltek egy KTK irányító hatóságot - nem volt olyan megfelelő hatás- és feladatkörökkel rendelkező központ, mely felelős az uniós támogatások felhasználásáért. Az első időszakban ezekben az országokban „döcögősen” indult a forrásfelhasználás. Az ágazatok, valamint a kormányzati és regionális szereplők közötti feladat- és hatásköri viták 81

Lásd Oprescu (2005) Lásd: Ex-post evaluation of cohesion policy programmes 2000-2006 Co-financed by ERDF, Working Package 11 – Task 1, European Policy Research Center „National Overview of management and implementation systems of cohesion policy. Czech Republic”

82

36

késleltették a programok indítását. Mindkét országban tovább bonyolította a rendszert, hogy igen sok közreműködő szervezetet vontak be a végrehajtásba, és e szervezetek között sem volt minden esetben egyértelmű a munkamegosztás. A kezdeti rossz tapasztalatok alapján mindkét országban egyszerűsítették az eljárásrendet, és átalakították az intézményrendszert. Kialakították az erős hatáskörrel rendelkező központi koordináló szervet, és az irányítási hatóság funkciókat - az agrár és vidékfejlesztési programok kivételével - e szervezetbe összpontosították. Fel is gyorsult a programok végrehajtása, és 2008. elejére már ezeknek az országoknak az abszorpciós szintje is meghaladta az uniós tagországok átlagát. Magyarország olyan sikeres volt, hogy 2008. februárjában valamennyi új tagország közül a legjobb abszorpciós mutatót produkálta. Lengyelország elmaradását részben magyarázza, hogy itt nagyobb volt az infrastrukturális fejlesztések aránya, melyek előkészítése hosszabb időt vett igénybe. Érdemes azonban felhívni a figyelmet arra a tényre is, hogy a tapasztalatok szerint Lengyelországban a programvégrehajtás a leggyorsabb azon intézkedések esetén volt, melyek előkészítésébe és végrehajtásába bevonták a regionális szereplőket.83 Magyarországon is megfigyelhető ez a tendencia, bár a regionális operatív program összesített adatai ezt nem tükrözik egyértelműen, mivel intézkedéseinek többségét központilag hajtották végre. Az adatok még egy érdekes összefüggésre utalnak. A forráslehívás helyzete a Regionális Fejlesztési Alap által támogatott programok esetén több országban sokáig jobb volt, mint a többi alap támogatásai esetén. Erre a jelenségre magyarázatot ad, ha megnézzük a pénzügyi végrehajtásról szóló jelentés támogatási célok szerinti bontását.84 Az ESF által támogatott humán-erőforrásfejlesztési célok esetén ugyanis szinte mindegyik országban alacsonyabb volt az abszorpció, mint az üzleti környezet, vagy az alapinfrastruktúra fejlesztésének támogatásánál. Míg a gazdaságfejlesztési és regionális programoknál általános megoldás volt, hogy az új tagországok közreműködő szervezetként bevontak a végrehajtásba viszonylag újonnan alapított nem államigazgatási szereplőket, azaz fejlesztési ügynökségeket, regionális intézményeket, esetleg pénzintézeteket. Az ESZA támogatások (és a KA támogatások) esetén a végrehajtás sokkal inkább kötődött az államigazgatási szervezetrendszer „hagyományos” szereplőihez. (minisztériumi szervezeti egységek, munkaügyi hivatalok, minisztériumi háttérintézmények). Úgy tűnik tehát, hogy a „hagyományos” szervezetek sokáig nehezebben birkóztak meg a „menedzsment” típusú feladatokkal. A fentiek alapján talán nem vonunk le elhamarkodott következtetést, ha azt mondjuk, hogy az abszorpció szempontjából általában növelte az eredményességet, ha: - mérséklődött az ágazati szétaprózottság, erősödött a központi koordináció, sőt megvalósult az államigazgatáson belül az irányítási feladatok egy szervezetbe való központosítása, - az adminisztratív integráció tartalmi integrációt is jelentett, azaz a tervezés és végrehajtás során mód volt a forrásfelhasználás hazai ágazati és regionális stratégiákhoz, koncepciókhoz való illesztésére - érdemi szerepet kaptak tervezésben és a végrehajtásban a területi szereplők - a végrehajtás napi feladataiban közreműködő szervezetek nem a „hagyományos” államigazgatási szervezetrendszer részét képezték. A megfelelő abszorpció azonban csak szükséges, de nem elégséges feltétele a támogatások hatékony és eredményes felhasználásának. Egyelőre sajnos kevés információ áll 83

Lásd: Ex Post Evaluation of Cohesion Policy Programmes 2000-06 Working Package 11 – Task 1 European Policy Research Center „National Overview of Management and Implementation Systems in 2004-06 – Poland” 84 Lásd „Ex post evaluation of cohesion policy programmes 2000-2006 co-financed by the European Fund for Regional Development, Task 2 –Financial Implementation of structural funds.” 40. old.

37

rendelkezésre arról, hogy a 2004-2006 közötti időszak támogatásai hogyan hasznosultak. A 2004-2006 közötti programok zárását már befolyásolta a kibontakozó gazdasági világválság, ami még bizonytalanabbá teszi az értékelést. A makrogazdasági hatások számbavételére a rövid időszak miatt igen korlátozottak a lehetőségek. Az egyértelmű, hogy szinte minden országot jellemzett egyfajta gazdasági felzárkózás, legalábbis az egy főre jutó GDP adatok közeledtek az EU átlaghoz. Az egyetlen kivétel Magyarország, ahol 2005-ben még az EU átlag 64,1 %-a volt az egy főre jutó GDP, míg 2007-ben már csak 63,4 %-a. 2005 és 2007 között a legnagyobb 10 százalékpontot megközelítő előrelépést Észtország és Lettország könyvelhette el, de Szlovákia és Litvánia is „előrelépett” 7-8 százalékpontot.85 A foglalkoztatás szintje Magyarország kivételével valamennyi országban jelentősen nőtt (a fejlettebb Szlovéniában, Csehországban közel 1,5 %-al, a többi országban 3-5 %-al), a munkanélküliség pedig – szintén Magyarország kivételével - 2,5-8 %-al csökkent. Azt nem lehet tudni pontosan, hogy az eredmények mennyiben köszönhetőek az uniós kohéziós támogatásoknak, és mennyiben a világpiaci változásoknak, a közös piachoz való csatlakozás általános gazdasági hatásainak, vagy esetleg az adott ország gazdaságpolitikájának. A legújabb elemzések, számítások szerint azonban egyértelműnek látszik, hogy a kohéziós politika támogatásainak kisebb volt a növekedésre, és foglalkoztatásra gyakorolt hatása, mint amelyet a nemzeti fejlesztési tervekben szereplő modellszámítások előre jeleztek.86 Ez önmagában nem meglepő, hiszen korábban is az volt a tapasztalat, hogy az előzetes becslések „optimisták” voltak, és feltételezték a források optimális felhasználását.87 Az egyes országokat értékelő összefoglaló ország-tanulmányok88 mindenesetre igen visszafogottan tárgyalják az EU támogatások hatásait az új tagországokban, és főleg a másodlagos hatásokra helyezik a hangsúlyt. Csak általánosságban állapítják meg, hogy a strukturális alapok hozzájárultak a növekedéshez, és a foglalkoztatás növeléséhez, valamint nélkülük elképzelhetetlen lett volna néhány jelentős beruházás. Szinte általános azonban, hogy úgy értékelik, hogy az egyik legfontosabb célhoz, az országokon belüli területi egyenlőtlenségek csökkentéséhez, az egyes régiók felzárkóztatásához nem járult hozzá a kohéziós politika, sőt éppen az ellenkező hatást váltotta ki. (Lettország, Lengyelország, Magyarország, Litvánia). A központi programok támogatásaiból a fejlettebb régiók jobban részesedtek, mivel a helyi, területi szereplők jobban felkészültek a támogatások fogadására. Az irányítási és végrehajtási rendszerről szóló ország-ismertetések utalnak a végrehajtás során felmerült problémákra is. Témánk szempontjából fontos, hogy szinte minden országértékelésben felhívják a figyelmet azokra a problémákra, melyeket a hosszadalmas, bürokratikus és bonyolult eljárások és a nem teljesen átlátható feladat- és hatáskörök okoztak (Észtország, Csehország, Lettország, Lengyelország, Magyarország). Minden ország küszködött azzal, hogy nem ált rendelkezésre megfelelő mennyiségű és felkészültségű munkatárs (Csehország, Észtország, Lettország, Litvánia, Magyarország). Gyengén, vagy 85

Forrás: MTA Világgazdasági Kutatóintézet (2008): „Monitoring jelentés az Európai Unióhoz 2004-2007-ben csatlakozott tízek teljesítményéről” 86 Az ex-ante modellszámítások szerint a 2004-2006 tervidőszak támogatásainak hatására az abszolút GDP 2013ig a legtöbb országban 5-10 %-al lenne magasabb, míg a foglalkoztatás 2-6 %-al. A valóságban 2008-ig míg Lengyelország közel 0,5 %-os évi növekedési hatásról számol be, addig Szlovákiai becslések szerint a támogatások hatása az évi 0,1 %-os többlet GDP növekedést sem érte el, a magyar ország-értékelés pedig kifejezetten megkérdőjelezi a támogatások növekedésre és foglalkoztatásra gyakorolt hatását. 87 Ugyan egyes kutatók (pl. Enderveen- De Groot – Nahuis 2002, illetve 2006) a korábbi tagországokra vonatkozó ökonometriai számításaik alapján eleve megkérdőjelezték a kohéziós támogatások pozitív makrogazdasági hatásait, miután az új tagállamok intézményi fejlettségi mutatóit meglehetősen alacsonyra értékelték. Számításaik érvényességét Braidly és Untiedt (2008) azonban megkérdőjelezte. 88 Lásd: Ex Post Evaluation of Cohesion Policy Programmes 2000-2006 financed by the European Regional Development Fund in Objective 1 and 2 regions, Work package 1: Coordination, analysis and synthesis, Task 4: Development and achievements in Member States (Applica-Ismeri-wiiw ország-tanulmányok)

38

rosszul működtek a koordinációs mechanizmusok (Lengyelország, Csehország, Magyarország). Több értékelő tanulmány is megemlíti, hogy az adott országban a figyelem központjában a megfelelő abszorpció volt, és nem fordítottak elég figyelmet a támogatások felhasználásának hatékonyságára, eredményességére (Magyarország, Lengyelország). Utóbbiak mérését önmagában nehézkessé teszi, hogy minden országban komoly problémát jelentett a megfelelő indikátorok kidolgozása, és kiválasztása. Az indikátorok gyakran az egyszerű output indikátorokra korlátozódtak, a különböző szintű és típusú indikátorok nem mindig épültek egymásra, vagy nem voltak alkalmasak arra, hogy a hatásokat, illetve a célok elérésének eredményességét mérjék (Észtország, Litvánia, Magyarország). A monitoring rendszer nem működött megfelelően (Észtország, Magyarország, Lettország, Lengyelország, Litvánia, Szlovénia), így nem is volt mód arra, hogy a támogatások hasznosulását megbízható, és megfelelő információk alapján kísérjék figyelemmel. Az adatok bizonytalansága az értékelési tevékenységet is korlátozta, de mind program, mind KTK szinten hiányoztak a megfelelő értékelő módszerek, és kapacitások is. (Észtország, Lettország,). A rövid időtáv miatt a közbenső értékelés nem volt kötelező, így csak két országban készültek ilyen dokumentumok, azok sem egységes módszertannal. (Magyarország, Lettország). Nem csak a hivatalos értékelések, hanem kutatások is gyakran említik a fentiekben felsorolt működési problémákat. (Horvat 2005, Kozak 2006, Musialkowska-Sapala-Gazda 2007). A kutatók szinte egyöntetű véleménye szerint, míg a másodlagos hatásokat figyelembe véve az uniós kohéziós politika az egyes országok szintjén is eredményesnek ítélhető, de a programok végrehajtása során mind az intézményrendszer működésének, mind a támogatásfelhasználás hatékonyságával komoly problémák voltak. (Molle 2006, Nagy 2008) Az okok között gyakran említik, hogy maga az uniós szabályozás is túlságosan bonyolult, és bürokratikus rendszert írt elő, hogy az új tagországokban a hagyományos közigazgatási szereplőknek nehézséget okozott a menedzsment módszerek alkalmazása, illetve az adott országok általános intézményrendszere fejletlen volt, különös tekintettel az együttműködési mechanizmusokra, és a hálózatok hiányára. A 2007-2013 közötti tervciklusról még igen keveset tudunk. A programok végrehajtása mindenesetre még lassabban, és nehézkesebben indult, mint az előző tervciklus programjaié. 2009. márciusában csak Csehország, Észtország, Magyarország, és Szlovénia kötötte le szerződésekkel a rendelkezésre álló források több, mint 20 %-át.89 A valós végrehajtás azonban még ezekben az esetekben sem kezdődött meg érdemben, hiszen kifizetésekre alig került sor. Ebből a szempontból szintén Szlovénia áll az élen 5,4 %-al, Magyarország és Litvánia követi 3,5 illetve 3,3 %-al. Szlovákiában, és Lengyelországban a szerződéssel lekötött források aránya még az 5 %-ot sem éri el, a kifizetéseké pedig szinte nulla, ugyanúgy, mint Bulgáriában és Csehországban. Az információk értékelését megnehezíti, hogy a válság továbbra is jelentősen érinti a közép- és kelet-európai országokat. A legnagyobb problémát az jelenti, hogy a lehetséges kedvezményezettek nem jutnak hitelhez, illetve a közszféra forrásai is csökkentek. Az egyes országok különböző intézkedésekkel próbálják enyhíteni a válság hatásait. Egyszerűsítik az eljárásokat, enyhítik a projektszelekció kritériumait, kibővítik az előlegfizetést, speciális hitelkonstrukciókat biztosítanak. A változtatások érinthetik a programstruktúrát is, a prioritások változtatását (Csehország, Litvánia, Lettország), a források programok között átcsoportosítását a (Magyarország), illetve egyéb tartalmi módosításokat (pl. az output és eredményindikátorok, új intézkedések stb. Csehország, Litvánia, 89

Az információk forrása a lett pénzügyminisztérium munkatársai által az „EU Funds implementation in new member states” című 2009. április 15-17 közötti konferenciára készített bemutató.

39

Lengyelország). A módosításokat az EU Bizottság még csak Lettország és részben Litvánia esetén hagyta jóvá. 4. A magyar „eset” Magyarország esetén különösen szembeötlő ellentmondás, hogy míg az abszorpciós mutatók tekintetében 2007-től kezdődően mindig az élen jártunk, és az értékelések az egyes programok, projektek szintjén is mutatnak ki eredményeket, pozitív hatásokat, a forrásfelhasználás nemzeti szinten nagy valószínűséggel mégsem volt sem hatékony, sem eredményes. Ha csak a válság előtti éveket vesszük figyelembe, akkor sem tapasztalunk a reálkonvergenciára utaló jeleket. Az egy főre jutó GDP országos szinten az uniós tagországok átlagához viszonyítva alacsonyabb, mint 2004-ben volt, a foglalkoztatás, és a munkanélküliség mutatói 2007-ig gyakorlatilag változatlanok maradtak, azóta pedig romlanak. Az országon belüli területi egyenlőtlenségek növekedtek, így egyes régiók esetén még nagyobb az uniós átlagtól való lemaradás. A helyzet csak tovább súlyosbodik a gazdasági válság hatására. Természetesen igen sok tényező befolyásolja e mutatók alakulását, mégis elgondolkodtató, hogy a jelek szerint Magyarország kivételével valamennyi újonnan csatlakozó ország – kisebb, vagy nagyobb mértékben – képes volt hasznára fordítani az uniós csatlakozást, és az uniós kohéziós politika által biztosított támogatásokat. A felkészülés időszakában éppen Magyarországot értékelték az egyik intézményi szempontból leginkább felkészült országnak az összes csatlakozni kívánó ország közül, valami mégis megbicsaklott, hiszen – legalábbis a hatékonyság, eredményesség szempontjából – végül nem működött megfelelően a rendszer. Felmerül a kérdés, hogy volt-e szerepe az uniós támogatások fogadására kiépített intézményrendszernek abban, hogy az uniós többletforrások a legcsekélyebb mértékben sem érték el a várt makrogazdasági hatásokat, és nem voltak képesek ellensúlyozni a negatív folyamatokat. A bevezetőben említett kutatásom eredményeinek rövid összefoglalása90 talán közelebb visz ahhoz, hogy választ kapjunk erre a kérdésre. 4.1. A hatékony és eredményes forrásfelhasználást hátráltató tényezők az I. Nemzeti Fejlesztési Terv végrehajtásának intézményrendszerében A kutatás eredményei szerint az I. Nemzeti Fejlesztési Terv végrehajtása során alapvetően három csoportba sorolhatjuk azokat a problémákat, amiért az uniós támogatások intézményrendszerének működése nem tudta biztosítani az uniós források hatékony és eredményes felhasználását: a) A hagyományos államigazgatási rendszerbe illeszkedő intézményrendszer korlátozottan, és gyakran csak formálisan volt képes megfelelni azoknak a kihívásoknak, melyeket az uniós politika végrehajtása megkövetelt. Magyarországon a csatlakozás időpontjában a hagyományos közigazgatás centralizált, alapvetően ágazati logikájú, és hierarchikus felépítésű volt, gyenge koordinációs 90

A hivatkozott kutatás fő módszere a jogszabályi keretek, az egyes szervezetek belső szabályozása, az ellenőrzési, és értékelési tapasztalatok, szakértői tanulmányok, cikkek, előadások, és egyéb nyilvánosan elérhető dokumentumok feldolgozása, valamint interjúk készítése volt. A kutatási eredményeket lásd „Az Alapok mellé épült ház” című tanulmányban. A tanulmány rövidített változata rövidesen megjelenik az ECOSTAT Közigazgatás-tudományi Osztályának 2009. évi tevékenységét bemutató kötetben, míg teljes terjedelmében – nemzetközi kitekintéssel kiegészítve - várhatóan önálló kötetben is publikálásra kerül az év második felében. A következő bekezdésekben szereplő állításokat az eredeti tanulmány részletesen kifejti és bizonyítja.

40

mechanizmusokkal és partnerségi kapcsolatokkal rendelkezett, jellemzően ad-hoc módon működött, ami nem biztosított megfelelő táptalajt a strukturális alapok és a Kohéziós Alap felhasználásához kapcsolódó kihívásokhoz való alkalmazkodásra. A fejlesztéspolitika nem épült összehangolt stratégiákra, az állami fejlesztési támogatásokat döntően a költségvetési determináltság, és a politikai motívumok túlsúlya jellemezte. A stratégiai gondolkodásmódot, önmagukban az uniós támogatások fogadása érdekében megtett intézkedések nem tudták megteremteni. Az intézményrendszer szereplői – jobb híján - a tervezés során alakítottak ki valamilyen a közösségi politikákhoz illeszkedő stratégiai célrendszert, és az ahhoz illeszkedő programcélokat. Az uniós támogatások kapcsán kellett rendszerszerűen kiépíteni egy átfogó tervezési, monitoring és ellenőrzési rendszert, mely így kezdeti gyermekbetegségekkel küszködött. A tervezés problémái visszaköszöntek az NFT monitoringjának és értékelésének folyamatában. Gyakran értelmezhetetlen, ellentmondásos, vagy a célokhoz nem illeszkedő indikátorok születtek. A támogatások hatékonyságának, hatásosságának, és végső soron az NFT eredményességének mérésére nem voltak kiérlelt módszerek. A hagyományos ágazati elkülönültség mellett a horizontális megközelítés, mint például a környezetvédelmi, vagy területi szempontok érvényesítése határok közé szorult, mivel ezek a területek egy-egy tárcához kötődve, szinte külön „ágazatként” illeszkedtek a hazai közigazgatási rendszerbe. Az intézményrendszer szereplői számára az egyik legkeményebb kihívás az volt, hogy az uniós támogatások felhasználása során minden fázisban elengedhetetlen a szereplők közötti együttműködés, és a megfelelő koordinációs mechanizmusok működése. Hiába követelte meg az uniós szabályozás a partnerségi kapcsolatokat - a hagyományos hierarchikus struktúrák, és az ágazati megosztottság mellett - erre nem sok esélyünk volt. NFT végrehajtási intézményrendszere kezdetben a hagyományos „ágazati” közigazgatás-szervezési megoldást követte, és „kiemelt” ágazati miniszterekhez rendelte az egyes OP-k megvalósítását. Miután az uniós jogszabályok teljes körűen és osztatlanul az IH feladat- és felelősségi körében határozták meg a programok végrehajtását, a támogatáskezelő szervezetek saját szabályzatokat készítettek, eltérő eljárásrendeket dolgoztak ki. A végrehajtás során fennmaradt az intézményrendszer atomizáltsága. A megalakuló új koordinációs testületek (pl. a monitoring bizottságok), sokkal inkább az irányításból „kimaradt” tárcák érdekérvényesítésének terepévé váltak, mint a valós együttműködésé. Az „egyéb” tárcák alá tartozó közreműködő szervezetek, ugyan az IH által átruházott feladatokat láttak el, saját miniszterükhöz fordulhattak, ha vitatták az IH döntéseit. A KTK szintű koordinációra hivatalosan létrehozott intézmény, a KTK IH, nem tudta hatékonyan ellátni feladatait, mivel egy országos hatáskörű szerv szervezeti egységeként – az önálló miniszteri felelősség mellett - nem kaphatott megfelelő hatásköröket. Az EU támogatások felhasználásának irányítása és végrehajtása alapvetően „programilletve projekt–menedzsment” típusú feladatokat jelentett. Hazánkban a közigazgatási rendszer, és hangsúlyozottan az államigazgatási szervek a csatlakozást megelőzően teljesen más logikával működtek. Elsősorban jogszabály-előkészítési és jogalkotói, hatósági jogalkalmazói valamint a közszolgáltatások ellátását biztosító szervezési, szervezetirányítói tevékenységeikhez alkalmazkodott szervezetük, finanszírozásuk, személyi állományuk, és szervezeti kultúrájuk is. A közigazgatás működését szabályozó szervezeti, közszolgálati és államháztartási szabályozást is elsősorban e feladatok igényeihez alakították. Az érintett szervezeteknek e szabályok keretei között kellett kiépíteniük és működtetniük azokat a szervezeti egységeket, intézményeket, melyek az uniós támogatások felhasználását menedzselték. A hagyományos közigazgatást sem a program-menedzsment feladatok ellátáshoz szükséges rugalmasság, sem a program-ciklust átívelő viszonylagos állandóság, nem jellemezte. Hiányzott a rendszerből a kockázatok kezelése, a határidők betartása, a

41

hatékonyság, hatásosság, eredményesség mérése. A kétféle típusú – az ágazati logikájú hierarchikus és a programokhoz illeszkedő mellérendelt, „partnerségi” - szervezetrendszer egymásra épüléséből logikusan következett, hogy keveredtek a szervezeti funkciók, a szervezeti megoldások, munkamódszerek, valamint az irányítás és vezetés különböző eszközei.91 Bár „egymásra rakódott” a hagyományos államigazgatási feladatokhoz illeszkedő és az uniós szabályok által meghatározott, és inkább „program-menedzsment” feladatok ellátására alkalmas szervezeti struktúra, a „menedzsment típusú” módszerek elterjedését végül egyetlen az intézményrendszer működésével foglalkozó értékelés nem találta kielégítőnek.92 Az uniós támogatások menedzsmentje jelentős többletfeladatot jelentett az államigazgatás számára. A többletforrások kezeléséhez nagyobb kapacitásra volt szükség, és a feladatok többsége ráadásul új típusú feladat volt, mint például a programtervezés, programmenedzsment, partnerségi testületek működtetése, a nyilvánossággal, tájékoztatással összefüggő feladatok, mely a köztisztviselőktől új típusú ismereteket, készségeket, és képességeket igényelt. Sem a szervezeteken belül, sem azon kívül nem állt azonban rendelkezésre megfelelő mennyiségű felkészült, a szükséges kompetenciákkal rendelkező munkaerő. Az a kétarcúság, ami a támogatások intézményrendszerének helyzetét jellemezte, hangsúlyozottan jelent meg a humánerőforrás-gazdálkodás különböző területein. A személyi kapacitások tervezését, a rugalmas létszámgazdálkodást, megfelelő számú és képzettségű munkatárs felvételét, a megfelelő jövedelmek biztosítását, és a teljesítményösztönzést nehézkessé tette, hogy a részt vevő szervezetek többsége költségvetési szerv volt, melyre érvényesek voltak az államháztartási szabályozás szigorú létszám és bérgazdálkodási szabályai, és amelyek alkalmazottai sajátos munkajogi (közszolgálati, vagy közalkalmazotti) szabályozás keretében dolgoztak. A létszámgazdálkodás kötöttségeinek áthidalására részben megoldást jelentett a feladatok egy részének nem költségvetési szerv közreműködő szervezetekhez történő delegálása. A feladatok egy részét (pl. jogi előkészítés, bérszámfejtés, informatika működtetése, stb.) azonban gyakran az adott minisztérium, hivatal, más szervezeti egységei végezték.93 A támogatások menedzsmentjére fordított kapacitások egy része tehát „elbújt” az adott szervezeten belül. Az intézményrendszerben dolgozó munkatársaknak és vezetőiknek sajátos kettős feltételrendszernek kellett megfelelniük. Miközben köztisztviselők, vagy közalkalmazottak voltak, és besorolásuk, bérezésük, munkarendjük is ehhez alkalmazkodott, „menedzseri” teljesítményeket vártak el tőlük. Így nem csak a megfelelő munkaerő felvétele, hanem megtartása is nehézséget okozott. A rendszer egyes 91

Annak helyzetnek, hogy az EU támogatások felhasználásában keveredtek a „menedzsment” és a „bürokratikus” elemek az egyik leginkább szembetűnő megnyilvánulása a szereplők jogi helyzetének tisztázatlansága volt. Az IH-k és a KSZ-k közötti megállapodások jogi formája például igen heterogén volt, és „kétarcúak” voltak maguk a támogatási szerződések is. Miközben az IH-k „kvázi hatóságként” állami támogatásokat nyújtottak, annak feltételeit egy polgári jogi szerződésre emlékeztető dokumentumban határozták meg. A harmadik jogilag ugyanennyire ellentmondásos kérdést az eljárásrendek jelentették. Az IH-k és KSZ-k a működési kézikönyvekben olyan szabályokat alkottak, amelyek jogszabályként viselkedtek, és betartásuk a pályázók, és kedvezményezettek számára kötelező volt. Ez a helyzet egyes szakértők szerint (Finta 2007) egyenesen a demokratikus jogállam működését kérdőjelezte meg. Az IH-k, sőt a KSZ-k „kvázi hatóságként” jártak el, miközben jogszabályok nem biztosították az eljárások során követendő alapelveket (pl. nyilvánosság, esélyegyenlőség, tájékoztatási kötelezettség, jóhiszemű eljárás kötelezettsége, gyors, hatékony, költségtakarékos eljárás biztosítása), vagy például az iratbetekintés, vagy a jogorvoslat lehetőségét. 92 Mind az időközi értékelések, mind az ÁSZ jelentések megállapították a szervezeti és egyéni teljesítménykövetelmények, a kontrolling, a szervezeti és egyéni önállóság, valamint az „ügyfélközpontúság” szinte teljes hiányát. 93 Más feladatokat (pl. pályázati dokumentáció kidolgozása, pályázati tanácsadás, pályázatok értékelése, szakmai monitoring, programvégrehajtás értékelése, egyes jogi szakértői feladatok) – a technikai keret felhasználásával külső szakértők bevonásával oldották meg. Ez a megoldás ugyan enyhített a kapacitások hiányán, azonban élesen felvetette a szakértők összeférhetetlenségi szabályozásának hiányosságait.

42

intézményeiben tapasztalt nagymértékű fluktuáció jelentősen lassította a folyamatokat, és erősítette a bürokráciát. A program végrehajtásáért való felelősség és a hazai közigazgatás hierarchikus struktúrái nehezen voltak összeilleszthetők. A megoldás az volt, hogy a meglévő törvényes keretek között e szervezetek vezetői, munkatársai kiemelt besorolást, kiemelt jutalmat stb. kaptak. Elsők lettek az egyenlők között. A vezetői kinevezések gyakran megsokszorozódtak, vagy „egy szinttel feljebb csúsztak”, és az sem volt ritka, hogy a közigazgatási besorolás és az informális „hatalom” jelentősen különbözött. A hagyományos hierarchiához szokott „egyéb” köztisztviselők nehezen „emésztették meg” ezt a helyzetet, miközben az EU támogatásokkal foglalkozó munkatársak azt panaszolták, hogy a hivatali szemlélet miatt nem születnek meg időben a döntések, a „bürokraták” akadályozzák a folyamatokat. A szervezeten belüli feszültségek lassították, sőt esetenként akadályozták a programok végrehajtását. Az uniós szabályozás köztudottan egy igen bonyolult, részletes, mondhatjuk azt is, hogy bizonyos esetekben „túlszabályozott” rendszer. Súlyosbította a helyzetet, hogy az unióban létezett egy un. „puha szabályozás” is, azaz, a Bizottság jogértelmezése gyakorlatilag jogszabályok erejével bírt. Így már önmagában az uniós szabályok átvétele, és értelmezése kihívást jelentett az intézményrendszer szereplői számára. A folyamatot az uniós „puha szabályozás” miatt végig jellemezte egyfajta bizonytalanság. Az uniós támogatások felhasználása során nem csak az uniós jogszabályokat, hanem - az ezek figyelembevételével megalkotott - hazai szabályozást és az egyéb hazai jogszabályokat is követni kellett. Az uniós követelményeket végül a hazai szabályozás sok elemében csak formálisan teljesítette. Kijelölte, illetve felállította a „kötelező” intézményeket, a statútumokban szerepeltette az uniós jogszabályokban megjelenő feladat- és hatásköröket, a részletszabályokban azonban gyakran a hazai felelősségi rendet érvényesítette. A hazai szabályozás sok esetben bonyolult, nem egyértelmű, sőt esetenként ellentmondásos volt, amit csak súlyosbított, hogy a jogszabályok igen gyakran változtak.94 Gyakran maguk az intézmények is átszervezésre kerültek, és a feladat- és hatáskörök megosztása szintén megváltozott. A felelős vezetők „rendszeres” cseréje szinte általánossá vált. A támogatások intézményeinek tehát bonyolult, többszintű és gyakran változó szabályozási és szervezeti környezetben kellett működniük, és komoly erőfeszítéseket kívánt tőlük a minden szempontból szabályos működés. Az ellentmondásos szabályozás és a gyakori változások másik következménye, hogy a felelősség nem volt mindig pontosan azonosítható, a döntések „felcsúsztak” a kormányzati szintre, vagy „átcsúsztak” politikai szintre, bár az is előfordult, hogy „ügyintézői szinten” dőltek el fontos kérdések. A pénzügyi tervezés, szabályozás oldaláról kihívást jelentett a több évre szóló uniós programköltségvetés, és az utófinanszírozás technikája, mely a magyar államháztartási tervezés, és gazdálkodás addigi gyakorlatától gyökeresen eltérő finanszírozási mechanizmust jelentett. A feladatot makro-szinten az uniós források költségvetésbe való beillesztése, az államháztartási szabályok módosítása, és a finanszírozás kincstári gazdálkodásba illesztése végül alapvetően megoldotta, de a társfinanszírozást biztosító minisztériumok számára nem volt zökkenőmentes az alkalmazkodás. b) Az intézményrendszer szereplői felé közvetített, és kormányzati szinten egyértelműen megfogalmazott célok a szabályosságra és a megfelelő abszorpcióra koncentráltak. Sem az intézményrendszer működésének hatékonysága, sem a forrásfelhasználás 94

Az intézményrendszert meghatározó kormányrendelet például az I. NFT végrehajtásának során (a 2004. január 1. és 2008. december közötti időszakban) kilencszer módosult, míg az eljárásokat szabályozó sokminiszteres rendelet (mely csak 2004. augusztusában született meg) tízszer.

43

hatékonysága, eredményessége nem kapott kellő figyelmet. Az intézményrendszer működését – a hagyományos közigazgatáshoz hasonlóan – elsősorban rövid távú célok mozgatták. Az NFT. félidei értékelése kapcsán készült egy szakértői tanulmány,95 mely a cél definiálatlanságára vezette vissza a kialakult túlbürokratizált működést, és több „áttéten” és visszahatáson keresztül az intézményrendszer számos egyéb problémáját (pl. eltérő szervezeti célok, nem egyértelmű felelősségi rendszer, rosszul definiált feladatok, lassúság, papírrengeteg). Véleményem szerint azonban voltak az intézményrendszer szereplői felé közvetített, és kormányzati szinten egyértelműen megfogalmazott célok. Az egyik ilyen cél az volt, hogy az uniós szabályozásnak és elvárásoknak megfelelően álljon fel, és működjön a strukturális alapok és a Kohéziós Alap hazai intézményrendszere. A „szabályosságra” való törekvés végül valóban bürokratikus működést eredményezett, és ez okozta a működési problémák többségét is. (bonyolult eljárásrendek, lassúság, minden fázisban túl részletes dokumentumalapú ellenőrzés, a döntések magasabb szintre csúszása stb.). Az intézményrendszer felé közvetített másik egyértelműen deklarált cél a megfelelő abszorpció elérése volt. A rendszer az intézmények teljesítményét elsősorban ebből a szempontból mérte. Bár a tervekhez képest az abszorpciót jelző mennyiségi mutatók sokáig csúszást jeleztek, és szükség volt néhány „kampányszerű” gyorsításra, egyszerűsítésre, sőt 2006. júniusa után maga az intézményrendszer is jelentősen átalakult,96 az eredmények végül nem maradtak el. Az intézményrendszer végül mindkét cél elérése szempontjából alapvetően jól működött. Az intézményrendszer működésének sikerei azonban egyben kudarcait is magyarázzák. Az uniós intézményrendszer szereplői - beleértve a kormányzati politikusokat – kevesebb figyelmet fordítottak ugyanis arra, hogy mennyire hatékony az intézmények működése, illetve, hogy maga a forrásfelhasználás mennyiben hatékony, és eredményes. Megalapozott hazai stratégiák hiányában nem is készülhetett a hazai fejlesztéspolitikával összehangolt koherens fejlesztési terv, így nem könnyű értékelni a megvalósítás eredményeit sem.97 Ha azonban hiányzik a stratégiai célok egyértelmű meghatározása, és nincsenek olyan mechanizmusok, melyek ebbe az irányba „terelik” a résztvevőket, az intézményrendszer szereplőit a feléjük közvetített közvetlen és rövid távú célok mozgatják. Miután a stratégiai megközelítés általában is hiányzott a közigazgatási rendszerből, e szereplők ugyanúgy viselkedtek, mint a „hagyományos” közigazgatási szereplők. „Lefelé”, illetve az ügyfelek felé túlbiztosítottak, „felfelé” sokszor látszateredményeket produkáltak, „oldalra” elkülönült szervezeti érdekeiket és szempontjaikat védték. Felelősséget és kockázatot sem a vezetők, sem a munkatársak nem vállaltak, de ezt nem is követelte meg tőlük a rendszer. A kettős struktúra miatt az uniós intézmények munkatársai a hagyományos államigazgatási szereplőkre, a hagyományos szereplők az uniós támogatások intézményeire „mutogathattak”. c) Az alapvetően központosított programkidolgozás és végrehajtás gyakorlatilag lefékezte a felkészülés időszakában kibontakozó decentralizációs folyamatokat. Az intézményrendszer kialakítása során – többek között uniós nyomásra – alig építettünk a korábban az uniós normáknak megfelelően felállított, a partnerség elvére épülő területfejlesztési 95

EX ANTE Tanácsadó Iroda, HBF Hungaricum Gazdasági, Tanácsadó és Szolgáltató Kft., MEGAKOM Stratégiai Tanácsadó Iroda, Innov Hungaricum Gazdasági Tanácsadó és Szolgáltató Kft: A Közösségi Támogatási Keret intézményrendszerének félidei értékelése, Zárótanulmány, 2006. január 96 Az új intézményrendszerről a következő fejezetben az ÚMFT kapcsán lesz szó. 97 Stratégia hiányában még az is előfordult, hogy egymást keresztező intézkedések születtek, ami visszaveti az eredményeket. Erre jó példa a HEFOP esete, ahol a támogatások hatékonyságát jelentősen rontotta, a fejlesztések és pl. az iskolareformok összehangolásának hiánya.

44

intézményrendszerre. A központosított végrehajtás egyben korlátozta a partnerség elvének érvényesítését, a gazdasági, társadalmi, önkormányzati partnerek érdemi bevonását is. Ez az intézményrendszer működési hatékonysága – elsősorban az abszorpció - szempontjából lehet, hogy előnyös volt, de a forrásfelhasználás hatékonyságát és eredményességét éppenséggel akadályozta. Ugyan erőteljes EU Bizottsági elvárásra történt, az alapvetően centralizált és „hagyományos” ágazati logikára épülő programozás és végrehajtás egyértelműen hátráltatta a támogatások hatékony és eredményes felhasználását. A magyar területfejlesztési intézményrendszerben már a kilencvenes évek közepétől elkezdődött egy folyamatos építkezés, és a csatlakozás időpontjára lényegében kialakultak a decentralizált forrásfelhasználás intézményi és jogi feltételei. Az intézményi megoldások támaszkodtak a korszerű európai tapasztalatokra. NUTS2 regionális szinten létrejöttek a partnerségi elven felépülő, a fejlesztési stratégiai döntéseket meghozó testületetek, és az attól elkülönült végrehajtó ügynökség típusú szakmai szervezetek. A döntések megalapozását, illetve a szakmai előkészítő munkát területi hálózatok segítették (megyei fejlesztési tanácsok, és ügynökségek, kistérségi tanácsok, civil egyeztető fórumok, szakértői hálózatok). Az uniós támogatások intézményrendszerének a területfejlesztési intézményrendszertől teljesen elkülönült kiépítése végül ellentétes hatású volt a kormányzati szinten meghirdetett decentralizációs folyamattal, és a központi közigazgatási szintet erősítette. A központi szinten is párhuzamos struktúrákat hozott létre, növelte a feladat- és hatáskörök megosztásának bizonytalanságait, az állami vezetők számát, új koordinációs feladatokat és igazgatási feszültségeket teremtett, és nem utolsósorban megosztotta a rendelkezésre álló kapacitásokat. A régiók szerepének hosszú ideig elhúzódó bizonytalansága mind a központi, mind a regionális szinten többletmunkát eredményezett, megállította a regionális szintű intézmények kiépítésének lendületét, és a területi szinteken jelentős kiábrándultsággal párosult. Hazánkban egy valós partnerségi építkezés - mind a központi, mind a regionális, vagy helyi szinteken – szintén a területfejlesztési intézményrendszer kapcsán indult el. A területfejlesztési intézményrendszer módosítása, majd mellőzése így nem csupán a decentralizációt, hanem a partnerségi építkezést is hátráltatta. A csatlakozást megelőzően csak az államigazgatási szereplők közötti partnerségnek voltak gyökerei (lásd tárcaközi bizottságok), az egyéb partnerekkel való rendszeres, és formalizált együttműködés kialakítása még csak a kezdeti lépéseknél tartott. Sajátos történelmi okokból egyik oldal sem volt igazán felkészült a partnerségre. Hiányoztak a hagyományok és a nemzeti szabályozás is. Az államigazgatás oldaláról a rendszerváltáskor, majd azt követően azokat az elképzeléseket, melyek a civil szférával való egyeztetést, vagy a civil szféra bevonását javasolták az állami döntések során, rendre elvetették, mondván a korporatív jellegű struktúrák a pártokat korlátoznák. A másik oldalon a civil szféra önszerveződése nem ért el olyan szintet, hogy alkalmas legyen a valós „partneri” szerepre. A civil szféra sok esetben nem alulról szerveződött, az egyes szerveződések mögött gyakran politikai szereplők álltak. A partneri szerep lehetősége sokkal inkább „versenyhelyzetet” teremtett a civil szférában, mint együttműködést, mivel a „partnerek” az uniós szabályozásra építve igyekeztek megszilárdítani helyzetüket. A támogatások intézményrendszerének igazgatási szereplői pedig azokat a partnereket keresték, melyek bevonásával legalább formálisan eleget tudnak tenni az uniós elvárásoknak. A partnerek bevonása egy olyan többletfeladatot jelentett, melyet teljesíteni kellett, de lehetőleg olyan módon, hogy az minél kevesebb bonyodalmat okozzon.98 98

Természetesen ebben is volt különbség az egyes IH-k, azaz az egyes tárcák között. A monitoring bizottságok összetétele alapján legkevésbé éppen az egyik legfontosabb program a GVOP esetén támaszkodtak a nem

45

A civil oldal szervezetlensége, és politikai szereplőktől való függése miatt így az NFT időszakában csak ritkán jelenthettek meg markánsan nem kormányzati szempontok. Nem csak a hazai hagyományok, és szabályozás hiánya miatt vált a legtöbb esetben formálissá a partnerségi együttműködés. Ez a helyzet logikusan következett az NFT tervezése, és végrehajtása során követett „célokból” is. A tervezés célja ugyanis alapvetően nem hazai közpolitikai stratégiák kialakítása, és érvényesítése, hanem az uniós szabályok szerint elfogadható dokumentumok előállítása volt. Ehhez nem volt szükség a „partnerek” tudására, hanem sokkal inkább egy speciális szaktudásra, az uniós programozás ismeretére. A végrehajtás során azért nem hiányoztak a valódi – a folyamatokat érdemben befolyásoló partnerségi mechanizmusok, mert elsődlegesen az abszorpció volt a cél, és általában az eredményesség, de különösen a „társadalmi eredményesség” szempontjai háttérbe szorultak. A partnerek bevonásának másik formája az NFT stratégia igen széleskörű társadalmi egyeztetése volt. Ez mindenképpen üdvözlendő újdonság volt a magyar tervezési gyakorlatban, azonban semmiképpen nem értékelhető a partnerek bevonására valóban hatékony módszernek. A túl sok, eltérő felkészültségű és érdekű szereplő véleménye ugyanis gyakran kioltotta egymást, ráadásul a vélemények feldolgozása rengeteg energiát igényelt, amire nem volt az intézményekben megfelelő kapacitás. Az egyeztetések így sokkal inkább a nyilvánosság, mind a partnerség elvének érvényesülését szolgálták. 4.2. Az Új Magyarország Fejlesztési Terv intézményrendszerének ellentmondásai Az Új Magyarország Fejlesztési Terv (ÚMFT) intézményrendszerének kialakítása során a Kormány támaszkodni tudott az I. NFT végrehajtása kapcsán összegyűlt tapasztalatokra. A külső értékelők, és az intézményrendszer szereplőinek tapasztalatai alapján megszületett javaslatok a támogatások felhasználásának tartalmi és intézményi koordinációjának erősítését, az intézményrendszer és az eljárásrendek egyszerűsítését, egységesítését, az intézményrendszer szintjei közötti munkamegosztás párhuzamosságainak kiszűrését, a végrehajtási feladatok KSZ-hez való delegálását, a kapacitások megerősítését, és a szervezeti, és az egyéni teljesítmények mérését, ösztönzését szorgalmazták. A 2006. júniusában hivatalba lépett Kormány végül e javaslatokon túlmutató változást hajtott végre. Az összkormányzati szempontok érvényesítésének, és a hatékonyabb, olcsóbb igazgatás megteremtésének szándékával, és az egész kormányzati szervezetrendszer átalakításával összhangban döntött az EU támogatások intézményeit érintő változásokról. Miután növekvő volumenük, és súlyuk miatt az EU támogatások 2007-től szükségszerűen a kormányzati fejlesztéspolitika gerincét adják, az EU támogatások intézményrendszerének átalakítása lényegében a teljes fejlesztéspolitikai intézményrendszer átalakításával járt együtt. Az átalakítás következtében a „hagyományos közigazgatás” és egyes uniós követelmények korábbi ellentmondásai oldódtak, de új feszültségek keletkeztek, melyek a forrásfelhasználás hatékonyságát és eredményességét továbbra is hátráltatják. A hátráltató tényezőket a következő főbb pontok köré csoportosíthatjuk: a) Az intézményrendszer szereplői felé közvetített kormányzati célok továbbra sem helyezik előtérbe a forrásfelhasználás hatékonyságának és eredményességének kérdését. Az új tervciklusban az uniós szabályozás egyre kevesebb területen köti meg a kormányok kezét. Ez lehetővé tette a bürokratikus követelmények enyhítését, új egyszerűbb eljárások bevezetését. A szabályosság tehát már nem jelenik meg „legfőbb” elvárásként. Csökkent a kormányzati szereplőkre. A program természete miatt a HEFOP, és az AVOP esetén szélesebb körben vonták be az egyéb szereplőket, főleg a szakmai szervezeteket.

46

túlszabályozottság, és bár esetenként még mindig tapasztalható az intézményrendszer működésében a bürokratikus jelleg, ez kezdi közelíteni a „racionális”, azaz az uniós követelményeknek megfelelő szintet. Az ÚMFT indításakor a legnagyobb kihívásnak a rendelkezésre álló uniós források jelentős növekedése tűnt, így az intézmények felé közvetített legfontosabb kormányzati cél továbbra is a források megfelelő abszorpciója volt. Ezt a célt szolgálta az új eljárások bevezetése (központi projekt, kétfordulós pályázat, normatív támogatás), sőt egyéb kormányzati intézkedések, mint például a „gyorsító csomag” beterjesztése is. A tervezési folyamat felgyorsítása, és az első pályázatok korai meghirdetése szintén ezt az üzenetet közvetítette. Az intézményrendszer átalakítása kapcsán kiemelt szempont volt, hogy olyan változások kellenek, melyek alkalmassá teszik a rendszert a növekvő források menedzsmentjére. Többek között ezért került sor az IH-k „profiltisztítására”, a KSZ-ek összevonására, és átszervezésére. A források abszorpciója szempontjából a legfontosabb mutatók azonban továbbra is csak mennyiségi teljesítményeket mérnek, melyek az első időszakban még nem is kifejezetten a forrásfelhasználás, csak a forráslekötés helyzetét jelzik (meghirdetett pályázati kiírások, beérkezett vagy nyertes pályázatok száma, megítélt támogatások nagysága, benyújtott és nevesítésre javasolt központi projektek, előlegfelvétellel megkezdett forráslehívás). Ezek a mutatók kezdetben igen jól alakultak, tehát az új intézményrendszer ebből a szempontból jól teljesített. Az eltelt két év alatt azonban kiderült, hogy a kezdeti bíztató lépések nem feltétlenül vezetnek az abszorpciós cél maradéktalan teljesítéséhez. Ha a programok végrehajtásának állapotát, és a források lehívását vizsgáljuk, ma már korántsem olyan bíztató a helyzetünk. Az eredeti abszorpciós cél változatlanul megmaradt, de a hangsúlyok időközben kissé átrendeződtek. 2006. nyarától a kormányprogram megvalósítása és a stratégiai szempontok hatékony érvényesítése érdekében a Kormány felvállaltan „politikai típusú” kormányzást vezetett be.99 A „politikai kormányzás” keretei között a fejlesztési források felhasználását elsősorban nem szakmai, hanem politikai szempontok befolyásolják. A politikai kormányzás és az azt szolgáló intézményrendszer önmagában nem „ördögtől való”. Ha a politikai célok hosszabb távú stratégiákat szolgálnak - és e célokat közvetíti valamilyen mechanizmus a támogatási intézményrendszer szereplői felé - a támogatások felhasználásának hatékonysága, hatásossága, és a programok eredményessége is javulhat. Az igazi problémát azonban, nem önmagában a politikai kormányzásra való áttérés, hanem annak megvalósult gyakorlata jelenti. A támogatási intézményrendszer kialakítása, és az operatív programok végrehajtása során a jelek szerint ugyanis, gyakran kerültek előtérbe rövid távú, célok. A költségvetési helyzet szorításában, és a reformok társadalmi elutasítottsága miatt szinte rákényszerült a Kormány arra, hogy az uniós támogatásokat ne érdemi fejlesztésekre, hanem a közfeladatok ellátásához szükséges hazai források átmeneti pótlására használja. A 2008. elejétől érzékelhető általános gazdasági recesszió, majd az ősszel kirobbanó válság rövid távú válságkezelést sürgetett. Ezek érthető, és esetleg a társadalom számára is elfogadható törekvések, bár az uniós támogatások eredeti célját – a társadalmi gazdasági kohézió erősítését, a foglalkoztatás és növekedés hosszú távú fenntarthatóságát - nem igazán szolgálják. Az intézményrendszer működése szempontjából sokkal veszélyesebb, hogy a támogatások felhasználását gyakran az aktuális politikai erőviszonyok, vagy egyes politikusok személyes érdekérvényesítése határozta meg, és ezek a szempontok az intézményrendszer szabályozásában és a szereplők felé közvetített elvárások formájában is megjelentek. Az első 99

Ezt a célt szolgálta többek között a „szervezeti törvény” is, mely erősítette a miniszterelnöki hatalmat, gyengítette az ágazati minisztériumokat, megszüntette a közigazgatási államtitkár intézményét, valamint maga a 2006. júniusi kormányátalakítás is.

47

jelzés arra, hogy az uniós források felhasználása a direkt „pártpolitika” eszközévé is válhat az volt, amikor az ÚMFT a 2006-os választások idején „megtévesztő”, a szocialista párt programjával megegyező „Új Magyarország Fejlesztési Program” címen került társadalmi egyeztetésre. Szintén nehezen magyarázható a Fejlesztéspolitikai Irányító Testület (FIT) létrehozása, majd megszüntetése, ha nem feltételezzük, hogy konkrét pártpolitikai célok voltak az események mögött. A szervezeti és szabályozási megoldások folyamatosan biztosították a direkt politikai ráhatás lehetőségét. Az első időben ezt olyan sajátos intézmények jelezték, mint a végrehajtás szakmai és szervi irányításában is részt vevő kormánybiztos, a miniszterelnök által elnökölt FIT, és a FIT tagok kormányhatározatokban is megjelenő szakmai irányítási jogkörei. A napi politikai célok érvényesítésének szándékát ma az NFÜ sajátos szervezeti megoldásai (politikai kabinetet hoztak létre egy végrehajtó hivatalban, és megszüntették a második vezetői szintet) jelzik. A szabályozás politikai szereplők - korábban a kormánybiztos, és a FIT tagok, ma a miniszter és a miniszteri kabinet számára tette és teszi gyakorlatilag lehetővé az operatív, sőt akár a projekt szintű beavatkozást. Az interjúk tanúsága szerint ezek nem csupán lehetőségek, hanem a jellemző gyakorlat, és folyamatosan tetten érhető az NFÜ és az irányító hatóságok működésében ez a fajta direkt napi politikai, vagy éppen személyes ráhatás. Maga az abszorpció is egyre inkább, mint politikai cél jelenik meg. Miután a Kormány erőteljesen támaszkodik a kommunikációs eszközökre, az intézményrendszer szereplői felé igazán hangsúlyosan közvetített cél talán már nem is a források felhasználása, hanem az, hogy jól kommunikálható, látványos eredményeket mutassanak fel. A kommunikációs elvárást jól teljesítik az intézményrendszer szereplői. A hivatalos honlapok, sajtóhírek széleskörűen népszerűsítik a látványos eredményeket, és hallgatnak a problémákról. Az intézményi szereplők felé közvetített célok ma sem hosszú távú stratégiákat szolgálnak, hanem rövid távú – sőt egyre inkább napi politikai – taktikai célokat. Miközben egyes szaktárcák már kezdenek beletanulni a stratégiai tervezés tudományába, és el is készültek különböző stratégiai dokumentumok, valamint maga a kormányfő is a stratégiai kormányzásra való áttérést nevezte meg az államigazgatás átszervezésének fő céljaként, valahogy a hosszú távú gondolkodás – a napi politikai csatározások viharában - mégis elsikkadt. Az operatív programok rugalmas végrehajtása meg is adja a lehetőséget arra, hogy a Kormány rövid távú, vagy direkt politikai céljainak megfelelően alakítsa az akcióterveket, sőt a támogatott projekteket. A hétéves uniós tervciklus ugyanis túlmutat több választási cikluson, így a növekvő önállóság nem jár egyértelműen együtt növekvő felelősséggel. Miután az intézményrendszer szereplői felé nem jelennek meg hosszú távú, stratégiai célok, nincs olyan szereplő a rendszerben, aki igazán érdekelt abban, hogy a támogatások felhasználásának hatékonyságát, hatásosságát, vagy a programok eredményességét tartsa szem előtt. A kiemelt projektjavaslatok kiválasztásánál, a pályázatok meghirdetésénél, és értékelésénél ma is sokszor háttérben maradnak a hatásosság, eredményesség szempontjai. A közreműködő szervezetek, illetve az NFÜ munkatársai felé megfogalmazott teljesítménykövetelmények elsősorban mennyiségi mutatókra, esetleg a szervezeti hatékonyság szempontjaira terjednek csak ki. A monitoring bizottságokban ugyan jelen vannak nem kormányzati szereplők, melyek felvethetnek szakmai, társadalmi szempontokat, de a bizottságok hatásköre szűkült, és összetételük, a képviselt partnerszervezetek kiválasztásának „felülről vezérelt” módja biztosítja, hogy a „civilek” többsége a kormányzati álláspontot támogassa. Az új rendszerben ráadásul uniós, vagy - amennyiben léteznek - hazai szakpolitikák érvényesítésére is csak szolidan van lehetőség. Az akciótervek, pályázati kiírások tervezésénél az IH nem igazán érdekelt szakpolitikai szempontok érvényesítésében, hiszen az adott szakpolitika végrehajtásáért nem őt terheli a felelősség. Nem is mindig képes megítélni a pályázati kiírások megfelelőségét, vagy a támogatások hatásait, mivel a munkatársak nem ismerik jól az

48

adott szakterületet. A szakmai álláspontok becsatornázására gyakran külső szakértőket foglalkoztatnak, akiket végképp semmilyen felelősség nem terhel. Az eredményesség szempontjainak érvényesítésében a szaktárcáknak kellene élenjárniuk. Az interjúk tanúsága szerint azonban az egyes tárcáknak, minisztériumi szakembereknek igen csekély a lehetőségük arra, hogy befolyásolják az akciótervek, és az egyes pályázati kiírások tartalmát. A szervezeti és egyéni célok szükségszerűen továbbra is rövid távú célokhoz igazodnak. A helyzet a korábbiakhoz képest annyiban más, hogy elég nagy a konkrét napi politikai elvárások súlya, melyek természetüknél fogva maguk is igen gyakran változnak. Az intézményrendszer szereplői ezért a folyamatos változásokhoz való alkalmazkodásra, a „túlélésre”, és szervezeti, vagy személyes jövőjük biztosítására rendezkedtek be. b) Az új intézményrendszer jobban önállósult, függetlenedett a „hagyományos közigazgatástól”, és a közigazgatási rendszer maga is átalakult, így enyhültek a hagyományos közigazgatási működés és a menedzsment típusú feladatok ellátásának feszültségei. A magyar közigazgatás működésének általános problémái azonban továbbra is rányomják a bélyegüket az uniós támogatások intézményeinek működésére, és a két rendszer „párhuzamos” működéséből újabb ellentmondások is keletkeztek. Miután az európai támogatások menedzsmentjét már nem minisztériumi szervezeti egységek látják el, enyhült az a korábbi ellentmondás, hogy „egymásra rakódott” a hagyományos államigazgatási feladatokhoz illeszkedő minisztériumi és a „programmenedzsment” feladatok ellátására alkalmas szervezeti struktúra. Az irányító hatóságok egy központi hivatalhoz kerültek, mely hivatal belső szabályozása részben alkalmazkodik a speciális feladatokhoz. A közreműködő szervezeti feladatokat minden esetben „kiszervezték” a minisztériumokból, sőt sok esetben a költségvetési szférából. Az önálló költségvetési szervek sokkal rugalmasabb szervezeti keretek között működhetnek, mint a minisztériumok, de a non-profit, vagy éppen profitérdekelt vállalkozások végképp függetleníthetik magukat a hagyományos hivatali kötöttségektől. Az intézményrendszer működésében egyre inkább bevezetésre kerülnek a vállalatokra jellemző menedzsment megoldások. „Az intézményrendszer „menedzsmentszemléletű” átalakítása azonban önmagában nem volt következetes, hiszen annak kapcsán „hiányzott a célok (pénz elköltése /abszorpció/, hatékonyság, szabályszerűség, eredményesség) előzetes, a mérhetőséget biztosító számszerűsítése, a hosszabb távú koncepciót magában foglaló hatáselemzés”100. A menedzsment elemek bevezetése nem minden esetben történt átgondoltan és összehangoltan. Ma is probléma, hogy alig kerültek a rendszerbe az intézményrendszer működésének költséghatékonyságát, vagy a támogatások hatékonyságát, eredményességét biztosító ösztönzők, vagy eljárások. Mind szervezeti, mind egyéni szinten megjelentek a teljesítménykövetelmények, és egységesen „kvázi” üzleti alapokra helyeződött a közreműködő szervezeti feladatok végrehajtása. Markáns előrelépés, hogy e szervezetek tevékenységének díjazása ma már alapvetően teljesítményüktől függ. A teljesítménymutatók kijelölése azonban gyakran ellentmondásos.101 A szerződéses forma miatt kevesebb a lehetőség arra, hogy az 100

lásd ÁSZ jelentés az NFÜ tevékenységéről (2007. június) Az ÁSZ vizsgálat megállapította, hogy az NFÜ és a közreműködő szervezetek megállapodásaiban a határidők betartása kapott hangsúlyt, és a sikerdíj alapjául szolgáló teljesítményindikátorok közül hat szempont az átfutási idők betartásához kapcsolódott. A KSZ-k felé a követelményrendszer nem volt egységes, és a sikerdíjat úgy állapították meg, hogy már alapvető elvárások (például jogszabályi rendelkezések, vagy a határidők) teljesítése esetén, (sőt alatta) is fizetik, csak bizonyos mértékű elmaradás esetén csökkentik összegét. A szerződéseket 2007. végén módosították, de nem egységesen, mert egyes KSZ-ek vezetői sikerdíjait függetlenítették a szervezet teljesítményétől. 101

49

érintett ágazati miniszterek direkt módon befolyásolják e szervezetek uniós források felhasználásához kapcsolódó tevékenységét. Egyes ágazatok esetén (egészségügy, közlekedés, oktatás), azonban továbbra is minisztériumi háttérintézmények (részjogkörű, vagy teljes jogkörű költségvetési szervek) látják el a közreműködői feladatokat. E szervek esetén még nem dőlt el teljesen az a kérdés, hogy azok az adott minisztérium, vagy az NFÜ „karjai”. Bár az EU támogatások vonatkozásában az NFÜ elnöke többletjogosítványokat – általában egyetértési jogot - kapott e szervek irányításában, a miniszterek továbbra is igyekeznek befolyásuk alatt tartani működésüket, és irányítási, felügyeleti jogosítványaikat az EU támogatásokat érintő kérdésekben is érvényesíteni. Nem ritka így a konfliktus az irányító hatóságok és a minisztériumok között a finanszírozási, és a személyi kérdésekben. Maga az NFÜ továbbra is hagyományos hivatali rendben és a költségvetési gazdálkodás keretei között működik. A hagyományos igazgatásban azonban olyan változások történtek, melyek rugalmasabb kereteket biztosítanak a hivatal számára.102 Maga az NFÜ azonban kicsit „előreszaladt” ezeknek a megoldásoknak az érvényesítésében. A vállalati szférából érkezett elnök a kollektív vezetés elvének megfelelően alakította a szervezeti szabályozást, kidolgoztatott egy új javadalmazási rendszert, és a munkatársak ösztönzésére egy új bónuszrendszert. A működési kézikönyvben egységesítették a munkaköröket, meghatározták a munkaköri követelményeket, kialakították a továbbképzési rendszert. Ezeket a rendszereket azonban maradéktalanul végül nem alkalmazhatták, mert az ösztönzési és egyéni teljesítményértékelési rendszert az átalakuló közszolgálati szabályozáshoz kellett igazítani. Az „üzleti módszerek” elterjedéséhez kapcsolódó kérdés a külső szakértő cégek nagyfokú bevonása a feladatok megoldásába. A szakértői megbízások bővülése - tekintettel a feladatok növekedésére – részben indokolható, de azok növekedési üteme jóval meghaladja a források növekedésének ütemét, melyet valószínűleg nem ellensúlyoz az intézményrendszer közvetlen működési kiadásainak megfelelő mértékű csökkenése.103 Végül a végrehajtás intézményrendszerének „piacosítására” a leginkább kézenfekvő példa az új pénzügyi támogatási eszközök, és ennek kapcsán a forráskezelő, illetve közvetítő szervezet pénzügyi vállalkozások bevonása a támogatások kezelésébe. Az új konstrukciók működtetéséről még kevés az információ. Jelzésértékű azonban, hogy a sajtóban megjelent olyan hír, hogy a közvetítő szervezet szigorúbb feltételeket követelt meg a hitelt felvenni kívánó vállalkozásoktól, mint ahogy az eredetileg a támogatási konstrukció szabályozásában megjelent. A menedzsment eszközök megjelenése persze nem jelentette, és nem is jelentheti a bürokratikus működés megszűnését. Az EU támogatások felhasználása - miután EU és hazai közpénzek elköltéséről van szó - szigorúbb szabályok szerint történik, mint általában a vállalkozások működése. Az EU és a hazai szabályok által megkövetelt dokumentáció és az ellenőrzési követelmények miatt az intézményrendszer valamennyi szereplőjénél, beleértve a nem költségvetési szerv KSZ-ket, továbbra is szigorú szabályrendszert kell kialakítani. Továbbra is előfordul, hogy igen részletesek, néha esetenként túlszabályozottak az eljárások, ami még mindig viszonylag nehézkessé teszi a szervezetrendszer működését.

102

Ezek a „piaci” szférából átvett elemek egyelőre elsősorban a közszolgálati szabályozásban érvényesülnek. Az intézményrendszer működésének költséghatékonyságára vonatkozó átfogó számítások nem állnak rendelkezésre, vagy legalábbis nem nyilvánosak. Az NFÜ működését érintő ÁSZ vizsgálat azonban felhívta a figyelmet erre a jelenségre, és olyan esetet is feltárt, amikor egy vállalkozás „monopolhelyzetbe” került. A kohéziós támogatások felhasználásához kötődő tanácsadói, szakértői megbízások összértéke becslések szerint 2006 és 2008 között majd háromszorosára nőtt. 103

50

Az egész intézményrendszer működésének egyik legérzékenyebb pontja maradt a megfelelő számú és szakai felkészültségű munkatárs hiánya. A legtöbb IH, KSZ, esetén súlyosbította a létszámhelyzetet, hogy az ÚMFT indítása párhuzamosan történt az I. NFT felgyorsításával, majd zárásával. A költségvetési szerv közreműködőket kedvezőtlenül érintik az államháztartási egyensúly felborulása miatt bevezetett restrikciós intézkedések is. Rugalmasabb munkaerő-gazdálkodást tett lehetővé az intézményrendszer költségvetési szerv szereplői számára, hogy enyhült a közszolgálati és közalkalmazotti szabályozás szigora. A munkaerő-gazdálkodásban - költségvetési okokból - tudatosan tervezett sajátos megoldások is születtek. Az NFÜ, és a költségvetési szerv KSZ-k alkalmazottjainak többségét ugyanis határozott idejű – 2-3 éves – szerződéssel foglalkoztatják, díjazásukat EU forrásból, azon belül a Végrehajtás OP-ból biztosítják. Az irányító hatóságok egy szervezetbe való összevonása megszűntette azt a korábbi szervezeten belüli feszültséget is, amit a fiatal, és jobban megbecsült munkatársak jelenléte a minisztériumokban okozott. Az idősebb, tapasztaltabb minisztériumi köztisztviselők ellenérzése azonban megmaradt, csak immár a szervezetek közötti konfliktusokban jelenik meg. Ez a konfliktus „rárakódott” az ágazati minisztériumok egyéb okokból is meglévő „sértődöttségére”. Nem szűnt meg ma sem a nagymértékű fluktuáció.104 Változatlanul érvényesül az a tendencia, hogy az általában fiatal munkatársak csak „ugródeszkának” tekintik az NFÜ-nél való munkavállalást. A nagy fluktuáció másik lehetséges oka a vezetők cseréje, illetve a gyakori átszervezés volt.105 A stabilitás hiánya ebben a tervciklusban is hátráltatja a hatékony működést. Mind a szabályozást, mind az intézmények közötti feladatmegosztást továbbra is jellemzi a folyamatos módosítás.106 A „hagyományos” közigazgatási és „új” fejlesztéspolitikai rendszer párhuzamos működéséből adódó konfliktusok közül talán a legveszélyesebb, hogy a támogatások felhasználása során sem a hagyományos bürokratikus hierarchia, sem az ágazati egyeztetési és koordinációs mechanizmusok nem érvényesülnek igazán. A fejlesztéspolitikai intézményrendszer szereplői közötti feladatmegosztást, továbbra sem egy egységes rendelet, hanem több kormány- és miniszteri rendelet, sőt kormányhatározatok sora szabályozta. Az egyes szintekre leosztott kompetenciák, a számon kérhetőséget biztosító – javaslattételi, véleményezési, előterjesztési, döntési – felelősségek nem voltak egyértelműen nyomon követhetők. Ez a megállapítás is különösen igaz volt a kormánybiztos és a FIT időszakára. A szakmai irányítást a valóságban gyakorló kormánybiztos, illetve FIT tagok, ugyanis nem a klasszikus államigazgatási szabályozás keretei között kapták meg ezt a hatáskört, hanem sajátos, az adott konstrukcióra alkalmazott eseti szabályozással. Ellenzéki oldalról sok támadás érte a rendszert, hiszen olyan személyek kaptak fontos hatásköröket, akiknek sem hivatali, sem politikai felelősségük nem volt. A későbbiekben ennek feloldására a kormánybiztos miniszteri tárcát, a FIT tagok pedig politikai államtitkári besorolást kaptak. A miniszteri felelősség és hatáskör ekkor a fejlesztéspolitika irányításában egyensúlyba került, de az OP-k végrehajtásának szakmai irányításában egy időre visszatért az az ellentmondásos megoldás, melyben „szakmai feladatokkal megbízott” MEH politikai államtitkárok kaptak irányítási jogköröket. A FIT tagok gyakran közvetlenül közvetíthették saját politikai érdekeiket a végrehajtás szereplői felé.107 A FIT megszűnése után ugyan a kormányzati 104

Az ÁSZ jelentés szerint 2007. folyamán például 9 hónap alatt 63 fő távozott az NFÜ szervezetéből. A vezetők gyakori változását jól szemlélteti, hogy a háttérinterjúk készítésének idején (2008 nyarán) az IH vezetők közül négy már nem ugyanaz a személy volt, mint akit az NFÜ kialakítása idején kineveztek. 106 Magát az alapvető szabályokról és intézményekről szóló kormányrendeletet az eltelt két évben hétszer, az eljárási rendeletet ötször módosították. 107 Egyes „hírek” szerint a FIT megszűnése komoly fennakadást jelentett az intézményrendszer működésében, különösen azon IH-k esetében, ahol a FIT tagok „komolyan vették” feladatukat. A meghirdetett pályázati 105

51

irányítás szintjén formálisan már nem jelenik meg a hagyományos bürokratikus hierarchia megkerülése. Ma is megjelenik azonban az NFÜ belső szervezeti rendjében. A korábban a tárcák között tapasztalható megosztottság az NFÜ létrehozásával szervezeten belülre került, és az ágazatok közötti elkülönültséget felváltotta az OP-k, pontosabban IH-k közötti elkülönültség. A programok végrehajtásával kapcsolatos valamennyi folyamat-szabályozási és végrehajtási feladat ma már egy szervezetben összpontosul, ez mégsem jelentette a teljes körű egységesítést. Az IH-k által alkalmazott eljárások, a KSZ-től, kedvezményezettektől elvárt követelmények, a pályázati kiírásokban használt fogalmak ma is különböznek. Az IH-k között bizonyos koordinációs feladatokat elvben a „Koordinációs IH” főosztály lát el, de az interjúk tanúsága szerint a gyakorlatban e szervezeti egység feladata elsősorban a jogszabály-előkészítésre, és jelentések elkészítésére korlátozódik. Miután ez a főosztály az NFÜ szervezetében csak egy „funkcionális” szervezeti egység, a gyakorlatban nincs lehetősége sem szervezeti, sem eljárásrendi, sem tartalmi szempontból az érdemi koordinációra. Az IH-k egyfajta „összefogását” a korábbi szervezeti struktúrában a közösségi támogatások koordinálásáért felelős elnökhelyettes látta el, de a 2008. februárja után már ez a funkció is megszűnt. Az egységes szervezet ellenére a pénzügyi feladatokat sem integrálták teljes körűen, a szabálytalanságok kezelése pedig egységesen – de az IH-k bevonásával - történik. Az integrált feladatok tekintetében (pl. kommunikáció, munkaügy, informatika) az IH-k gyakorlatilag „szolgáltatásokat” kapnak a funkcionális szervezeti egységektől. A FIT működése alatt - miután az adott OP végrehajtásának szakmai felügyeletét a kijelölt FIT tag látta el - az IH-k működésére leginkább közvetlen befolyással a kijelölt FIT tag volt, ma az IH vezetők a felelős miniszterrel, illetve kabinetjével tárgyalnak önállóan. Az NFÜ elnöke az uniós szabályozásnak megfelelően nem rendelkezik valós hatáskörrel az irányító hatóságok felett. Ugyan ő gyakorolja az IH vezetők felett a munkáltatói jogokat, de utasításai nem érinthetik az IH vezető programért viselt önálló felelősségét. Az érdemi „pénzosztó szerep” is az IH vezetők kezében van.108 Az IH vezetők tehát igen erősek, akiknek állítólag még a szakminiszterek sem mernek ellenállni. Informális, sőt részben formalizált hatalmuk mellett, szinte megfordulnak a hagyományos hierarchikus viszonyok. Bár az ÚMFT tervezése során még működtek a tárcaközi egyeztetés hagyományos fórumai, a végrehajtás során minden jel szerint ezek is elhaltak.109 Az IH-k és a minisztériumok közötti kétoldalú egyeztetések esetiek, gyakran informálisak, és semmiképpen nem alapulnak a „felek egyenrangú viszonyán”. A tárcaközi egyeztetés egyetlen működő fórumát ma a monitoring bizottságok jelentik, mely intézmény azonban nem csak a tárcaközi koordinációt, hanem a nem kormányzati partnerekkel való egyeztetést is szolgálja. A heterogén tagösszetételnek köszönhetően a tárca-álláspont érvényesítésére itt igen kevés a lehetőség.

konstrukciók, a nevesített kiemelt programok ugyanis az adott FIT tag érdekrendszeréhez alkalmazkodtak, végrehajtásukat tehát akadályozza a megváltozott politikai helyzet. 108 Az OP keretének utalványozását a miniszter – az uniós szabályozáshoz illeszkedően – az IH vezetőkre ruházta át, és az NFÜ elnöke csupán a technikai keret felett rendelkezik. 109 A tárcaközi egyeztetést szolgáló un. Tervezési Operatív Bizottság – bár az eredeti kormányhatározat szerint az akciótervek és a pályázatok előkészítése kapcsán is lett volna feladata – 2007 októberében „ünnepélyesen” megszűnt. A tárcák közötti koordinációs feladatokat – ekkor már csak egy-egy operatív programhoz kapcsolódóan – az un. Operatív Program Tervezési Koordinációs Bizottságok vették át. 2008-ban működésükre vonatkozóan nyilvánosan csak a regionális operatív programok esetén található bármilyen információ. Az interjúk tanúsága szerint a többi operatív program tekintetében ezek a bizottságok jelenleg nem is működnek.

52

Manapság tehát az uniós támogatások kapcsán a hagyományos igazgatás hierarchikus struktúrái sokszor felborulnak, de nincs mellérendeltségen alapuló működő koordinációs mechanizmus sem, mely a tárcaközi, vagy az „IH-közi” egyeztetést szolgálná. A koordinációs mechanizmusok hiánya azokban az esetekben hátráltatja erőteljesen az OP-k végrehajtását, amikor az egyes OP intézkedések összefüggésben vannak egymással, vagy ha több programból finanszírozott un. „komplex programokat” kell (kellene) megvalósítani. A tartalmi és intézményi koordinációt többnyire politikai mechanizmusok biztosítják. Korábban a hivatalban lévő miniszterek „ellenpontjaiból” álló politikai tanácsadó testület, a FIT értékelte a javaslatokat, és vitatta meg a tárcák között felmerülő konfliktusokat. Ma a tárcák közötti egyeztetés fóruma közvetlenül a fejlesztéspolitikai kabinet, illetve maga a Kormány, mely testületek értelemszerűen a politikai, és nem a szakmai egyeztetést szolgálják. Miután a döntéseket – sokszor projektszintig lemenően - a Kormány hozza, a politikai egyeztetés gyakran kiterjed az operatív végrehajtás részleteire. Bizonyos kérdések persze nem jutnak kormányszintre, de ezekben az esetekben is általában a kabinetek közötti politikai egyeztetés a járható út. Még a vezetők, illetve ügyintézők közötti informális szakmai egyeztetés csatornái sem működnek már megfelelően. Az interjúk tapasztalatai alapján ez is egyre ritkább, mivel sok az új ember, és a fiatal NFÜ alkalmazottak különben sem elég bátrak önálló lépések megtételéhez. A feladatok egy szervezetbe való központosítása azt eredményezte, hogy még a korábbiaknál is kevésbé különülnek el az egyes folyamatok szereplői. Az IH-k a gyakorlatban – sokszor a KSZ-k bevonásával - önállóan alakítják ki az akcióterveket, hajtják végre azokat, és kísérik figyelemmel a végrehajtást. Egyedül a monitoring bizottságok azok a viszonylag független intézmények, melyek bizonyos értelemben befolyásolhatják az IH döntéseket (pl. kritériumrendszer meghatározása, akcióterv megtárgyalása), illetve nyomon kísérhetik a program végrehajtását, ezáltal az IH tevékenységét. c) A mind szervezeti, mind területi értelemben vett erőteljes központosítás olyan ellentmondásokat hozott elő, melyek szükségszerűen jellemzik a túlzottan centralizált struktúrákat, és akadályozzák a források hatékony és eredményes felhasználását. Az egységes fejlesztéspolitikai intézményrendszer kialakítása fokozott centralizációval járt együtt. A fejlesztési döntésekben mind az ágazatok, mind a területi szereplők gyakorlatilag javaslattevő szerepkörre kényszerültek. A programok végrehajtásában közreműködő szervezetként ugyan szerepet kaptak ágazati és területi intézmények, de ennek ára az volt, hogy 2007-től az NFÜ megerősített, kiterjesztett szakmai irányítási jogosítványokkal rendelkezik e szervezetek felett. Gyakorlatilag tehát kettős irányítás alatt működnek, és lazult a kapcsolatuk a felettük irányítási jogokat, vagy tulajdonosi jogokat gyakorló szakminisztériummal, illetve a regionális fejlesztési ügynökségek esetén a regionális fejlesztési tanáccsal. A centralizáció leginkább szembetűnő megnyilvánulása, hogy gyakran operatív, sőt az egyes projektek szintjéig elérő döntéseket is közvetlenül a Kormány hoz meg. A Kormány hagyja jóvá a részletes akcióterveket110, azok módosításait, nevesíti az un. kiemelt projekteket111, 110

Az akciótervek az operatív programok megvalósítására vonatkozó 2 évre szóló programozási és végrehajtási dokumentumok, melyek részletezik, hogy az adott időszakban az OP-ék mely prioritásaihoz illeszkedően milyen támogatási konstrukciókat terveznek megvalósítani. Nevesítik az alkalmazott pályázati eljárást, a támogatás célját, formáját, mértékét, minimális és maximális összegét, a rendelkezésre álló pénzügyi keretet, a lehetséges kedvezményezettek körét, a támogatható tevékenységeket, a projektek kiválasztásának szempontjait, a nyomon követést szolgáló indikátorokat és célértékeket, kockázatelemzést, a támogatási konstrukció indításának és

53

valamint dönt a nem nevesített, 5 milliárd forintot meghaladó támogatásra javasolt, illetve - a szakminiszter és az NFÜ egyetértésének hiányában - az 1 milliárd forintot meghaladó támogatási igényű projekt javaslatokról is. Maguk a kiemelt projektek igen jelentős súlyt képviselnek, és nagyságrendjük, jelentőségük nem is minden esetben indokolja a kormánydöntést. Egy igen visszafogott közelítő becsléssel 2008 végéig közel 2700 - 2800 milliárd Ft támogatás értékű projektjavaslatról döntött maga a Kormány. Ez azt jelenti, hogy a projektszinten megjelenő közvetlen kormányzati hatáskör már 2008. végéig kiterjedt a teljes támogatási összeg 30-35 %-ra, de a tervidőszak hátralévő részében további kiemelt projektjavaslatok elfogadása is valószínűsíthető.112 Önmagában igen szokatlan egy demokratikus berendezkedésű országban, hogy a fejlesztésekhez kapcsolódó operatív döntéseket ilyen arányban, és ilyen részletességgel közvetlenül magának tartson fenn a kormány. Ez, ha formálisan nem is mond ellen az uniós szabályozásnak, sérti a szubszidiaritás alapelvét. Témánk szempontjából mégis az a legfontosabb, hogy a tapasztalatok szerint akadályozza a források hatékony és eredményes felhasználását, sőt - mivel a kiemelt projektek a támogatási keret igen nagy hányadát fedik le - veszélybe kerül maga az abszorpciós cél is. A kiemelt projekt konstrukció széleskörű alkalmazásának egyik oka éppen az volt, hogy az elképzelések szerint - gyorsabban köthetők le, és költhetők el az uniós források. A valóságban azonban éppen e projektek esetén tapasztalható a legnagyobb elmaradás.113 Ugyanígy késett az un. nagyprojektek kidolgozása, és a Bizottság felé történő benyújtása is.114 Nagyprojektek, kiemelt projektek esetén mindkét oldalon jellemzően közigazgatási szereplők állnak. Az egyik oldalon a projektgazdák, amelyek állami, önkormányzati, esetleg non profit szervezetek, a másik oldalon maga a támogatási intézményrendszer. Jelzésértékű, hogy a közigazgatás „hagyományos szereplőinek” kiemelt projektjavaslatai hemzsegtek a tartalmi, vagy formai hibáktól, nem minden esetben illeszkedtek az ÚMFT, illetve valamelyik OP céljaihoz, a projektek költségvetését eltúlozták, a vállalt határidőket eleve alábecsültek. A kiemelt projektek elutasításának tipikus oka az volt, hogy olyan projektjavaslatokat nyújtottak be, melyekre vonatkozóan az adott OP keretein belül indult pályázati konstrukció is. Nyilvánvaló, hogy a javaslatok elbírálása során a támogatási intézményrendszer sem befejezésének tervezett dátumát, és a pénzügyi ütemezést. A dokumentum tartalmazza a kiemelt projektekre vonatkozó legfontosabb információkat is. 111 A kiemelt projekt meghatározása eredetileg úgy szólt, hogy az a Kormány által egyedileg, pályáztatás nélkül jóváhagyott projekt, amelyet az akcióterv nevesítve tartalmaz. Kiemelt projektre az NFÜ, az érintett miniszterek, és a regionális fejlesztési tanácsok tehettek javaslatot. A javaslat elfogadásának feltétele volt, hogy a projekt országos, vagy regionális kiemelt jelentőséggel bírjon, megfeleljen az OP céljainak és az érintett ágazati, vagy regionális stratégiáknak, illetve a projektgazda központi, vagy önkormányzati költségvetési szerv, 100%-ban állami tulajdonú vállalkozás, illetve esetleg egyház legyen. A 2007. októberi módosítás után kiemelt projektre a Kormány bármely tagja tehet javaslatot, és a regionális javaslatok kiválasztását pályázati eljárás előzi meg. 112 A 2008. júniusi ÁSZ vizsgálat azt állapította meg, hogy a kormány gyakorlatilag közvetlenül saját hatáskörébe vonta a teljes tervidőszakban rendelkezésre álló EU források mintegy negyede feletti döntést. Az ÁSZ vizsgálat azonban nem vette figyelembe az előkészítés alatt lévő nagyprojekteket, és a vizsgálat lezárása miatt nem vehette figyelembe a 2008. februárja után elfogadott kiemelt projektjavaslatokat sem. Az ÁSZ álláspontja szerint - miután elmaradt a regionális vagy országos érdek pontos definiálása, a kormány által támogatott kiemelt projektek közé olyan témák (sziklafal stabilizáció, szivattyútelep rekonstrukció) is bekerültek, amelyek nem kormány, hanem ágazati, illetve regionális döntési körbe tartoznának. Az elfogadott javaslatok között ugyanúgy szerepelnek uniós jóváhagyást igénylő, 13 milliárd Ft (illetve 6,5 milliárd Ft) feletti „nagyprojektek”, mint néhányszáz milliós, sőt 100 millió Ft alatti összértékű projektek. A legextrémebb példa egy 542 m hosszú és 3,8 millió Ft-ba kerülő útszakasz – felújítása. 113 2007. végéig mintegy 330 darab, 2008. őszéig mintegy 380 darab kiemelt projekt (közel 1900 milliárd Ft értékben) került nevesítésre. Az elfogadott projektjavaslatok közül 2008. novemberéig csak 90 esetben kötötték már meg a támogatási szerződést, ami azt jelenti, hogy a 2007-ben nevesített projekteknek alig több mint egynegyede jutott el a szerződéskötésig. 114 Az igazsághoz tartozik, hogy szinte valamennyi országban késett a nagyprojekt-dokumentációk kidolgozása.

54

működött megfelelően. A projektjavaslatokat a nevesítés előtt az intézményrendszer különféle szereplői többoldalúan értékelték. (NFÜ, szakminisztérium, RFT-k, felkért értékelők, bíráló bizottságok). Szinte teljesen kizárt, hogy véletlenszerűen maradtak nagy arányban olyan projektötletek, melyek nem alkalmasak arra, hogy belátható időn belül elfogadásra alkalmas projektdokumentáció készüljön belőlük. Az NFÜ támogatásra javasolt, a kormánybiztos, illetve később a fejlesztéspolitikáért felelős miniszter a Kormány elé terjesztett, majd a Kormány elfogadott olyan kiemelt projektjavaslatokat is, melyet a felkért értékelők, esetleg a bíráló bizottságok eredetileg nem javasoltak támogatásra. A direkt politikai ráhatás azonban önmagában nem ad magyarázatot a jelenségre, hiszen a „politikailag” egyértelműen támogatott javaslatok az összes nevesített projekt kevesebb mint 10 %-át jelentik. A helyzet inkább arra utal, hogy a kiemelt projektek esetén a „puha költségvetési korlát” szocializmusból jól ismert mechanizmusához hasonló folyamatok működnek.115 Az „ingyenpénz” vonzásában minden közigazgatási szereplő igyekszik kiemelt projekt lehetőséghez jutni, kikerülve ezzel a hagyományos pályázati eljárást. Akkor is ezt teszi, ha esetleg nincsenek megfelelően előkészített projektjei, ha tisztában van a javaslat kockázataival (pl. önerő hiánya, hiányzó engedélyek, tulajdoni viták stb.), ha pontosan tudja, hogy a vállalt határidők irreálisak, vagy nincs megfelelő kapacitása a projektek menedzselésére. Benyújtja hiányos, vagy ellentmondásos javaslatait is, hiszen tudja, hogy a közigazgatási szervek egymás között nem hagyományos „piaci” versenyhelyzetben vannak, és nem elsősorban javaslatuk minősége dönt közöttük. Az egyéb források szűkössége miatt megindul a „harc a fejlesztési forrásokért” az egyes ágazatok, illetve régiók között is. A javaslattevő, véleményező minisztériumok és regionális tanácsok abban érdekeltek, hogy minél több „saját” projektjavaslatot támogassanak. Persze a leginkább kedvező helyzetben azok „pályázók” vannak, akiknek a javaslatai a Kormány kezdeményezésére születnek, és az NFÜ ajánlja őket elfogadásra. A független értékelők ugyan esetenként kifejtik ellenvéleményüket, ha komoly kifogásaik vannak egy-egy projekttel kapcsolatban, de ezeket a szempontokat gyakran már a bíráló bizottságok felülírják. Nem csak azért, mert tagjaik között ott vannak az „érintett” ágazatok, és régiók képviselői, hanem azért is, mert a többi tag, azaz az uniós támogatások intézményrendszerének (KSZ, NFÜ) delegáltjai is meg akarnak felelni „megbízóik” elvárásainak, melyek általában erőltetik a kiemelt projekt konstrukciót, és azon belül különösen egyes „fontos” projekteket. A nyilvánosság kizárása tág lehetőséget ad a tagok meggyőzésére, és az esetleges politikai ráhatásra. Az NFÜ, a miniszterek, végül a Kormány döntéseit ugyanazok a szempontok motiválhatják, melyek a klasszikus puha költségvetési korlát elmélet szerint az állami döntéshozókat, amikor „megmentettek” egy-egy vállalatot. Ezek lehetnek politikai szempontok, amelyek természetesen ez esetben sem mindig direkt pártpolitikai megfontolást jelentenek.116 A kiemelt projektek nevesítése önmagában jól kommunikálható, mivel azt a látszatot kelti, mintha már az adott fejlesztések meg is kezdődtek volna, és olyan összbenyomást közvetít, hogy valóban „soha nem látott” fejlődés indult el az országban. A politikai motívumok egyértelműen tetten érhetők abban is, hogy a kiemelt projektek gyakran egyértelműen forráshiányos állami feladatok ellátását támogatják.117 A másik - a pártpolitikai szempontokkal esetenként összefonódó – motívum lehet, amikor a személyes szálak fűzik össze a támogató és a támogatott intézmény vezetőit. Ösztönözheti a döntéshozó szervet saját presztízsének féltése is. Ha már korábban meghozott 115

A „puha költségvetési korlát” elméletét Kornai János elsősorban a gazdasági szervezetekre vonatkozóan dolgozta ki, de utalt arra, hogy ugyanezek a mechanizmusok működhetnek más szervezetek esetén is. 116 Ilyen eset, amikor „kormányoldali” vezetésű önkormányzatok projektjei részesülnek előnyben a kiválasztásnál. A direkt pártpolitika ilyen direkt és egyszerű érvényesítése azonban politikailag szintén veszélyes, ezért sokkal árnyaltabban alkalmazható. Például kellenek jól kommunikálható „ellenpéldák” is. 117 Erre számtalan példát találunk a 2007-2008-ra vonatkozó akciótervekben. (pl. másod-harmadrendű utak felújítása, a munkaügyi központok, a nemzeti szakképzési intézet, vagy az OEP támogatása)

55

egy hibás döntést, újabb kedvezményekkel, támogatásokkal próbálja elérni, hogy ne derüljön fény erre, és ne kelljen szembesülnie a kudarccal.118 Előfordul, hogy a presztízsféltést fiskális szempontok is színezik. Ha korábban már döntés született egy-egy beruházás állami támogatásáról, és az már jelentős költségvetési forrásokat emésztett fel, de megvalósítása csúszik, vagy bizonytalan, az uniós támogatás lehet a „mentőöv”.119 Ha a beruházás végül mégis megvalósul, nem kell szembesülni azzal, hogy több százmillió, esetleg néhány milliárd forintot „kidobtunk” az ablakon. Csak közvetetten fiskális, tulajdonképpen „gazdasági” szempont jelenik meg akkor, amikor – a projektgazda ugyan költségvetési szerv, de várhatóan valamilyen állami tulajdonú nagyvállalat a kivitelező, vagy ha különleges engedéllyel maga a projektgazda is vállalkozás. A kiemelt projekt nevesítése után fokozottan érvényesülnek a „presztízs-szempontok”. A szereplők ettől kezdődően már „egymás között” vannak, a projektgazdák pontosan tudják, hogy a támogatási intézményrendszer szereplői is abban érdekeltek, hogy a projektet végül támogassák. Tudják, hogy a határidőket - a hazai közigazgatási hagyományoknak megfelelően - nem kell komolyan venniük, és megkapnak minden segítséget a projekt dokumentáció kidolgozásához. Ilyen segítségre kitűnő példa maga a „gyorsító csomag” is. Miután a kiemelt projektek esetén nincs értékhatár, a kis értékű projektjavaslatoknak is végig kell járniuk a hosszadalmas, és sokszereplős eljárásrendet, elvonva az intézmények kapacitását a valóban jelentős projektektől. A sok kiemelt projekt a KSZ kapacitásokat is leköti, hiszen azoknak segítséget kell nyújtaniuk a projektdokumentáció kidolgozásához. Kiemelt projektek esetén az értékelési eljárást is kétszer kell lefolytatni, egyszer a javaslat benyújtása után, egyszer a kész projektterv elfogadása kapcsán, de - amennyiben továbbfejlesztésre javasolják a projektet - az is előfordulhat, hogy ugyanaz a projektjavaslat többször kerül a bírálók elé. Tömeges számú kis értékű projekt kiemelt projektként való kezelése így egyértelműen rontja az intézményrendszer működésének hatékonyságát. A túlzott központosítás másik negatív hatása, hogy az ilyen mértékű centralizáció rövid távú politikai gondolkodással párosulva nem teszi lehetővé a szakmai szempontok sokoldalú mérlegelését, és gyakorlatilag ellehetetlenítheti hosszú távú szakpolitikák érvényesítését. A szakpolitikák végrehajtása a szakminiszterek felelőssége maradt, de csak szabályozási eszközök vannak a kezükben, fejlesztési eszközök szinte egyáltalán nem. A végrehajtás során – mint korábban bemutattuk - a szakmai koordináció mechanizmusait is gyakran politikai egyeztetések biztosítják. A szakpolitikai szempontok érvényesíthetősége attól függ, hogy az egyes irányító hatóságok önálló hatáskörben mennyire vonják be a tárcákat a különböző döntésekbe. A szakmai szempontok háttérben maradása végeredményben szintén rontja a támogatások felhasználásának eredményességét. A területi szintek szerepe alapvetően alig változott. A dekoncentrációt, decentralizációt megcélzó kormányzati tervek – elsősorban politikai okok miatt - gyakorlatilag elhaltak. A regionalizmus és a decentralizáció erősítését mind a 2002-es, mind a 2004-es kormányprogram egyértelműen zászlajára tűzte, és a 2005 végén az országgyűlés által elfogadott Országos Területfejlesztési Koncepció szintén állást foglalt a decentralizáció mellett. Úgy tűnt abban a kérdésben politikai és szakmai konszenzus alakult ki, hogy a 118

Talán erre tipikus példa lehet a Pécs- Európa kulturális fővárosa projekt, esetleg egyes kiemelt kórházak fejlesztése is. Abban sem vagyok biztos, hogy egyes kiemelt ÁROP-os projektek esetén nem kell-e ilyen szempontokat is keresnünk. 119 Szinte minden korábban elfogadott nagyprojekt esetén így van ez, mivel a nagyprojektek kidolgozása jelentős hazai költségvetési támogatásban részesült. Bár a 4.-es metró projekt kapcsán szinte az összes szempontot megtaláljuk, de manapság talán ez a szempont a leginkább meghatározó.

56

decentralizációs folyamat egyik legfontosabb eleme a fejlesztési régiók megerősítése. A régiók így „jó hátszéllel” és kormányhatározattal megerősítve az „ágazatokkal egyenrangú” szereplőként, korábban elfogadott területfejlesztési koncepcióikra alapozva kezdték el a tervezési munkát. A rendelkezésre álló források legalább 50 %-nak regionális felhasználását feltételezve komplex operatív programokat terveztek. Megalakultak a regionális tervezési munkacsoportok, és a tervezési folyamatot regionális szinten – a területfejlesztési hivatal központi koordinációja és szakmai irányítása mellett - az erre az időpontra már megerősödött területfejlesztési ügynökségek fogták össze, amelyek a régió szakmai és önkormányzati szereplőinek széleskörű bevonásával, és a területfejlesztési tervdokumentumok készítése során már kialakított, és jól működő területi partnerségi egyeztetési mechanizmusokkal dolgozták ki az operatív programokat. A regionális fejlesztési ügynökségek az országos szintű egyeztetésben szintén teljes jogkörrel vettek részt. A regionális programok tervezése sokkal ütemesebben zajlott, mint az ágazati tervezés, mégis egy 2006 februárjában hozott fejlesztéspolitikai kabinet, majd kormánydöntéssel az önálló operatív programok léte is veszélybe került.120 Végül az új kormányon belül elég erősnek bizonyult a területfejlesztésért felelős miniszter (ekkor már az ÖTM miniszter) ahhoz, hogy a „regionális” és önkormányzati lobby által megtámogatva 2006 nyarán a fejlesztéspolitikai kabinet mégis úgy döntsön, hogy önálló programok készülhetnek. A regionális tervezési folyamatot ekkor már párhuzamosan irányította az NFÜ, és a felelős tárca. Az ügynökségek munkatársai nem voltak könnyű helyzetben, mivel a fejlesztéspolitikáért felelős kormánybiztos, és a területfejlesztésért törvény alapján felelős ÖTM miniszter közötti hatásköri vita miatt többféle, esetenként egymásnak ellentmondó elvárásnak kellett megfelelniük.121 A már elkészült, leegyeztetett, és a fejlesztési tanácsok által már 2006 első hónapjaiban elfogadott programtervezeteket mindenesetre többször, és alapvetően át kellett dolgozniuk. Ugyanígy nagy reményekkel várták a területi szereplők a regionális szint megerősítését a végrehajtás kapcsán. A tervezés során körvonalazódott intézményi modellek mindegyike a korábbiaknál és a jelenleginél is jelentősebb szerepet szánt regionális intézményeknek. Felmerült olyan lehetőség is, hogy az átalakuló regionális fejlesztési ügynökségek, esetleg újonnan létrehozott állami dekoncentrált szervek legyenek a kijelölt ROP irányító hatóságok. A regionális fejlesztési tanácsok hangsúlyozott döntéshozó szerepet kaptak volna az uniós források decentralizált felhasználásában, melynek jogi megalapozására javaslat született az un. tervszerződés intézményének bevezetésére.122 A decentralizációs terveket azonban ez esetben nem csak az uniós elvárások, hanem a hazai politikai szempontok is egyértelműen felülírták. 2006 nyarán a Kormány beterjesztette a parlament elé azt a törvénycsomagot, mely 2009-től regionális önkormányzatok választását tette volna lehetővé. Szakértői vélemények elhamarkodottnak, és eleve „halálraítéltnek” tekintették az előzetes többpárti konszenzus nélkül benyújtott javaslatokat, miután elfogadásukhoz Alkotmánymódosításra és a 2/3-os önkormányzati törvény módosítására lett volna szükség. A várakozásoknak megfelelően az Országgyűlés az ellenzéki képviselők szavazatainak hiányában nem fogadta el a javaslatot. A 120

Az igazsághoz hozzátartozik, hogy az EU Bizottság ez esetben is ellentmondásosan állt az önálló ROP-ok kérdéséhez. A II. NFT előkészítése kapcsán sokallták a tervezett OP-k számát, és az önálló regionális programokat csak úgy látták volna megvalósíthatónak, ha a régiók regionális önkormányzatok irányítása alatt állnak. Végül azonban elfogadták a magyar fél kompromisszumos javaslatát, hogy ha egy állami IH irányítja valamennyi ROP-ot, akkor készülhetnek önálló programok. 121 Az egyetlen nem „konvergencia” régió, a Közép-Magyarországi Régió még ellentmondásosabb helyzetben volt. Ez esetben még az is kérdéses volt, hogy kinek kell elkészítenie az operatív program tervezetét. 122 A tervszerződés intézménye Franciaországban, és Lengyelországban sikeresen működik. A magyar tervek szerint e szerződés középtávon 2-3 évre (az akciótervekkel megegyező időtávra) meghatározta volna a regionális programok állami társfinanszírozását, a központi programokban való térségi részvételt, valamint e programok illeszkedését a regionális fejlesztéspolitikai keretekhez.

57

regionális érdekérvényesítés sorsát végül megpecsételte, hogy az őszi önkormányzati választások során a megyék többségében az ellenzék győzött. Az újonnan alakuló regionális fejlesztési tanácsokban ezért – a kormányoldal, és a kormánypártokhoz közel álló önkormányzati delegáltak együttes szavazatával – a megyei elnökök helyett általában a kormányoldal képviselői vették át az elnökséget. Az uniós források felhasználásában pedig egyre inkább érvényre jutottak a centralizációs törekvések. Végül csupán a források kevesebb, mint egynegyedére123 készült el a hét ERFA finanszírozású regionális operatív program, melyek lényegesen eltértek az eredeti regionális hatáskörben kidolgozott programoktól, és tartalmazták a kormánydöntéssel esetlegesen elinduló komplex programok forrásait is. A választások után az újjáalakult RFT-k „gyorsított eljárással” és rendkívüli ülésen szavaztak a programok végső változatáról 2006. utolsó hónapjaiban. A programok végrehajtásában tehát bár a korábbiaknál nagyobb, de a várakozásoknál sokkal kisebb szerepet kaptak regionális intézmények. Több szakértő, és a területi szereplők véleménye szerint nem lett volna jogi akadálya annak, hogy a ROP irányító hatóságokat dekoncentrált, vagy decentralizált formában - a regionális szinteken alakítsák ki, de ma is egyetlen központi irányító hatóság felel a regionális programok végrehajtásáért. A Kormány álláspontja szerint ugyanis választott regionális önkormányzat hiányában a régiók nem legitim területi szereplők, nem képesek önálló politikai felelősségvállalásra, és nem rendelkeznek olyan saját bevételi forrásokkal, melyek az anyagi felelősségvállalást lehetővé teszik.124 A kormányzati felelősség érvényesítésének követelménye - a Kormány álláspontja szerint kizárta a decentralizált megoldást. A dekoncentrált megoldás ellen az új regionális intézmények kiépítésének idő, és forrásigénye szólt. Végül a regionális fejlesztési tanácsok a korábbiakhoz hasonlóan képviseletet kaptak a fejlesztéspolitikához kapcsolódó kormányzati tanácsadó testületekben (Országos Területfejlesztési Tanács, Nemzeti Fejlesztési Tanács), valamint az operatív program szinten megszervezett monitoring bizottságokban. Saját régiójuk operatív programjához kapcsolódó stratégiai döntésekben (pl. OP elfogadása, módosítása, akciótervek elfogadása, kiemelt projektjavaslatok elfogadása, illetve véleményezése) szerepet kaptak ugyan, de a tanácsi döntéseket az NFÜ javaslata, a miniszter előterjesztése, majd a kormánydöntés bármikor felülírhatja. Az egyes ROP-k végrehajtásának nyomon követésére a monitoring bizottság döntési hatásköreivel rendelkező partnerségi testület az egyes regionális szinteken nem alakult, csupán javaslattevő hatáskörrel rendelkező monitoring albizottság. A regionális fejlesztési ügynökségek nem valamennyi ROP prioritás tekintetében lettek – bár „teljes jogú” - közreműködő szervezetek, mert a humáninfrastruktúra átalakításával, és a humán-közszolgáltatások fejlesztésével kapcsolatos prioritások esetén a kijelölt közreműködő végül egy központi ügynökség lett.125 Előrelépés, hogy a pályázati kiírások tervezeteit az irányító hatóságok a többi OP esetén is véleményeztetik a regionális fejlesztési tanácsokkal, de a tervezetek előkészítésébe általában nem vonják be a regionális szakértőket. Regionális szinten helyi szereplőkből álló pályázat előkészítő munkacsoportok csak az RFÜ kezelésében lévő pályázatok esetén működnek. A projektszintű döntéseket

123

Miután az ágazati-regionális „vegyes” Közép-Magyarországi ROP keretösszege lefedi az összes regionális forrás egynegyedét, és fele-fele arányban tartalmaz regionális és ágazati forrásokat, a regionális források aránya ennél kisebb, kb. 20 %. 124 Egyes szakmai javaslatok legitimnek tartottak volna egy – a választott megyei önkormányzatok társulásaival kialakított - regionális intézményt is, de ezt a lehetőséget is elvetették. A területi önkormányzati szereplők anyagi lehetőségeit nyilvánvalóan az önkormányzati finanszírozási rendszer is alapvetően meghatározza, melynek kialakítását szintén jelentősen befolyásolják a kormányzati szándékok. Tipikus „róka fogta csuka” helyzettel állunk tehát szemben. 125 Minden ROP esetén a VÁTI Kht., de a Közép-Magyarországi Régió speciális esetében, egyes prioritások tekintetében a többi OP KSZ is részt vesz a végrehajtásban.

58

előkészítő bíráló bizottságokban csak a regionális programok esetén vesz részt szavazati joggal regionális delegált, a többi esetben csak megfigyelőként. A területfejlesztési intézményrendszer szereplői tehát jelentősebb szerepet kaptak a tervezési folyamatban, és a végrehajtásban is, mint a korábbi tervciklusban, de szerepük továbbra is korlátozott maradt. Az önálló ROP-ok mindenképpen előrelépést jelentettek, de a forrásfelhasználásban arányuk viszonylag alacsony maradt, és a regionális intézmények még a ROP-ok végrehajtásában sem kaptak meghatározó szerepet. Még azoknál a prioritásoknál is érvényesül a végrehajtás egyfajta központosítása, ahol a regionális fejlesztési ügynökségek a közreműködő szervezetek (pl. a bírálat során, a kiemelt projektjavaslatok elfogadásában stb.). A regionális intézmények hatásköre ugyan bővült (az OP kidolgozása, kormánydöntés előtti elfogadása, javaslattétel a kiemelt projektekre, egyéb kiemelt projektek, illetve pályázati dokumentációk véleményezése, stb.), de lényegében továbbra is csak kiemelt partnerek maradtak. A helyi-területi sajátosságok érvényesítése, a különböző programok beavatkozásainak területi szintű koordinációja még mindig korlátozott, és decentralizáció hiányában a helyi gazdasági-társadalmi szereplők bevonása a programok megvalósításába sem érheti el azt a szintet, amely jelentősen növelhetné a forrásfelhasználás hatékonyságát, eredményességét. A központosítás tendenciája a partnerség elvének érvényesítését is áthatja. Miközben Magyarország formálisan élenjár a partnerségi követelmények megvalósításában,126 de tartalmilag ez nem jelenti egyértelműen érdemi partnerség kiteljesedését. Az uniós támogatások kapcsán kialakuló partnerségi együttműködés formáinak ugyanis nem tett jót, hogy a Kormány általában a zászlajára tűzte a társadalmi egyeztetést, és a partnerség elvének széleskörű érvényesítését. A szakmai alapokon - a horizontális elvek és a társadalmi, gazdasági, szakmai szempontok valós érvényesítésének szándékával – csendben és folyamatosan építkező partnerségi mechanizmusok más megvilágításba kerültek azzal, hogy egyértelmű politikai töltetet kaptak. Létrejöttek párhuzamos hasonló szerepkörű partnerségi szervezetek, mint például az Országos Területfejlesztési Tanács mellett a Nemzeti Fejlesztési Tanács, melybe a horizontális szakértőket maga a miniszterelnök delegálja. A monitoring bizottságok esetén a tagok kijelölését, bár közvetett módon, de szintén jelentősen befolyásolhatja maga a Kormány.127 A legtöbb esetben ma sem egy alulról építkező, hanem egy felülről kiépített partnerségi együttműködésről van szó. Miután a regionális fejlesztési tanácsokban is háttérbe szorultak a területi szereplők, a területi érdekek képviselete szintén csorbát szenvedhet.128 A partnerség érvényesítésének alapfeltételei az ÚMFT előkészítésének és végrehajtásának időszakában egyébként nem sokat változtak. A nem kormányzati partnerek ugyan kissé 126

A lett pénzügyminisztérium által készített összesítés szerint például nálunk a legmagasabb az OP monitoring bizottságokban a nem kormányzati szereplők aránya. Nálunk 50-60 % között van ez az érték, a balti államokban Szlovákiában és Romániában 25-33 %, míg Lengyelországban, Csehországban csupán 10-15 %. 127 A horizontális témák a jogi szabályozásból eredően a monitoring bizottságokban legalább 4-4 civil képviselőt kapnak. Alulról építkező, szabályozott, legitim delegálási mechanizmussal azonban egyedüliként a környezet- és természetvédő mozgalom rendelkezik. A többi horizontális területen az NFÜ által kiadott kézikönyvben „kvázi szabályozott” módon a kormány által létrehozott, a kormány döntéseit előkészítő konzultatív, véleményező, javaslattevő testületek kapták meg a delegálás jogát. Ilyen a Nők és Férfiak Társadalmi Egyenlősége Tanács, a Roma Integrációs Tanács, az Országos Fogyatékosügyi Tanács. A monitoring bizottságokba delegált tagot ugyan a tanácsok civil oldalai választják, de a civil oldal összetételét befolyásolhatja maga a létrehozó jogszabály, illetve az illetékes miniszter. 128 A monitoring bizottságokba az RFT-k gyakran olyan személyt delegáltak, aki valamelyik minisztert képviseli a tanácsban, tehát eredetileg a „kormányoldalon áll”.

59

erősödtek, és kezdték megtanulni az európai támogatások felhasználásának szabályait, de továbbra is viszonylag fejletlen maradt a civil szféra, továbbra is csak néhány szakmai szervezet képes erőteljesebb érdekérvényesítésre, és továbbra is megosztottak maradtak a hazai országos önkormányzati érdekszervezetek. Mindhárom partneri körben gyakran előfordul, hogy az erősebb szerveződéseknél valamelyik politikai párt befolyása érvényesül. A kormányzati oldalról továbbra sem készült a partnerség tartalmát, technikai részleteit meghatározó átfogó hazai szabályozás, sem általánosságban, mondjuk a jogszabályok előkészítése kapcsán, sem specifikusan az európai unióból érkező támogatásokra vonatkozóan.129 Egyetlen kérdéskört szabályoztak jogszabályok, az uniós támogatások felhasználásába bevont egyes partnerségi szervezetek (pl. Nemzeti Fejlesztési Tanács, monitoring bizottságok, regionális fejlesztési tanácsok) tagösszetételét, de e szabályok meglehetősen tág kereteket hagytak a jogértelmezésnek, és lehetővé tették a kormányzati szándék érvényesítését. A partnerségi eljárásokra (pl. egyeztetési eljárások, az egyeztetésbe bevont szervezetek köre, a nem kormányzati partnerek észrevételeinek kezelése, a civilek egyes testületekbe való delegálásának módja stb.) vonatkozóan az NFÜ, illetve az egyes IH-k működési kézikönyve tartalmaz előírásokat, melyet az érintett szervezetek saját értelmezésüknek megfelelően alakítottak, illetve módosítottak.130 Egyértelmű előrelépés történt a társadalmi egyeztetések kapcsán. A tervezési folyamatban az NFH, majd az NFÜ a partneri kört direkt módon is megkereste, illetve rendezvényeket szervezett a főbb partnerszervezetek számára. A partneri kör kialakításának alapja a tárcák által meghatározott partneri lista volt, melyet az NFÜ az egyeztetési folyamat során folyamatosan bővített. Az OP-k egyeztetése során azonban az NFÜ már elsődlegesen a honlapon történő véleményezésre és fórumok szervezésére szorítkozott. A vélemények kezelése, nyilvántartása, és beépülése az érintett OP-ba viszonylag korrekten történt, bár az egyes IH-k e feladatokat már különböző szinten teljesítettek. A társadalmi egyeztetések ma már kiterjednek az akciótervekre, illetve a meghirdetni kívánt pályázati kiírásokra is. Az egyeztetésének formája egyre inkább a honlapon való nyilvános közzététel, és a vélemények elektronikus formában való begyűjtése. A partneri vélemények nyomon követhetők, az anyagok felkerülnek, pontosabban fennmaradnak az NFÜ honlapján. Az egész folyamatra rányomja a bélyegét azonban, hogy az egyeztetéseknek nincs nyilvános és követhető menetrendje, és szinte minden esetben jellemző, hogy a véleményezésre rendelkezésre álló idő szűkre szabott. A társadalmi egyeztetés folyamataihoz kapcsolódóan a legnagyobb kérdőjel azonban az, hogy ugyanúgy a politikai kommunikáció eszközévé váltak, mint az ÚMFT végrehajtásához kapcsolódó számos más kérdés.131 Paradox módon a társadalmi egyeztetésbe bevont dokumentumok körének bővítése is kommunikációs célokat jelez. Az egyeztetés általánossá váló módszere (honlapon való meghirdetés, regisztrációhoz kötött csatlakozás, kötött keretek közötti véleményezési lehetőség, rövid átfutási idő) nem teszi lehetővé az érdemi egyeztetést, és – miután egyformán kezeli az egyéni és a szervezeti 129

Kivételt képez ez alól a területfejlesztés, és területrendezés, mely a törvény által meghatározott keretek között már korábban is kötelezővé tette a partnerségen alapuló testületek kialakítását, és jogszabályokban írta elő a tervek egyeztetési mechanizmusait. 130 Az egyes IH-k a partnerség elvének érvényre juttatása szempontjából továbbra is különböznek. A TÁMOP, TIOP a korábbi HEFOP tapasztalatokra építve szélesebb körben vonja be a civil szereplőket a munkába, mint más IH-k. Ez esetben például civil tagok is helyet kapnak a Pályázat-előkészítő munkacsoportokban, és az MB tagok a pályázati kiírások tervezeteit is megkapják véleményezésre. Értelemszerűen a ROP IH is erőteljesebben megvalósítja a partnerség elvét, a tervezéshez kapcsolódó területi szintű szakértői egyeztetéseket a még mindig működő ROP-TKB, a monitoringot ROP monitoring bizottság regionális albizottságai szolgálják. 131 Erre utal az a polémia is, mely az ÁSZ és az NFÜ között kialakult. Az NFÜ véleménye szerint ugyanis az egyeztetés gyakorlata „precedens nélküli” volt az EU tagállamok között, míg az ÁSZ rámutatott, hogy az NFÜ hivatkozása nem megalapozott.

60

véleményeket – továbbra is sokkal inkább tekinthető a tájékoztatás egyik eszközének, mint a partnerség valós érvényesítésének. Következtetések, javaslatok Az uniós kohéziós politikát értékelő tanulmányok egyre gyakrabban utalnak arra, hogy nem csupán az uniós szabályozás, és az uniós intézmények, hanem a tagállamok intézményrendszerének működése, és eljárásai is jelentősen befolyásolják a regionális politika hatékonyságát és eredményességét. Különösen megnőtt a nemzeti intézmények jelentősége a 2007-2013 közötti tervciklusban, mivel az alapvetően decentralizált végrehajtás miatt erősödött az egyes tagállamok önállósága. Az új tagországok, és különösen Magyarország tapasztalatai talán még erőteljesebben hívják fel a figyelmet arra, hogy az EU követelményeknek formálisan megfelelő szervezeti struktúrák, intézmények és eljárások nem feltétlenül képesek biztosítani, hogy a kohéziós politika forrásainak felhasználása valóban hatékony és eredményes legyen. Csak egyetérthetünk azzal az állásponttal is, hogy az uniós támogatások nem helyettesíthetik a megfelelő gazdaságpolitikát (Sierhej 2008). A kohéziós támogatások csak akkor fejtenek ki pozitív hatást egy-egy ország makrogazdasági teljesítményére, és uniós szinten is csak akkor járulnak hozzá a fő célok eléréséhez, ha egy átgondolt és megalapozott nemzeti gazdasági stratégiához illeszkedően használják fel őket. Az intézményrendszer szempontjából ez két dolgot jelent. Egyrészt, hogy nem csupán az EU támogatások felhasználásába közvetlenül bevont intézményeknek kell megfelelően működniük, hanem az általános intézményi környezetnek, és különös tekintettel a közigazgatási intézményrendszernek is. Másrészt az egyes tagállamoknak meg kell találniuk azokat az intézményi, szervezeti megoldásokat, melyek biztosítani tudják a nemzeti gazdaságpolitika, különösen a nemzeti fejlesztéspolitika és az egyéb nemzeti szakpolitikák valamint az uniós kohéziós politika összhangját. Az EU tag közép- és kelet-európai országoknak az uniós támogatások valóban jelentős többletforrást jelentenek, sőt a legtöbb országban – köztük Magyarországon - alapvetően meghatározzák az állami fejlesztéspolitika lehetőségeit. Képesnek kell tehát lenniük arra, hogy miközben megfelelnek az uniós szabályozásnak és az EU Bizottság „elvárásainak”, az uniós forrásokat hazai céljaik eléréséhez is mozgósítsák. Bár az új tagországoknak ez különböző szinten sikerült, mégis általánosnak tűnik az a probléma, hogy hazai stratégiák hiányában nehezen birkóztak meg ezzel a feladattal. Jobb híján sokkal inkább az uniós követelményeknek való formális megfelelés, és a rendelkezésre álló források sikeres abszorpciója a céljuk. A 2004-2006 tervciklus programjainál a területi decentralizáció kérdésében nem sok lehetőségük volt az érintett országoknak a választásra, így a tervezés és a végrehajtás során még azok az országok is csak korlátozottan építettek a területi szereplőkre, melyek a csatlakozás előtt már lépéseket tettek a területi decentralizáció útján. A szervezeti értelemben vett integráció és központosítás kérdésében azonban viszonylag önállóan dönthettek. Az abszorpció és a szabályosság szempontjából minden jel szerint egy olyan támogatási intézményrendszer volt a sikeres, melyben egy „ágazatok felett álló” erős kormányzati központhoz rendelték a koordinációs és irányítási feladatokat, és melyben a formális szervezeti integráció mellett, vagy éppen egy új speciális intézményrendszert kialakítva, az uniós támogatások felhasználásának eljárásai, intézményei több szempontból elkülönültek a hagyományos közigazgatási szervezettől és működéstől. A kisebb területű és kisebb támogatási kerettel rendelkező országok esetén az erősen központosított modell megvalósítása kevesebb nehézségbe ütközött. Nem csak azért, mert ezekben az országokban az ország egész területe egyetlen NUTS2 régiónak számított, hanem azért is, mert a nemzeti önállóságukat nem oly régen visszanyert országokban beilleszkedett abba az irányvonalba, mely szerint az

61

elsődleges cél az új nemzeti szintű közigazgatás megszervezése és megerősítése. Az újonnan kialakított igazgatási rendszerek természetes részeként épült ki az uniós támogatások esetén is egy „technokrata szemléletű” központosított irányítási modell. A „nagyobb” és nemzeti közigazgatási hagyományokkal rendelkező országok132 az első tervidőszak indításakor a „hagyományos”, azaz az ágazati miniszterek önálló felelősségén, és meglehetős önállóságán alapuló hazai közigazgatási struktúrához illesztették rendszereiket. Az integráció szervezeti értelemben és a szakpolitikákhoz való illeszkedés szempontjából is többé-kevésbe megvalósult, de az eljárások különbözősége, és az uniós támogatásokkal foglalkozó szervezeti egységek egyfajta „előkelő” elkülönültsége fennmaradt. A hagyományos közigazgatás bürokratikus működése, és különösen a megfelelő koordinációs mechanizmusok hiánya azonban akadályozta a program-menedzsment típusú feladatok ellátását, így az abszorpció szempontjából komoly kockázati tényezőt jelentett. Ezt felismerve központosította intézményrendszerét Magyarország és Lengyelország is. Mind a kisebb, mind a nagyobb tagországok törekedtek azonban a többi szaktárca bevonására. Amelyik országban a programirányítás feladatait egy kormányzati szervezetbe központosították, valamennyi érintett minisztériumot közreműködő szervezetként vonták be a végrehajtásba. A többi országban ugyanez volt a tipikus megoldás azoknak a tárcáknak a bevonására, melyek nem voltak kijelölt OP irányító hatóságok. (Az egyetlen kivétel a 2006 utáni magyar rendszer.) A menedzsment típusú feladatok és a hagyományos adminisztráció közötti ellentmondás feloldására a végrehajtáshoz kapcsolódó feladatokba a legtöbb ország egyre szélesebb körben von be nem minisztériumi szervezeteket. A kétféle követelménynek (hagyományos közigazgatáshoz való illeszkedés, és hatékony menedzsment típusú működés) való megfelelésre törekvés azonban szinte minden országban túl sok szervezet bevonását, és túl bonyolult struktúrák létrehozását eredményezte. Minderre rárakódott – egyes esetekben a hazai hagyományokkal megerősítve – az uniós követelményeknek való elsődleges megfelelési kényszer és „szabályossági görcs”. A végeredmény ezért - minden ellenkező törekvés ellenére - egy nehézkes bürokratikus működés volt. Valamennyi országban szükség volt olyan speciális központi kormánydöntésekre, melyek felgyorsították a támogatások felhasználását. A támogatások abszorpciója szempontjából jól működő rendszerek azonban nem biztos, hogy a forrásfelhasználás szempontjából is hatékonyan és eredményesen működtek. Ebből a szempontból ugyanis az a legfontosabb, hogy támogatások felhasználása illeszkedik-e egy megalapozott nemzeti fejlesztési stratégiához, és vannak-e olyan mechanizmusok, melyek biztosítják, hogy programok végrehajtása a hazai ágazati és regionális fejlesztési stratégiákat szolgálja. Ezt a típusú „integrációt” csak a csekély támogatási kerettel rendelkező Szlovénia valósította meg, a többi országban sokkal inkább az volt a jellemző, hogy kiérlelt nemzeti stratégiák hiányában a támogatások lehívása érdekében készültek el az uniós tervdokumentumok. A tapasztalatok alapján talán még azt a feltételezést is megkockáztathatjuk, hogy míg az abszorpció szempontjából valóban sikeresebb volt a szervezeti értelemben központosított irányítási rendszer, a forrásfelhasználás hatékonysága és eredményessége szempontjából nem biztos. Ha ugyanis az intézményrendszerben külön válik a hazai szakpolitikák és az uniós programok végrehajtása, és nem működnek megfelelő koordinációs mechanizmusok, a végrehajtás során a szakmai szempontok háttérbe szorulnak. Az uniós programok „önálló életre keltek”, és az időközben kidolgozott ágazati, területi stratégiákat alig szolgálták. Lengyelországban és a „kis országokban” a legfontosabb tárcák bevonását speciális „első szintű” közreműködő szervezeti státuszuk részben biztosította, de Magyarországon a tárcákkal való együttműködés szervezeti keretei gyakorlatilag megszűntek. Így Szlovákia, vagy Csehország, ahol végig fennmaradt a programok ágazati irányítása – 132

Bár Csehország, és Szlovákia is viszonylag újonnan alakult állam volt, de az új igazgatási struktúra kialakításakor ezekben az országokban jobban támaszkodtak a korábbi közigazgatási szervezetrendszerre.

62

miközben az első tervidőszak programjainak zárására az abszorpciós mutatókban is többékevésbé felzárkóztak – a makrogazdasági mutatók alapján mindenképpen sikeresebbnek tűnnek, mint Magyarország. A területi decentralizációs lépések pozitív megítélése sokkal inkább egyértelmű. A 2004-2006 közötti tervciklusban több országban egyértelműen érvényesült az a tendencia, hogy azok a programok, melyek tervezésében és végrehajtásában a területi szereplők is szerepet kaptak nem csak a hatékonyság, eredményesség, hanem az abszorpció szempontjából is jobban teljesítettek. A 2007-2013 időszak intézményrendszerének kialakítása során valamennyi ország törekedett az eljárások egyszerűsítésére, és a területi szereplők fokozottabb bevonására. Azokban az országokban, ahol az intézményrendszert is érintették a változások, szintén az egyszerűsítés, a szereplők számának csökkentése a feladat- és hatáskörök pontosabb lehatárolása volt a cél. Több ország igyekezett alkalmazni az intézményrendszer működtetése során új közmenedzsment technikákat. A változások eredményeképpen a nagyobb, és több támogatást élvező országok közül csak Magyarországon maradt fenn az irányító hatóságok egyetlen szervezetbe való központosítása.133 Az adminisztratív integráció szintje itt mindkét értelemben csökkent. A fejlesztéspolitikai intézményrendszer gyakorlatilag elkülönül a hagyományos közigazgatási intézményrendszertől, a közreműködő szervezetek közül pedig már egyik sem minisztériumi szervezeti egység. Magyarország a területi decentralizáció útján is sokkal kevésbé lépett előre, mint Lengyelország, vagy Csehország, ahol a regionális intézmények önálló irányító hatóságként működnek. A decentralizációs folyamat megtorpanásának eredményeképp hiába készültek önálló operatív programok a regionális intézmények jellege és szerepe a végrehajtásban több szempontból olyan országokhoz hasonlít, melyekben még nem voltak a magyarhoz hasonló hagyományai a regionális építkezésnek. A regionális programok projektjeit is jelentős mértékben kormánydöntések határozzák meg (pl. kiemelt projektek, kétfordulós pályázatok, komplex programok), a fejlesztési tanácsokban gyakorlatilag biztosított a kormányzati döntések érvényesítése, a regionális fejlesztési ügynökségek, pedig olyan közreműködő szervezetek, melyek az uniós támogatások vonatkozásában leginkább az NFÜ kinyújtott karjai. A magyar erőteljesen központosított rendszer az abszorpció szempontjából még mindig viszonylag jól teljesít a többi országhoz képest, bár ez a teljesítmény így is igen szerény, és ismerve a kiemelt projekt konstrukcióval kapcsolatos problémákat egyáltalán nem biztos, hogy az „élmezőnyben” tudunk maradni. A nagyobb baj, hogy továbbra is számos olyan mechanizmus működik ebben a rendszerben, mely a források hatékony és eredményes felhasználása ellen hat. A sajátos magyar intézményrendszer ebből a szempontból egyáltalán nem tűnik eredményesnek. A gazdasági válság és a fiskális egyensúlyhiány szorításában pedig még fontosabb lenne, hogy a támogatásokat ne csupán lehívjuk, hanem hazai céljainknak megfelelően hasznosítsuk. A jelenlegi helyzetben nagyon nehéz az intézményrendszer átalakítására vonatkozó javaslatokat tenni. Egyrészt azért, mert az uniós támogatások intézményrendszere nem független a közigazgatás általános rendszerétől, így bármilyen javaslat erőteljesen érinti az egész kormányzati struktúrát, és – mint ilyen - nem csupán szakmai, hanem politikai üzenetet is hordoz. Másrészt azért, mert az uniós támogatások felhasználásával kapcsolatos egyik legnagyobb probléma éppen a szabályozási és intézményi környezet állandóan változása volt. Egy újabb alapvető strukturális változás esetleg a legérzékenyebb válságidőszakban lassítaná le a programok végrehajtását, a források lehívását. Ráadásul magában a programstruktúrában is várhatóak változások, hiszen a válságra való tekintettel Magyarország jelezte, hogy forrásátcsoportosítást szeretne végrehajtani az operatív programok között. Mégis talán éppen 133

Lengyelországban ugyan az ágazati programok, és egy speciális területfejlesztési program esetén fennmaradt az egységes irányítás, de az önálló regionális operatív programok esetén nem.

63

ez a helyzet adhat esélyt bizonyos – a hatékonyságot és eredményességet javító - lépések megtételére. A válságra való tekintettel ugyanis úgy tűnik az EU Bizottság is rugalmasabban kezeli az operatív programok módosításait. Ha a jelenlegi tapasztalatok tükrében, politikai szempontoktól és a meglévő intézményrendszertől elvonatkoztatva lenne mód arra, hogy az intézményrendszer átalakítására javaslatot tegyek, egyszerűbb lenne a dolgom. Egyszerűen olyan megoldásokra lenne szükség, mely megszünteti a hatékony és eredményes forrásfelhasználást akadályozó – korábbiakban felsorolt - tényezőket. Az olyan megoldások, mint például a politikai szereplők speciális szabályokkal való bevonása a végrehajtás folyamataiba, vagy mint az elsősorban a formális megfelelésre és a sikeres kommunikációra való törekvés semmiképpen nem vezetnek minőségi eredményre. Miután az uniós programok végrehajtása nagyrészt menedzsment eszközöket kíván, szükség van menedzsment technikák alkalmazására, de azokat átgondoltan, és nem önmagáért valóan kellene alkalmaznunk. A technikának ugyanis az alapvető célt kellene szolgálnia. Ha nem a forrás-felhasználás hatékonysága és eredményessége a rendszer célja, és nem ehhez illeszkedik minden elem a rendszerben, akkor bármely technika, pl. a kiszervezés, a nyitottabb munkajogi szabályozás, vagy a teljesítményértékelés az ellenkező hatásokat érheti el. A programmenedzsment mellett átfogó stratégiai menedzsmentre lenne tehát szükség, ami megvalósíthatatlan, ha nincsenek kiérlelt stratégiák, vagy éppen a napi politikai helyzet függvényében folyamatosan változnak a célok, az eszközök, sőt az intézmények. Az is egyértelműnek látszik, hogy Magyarországon sem az ország méretéhez, sem a források nagyságrendjéhez, sem a korábbi decentralizációs folyamatokhoz nem illeszkedik a szervezeti és területi értelemben is ily mértékben centralizált, és mind a hagyományos igazgatástól, mind a területfejlesztési intézményrendszertől nagymértékben „leválasztott” intézményi struktúra. Ezzel a megoldással lehet, hogy ideig-óráig az „abszorpciós” élmezőnyben maradhatunk, de hosszú távú érdekeinket semmiképpen nem szolgálja. Az intézményrendszert érintő radikális változásoknak azonban lehet, hogy most nincs itt az ideje. Mégis eljátszhatunk a gondolattal, hogy az ágazati programok esetén akár ágazati minisztériumokhoz rendelt irányító hatóságok is fennmaradhattak volna, illetve visszaállíthatók, ha az erős kormányzati koordináció, a többi tárcával való érdemi egyeztetés, és a szervezeten belüli sajátos teljesítménykövetelmények érvényesítésének intézményi és szabályozási feltételeit megteremtjük. Talán nem eleve elvetendő az az ötlet sem, hogy esetleg mi is bevezessük az egységes irányítás mellett a más országokban alkalmazott „több szintű” közreműködő szervezeti rendszert. Ki tudja, talán a területi decentralizáció alkalmazásában is bátrabban léphetnénk, ahogy ezt megtették például Csehországban, ahol a NUTS2 régiók szintén nem önálló igazgatási területegységek. Amennyiben korlátozott a lehetőség radikális átalakításra, akkor is érdemes a forrásfelhasználás hatékonyságának és eredményességének javítása érdekében megfontolni néhány javaslatot: - A bürokratikus struktúrák és a „menedzsment” struktúrák kettőssége természetes módon fennmarad, hiszen maga az uniós szabályozási és intézményrendszer ugyanezt a kettősséget hordozza.134 Ebből a szempontból szerintem jó irányba indult el a magyar 134

Ebből a szempontból jelentős fejlődésen ment át maga az uniós kohéziós politika. A központilag, azaz uniós szintről részletesen szabályozó bürokratikus rendszer egyre inkább átalakult egy többszintű kormányzásra építő adminisztratív decentralizációt alkalmazó modell felé, amelyben a tagállami szint a végrehajtásban erőteljesebb jogosítványokat kapott. A 2007-2013 közötti tervciklusban újabb jelentős lépés történt egy erőteljesebb decentralizációt alkalmazó és stratégiai menedzsment elemeket is beépítő modell felé.

64

-

-

-

-

-

intézményrendszer fejlesztése, amikor a stratégiai jellegű irányítási feladatokat a központi államigazgatás „bürokratikus” szerveinél tartotta, míg a végrehajtás konkrét napi feladatait az államigazgatási szervezetrendszertől többé-kevésbé független szervezetekhez delegálta. A közreműködő szervezetek irányában azonban szükség lenne arra, hogy úgy fejlesszük tovább a teljesítménykövetelményeket, hogy azok a hatékonyság eredményesség szempontjait is szem előtt tartsák. Meg kell szüntetni azt a gyakorlatot, hogy a rendszer napi működését alapvetően nem bürokratikus szabályok, és nem is menedzsment eszközök irányítják, hanem politikai mechanizmusok. Míg a legfontosabb stratégiai döntések (pl. a tervdokumentumok elfogadása, módosítása) esetén egyértelműen politikai döntés szükséges, és meghatározó szerepe kell, hogy legyen a politikai egyeztetéseknek, a végrehajtás során a politikai döntések túlsúlya, és a napi közvetlen politikai beavatkozás káros. A program-irányítást, szakmai koordinációt szolgáló intézményekben ezért erősíteni kellene a vezetés szakmai jellegét, és az NFÜ szervezeti struktúráját úgy átalakítani, mely korlátozza a napi közvetlen politikai ráhatás lehetőségét. Áttételesen érinti az intézményrendszert a Kormány által fenntartott döntések kérdése. Nyilvánvaló, hogy a kiemelt projekt konstrukció alkalmazását csak néhány valóban kiemelt jelentőségű projekt esetére kellene korlátozni. A már nevesített projektek forrásait, amennyiben a kedvezményezett szervezet nem képes a megadott határidőn belül megfelelő projektdokumentációt benyújtani, át kell csoportosítani más – lehetőleg versenyeztetésen alapuló - konstrukciókra. Miután az irányító hatóságok egy központi hivatalon belüli megszervezése nem szüntette meg az irányító hatóságok egyfajta belső szervezeti elkülönülését, mindenképpen szükség lenne - a többi országhoz hasonlóan - egy az operatív programok végrehajtásának összhangját biztosító megfelelő hatáskörű koordinációs szervre, mely a jelen helyzetben akár az NFÜ egy megerősített szervezeti egysége is lehet. A hazai szakpolitikák és az uniós fejlesztési programok összehangolására a végrehajtás során is feltétlenül szükség van. Kötelezően előírt és intézményesített formát kellene kapnia az érintett szakminisztériumok és az OP irányító hatóságok közötti egyeztetéseknek, méghozzá olyan szabályozással, mely lehetővé teszi, hogy a szakminisztériumok „egyenrangú” partnerekként csatornázzák be szakmai szempontjaikat az akciótervek, pályázati dokumentációk kialakítása, illetve az operatív programok esetleges módosítása során. Jelentősen tehermentesítené a központi irányítást, és a közreműködő szerveket, ha végre valóban megkezdődne a „global grant” típusú konstrukciók135 alkalmazása. A regionális intézményekre és hálózatokra is jobban érdemes építkezni, és nem csak a regionális programok, vagy a speciális területi logikájú „komplex programok” esetén, hanem az ágazati OP-k végrehajtásában is. A regionális programok akcióterveinek kidolgozása során alapvetően a regionális javaslatokra kellene támaszkodni. Megfontolható önálló ROP monitoring bizottságok felállítása is, melyek mindenképpen jobban figyelemmel tudnák kísérni a területi végrehajtást, és több hatáskörrel rendelkeznének, mint a jelenlegi monitoring albizottságok. A pályázat-előkészítő munkacsoportokba, illetve a bírálóbizottságokba mindenképpen érdemes lenne regionális szereplőket (szakértőket, önkormányzati delegáltakat, helyi civil szervezeteket) is

135

Ez a forma a kis értékű támogatások pályáztatását, és az azokról való döntést a régiók, önkormányzatok, vagy civil szervezetek által kezelt pályázati alapokra bízza, a korábbinál enyhébb adminisztrációs terhekkel, a helyi szükségletek pontosabb azonosításával, a pályázó szervezet részére nyújtott folyamatos szakmai-menedzsment támogatással segíti a programvégrehajtást, és lehetővé teszi olyan pályázói körök bevonását a pályázati rendszerbe, melyek a hagyományos rendszerben nem tudtak pályázni. (pl. elmaradott kistérségek szereplői, kis civil szervezetek).

65

-

bevonni, akkor is, ha nem az RFÜ a közreműködő szervezet. Az ágazati OP-k esetén sem ördögtől való gondolat, hogy egyes pályázati konstrukciók a területi szereplőkkel egyeztetett módon – területileg differenciálva – kerüljenek meghirdetésre. Csak félve jegyzem meg, hogy a programok közötti átcsoportosítások talán a regionális operatív programok javára is történhetnének, építve a korábbi regionális javaslatokra. Az operatív programok módosításának szükségessége és lehetősége esélyt adna arra, hogy átgondoljuk az elfogadott programok és a várható módosítások hatásait. Szükség lenne hatásvizsgálatokra, melyeknek nem csupán külső szakértőkre kellene építenie, hanem mind az intézményrendszer szereplőinek tapasztalataira, mind az érintettek, azaz a kedvezményezetti kör (költségvetési szervek, önkormányzatok, vállalkozások, civil szervezetek) véleményére. Miután az érdemi „partneri” egyeztetésre nem nyújtanak megfelelő keretet a jelenleg működő intézmények és a „társadalmi egyeztetés” jelenleg működő mechanizmusai, bár az abszorpciót lehet, hogy lassítaná, de a hatékonyságot, eredményességet talán javítaná, ha a partnerségi egyeztetéseket nem csak az internetes formában, hanem újra széles körben és szervezett formában bonyolítanánk le. Az egyeztetés során személyes vitákra és konzultációkra is szükség van a különböző társadalmi csoportok képviselőivel. Egy olyan országos szintű kormányzati tanácsadó testület, mint a Nemzeti Fejlesztési Tanács semmiképpen nem biztosít erre megfelelő keretet. Kellenek kétoldalú egyeztetések, a legfontosabb társadalmi, gazdasági és civil szervezetekkel és érdemes építeni a regionális hálózatokra is.

66

Felhasznált források Könyvek, tanulmányok: Allard C., Choueiri N., Schadler S., and Elkan R. Van (2008): “Macroeconomic Effects of EU Transfers in New Member States” IMF Working Paper September 2008 APPLICA - ISMERI EUROPA - The Vienna Institute for International Economic Studies (2008): „Ex Post Evaluation of Cohesion Policy Programmes 2000-2006 co-financed by the European Fund for Regional Development, Task 2 – Financial Implementation of structural funds.” http://ec.europa.eu/regional_policy/sources/docgener/evaluation/rado2_en.htm APPLICA - ISMERI EUROPA - The Vienna Institute for International Economic Studies (2008): “Ex Post Evaluation of Cohesion Policy Programmes 2000-2006 financed by the European Regional Development Fund in Objective 1 and 2 regions, Work package 1: Coordination, analysis and synthesis, Task 4: Development and achievements in Member States”, ország-tanulmányok Bachtler J., McMaster I., (2005): “Implementing Structural Funds in the New Member States: ten Policy Challenges” Paper prepared for the Sub Rosa Seminar. Roundtable on Benchmarking the Ten New Member States., organised by the Scottish Executive EU Office on 12 October 2005. (European Policies Research Centre, University of Strathclyde.) Bachtler J., Ferry M., Mendez C., McMaster I. (2006): “The 2007-2013 Operational Programmes: A Preliminary Assessment” IQ-net Thematic Paper No19/2 European Policies Research Centre, Glasgow http://www.eprc.strath.ac.uk/iqnet/downloads/IQNet_Reports(Public)/IQ-Net_Thematic_Paper_19(2) Bachtler J., McMaster I., (2008): “EU Cohesion policy and the role of the regions: investigating the influence of Structural Funds in the new member states" Environment and Planning C: Government and Policy 26 (2) 398 – 427 Baumfeld L., Hummelbrunner R., Lukesch R. (2002): “Reforming Structural Funds: How to reconcile complexity with simplification? Proposals for a New Model of Policy Making and Governance considering the peculiarities of Social Systems” ÖAR Regionalberatung in cooperation with Wolf Huber Austrian Federal Chancellery http://www.bka.gv.at/DocView.axd?CobId=3383 Bolgherini S. (2007): “Europeanization and Structural Funds in European Peripheries” http://www.essex.ac.uk/ecpr/events/generalconference/pisa/papers/LPP07.pdf Bradley J. , Untiedt G., Mitze T. (2007): „Analysis of the Impact of Cohesion Policy. A note explaining the HERMIN-based simulations” http://ec.europa.eu/regional_policy/sources/docgener/evaluation/pdf/hermin07.pdf Bradley J., Untiedt G. (2007): “Do economic models tell us anything useful about Cohesion Policy impacts? IDEAS E-könyvtár Bradley J., Untiedt G.(2008): “EU cohesion policy and “conditional” effectiveness: What do cross-section regressions tell us? GEFRA Working Paper May 2008. (4) Brusis M. (ed): Central and Eastern Europe on the Way into the European Union: Regional Policy-Making in Bulgaria, the Czech Republic, Estonia, Hungary, Poland and Slovakia http://www.cap.uni-muenchen.de/publikationen/cap/regional_policy_making.htm Bruszt L. (2008): “Multi-level Governance—the Eastern Versions: Emerging Patterns of Regional Developmental Governance in the New Member States” Regional and Federal Studies Vol. 18, No. 5, 607–627, October 2008 Charvatova D., and Charvat Z. (2009): “The Importance and Use of European Structural Funds in the Czech Republic” Proceedings of World Academy of Science, Engineering and Technology Volume 37, January 2009

67

Dabrowski M. (2007): „Implementing Structural Funds in Poland: Institutional Change and Participation of the Civil Society” http://www.politicalperspectives.org.uk/General/Issues/EPRU-2007-1 Dezséri K., Vida K. (2007): „New Modes of Governance in the EU Structural and Cohesion Policy and the Case of the New Member States” NEWGOV projekt keretében készült összefoglaló tanulmány Duduiala-Popescu, L. (2009): The structural funds management in third-Central and Eastern European MPRA Paper January 2009 Enderveen S., De Groot H., Nahuis R. (2002): “Fertile Soil for Structural Funds? A Panel Data Analysis of the Conditional Effectiveness of European Cohesion Policy” Tinbergen Institute Working Paper No. 2002-096/3 Enderveen S., De Groot H., Nahuis R. (2006): “Fertile Soil for Structural Funds? A Panel Data Analysis of the Conditional Effectiveness of European Cohesion Policy” Kyklos, Blackwell Publishing, vol. 59(1), pages 17-42 European Commission (2005): „Communication from the Commission to the European Parliament and the Council: Third progress report on economic and social cohesion” 17 May, http://ec.europa.eu/regional_policy/sources/docoffic/official/repor_en.htm European Commission (2006): „Communication from the Commission: The Growth and Jobs Strategy and the Reform of European cohesion policy. Fourth progress report on economic and social cohesion” 12 June, http://ec.europa.eu/regional_policy/sources/docoffic/official/repor_en.htm European Commission (2007): „Growing Regions, Growing Europe: Fourth report on economic and social cohesion” 30 May, http://ec.europa.eu/regional_policy/sources/docoffic/official/repor_en.htm European Commission, DG Regio (2007) „Study on the Economic Impacts of Convergence Interventions (2007-2013)” Final Report submitted by Bayar A. ECO-MOD http://ec.europa.eu/regional_policy/sources/docgener/evaluation/rado_en.htm European Commission (2008a) „Five years of an enlarged EU – Economic achievements and challenges” Communication from the Comission to the European Parliament, the Council, the European Economic and Social Committee, the Committee of the regions and European Central Bank” Brussels, 2008. 02. 20 European Commission (2008b): „Communication from the Commission to the European Parliament and the Council: Fifth progress report on economic and social cohesion” 18 June, http://ec.europa.eu/regional_policy/sources/docoffic/official/repor_en.htm European Commission (2008c): „Communication from the Commission to the European Parliament, The Council, The European Economic and Social Committee and the Committee of the Regions on the results of the negotiations concerning cohesion policy strategies and programmes for the programming period 2007-2013” Brussels, 14 May. European Commission, DG for Economic and Financial Affairs (2009): „Five years of an enlarged EU Economic achievements and challenges” EUROPEAN ECONOMY 1/2009 http://ec.europa.eu/economy_finance/publications/publication14078_en.pdf European Policy Research Center (2008): Ex-post evaluation of cohesion policy programmes 2000-2006 Co-financed by ERDF, Working Package 11 – Task 1, „National Overview of management and implementation systems of cohesion policy, (ország-tanulmányok) http://ec.europa.eu/regional_policy/sources/docgener/evaluation/rado2_en.htm EX ANTE Tanácsadó Iroda, HBF Hungaricum Gazdasági, Tanácsadó és Szolgáltató Kft., MEGAKOM Stratégiai Tanácsadó Iroda, Innov Hungaricum Gazdasági Tanácsadó és Szolgáltató Kft: A Közösségi Támogatási Keret intézményrendszerének félidei értékelése Zárótanulmány, 2006. január

68

Ferry, M. (2007): „Comparing the influence of structural funds programmes on regional development approaches in Western Scotland and Silesia: adaptation or assimilation? http://strathprints.strath.ac.uk/7810 Faro J. (2004): “Europeanization as regionalisation: forecasting the impact of EU regionalpolicy export upon the governance structure of Slovenia” http://www.hks.harvard.edu/kokkalis/GSW7/GSW6 Ganev G., Primatarova A. (2007): “Regional Policy: Actors, Institutions and Policy Making Structures in Bulgaria in Relation to EU Membership” International Conference: Regions in Focus Lisbon, April 3-5, 2007 Grosse T. G. (2003): “Poland in The European Union: A Challenge for Polish Administration” Analyses and Opinions No.14 The Institute of Public Affairs, Poland, Warsaw Heil P. (2005): „Új kezdet előtt. Az Európai Unió strukturális és kohéziós támogatásai Magyarországon” Falu –Város –Régió, 2005/3-4 Heil P. (2007): Búcsú a világítótoronytól. Falu – Város – Régió, 2007/1. pp 8-10 Hermann‐Pawłowska K. (2008): “Towards Multi-level Governance under EU Cohesion Policy in Poland” http://www.regional-studies-assoc.ac.uk/events/270508papers.asp Horvat A. (2005): “Why does Nobody Care About Absorption?” Working Paper No. 258/2005 WIFO, Wien Horváth Gy. (szerk.) (2000): “A régiók szerepe a bővülő Európai Unióban.” MTA Regionális Kutatások Központja, Pécs, 2000 Horváth Gy. (2001) Európai regionális politika, Dialóg Campus, Budapest, 2001 Ionita S. (2006): “EU Funds Absorption: Institutional and Budgetary Strains in CEE, Case Study – Romania” http://www.regional-studies-assoc.ac.uk/events/leuven06 Kengyel Á.(2008): “Evaluating the Added Value of EU-level Regional Policy” Society and Economy 2008. December pp.303-321 Kengyel Á.(2006): Az Európai Unió regionális politikai támogatásainak szerepe a kevésbé fejlett tagországok felzárkózásában In: Palánkai T. (szerk): Európa kapujában ISES Szombathely, 2006. pp. 72-92 Keresztély T., Cserháti I., Varga Zs. (2008): “Analysis of the Macroeconomic Effects of EU Transfers by the Model ECO-TREND” Society and Economy 2008. December pp. 209-226 Kozak M. W. (2006) “Managing European regional policy in Poland in the initial period after the accession” http://www.regional-studies-assoc.ac.uk/events/080606papers.asp Kulesza M. (2005): “Methods and Techniques of Managing Decentralization Reforms in the CEE Countries: The Polish Experience” http://www.sigmaweb.org/dataoecd/28/38/35674974.pdf Lang J., Naschold F., Reissert B. (1998): “Reforming the implementation of European Structural Funds, A next development step” http://bibliothek.wz-berlin.de/pdf/1998/ii98202.pdf Lóránd B.(2008): “Regionális fejlesztések értékelésének problematikája az Európai Unióban” In: Lengyel I. – Lukovics M. (szerk.) 2008: Kérdőjelek a régiók gazdasági fejlődésében. JATEPress, Szeged, 153-166. o. Marinov V., Garnizov V., (2004) “Assessment of Municipal and District Capacities for the Absorption of the Structural and Cohesion Founds” UNDP Bulgaria Report Summary, http://www.undp.bg/uploads/documents/1670_749_en.pdf Minkova M. (2006): “Regional Policy Effects of the Preparation for EU Accession in Bulgaria —Satisfying Conditionalities or Creating Opportunities? (The Fiscal Decentralization Initiative for Central and Eastern Europe http://lgi.osi.hu/publications/2007/368/FDI_Regional_Development_Bulgaria_EU

69

McMaster I. (2004): “From Regional Deficit to Institutional Overload? – Regional Policy in the Czech Republic European Policies Research Centre February 2004. http://www.eprc.strath.ac.uk/eprc/Documents/pdf_files Minkova M. (2007): “Regional Policy Effects of the Preparation for EU Accession in Bulgaria—Satisfying Conditionalities or Creating Opportunities? Policy Paper Written by The Fiscal Decentralization Initiative for Central and Eastern Europe, http://lgi.osi.hu/publications/2007/368/FDI_Regional_Development_Bulgaria_EU.pdf Molle W. (2006): “Evaluating the EU cohesion policy; Is the system appropriate?Has the policy delivered the results it was supposed to do? Has it done so without wasting money? What can be done to improve it? http://www.regional-studies-assoc.ac.uk/events/leuven06 Molle W. (2008): “European policies for Innovation and Cohesion; from loose coordination to partial integration” http://www.regional-studies-assoc.ac.uk/events/270508papers.asp Musialkowska I. - Sapala-Gazda M. (2007):“Policy Network and Institutional Gaps in European Union Structural Funds Management in Poland” http://www.regional-studiesassoc.ac.uk/events/lisbon07/papers MTA Világgazdasági Kutatóintézet (2008): „Monitoring jelentés az Európai Unióhoz 20042007-ben csatlakozott tízek teljesítményéről” Nakrosis V. (2003): “Managing EU Funds in the Candidate Countries: Administrative Organization and Resource Distribution” In: Funck B., Pizzati L. (ed): European Integration, Regional Policy, and Growth, The World Bank, 2003 Nakrosis V. (2008): “Effectiveness of implementing the EU cohesion policy in Lithuania” Paper for the Fourth Pan-European Conference on EU Politics of the ECPR, Vilnius, 16. September 2008. http://www.jhubc.it/ecpr-riga/virtualpaperroom/120.pdf Paraskevopoulos Ch. J., Getimēs P.; Rees N. (2006) „Adapting to EU multi-level governance: regional and environmental policies in cohesion and CEE countries” Burlington, VT : Ashgate, 2006. Pálné Kovács I. (szerk.) (2005): Regionális reformok Európában IDEA- TÖOSZ, Bp. Pálné Kovács I. (2004): The institutional adaptation problems of the Hungarian regional policy kézirat, ADAPT Programme entitled "EU Enlargement and Multi-level Governance in European Regional and Environmental Policies" international research programme finance by the European Commission. Perger É. (2008): “Az Alapok mellé épült ház” kézirat, ECOSTAT, Budapest Péteri G. (ed) (2002) “Mastering Decentralization and Public Administration Reforms in Central and Eastern Europe” Local Government and Public Service Reform Initiative, Budapest, 2002 Revita Alapítvány (2005): “Intézményesülési minimumkritériumok a civil szféra regionális fejlesztési folyamatba való bevonásához” szakértői tanulmány - Debrecen, 2005. március 31. http://www.revitaalapitvany.hu/letoltes/tanulmanyok/agora_intezmenyesulesi.pdf Rosenberg Ch. B., Sierhej R. (2007): “Interpreting EU Funds Data for Macroeconomic Analysis in the New Member States” IMF Working Paper 2007. April Nagy S. Gy.(2008): “Efficiency or Effectiveness? The Hungarian Practice of Using the EU Funds” Society and Economy 2008. December pp.259-274 Sierhej R. (2008): “EU Funds in EU New Member States: Available Resources and Possible Economic Impact” Society and Economy 2008. December pp.181-194 Scherpereel, John A. (2006): “Europeanization, cohesion policy, and regional development in the European Union’s new eastern periphery” paper presented at the Meeting European Union and the Old Peripheries. Europeanization Patterns in Representation and Administration, Florence, 16-18 May 2006 Shötz-Sobczak A. (2005): “Poland struggling with the Structural Funds” www.isn.ethz.ch/isn/Digital-Library/Publications

70

Somlyódyné Pfeil E. (2004): „Az uniós tagországok közigazgatásának szerepe a strukturális politika végrehajtásában” Integrációs és Fejlesztési Munkacsoport számára készített tanulmány Tatar M. (2008): „The Impact of the European Union Regional Policy on SubNational Mobilisation in a Unitary State: The Case of Estonia” http://www.regionalstudies-assoc.ac.uk/events/leuven09/papers Tatar M. (2009): “The Impact of the European Union Regional Policy on Sub-National Mobilisation in a Unitary State: The Case of Estonia” http://www.regional-studiesassoc.ac.uk/events/leuven09/papers Transparency International Slovakia (2005): “The EU Structural Funds in the Slovak Republic” Wilczynski R. (2008): “EU Funds for New Member States from Macroeconomic Perspective” Society and Economy 2008. December pp. 359-367 Wostner P. (2008a): “The Micro-efficiency of EU Cohesion Policy” European Policy Research Centre, European Policy Research Paper 64. University of Strathclyde, Glasgow Wostner P. (2008b): “How to make Cohesion Policy better: speculation on possible improvements” http://papers.ssrn.com/sol3/cf_dev/AbsByAuth.cfm?per_id=874610 Prezentációk: Kengyel Á.: “The challenges of EU cohesion policy. The added Value of EU level Regional Policy" Corvinus Egyetem előadás, 17th October 2008 Kozak M. W. : Regional Policy: contemporary issues, challenges and responses. Training the Young Turkish Leaders of Tomorrow: Social and Regional Policy in the Turkish Accession Process , seminar Berlin, 4-5 October 2007 Mrak M.: “Absorption of EU Structural Actions Funds: The Case of Slovenia” Ljubljana 12 January 2009 Ministry of Finance Republic of Latvia: New Member States Conference on Cohesion Policy in Latvia (2009): Prezentáció az “EU Funds Implementation in New Member States” című konferenciára 15 - 17 April 2009. http://www.esfondi.lv/page.php?id=923 Honlapok: http://ec.europa.eu/regional_policy www.eufunds.bg www.struktualni-fondy.cz www.struktuurifondid.ee www.esfondi.lv www.finmin.lt www.mrr.gov.pl http://fondurine.mfinante.ro www.svlr.gov.si www.strukturalnefondy.sl www.nfu.hu

71

1. táblázat A 2004-2006 periódus intézményei az újonnan csatlakozott volt szocialista országokban program dokumentumok

ország Észtország

központi koordináció PM KA IH – szintén PM

OP (SPD) irányító hatóságok PM osztálya (ua. mint kp-i koordináció.)

közreműködő szervezetek

kifizető hatóság

-

PM elkülönült osztálya

Litvánia

PM + ESF Koordinációs Bizottság

PM osztálya (ua. mint kp-i koordináció.)

KA IH – szintén PM

SPD Lettország

PM KA IH – szintén PM

-

-

PM osztálya (ua, mint kp-i koordináció.)

-

Szlovénia

Lásd: SPD IH + Program councils (minisztériumok és végrehajtó szervezetek) KA IH: ua

2002-2005: Strukturális politikai és regionális fejlesztési kormányzati iroda

-

2006-tól: Helyi Önkormányzati és Regionális Fejlesztési kormányzati iroda (EU kohéziós Politika Osztály)

-

4 „első szintű” szakminisztériumok 7 „középső szintű”: szintén szakminisztérium 9 un. techn.-i végrehajtó szervezet intézkedés szinten: 6 szakminisztérium + információs társadalom fejli bizottság projekt szinten: 6 végrehajtó ügynökség (kpi fejl-i ügynökségek, alapítványok) 9 első szintű: szakminisztériumok 6 második szintű: (CFCU, Foglalk.-i Hiv. + 4 központi ügynökség) 2006-ig: 3 szakminisztérium a pénzügyi alapok szerint (ERDF -gazd-i, ESF munkaügyi, EAGGF és FIFG – mezőgazdasági ) 2006. -tól: önálló KSZ csak a mg-i minisztérium végső kedvezményezettek: 7 szakminisztérium, Reg. Fejl Ügyn., Vidékfejl.-i Ügyn. Munkaügyi Hiv. Váll.fejl-i Alap, kisváll.fejl

PM – Nemzeti Alap

PM - Államkincstár

PM - Nemzeti Alap

monitoring bizottságok SPD MB (vegyes összetétel, KSZ-ek is, társ-gazd- partnerek, önk-ok stb) + 4 püi alapra egy „steering committe” SPD MB (10 nem kormányzati tag + 12 tag KSZ-ek, VÜ-k, szocális-gazdasági partnerek 1/3-a a szavazatoknak) SPD MB (elnöke PM miniszter, tagjai 15 KSZ + munkáltatók, munkaváll-ók, NGOk, reg.fejl. tan-ok,) SPD MB (vegyes összetétel, elnöke IH vezető)

72

program dokumentumok KTK - 4 szektoriális OP (SOP) (ipar és vállalkozás, infrastuktúra, humán erőforrás, vidékfejl.) - 1 Joint ROP

ország Cseh Köztársaság

központi koordináció KTK IH – Regionális Fejleszt.-i Min. Európai Integráció és Strukturális Alapok Osztály (gyenge koordináció) KA IH ua.

Prága obj. 2 SPD) KTK - 5 ágazati OP (gazd.fejl., közlekedés, humánerőforrás, vidékfejl.-élelm.ip, halászat) - 1 integrált ROP - 1 technikai OP KTK - 4 ág-i OP (gazd.fejl, körny. és infra, vidékfejl, humán erőforrás) - 1 ROP

Lengyelország

KTK IH: Gazd-i,Mügyi és Szocpol. Miniszt. 2005-től: Regionális Fejlesztési Minisztérium.

Magyarország

OP irányító hatóságok

közreműködő szervezetek

kifizető hatóság

SOP IH-k: szak minisztériumok

-

Pénzügyminisztérium

JROP – Regionális Fejlesztési Minisztérium (RFM), EU Integráció és Strukturális Alapok Osztály 2005-ig: ágazati OP IH: ágazati minisztériumok IROP IH: Gazd-i, Mü-i és Szocpol. Min.

KA IH: Ua.

2005 után: 4 OP Regionális Fejl-i Minisztérium 2 OP Mg-i Min

KTK IH: Nemzeti Fejlesztési Hivatal (országos hatáskörű szerv) szerv-i egysége

OP IH: 4 ágazati minisztérium ROP IH – OTH (orsz. hatáskörű szerv) szerv-i egysége

KA IH: ua

2006 nyarától: NFÜ

SOP esetén prioritások, intézkedések mentén: 13 végrehajtó szervezet - JROP esetén a projektciklus fázisai szerint: közp-i fejl-i ügyn. reg.-is kirendeltségei (szerz.kötés, monitoring stb.) + 7 RFT (nem hiv. kijelölt RFÜ titkárságok csak pályázt.) 2005-től két szint: Ágazati OP-ék: - 4 KSZ (ágazati min.) - 5 VSZ (3 ügyn. 2 min) IROP: - 32 KSZ (16 vajdasági hivatal, 16 marsall iroda) - 48 VSZ (reg. önkorm-ok, vajdasági munkaügyi hiv.reg. fejl-i ügynökségek) Techn-i OP: 5 VSZ min-i egys. 22 OP szerint is különböző szintű feladatokat ellátó KSZ (fele min-i szerv.i egység, vagy kp- ktsgv.-i szerv, másik fele Kht, illetve MFB) 7 RFÜ (csak ROP pályáztatás) 2006 nyarától kevesebb KSZ

egyes feladatok az IH minisztériumoknál (kifizető egység)

PM - Nemzeti Alap (egyes feladatok a vajdasági hivataloknak delegálva)

Pénzügyminisztérium (Nemzeti Alap)

KTK Szlovákia KTK IH: Építésügyi OP IH: 6 KSZ összesen Pénzügyminisztérium - 1 „átfogó” és Regionális 4 szakminisztérium -Infra OP: 2 szakminisztérium (Kif-ő egységek a infrastuktúra OP, Fejlesztési (Gazdasági Min., (közl.-i és környezetvédelmi) minisztériumokban) - 3 ág-i OP (ipar és Minisztérium Infrastr. és Regionális -Ipar és szolg OP: 4 állami szolgált. humán erőf. Fejl. Min.) ügynökség vidékfejl KA IH ua. - HEFOP: Okt- min Pozsony obj.2 SPD) - mg. és vfejl. OP: agr.kif.Ügyn. Saját gyűjtés. Forrás: European Policy Research Center (2008), az országok tervdokumentumai, illetve szakértői tanulmányok

monitoring bizottságok KTK MB (régi előcsatlakozásiból átalakulva) 2 SOP MB (IH-k mellett un. munkacsoportok ) 1 ROP MB + Reg. monitoring albizottságok (javaslattétel) KTK MB 2 ág-i OP MB + 1 IROP MB (3 egyenlő rész kormi, helyi önkorm.-i , és a szoc.- gazd.-itud.-os partnerek) 16 ROP monitoring albizottság (elnöke vajda, 2/3 önk-i és civil szereplő) KTK MB 4 OP MB (tagössz. változó, de 50% felett nem korm.i RFT-k is) 1 ROP MB 7 ROP Mon. Albiz. ( KTK és OP MB-k (egyenlő arányban a kp-i szervek képviselői és a „partnerek”, ide értve a regionális szereplőket is)

73

2. táblázat A Nemzeti Stratégiai Referenciakeret intézményei a 2004 után csatlakozott közép- és kelet-európai országokban

ország Bulgária

Cseh Köztársaság

Észtország

az operatív programok száma, típusa 6 OP: - 5 „ágazati” OP (gazd.fejl., humán erőforrás, közl., környvéd., adminiszt.) - 1 kp-i ROP 17 OP: - 6 „ágazati” OP (innováció és vállalk., R+ D, környezet, közl. foglalkozt., okt.) - 1 „integrált” OP (közig. fejl. ) - 7 ROP - 1 techn-i OP - 2 OP Prága 3 OP: (gazdasági környezet, lakókörnyezet, emberi erőforrás)

központi koordináció Pénzügyminisztérium, központi koordinációs egység

OP IH -

NSRK MB

Regionális Fejlesztési Minisztérium (Nemzeti Koordináló Hatóság)

-

Menedzsment és Monitoring Bizottság

-

-

-

Pénzügyminisztérium (strukturális támogatások „irányító hatósága”)

„ágazati” OP-k: 5 szakminisztérium ROP: Regionális Fejlesztés és Közmunkák Minisztériuma ágazati OP-k: 6 szakminisztérium integr.és techn. OP: Reg. Fejl. Min. ROP-k: 7 RFT prágai OP-k: Prágai Városi Önkorm. Hivatala

Pénzügyminisztérium (Külföldi Finanszírozások Osztálya)

közreműködő szervezetek

Igazoló Hatóság

Ellenőrzési hatóság

-

„ágazati” OP-k: 7 áll.-i ügynökség - ROP: 6 RFT (elnöke rotációban 1 governor, tagjai: 7 min, governorok, 1-1 önk-i /district) IH jelöli ki szerződéssel működnek (18 KSZ, általában ügynökség típusú szervezet)

Pénzügyminisztérium

Pénzügyminisztérium

PM - Nemzeti Alap

PM – Központi Harmonizációs Egység

-

PM- EU Kifizetések Osztálya

PM – Pénzügyi Ellenőrzési Osztály

-

5 első szintű 4 szakminisztérium és a kancellária 10 végrehajtó szervezet (ügynökségek, közalapítványok, állami vállalatok)

74

ország Lengyelország

az operatív programok száma, típusa 21 OP: - 3 kp-i „ágazati” OP (infrastruktúra és környezet, humán erőforrás, innovatív gazdaság) - 1 kp-i regionális OP (KeletLengyelország) - 16 ROP - 1 techn-i segítség OP

központi koordináció Regionális Fejlesztési Minisztérium osztálya (államtitkár vezeti) NSRF Koordinációs Bizottság munkacsoportokkal (minisztériumok közötti egyeztetés, „egyszerűsítő” bizottság stb.)

OP IH -

-

5 központi OP: Regionális Fejl.-i Min. (osztályok hely. államtitkárok alatt, kp-i ROP államtitk. alatt) 16 ROP: Regionális Önkorm. Hivatalok (marsall hivatala)

Lettország

3 OP: (vállalk. és innováció, inrastr. és szolgált., emberi erőf. és fogl.)

Pénzügyminisztérium (külön tárca nélküli miniszter)

Minden OP: Pénzügyminisztérium

Litvánia

4 OP - 3 kp-i OP (gazd.fejlesztés, humán erőforrás, területi kohézió) - 1 techn-i OP

Pénzügyminisztérium (koordinációs osztály)

Minden OP: Pénzügyminisztérium (Európai Programok Menedzsmentje Osztály)

program-menedzsment bizottságok (tagok:IH, KSZ-k, Igazoló Hat, és Ell-ő Hat.)

közreműködő szervezetek

Igazoló Hatóság

Ellenőrzési hatóság

-

Regionális Fejl.-i Minisztérium (igazoló hatóság osztály – igazgató alatt) (Pü-i források lehívása: PMosztálya)

PM - kincstári ellenőrzési iroda

PM- Államkincstár

PM – elkülönült osztály

PM - Nemzeti Alap

PM – kormányzati ellenőrzési iroda

kp-i OP-k: 1. szint (14 db): (szakminiszt.-ok, marsall irodák) 2. szint (25 db): (szakminiszt.-ok, áll-i ügynökségek, fogl.-i hivatalok) - kp-i ROP: Váll. Fejl-i Alapítv. - ROP-ok: 16 Vajdasági Hiv. (pénzügyi KSZ) - első szintű KSZ 11 szakminiszt. (felelős hatóság, az szakpol.-t érv.-i) - végrehajtó KSZ 8 állami ügynökség (terv-i régiók pály. kez.-ő munkacsopba és bírálatba bevonva) kormánydöntés alapján: - 1. szintű KSZ 8 szakminisztérium prioritások szerint (nincsenek az IHhoz rendelve, pü-i terv, pályázatok, elők. tám-i dönt.) - projekt menedzsm. áll.-i ügynökségek (kb. 6 db + több OP-re 1 kp-i projektm. ügyn.)

75

ország Magyarország

Románia136

Szlovákia

az operatív programok száma, típusa 15 OP - 7 „ágazati” OP (gazd.fejl., közl., körny., humán erőforr., h. infra., államref., e.közig) - 7 ROP - 1 technikai OP 7 OP - 5 ágazati OP (gazdaságf., HE, igazg., közl., környvéd) - 1 kp-i ROP - 1 techn-i OP

központi koordináció Nemzeti Fejlesztési Ügynökség

Pénzügyminisztérium (Strukturális Eszközök Koordinációs Hatóság)

OP IH

közreműködő szervezetek

Igazoló Hatóság

Ellenőrzési hatóság

Nemzeti Fejlesztési Ügynökség (speciális státuszú főosztályok, esetenként több OP IH feladatait is ellátva)

-

Pénzügyminisztérium - Nemzeti Alap

Kormányzati Ellenőrzési Hivatal

-

-

Pénzügyminisztérium

Pénzügyminisztérium

Pénzügyminisztérium

Pénzügyminisztérium

PM – Nemzeti Alap

PM – Költségvetési Ellenőrzési Iroda

-

Ágazati OP-k: 5 szakminisztérium ROP: Regionális Fejl-i és Építésügyi Minisztérium

-

-

ágazati OP-k: 8 áll-i ügynökség (jogilag kht, vagy min. –i kv-i szerv) ROP -ok: 7 RFÜ (KMO – egyéb központi ügynökségek is) ágazati OP-.k: minisztériumok és min-i dekoncentrált szervek (3 reg.is, 2 megyei strukt.), 2 áll-i váll, RFÜ-k ROP: 6RFÜ ágazati OP-k: 3 minisztérium 7 állami ügynökség ROP a reg. fejl. ügyn. hálózat (54 db.) nem hiv. KSZ, de részt vesz a pályáztatásban.

11 OP Építésügyi és Reg. - ágazati OP-k: - 8 ágazati OP Fejl-i Minisztérium 8 szakminisztérium (információs társ, (NSRK Koordinációs - ROP, Pozsonyi OP, közl., környv., Hatóság, erős techn-i OP: versenykép.,K+F, jogosítványok) Építésügyi és Reg. egészségügy,okt., Fejl.-i Minisztérium foglalkozt.) - 1 kp-i ROP - 1 Pozsony OP - 1 technikai OP Szlovénia 3 OP Helyi Önkormányzati Helyi Önkormányzati és 10 szakminisztérium (regionális fejl-i és Regionális Politikai Regionális Politikai HÖRP potenciál, humán Kormányzati Iroda Kormányzati Iroda (végrehajtásra egyéb erőforrás, közlekedés és (HÖRP) szervezetek, de nem környezet) hivatalos KSZ-ek) Saját gyűjtés. Forrás: Az egyes országok tervdokumentumai, illetve az országokról szóló tanulmányok 136

Romániában 2008-ban átalakult a minisztériumi struktúra. 2007-ig még az un. Európai Integráció Minisztériuma volt a koordinációért és a ROP kidolgozásáért felelős hatóság, és összevont Gazdasági és Pénzügyminisztérium működött. 76

3. táblázat A 2004-2006 tervidőszakban rendelkezésre álló pénzügyi keretek felhasználása (abszorpciós ráta)

Ország

Csehország Észtország Lettország Litvánia Lengyelország Magyarország Szlovákia Szlovénia

strukt. alapok137 (1. célt.)

strukt. alapok2 (2. célt.)

2007. dec. 61 % 67 % 59 % 60 % 59 % 66 % 62 % 65 %

2007. dec. 54 % 55 % -

ERDF

strukt. alapok138

2007. dec.

2008. febr.

64 % 66 % 56 % 52 % 59 % 71 % 58 % 75 %

73 % 79 % 74 % 73 % 74 % 82 % 72 % 81 %

2

ERDF

139

2008. febr. 77 % 81 % 67 % 72 % 74 % 87 % 73 % 91 %

Kohéziós Alap140

strukt. alapok141

Kohéziós Alap6

2008. febr. 34 % n.a. n. a. 45 % n.a. n.a. 52 % 34 %

2009. febr. 91 % 95 % 95 % 95 % 94 % 94 % 94 % 95 %

2009. febr. 40 % 68 % 71 % 68 % 55 % 54 % 64 % 70 %

137

Forrás: „Ex post evaluation of cohesion policy programmes 2000-2006 co-financed by the European Fund for Regional Development, Task 2 –Financial Implementation of structural funds.” 138 Forrás: MTA Világgazdasági Kutatóintézet: „Monitoring jelentés az Európai Unióhoz 2004-2007-ben csatlakozott tízek teljesítményéről” 139 Forrás: European Policies Research Center (2008 június) „Ex post evaluation of cohesion policy programmes 2000-2006 cofinanced by ERDF (objective 1 and 2)” Work package 11: Management and implementation systems for cohesion policy preliminary report to the european comission. 140 Forrás: Final Report - ERDF and CF Regional Expenditure (2008. július) International consortium led by SWECO 141 Forrás: European Commission, Directorate-General for Economic and Financial Affairs: „Five years of an enlarged EU, economic achivements and challenges” European economy 2009/1 provisional version 77

4. táblázat A strukturális alapokból lehívásra benyújtott igénylések aránya a 2004-2006 tervidőszak teljes rendelkezésre álló keretéből142

Ország Csehország Észtország Lettország Litvánia Lengyelország Magyarország Szlovákia Szlovénia

142

2005. december 1% 15% 7% 8% 4% 6% 8% 15%

2006. december 22% 36% 25% 28% 25% 35% 30% 61%

2007. december 59% 63% 58% 60% 58% 67% 59% 80%

2008. március 60% 64% 61% 62% 65% 71% 59% 81%

Forrás: R. Sierhej (2008) Az adatok a szerző számításain és a nemzeti hatóságoktól származó információkon alapulnak. 78

1. ábra

92.4% 93.9%

109.7% 87.8%

94.7% 92.6%

HU

95.0% 95.0%

EE

101.3% 95.0%

CZ

102.6% 95.0%

99.7% 88.8%

80.0%

98.6% 95.0%

100.0%

95.2% 80.8%

120.0%

103.7% 85.1%

2004-2006 A strukturális alapok végrehajtási folyamata (01.03.2009.)

LT

LV

MT

PL

SI

SK

60.0% 40.0% 20.0% 0.0% CY

Payments to final beneficiaries (% of total EU budget) Payments from EC (including advances; % of total EU budget)

Forrás: Az “EU Funds Implementation in New Member states” című konferencián a lett pénzügyminisztérium munkatársa által készített prezentáció. A feltűntetett adatok a nemzeti hatóságoktól származnak!

79

2. ábra

5 0 .8 %

2007-2013 EU Alapok végrehajtási folyamata (01.03.2009.)

60.0%

EE

HU

LT

LV

PL

RO

SI

2 .4 % 0 .3 %

2 0 .2 % MT

5 .4 %

1 7 .0 % 1 .9 %

8 .6 % 3 .3 %

2 4 .4 % 3 .5 %

1 .9 %

2 0 .9 % CZ

8 .3 % 1 .1 %

CY

3 .6 % 0 .5 %

BG

0 .0 %

0.0%

0 .3 %

10.0%

1 3 .8 % 4 .5 %

20.0%

0 .3 %

30.0%

1 3 .2 %

40.0%

2 4 .8 %

50.0%

SK

Contracted amount (% of Community funding) Cumulative eligible expenditure paid to beneficiaries (% of Community funding) Forrás: UA.

80