EU-KÖLTSÉGVETÉS: KIHÍVÁSOK ÉS REFORMTERVEK

MAGYAR TUDOMÁNYOS AKADÉMIA VILÁGGAZDASÁGI KUTATÓINTÉZET

CENTER

EU ENLARGEMENT STUDIES

FOR

EU- KÖLTSÉGVETÉS: KIHÍVÁSOK ÉS REFORMTERVEK

Szerkesztette Balázs Péter és Szemlér Tamás 2007

MAGYAR TUDOMÁNYOS AKADÉMIA VILÁGGAZDASÁGI KUTATÓINTÉZET

CENTER

EU ENLARGEMENT STUDIES

FOR

EU- KÖLTSÉGVETÉS: KIHÍVÁSOK ÉS REFORMTERVEK

Szerkesztette: Balázs Péter és Szemlér Tamás

Budapest, 2007

A kötet a Miniszterelnöki Hivatal és a Magyar Tudományos Akadémia közötti megállapodás alapján 2006–2007-ben végzett „Az EU-költségvetés átfogó reformja – közgazdasági alapok, politikai feltételek, tagállami érdekek, különös tekintettel Magyarország szempontjaira” című, MEH-IV.7.1. számú, valamint ”Az EU-költségvetés-készítés és fő pénzügyi folyamatainak elemző áttekintése” című, MEH-IV.7.2. számú stratégiai kutatások keretében és finanszírozásával jelent meg.

ISBN 978-963-301-500-1

Lektorálta: Halm Tamás

Tördelte: Paksai Béláné

H-1014 Budapest, Országház u. 30.

1535 Budapest, Pf. 936. (36-1) 224-6760 (36-1) 224-6765 [email protected] www.vki.hu

3

TARTALOMJEGYZÉK ELŐSZÓ ............................................................................................................... 5 MAGYARORSZÁG

ÉRDEKEI AZ EURÓPAI UNIÓ KÖZÖS KÖLTSÉGVETÉSÉNEK REFORMJÁVAL KAPCSOLATBAN (ÖSSZEFOGLALÓ)

Balázs Péter ..............................................................................................

7

GONDOLATOK

AZ EURÓPAI UNIÓ KÖLTSÉGVETÉSÉNEK JÖVŐJÉRŐL ÉS A MAGYAR MOZGÁSTÉRRŐL

Inotai András ........................................................................................... 27

AZ EU KÖLTSÉGVETÉSI PRIORITÁSAINAK VÁLTOZÁSA A 2007– 2013-AS PÉNZÜGYI KERETEKRŐL LÉTREJÖTT MEGÁLLAPODÁS TÜKRÉBEN

Iván Gábor – Hetényi Géza ................................................................. 49

AZ EURÓPAI UNIÓ KÖZÖS KÖLTSÉGVETÉSE KIADÁSI OLDALÁNAK 2014-TŐL KÍVÁNATOS SZERKEZETE Kengyel Ákos ........................................................................................... 106 MAGYARORSZÁG

HOSSZÚ TÁVÚ ÉRDEKEI AZ KÖZÖS KÖLTSÉGVETÉSÉNEK ÁTALAKÍTÁSÁBAN

EURÓPAI UNIÓ

Hetényi Géza – Iván Gábor – Juhász Tamás .................................. 163

AZ EU

KÖLTSÉGVETÉSÉNEK SAJÁT FORRÁSAI ÉS AZ AKTUÁLIS REFORMJAVASLATOK

Bakács András, Novák Tamás, Róbel Gábor, Szemlér Tamás, Székely-Doby András, Túry Gábor, Wisniewski Anna ................... 212

AZ

UNIÓS KÖLTSÉGVETÉSI FORRÁSOK BEÁRAMLÁSÁNAK VÁRHATÓ MAKROGAZDASÁGI ÉS FISKÁLIS HATÁSAI MAGYARORSZÁGON 2007 ÉS 2013 KÖZÖTT

Borkó Tamás – Oszlay András ........................................................... 273

A 2007–2013-RA

ELFOGADOTT KERETKÖLTSÉGVETÉS HATÁSA A HAZAI FORRÁSFELHASZNÁLÁSRA

Heil Péter .................................................................................................. 316

Előszó

5

ELŐSZÓ Tisztelt Olvasó! Az Európai Unió közös költségvetésének problématömege időről időre a szélesebb közvélemény figyelmének középpontjába kerül, majd az aktuális viták lezárultával a kérdés megnyugodni látszik. Hosszú huzakodás után az EU tagállamai 2005 decemberében megállapodtak a 2007– 2013-as időszakra szóló költségvetési keretek elveiről és az összegekről. A kompromisszum azonban csak átmeneti megoldás az EU-költségvetés körüli politikai problémákra. Az ellentmondásokat és feszültségeket megnyugtatóan csak a költségvetés rendszerének alapvető reformjával lehet kezelni. Ha az Európai Unió a saját hazájában és a tágabb világban is sikeres közösség kíván lenni, a költségvetésben alapvető változásokat kell végrehajtani. A reformok iránti hajlandóság végső soron politikai kérdés, ám a rendszer újragondolásához elengedhetetlen a legfontosabb feladatok és a szükséges források alapos közgazdasági elemzése. A kötet annak a stratégiai kutatásnak az eredményeit tartalmazza, amelyet a Miniszterelnöki Hivatal és az MTA közötti megállapodás keretében a MTA Világgazdasági Kutatóintézete és a Közép-Európai Egyetem EU-bővítési Központja folytatott 2006–2007-ben. A közös kutatás során a két intézmény munkatársai részletesen megvizsgálták az EU-költségvetés reformjának elméletileg lehetséges főbb irányait, valamint a várható reformok gazdasági és politikai hatásait Magyarország mozgásterére. Az uniós költségvetés bevételi oldalát illetően elemeztük a jelenlegi rendszer működőképességének korlátait, és alternatív lehetőségeket tanulmányoztunk, köztük új saját források bevezetését. A kiadási oldal vonatkozásában áttekintettük, milyen lehetőségek nyílhatnak a jelenlegi prioritások átrendezésére, illetve új prioritások beillesztésére, összhangban az Európai Unió ambiciózus célkitűzéseivel (ilyen például a nemzetközi versenyképesség erősítése, a további bővítés finanszírozása vagy az unió külpolitikájának erősítése). Megvizsgáltuk, hogy milyen volumenű, szerkezetű és finanszírozási rendszerű EU-költségvetés segítheti elő e célok elérését. Terítékre került a felvázolt lehetőségek politikai

Előszó

6

esélyeinek és következményeinek részletes elemzése, a tagállami érdekek és a lehetséges érdekkoalíciók felmérése azzal a céllal, hogy minél pontosabban meg lehessen határozni Magyarország mozgásterét a 2013 utáni költségvetés aktív alakításában. Bízunk abban, hogy a kutatás eredményei segíthetik az érdemi magyar hozzájárulást az EU költségvetésének átfogó reformjáról folyó nemzetközi tudományos és politikai vitához, amely 2008-tól várhatóan intenzív szakaszába lép. Végül, nem tévesztettük szem elől azt sem, hogy az uniós költségvetés kereteinek kérdése várhatóan éppen akkor kerül az érdekegyeztetés fórumainak hivatalos napirendjére, amikor (2011 első félévében) Magyarország tölti be az EU Tanácsának soros elnöki tisztét. Az első magyar elnökség minél gondosabb szakmai és politikai megalapozása segítheti a feladat sikeres teljesítését. Budapest, 2007 decemberében

A szerkesztők

Magyarország érdekei az EU közös költségvetésének reformjával kapcsolatban

7

MAGYARORSZÁG ÉRDEKEI AZ EURÓPAI UNIÓ KÖZÖS KÖLTSÉGVETÉSÉNEK REFORMJÁVAL KAPCSOLATBAN Összefoglaló Balázs Péter

1)

Az Európai Unió 2007–2013-as keretköltségvetése

1.1. Tagállami érdekek és álláspontok Az Európai Unió tagállamainak első számú kormányzó politikusai az Európai Tanács 2005. december 16-i ülésén megállapodásra jutottak az unió 2007 és 2013 közötti költségvetési kereteiről. Mintegy kétéves vitát követően a megállapodás meghatározta az elkövetkező hét esztendőre vonatkozóan a fő kiadási tételeket, valamint azt, hogy ezeket milyen forrásokból finanszírozzák. A megállapodás továbblépést képviselt és fontos változásokat jelzett az előző keretköltségvetésekhez – a két Delors-csomaghoz, valamint az Agenda 2000-hez – képest. Az Európai Parlament, a Miniszteri Tanács és az Európai Bizottság intézményközi megállapodásában a költségvetési főösszeget az Európai Parlament nyomására megemelték. Így jött létre a hétéves keret 864,316 milliárd eurót kitevő főösszege (2004-es árakon, a kötelezettségvállalásokra vonatkozóan). A keretköltségvetés központi elemét képező uniós alapokkal kapcsolatos magyar álláspontot – tömör formában – az Európai Bizottság által 2004 elején közreadott harmadik kohéziós jelentésre készült válasz tartalmazta. A kormány által elfogadott magyar memorandum üdvözölte

8

Balázs Péter

a kohéziós politikáról szóló jelentést, és azt a további tárgyalásokhoz jó kiindulópontnak minősítette. A kormány megerősítette elkötelezettségét a kohéziós politika továbbfejlesztése mellett, amelynek továbbra is erős, kiegyensúlyozott és megfelelően finanszírozott közösségi politikának kell maradnia. A dokumentum szerint a felzárkóztatás, a fenntartható fejlődés és a lisszaboni program céljait nem lehet elválasztani egymástól. A finanszírozási források tekintetében Magyarország a konvergencia prioritás elsőbbségét és a hozzáférési szabályok rugalmasabbá tételének szükségességét hangsúlyozta. Konkrétan megemlítette a társadalmi infrastruktúra (oktatás, egészségügy) elemeit, illetve a lakásfelújítást, amelyek a 2000 és 2006 közötti időszakban nem, vagy csak részben voltak finanszírozhatók közösségi forrásokból. Összességében Magyarország az új tagállamok számára egyenlő elbánást, a kohéziós politika korábbi kedvezményezettjei által élvezett segítséghez hasonló támogatást követelt. Egyidejűleg természetesen a többi tagállam is elkészítette saját téziseit. Az uniós költségvetésről és benne a kohéziós politikáról folytatott vita a tagállamokat három fő csoportra osztotta. ∗ A nettó befizetők az uniós költségvetés szerkezetének teljes átalakítására törekedtek, méghozzá jelentős részben a hagyományos kiadási tételek, az agrárpolitika és a kohéziós politika rovására. Álláspontjuk szerint, mivel a kohéziós politika céljaira nem fordítható több pénz, a gazdagabb tagállamoknak a saját forrásaikból kell finanszírozniuk fejlesztéspolitikájukat. Egyúttal meg akarták akadályozni, hogy a kelet-közép-európai új tagállamok a kohéziós politikának köszönhetően – például fontos beruházások átcsábításával – az ő rovásukra fejlődjenek. ∗ A kohéziós politika korábbi kedvezményezettjei igyekeztek a nekik járó támogatás minél nagyobb részét „megmenteni”. Érvelésük szerint az Európai Unió által eddig támogatott régióknak továbbra is szükségük van az uniós segítségre, mivel „fejlettségről” esetükben csak viszonylagosan, a szegényebb új tagországokhoz képest lehet beszélni. Hangsúlyozták, hogy a fejlesztést ezekben a régiókban is folytatni kell, éppen a világpiaci versenyben való helytállás érdekében. ∗ A kelet-közép-európai új tagállamok fő törekvése az Írország, Spanyolország, Portugália vagy Görögország által a korábbi évtizedekben élvezett támogatási színvonal elérése volt, mégpedig anélkül, hogy a támogatás feltételei szigorodnának. Azt kívánták, hogy a felzárkózás lehetősége hasonlóan illesse meg az új tagállamokat, mint annak idején a kohéziós politika régebbi haszonélvezőit.


9

1.2. A kohéziós politika cél- és eszközrendszere Az EU 2007–2013-as keretköltségvetésén belül a kohéziós politika finanszírozására rendelkezésre álló források nagysága 308 milliárd euró (2004-es árakon). Ezen belül ∗ 81,54 százalék a konvergencia célkitűzést finanszírozza. Ennek 70,51 százaléka legelmaradottabb régiókat, 4,99 százaléka a „phasing out” régiókat szolgálja. További 23,22 százaléka a Kohéziós Alap, 1,29 százaléka pedig a Kohéziós Alapból juttatott „phasing out” támogatás. ∗ 15,95 százalék a regionális versenyképesség és foglalkoztatás célkitűzéshez tartozik. Ennek 21,14 százaléka fordítandó a „phasing in” átmeneti támogatásra. ∗ 2,52 százalék a területi együttműködés célkitűzést szolgálja. Ezen belül 73,86 százalék a határ menti, 20,95 százalék a transznacionális, 5,19 százalék pedig az interregionális együttműködés költségvetése. Az alapok segítségével fejleszthető ágazatok körét az új, 2007–2013as időszakra vonatkozóan a korábbiaknál megengedőbben határozták meg. ∗ A konvergencia célkitűzés esetében a tagállamok elvben bármilyen jellegű fejlesztést előirányozhatnak, ha azt a közösségi szintű stratégiai iránymutatások (CSG), illetve a nemzeti stratégiai referenciakeret (NSRK) alapján meg tudják indokolni. A gyakorlatban csak az olyan területek finanszírozása okozhat nehézséget, amelyeket nem lehet közvetlenül a felzárkózás, a növekedés, a foglalkoztatás és a versenyképesség céljaihoz hozzárendelni. Magyarország esetében mindenekelőtt a kultúra volt ilyen. ∗ A regionális versenyképesség és foglalkoztatás célkitűzésnél a támogatási célok egyértelműen a versenyképesség és a foglalkoztatás erő-

sítése, a társadalmi változásokhoz való igazodás, a humán erőforrás minőségének javítása, az innováció, a tudás alapú társadalom köré épül. Ez a lista tehát restriktívebb, de továbbra is csak példálózó a felsorolás, amelyet a tagállam – megfelelő indoklás mellett – kiegészíthet. A támogatások felhasználását szabályozó 1083/2006/EK számú rendelet nevesít néhány olyan fontos területet, amelyet korábban nem lehetetett közösségi forrásokból finanszírozni. A Kohéziós Alap esetében megjelent például a tömegközlekedés és az energiahatékonyság, a Regionális Fejlesztési Alapnál pedig – bizonyos feltételekkel – a lakásfelújítás, amely korábban tiltott volt. Mindent egybevéve az Európai Uniónak sikerült a stratégiai tervezés és a programozás 2007 és 2013 közötti időszakra vonatkozó rendsze-

10

Balázs Péter

rét úgy megújítania, hogy miközben a tagállamok fejlesztéspolitikájának közös európai dimenziót adott, a közösen meghatározott célok követésében növelni tudta a tagállamok gyakorlati mozgásterét. Kérdés, hogy a nagyobb szabadságot ki hogyan tudja majd kihasználni. Magyarországon az ugrásszerűen megnövekedett összegű EU-támogatások 2007-től a kormányzati fejlesztéspolitika gerincét adják. Kimondhatjuk: az EU-alapok hatására lényegében a teljes fejlesztéspolitikai intézményrendszer átalakult. A fejlesztéspolitika középpontjába

ugyanis egyértelműen az uniós támogatások kerültek, a társfinanszírozás követelményén keresztül integrálva magukba szinte minden korábban működő állami támogatási alapot. Az Új Magyarország Fejlesztési Terv tervezésére és végrehajtására létrejött rendszer több kulcselemét tekintve kifejezetten egyedi, és megállapítható, hogy minden korábbi magyar fejlesztéspolitikai gyakorlattól is gyökeresen különbözik. Nem történt meg ezzel szemben a szükséges előrelépés az Európai Unió által előírt régiók létrehozásának tekintetében. A régiók kialakításával, jogosítványaik meghatározásával kapcsolatos viták a rendszerváltás óta zajlottak. A 2004–2006-os Nemzeti Fejlesztési Tervet (NFT) több oldalról kritika érte amiatt, hogy csak egyetlen regionális operatív programot tartalmazott, és annak irányítását is egy országos hatáskörű, központi irányító hatóság végezte. A 2006-ban megválasztott kormány programja célként tartalmazta a közigazgatás decentralizációját, ennek megfelelően a 2007–2013-as „II. NFT”, az Új Magyarország Fejlesztési Terv keretében minden magyar régió rendelkezik „saját” operatív programmal. A programok irányítása azonban továbbra is egyetlen országos irányító hatóság kezében maradt, amely a Nemzeti Fejlesztési Ügynökség keretében működik. A regionális programok összevonása és központi irányítása 2004-től nem a magyar kormány, hanem az Európai Bizottság döntése volt. 2006 után azonban valóban lett volna elvi lehetőség a regionális fejlesztési programok teljes – tartalmi és intézményi – decentralizálására. Bár a kérdésben korábban nem alakultak ki éles pártpolitikai határvonalak, a decentralizációhoz szükséges konszenzus mégsem jött létre. A régiók megerősítését és a regionális önkormányzatok közvetlen választását célzó kormánypárti törvényjavaslatokat a magyar Országgyűlésben 2006 nyarán az ellenzék nem szavazta meg. Így a regionális önkormányzatok – legalábbis a kormány érvelése szerint – Magyarországon nem rendelkeznek azzal a közvetlen demokratikus legitimitással, amely lehetővé tenné, hogy az EU-tól kapott támogatásért teljes politikai és – e politikai felelősségükhöz kapcsolódóan a számukra biztosítható önálló bevételek alapján – anyagi felelősséget vállaljanak. Természetesen nincs kizárva az, hogy a regionális decentralizáció ügyében a parlamenti pártok előbb-utóbb megegyezésre jussanak. Ha ez bekövetkezik, a regionális programok irányítása akár


11

a regionális programok irányítása akár menet közben is átadható a regionális fejlesztési tanácsoknak. A régiók partnerként történő bevonására azonban addig is van lehetőség.

1.3. Magyarország érdekeinek érvényesülése A 2007–2013-as EU-keretköltségvetés megfelel az előzetes magyar törekvéseknek. Az elért kompromisszum lehetővé teszi, hogy a fejlesztéspolitika a következő években, az EU-források segítségével – a konvergenciaprogram jelentette szigorú költségvetési kényszerek ellenére – új lendületet vegyen. Az EU kohéziós politikája – mindenekelőtt a lisszaboni célok integrációján keresztül – jórészt sikeresen adaptálódott az unió új szerkezetéhez és a megváltozott gazdasági körülményekhez. A 2007–2013-ra kialakult politikai megegyezés – a befizetők és a támogatottak között továbbra is fennálló érdekellentét mellett – magában hordozza annak a lehetőségét, hogy a kohéziós politika 2013 után is fennmaradjon. Miközben a kohéziós politika működése – alapvető jellemzőit tekintve – változatlan maradt, sok ponton módosult is. Ezekről a változásokról még nem lehet egyértelműen pozitív vagy negatív véleményt kialakítani. Az egyes reformelemeknek jelentős „lokális” hatásai vannak, és ezek hol kedvezőek, hol kedvezőtlenek Magyarország, illetve a kohéziós politika egésze szempontjából. Összességében a változások tekintetbe vet-

ték a kelet-közép-európai új tagállamok igényeit és javaslatait, viszont az egyszerűsítésre, a hatékonyság növelésére vonatkozó fogadkozások nem vezettek kézzelfogható eredményre. A kohéziós és vidékfejlesztési támogatások szabályrendszere közeledett egymáshoz, párhuzamos fejlődésük a jövőben fontos tanulságokkal szolgálhat a támogatáspolitika eszközrendszerének továbbfejlesztéséhez. Az EU fejlesztéspolitikája – mind pénzügyi, mind tartalmi, mind módszertani vonatkozásban – egyre növekvő hatással van a hazai fejlesztéspolitikára. Ugyanez igaz természetesen a többi új tagállamra, sőt a lisszaboni programon keresztül részben még a tizenötökre is. A fejlesztéspolitika hazai intézményrendszerének megújulásában jelentős szerepe volt a 2004–2006-os EU-támogatásokkal kapcsolatos tapasztalatoknak. Az adminisztráció viszonylagos központosítása a politikai és szakmai egyeztetési folyamatok és a partnerség jelentős kiterjesztésével párosul, ami erősíti a stratégiai koordinációt. Az eljárások egyszerűsítésének és a hatékonysági elv bevezetésének érdemi hatást kell gyakorolnia a működés eredményességére, sebességére, végső soron a támogatásfelvevő képességre is.

12

Balázs Péter

A magyar fejlesztéspolitika sikere vagy sikertelensége az EU számára is fontos. Eredményeink a kohéziós politika hatékonyságának fontos mutatói lesznek a 2014 utáni időszakra vonatkozó vitában. Tekintettel arra, hogy a kohéziós politika hosszú távú fenntartása egyértelmű magyar érdek is, fontos számunkra, hogy bizonyítani tudjuk e politika eredményességét. A hiteles fejlesztéspolitikához a támogatások gyors abszorpciója szükséges, de ez önmagában nem elég. A programoknak valódi társadalmi-gazdasági hatást kell felmutatniuk, mindenekelőtt el kell érniük azokat a közvetlen eredményeket, amelyeket a programdokumentumok célul tűznek. A kohéziós politika fenntarthatósága érdekében azonban azt is ki kellene tudni mutatni, hogy az adott program más tagállamok és régiók konvergenciájához is mérhető módon hozzájárul. Az erre vonatkozó elemzések következtetései azonban meglehetősen ellentmondásosak, aminek egyaránt oka lehet a szükséges adatok, módszertanok és modellek hiánya, illetve a vizsgált programok hatásait elfedő vagy éppen kioltó, más eredetű gazdasági-társadalmi folyamatok interferenciája. A következő időszak egyik legnagyobb feladata ezek után az EU-

támogatások kezelésének gyakorlati felgyorsítása, az intézményrendszer gyermekbetegségeinek kiküszöbölése. Egyrészt azért, hogy az I. Nemzeti Fejlesztési Terv (2008 végéig) sikeresen befejeződhessen, másrészt azért, hogy „folytatása”, az Új Magyarország Fejlesztési Terv sikeresen indulhasson, és belátható időn belül valódi eredményeket hozzon. A tét az új, európai dimenziójú fejlesztéspolitika hitele és eredményessége.

2) Az EU-költségvetés felülvizsgálata 2.1. Általános szempontok A 2007–2013-as időszakra vonatkozó EU-keretköltségvetés elfogadásakor már látszott: a kibővült és megváltozott unióban a még oly lényeges változások sem eléggé radikálisak ahhoz, hogy az alapvető finanszírozási elvek és keretek hosszabb távon fenntarthatók legyenek. Továbbra sem sikerült megoldást találni például a közös agrárpolitika (KAP) hosszú távú jövőjére és ezzel szoros összefüggésben a brit viszszatérítés problematikájára. Ezért a költségvetés felülvizsgálatára mindenképpen szükség lesz. A 2005. decemberi politikai megállapodásnak eleve részét képezte az, hogy 2008-2009 folyamán a kiadási és bevé-


13

teli oldal minden elemére kiterjedően felülvizsgálják az Európai Unió egész költségvetési rendszerét. Ennek elvégzésére az Európai Tanács a Bizottságot kérte fel. A megállapítások és javaslatok alapján aztán majd az Európai Tanács hozza meg a szükségesnek ítélt döntéseket. A felülvizsgálatról hozott döntést megerősítette az az intézményközi megállapodás is, amely a 2007 és 2013 közötti pénzügyi keretről 2006. május 5-én született meg az Európai Parlament, a Miniszteri Tanács és az Európai Bizottság között. A 2009-ben hivatalba lépő, vagyis a Barroso vezette testület után következő Európai Bizottságnak 2011-ben kell majd javaslatot tennie a 2014-ben kezdődő időszak keretköltségvetésére vonatkozóan. Ez az ütemezés vélhetően azzal a következménnyel fog járni, hogy a felül-

vizsgálat gyakorlatilag összecsúszik a szokásos menet szerint zajló költségvetési vitával. Ráadásul 2009-ben nemcsak új Bizottságot kell választani, hanem európai parlamenti választások is lesznek, ami bonyolíthatja a költségvetés vitáját. Emellett kérdéses, hogy az alkotmányszerződés körüli vitákat feloldó reformszerződéssel kapcsolatos munkálatok hová vezetnek. Az alkotmányszerződés tervezete ugyanis – igazodva a költségvetés végrehajtásáért felelős Bizottság mandátumához – a korábbi gyakorlatra visszatérve ismét ötéves költségvetési ciklust javasolt, így elképzelhető, hogy a következő keretköltségvetés a 2014 és 2018 közötti időszakot fedi le. A költségvetés hosszú távú alakulására lényeges befolyással lehet az unió mindenkori konjunkturális helyzete, valamint – ezzel szoros öszszefüggésben – versenyképessége. Mindkettő meghatározhatja a tagállamok, illetve a Bizottság és a Parlament állásfoglalását nemcsak a költségvetés nagyságrendjére, de kívánatos szerkezetére vonatkozóan. A

növekedési kilátások befolyásolják a tagállamok költségvetési helyzetét és így teherbíró képességét. Egy recessziós időszakban a nettó befizetők kevésbé hajlandóak a közös költségvetés nagyvonalú finanszírozására. Még inkább ez a helyzet akkor, ha a Stabilitási és Növekedési Egyezmény szigorú szabályainak alkalmazása következtében több tagállam folyamatosan hiánytúllépési eljárás alatt áll. Ha a költségvetés finanszírozásában meghatározó tagállamok saját államháztartásuk finanszírozása terén is problémákkal küszködnek, akkor az EU szintjén sem fognak támogatni egy növekvő közös költségvetést. A 2007 és 2013 közötti költségvetési időszak tervezése során is alapvetően meghatározta a lehetőségeket és a tagállamok hozzáállását az, hogy az unió gazdasága – az ambiciózus lisszaboni célok kitűzése ellenére – az ezredforduló után látványosan megtorpant, és csak recesszió közeli növekedési ütemet volt képes produkálni. Az unió versenyképességét hátráltatja, hogy alacsony a potenciális növekedési ütem, amelytől ráadásul sokszor elmarad a tényleges növekedés. A lemara-

14

Balázs Péter

dást jól szemlélteti, hogy az egy főre jutó GDP az Európai Unióban az USA azonos mutatójának csak 72 százaléka. Az Európai Unió további kibővítésének perspektívái is alapvetően befolyásolhatják a költségvetés jövőjét, valamint megváltoztathatják Magyarország prioritásait is. A 2007 és 2013 közötti időszakban egyedül Horvátország csatlakozásával lehet reálisan számolni, vagyis az EU legfeljebb huszonnyolc tagúvá bővülhet. A horvát csatlakozás költségvetési hatása várhatóan marginális lesz, akár a tartalékok terhére is finanszírozható. A kérdés inkább az, hogy 2013 után mely országok és mikor csatlakozhatnak az unióhoz, és legfőképpen mi lesz Törökországgal. Ha például a jövendő közös költségvetést a jelentős népességű Törökországgal és az úgyszintén alacsony GDP-jű nyugat-balkáni államokkal kibővített unió finanszírozására határozzuk meg, az egész költségvetési filozófia másképp alakulhat. Törökország esetében például nyilvánvaló, hogy fejlettségi szintjéből, méretéből és egyéb gazdaságitársadalmi szempontokból adódóan nem volna célszerű (és finanszírozási oldalról reális sem) a kohéziós politikát és a KAP-ot minden változtatás nélkül tovább vinni.

2.2. A költségvetés kiadási oldala 2.2.1. A kohéziós politika jövője Magyarországnak az a hosszú távú érdeke, hogy a regionális alapú kohéziós politika az EK-szerződés szelleme és betűje szerint fennmaradjon, és a közös költségvetésből történő támogatása körül ne legyenek kétségek. A regionális támogatások bizonyos renacionalizálásának gondolata (elsősorban a gazdag tagállamok elmaradott régióinak finanszírozása) a jelenlegi hosszú távú költségvetési előirányzat vitájakor már felmerült, ilyen törekvést a jövőben sem lehet kizárni. A kohéziós politika fennmaradásának célkitűzése elsősorban a szerződésben lefektetett célokra – vagyis a régiók közötti fejlettségi és társadalmi-jóléti különbségek csökkentésére – vonatkozik, s nem jelenti a kohéziós politika eszközeinek változatlanságát. Magyarországnak érdeke a kohéziós politika hatékonyságának javítása, mivel a korábbi „kohéziós” országokhoz képest összességében valószínűleg kevesebb forráshoz fog jutni, illetve rövidebb ideig lesz a politika haszonélvezője.

A tendenciák jelenleg az európai gazdasági-szociális modellnek az angolszász, piaci versenyalapú modellhez való közeledését mutatják. A hatékonyság növelésére tett kísérletek vélhetően együtt járnak majd a társadalmi kohézión alapuló kontinentális modell gyengülésével, az


15

egyenlőtlenségek nagyobb mértékű tolerálásával. Várható, hogy a kohéziós politikán belül megerősödik a regionális versenyképesség támogatásának szerepe. Az Európai Unió alapvető dilemmája már most is az,

hogy a különböző fejlettségű területek gazdasági konvergenciáján keresztül a fejlettségi átlag emelésével vagy pedig a már eleve versenyképes régiókra való összpontosítással érheti el hatékonyabban a közösségi versenyképesség növekedését. Ez a trade-off elméletekből ismert dilemma régiós szinten persze nem új keletű a kohéziós politika tagállami szintű tervezői számára (lásd például a növekedési pólusok elméletét). Ebben a kontextusban ítélik majd meg az egyre nagyobb fejlettségi különbségek mérséklésére hivatott kohéziós politikát. Ezért is fontos lesz annak egyértelművé tétele, hogy távolról sem csupán valamiféle újrael-

osztó politikáról van szó, hanem a szolidaritás mellett nagyon fontos az integrációs folyamatok fenntartható működésének, az unió versenyképességének támogatása. Már a jelenlegi keretköltségvetés elfogadása során elismerést nyert, hogy a 2004 májusában csatlakozott új tagállamok – alacsonyabb fejlettségi szintjük miatt – kettős kihívással néznek szembe: az elmaradott régiók felzárkóztatásával és a versenyképesség növelésével. A lisszaboni stratégia félidős felülvizsgálatakor, 2005ben, a Bizottság javaslatára a tagállamok egyetértettek abban, hogy a versenyképesség erősítése és a foglalkoztatás növelése, mint két fő célkitűzés jelenjen meg az elkövetkező évek uniós és nemzeti politikájában. Az eltelt időszak viszont azt bizonyítja, hogy a fejlett tagállamok és a Bizottság igyekezett háttérbe szorítani a széles értelemben vett infrastruktúra támogatását, és inkább az innováció és a kutatásfejlesztés irányába kívántak elmozdulni. A költségvetés felülvizsgálata során szükséges lesz a kohéziós politika célkitűzéseinek áttekintése. Kérdés, hogy mennyiben alkalmas a kohéziós politika eszközrendszere a növekvő mértékű fejlettségbeli különbségeket mutató (és ebből adódóan különféle fejlesztési igényeket megfogalmazó) tagállamok egységes kezelésére. Az eltérő fejlesztési igények ugyanis eltérő megközelítést és eszközrendszert igényelnek. A fejlettebb tagálla-

mok esetében egy koherens és átgondolt versenyképességi politika jöhet számításba, míg az elmaradottabb tagállamok fejlesztési igényeihez igazodó gazdasági és társadalmi szolidaritás és kohézió egy kiterjedtebb, új kohéziós politikát indokolna. Egy „kohéziós-lisszaboni hibridpolitika” létrehozása kérdéses. Az uniós alapokból fizetett támogatásokra való jogosultság és a fejlettségi különbségek mérése a kohéziós politikában hagyományosan a GDP/fő mutató alapján történik. A GDP-n alapuló fejlettségek összehasonlítása azonban más, különböző módszereken alapuló mutatókkal is történhet. Elméleti megfontolásokból indokolt lehetne a GDP mellett

16

Balázs Péter

több, illetve egyéb fejlettségi mutatók (például „zöld mutatók”) egyidejű alkalmazása, esetleg többdimenziós fogalmak mérését célzó módszerek (például faktoranalízis) alkalmazása. Az elemzési és szelekciós eszköz kiválasztásakor azonban fontos követelmény, hogy az átlátható, viszonylag egyszerű, ugyanakkor a fejlettségi viszonyokat plasztikusabban ábrázoló eljáráshoz vezessen, ami pedig nem jellemző a többdimenziós mutatókra. Politikai meggondolások alapján nehezen képzelhető

el, hogy a tagállamok túllépjenek az erősen leegyszerűsítő, de hosszú ideje elfogadott és alkalmazott GDP/fő mutatón. Fejlettségét tekintve Magyarország a tagállamok középső csoportjában (annak második felében) helyezkedik el, ezért indokolt, hogy

mindkét fejlettségi pólus feltételrendszerének kidolgozásában aktív szerepet játsszon. Ez szükséges ahhoz, hogy a kohéziós politika támogatásaiból való részesedése, illetve annak felhasználási feltételei tekintetében nyertesként kerüljön ki az újabb reformfolyamatból. Amennyiben a közös költségvetés kiadási oldala a differenciálás irányába fejlődne, mindenképpen nagy figyelmet kell fordítani a többféle célt követő kohéziós politika eszköz- és célrendszerének összehangolására, egymást erősítő vagy gyengítő hatásaira, komplementer jellegére. Nyilvánvalóan a kohéziós politika esetében is célszerűbb lenne az a megközelítés, hogy előbb a költségvetés céljairól szülessen megállapodás, és csupán ezt követően a szükséges finanszírozás mértékéről. A kohéziós politika egyik nagy eredménye, hogy a fejlesztési tervezés és végrehajtás olyan módszereit és eszközeit vezette be, s ezáltal olyan szemléletváltást generált a tagállamokban (például stratégiai gondolkodás és tervezés, folyamatszemlélet, a nyomon követés szigorítása, az ellenőrzések hatékonyságának növelése), amelyek azután a fejlesztési pénzek csökkenését követően is maradandó és hasznosítható tudást eredményeztek a tagállamok közigazgatásában, sőt a gazdaság egészében. Ennek alapján felmerülhet, hogy a fejlettebb régiókban, illetve

tagállamokban a fejlesztési források a tervezési és menedzsmentmódszereket, legjobb gyakorlatokat, tapasztalatcserét, szakmai segítségnyújtást, valamint az erre szolgáló hálózatok kialakítását és fejlesztését finanszírozzák, a kevésbé fejlettekben viszont továbbra is álljon rendelkezésre társfinanszírozás a fejlesztések megvalósítására, az infrastrukturális és humántőke-beruházások támogatására.

2.2.2. A közös agrárpolitika reformja A közös költségvetés kiadásainak szempontjából különös jelentősége van a közös agrárpolitika (KAP) jövőjének. A KAP – számtalan kiigazítása után – a 2007–2013-as időszakban alighanem története legjelentősebb


17

reformja előtt áll. A közös mezőgazdasági politika látványosan a legnagyobb költségvetési tétel; 2007 és 2013 között a mezőgazdaság, vidékfejlesztés, halászat és környezetvédelem 371,344 milliárd eurót használhat fel, ez az összköltségvetés 43 százaléka (ennek túlnyomó részét, 293,105 milliárd eurót a közvetlen és piaci támogatások teszik ki). A KAP, mint a közösségek legrégibb politikáinak egyike, sajátos helyet vívott ki magának az európai közpolitikában. Piacszabályozó, jövedelembiztosító, vidékfejlesztő és környezetvédelmi funkciója sok tagállam esetében társadalom- és gazdaságpolitikai szemponttá vált. Miközben a KAP belpolitikai jelentősége a tagállamokban kétségkívül na-

gyobb, mint ami a mezőgazdaságban foglalkoztatottak arányából vagy a primer szektor GDP-hez történő hozzájárulásából önmagában adódna, a KAP közös uniós politika, vagyis kialakítása és végrehajtása kikerült a tagállami hatáskörből. Az európai agrárgazdaságnak a jövőben várhatóan egyre jobban meg kell felelni a piaci, társadalmi és nemzetközi elvárásoknak. A KAP jövőjéről eddig folytatott vitákban a következő irányzatok körvonalazódnak. ∗ Az Egyesült Királyság és a skandináv országok által képviselt liberalizációs álláspont szerint az agrárgazdaságban teljes mértékben, kompromisszumok nélkül kell érvényesülniük a piaci viszonyoknak. A brit mezőgazdasági és pénzügyminisztérium 2005 decemberében nyilvánosságra hozott dokumentuma szerint 10–15 év alatt ki kell alakítani egy olyan európai agráriumot, amely jelentős támogatások és a külpiaci hatásoktól való mesterséges védelem nélkül hosszú távon versenyképes. ∗ A támogatások renacionalizációjára vonatkozó elképzelés fő támogatói a nettó költségvetés legnagyobb befizetői (elsősorban Németország és Hollandia, de itt is meg kell említeni az Egyesült Királyságot, továbbá az elképzeléssel rokonszenvező Olaszországot). Ebben a modellben továbbra is közösségi szabályok vonatkoznának a mezőgazdasági termékek piacára, az agrártámogatások formájára, mértékére és elosztási módjára. Ezzel kívánják biztosítani az egységes piac zavartalan működését, a versenysemlegességet. A közösségi költségvetési kiadásokat úgy csökkentenék, hogy a közvetlen és a piaci támogatásokra 20–30 százalékos tagállami társfinanszírozást írnának elő. Változatlan maradna a kifizetések rendszere, a tagállamok nem kapnának hatáskört az elosztásban. Ám a nettó befizetők terhei jóval nagyobb mértékben csökkennének, mint amekkora terhet a társfinanszírozás jelentene. Ez a megoldás a magas közvetlen támogatási hányaddal rendelkező tagországok (Franciaország, Spanyolország, Lengyelország, Magyarország) számára jelentős veszteséget okozna. Hozzá kell tenni, hogy az elképzelések szerint a társfinanszírozás csak lehetőség lenne.

18

Balázs Péter

∗ A harmadik változat a mérsékelt reform; az adott keretek megtartásában nyilvánvalóan leginkább a KAP jelenlegi kedvezményezettjei érdekeltek. Így például Franciaország a ma érvényes feltételek legteljesebb konzerválásával képzeli el a KAP új kihívásoknak való megfeleltetését. A brit javaslatokra válaszul készítettek egy memorandumot, amely hangoztatja, hogy egy megreformált KAP meg tud felelni a jelenlegi és a jövőbeli kihívásoknak, biztosítja a kibővített unió agrárgazdaságának, vidéki életének jövőjét; a 2013-ig meghatározott pénzügyi keretek között lehetséges a működtetése és fejlesztése. A memorandumhoz tizenkét tagállam csatlakozott, köztük Magyarország is. A közös EU-költségvetés jövője szempontjából a KAP reformjáról megfogalmazandó magyar álláspont önmagában nem nyugodhat sem pillanatnyi érdekeken, sem általános, elvi megfontolásokon, szükség van hozzá egy megalapozott hazai társadalom- és gazdaságpolitikai konszenzusra. A rendkívül összetett és tartós hatásokat rejtő kérdés megválaszolásához, az EU-ban képviselendő pozíció megalapozásához egy

nemzeti egyetértésen alapuló, hosszú távú agrárstratégiát kellene itthon kidolgozni és elfogadni. 2.2.3. Egyéb kiadások A közös agrárpolitika és a kohéziós politika ma az EU-költségvetés túlnyomó részét felemészti. Hozzájuk képest szinte elenyészőek azok a sokrétű közösségi programok, amelyek egyszerre szolgálják a tagállamok és a régiók szorosabb integrációját, a belső piac hatékony működését és az EU nemzetközi versenyképességét. Ilyenek például a transzeurópai közlekedési és energetikai hálózatok (TEN), a szállítmányozás (Marco Polo), az amerikai GPS helymeghatározási rendszerrel versenyre kelő űrinfrastruktúra (Galileo), az oktatás (élethosszig tartó tanulás+Erasmus Mundus), a kutatás-fejlesztés (7. K+F-keretprogram), a versenyképesség és innováció (CIP), a szociálpolitika (Progress), a vám- és adóügyi együttműködés (Customs 2012, Fiscalis), valamint egyéb közlekedési, energetikai, szociális, csalásellenes stb. programok, egészen a nukleáris erőművek bezárásának támogatásáig. A költségvetés „Polgárközeliség” fejezete a kultúrát, az ifjúságot, az egészségügyet, a fogyasztóvédelmet (Culture, Youth, Citizens for Europe) finanszírozza, ide tartozik a Media program is, valamint több más kisebb program (például Románia és Bulgária intézményfejlesztése, az információs politika, a kulturális párbeszéd) és néhány ügynökség költségvetése. Egy megújuló EU-költségvetés keretében mindezeket a programo-

kat szorgalmazni kell, a kitűzött céloknak és az integrációs hozzáadott értéknek megfelelő, a jelenleginél bőségesebb közösségi finanszírozással.


19

Az ugyancsak kiemelkedően fontos külkapcsolatokra az unió a költségvetésének 5,72 százalékát költi (49,463 milliárd eurót) a folyó hétéves időszakban. Ebből a három legnagyobb eszköz a leendő tagállamokat a csatlakozásra való felkészülésben segítő IPA (10,213 milliárd euró), a szomszédságpolitikai és partnerségi eszköz (ENPI – 10,587 milliárd euró) és a fejlesztési és gazdasági együttműködési eszköz (DCEC – 15,103 milliárd euró). Magyar szempontból fontos tényező az ENPI-n belül a dél-mediterrán és a keleti szomszédsági régió közötti forrásmegosztás. Jelenleg a források kétharmada jut a mediterrán régióba, és mindössze egyharmada az unió keleti határaira. Ezt az aránytalanságot a jövőben ki kell egyenlíteni. Az új tagállamok, köztük

Magyarország számára politikailag fontos terület az EU külső határain átnyúló együttműködések finanszírozása (a határon túli magyarság miatt is). Meg kell említeni, hogy ezen külső együttműködések kapcsán egyetlen finanszírozási eszközt alkalmaznak azért, hogy elkerülhető legyen a két külön pénzügyi allokáció elvének alkalmazása (mint az Interreg-Phare CBC esetében). Ez azt jelenti, hogy például a magyar– horvát határ menti együttműködésben a magyar oldalra is az IPA szabályai vonatkoznak. Ez viszont rendkívül sok bonyodalmat okoz, ezért ezeken a feltételeken is javítani kell.

2.3. A költségvetés bevételi oldala Az európai integráció költségvetésének történetében a 2000–2006-os pénzügyi keretek elfogadásával alapvetően megváltozott a közösségi politikák és a közös költségvetés egymáshoz való viszonya. Ettől kezdődően a közösségi költségvetés keretei határozzák meg a közösségi politikák alakulását, és nem megfordítva. A tagállamok nettó költségvetési

pozíciója fontosabb szemponttá vált az integráció mélyítését szolgáló politikák fejlődésének finanszírozásánál. A kiadások 2000. évi „stabilizálásának” célja nem más volt, mint kedvezőbb nettó tagállami pozíciók elérése. A közös politikák azért kapnak másodlagos szerepet a költségvetési korlátokkal szemben, mert a kialakult gyakorlat szerint a tagállamok saját sikerességüket a költségvetéssel szembeni nettó pozíciójukkal, illetve annak változásával mérik. Ez a szemlélet negatívan hat az európai gazdasági integráció további mélyülésére: az új feladatok és új külső kihívások nem lesznek képesek megfordítani az önmagunk számára szabott költségvetési korlátok politikameghatározó tendenciáját. A költségvetés bevételi oldalán jelentkező problémákra az egyik lehetséges kiutat hosszabb távon egy közösségi adó létrehozása jelenthet-

20

Balázs Péter

né. Ennek kapcsán a legfajsúlyosabb kétség politikai természetű: a tagállamok pénzügyi szuverenitásuk bármiféle megnyirbálására éles ellenállással reagálnak – egy EU-adó kezdeményezése esetén is erre lehet számítani. Ettől függetlenül nem vethetjük el a gondolatot, mert ha rövid távon nem is, de hosszú távon ez jelentheti a megoldást. A közösségi adó ugyanis a GNI alapú befizetések uralta rendszernek olyan valódi alternatívája lehetne, amely képes előteremteni az unió közös céljainak eléréséhez szükséges forrásokat, emellett biztosítaná az integráció mélyítéséhez szükséges valódi autonómiát a közös költségvetés számára. Egy közösségi adó bevezetése esetén a saját források rendszere három pilléren nyugodna. Először, megmaradnának a közös politikákból származó bevételek; másodszor, a legnagyobb részt a közösségi adóból származó bevételek tennék ki; végül a közös költségvetés alapelvei miatt szükség lenne egy olyan kiegészítő tételre is, amely minden körülmények között garantálja a közös költségvetés megfelelő finanszírozását. A szabályok szerint ugyanis a közös költségvetésnek mindig egyensúlyban kell lennie, az soha nem lehet deficites. Ez utóbbi szerepet továbbra is a GNI alapú befizetések játszhatnák, súlyuk azonban radikálisan csökkenne. Amennyiben az unió a közösségi adó létrehozásának irányában mozdulna el, rögtön adódik a kérdés, hogy az konkrétan milyen típusú adónem lehetne. Egyrészt nem mindegy, hogy a tagállamoknak le kelle mondaniuk valamilyen jelenlegi bevételükről, vagy új bevételi formát vezetnének be, ami az adóalanyoknak pótlólagos kiadást jelent. E téren figyelembe kell venni, hogy a tagállamok általában a maximális tűréshatár közelében tartják az adóterhelést, így újabb adók társadalmi elfogadására általában kevés az esély. Emellett egy pótlólagos EU-adó kiszabása nagymértékben ártana az unió amúgy sem magas népszerűségének. Ilyen adó csak akkor vezethető be, ha kivált valamilyen egyéb adónemet, és így az összes adóteher általában nem növekszik. Ráadásul az elfogadottsághoz arra is szükség van, hogy ez a tény a köztudatba is átmenjen, megfelelően kommunikálják, és ne váljék demagóg, EU-ellenes politikai kampányok témájává. Az Európai Bizottság 2004-es javaslatában háromféle lehetséges forrást említ meg; ezek az energia-

adó, az áfa és a társasági adó. Az adózás területén a tagállamok általában ragaszkodnak szuverenitásuk megmaradt elemeihez, mivel ezek képezik gazdaságpolitikai eszköztáruk legfontosabb részét. Éppen ezért a Bizottság újabban a koordinációra helyezi a hangsúlyt a harmonizációs javaslatok mellett. Ezek a koordinációs javaslatok viszont – éppen a piac igényeinek és a bővítés következményeinek megfelelően – a társasági adózás eddig alig harmonizált területére terjesztenék ki a közösségi jog alkalmazását. Hangsúlyozni kell azonban, hogy a tagállamok ellenállása miatt a kö-


21

vetkező években nem valószínű integrációs áttörés az adózás tekintetében. Hosszabb távon viszont a gazdasági integráció előrehaladásának logikája ezen a területen is szükségessé teszi az egységesülést, hiszen

Európa nem fog tudni lépést tartani a világgazdasági versenytársakkal, ha belső piaca a hozzáadottérték-adó állandóan javítgatott átmeneti rendszerére épül, és vállalatai huszonhét különböző társasági adórendszerrel néznek szembe az „egységes” piacon. Az adóharmonizációnak közvetlen hatása lehet a közös költségvetés bevételi oldalának jövőjére. Az is elképzelhető, hogy a hagyományos saját források mellett csak a GNI alapú forrás maradna meg. Ez azzal a kedvező hatással is járna, hogy megszűnhetne a rendkívül bonyolult áfa alapú saját forrás, amely példátlan komplikáltsága mellett torzítja a tagállamok hozzájárulásának mértékét. Ez a lehetőség már a 2007 és 2013 közötti keretköltségvetés tárgyalásakor felmerült, a tagállamok döntő többsége támogatta is. Csakhogy az áfa alapú forrás a brit visszatérítés számítási alapjául is szolgál, ezért megszüntetése csak a vitatott brit rabatt kérdésének végleges lezárásával együtt lehetséges.

3) Abszorpciós képesség és hosszú távú érdekek 3.1. Abszorpciós problémák 2005. decemberi ülésén az Európai Tanács a költségvetés teljes méretét – huszonhét tagállammal kalkulálva – a 2007–2013-as időszakra az EU bruttó nemzeti jövedelmének 1,045 százalékában szabta meg. Ehhez képest az Európai Parlament által némileg módosított és végül a Bizottság és a Tanács által is jóváhagyott költségvetés kismértékben kiegészült, több forrást juttatva elsősorban a lisszaboni stratégiát támogató programokra és a közös külpolitikára. Az uniós támogatások aránya a tagállamok nemzeti jövedelméhez és költségvetéseihez mérten elenyésző, de az EU-alapok az új tagországok gazdaságának nagyságához és lehetőségeihez képest számottevő beruházási forrásokat jelentenek. Mind a támogatások felhasználóinak, mind pedig finanszírozóinak szempontjából kiemelkedő fontosságú, hogy miként használják fel ezeket a támogatásokat: elérik-e céljukat, hasznos és fenntartható beruházásokat támogatnak-e, hozzájárulnak-e a támogatott országok gazdaságának növekedéséhez közép- és hosszú távon, végső soron az unión belüli kohéziót szolgálják-e. Folyó áron Magyarország 2007 és 2013 között összesen több mint 10.000 milliárd forint (mintegy 37,6 milliárd euró) EU-forrásra szá-

22

Balázs Péter

míthat. Ez azt jelenti, hogy Magyarország ebben az időszakban a GDP kb. 4,8 százalékára rúgó keretösszeget kap, ami több mint kétszerese a megelőző, 2004–2006-os csonka periódusban rendelkezésre állt keretösszegnek. A növekvő források lehívásának feltételei is kedvezően változtak (az áfa összegének elszámolhatósága, a társfinanszírozási kulcsok megváltozása és az n+2 szabály enyhítése), ami javíthatja az ország abszorpciós képességét; ez a hatás mind a makrogazdasági, mind a fiskális hatások esetében jelentkezhet. Az EU-források felhasználásával kapcsolatos legtöbb abszorpciós probléma intézményi eredetű. A tagállamok közötti jelentősebb eltérések

a strukturális és kohéziós alapok felhasználásának hatékonyságában a nemzeti intézményrendszerek különbségei miatt alakulnak ki. Itt nemcsak a támogatásokat kezelő intézmények eltérései játszanak szerepet, hanem a gazdaság szerkezetében rejlő intézményi tulajdonságok is fontosak. Ilyen meghatározó tényezők például a bérmegállapodási hagyományok, a politikai rendszer adottságai, a gazdaságpolitika általános jellemzői. Az uniós beavatkozás ezeket a helyi sajátosságokat nem tudja befolyásolni. A nemzetközi és a viszonylag szűk európai uniós szakirodalom az abszorpció témakörében azt sugallja, hogy a jelzett, elméletileg rendszerezett problémák java része empirikusan is releváns, és a kevés nemzetközi empirikus tanulmány alapján az is elmondható, hogy az abszorpciós problémák mértéke egészen nagy lehet. Az Európai Unióhoz korábban csatlakozott ún. kohéziós országok gazdasági teljesítményének alakulásából kiszűrhető, hogy az EU-tagság leginkább Írország és Spanyolország esetében mondható sikeresnek, ami ellentmond annak, hogy fajlagosan Görögország és Portugália volt a legnagyobb haszonélvezője az EU-forrásoknak. Írország egyértelműen a legsikeresebb felzárkózó ország: három költségvetési periódus alatt az EU-átlagot jóval meghaladó fejlettséget ért el, foglalkoztatását jelentősen megnövelte. Spanyolország méretéhez illően lassú, de töretlen konvergenciát mutat mind az egy főre jutó GDP, mind a munkaerőpiaci mutatók tekintetében. Ezzel szemben Görögország és Portugália nem tudtak érdemleges eredményeket felmutatni; igaz, a korábban sikertelen Görögország némileg trendpályát változtatott konvergenciája tekintetében. Portugália viszont az elmúlt évtized vesztesének tűnhet divergáló GDP-jének és romló munkaerő-piaci mutatóinak tekintetében.


23

3.2. A támogatások felhasználása A támogatások felhasználását elemző szakirodalomban nincs egységes elméleti háttér, aminek alapján egyértelműen definiálni lehetne az abszorpciós problémákat. Az értékelési és uniós gyakorlat az ex ante beruházási célokat és az ex post megvalósult beruházások volumenét veti össze. Ez a megközelítés azonban igen keveset mond el arról, hogy valójában milyen is volt a források felhasználása, ezért jobb egy ennél általánosabb definícióra támaszkodni, ami figyelembe veszi azokat a célokat is, amelyek a támogatások nyújtása mögött állnak. A forráselosztás hatásainak vizsgálatakor azt sem szabad elfelejteni, hogy az EU fő makrogazdasági hatásait elsősorban nem a költségvetés, hanem szabályozási eredményei, az intézmények működését és hitelességét megerősítő intézkedései jelentik. Természetesen az EU-források felhasználása eredményességének és egyáltalán: értelmének vizsgálatához elengedhetetlen azoknak a közvetett és közvetlen hatásoknak a vizsgálata is, amelyek érdemben befolyásolják a gazdaság növekedésének, külső és belső egyensúlyának feltételeit. Vizsgálódásunk politikai jelentőségét és érzékenységét növeli az a tény is, hogy az Európai Unióban szemben áll egymással a nettó befizető és a nettó kedvezményezett országok tábora, és a két kategórián belül is az egyes országok erősen eltérő mértékben járulhatnak az EU kasszájához. Az újonnan csatlakozott országok – fejlettségi szintjüknek megfelelően – jelentősebb, akár a GDP négy százalékát is elérő pénzügyi keretből gazdálkodhatnak. Ezeket a forrásokat viszont többnyire nemzetek feletti szinten meghatározott célok elérésének érdekében és a többi tagállammal közösen kialakított szigorú feltételek alapján kell elkölteni. Az Európai Unió elősegítheti azt, hogy az egyes gazdaságokban meglévő pénzügyi lehetőségek hiánya miatt, nemzeti keretek között és forrásokból nem, vagy csak jelentős áldozatokkal megvalósítható projektek ténylegesen és gyorsan valóra váljanak. Ezért fontos, hogy számba vegyük és felbecsüljük azokat a makrogazdasági és költségvetési hatásokat, és figyelembe vegyük azokat a tényezőket, amelyek e hatásokat befolyásolhatják. Ami a 2007–2013-as időszakra kialkudott felhasználási feltételeket illeti, a legfontosabb változások magyar szemszögből az alábbi pontokban foglalhatóak össze: ∗ Fontos fejleménynek tekinthető, hogy az áfa összege elszámolhatóvá vált, ami az államháztartás szempontjából jelentős előny (a vissza nem téríthető áfa finanszírozható költség). Ez jelentős megtakarítást

24

Balázs Péter

eredményez, elsősorban a központi költségvetés számára, és növeli az abszorpciós képességet is. ∗ A másik jelentős változás a társfinanszírozás mértékének megváltozása. A strukturális alapoknál 75 százalékról 85 százalékra nő az EUforrás által finanszírozható rész, így ez is javíthatja a költségvetési pozíciókat, valamint az abszorpciós képességet. ∗ Mind a Kohéziós Alap, mind a strukturális alapok esetében 2007 és 2010 között az „enyhített”, n+3 szabály érvényesül, és csak azután lép be a szigorúbb n+2, ami kitolja a felhasználási időszakot, rugalmasabbá téve az abszorpció időbeli lefolyását, de ronthatja az elszámolási, végrehajtási hatékonyságot. ∗ Lehetővé válik a lakásfelújítás támogatása, ami jelentős tagállami költségvetési forrásokat válthat ki – de ez egyértelműen nem produktív kiadásnak minősül. ∗ A kohéziós támogatások felső határa nem éri el a korábban kitűzött, egységes 4 százalékos plafont, hanem az új megállapodás értelmében a magyar GDP 3,54 százalékában lett maximálva, ami elmarad a korábbi kohéziós országokétól. Az Európai Unió kötelezettségvállalásait tekintve megállapítható, hogy míg 2004–2006-ban a nyolc új kelet-közép-európai tagország a GDP 1,7–4,9 százalékára számíthatott, ez az arány a következő, 2007– 2013-as tervezési periódusban 2,3–4,9 százalékra változik. Némi eltérés figyelhető meg a két időszak közötti eloszlás szempontjából a balti országok és a többi ország között, hiszen míg a balti államok jelentősebb forrásokra számíthattak tagságuk első három éve alatt, a másik öt ország – köztük Magyarország is – a 2007–2013-as tervezési időszakban jut jelentősebb forráskerethez.

3.3. Magyarország hosszú távú költségvetési érdekei A hosszú távú EU-költségvetési szempontok külső tényezőinek meghatározását, valamint a kiadási és a bevételi oldal egyes tételeinek részletes vizsgálatát követően szükséges lefektetni néhány olyan általános alapelvet, amelyek érvényesítésére a mindenkori közös költségvetés meghatározásakor Magyarországnak törekednie kell. Alapvető fontosságú, hogy teljes jogú EU-tagként Magyarország

mindig aktívan részt tudjon venni az unió hosszú távú finanszírozási kereteinek meghatározásában. A 2007 és 2013 közötti keretről szóló politikai alku során ugyanis előfordult (például a brit visszatérítés jövőjével kapcsolatban), hogy a három domináns, nagy tagállam (Német-


25

ország, Franciaország, az Egyesült Királyság) zárt ajtók mögött megállapodott, a többieknek pedig nem volt érdemi beleszólása a kérdés eldöntésébe. Az ilyen helyzeteket lehetőség szerint minél több tagállam összefogásával el kell kerülni. A döntésben való részvétel során törekedni kell arra, hogy a magyar érdekek a lehető legnagyobb mértékben érvényesüljenek, ugyanakkor szem előtt kell tartani a hosszú távú összeurópai érdekeket is. Magyarország, mint közepes méretű uniós ország, érdekérvényesítő képessége önmagában korlátozott, ezért mindenkori érdekeit figyelembe véve szükséges, hogy megfelelő partnereket találjon céljai eléréséhez. A különböző tartós és alkalmi érdekcsoportok létrejötte már az Agenda 2007 vitájában is jelentős tényező volt, s így lesz ez a jövőbeli viták során is. Törekedni kell a hasonló érdekek alapján létrejövő tartós vagy alkalmi csoportok együttműködéséből fakadó lehetőségek legteljesebb kihasználására. Az új, váratlan helyzetekben leginkább ad hoc szövetségesekkel kell számolni. A 2007–2013-as költségvetés vitájában jól működő visegrádi együttműködésre továbbra is kiemelt figyelmet célszerű fordítani. Keresni kell a hosszú távú érdekközösséget a nagy befizető országokkal, köztük Németországgal. A költségvetés jövőjének meghatározása során Magyarországnak is szorgalmaznia kell, hogy a közös költségvetést a közös politikák és a közös célkitűzések határozzák meg. Szakítani kell azzal a gyakorlattal, hogy az alapvető politikai alku tárgya a közös költségvetés nagysága, és csak ebből levezetve lehet meghatározni a közösségi politikák finanszírozásának mértékét. A közösségi politikákról, a közös célokról hoszszú távú politikai konszenzusra kell jutni. Erős és hatékony közös politikákat csak megfelelő finanszírozási háttérrel lehet végrehajtani, ezért sem lehet első számú célnak, azután pedig fő korlátnak tekinteni a költségvetés főösszegének nagyságát. Az alulról felfelé történő építkezés

minden valószínűség szerint a költségvetés főösszegének növekedését eredményezheti, ugyanakkor kiszámíthatóbbá, tervezhetőbbé és jó esetben átláthatóbbá is teszi a közös költségvetést. A közösségi politikák megfelelő finanszírozásához meg kell teremteni a saját források politikai konszenzust élvező rendszerét. Olyan szisztéma kialakítására van szükség, amely megszabadíthatja a költségvetési vitákat az egyik legsúlyosabb elvi problémától, a nettó pozíció motiválta tagállami szemléletmódtól. Ha sikerülne a nettó pozíció kérdését háttérbe szorítani, az nagyban lerövidítené és megkönnyítené a jövőbeli költségvetési vitákat. Meg kell fontolni tehát a saját források egy olyan rendszerének kialakítását, amely alkalmas a költségvetés pénzügyi autonómiájának megteremtésére. Ennek legmegfelelőbb módja hosszú távon egy valódi saját forrás létrehozása lehet. A saját források rendszerében a cél továbbá az egyedi elbíráláson alapuló szabályok (példa rá a brit visszatérítés) megszüntetése. El kell kerülni az ezt

Balázs Péter

26

rá a brit visszatérítés) megszüntetése. El kell kerülni az ezt esetlegesen felváltó, a nettó pozícióhoz kapcsolt egyéb korrekciós mechanizmusok bevezetését is. A reformok kapcsán érdemes különválasztani a meglévő politikák átalakításra irányuló és az esetleges új politikák létrehozására, illetve megerősítésére vonatkozó szándékokat. Az előbbiek esetében Magyarország számára a racionalitás talaján maradó defenzív pozíció adódhat, a hosszú távú hatékonyságnövelés szempontjainak figyelembevétele mellett. (Például a KAP valamilyen átalakítása ellen fellépni nem lenne célszerű, de korántsem mindegy az átalakítás tartalma, rövid és hosszú távú hatásai.) Az újabb közös politikákat illetően (például energiapolitika, K+F-politika, innováció, oktatás, szociálpolitika, foglalkoztatáspolitika, népegészségügy, migrációs politika) – alapos elemzéseket követően –

Magyarország offenzív, kezdeményező szerepet is vállalhat. A jelenlegi közösségi politikák és források megfelelő megőrzése kulcsa lehet annak, hogy a 2007–2013-as időszak után is biztosítva legyen Magyarország hosszú távú felzárkózása, az unió átlagát jelentősen meghaladó növekedési ütem fenntartása. A 2013 utáni kibővítés(ek) bizonytalan jövője, valamint a közös politikák reformjára irányuló különféle szándékok közepette is el kell érni, hogy az ország a 2013 utáni pénzügyi időszakban a 2007–2013-as támogatásokkal összevethető forrásokhoz jusson. Ennek érdekében mérlegelni kell a korábbinál több érdekütközés vállalását is. A kohéziós pénzek egyszerű maximalizálása helyett arra kell koncentrálni, hogy megteremtődjenek az unió

fejlett magjához, az EU15-ök fejlettségi átlagához való felzárkózás feltételei. Végezetül, hosszú távú és megnyugtató megoldást kell találni a költségvetés iker-anomáliájának kérdésére. Az egyaránt túlhaladott közös mezőgazdasági politikát és brit visszatérítést politikai szempontból csak egyszerre lehet megváltoztatni, enélkül viszont nem lehetséges előrelépés. Ráadásul a változtatásnak csak olyan módon van realitása, ha a két terület reformjának nagyságrendje és ütemezése is összemérhető. Már a 2008-2009-es költségvetési felülvizsgálat sikerének is ez lesz a kulcsa. A költségvetés egész szerkezetének felülvizsgálatáról szóló 2005. decemberi megállapodás is elsősorban azért született, mert ezt a problémát csak átmenetileg sikerült kezelni. A hosszú távú uniós költségvetésről való gondolkodás pedig elképzelhetetlen e probléma feloldása nélkül.

* * * * *

Az EU költségvetésének jövője és a magyar mozgástér

27

GONDOLATOK AZ EURÓPAI UNIÓ KÖLTSÉGVETÉSÉNEK JÖVŐJÉRŐL ÉS A MAGYAR MOZGÁSTÉRRŐL Inotai András Költségvetés készítése mindenkor és minden szinten – az egyéni háztartásoktól a nagyvállalatokon át az egyes országokig – az egyik legkritikusabb feladat. Nemcsak az általános célokban kell megegyezésre jutni, hanem a rendelkezésre bocsátandó pénz összegét, nem kevésbé pedig kívánatos megosztását illetően is. Mind a célok kijelölése, mind az egyetértéshez vezető folyamat messze túlterjed a közvetlen gazdaságon, s jól tükrözi, mennyire képes az adott közösség összefüggésekben gondolkodni és kompromisszumokat kötni.

1)

Általános megjegyzések: célok és eszközök

Fokozottan igazak a fenti megállapítások az Európai Unió költségvetésére, hiszen itt – elviekben – nemzetek feletti célokról kell nemzetek közötti egyezségre jutni. Közismert, hogy a nemzeti költségvetések – az európai integráció számos területen elért jelentős haladásának ellenére – továbbra is a tagállamok „szuverén” döntési szférájába tartoznak. Ezért az EU-szintű költségvetés tető alá hozása az egyik legösszetettebb integrációs feladat. Ez azonban nem új jelenség, hiszen a közös agrárpolitika nélkül, ami – leegyszerűsítve – a hatvanas években kötött francia–német megállapodásra vezethető vissza, és ami a közös költségvetés legnagyobb tételévé tette az ezzel járó kiadásokat, aligha lenne ma működőképes európai integráció. Más kérdés, hogy az évtizedek során, főleg azonban a legutóbbi években megváltozott globális és európai körülmények között éppen ez a terület vált a közös költségvetés átalakításának legnagyobb fékjévé.

28

Inotai András

Az EU-szintű költségvetés elkészítésének, majd elfogadásának számos buktatója van. a) Mindenekelőtt egyre nagyobb hányadban olyan tagállami hozzájárulásokból kell biztosítani a bevételeket, amelyek egyébként a tagállamok nemzeti költségvetését „gazdagíthatnák”. A szuverén saját bevételek részesedése az integráció induló időszakának meghatározó tételéből marginális befizetéssé vált, ugyanis a harmadik országokkal folytatott kereskedelemben kivetett vámok és illetékek a teljes bevételnek jelenleg alig tíz százalékát adják. A jelenleg legnagyobb összeget képviselő hozzáadottérték-alapú és a bruttó nemzeti jövedelem (GNI) alapján számított befizetések végső soron az egyes tagállamokban megtermelt jövedelem és az ott beszedett – ezért elviekben otthon is felhasználható – adókból tevődnek össze. b) Jelentősen bővült azoknak a területeknek a száma és részben finanszírozási igénye is, amelyeket az egyes tagállamok a közösségi költségvetés kereteibe szeretnének utalni (vagy ott szeretnének tartani). Ez részben nyilvánvalóan annak a következménye, hogy az EU egy évtized alatt 15-ről 27 tagúra bővült, ami automatikusan magával hozta újabb érdekek megjelenését (mindenekelőtt a strukturális és kohéziós alapok tekintetében, hiszen az újonnan belépők átlagos jövedelme nem érte el az EU15 átlagát, legnagyobbrészt pedig annak 75%-át sem). De megjelentek globális kihívások is, amelyek a jövőorientált feladatok kiemelt kezelésének szükségességére hívják fel a figyelmet. Hasonlóképpen új finanszírozási szükségleteket támasztanak azok a közös politikák, amelyek körvonalai az utóbbi időben kezdtek egyre világosabban kirajzolódni. c) Jól körülhatárolható célkonfliktusok jöttek létre két vonatkozásban is. Egyrészt a kívánatos finanszírozandó célok pénzigénye és az EUköltségvetés bevételi oldala között, másrészt pedig – éppen a bevételi oldal szűkösségének következtében – a megfogalmazott közösségi célok között. d) Végül: a közösségi költségvetést egyhangúlag kell elfogadni. Vagyis minden tagállamnak vétójoga van, ami azt jelenti, hogy a közös költségvetésnek mindegyikük sajátos érdekeit – legalábbis a kompromisszumképesség alsó határáig – ki kell elégítenie. Ez a konstrukció annak a következménye, hogy a költségvetést a tagállamoktól független Bizottság dolgozza ugyan ki és terjeszti elő, de a döntés a Tanács és a Parlament kezében van. A kettő közül a Tanács súlya a nagyobb, hiszen itt egyhangú szavazásra van szükség. A Parlament, mint végső jóváhagyó szervezet, tehet ugyan javaslatokat kisebb változtatásokra, befolyása azonban korlátozott, hacsak nem akarná megtorpedózni a többéves pénzügyi programokat. A végső változatot a Parlament egyszerű többséggel fogadja el, amikor a „csomag” már kiállta a tagál-


29

lami hozzájárulás próbáját. (Ez alapvető eltérés a nemzeti költségvetések elfogadási mechanizmusával szemben, hiszen esetükben nem lehet egyszerű vétóval megakadályozni a költségvetés elfogadását.) Már a 2000 és 2006 közötti, még inkább azonban a 2007–2013-as közösségi költségvetést két új vonás jellemzi. Egyrészt a finanszírozandó célok és a finanszírozásra rendelkezésre álló eszközök között alapvető „filozófiai” váltás ment végbe. Amíg korábban az elérendő célok pénzigénye alapján határozták meg a finanszírozáshoz szükséges bevételeket, addig a legutóbbi két költségvetésben már a bevételi oldal korlátai határozták meg, hogy mit és milyen mértékben lehet közösségi eszközökkel támogatni. (Részletesen lásd Caesar, 2006.) Ez a „gondolkodási és magatartási minta”, amely nemcsak a legmagasabb szinten, de a vállalatok és a potenciálisan finanszírozó bankok közötti mikroszintű együttműködésben is megjelenik, jellemzően európai, és alapvetően eltér az amerikaitól. Az utóbbi ugyanis mindig abból indul ki, hogy az ígéretes (profitábilis) vállalkozásoknak nem lehet pénzügyi korlátjuk, hiszen a jogosan várt bevételek megfelelő fedezetet nyújtanak a hitelre. Ezzel szemben az uralkodó európai hozzáállás a bizonytalanság, a kockázatvállalástól való menekülés és a sokáig biztosnak hitt status quo preferálása (csak ne történjék semmi!). Az európai költségvetés bevételmeghatározó korlátozásában és az egyébként rendkívül fontos és Európa jövőjét építő céloknak a költségvetési korlátok alá rendelésében egyértelműen ez a szemléletmód él tovább. Másrészt az EU abban is szakított korábbi gyakorlatával, hogy a költségvetés mérete és az integráció bővítése közötti pozitív korrelációt nem vette figyelembe. Minden korábbi bővítés a közösségi költségvetés jelentős növelésével járt együtt, miután új célok finanszírozási igénye jelent meg a kibővülő integrációban. Ez már az 1973. évi angol, dán és ír belépéskor nyomon követhető, teljes egészében azonban a mediterrán bővítés következtében öltött testet, amikor a kevésbé fejlett országok támogatási kereteit részben létrehozták, részben a korábbiakat tetemesen megemelték. Még a három fejlett országot (Ausztria, Finnország, Svédország) az integrációba beemelő 1995. évi bővítés is megnövelte a közös költségvetés kiadásait (természetesen a bevételeit is). Az

EU történetének első (és utolsó) „tömeges” bővítése ugyanakkor kezdettől fogva a költségvetés szűkítésének jegyében zajlott. Már a 2000– 2006. évi középtávú pénzügyi előirányzaton belül szükség volt a berlini kompromisszum során kialkudott kereteken belüli újraelosztásra, mivel az eredeti tervektől eltérően nem hat, hanem tíz ország csatlakozhatott 2004-ben (igaz, az eredetileg feltételezett 2002-nél két évvel később). Emellett forrásokat kellett teremteni a közvetlen agrártámogatások számára, még ha az EU15-öknél jóval kisebb összegben (25 százalékos induló bázis) is. A 2007 és 2013 közötti pénzügyi előirányzat pedig

30

Inotai András

még fukarabbnak bizonyult, miután nemcsak a finanszírozási hajlandóság plafonja vált korán ismertté, hanem az a törekvés is, hogy a csökkenő költségvetés fokozottabb figyelmet fordítson jövőorientált és ténylegesen közösségi feladatok támogatására. Más szóval: meg lehessen nyirbálni – többek között – a felzárkózást finanszírozó strukturális és kohéziós alapokat. Mindennek ellenére nem kétséges, hogy az új tagállamok viszonylag jól jöttek ki az éveken át húzódó alkuból, és modernizációs törekvéseik történelmi összehasonlításban is (de nem a korábban csatlakozott és kevésbé fejlett tagállamokhoz viszonyítva) páratlan külső támogatásra számíthatnak. Mindettől függetlenül a jövőbeli uniós költségvetés alapvető dilemmája mit sem változott. A kulcskérdés az, hogy lehet-e a tagállamok bruttó nemzeti jövedelmének egy százalékából a 21. században versenyképes Európát (európai integrációt) teremteni és finanszírozni. E vonatkozásban többféle összehasonlításra lehet hivatkozni. Az egyik a föderális berendezkedésű államok költségvetése, amelyen belül tekintélyes hányadot, esetenként a nemzeti jövedelem mintegy 10 százalékát képviselik a kifejezetten közösségi, ezen belül elsősorban az eltérő fejlettségű régiók közötti különbségek közvetlen költségvetési kompenzálására szánt kiadások. Nem hagyható azonban figyelmen kívül, hogy ezekben az esetekben politikai unióról van szó (USA, Ausztrália, Kanada, de Németország, Ausztria, Belgium vagy Spanyolország is ilyen). A másik lehetséges mérce az EU tagállamainak nemzeti költségvetésével való összevetés. Amíg a tagállamok bruttó nemzeti jövedelmük 30–50 százalékát központosítják a nemzeti költségvetésben, majd osztják el újra különféle célokra, addig az EU-nak mindössze egy százalék jut, ami a tagállami költségvetések 2-3 százalékának felel meg. Ezen az arányon csak akkor lehetne változtatni, ha a tagállamok képesek lennének újraértékelni a nemzeti és az (ugyancsak saját céljaik megvalósításához hozzájáruló) uniós prioritásokat, a jövőbeli és fenntartható fejlődés szempontjai alapján elsőbbséget biztosítva a közösségi céloknak. Harmadik összehasonlítási mérce lehetne mindazon tudományos munkáknak és szakértői dokumentumoknak az összegyűjtése és értékelése, amelyek több évtizeden át érveltek a mainál jóval magasabb közös költségvetés mellett. Ezek általában az európai integráció nemzeti jövedelmének 3-7 százalékában határozták meg a közösségi költségvetés kívánatos volumenét. Nem szükséges hangsúlyozni, hogy valamennyien az integráció közös értékeiből és céljaiból indultak ki, nem pedig a ténylegesen rendelkezésre álló pénzből. Vagyis alapvető megközelítésük az volt, hogy a szükséges közösségi feladatoknak kell meghatározniuk a költségvetés bevételi oldalának nagyságát és szerkezetét, nem pedig a tagállamok hozzájárulási hajlandóságának.


2)

31

A közösségi költségvetés alapvető céljai

A Bizottság a Tanács 2004. júniusi kérésére a közösségi költségvetés három alapvető kritériumát határozta meg: a) megvalósíthatóság (effectiveness), ami azt jelenti, hogy bizonyos esetekben csak közösségi finanszírozástól várható az adott célok elérése, b) hatékonyság (efficiency), vagyis az, hogy a közösségi kiadások jobb eredményhez, nagyobb értékteremtéshez vezetnek, mint amit pusztán a nemzeti költségvetések igénybevételével el lehetne érni, c) szinergia (synergy), ami arra utal, hogy az uniós pénzekből finanszírozott projektek tovagyűrűző hatásokat érlelnek, illetve javítják a nemzeti programok megvalósításának keretfeltételeit – akár úgy, hogy ilyen programokat ösztönöznek, akár úgy, hogy nemzeti programokat kiegészítenek (European Commission, 2004). d) Az integráció alapvető dokumentumai leszögezik, hogy a közös költségvetésnek valójában olyan közösségi célokat kell finanszíroznia, amelyek vagy a tagállamok közösen vallott és képviselt alapvető értékeit valósítják meg, vagy amelyek esetében létezik közös politika. Ugyanakkor azt is rögzítik, hogy a közös költségvetés nem szolgálhat (alapvetően) újraelosztási célokat. A mára kialakult uniós kompetenciák alapján három terület fenntartás nélkül jogosult a fenti értelmezés szerint közösségi pénzek befogadására: (1) az alapvető szabadságjogok biztosítása, beleértve az „európai értékeket” is, (2) a versenypolitika, valamint (3) a külgazdasági politika. Az „európai értékek” alapján ide sorolható azonban a kevésbé fejlett régiók felzárkózási-modernizációs törekvéseinek támogatása, amire a strukturális és kohéziós pénzek hivatottak. Jóval kevésbé felel meg az eredeti céloknak a mezőgazdaság közösségi támogatása, noha ez is igazi közösségi politika. Ez azonban az esetek nagy részében nem fejlesztést, hanem kifejezetten újraelosztást jelent.

3)

Kitörési lehetőség az „újraelosztási csapdából”

Egyrészt az eredeti célok és az uniós költségvetés ténylegesen kialakult szerkezete közötti ellentmondás, másrészt a költségvetés alárendelése a tagállamok befizetési hajlandóságának mára csapdahelyzetet teremtett. Miközben több területen minőségi változások mennek végbe az európai integráció közösségi területeinek fejlődésében, továbbá újabb és újabb

32

Inotai András

kihívások jelennek meg a globalizáció következtében, az uniós költségvetés egyre kevésbé alkalmas ezek megfelelő kezelésére. Ezért 2013 után vissza kellene térni az eredeti célokhoz. Erre azonban jelenleg semmi sem utal. Sokkal inkább az előző évtizedben megszokottá vált

kicsinyes politikai alku továbbélésével és esetenként további éleződésével számolhatunk. Nem kétséges, hogy az áttörés egyik alapvető feltétele a költségvetés hosszú távú finanszírozásának biztosítása, ami a bevételi oldal gyökeres átalakítását követeli meg. Ebben az egyenlőségnek, a hatékonyságnak és a szolidaritásnak egyaránt tükröződnie kell, még akkor is, ha a fenti elvek esetenként csak egymás rovására valósíthatók meg. Ma még a fantázia világába tartozik, mégis érdemes foglalkozni az esetleges áttörés másik tényezőjével, amit globális, európai, de tagállami fejlemények is a figyelem középpontjába állíthatnak a következő évtizedben. Ilyen áttörés egyes országok – az EU-n belül alapvetően a skandináv országok – filozófiájában az elmúlt években végbement. Lényege, hogy az állam klasszikus, hagyományos újraelosztó funkciói gyengülnek, miközben az állam messze nem vonul ki a gazdaságból, hanem tevékeny részt vállal annak fejlesztésében, hosszabb távú céljainak megvalósításában. Így jön létre a „fejlesztő állam” modellje. Elképzelhetetlen-e, hogy az EU költségvetésében is végbemenjen ilyen változás, vagyis, hogy a klasszikus újraelosztási funkciók helyett az integráció költségvetése jövőorientálttá, fejlesztési központúvá váljon? Nyilvánvaló, hogy az ehhez nélkülözhetetlen szerkezeti változások (mindenekelőtt az agrárkiadások drasztikus visszaszorítása, de a strukturális és kohéziós pénzek világosan körülhatárolt célokhoz rendelése is) nem csekély tagállami ellenállást váltanának ki. Az is kétségtelen, hogy a „fejlesztő integráció” költségvetésének a mainál jóval jelentősebb bevételekkel kellene rendelkeznie. Bár a fenti két feltétel egyike sem adott ma, a „fejlesztő költségvetés” irányába való elmozdulást kikényszerítő tényezők – több szinten is – erősödőben vannak. Tagállami szinten mindenekelőtt azokról a törekvésekről van szó, amelyeket a nettó befizető államok fogalmaztak meg – nem elsősorban a költségvetéshez való hozzájárulás befagyasztására, mint inkább a kiadási szerkezet lényegi átalakítására vonatkozóan. A lisszaboni célokkal összhangban szükség lenne az innovatív környezet integrációszintű erő-

sítésére, az oktatás és képzés minőségi javítására, valamint a kutatásfejlesztés közös költségvetésből való egyre jelentősebb támogatására. Hozzá kell tenni: ezeket a célokat nemcsak a nettó befizetőknek kell támogatniuk, hanem mindazon tagállamoknak is, amelyek alapvető érdeke az európai versenyképesség erősítése. További jogos igényként jelenik meg a kevésbé fejlett országok dinamikus felzárkóztatása, hiszen ez éppoly fontos eleme a fenntartható versenyképességnek és stabilitás-


33

nak, mint az előbbiekben felsoroltak. Ugyanakkor nem kétséges, hogy a felzárkóztatási pénzeknek alapvetően nem újraelosztási, hanem fejlesztési jelleget kell kapniuk, vagyis éppen azon célokhoz való gyorsított közeledést kell biztosítaniuk, amelyeket a lisszaboni program megfogalmaz. A kevésbé fejlett új tagállamokban meglévő innovatív erőforrásokat nemcsak a felzárkózás, hanem az összeurópai versenyképesség érdekében is célszerű mozgósítani és mielőbb bekapcsolni az integráció vérkeringésébe. Harmadik – egyelőre leginkább spekulatív – elemként

egyes tagállamok nemzeti költségvetésének (államháztartásának) reformja, pontosabban ezek részben közösségi pénzekből való – természetesen átmeneti jellegű – finanszírozása említhető. Ez első látásra ellentmond a „fejlesztő integráció” alapvető célkitűzésének, mert az újraelosztás látszatát kelti. Ugyanakkor egyes esetekben éppen ez mozdíthatja ki a tagállamok költségvetését a hagyományos újraelosztó funkcióból, és gyorsíthatja fel az átmenetet a „fejlesztő tagállam” felé. Közismert, hogy a nagyszabású reformok (nyugdíj, oktatás, egészségügy, közigazgatás) a megvalósítás első időszakában nem hoznak többletbevételt, de még a kiadásokat sem feltétlenül csökkentik. Ellenkezőleg: esetenként a kormányzati kiadások növekedésével lehet számolni, részben a változások következtében jogilag kötelező, ezért teljesítendő kifizetések (végkielégítés stb.) miatt, részben pedig azért, mert a társadalom egyes részeinek a reformmal szembeni ellenállását csak bizonyos többletterhek átmeneti átvállalásával lehet megtörni. (Ha ez nem következik be, nagy a valószínűsége annak, hogy a reform megbicsaklik, vagy végérvényesen kudarcot vall.) Nem kétséges, hogy az EU-ban több olyan tagállam van, amelynek államháztartása átfogó, gyors és radikális reformra szorul. Ha ezek a reformok elmaradnak, vagy felemásan és igen lassan valósulnak meg, fennmaradnak a „fejlesztő integráció” térhódítását akadályozó tényezők. Az európai integráció szintjén egész sor olyan jövőorientált feladat adódik, amelynek megvalósításában kívánatos vagy kifejezetten nélkülözhetetlen a közösségi költségvetés szerepvállalása. Ezek két nagy területen azonosíthatók. Az egyik a már működő integrációs (közös és közösségi) politikák terepe, amennyiben ezek fejlődésük során újabb és újabb közösségi vívmányokkal gazdagodnak, illetve rokon területek fokozottabb „közösségesítését” követelik meg. Ebben a folyamatban, részben az ellentmondások és konfliktusok feloldásában, részben a folyamat egészének felgyorsításában, továbbá az esetleges és átmeneti többletköltségek vállalásában meghatározó szerephez juthatnak a közösségi források. Ilyen egyrészt az egységes belső piac fejlődése, a liberalizáció kiterjesztése a ma még mindig nemzeti „szent tehénként” kezelt területekre, mint az energia, a közlekedés-szállítás vagy a pénzügyi szolgáltatások egyes

34

Inotai András

vonatkozásai. Másrészt – és mindenekelőtt – lényegi változások szükségesek a monetáris unió környezetében. Egyfelől aligha tartható hoszszabb távon az a kettősség, ami ma az európai integrációt pénzügyi vonatkozásban jellemzi, nevezetesen, hogy egyrészt 13 tagállam részvételével működik a monetáris unió, miközben a fiskális politikák változatlanul nemzetállami fennhatóság alá tartoznak. A közös pénz fenntarthatósága egyre inkább igényli a fiskális politikák koordinációját, olyan gazdaságpolitikai konvergenciát, amelynek lényegi elemei messze túlterjednek a maastrichti (belépési) kritériumok nominális konvergenciamezőjén. A legnagyobb kihívás azonban az lehet a közösségi költségvetés számára, ha a monetáris unióban részt vevő országok közötti reálkonvergencia nem következik be, vagyis az egyes tagállamok közötti versenyképesség-különbség eljut arra a kritikus szintre, amikor az integráció választási kényszer elé kerül: vagy létrehoz egyfajta kompenzációs mechanizmust annak érdekében, hogy a monetáris unió ne bomoljon fel, vagy legalábbis egy vagy néhány (jelentősebb gazdasági súlyú) ország ne lépjen ki belőle, vagy vállalja a felbomlás kockázatát, aminek beláthatatlan következményei lennének az európai integráció jövőjére éppúgy, mint Európa világgazdasági szerepére. (A legutóbbi néhány évben a német és az olasz egységnyi termelési költségek között kialakult, egyes számítások szerint 20%-os különbség figyelmeztet arra, hogy az EU belátható időn belül elérheti ezt a kritikus szintet.) A monetáris uniók általában különböző fejlettségű és versenyképességű országokat tömörítenek, s a különbségek kezelésére nem minden esetben alkalmasak kizárólag piaci mechanizmusok. Ezért szükség lehet kompenzációkra, amit a szövetségi államok költségvetési gyakorlata is alátámaszt. Márpedig az utóbbiak politikai uniót is alkotnak, és a monetáris unió ebbe ágyazódik bele. Viszont a politikai unió és az ezzel együtt járó közös költségvetés meg is könnyíti a kiegyenlítő transzferek alkalmazását. Összefoglalóan azt jelezzük, hogy a monetáris unió jövője lehet az egyik olyan „időzített bomba”, amely az EU költségvetésének alapvető újragondolását kényszerítheti ki. A másik területet, ahol fokozódik a közösségi költségvetéssel szembeni támogatási igény, a közösségi politikák erősödése. Ez természetesen magában foglalja a további bővítés(ek) várható költségeit is. Ennél lényegesebb és időben is reálisabb igények fogalmazódhatnak meg olyan kérdésekben, mint a környezetvédelem, a közös energiapolitika, a belés igazságügyi együttműködés erősítése, a közös határőrizet, a szomszédságpolitika felértékelődése, a közös kül- és biztonságpolitika tartalmi bővítése, esetleg akár a közös védelmi politika első lépcsőinek kiépítése, nem is beszélve a több tagállam részéről már korábban megfogalmazott és részben a 2007–2013. évi pénzügyi kerettervben is megjelenő kutatás-fejlesztésről, oktatásról, képzésről vagy a – sorozatosan


35

mostohagyerekként kezelt – transzeurópai közlekedési hálózat gyors ütemű kiépítéséről. A közösségi költségvetés jövőjével kapcsolatos vélemények és viták nem hagyhatják figyelmen kívül a globális kihívások egyre nagyobb szerepét. A költségvetési vonzatokat is érlelő európai válaszok két szinten valószínűsíthetők. Egyrészt passzív alkalmazkodás formájában, ami bizonyos negatív jelenségek vagy válsághelyzetek kezelését jelenti, legyen szó gazdasági krízishelyzetről vagy a nemzetközi migrációval szembeni egységes fellépésről. A passzív lépések sorába tartozik a 2007–2013. évi költségvetésben máris helyet kapott „szolidaritási alap”, amely évi 500 millió euró összeghatárig hivatott finanszírozni azoknak a vállalatoknak a gyors átalakítását, amelyekről egyértelműen megállapítható lenne, hogy a globalizáció fő vesztesei. Nem kevésbé fontosak azonban az aktív lépések, amelyek egyre inkább elvárhatók attól az integrációtól, amely – gyenge növekedése ellenére – a világgazdaság egyik meghatározó pillére, a nemzetközi kereskedelem, tőkeáramlás és segélypolitika kulcstényezője. Ha az EU meg kívánja őrizni világgazdasági pozícióját a jövőben, úgy ennek óhatatlanul tükröződnie kell a közös költségvetésben is. Vagyis számottevően erősítendő azon közösségi feladatok finanszírozása, amelyek a „global player” státus megőrzését, sőt erősítését ígérik. Ide tartozik a speciális európai értékként számon tartott „soft” biztonságpolitika, a nemzetközi segélypolitika újraértékelése, az előbbiekben említett környezetvédelem és szomszédságpolitika, amelynek természetszerűen vannak globális vonatkozásai is. De ide sorolható az „európai értékek” világméretű terjesztésével kapcsolatos feladatok finanszírozása éppúgy, mint egy sajátos „európai imázs” kialakításának igénye. Összefoglalva: számos tagállami, közösségi és globális tényező határozható meg, amely elősegítheti a közös költségvetésnek a „fejlesztő integráció” irányában történő áttörését. A régi rendszer fenntartásához ragaszkodó struktúrák, valamint a közösségi költségvetés bevételi oldalát gúzsba kötő parciális („nemzeti”) érdekek ismeretében azonban nem lehet megjósolni, hogy erre az áttörésre egyáltalán sor kerül-e, és ha igen, mikor és milyen mélységben. Mindenesetre Európának – ezen belül pedig Magyarországnak – alapvető érdeke lenne e folyamat felgyorsítása és sikerre vitele.

Inotai András

36

4)

Veszélyforrások Magyarországra (és a nettó haszonélvezőkre) nézve

Akár a ma valószínűbbnek tetsző átvergődés („muddling through”) forgatókönyvnél maradunk, akár a „fejlesztő integráció” pozitív meglepetést rejtő szcenáriója alapján képzeljük el a közösségi költségvetés jövőjét, Magyarországnak (és a többi nettó haszonélvező) országnak számos veszélyforrással kell szembenéznie, és ezeket megfelelően kell kezelnie ahhoz, hogy jelenlegi pozícióját legalább középtávon fenn tudja tartani. Ezzel kapcsolatban bizonyos reálfolyamatokra és azok következményeire éppúgy választ kell adni, mint számos ország és szakértő – szerintünk téves – következtetéseire, ajánlásaira, esetenként pedig a nettó befizetőként nyilvántartott országok társadalmának, közvéleményének hiedelmeire, sőt nem egy esetben berögződött „hitelemeire”. Az első kérdés, amely tisztázást igényel, az, hogy mennyire hatékony és egyáltalán hatékony-e a kevésbé fejlett országok felzárkóztatására kialakított közösségi finanszírozás. Több szakértő, jöjjön akár az EUból, akár egyéb nemzetközi szervezetektől (jelesül a Világbanktól), úgy véli, hogy a jelenlegi forrás-újraelosztás kifejezetten rossz hatékonyságú, nem segíti a felzárkózást, helyette viszont széles körben szubvenciós mentalitást és viselkedést alakít ki. Több évtized tapasztalata szerint a források felhasználásának célpontjaként meghatározott régiók között

a fejlettségi különbségek a tetemes transzferek ellenére alig változtak, sőt nem egy esetben a korábbi állapotok rögződtek (Extremadura és Katalónia között, Észak-Olaszország és a Mezzogiorno között, nem is beszélve Kelet-Németország sajátos helyzetéről). Vagyis a regionális transzferek megszüntetendők, a programok renacionalizálására van szükség. Ezért – a radikális átalakítást követelők álláspontja szerint – minden tagállam legyen felelős saját fejlesztési politikájáért abban a keretben, amelyet a saját költségvetése és a fejlettségi szintje éppenséggel megenged. A másik, jóval kiegyensúlyozottabb nézet szerint a regionális pénzeket (vagy azok csökkentett hányadát) mindenfajta feltétel teljesítése nélkül kapja meg az arra rászoruló ország, és használja fel úgy, ahogy akarja. A renacionalizáció eredeti gondolata az agrárkaszsza tapasztalataiból származtatható ugyan, de kétségtelen, hogy mára már átterjedt a közösségi költségvetés egyéb, újraelosztással kapcsolatos területeire is. A regionális kiadások radikális átalakítása melletti további érv a keletnémet területek rendkívül gyenge tőkefelszívó képessége, hiszen másfél évtizede évente gyakorlatilag olyan mennyiségű német– német transzferben részesülnek, mint az EU teljes éves költségvetése (természetesen és pótlólagosan az utóbbiból is részesednek), miközben


37

strukturális és versenyképességi szempontok figyelembevételével alig mutatják a felzárkózás jeleit. Magyarország alapvető feladata annak cáfolata, hogy a regionális és kohéziós pénzeket nem lehet hatékonyan felhasználni. Ennek kapcsán utalni szükséges arra, hogy: ∗ egyes országok és egyes régiók igenis jelentősen tudtak profitálni az uniós forrásokból (Írország, Burgenland, Katalónia, Lisszabon és környéke stb.), ∗ amíg adott ország régiói között esetenként valóban nem csökkent a különbség, a tagállamok közti fejlettségbeli szakadék (legalábbis az egy főre jutó jövedelemmel mérve) érezhetően csökkent, vagyis az unió jövedelmi (és valószínűleg társadalmi) kohéziója erősödött, ∗ az egyes országok és régiók erőforrás-hasznosítási képességét nem szabad egy szinten kezelni, hiszen közöttük számos ok miatt alapvető különbségek lehetnek, ∗ bizonyítandó, hogy Magyarország (és egyes régiói) jóval nagyobb és hatékonyabb erőforrás-felszívó kapacitással rendelkezik (rendelkeznek), mint más országok és régiók. E vonatkozásban külön hangsúlyozandó, hogy a keletnémet régiókkal történő minden összehasonlítás eleve elhibázott. Másodszor: konkrét adatokkal kell bizonyítani, hogy a nettó haszon-

élvező új tagállamok már eddig is hatékonyabban tudták felszívni az EU-forrásokat, mint a korábban csatlakozott kevésbé fejlett országok. Ki kell térni arra is, hogy milyen tényezők tették lehetővé a hatékonyabb pénzfelhasználást (és arra is, hogy melyek csökkentették a hatékonyságot). Külön érdemes megvizsgálni a gazdasági nyitás jellegét és gyorsaságát, az átalakulás sebességét, a társadalom tűrőképességét, a külföldi tőke rendkívül hatékony értékesülését. (A beáramló külföldi működőtőke egyes években messze meghaladta a GDP négy százalékát, vagyis azt a határt, amelyet az EU meghatározott a közösségi transzferek felső szintjének, mondván: e feletti összegeket az egyes országok úgyis képtelenek lennének hatékonyan felszívni.) Minden nettó forrásfelhasználó ország közös felelőssége a leghatékonyabb forrásfelszívás, az intézményrendszer működtetésétől a vállalati szféra felkészültségén keresztül a programok multiplikátorhatásainak lehető leggyorsabb és legszélesebb körű érvényre juttatásáig. Bármely ország bukna el ezen a „vizsgán”, annak negatív következményei lehetnének a többiekre nézve is. Ne legyen illúziónk: a nettó befizető, valamint az új tagállamok irányában megnövelt transzferek következtében relatív vesztesnek számító korábbi nagy haszonélvezők alig várják, hogy ilyen példákat tudjanak találni, amelyekkel alátámaszthatnák a költségvetés regionális és kohéziós alapjának csökkentése melletti érveiket.

38

Inotai András

Harmadszor: az elosztási-hatékonysági vitában mindvégig hangsúlyozni kell, hogy a kettő nem feltétlenül és nem minden esetben egymás ellentéte. Ellenkezőleg: sokszor éppen egymást feltételező két követelményről van szó. Továbbmenve: a hatékonyság relatív kategória, értéke mindig attól függ, milyen más célok elérhetőségének függvényében mérjük. Legegyszerűbb és legsarkosabb megközelítésben mérhető közvetlen vállalati megtérülés formájában, ami azonban alapvetően különbözhet a makrogazdasági, nem is beszélve a nem gazdasági hatékonyságtól. Másik mérési mód a transzferek gazdaságon túlmutató, társadalmi hatékonysága. Ha a fejlesztések jelentősebb jövedelemnövekedés-

sel, ezen keresztül pedig fogyasztásbővüléssel is járnak, úgy az nemcsak a társadalmi kohéziót és a fenntartható fejlődést erősíti, de pótlólagos piacot is teremt a nettó befizető országok cégei számára (is). Ezzel pedig az integráció egészének jólétét növelheti. Még nehezebben számszerűsíthetők a pénzügyi transzfereknek a politikai stabilitásra és biztonságra kifejtett hatásai. Nem kétséges, hogy egyes transzferek könnyen idézhetnek elő olyan „járadékvadász” magatartást, amely – az EU-n belül is szerzett tapasztalatok szerint – a hosszabb távú fejlődés komoly gazdasági-társadalmi-mentális gátjává válhat. Ugyanakkor a mini-

málisan szükséges politikai-társadalmi stabilitás hiánya jóval jelentősebb válságmenedzselési összegeket igényelne, valójában mindenfajta reális kibontakozási lehetőség nélkül (lásd a Nyugat-Balkán eddigi történetét és tapasztalatait). Végül, de nem utolsósorban a transzferek a globális kihívások összefüggésében is elemzendők. Minden olyan transzfer, amely a negatív hatásokat kiszűri, ugyanakkor hatékony felkészülést jelent a globális versenyre, támogatandó, függetlenül attól, hogy azt fejlettebb vagy kevésbé fejlett EU-tagállam veszi-e igénybe. Negyedszer: megfelelő választ kell találni arra az érvre, amely szerint igaz ugyan, hogy a közösségi költségvetés szerény, de éves növekedési üteme még mindig meghaladja több tagállam nemzeti költségvetésének bővülési ütemét, vagyis a növekedés üteme visszafogandó, ezzel pedig a nemzeti hozzájárulás mértéke csökkenthető. Ezzel kapcsolatban egyrészt hangsúlyozni kell, hogy a közösségi és nemzeti költségvetés – már csak az eltérő összegek, még inkább pedig a GDP-arányok miatt is – két összehasonlíthatatlan kategória. A közösségi költségvetés alacsony összegének gyorsabb növelése mellett abszolút számokban az EUköltségvetés jóval kevésbé bővül, mint a nemzeti. Másrészt hivatkozni lehet az új közösségi célokra, valamint arra, hogy mennyire fontos az EU belső kohéziója a globális verseny körülményei között. Ötödször: minden alkalommal tudatosítani kell a különböző célcsoportokban, hogy a nettó befizetői (és haszonélvezői) pozíciók szűk látókörű értelmezése alapvetően hibás szemléletből indul ki. Az integráción belül sokcsatornás jövedelem-újraelosztási folyamatok zajlanak, ame-


39

lyeknek csak egyik – igaz, nagyon is látható és a közvélemény számára (különböző színezettel és üzenetekkel) leginkább kommunikálható – formája a nettó költségvetési pozíciók bemutatása. (Ezt, érdekes módon, bár különböző célzattal, a nettó befizető és a nettó haszonélvező országok politikusai egyaránt messzemenően kihasználják.) Nem lehet azonban elfeledkezni a jóval fontosabb egyéb csatornákról, mint a kereskedelem, a külföldi tőkeberuházások, egyéb magántranszferek (főleg a jelentős munkaerő-exportőr országokban), de akár a nemzeti borítékokban le nem osztott EU-pénzek felhasználása is. A kereskedelemmel kapcsolatban egyetlen megjegyzés: Magyarország hét év alatt folyósítandó transzferígérvénye 22,4 Mrd euró, ami egyharmada az egyéves importnak, és fele az EU-ból származó éves behozatalnak! Egyrészt tehát konkrét számításokra van szükség az egyes országok, ezen belül Magyarország minden lényegi pénzáramlásra kiterjedő transzferhelyzetét illetően. Másrészt pedig végig hangsúlyozni kell, hogy az európai integráció olyan „játszma”, amelyben mindenki nyer, és aki ebből a játékból ki akarna maradni, nagy valószínűséggel jelentős makrogazdasági (és egyéb) veszteségeket lenne kénytelen elkönyvelni. Hatodszor: a közös költségvetés bevételi oldalát, ezúton pedig moz-

gásterét jelentősen szűkítette már az elmúlt években is a maastrichti kritériumok betartására való hivatkozás. Érdekes módon azonban ebben a 2003. decemberi levelet jegyző hat nettó befizető ország ugyancsak eltérően volt érdekelt. Ezért a hivatkozás közös jogalapja erősen kétségbe vonható. Igaz, hogy Franciaország és Németország küszködött a maastrichti költségvetési kritérium betartásával (pontosabban tetemes be nem tartásával), de Ausztriának és Hollandiának ilyen problémája nem volt, Nagy-Britannia és Svédország pedig eleve kimaradt a monetáris unióból, miközben minden számszerű maastrichti kritériumot folyamatosan teljesített. Vigyázni kell arra, hogy egyetlen EU-ország se moshasson egybe olyan tényeket vagy trendeket, amelyek között vagy semmiféle konkrét viszony/kölcsönhatás nincs, vagy ilyen helyzet bekövetkezte eleve elhibázott uniós politikák következménye. Hetedszer: minden lehetséges esetben elkerülendő, hogy a nettó ha-

szonélvező országok az EU-pénzeket kifejezetten szociális újraelosztásra, ne pedig fejlesztésre fordítsák. Hangsúlyoznunk kell, hogy az uniós források nemcsak a fejlettségi rés szűkítésében segítenek (ezt ugyanis – statisztikai alapon – egyszerű újraelosztással is el lehet érni, lásd a volt NDK „ékes-éktelen” példáját), de olyan modernizációs folyamatokat indítanak be, amelyek egyrészt a hosszabb távú fejlődés fenntartását biztosítják, másrészt – és ettől nem függetlenül – hozzájárulnak az egész európai integráció globális versenyképességének növeléséhez. Ezért (is) fontos a legtöbb transzfer közvetlen vagy közvetett hozzákötése a lisszaboni célokhoz, és ennek a „filozófiának” a mindennapos kommu-

40

Inotai András

nikálása a nettó befizető országok és az EU nemzetközi versenyképességének erősítésében érdekelt vállalati szektor, üzleti közösségek felé. Nyolcadszor: csak konkrét, hosszabb távú és világos koncepciót (illetve különböző, de mindenképpen világos szcenáriókat) tartalmazó dokumentumokkal, javaslatcsomagokkal érhető el, hogy a 2014-től induló költségvetési időszakról folyó vita ne váljon majd túszává az előző két periódus „szatócsüzleti alkuinak”. Már most világossá kellene tenni valamennyi tagállam számára, hogy az ilyen dicstelen politikai játékok egyetlen ország helyzetét sem erősítik (még ha az éppen aktuális politikusok „győzelmi jelentésekkel” térnek is haza egy-egy tárgyalásról), miközben az EU egészének nemzetközi hitelét, az integrációval szemben táplált – ma még széles körű, sőt esetenként erősödő – bizalmat is aláaknázhatják. Kilencedszer: az új tagállamok, köztük Magyarország egyik legbonyolultabb feladata, hogy ne váljon az uniós költségvetés hagyományos haszonélvezői struktúrájának foglyává, még akkor sem, ha néhány évig az adott struktúrából nem csekély hasznot is tudott húzni. Ez alapvetően a közös mezőgazdasági politikára, azon belül is a közvetlen támogatásokra vonatkozik, amelyet – időbeli késéssel, ugyanakkor egyre nagyobb mértékben – éppen a jelenlegi költségvetési időszak vége felé fognak a leginkább érezni a gazdák. Vagyis éppen akkor, amikor a 2014 utáni költségvetéssel kapcsolatos hivatalos tárgyalások megindulnak. Nem kétséges, hogy ennek leginkább ingó (mozgatható) eleme a közvetlen támogatások fenntartása, amire – még radikális költségvetési reform hiányában is – a 2013 utáni időszakban minimális esély látszik. Alapvetően elhibázott lenne, ha a nettó haszonélvező Magyarország éppen e területen szeretné megtartani 2013-ig – automatikusan – kiteljesedő egyenrangú pozícióját ahelyett, hogy a közösségi költségvetés egyéb és sokkal fontosabb tételeire összpontosítana, beleértve természetesen a jelentős nettó haszonélvezői státus fenntartását (de nem a mezőgazdasági kifizetések oldaláról).

5)

Lehetséges variánsok a 2014 utáni költségvetés mozgásterére és szerkezetére

Az EU jelenlegi költségvetési időszakában sor kerül ugyan egy úgynevezett felülvizsgálati szakaszra (2008-2009-ben), ez azonban – jelenlegi ismereteink szerint – aligha változtatja meg érdemben a 2013 végéig érvényes struktúrákat és keretösszegeket. A felülvizsgálat eredményei sokkal inkább kihathatnak a 2014-gyel kezdődő új költségvetési perió-


41

dusra. Ezért célszerű már a felülvizsgálati tárgyalások során is elsősorban ezeket, a 2013-on túlmutató elképzeléseket, célokat és lehetséges eszközöket vita tárgyává tenni. Ez pedig azt jelenti, hogy a felkészülést már most meg kell kezdenünk. Ehhez keretül szolgálhatnak a következő feltételezések és javaslatok: (a) Abból indulunk ki, hogy a jelenlegi költségvetést újabb ország vagy országok belépése nem változtatja érdemben. A felvételi tárgyalások, illetve a bővítési elképzelések alapján egyedül Horvátország csatlakozása tűnik reálisnak 2013 előtt, ennek pénzügyi fedezete pedig éppúgy adott, mint a 2007. évi bolgár és román csatlakozásé, még ha a 2009 utáni időszakra ez utóbbi sincs nemzeti borítékokba leosztva. (b) Az erősödő kritikák ellenére nem várjuk, hogy a jelenlegi költségvetési perióduson belül érdemi váltás következik be a közös mezőgazdasági politika jelenlegi, francia–német kompromisszumként 2013-ig kialkudott rendszerében. Egyébként az agrárpolitika min-

denfajta és teljes körű renacionalizációja Magyarország számára annál előnyösebb lenne, minél korábban következne be. Ugyanis ez azt jelentené, hogy a régi tagállamok akkor vesztenék el a direkt támogatásokat, amikor Magyarország még nem érte el annak EUbeli határát. Valószínű, hogy relatív (bár az utóbbi években erősen lemorzsolódó) agrárszektorbeli versenyelőnyeink ebben a helyzetben lennének a leginkább – legalábbis rövid távon – kihasználhatók. Ez azonban aligha reális feltételezés, így azzal kell számolnunk, hogy az agrárszektor – költségvetési szempontból értékelt – teljes vagy részleges renacionalizációjára csak 2013 után kerülhet sor (a következményeire azonban már most fel kell készülnünk). (c) Ma úgy látszik, hogy a 2014 utáni költségvetés két alapvető, az EU hosszabb távú stratégiáját meghatározó kérdésben vár tisztázásra: ∗ a rendelkezésre álló pénz elosztása határozza-e meg a célokat, avagy a részben új célok megvalósításához rendelődjön hozzá a költségvetési jövőbeli befizetési rendszere, ∗ mit finanszírozzon a közös költségvetés, mit hagyjon, illetve mit utaljon vissza nemzeti költségvetési keretekbe. (d) Milyen időtávot fogjon át a 2014 utáni középtávú pénzügyi keretterv: maradjon meg a legutóbbi két évtized hétéves menetrendje, vagy térjen át rövidebb, ötéves periódusokra? (e) Milyen feltételek alapján kell újraszerkeszteni az „automatikus” pénzhez jutás szabályrendszerét? Maradhat-e a jelenleg érvényes 75, illetve 90 százalékos jogosultsági küszöb (a regionális, illetve a kohéziós pénzek igénybevételére), avagy – többek között a bevételek

42

Inotai András

alakulásától, az újabb közösségi célok megállapításától, valamint az egyre nagyobb súlyt képviselő kevésbé fejlett országoktól és régióktól függően – a fenti kritériumok változtatásra szorulnak? Ez részben annak függvénye, milyen alapokon fog szerveződni a közös költségvetés bevételi oldala, vagyis, hogy sikerül-e megfelelő és stabil (fenntartható) kereteket biztosítani a hosszabb időn át tervezhető bevételek esetében. Minden jogos kritika (és nem kevésbé jogos elvi ellenkezés) ellenére nyitottnak tartom azt az opciót, hogy – meghatározott esetekben – az EU költségvetése nettó hitelfelvevővé váljék, amennyiben ezeket a hiteleket az integráció „házibank-ja”, az EBB nyújtja. (f) A nettó haszonélvező országoknak kettős stratégiát kell kialakítaniuk. Egyrészt természetesen nem mondhatnak le a minél jelentősebb támogatások fenntartásáról. Ugyanakkor azt is mérlegelniük kell – részben már a 2007 utáni tapasztalatok függvényében –, hogy

milyen „hatékonysági függvény” áll fenn az elviekben igénybe vehető támogatások és azok igénybevételének feltételei között. Könnyen lehetséges ugyanis, hogy a pénzhez jutás feltételeinek javítása nagyobb haszonnal kecsegtet, mint a kialkudott nagyobb összeg nehezebb lehívási feltételek mellett. (g) Amit nem sikerült keresztülvinni (még megpróbálni sem) a 2007– 2013. évi pénzügyi előirányzat tárgyalásakor, meghatározó pénzfelhasználási (újraelosztási) szemponttá teendő a 2014-gyel kezdődő időszakról meginduló tárgyalásoknak már a legkorábbi szakaszában. Arról van szó, hogy a 2004-ben, majd az után belépett országok nemcsak kevésbé fejlettek, mint az EU15, hanem arról is, hogy az európai integrációnak nem a földrajzi perifériáját képezik (mint valamennyi korábban csatlakozott és legalábbis a csatlakozás időszakában még gyengébben fejlett ország), hanem összefüggő, többszörös közös kontinentális határokkal rendelkező országcsoportról van szó. Ezért a felzárkóztatás nem korlátozódhat „nemzeti borítékokra”, hanem szükség van egy olyan regionális, határokon

átnyúló fejlesztési alap létrehozására az EU új költségvetésében, amely kifejezetten ezeket a nagyszabású infrastrukturális és részben környezetvédelmi beruházásokat támogatja. Mindaddig, amíg a transzeurópai közlekedési folyosók fejlesztése az EU-költségvetés perifériáján marad, nagy a veszélye annak, hogy a szükségessé vált kurtítások elsősorban ezeket a fel nem osztott alapokat érintik kedvezőtlenül. Ennek – többek között – egy ilyen regionális fejlesztési alap létesítésével és annak az EU-költségvetésbe való szerves beépítésével (vagyis új, független költségvetési tétel teremtésével) lehetne elejét venni. Ez az alap csökkenthetné ugyan a nemzeti borítékokban lévő pénzeket, de több szempontból is pótlólagos hasznot


43

érlelne. Egyrészt növelné a korábban nemzeti keretekben folyó infrastrukturális fejlesztések hatékonyságát, ami kedvezőbb kereteket teremtene az EU-n belüli kereskedelmi és tőkemozgások számára. Másrészt erősítené az új tagállamok közötti kohéziót, aminek kétségtelenül összeurópai kedvező hatásai is vannak, a gazdasági multiplikátorhatásoktól a társadalmi-politikai stabilitás szilárdításáig. Harmadszor nehezen lenne megkérdőjelezhető más tagállamok részéről, hiszen itt olyan földrajzi-történelmi-gazdasági szituációról van szó, amely az EU-ban a múlt alapján példa nélküli, a jelenben pedig megismételhetetlen. Végül, negyedszer, a regionális infrastruktúra-fejlesztés – már csak földrajzi, de stratégiai megfontolásból is – magában foglalná azokat a nyugat-balkáni országokat, amelyeknek Brüsszel csatlakozási ígéretet tett ugyan, de amelyek taggá válásának időpontja legalábbis kérdőjeles. Éppen ezen a hálózaton keresztül lehetne nemcsak a csatlakozási reményeket ébren tartani, hanem annak konkrét feltételeit (pl. kereskedelem, beruházások) is érezhetően javítani. Ebből a projektből egész Európa profitálhatna, messze nemcsak azok az országok, amelyek közvetlen részesei a beruházásoknak, hiszen – és éppen ez adja meg a projekt különleges jelentőségét – olyan szárazföldi határokkal jellemezhető országokról van szó, amelyek alapvetően tranzitszerepet töltenek be az európai integráción belül éppúgy, mint az EU és a szomszédos országok közötti kereskedelmi és tőkekapcsolatokban (döntően KeletEurópa, de a Közel-Kelet felé is). (h) A felkészülési időszak egyik fontos elemzési területe lehet a közvet-

len átutalások rendszerére való esetleges áttérés előnyeinek és hátrányainak felmérése. Ma nem lehet egyértelműen állást foglalni azzal a javaslattal kapcsolatban, amely felvetette a jelenlegi regionális költségvetési rendszer közvetlen támogatási struktúrává való átalakítását. Azt sem tudjuk, egyáltalán milyen támogatásra találna a tagállamok részéről ez a javaslat. Mégis érdemes lenne vele előny– hátrány-mérleg felállításának keretében foglalkozni. (i) Végül Magyarországnak is ki kell dolgoznia a költségvetés bevételi oldalával kapcsolatos elképzeléseit. A jelen projekt keretében külön tanulmány elemzi az európai fórumokon eddig megismert javaslatokat arra vonatkozóan, hogyan lehetne az uniós költségvetést minél nagyobb mértékben függetleníteni a nemzeti költségvetésektől (pontosabban az utóbbiak szempontjából lényeges két jelenlegi befizetési formától, az áfa-alapú és a GNI-alapú hozzájárulástól).

44

6)

Inotai András

Röviden a lehetséges érdekszövetségekről

Nyilvánvaló, hogy a 27-tagú EU-ban egyetlen ország sem rendelkezik olyan mozgástérrel, hogy elképzeléseit egyedül el tudná fogadtatni, még kevésbé pedig olyannal, hogy rá tudná erőltetni a többiekre. Mivel a költségvetés elfogadását tekintve egyelőre a nemzeti vétórendszer van érvényben, bármelyik ország meg tudja viszont akadályozni az esetenként 26 ország által kidolgozott és egyeztetett tervezetek elfogadását is. Egy-egy nagy országtól eltekintve (akár a nettó hozzájáruló Németország és Nagy-Britannia, akár a nettó támogatott Spanyolország vagy Lengyelország kivételével) aligha valószínűsíthető ilyen forgatókönyv. Az eddigi tapasztalatok és az EU-ban kialakult „kompromiszszumkultúra” alapján már a következő pénzügyi keretterv kidolgozásának kezdeti időszakában is arra számítunk, hogy különböző érdekszövetségek jelennek meg. Ezek néhány meghatározó ismérv alapján azonosíthatók. a) Változatlanul megjelennek a fejlett–fejlődő, vagyis a nettó költségvetési pozíció alapján szerveződő érdekcsoportok. Nem biztos azonban, hogy ezek homogének lesznek. Egyrészt ugyanis az azonos előjelű nettó pozíciók között is tetemes eltérések vannak, hiszen egyes országok jóval nagyobb mértékben nettó befizetők, mint mások, és hasonló a helyzet a nettó támogatottak oldalán is. Arról nem is szólva, hogy egyik ország nettó pozíciója sincs kőbe vésve, sőt nagyon valószínű, hogy a 2014-gyel kezdődő időszakban lesznek változások (mindenekelőtt a jelenlegi nettó támogatotti kör esetében). Másrészt az uniós költségvetés szerkezetének megváltoztatása jelentős mértékben árnyalja a nettó pozíciók alapján kialakuló szerveződéseket. b) A kibővült EU-ban a korábbiaknál jóval nagyobb szerephez juthatnak a regionális alapra építkező érdekközösségek. Regionális szempontok az uniós politika szintjén a mediterrán kibővülés után jelentek meg. (Lásd az EU mediterrán politikáját, valamint a Barcelonafolyamatot.) Második regionális kör a finn–svéd belépés után rajzolódott ki (északi együttműködés). A „keleti bővülés” két hulláma újabb regionális kooperációs formációk kialakulásához vezetett. Ide tartozik a visegrádi együttműködés, de a Duna-medencei országok jóval lazább formában tapasztalható kooperációs szándéka is. Számos országot fog át a szélesen értelmezett közép-európai kezdeményezés. A következő években – részben globális, részben európai fejlődés eredményeként – további olyan tartós vagy taktikai érdekszövetségek létrejötte várható, amelyek regionális alapon szerveződ-


45

nek (pl. az atlanti irányzat megerősödése, a Nyugat-Balkánnal kapcsolatos érdekek kikristályosodása). c) További szövetségalakításokat generálhatnak a különböző közösségi célok szerint meghúzódó tagállami érdekek. Ennek legismertebb és a 2014 utáni költségvetés struktúráját nagymértékben meghatározó eleme a mezőgazdasági politika fenntartásában, illetve megszüntetésében érdekelt csoportok küzdelme. E kérdés azonban egyre kevésbé önmagában, sokkal inkább más költségvetési prioritásokhoz, mindenekelőtt a lisszaboni programhoz (főleg annak versenyképességi csomagjához) köthető célokhoz kapcsolódva alakít ki érdekcsoportokat. Ahogy a közösségi politikák fejlődnek, és ahogy az egyes politikaterületek acquis communautaire-je „gazdagodik” – akár az integráció önmozgásának eredményeként, akár globális, külső hatások következményeként –, úgy várható újabb és újabb érdekcsoportok és érdekszövetségek megjelenése. Jelenlegi ismereteink szerint erre elsősorban az alábbi területeken kerülhet sor: ∗ a közös energiapolitika, ∗ az egyre erőteljesebb (főként délről kiinduló) migráció kezelése, ∗ a schengeni határokat jelentő országok közötti együttműködés, ∗ környezetvédelem, ∗ végül, de mindenekelőtt pedig a lisszaboni stratégiához köthető valamennyi prioritás (a kutatás-fejlesztéstől az oktatáson át a szociális kérdésekig és a munkaerő-piaci reformokig). A fentiek alapján aligha lehet olyan érdekszövetségeket azonosítani, amelyek tagsági összetétele viszonylag állandó lenne. Az egyes területeken igen eltérő összetételű szövetségek jöhetnek létre, ami – főként a középtávú keretköltségvetés tervezésének kezdeti időszakában – megnehezítheti a tisztánlátást. Ugyanakkor éppen ez a tarka struktúra teszi lehetővé, sőt kötelezővé az értelmes kompromisszumkeresést. Ez a kijelentés természetesen arra alapozódik, hogy valamennyi ország pontosan fel tudja mérni rövid és hosszabb távú érdekeit, és jól ismeri a partnerek hasonló vagy eltérő érdekeit is. A taktikai és stratégia érdekszövetségek kialakítása során nem lehet elfeledkezni a Bizottság tevékenységéről, amely a költségvetés átfogó reformjában, ezen belül a bevételek stabilizálásában (a nemzeti költségvetésektől való lehető legnagyobb mértékű függetlenítésében), valamint a jövőorientált és szolidaritási (kohéziós) célok prioritásában érdekelt. Magyarországnak is alapvető érdeke, hogy érdekeinek védelméhez és megvalósításához messzemenően igénybe vegye a Bizottság támogatását.

Inotai András

46

7)

Itthoni feladatok

A közösségi költségvetés vonatkozásában Magyarországnak két alapvető és időben csak részben elkülönülő feladata van. Az egyik a 2007– 2013. évi keretköltségvetéssel kapcsolatos, és az abban rendelkezésre álló pénzügyi források leghatékonyabb felhasználásához kötődik. A másik a 2013 utáni pénzügyi terv kialakítására vonatkozik, amelyben Magyarországnak kezdeményező szerepet célszerű vállalnia. Nemcsak azért, mert a nettó kedvezményezetti pozíció fenntartása alapvető érdekünk, hanem azért is, mert a 2014-ben kezdődő újabb pénzügyi ke-

retterv első konkrét változatai éppen a 2011. évi magyar elnökség idején jelenhetnek meg. A legfontosabb feladatok az alábbiakban összegezhetők: a) Nemcsak a magyar társadalmi-gazdasági felzárkózás és modernizáció sikere miatt alapvetően fontos az uniós források lehető legnagyobb mértékű lehívása és leghatékonyabb felhasználása. Ez gyengítheti a strukturális és kohéziós pénzek „fölöslegességével” kapcsolatos nézeteket, és erősítheti meg az ilyen jellegű támogatások fenntartása melletti érveket. Ebben az összefüggésben valamennyi nettó támogatott ország egy hajóban evez: bármelyik sikere kedvezően, sikertelensége pedig kedvezőtlenül hathat a strukturális alapok jövőjére. Magyarországnak azt kellene bizonyítania, hogy az uniós pénzek nem egyszerűen felszívhatók, hanem hogy segítségükkel átfogó fejlesztések valósulnak meg, amelyeknek egyértelmű és pozitív kisugárzása van a gazdaság és a társadalom más, az uniós források által közvetlenül nem is érintett területeinek fejlődésére is. Emellett végig hangsúlyozandó, hogy a sikeres magyar pénzfelhasználás regionális és európai célokat is szolgál (pl. fejlettségbeli különbségeket országok között is csökkent, javítja az EU versenyképességét). Ezért a projektek elbírálása során azoknak kell elsőbbséget biztosítani, amelyek nagy valószínűséggel képesek lesznek viszonylag rövid időn belül multiplikátor-hatásokat (spill over) kiváltani. Önmagában a pénz elköltése nem lehet a sikeres felhasználás mércéje. De olyan projektek sem, amelyek teljesítik ugyan az előre megfogalmazott célt, de csak akkor életképesek, ha továbbra is fennmarad az uniós finanszírozási köldökzsinór. Végül – a fenti koordinátarendszerben – azok a projektek sem értékelhetők sikeresnek, amelyek ugyan az első időszak uniós támogatását követően önjáróvá, önfenntartóvá válnak, de szigetszerűen léteznek az őket körülvevő gazdasági-társadalmi környezetben, vagyis képtelenek spill over-hatásokat érlelni. E vonatkozásban feltétlenül hasznos és célszerű lenne a spanyol, por-


b)

c)

d)

e)

47

tugál, ír és keletnémet példák elemzése, különös tekintettel azokra, amelyek tovaterjedő hatásokat tudtak generálni. Vizsgálandó lenne az a társadalmi-gazdasági-jogi-intézményi környezet, amely erre képessé (vagy képtelenné) tette az uniós költségvetésből is támogatott vállalkozásokat. Nem kevésbé fontos az időtényező elemzése; az, hogy mennyi időre volt szükség az egyes országokban (az egyes projektek szintjén) a pozitív multiplikátor-hatások megjelenéséhez. Az összegszerűen leosztott „nemzeti borítékok” mellett vannak olyan uniós költségvetési keretek, amelyekre valamennyi tagállam pályázhat, és nem képezik részét a nemzeti kereteknek. Amellett, hogy a „nemzeti boríték” tartalmazza a meghatározó összeget, és ennek felhasználására kellett kidolgoznia minden országnak a saját nemzeti fejlesztési tervét, helytelen lenne, ha figyelmünket csak erre a területre összpontosítanánk. Magyarországnak aktív szerepet kell játszania valamennyi közösségi politikában (természetesen nemcsak többletpénzek szerzésének szándékával – de természetes, hogy egy költségvetéssel kapcsolatos tanulmányban ezt emeljük ki). Hasonlóan fontos más országok „nemzeti borítékainak” és fejlesztési terveinek ismerete, hiszen a megvalósítandó projektek legnagyobb részére közösségi versenypályázatokat kell kiírni. Ahogy a „magyar borítékban” lévő pénz nem kis része különböző megrendelések formájában más uniós országok vállalataihoz „vándorol” (már csak ezért sem helyes a nettó pozíciót kizárólag a költségvetés alapján megítélni), úgy magyar vállalatok is részesülhetnek más országok uniós támogatásaiból. Mindenekelőtt az új tagállamok irányában kell erősíteni a magyar törekvéseket (amelyeket az intenzív kereskedelmi, újabban pedig tőkekapcsolatok megalapozni látszanak). Az Új Magyarország Fejlesztési Terv keretében nagy hangsúlyt kell kapniuk azoknak a fejlesztéseknek, amelyeknek határokon túlterjedő, regionális vonzatai vannak. Miután az EU jelenlegi költségvetésében nem szerepel az új tagállamok közötti infrastruktúra átfogó fejlesztése, ezt a feladatot a nemzeti fejlesztési terveken belül és azok állandó és többoldalú egyeztetésével célszerű – legalább részben – felvállalni. Ez pedig feltételezi, hogy a szomszédos országok hasonló terveit fokozottabb mértékben koordináljuk a regionális fejlesztési érdekek alapján. Végül, de nem utolsósorban már most meg kell kezdenünk a felkészülést a 2013 utáni költségvetési időszakra. Igaz, hogy az első konkrét elképzelések – akár tagállami, akár bizottsági szinten – csak 2011-re várhatók, de ez nem jelenti azt, hogy az egyes országok csak akkor vagy röviddel 2011 előtt fognak hozzá az érdekelemző munkához. Legkésőbb 2008 elején Magyarországnak is meg

kell kezdenie a stratégia kialakításával kapcsolatos elemző, feltáró,

Inotai András

48

információgyűjtő, majd nem sokkal később az értékelő munkákat. Ez a tevékenység három lényegi területet érint: ∗ az uniós költségvetés jövőjével kapcsolatos magyar érdekek meghatározása különböző szcenáriókat feltételezve, és az egyes érdekek „átválthatóságát” figyelembe véve, ∗ valamennyi (számunkra és a költségvetés szempontjából) lényeges tagállam érdekeinek hasonló szerkezetű és tartalmú vizsgálata, ∗ a fenti két vizsgálat eredményei alapján a lehetséges érdekszövetségek és érdekkonfliktusok azonosítása, beleértve azt az elemzési szempontot is, hogy milyen érdekszövetségek mennyire tartósak, illetve milyen engedmények esetén bonthatók meg, valamint teremthetők újra a meghatározó magyar érdekek védelme és érvényesítése céljából. * * * * *

Hivatkozások Caesar, Rolf (2006): Das Budget für eine erweiterte Union zwischen Solidarität und Effizienz. In Hasse, Rolf H. und Kunze, Cornelie (Hrsg.): Die erweiterte Europäische Union zwischen Konvergenz und Divergenz. Transformation. Leipziger Beiträge zu Wirtschaft und Gesellschaft. No. 19. Leipziger Universitätsverlag. European Commission (2004): Financial Perspectives 2007-2013. Communication of 14 July 2004 to the Council and the European Parliament. COM(2004)487 és http://europa.eu/scadplus/leg/en/lvb/134004.htm

Az uniós források makrogazdasági és fiskális hatásai

273

AZ

UNIÓS KÖLTSÉGVETÉSI FORRÁSOK BEÁRAMLÁSÁNAK VÁRHATÓ MAKROGAZDASÁGI ÉS FISKÁLIS HATÁSAI M AGYARORSZÁGON 2007 ÉS 2013 KÖZÖTT Borkó Tamás – Oszlay András

Bevezető Az Európai Tanács a 2005. decemberi ülésén az unió 2007–2013-as keretköltségvetésének főösszegét 862,363 milliárd euróban határozta meg, ami az EU bruttó nemzeti jövedelmének 1,045 százaléka (Council of the European Union 2005, 3. o.). Az Európai Parlament által némileg módosított – és végül a Bizottság és a Tanács által is jóváhagyott – keretköltségvetés 4 milliárd euróval egészült ki, több forrást juttatva elsősorban a lisszaboni stratégiát elősegítő programokra és a közös külpolitikára. Ennek megfelelően Magyarország a következő hétéves periódusban az eredetileg ígértnél kevesebb, de a korábbi időszakhoz képest jelentősen több EU-forráshoz jut hozzá. E források lehívása és elköltése jelentős makrogazdasági hatásokat generálhat. Ezek vizsgálatakor nem szabad elfelejteni, hogy az európai integráció fő makrogazdasági hatásait elsősorban nem a költségvetés, hanem a szabályozási eredményei,

az intézmények működését és hitelességét megerősítő intézkedései jelentik. Természetesen az EU-források eredményességének és egyáltalán értelmének vizsgálatához elengedhetetlen azon közvetett és közvetlen hatások vizsgálata, amelyek érdemben befolyásolják egy gazdaság növekedésének, külső és belső egyensúlyának feltételeit. Vizsgálódásunk jelentőségét növeli az a tény is, hogy az egyes országok eltérő mértékben részesednek az EU támogatásaiból, aminek

274

Borkó Tamás – Oszlay András

eredményeképpen az újonnan csatlakozott országok – fejlettségi szintjüknek megfelelően – jelentősebb, a GDP akár négy százalékát is elérő pénzügyi keretből gazdálkodhatnak. E forrásokat pedig többnyire tagállamok feletti szinten meghatározott célok elérésére és így kialakított szigorú feltételek alapján kell elkölteni. Tanulmányunkban azokat a makrogazdasági és költségvetési hatásokat vesszük számba, illetve becsüljük meg, valamint azokat a tényezőket térképezzük fel, amelyek e hatásokat befolyásolhatják. Az első fejezetben azt tekintjük át, hogyan kapcsolódik Magyarország az EU költségvetéséhez a 2007 és 2013 közötti időszakban. A második fejezet rövid elméleti összefoglalót ad az EU-források hatásairól. A harmadik fejezetben azt vizsgáljuk, milyen hatással voltak a kohéziós országok makrogazdasági teljesítményére a megítélt költségvetési források. A negyedik fejezet a várható magyarországi makrogazdasági hatásokról értekezik, kitekintve az egyes hatás-előrejelző modellek eredményeire is. A rákövetkező fejezetben pedig az EU-források várható fiskális hatásait vesszük számba. A tanulmány zárófejezete öszszefoglalja a kutatás eredményeit, és áttekinti az EU forrásainak felhasználása szempontjából releváns egyéb tényezőket.

1)

Magyarország költségvetési pozíciója 2007 és 2013 között

1.1. A Magyarország számára megítélt források nagysága, ütemezése és a felhasználásuk feltételei Az Európai Tanács 2005. decemberi csúcstalálkozóján a költségvetés teljes méretét 27 tagállammal kalkulálva (beleértve a 2007-ben csatlakozó Bulgáriát és Romániát) a 2007–2013-as időszakra 862,363 milliárd euróban határozták meg, ami az EU bruttó nemzeti jövedelmének 1,045 százaléka. A végső, három intézmény által elfogadott költségvetés négymilliárd euróval egészült ki. Nominálisan nőtt ugyan az allokálásra szánt pénzügyi kötelezettségvállalás, annak relatív, a GDP-hez viszonyított mértékét tekintve azonban első ízben csökkent. A keretköltségvetés elfogadását hosszas és erőteljes vita előzte meg, amelynek végeredményeként az indító bizottsági javaslathoz képest nominálisan mintegy 16 százalékkal kevesebb pénzről született döntés (Begg–Heinemann, 2006).


275

Ez a reményekhez képest jelentős visszaesés természetesen nem hagyhatta érintetlenül az egyes tagállamok közötti forráselosztást sem. Az Európai Tanács 2005. december 15–17-i ülésén létrejött megállapodás alapján, 2004-es árakon Magyarország mintegy 33 milliárd eurós kötelezettségvállalást tudott elérni, amelynek az egyes fejezetek közötti megoszlását az 1. táblázat szemlélteti. Magyarország ezzel az egy főre jutó támogatás vonatkozásában a rendkívül előkelő második helyet vívta ki magának. 1. táblázat A Magyarország számára meghatározott uniós támogatások keretösszege, 2007–2013 (milliárd euró, 2004-es árakon) 1. Fenntartható növekedés 1.a Versenyképesség (TEN, K+F, egész életen át tartó tanulás stb.)* 1.b Kohéziós politika 2. Természeti erőforrások - közvetlen és agrárpiaci támogatás - vidékfejlesztés - egyéb (halászat, környezetvédelem)* 3. Szabadság, biztonság és a jog érvényesülésének térsége (Media, Kultúra, migráció stb.)* 5. Igazgatás* Összesen: * Becslés, előrejelzés. Forrás: Európai Ügyek Hivatala.

23,6 1,0 22,6 9,2 6,1 3,0 0,1 0,1 0,1 33,0

Ha megtekintjük a 2. táblázatot, akkor láthatjuk, hogy folyó áron Magyarország 2007 és 2013 között összesen több mint 10.000 milliárd forint (mintegy 37,6 milliárd euró) EU-forrásra számíthat. Ennek legnagyobb része, 44 százaléka a strukturális alapok keretében folyhat be. Továbbra is jelentős és meghatározó eleme a támogatásoknak a vidékfejlesztésre, agrárpiaci támogatásra, illetve közvetlen jövedelemtámogatásra elkülönített mezőgazdasági keretösszeg. A teljes összeg 23 százaléka pedig a Kohéziós Alap. A maradék 3,9 százaléknyi forrást pedig a többi célra különítették el. Vagyis Magyarország a legtöbb pénzt a kohézió a növekedésért és a foglalkoztatásért (1.b) alfejezet keretében költheti el. A második helyen a természeti erőforrások megőrzése és kezelése fejezet (2), azon belül is döntően a piachoz kapcsolódó kiadások és közvetlen kifizetések állnak.


276

2. táblázat A Magyarország számára meghatározott pénzügyi keret, 2007–2013 (milliárd forint, folyó áron) 2007 ISPA/Kohéziós Alap

2008

2009

2010

94,4 201,6 323,3 399,2

2011

2012

2013

2007– 2013

418,1 440,9 464,5

2342,1

Strukturális alapok

728,4 673,5 608,3 583,3 607,4 640,5 674,8

4516,2

Vidékfejlesztés

154,7 145,7

1031,4

135,1 138,0 148,4 152,7 156,8

Egyéb (pl. környezetvédelem, utazási költség)

11,6

12,5

6,2

6,5

7,4

8,3

9,0

61,5

Belső politikai támogatások/versenyképesség

36,0

39,4

43,1

47,2

51,7

56,6

62,0

336,1

Agrárpiaci támogatás

38,3

35,2

34,1

32,6

31,5

30,0

28,5

230,2

137,7 172,1 206,4 240,7 275,0 309,3 343,7

1685,0

Közvetlen jövedelemtámogatás Összesen

1201,1 1279,9 1356,5 1447,5 1539,6 1638,4 1739,3 10202,4

Megoszlás (%)

2007

2008

2009

2010

2011

2012

2013

2007– 2013

ISPA/Kohéziós Alap

7,9

15,8

23,8

27,6

27,2

26,9

26,7

23,0

Strukturális alapok

60,6

52,6

44,8

40,3

39,5

39,1

38,8

44,3

Vidékfejlesztés

12,9

11,4

10,0

9,5

9,6

9,3

9,0

10,1

Egyéb (pl. környezetvédelem, utazási költség)

1,0

1,0

0,5

0,4

0,5

0,5

0,5

0,6

Belső politikai támogatások/versenyképesség

3,0

3,1

3,2

3,3

3,4

3,5

3,6

3,3

Agrárpiaci támogatás

3,2

2,7

2,5

2,3

2,0

1,8

1,6

2,3

Közvetlen jövedelemtámogatás

11,5

13,4

15,2

16,6

17,9

18,9

19,8

16,5

100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0

100,0

Összesen

Forrás: Pénzügyminisztérium, saját számítások.

Ami a megítélt források GDP-arányos relatív összegét illeti, Magyarország a 2007–2013-as időszakban a GDP kb. 4,8 százalékára rugó keretösszeget kapott, ami több mint kétszerese a megelőző, 2004– 2006-os csonka periódusban kijelölt kerethez képest. (Lásd az 1. ábrát.)


277

Ami stabil pontja az uniós költségvetési elszámolási rendszernek, az a magyar államháztartás hozzájárulása, amelyet évente kötelező jelleggel kell az EU költségvetésébe befizetni. Ez gyakorlatilag már a csatlakozás pillanatától napjainkig, majd 2013-ig is körülbelül a GDP 0,70,9 százalékára rugó biztos kiadást jelent a magyar költségvetés számára. 1. ábra

Az EU-költségvetéssel kapcsolatos fontosabb GDP-arányos mutatószámok alakulása 1998 és 2013 között 6%

EU befizetés/GDP Keretösszeg/GDP Átutalások/GDP Felhasználás/GDP*

5% 4% 3% 2% 1%

2013

2012

2011

2010

2009

2008

2007

2006

2005

2004

2003

2002

2001

2000

1999

1998

0%

* A felhasználás magába foglalja az uniós és a hozzájuk kötődő hazai forrásokat. Megjegyzés: 2006–2008: folyó áras GDP-adat az Eurostat előrejelzése alapján, 2009–2013: 6 százalékos éves átlagos nominális GDP-növekedéssel kalkulált GDPadat. Forrás: Eurostat, Pénzügyminisztérium, saját számítások.

Ami a kialkudott felhasználási feltételeket illeti, a legfontosabb változások az alábbi pontokban foglalhatók össze: ∗ Fontos eredménynek tekinthető, hogy az áfa összege elszámolhatóvá vált, ami az államháztartás szempontjából jelentős fejlemény (a viszsza nem téríthető áfa finanszírozható költség). Ez jelentős megtakarítás, elsősorban a központi költségvetés számára, és növeli az abszorpciós képességet is. ∗ A másik jelentős változás a társfinanszírozás mértékének megváltozása. A strukturális alapoknál 75-ről 85 százalékra nő az EU által finanszírozható rész, így ez is jelentősen javíthatja a költségvetési pozíciókat, valamint az abszorpciós képességet.

278


∗ Mind a Kohéziós Alap, mind a strukturális alapok esetében 2007 és 2010 között az n+3, míg utána az n+2 szabály érvényesül, ami kitolja a felhasználási időszakot, rugalmasabbá téve az abszorpció időbeli lefolyását, de ronthatja az elszámolási, végrehajtási hatékonyságot. ∗ Lehetővé válik a lakásfelújítás finanszírozása, ami jelentős forrásokat válthat ugyan ki a költségvetés terheiből, de egyértelműen nem produktív kiadásnak minősül. ∗ A kohéziós támogatások felső határa nem éri el a korábban egységes négyszázalékos plafont, hanem az új megállapodás értelmében a magyar GDP 3,54 százalékában lett maximálva, ami jelentősen elmarad a korábbi kohéziós országokétól.

1.2. A Magyarország számára megítélt források EU8-összehasonlításban A Magyarország számára megítélt EU-források nagyságát és szerkezetét érdemes nemzetközi kontextusba helyezni, vagyis összevetni azokkal az országokkal, amelyek velünk együtt csatlakoztak 2004-ben az Eu1 rópai Unióhoz. Az Európai Unió kötelezettségvállalásait tekintve elmondható, hogy 2004 és 2006 között a nyolc új tagállam a GDP 1,7-4,9 százalékára számíthatott, ami a következő, 2007–2013-as tervezési periódusban 2,3-4,9 százalékra változik. (Lásd a 2. ábrát.) Némi eltérés figyelhető meg a két időszak közötti eloszlás szempontjából a balti országok és a többi tagállam között, hiszen míg a balti államok jelentősebb forrásokra számíthattak az első kétéves tagságuk alatt, addig az öt másik ország és köztük Magyarország is a 2007–2013-as időszakban számíthat több pénzre. Magyarország számára 2004 és 2006 között éves szinten átlagosan 2,2 százalék állt rendelkezésre, míg 2007 és 2013 között 4,6 százalék EU-forrásra számíthat. Ami a megítélt források szerkezetének alakulását illeti, azt a 3. és a 4. ábra szemlélteti.

1

Az összevetés alapja az EU8 országcsoport: Lettország, Litvánia, Észtország, Lengyelország, Szlovákia, Magyarország, Csehország és Szlovénia.


279

2. ábra

Éves átlagos GDP-arányos kötelezettségvállalások az EU8-országoknál 2004 és 2006, valamint 2007 és 2013 között (%) 5

2004-2006 2007-2013

4 3 2 1

lo vé ni a

ia M ag ya ro rs zá g Cs eh or sz ág

Sz

lo vá k

lo r gy e Le n

Sz

sz ág

ág rs z to És z

Le t

to

Lit v

rs zá g

án ia

0

Forrás: IMF.

3. ábra

Az EU-források szerkezete az EU8-országokban, 2004–2006 (%) 100% 90% 80% 70% 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0%

KA

SA

Forrás: IMF.

a Sz lo vé ni

Li tv án i

a Le tto rs zá g És zt or sz ág Le ng ye lo rs zá g Sz lo vá ki M a ag ya ro rs zá g Cs eh or sz ág

KAPH


280 4. ábra

Az EU-források szerkezete az EU8-országokban, 2007–2013 (%)

KA

SA

rs zá Le g ng ye lor sz ág Sz lov ák M ia ag ya ro rs zá g Cs eh or sz ág Sz lov én ia

És zt o

or s

zá g

KAPH

Le tt

Lit vá ni a

100% 90% 80% 70% 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0%

Forrás: IMF.

2004 és 2006 között a balti államok a többi országhoz képest jelentősebb mértékben részesültek a Kohéziós Alap juttatásaiból. A visegrádi négyek vonatkozásában nem észlelhető jelentős eltérés, hiszen a megítélt források 28-30 százalékát a Kohéziós Alap, 53-54 százalékát a strukturális alapok, míg a fennmaradó 16-18 százalékát a közös agrárpolitika keretében lehetett lehívni. Ebből a szempontból Szlovénia kivételt képez, hiszen a források mintegy 40 százalékát a KAP keretében hívták le. Értelemszerűen a fejlettségi különbségek jól tükröződnek a források szerkezetében. A 2007–2013-as időszakban jelentős eltérések figyelhetők meg az előző „csonka” periódus forrásszerkezeti megoszlásához képest. Jól látható az agrárkiadások arányának drasztikus csökkenése; ezzel szemben a strukturális alapok teret nyertek, elsősorban a KAP és kevésbé a Kohéziós Alapok rovására. A források szerkezete az országok összehasonlításában kevésbé különbözik, inkább homogénebbé vált, ami jelzi a csoporton belüli konvergencia eredményeit. Az első periódusban a Kohéziós Alapból érkezett a támogatások 30 százaléka, s ez a jelenlegi időszakban sem változott jelentősen: mindössze mérsékelten csökkent. A strukturális alapok részesedése viszont 53 százalékról 67-re nőtt. A KAP-források szintén teret vesztettek, hiszen arányuk a korábbi közel 18 százalékos mértékről 4 százalékra csökkent. (Fontos azonban utalni arra, hogy az ábrák nem jelzik a források abszolút nagyságát!)


281

Végül az 5. ábra alapján vizsgáljuk meg az EU-támogatások és a reálkonvergencia összefüggését. A 2007–2013-as időszakban az egy főre jutó – vásárlóerő-paritáson számított – GDP és a megállapított EUkeret között megfigyelhető a kapcsolat, vagyis a megítélt támogatások nagysága összhangban van a fejlettséggel. 5. ábra

Egy főre jutó GDP vásárlóerő-paritáson (EU25=100%)

Az EU-források szerkezete az EU8 országok esetében, 2007–2013 85 80 Szlovénia 75

Csehország

70 65 60

Szlovákia

Észtország

55

Magyarország

Lengyelország

50

Litvánia

Lettország

45 40 2,0

2,5

3,0

3,5

4,0

4,5

5,0

EU-forrás/GDP (éves átlag, 2007 és 2013 között)

Forrás: Eurostat, Európai Bizottság.

2)

Elméleti kitekintés – az abszorpció nehézségei

Az EU-források hatásvizsgálatának megkezdése előtt célszerű tisztázni néhány elméleti kategóriát. Az uniós támogatások a csatlakozó országok gazdaságához képest számottevő nagyságú beruházási forrásokat jelentenek. Mind a támogatások felhasználóinak, mind pedig finanszírozóinak szempontjából kiemelkedő jelentőségű, hogy miként használják fel ezeket a támogatásokat, elérik-e céljukat, hasznos és fenntartható beruházásokat támogatnak-e, hozzájárulnak-e a támogatott országok gazdaságának növekedé-

282


séhez közép- és hosszú távon, végső soron az unión belüli kohéziót 2 szolgálják-e. A támogatások felhasználását elemző szakirodalomban nincs egységes elméleti háttér, amelynek alapján egyértelműen meghatározhatnánk az abszorpciós problémákat. Az értékelési és uniós gyakorlat a beruházási célokat és a megvalósult beruházásokat veti össze. Ez a megközelítés azonban igen keveset mond el arról, hogy valójában milyen is volt a források felhasználása: ezért jobb egy ennél általánosabb definícióra támaszkodni, amelyik figyelembe veszi azokat a célokat is, amelyek a támogatások nyújtása mögött állnak. Elméletileg akkor hatékony a támogatások felhasználása, ha a lehető legnagyobb a támogatások hatása a gazdasági növekedésre. Minden olyan problémát, amely miatt a gazdaság növekedése elmarad attól a potenciális szinttől, amely a transzferek adott volumenét tekintve elvárható lenne, abszorpciós problémának tekintünk. Bár ez a potenciális szint csak absztrakció, ez a megközelítés segít abban, hogy az ab3 szorpciós problémákat kategorizálhassuk. Hervé és Holzmann (1998) a definíciók alapján és makrogazdasági szempontból két csoportba osztják az abszorpció nehézségeit. Az egyikbe azok a problémák kerülnek, amelyek miatt a lehetségesnél kevesebb fizikai vagy humántőke-beruházás valósul meg az adott gazdaságban. A másik csoportba pedig azok a makrogazdasági problémák kerülnek, amelyek a transzferek áraránytorzító hatásai miatt keletkeznek, így térítve el a gazdaságot a maximálisan elérhető növekedés pályájától. Az első csoporton belüli problémákat aztán tovább lehet kategorizálni. Itt a legelterjedtebb, az unió által is alkalmazott csoportosítást következik (Horvat, 2004; NEI, 2002): ∗ a makroökonómiai abszorpciós kapacitás azt mutatja meg, hogy adott GDP mellett valószínűsíthetően mennyi támogatást tud ésszerűen felhasználni az adott gazdaság, ∗ az adminisztratív abszorpciós kapacitás a támogatásokat elosztó intézményrendszer működésének hatékonyságával kapcsolatos,

2

Nem teljesen tisztázott, hogy az unió milyen célokat kíván elérni a közös költségvetéssel, így a hatékony vagy sikeres felhasználás fogalma nehezen megfogható. Teljesen mást jelent a hatékonyság például a kohéziós politika és a versenyképességi politika esetében. 3 Az uniós támogatásoknak azonban a többletkibocsátás generálása nem az egyetlen célja. A hatásosság, hatékonyság azt jelenti, hogy a kívánt célok vonatkozásában mekkora hatást fejtenek ki a felhasznált források, támogatások. A gazdasági növekedés csak egy ezen célok közül.


283

∗ a pénzügyi abszorpciós kapacitás a nemzeti költségvetés kofinanszírozási képességét, a magánerőforrások bevonhatóságát, illetve a kapcsolódó pénzügyi tervezéssel, likviditásmenedzsmenttel kapcsolatos kérdéskört takarja. Az alapokból jövő támogatás nem helyettesítheti a nemzeti fejlesztési kiadásokat, másrészt a maastrichti konvergenciakritériumok miatt a saját költségvetési hozzájárulások nem finanszírozhatók a deficit és az államadósság növelésével. Az adminisztratív abszorpció alapja egy jól felépített és átlátható intézményrendszer, amelyben a hatáskörök megfelelően vannak definiálva, nincsenek belső rivalizálások, és amelyet a fejlesztési terv céljaival összhangban alakítottak ki. Az alkalmazottak megfelelően képzettek – nemcsak elméleti, hanem praktikus tudással is rendelkeznek. Fontos az érintett közösség megfelelő tájékoztatása, a releváns információk célba juttatása. (A túl sok információ azonban ugyanolyan rossz lehet, mint a túl kevés.) A pénzügyi abszorpció terén az addicionalitás célja a támogatások kiszorítási hatásának mérséklése, de az addicionalitás teljesülése nehezen ellenőrizhető. Emellett egyes országokban a kofinanszírozás jelenlegi mértékei mellett is lehetnek kiszorítási hatásai a támogatásoknak. Viszont elmaradottabb területeken már a kofinanszírozási elvárások is túl magasak lehetnek a helyi források nagyságához viszonyítva, ami ezeket a területeket kizárja a támogatások felhasználásából. Mindez rámutat az addicionalitás, a kofinanszírozás és a kohézió megteremtésének ellentmondásaira. Hasznos lehetne esetleg a jövedelmi szinttől függő kofinanszírozás elvárása. De ez is ellentmondásos lehet, a beruházások megtérülésének hatásán keresztül: növelné az újraelosztást, de csökkenthetné a támogatások felhasználásának hatékonyságát. Hervé és Holzmann az első csoportban jellemzően a felhasználás hatékonyságával kapcsolatos mikroökonómiai eredetű, makroökonómiai abszorpciós kapacitást meghatározó tényezőket emeli ki: ∗ A termelőkapacitások bővülését visszafogó hatások: ° A technikai kapacitáskorlátok oda vezetnek, hogy a támogatások kezelése túl magas adminisztratív költségekkel jár, és ez a többletteher rontja a támogatások felhasználásának hatékonyságát – a tervezési és az ellenőrzési költségek nem produktívak. ° A támogatásokat kezelő intézményrendszer szereplőinek önérdekeiből fakadó járadékvadászatnak is megvannak a hatékonyságcsökkentő hatásai. A járadékvadászat ugyanis társadalmilag költséges. E költségek nagyobbak, ha a támogatások elosztásának rendszere nem eléggé átlátható, és ha a járadékvadászatnak eleve vannak hagyományai az adott országban. (Ilyenek az erős érdekképvise-

284


leti szervezetek, a magas állami újraelosztás, valamint a területileg vagy nemzetiségileg töredezett államigazgatás.) ° A nagy volumenű transzferek rövid távú keynesi hatásai megváltoztathatják a fogyasztás és a megtakarítás folyamatait – ha megnő a fogyasztás súlya a megtakarításokhoz képest, akkor olyan helyzet alakulhat ki, amelyben a támogatások hatására a hazai beruházások csökkennek. További torzító hatás, hogy rövid távon megnő a kereslet az építőiparban és a szolgáltatási szektorban, ami aztán nyomást fejt ki a bérekre és az árszínvonalra. A gyorsuló infláció, valamint a támogatások iparszerkezetet is torzító hatásainak következményeképpen hosszú távon a gazdasági növekedést mérsékeli ez a hatás (holland kór). ∗ A beruházási ösztönzőket módosító hatások, amelyek eltérítik a támogatásokat az optimális felhasználástól: ° A közösségi beruházások létrehozása időigényes, és a nagy volumenű támogatások mellé jelentős hazai társfinanszírozásnak is társulnia kell. Így a társfinanszírozás lehetőségköltségei is nagyok. Mivel a támogatások felhasználásának időzítése részben kívülről meghatározott, ez befolyásolja a támogatások felhasználásának hatékonyságát. Ide tartozik például az a Magyarországon igen fontos hatás, hogy a költségvetésnek az euró bevezetési igénye miatt eleve korlátozott mozgásterében a társfinanszírozás rövid távon elvonja a forrásokat bizonyos területekről; a költségvetés kialakításától függ, hogy mekkora lehetőségköltsége van a források átcsoportosításának. ° Információs aszimmetriák, melyek szinte bármely gyakorlati támogatással kapcsolatos helyzetben megjelennek. ° A rendszer szereplőinek, ahogyan már volt szó róla, megvannak a maguk különérdekei, amelyek eredője nem feltétlenül a társadalmi optimumot alakítja ki. Amikor például a kormányzat rövid távú politikai nyereségnek értékeli a támogatások mielőbbi lehívását, és ez a támogatott projektek minőségének rovására megy, a rövid távú politikai célok ellene hatnak a hosszú távú növekedés céljának. Az uniós támogatásoknak áraránytorzító hatásaik is lehetnek: ∗ A támogatások főleg a külkereskedelemhez nem közvetlenül kapcsolódó ágazatokban (például építés) növelik a tényezőkeresletet, és így a bérek és az árak emelkedése a teljes gazdaságban kifejti hatását, esetleg veszélyeztetve ezzel a többi szektor helyzetét (holland kór). ∗ A támogatások elosztása befolyásolja a gazdaság ágazati szerkezetének alakulását: ez megakadályozhatja vagy lassíthatja a kevésbé versenyképes ágazatok átalakulását.


285

∗ A támogatások területi eloszlása is hathat a gazdaság növekedésére, a tényezők mobilitásának befolyásolásával. A hátrányos helyzetű területeken lassúbb lehet a beruházások megtérülése, így bizonyos típusú infrastrukturális beruházásoknál konfliktusba kerülhet a területi kiegyenlítés és a források hatékony felhasználása. Összefoglalva tehát a legtöbb abszorpciós probléma intézményi eredetű, és a strukturális és kohéziós alapok felhasználásának hatékonyságában a tagállamok között megfigyelhető nagy eltérések az intézményrendszerük különbségei miatt alakulnak ki. Itt nemcsak a támogatásokat kezelő intézmények eltéréseire kell gondolnunk: a gazdaság szerkezetében rejlő intézményi tulajdonságok ugyanilyen fontosak. Ilyen meghatározó tényezők a bérmegállapodási hagyományok, a politikai rendszer adottságai, a gazdaságpolitika általános jellemzői. Az uniós beavatkozás ezeket a helyi sajátosságokat nem tudja befolyásolni. A nemzetközi szakirodalom szerint az abszorpciós problémák mértéke egészen nagy lehet. Esetenként a támogatások kifejezetten gátolhatják a növekedést és a reálkonvergenciát: ez általában a fogadó országon belüli járadékvadászat, protekcionizmus és a számos piaci rugalmatlanság következménye.

3)

A kohéziós országok tapasztalatai: makrogazdasági és fiskális teljesítmény

A Magyarországon várható makrogazdasági hatások vizsgálata előtt célszerű rövid kitekintést tenni az „eredeti” kohéziós országok (Írország, Portugália, Spanyolország és Görögország) teljesítményére. Ehhez néhány alapvető makrogazdasági mutató segítségét vesszük igénybe: a GDP, a munkanélküliség, valamint a beruházások alakulását. Előtte azonban röviden át kell tekintenünk a kohéziós országoknak jutó támogatások keretrendszerét.

3.1. Az EU támogatási rendszerének átalakulása és a kohéziós országok részesedése a költségvetési forrásokból 1988-ban az Európai Közösség jelentősen megreformálta a közös költségvetését, többek között azzal a céllal, hogy felgyorsítsa a lemaradó régiók gazdasági fejlődését. A reformintézkedések párhuzamosan bon-

286


takoztak ki az egységes európai piac felé tett lépésekkel, amelynek megvalósítása és az ezáltal kibontakozó erőteljesebb verseny értelemszerűen negatívan érinthette a kevésbé fejlett, többnyire periferiális régiók fejlődését. E régiók felzárkóztatására, illetve leszakadásuk megakadályozására olyan tényezők támogatása került középpontba, mint a fizikai 4 infrastruktúra, a humán tőke és az innovációs kapacitás fejlesztése. Egy olyan összefüggő keretrendszert hoztak létre, amelynek alapvető eszközeit a különböző strukturális alapok biztosították: az Európai Regionális Fejlesztési Alap, az Európai Szociális Alap, az Európai Mező5 gazdasági Orientációs és Garanciaalap és – 1993 óta – a Kohéziós Alap. 1989 és 1993 között a regionális politika az egységes európai piac politikai és gazdasági támogatottságát igyekezett biztosítani, a regionális egyenlőtlenségek csökkentésére fordított jövedelemátcsoportosítás útján. A program 1989-es árakon 37,3 milliárd ECU forrást biztosított hét ország számára. Ez éves szinten a GDP 2 százalékát kicsivel meghaladó támogatást jelentett – ami megfelel a Marshall-segély nagyságrendjének. A második időszakban, 1994 és 1999 között, a gazdasági és monetáris unió (EMU) megvalósításának elősegítésére különítettek el 1994-es árakon 208,7 milliárd ECU fejlesztési forrást, amely elsősorban Spanyolország, Görögország, Írország, Olaszország, Portugália, az Egyesült Királyság számára vált elérhetővé. A kohéziós országok esetében a 6 támogatási szint átlagosan a GDP 2,2 százalékának felelt meg. Végül az utolsó lezárult periódusban, 2000 és 2006 között, az Agenda 2000 figyelembevételével és az EMU megerősítése céljából átlagosan a GDP 1,6 százalékát elérő forrást biztosítottak a kohéziós orszá7 gok számára. A 3. táblázat tartalmazza az egyes kohéziós országoknak jutó strukturális támogatások GDP-arányos nagyságát. Görögország és Portugália az EU-források legnagyobb haszonélvezője. A három felvázolt időszak közül ezen országok az 1994 és 1999 közötti periódusban jutottak a legjelentősebb támogatásokhoz.

4

A közvetlen kapcsolat e tényezők és a növekedés között nem bizonyított (Lolos, 2001, 2. o.). 5 Az első kísérletek a kevésbé fejlett déli régiók támogatására az integrált mediterrán programok voltak az 1980-as években. 6 Görögország és Portugália három százalék feletti szintet ért el. 7 Három százalék körüli GDP-arányos értékkel ismét csak Görögország és Portugália számára.


287

3. táblázat Strukturális intervenciók nagysága a kohéziós országokban, 1989–2006 (a GDP százalékában) Görögország

Portugália

Írország

Spanyolország

Kohéziós országok

4,4 2,6 1,8

6,0 3,0 3,0

5,8 2,5 3,3

1,5 0,7 0,8

3,8 1,4 1,4

6,9 3,5 3,4

6,6 3,7 3,0

4,2 2,4 1,8

3,1 1,6 1,5

4,1 2,2 1,9

2,8

2,9

0,6

1,3

1,6

1989–1993 Teljes kiadás Közösségi intervenció* Hazai intervenció** 1994–1999 Teljes kiadás Közösségi intervenció* Hazai intervenció** 2000–2006 Közösségi intervenció***

* Strukturális alapok és Kohéziós Alap együtt. ** Magánforrások és költségvetési források együtt. *** 2001-es előrejelzés alapján. Forrás: Lolos, 2001.

A 4. táblázat vizsgálata alapján elmondható, hogy az EU-források viszonylag jelentős szerepet töltöttek be az állóeszköz-felhalmozás finanszírozásában, különösen Görögországban és Portugáliában. A kohéziós országok átlagában azonban nem olyan magas, 5,5 és 8,9 százalék közötti arányszámokat értek el a három periódusban. Összességében elmondható hogy az 1994–1999-es időszakban a kohéziós országok rendkívüli nagyságú forráshoz jutottak az EU strukturális politikája révén. 4. táblázat A strukturális források az állóeszköz-felhalmozás arányában a kohéziós országokban, 1989–2006 (%) % 1989–1993 1994–1999 2000–2006

Görögország

Portugália

Írország

Spanyolország

Kohéziós országok

11,8 14,6 12,3

12,4 14,2 11,4

15,0 9,6 2,6

2,9 6,7 5,5

5,5 8,9 6,9

Forrás: Európai Bizottság, Lolos, 2001.


288

3.2. A kohéziós országok makrogazdasági teljesítménye 1989 és 2006 között Írország 1973-ban, Görögország 1981, Spanyolország és Portugália 1986-ban lett az Európai Közösség tagja. A belépésük időpontjában az EK gazdaságai és általában egész Nyugat-Európa az olajárrobbanás generálta strukturális válság miatt kedvezőtlen gazdasági teljesítménynyel küszködött. Ehhez párosultak az akkor csatlakozó országok intézményi, kulturális, gazdaságpolitikai és mikrogazdasági sajátosságai. Nem csoda tehát, hogy a nyolcvanas évek közepéig a később kohéziósnak nevezett országok GDP-növekedési mutatói nem voltak igazán imponálók. Ebből a szempontból Spanyolország és Portugália csatlakozása szerencsésebb időben történt. A következőkben a kohéziós országok 1989 és 2006 közötti teljesítményének értékeléséhez a GDP alakulását, a munkaerő-piaci folyamatokat, valamint a beruházások alakulását tekintjük át. 6. ábra A vásárlóerő-paritáson mért egy főre jutó GDP alakulása 1995 és 2008 között (EU25 = 100) 150 Írország 140 130 120 110 100

Spanyolország

90

Görögország

80 70

2008

2007

2006

2005

2004

2003

2002

2001

2000

1999

1998

1997

1996

1995

60

Portugália

Forrás: Eurostat.

Ha az egy főre jutó bruttó hazai termék vásárlóerő-paritáson mért mutatóit vizsgáljuk, a 6. ábra alapján Írország tűnik a legsikeresebb


289

kohéziós országnak, hiszen 15 év alatt nemcsak megközelítette, hanem jelentős mértékben le is hagyta az EU25 átlagát. Spanyolország konvergenciája lassú, de stabil trendet követ. A két alacsony fejlettségi szintről induló és GDP-arányosan a legtöbb EU-forrást felszívó gazdaság közül Görögország teljesítménye bizonyul meggyőzőbbnek, különösen a kilencvenes évek végétől. Portugália viszont éppen az 1990-es

évek végétől távolodik jelentősen az EU25 átlagától. E megállapításokat alátámasztja a 7. ábra, megmutatva a konvergencia mögött álló növekedési ütemeket. Írország elsősorban a kilencvenes évek második felében, a potenciális növekedési ütemet meghaladó mutatókkal valóságos ugrást hajtott végre. Görögország és Spanyolország gyakorlatilag az 1990-es évek vége óta fenntartható pályára állította gazdaságát, és azóta 3-4 százalékos, az EU-átlagot meghaladó mértékű növekedéssel konvergál. A gyenge portugál teljesítmény itt is szembetűnő. 7. ábra

A reál-GDP alakulása 1989 és 2008 között (%) Írország

12

Görögország

10

Spanyolország 8

Portugália

6 4 2

2008

2007

2006

2005

2004

2003

2002

2001

2000

1999

1998

1997

1996

1995

1994

1993

1992

1991

1990

-2

1989

0

Megjegyzés: 2006 – becsült adat, 2007 és 2008 – előrejelzés. Forrás: Eurostat.

A beruházások 8. ábrán bemutatott alakulása alapján elmondható, hogy a beruházási boom az 1993–1999-es költségvetési periódussal esik egybe, amelyet döntően a világgazdasági környezet javulása és kisebb részben az EU-források megnövekedett aránya magyaráz. Nehéz meghatározni a közvetlenül az EU-források generálta beruházások nagyságát. Mindenesetre elmondható, hogy az EU-források által finan-


290

szírozott beruházások Portugália és Görögország tekintetében jelentősebb, de még mindig csupán marginális mértékben járultak hozzá a beruházási ütem alakulásához. 8. ábra

A bruttó állóeszköz-felhalmozás 1989 és 2008 között (%) 20

Írország

Görögország

Spanyolország

Portugália

15 10 5 0

2008

2007

2006

2005

2004

2003

2002

2001

2000

1999

1998

1997

1996

1995

1994

1993

1992

1991

1990

-10

1989

-5

Forrás: Eurostat.

A reálárfolyam egy ország versenyképességének egyik legfontosabb mutatója; a felértékelődés a versenyképesség romlásáról, míg a leértékelődés a versenyképesség javulásáról tanúskodik. A reálárfolyam változását a nominális árfolyam alakulása és a relatív árak alakulása is befolyásolja. A 9. ábrán jól látható, hogy a nominális effektív árfolyam csak részben magyarázza a reálárfolyam alakulását, a relatív árszínvonal változása lett meghatározóvá. (Ez érthető is, hiszen ezek az országok az euróövezet tagjai.) A reálárfolyamok pozitív korrelációt mutatnak a termelékenységgel. Ezt a jelenséget hívja a közgazdaságtan Balassa–Samuelson-hatásnak, amelyet élénk szakmai vita övez. Ha a külkereskedelmi forgalomba nem kerülő áruk árai jobban nőnek, mint a külkereskedelmi forgalomba kerülőké, a reálárfolyam felértékelődik.


291

9. ábra

A reáleffektív (fent) és a nominális effektív (lent) árfolyam alakulása 1994 és 2006 között (%) 135 RBGR RBIE RBPT RBES

125 115 105

1996-09-01

1997-05-01

1998-01-01

1998-09-01

1999-05-01

2000-09-01

2001-05-01

2002-01-01

2002-09-01

2003-05-01

2004-01-01

2004-09-01

2005-05-01

2006-01-01

2006-09-01

1996-09-01

1997-05-01

1998-01-01

1998-09-01

1999-05-01

2000-09-01

2001-05-01

2002-01-01

2002-09-01

2003-05-01

2004-01-01

2004-09-01

2005-05-01

2006-01-01

2006-09-01

135

1996-01-01

1995-05-01

1994-09-01

1994-01-01

95

NBGR NBIE NBPT NBES

125

115

105

1996-01-01

1995-05-01

1994-09-01

1994-01-01

95

Forrás: BIS.

A foglalkoztatás alakulásának tekintetében Írország és Spanyolország előrelépése jelentős. Míg Írország a lisszaboni 70 százalékos kritérium közelébe tornászta fel foglalkoztatását, közel 15 százalékponttal megnövelve azt, addig Spanyolország a kilencvenes évek elején tapasztalt visszaesés után 1994-ről 2005-re 64 százalékra volt képes megemelni. (Ez 35%-os növekedés!) Ebben a vonatkozásban a másik két ország is


292

jól teljesített, hiszen Görögország folyamatosan lassú ütemben a 60 százalékos szintig jutott 2005-ig. Portugália tradicionálisan magas foglalkoztatási szintjét nem tudta jelentős mértékben elmozdítani. (Lásd a 10. ábrát.) 10. ábra

A foglalkoztatás alakulása 1990 és 2005 között (a 15–64 éves lakosság százalékában) 70 Portugália 65 Írország 60 Görögország 55 50

2005

2004

2003

2002

2001

2000

1999

1998

1997

1996

1995

1994

1993

1992

1991

1990

45

Spanyolország

Forrás: Eurostat. 11. ábra

A munkanélküliség alakulása 1989 és 2006 között (%) 20

Írország

18

Görögország

16

Spanyolország

14

Portugália

12 10 8 6

Forrás: Eurostat.

2006

2005

2004

2003

2002

2001

2000

1999

1998

1997

1996

1995

1994

1993

1992

1991

1990

2

1989

4


293

A 11. ábra is az ír és a spanyol eredményekről tanúskodik, hiszen mindkét ország két számjegyű munkanélküliségi rátából kiindulva ért el jelentős csökkenést. Görögország az ezredfordulón törte meg az addig növekvő munkanélküliség trendjét, Portugália viszont éppen akkor szembesült a növekvő munkanélküliség problémájával. Talán még fontosabb mutatója a munkaerő-piaci folyamatoknak a tartós munkanélküliség indikátora. (Lásd a 12. ábrát.) Ez arról tanúskodik, hogy a munkaerőpiac rugalmasabb, és a munkát keresők rövid időn belül tudnak állományba kerülni. A spanyol és az ír esetben ez arra utal, hogy a két ország munkanélküliségének jelentősebb része relatíve rövid időtartamú, míg Portugáliában és Görögországban tartósabb a munkanélküliség. 12. ábra

A tartós munkanélküliség alakulása 1990 és 2005 között (%) 12

Írország Görögország Spanyolország Portugália

10 8 6 4

2005

2004

2003

2002

2001

2000

1999

1998

1997

1996

1995

1994

1993

1992

1991

0

1990

2

Forrás: Eurostat.

E rövid makrogazdasági kitekintés alapján elmondhatjuk, hogy az ír és a spanyol gazdaság érte el a több sikert az Európai Unión belül eltöltött időszakban. Jelentősebb eredményeket elsősorban a kilencvenes

évek második felétől értek el a kohéziós országok, mind a növekedés, mind a munkaerő-piaci folyamatok terén. Ebben az időszakban érkezett a legtöbb EU-forrás is ezekbe az országokba. A sikereket azonban nehéz egyértelmű összefüggésbe hozni az EU-forrásokkal, és lehatárolni a költségvetési újraelosztás makrogazdasági hatásait. Ugyanebben az időszakban épült ki ugyanis az egységes európai piac, ekkor alakult ki a gazdasági és monetáris unió, vagyis az európai gazdasági


294

integráció tovább mélyült. Ennek önmagában is jelentős hatása lehetett a vizsgált országok makrogazdasági teljesítményére.

4)

Az EU-források várható makrogazdasági hatásai

4.1. Növekedés, foglalkoztatás Az uniós költségvetési források egyre nagyobb része azt a célt szolgálja, hogy a tagállamok gazdaságát tartósan magasabb növekedési pályára állítsa, de legalábbis olyan, hosszú távon érvényesülő pozitív hatásokat váltson ki, amelyek a munkahelyek teremtéséhez/megőrzéséhez és a nemzetközi versenyképesség javításához vezetnek. Az unió új tagállamainak esetében mindenekelőtt a strukturális alapok és a Kohéziós Alap hatásai állnak az érdeklődés homlokterében. Amint azt a 13. ábrán láthatjuk, a támogatási alapok két fontosabb csatornán keresztül hatnak a fontosabb reálgazdasági változókra. 13. ábra

A strukturális alapok és a Kohéziós Alap egyszerűsített makrogazdasági hatásmechanizmusa Állóeszköz

Reáltőkeköltségg

Beruházások +

– +

+ –

Infrastruktúra

Foglalkoztatás

+ – Oktatás

Kutatás-fejlesztés

_

+ +

+ Teljes tényezőtermelékenység

Gazdasági növekedés

_ Árak (infláció)

Megjegyzés: folytonos vonal – közvetlen hatás; szaggatott vonal – áttételes hatás.

Az alapoknak közvetlenül a termelőtőke-állomány bővítésére irányuló felhasználása a tőkejavak költségének csökkenésén keresztül hat. Ez utóbbi önmagában is ösztönzőleg hat a beruházások bővülésére, amit tovább fokoz az, hogy a vállalatok a relatíve megdráguló munkaerőt


295

is az olcsóbbá váló tőkével helyettesítik. Az elsődleges hatások tehát a beruházások tekintetében pozitívak, míg a foglalkoztatás tekintetében negatívak. A több beruházás azonban a kibocsátás növekedését eredményezi, ami – áttételeken keresztül – új munkahelyek teremtésében is megnyilvánul. A foglalkoztatási hatás eredője tehát bizonytalan, mivel e közvetett hatások akár jelentősebbek is lehetnek a közvetlen (negatív) hatásnál. Amennyiben az alapokat az infrastruktúra bővítésére, a humán tőke fejlesztésére vagy a kutatási és fejlesztési tevékenység mélyítésére használják fel, akkor a reálgazdasági hatások a tényezőtermelékenység növekedésén keresztül jelentkeznek. A termelékenység növekedése mind a tőkejavak, mind a munkaerő iránti keresletet csökkenti, hiszen ugyanazt a kibocsátási szintet a magasabb hatékonyság miatt kevesebb termelési tényező alkalmazásával is el lehet érni. A közvetlen elméleti hatás tehát mind a beruházások, mind a foglalkoztatás tekintetében negatív. Ugyanakkor azonban a hatékonyság növekedése a termelés átlagos költségének csökkenésével jár, ami az olcsóbb tényezők intenzívebb felhasználására ösztönöz, ezáltal magasabb kibocsátási szint érhető el. A termelési költségek csökkenése ráadásul – áttételeken keresztül – a végső értékesítési árakban, így a fogyasztói árakban is érvényesülhet. Összességében tehát elméletileg az alapok pozitívan járulnak hozzá a

gazdasági növekedéshez, míg a foglalkoztatási hatás előjele nem egyértelmű. A gazdasági növekedéssel kapcsolatban is joggal merül fel a kérdés, hogy csak egyszeri, a források folyósításának időszakában érzékelhető pozitív hatásról van-e szó, vagy a kibocsátás növekedésének üteme tartósan magasabb lehet. Hogy ténylegesen melyik eset valósulhat meg, azt kvantitatív vizsgálatokkal kell mélyebben elemezni.

4.2. Vizsgálatok kvantitatív módszerekkel A felzárkóztatási alapokból származó források hatásainak tudományosabb jellegű, kvantitatív – ex ante – vizsgálata leginkább a gazdasági növekedéshez való hozzájárulásra terjed ki. Ez teljesen érthető annak fényében, hogy ezen alapok elsőrendű célja egyértelműen a reálkonver8 gencia elősegítése, azaz az elmaradottabb országok, régiók jövedelmé8

A konvergencia kifejezést két értelemben is használhatjuk. Az uniós jövedelmek átlagához való felzárkózást értve rajta abszolút konvergenciáról beszélünk. Felzárkózás azonban az is, amikor egy gazdaság a saját hosszú távú fejlettségi trendjéhez tér vissza, amelyről az esetleges korábbi tervgazdálkodással, majd az azt követő piacgazdasági átmenettel járó gazdasági megtorpanás letérítette. Ez utóbbit feltételes konvergenciának nevezzük.

296


nek az uniós átlaghoz való felzárkóztatása. Az alapok hatását pedig az uniós forrásokból részesülő országok GDP-jének alakulásában próbálják megragadni. Alapvetően két különböző módszertani megközelítésben történtek eddig jelentősebb kvantitatív vizsgálatok: modellszimulációk, valamint ökonometriai elemzések keretében. Mindkét megközelítésnek vannak komoly gyengeségei, amit azért fontos már az elején hangsúlyozni, mert – legalábbis a jelenlegi helyzet alapján – a kétféle megközelítésből más következtetések adódnak az uniós források gazdasági növekedésre gyakorolt hatását illetően.

4.2.1. Modellszimulációk A modellszimulációkat olyan általános egyensúly-elméleti alapokon nyugvó modellekkel végzik, amelyek paramétereit többnyire nem becsülik, hanem vagy korábbi empirikus vizsgálatokból veszik át, vagy ka9 librálják, egy részükre vonatkozóan pedig csak szakértői feltételezéssel élnek. Az uniós alapok beáramlását a modellek pótlólagos állami beruházásként ragadják meg, melyek a gazdaság különböző szektoraiban a tőkeállományt növelik. Az alapok hatásainak azonosításához természetesen szükség van a modellek egy olyan változatára, amikor nincsenek ilyen pótlólagos állami beruházások (ezek az ún. baseline-modellek), s az uniós források hatása a szimulált, valamint a baseline-modellből származó változók eltéréseként jelenik meg. Fontos jellemzője a modelleknek, hogy az állami beruházások produktivitását és hatékonyságát tételezik fel az uniós támogatások esetében is, továbbá azt, hogy a vizsgált időszakban egy adott gazdaság az összes, a hétéves pénzügyi keret alapján számára allokálható uniós forrást le tudja kötni. Emellett természetesen az addicionalitás elvét is teljes mértékben figyelembe veszik, vagyis az uniós források nem helyettesíthetnek olyan állami beruházási kiadásokat, amelyek e források hiányában is szükségesek lettek volna, hanem azokhoz képest többletberuházást eredményeznek. Ebből következően a modellszimulációk révén valójában az alapok lehető legkedvezőbb, potenciális növekedési hatása rajzolódik ki. Az Európai Bizottság két alkalmas modellel is rendelkezik az uniós források növekedési hatásának vizsgálatára. A Hermin nevet viselő modelljük szemléletében inkább (neo-)keynesiánus jellegű; egy adott or9

Kissé leegyszerűsítve a kalibrálás azt jelenti, hogy a paraméterek egy bizonyos körét úgy számszerűsítik, hogy a modell kiinduló állapota egyensúlyi legyen, azaz egy egyszeri külső sokk hatására a modell visszatér ebbe az állapotába.


297

szág gazdaságát termelési oldalról egy ipari és egy szolgáltató szektor képviseli. Az előbbi kibocsátása a világpiaci keresletre, a világpiaci árakra és a relatív költségekre tekintettel határozódik meg, az utóbbiéban a nemzetközi árak és a költségek szerepe kisebb, viszont a belső kereslet is nagy szerephez jut. A közösségi beruházások nem pusztán a tőkeállomány növekedésén át, közvetlenül hatnak, hanem extern hatások is léteznek – például a humán tőke felhalmozásának tekintetében. A várakozások ebben a modellben visszatekintők (adaptívak). A Bizottság QUEST II nevű modellje a Herminnel szemben neoklaszszikus jellegű, ún. sztochasztikus dinamikus általános egyensúlyi (SDGE) modell, előretekintő (racionális) várakozásokkal. Ez több szektoros modell; a termelési oldalon is több ágazat létezik, amelyek kibocsátását neoklasszikus termelési függvények határozzák meg. A háztartások fogyasztásukban intertemporálisan optimalizálnak (azaz vásárlásaikat a jelenbeli és a jövőben várható jövedelmeik együttes figyelembevételével alakítják), a reálkamatok endogének (szemben a Hermin modellel, melyben kívülről adottak). A reálkamat endogenitása miatt a felzárkózással együtt járó „természetes” reálfelértékelődés növeli a reálkamatot, ezen keresztül magánberuházások szorulnak ki. A QUEST II ezeket a hatásokat is képes megragadni, ezért, bár a Herminhez hasonlóan ugyancsak az uniós források potenciális növekedési hatását számszerűsíti, ezt a hatást a Herminhez képest kisebbnek becsli. A korábbi kohéziós országok (Görögország, Írország, Portugália és Spanyolország) vonatkozásában, bár közvetlenül összehasonlítható eredmények nincsenek, a Hermin átlagosan a GDP 1-1,5 százalékos addicionális növekedését becsülte egy hétéves pénzügyi tervezési periódusban az alapmodellhez képest. Azzal a feltételezéssel élve, hogy ezt a periódust követően az érintett gazdaságok nem jutnak további forrásokhoz, hosszabb távon a hatás a GDP szintje tekintetében 1 százaléka alá csökken. A QUEST II már az adott hétéves periódusban is kisebb, a GDP mindössze 0,5-1 százalékos pótlólagos növekedését becsülte, ami hosszabb távon (ha további uniós forrás nem áramlik be) még lejjebb süllyed. A Hermin modellel Magyarországra vonatkozó szimulációt is végeztek, mégpedig a 2004-ben rendelkezésre álló információk alapján a 2007–2013-as és a 2014 utáni pénzügyi tervezési periódusra egy10 aránt. A 2004-es adatok annyiban feltétlenül idejüket múltak, hogy átlagosan 40 százalékos magyar költségvetési hozzájárulást tételeztek fel, miközben a 2007–2013-as időszakban a társfinanszírozás mértéke

10

A 2014–2020-as időszakra a 2007–2013-as periódus támogatásainak áthúzódó hatását nézték meg.

298


átlagosan legfeljebb 20 százalékos lesz. Nagyobb ugyanakkor az éves átlagos forrásbeáramlás potenciális nagysága: a 2004-es modellszámításokban ez még 3 milliárd euró volt évente, a jelenlegi adatok alapján azonban – maximális abszorpció esetén – ez az összeg a négymilliárd eurót is elérheti. A szimuláció fontos aspektusa még, hogy az uniós forrásokat a vizsgált időszakban konstans arányokban fordítják infrastrukturális beruházásokra (több mint 60%), humántőke-beruházásokra (20% alatt), valamint vállalatoknak nyújtott támogatásokra (20%). Az alapmodellhez képest a fenti feltételekkel 2013-ra a GDP szintje több mint 8 százalékkal, míg a foglalkoztatás szintje közel 5 százalékkal lenne magasabb az uniós alapok hatásaként. A külső egyensúly a lényegesen magasabb beruházások hatására rosszabb lenne, mint a benchmark esetében; a külső finanszírozási szükséglet akár évi 3 százalékkal is nagyobb lehetne. Azzal a feltételezéssel, hogy 2014-től Magyarország már nem részesül az uniós alapokból, 2020-ra már csak 4 százalékkal lenne magasabb a GDP szintje, mint a kiinduló változatban. A foglalkoztatás szintjében egyáltalán nem mutatkozna többlet az alapszcenárióhoz képest, viszont a megvalósult – fizikai és humán – beruházások termőre fordulása következtében a külső egyensúly a 2014–2020-as periódusban már jobb lenne (közel évi 1,5%-kal), mint a kiinduló esetben. A fejlesztéspoliti5. táblázat ka hatásainak vizsBecsült hatások a baseline-modellhez képest gálatára Magyara 2007–2013-as tervezési időszakban (%) országon készültek saját fejlesztéHermin EcoRet sű modellek is. A Pécsi Egyetemhez GDP szintje (2013) +8,4 +7,5 fűződő EcoRET Foglalkoztatás szintje (2013) +4,5 +2,6 modell első blokkBeruházások szintje (2013) +41,0 +13,3 ja az uniós alaFolyó fizetési mérleg egyenlege -3,0 – (GDP arányában; éves átlag) pok teljes tényező-termelékenységet (TFP) befolyásoló hatásait, valamint a befektetéseket és a foglalkoztatottságot érő hatásokat igyekszik számszerűsíteni, majd a második, makroökonómiai blokkon keresztül határozza meg a főbb makrogazdasági változók alakulását. A 2004 és 2008 közötti időszakon – még a 2007–2013-as pénzügyi tervezési periódusra vonatkozó adatok hiányában – az

EcoRET-tel mindössze 1,5-2 százalékos GDP-többletet számszerűsítettek az alapszcenárióhoz képest, a foglalkoztatás többlete pedig csak egykét évben haladta meg az egyszázalékos mértéket. A beruházások bő-


299

vülése azonban viszonylag nagymértékű volt, így a kiinduló állapothoz képest rosszabb külső egyensúlyi mutatókat az EcoRET is felmutatta. Továbbfejlesztése során a modellt integrálták a regionális (területi) hatások számszerűsítésére kidolgozott RAEM-Light nevet viselő SCGE11 típusú modellel (Varga, 2006), majd a 2007–2013-as forráselosztás adatainak ismeretében ezzel az összetett modellcsaláddal végeztek szimulációkat az uniós források növekedési hatásainak vizsgálatára. Ez a modell a Herminből származóhoz hasonló pótlólagos GDP-növekedést generál: 2013-ra 7,5 százalékkal magasabb GDP-szintet becsül az alapszcenárióhoz képest. Jóval kisebb növekedést vár azonban a foglalkoztatást tekintve, hiszen a Hermin 4,5 százalékával szemben csak 2,6 százalékos többletfoglalkoztatással számol a kiinduló állapothoz képest 2013-ban. (Az is igaz viszont, hogy már a 2007–2013-as periódus első éveiben a munkahelyek számának gyors bővülését ígéri.) Különbség mutatkozik a Herminhez képest a lakossági fogyasztás alakulásában is: az EcoRET-RAEM-Light jóval nagyobb fogyasztástöbbletet becsül a Herminhez képest.

4.2.2. Ökonometriai vizsgálatok A modellszimulációkkal szemben ezek az elemzések nem az uniós alapok potenciális növekedési hatását, hanem az adatokból ténylegesen kimutathatót becsülik. Mivel a valóságban az uniós források felhasználása nem mindig hatékony, az abszorpció közel sem teljes, sőt az addi12 cionalitás elve sem feltétlenül érvényesül, az ökonometriai számításokkal becsült hatás lényegesen kisebb a modellszimulációkból származóknál; egyes esetekben kifejezetten negligálható. Mindamellett az ökonometriai számításoknak komoly gyengeségük, hogy szűkös mennyiségű és meglehetősen rossz minőségű (nagyon heterogén) adatokra támaszkodnak, ami érthetően nem kedvez a becsült eredmények megbízhatóságának. Boldrin és Canova (2001) úgy találták, hogy a strukturális támogatások érdemben nem serkentették a gazdasági növekedést. Úgy vélték, hogy ez főként amiatt volt így, hogy a támogatások rendszere egyálta11

Spatial Computable General Equilibrium, azaz területi (térszerkezeti) hatásokat tartalmazó általános egyensúlyi modell. 12 Mivel az addicionalitás teljesülése komoly elvárás az EU részéről, a valóságban jogi értelemben az addicionalitás elve nem sérült. Ez elérhető például az uniós forrásokon kívüli állami beruházások szerkezetének manipulálásával. A joginál tehát a felzárkózás szempontjából többet mond a közgazdasági értelemben vett addicionalitás, amely azonban ilyen esetekben is sérül.

300


lán nem piacorientált, ezért felhasználásukat politikai célkitűzések és ambíciók uralják a gazdaságiak helyett. Ebből kiindulva a felzárkóztatási támogatások rendszerének teljes átalakítását szorgalmazták. Ederveen és munkatársai (2003) kimutattak ugyan egy, az uniós forrásoknak tulajdonítható alacsony szintű konvergenciát, ez azonban csak feltételes felzárkózásnak tekinthető. Ők is rámutattak arra, hogy

a hatás mértékét döntően befolyásolja a források fogadásáért és allokálásáért felelős intézmények minősége. Tanulmányukban egzakt becslést adtak az addicionalitás „sérülésének” mértékére is: vizsgálatuk alapján 1989 és 1993 között egy eurónyi uniós támogatás 17 centnyi olyan állami beruházást helyettesített, amely egyébként (strukturális támogatás hiányában) is megvalósult volna.

Az ökonometriai vizsgálatok arra utalnak, hogy az uniós források gazdasági növekedést élénkítő hatása nem mutatható ki, vagy annak mértéke igen alacsony. Fő okként az intézményrendszer nem hatékony voltát, rossz minőségét jelölik meg. Egyik jelentős mellékeredményük ugyanakkor, hogy a gazdaságilag nyitott országok esetében az uniós források növekedési hatása szignifikánsan jobb a zártabb gazdaságokbelieknél. Míg az intézményrendszer tökéletlenségei Magyarország esetében is az uniós alapok gyenge növekedési hatását valószínűsítik, jelentős külkereskedelmi nyitottságunk révén talán mégis számíthatunk némi pozitív impulzusra.

4.3. Fizetésimérleg-hatások A külső egyensúly alakulása szempontjából az uniós források beáramlásának közvetlen és közvetett hatásait különböztethetjük meg. A közvetlen hatások egy meghatározott, az EU által társfinanszírozott projekt megvalósításához szükséges pénzáramlásokban mutatkoznak meg, míg a közvetett hatások a megvalósult projektek további működéséből fakadó külfölddel kapcsolatos pénzforgalomban követhetők nyomon. Ennek alapján közvetlen hatásként jelentkeznek az országba beáramló uniós források (vagy a folyó fizetési mérleg egyéb folyó átutalásokból származó bevételek során, vagy a tőkemérleg megfelelő bevételi té13 telében). Mivel az EU tagállamai egyben finanszírozói is a közös költ13

Az elválasztás nem mindig egyértelmű. A folyó fizetési mérlegben elvileg olyan rezidensek és nem rezidensek közötti pénzmozgások jelennek meg, amelyek a nemzeti jövedelem keletkezését is befolyásolják, a tőkemérlegbe beállított pénzmozgások a nemzeti jövedelmet elvileg nem, csak a rezidensek és nem rezidensek egymással szembeni pénzügyi (befektetési) pozícióját módosítják. A valóságban gyakran kompromisszumokat kell kötni egy adott projekthez kapcsolódó pénz-


301

ségvetésnek (tehát befizetéseket is teljesítenek oda), ezt a hozzájárulást is közvetlen hatásként kell elkönyvelni. (Ezt a hozzájárulást ütemezve utalják át, és az egyéb folyó átutalások kiadási során könyvelik el.) Minthogy a beáramló uniós források jelentős részben olyan beruházásokat finanszíroznak, amelyek magas importtartalmúak, az ezekhez a projektekhez kapcsolódó többletimportot is az uniós források közvetlen külső egyensúlyi hatásai között kell nyilvántartanunk. Ebből leszűrhető, hogy a közvetlen hatások eredője nem feltétlenül pozitív. Az EU költségvetéséhez való hozzájárulást mindig teljesíteni kell, így ha egy időszakban kevés projekt kap uniós társfinanszírozást, az egyenleg negatív is lehet. De még ha az egyéb folyó transzferek, illetve a tőkemérleg soraiban pozitív is a forrásbeáramlás és a költségvetési hozzájárulás egyenlege, bizonyos időszakokban túlsúlyba kerülhetnek kimagaslóan nagy importtartalmú beruházások, melyek a közvetlen hatást egészében negatívvá teszik. Főként az EU kibővítését követő években lehet ilyen a helyzet, hiszen mind intézményrendszeri gyengeségek, mind a tapasztalatok hiánya miatt ilyenkor az uniós források abszorpciója még kicsiny, és dominálnak a magas importtartalmú beruházások. Ez világosan megfigyelhető volt néhány korábbi kohéziós ország esetében is, és a Hermin modell is hasonló becsléseket adott Magyarország vonatkozásában a 2007–2013-as pénzügyi periódusra. Közvetett hatásként jelentkezik azonban a külső egyensúly tekintetében, ha a megvalósult projektek révén újabb exportbázisok keletkeznek, vagy olyan (infrastrukturális) kapacitások jönnek létre, melyeket nem rezidens felhasználók is igénybe vesznek, és használatukért fizetnek. Ezek a közvetett hatások makrogazdasági szinten általában inkább pozitívak a külső egyensúly szempontjából, amit ugyancsak alátámasztani látszanak az eddigi kvantitatív vizsgálatok; a korábbi kohéziós országokban is a külső egyensúlyt javítónak becsülték a Bizottság modelljei az uniós források hatását a 2000–2006-os pénzügyi tervezési periódusra, s a 2007–2013-as időszak kezdeti negatív hatását követően a Hermin is pozitívnak becsli az uniós alapok hatását a külső egyensúlyra Magyarország tekintetében.

4.4. Ár- és árfolyamhatások Az uniós források hatásai az abszolút és a relatív (az élőmunkához viszonyított) tőkeköltségek tekintetében viszonylag világosak; sokkal kevésbé ismertek és egyértelműek azonban az egyéb árakra és költségekre gyakorolt hatások. Ha abból indulunk ki, hogy a beáramló uniós áramlás besorolásában, a jövőre nézve pedig nem is érdemes külön kezelni azt, hogy az uniós forrás konkrétan melyik csatornán folyik be.

302


források révén nő a teljes tényezőtermelékenység, akkor ez a termelési költségek csökkenését eredményezi, ezen keresztül pedig a termelői és – közvetetten – a fogyasztói árakra is lefelé irányuló nyomást gyakorol. Ez utóbbi, tehát a fogyasztói árakra, így az inflációra gyakorolt hatás azonban még elméleti szinten sem túl erős. A már említett EcoRET-RAEM-Light modell például inkább magasabb inflációt becsül az uniós források beáramlását tartalmazó szcenárióban az alapszcenárióhoz képest. Igaz, a különbség elég kicsi, majdhogynem elhanyagolható. Az árakhoz hasonlóan a devizaárfolyamra gyakorolt hatás sem jelentős. Az uniós források beáramlása mögött egyértelmű felhasználási igény van, és a többnyire jelentős importtartalmú beruházások következtében (amit ezek a források finanszíroznak) nem keletkezik a pénzügyi rendszerben sem fölösleges devizalikviditás, amely esetleg elmozdítaná az árfolyamot. A felzárkózás folyamatában megfigyelhető reálfelértékelődés a termelékenység növekedésével függ ugyan össze, mely utóbbi részben az uniós források felhasználásának is köszönhető. Arra azonban nincs bizonyíték, hogy a felzárkózás folyamatában lévő

gazdaságok devizáinak valamilyen szinten természetes hosszú távú reálfelértékelődését az uniós alapok keretében történő forrásbeáramlás lényegesen felgyorsította volna. Mivel az uniós források árakra és árfolyamokra gyakorolt hatása gyengébb, a gazdaságpolitika megengedheti magának azt a „luxust”, hogy ezekkel kapcsolatban alapvetően a reálkonvergenciára, azaz a jövedelmi felzárkózásra és a foglalkoztatás élénkítésére irányítsa figyelmét.

5) Az EU-források várható fiskális hatásai 2004 óta az újonnan csatlakozott országoknak, köztük Magyarországnak elvileg teljesíteniük kell a Stabilitási és Növekedési Paktum előírásait, köztük az államháztartási kritériumokat. Magyarország is célként tűzte ki az euró mielőbbi bevezetését, amelynek azonban egyik fő feltétele a kiegyensúlyozottan fenntartható államháztartási pozíció, azon belül is minimálisan a GDP 3 százaléka alatti államháztartási egyenleg, valamint a GDP 60 százalékát el nem érő bruttó államadósság. A régió országait, leginkább pedig Magyarországot már évek óta szoros figyelemmel kísérik kedvezőtlen államháztartási pozíciója miatt. Magyarország hiánytúllépési eljárás alatt áll, és konvergenciaprogramja keretében jelentős költségvetési kiigazításon esik át. (Lásd a 14. ábrát.) Így ebben az időszakban minden olyan tényező, amely valamilyen irányba befolyásolja az államháztartási pozíció alakulását, nagy jelentőséggel bír.


303

70

Államadósság

12

60

10

50

8 40 6 30

4

2009*

2008*

2007*

2006*

2005

2004

2003

2002

10 2001

0 2000

20

1999

2

Konszolidált bruttó államadósság

Államháztartási hiány

14

1998

Konszolidált államháztartási hiány

14. ábra Magyarország államháztartási pozíciójának alakulása, 1998–2009 (a GDP százalékában)

* A konvergenciaprogram alapján. Forrás: Eurostat, konvergenciaprogram.

A nemzetközi irodalom nem egyöntetű az EU-csatlakozásból eredő fiskális hatások megítélésében. Miközben gyakran megfogalmazzák azt az állítást, hogy a csatlakozás hatására új kihívások érik a tagállami költségvetéseket, nagyon kevés számszerű becslés áll rendelkezésre. Kopits és Székely (2003) számszerűsítették a csatlakozásból adódó közvetlen és közvetett várható hatásokat, és arra jutottak, hogy a dön14 tően rövid távon jelentkező közvetlen hatások, köztük a felzárkóztatási alapok forrásainak lehívása, valamint a költségvetési befizetések kb. 0,75 százalékponttal rontják a GDP-arányos fiskális pozíciót. Ezeket a rövid távú költségvetési hatásokat pedig előreláthatólag kiegyenlítik a

14

Közvetlenek azok a hatások, amelyek közvetlenül államháztartási egyenleget befolyásoló hatással rendelkeznek. Direkt költségek: az EU költségvetésébe történő kötelező befizetések, az uniós jogszabályok végrehajtásának és a környezetvédelmi, biztonsági, közlekedési stb. standardoknak való megfelelés költségei. A direkt költségeket „ellentételezik” az előcsatlakozási, a strukturális alapokból és a Kohéziós Alapból, valamint a közös agrárpolitikához való csatlakozás eredményeképpen az országok számára lehívható pénzek. Az indirekt hatások a várt növekedési többlet, a kamatlábak konvergenciája, a kockázati prémium csökkenése, az adóbevételek csökkenése és az adóharmonizáció eredményeképpen fellépő pozitív vagy negatív hatások.


304

közép- és hosszú távon jelentkező indirekt hatások, és végeredményben 15 javíthatják a fiskális pozíciót. Backé (2002) ugyanezekre a hatásokra koncentrálva, szintén arra következtetésre jutott, hogy a csatlakozás rövid távon rontja a fiskális pozíciót, középtávon viszont az EU-csatlakozás általános hatásai inkább semlegesek vagy enyhén pozíciójavítók. A szerző azt is hozzáteszi – és ez egybecseng a korábbi tapasztalatokkal is –, hogy az egyes, elsősorban indirekt (makrogazdasági, szerkezeti) hatások jelentősen módosíthatják az eredményváltozókat, így az abszorpció mértéke és hatékonysága alapvető jelentőséggel bír. Az 5. táblázat tartalmazza a fiskális pozícióra kifejtett hatásokat. 5. táblázat

Közvetlen és közvetett fiskális hatások a csatlakozás után Magyarországon, 2004–2006 (a GDP százalékában) Kopits–Székely

Backé

Direkt hatások (rövid táv)

-0,75

?

EU költségvetési befizetés

-1,25

-1,15

Strukturális alapok transzferjei

1,5

Kohéziós Alap transzferjei

0,5

-0,9-1,3

Közigazgatási reform

-1

0/?

Termelési támogatások megszüntetése

1,5

0,2-2,0

Vámrendszeri átalakítások

-0,5

-0,3

0

0,5

-1,5

?

Indirekt hatások (közép- és hosszú táv)

+

+

Pozitív növekedési hatások

+

+

Strukturális reformok

+

+

Adóbevétel-csökkenés

+

?

2,5

0/+

Adóharmonizáció Infrastrukturális kiadások

Kamatlábcsökkenés

Forrás: Kopits–Székely, 2002; Backé, 2002.

Az abszorpciós kapacitás jelentőségének kiemelésével Antczak (2003) szintén az első években jelentkező negatív fiskális hatásokra helyezi a hangsúlyt. Az idézett számadatok tájékoztató jellegűek, a hatásokban 15

Ezeket az indirekt hatásokat azonban rendkívül nehéz számszerűsíteni – erre vannak az ex ante módszerek, mint a Hermin, a QUEST és egyéb makromodellezési eszközök.


305

rejlő jelentős bizonytalanság miatt. Inkább a nagyságrend és a hatás iránya az, ami fontos lehet az elemzésünk szempontjából. Az újonnan csatlakozott országok és így Magyarország esetében is rendelkezésre állnak már az Európai Unióval való költségvetési kapcsolatok adatai (zárszámadási költségvetési adatok). Ha az immár teljes jogú tagság első két évét, 2004-et és 2005-öt tekintjük, meg is jelennek a nettó terhek. (Lásd a 2. mellékletet.) Ha a költségvetési társfinanszírozást is figyelembe vesszük, akkor a nettó hiány 2004-ről 2005-re még nőtt is. Amennyiben a költségvetési pozíciót tisztán a közös költségvetésből érkező (a magyar költségvetésben megjelenő) és a közös költségvetésbe befizetendő hozzájárulás alapján számítjuk, akkor viszont 2005 fordulatot mutat, hiszen itt az egyenleg már pozitívba fordul. A Pénzügyminisztériumból származó, a tervezéshez használt adatok 16 segítségével kalkulált hatásokat a 15. ábra alapján tekinthetjük át. E számítások szerint az EU-források a jövőben nagyságrendileg nem befolyásolják az államháztartási egyenleget, tehát a közös költségvetéssel szembeni fiskális pozíció inkább semlegessé válik, hiszen a nettó fiskális pozíció a jelenlegi hétéves periódus egyik évében sem haladja meg a GDP 0,4 százalékát, akkor is inkább javítva az egyenleget. Az adatok ilyetén alakulása összhangban van az irodalomban megfogalmazott várakozásokkal. Az EU-források egy része költségvetésben megjelenő, egy másik része pedig költségvetésen kívüli tétel. 2007 és 2013 között a költségvetési elszámolásokon átfutó jelentősebb tételek: a Kohéziós Alap, a strukturális alapok, a vidékfejlesztés, a Schengen-alap (2007-ben) pénzei; a költségvetésben meg nem jelenő tételek: agrárpiaci támogatások és a közvetlen mezőgazdasági jövedelemtámogatások. Ezek közül költségvetési kiadással járnak: ∗ strukturális alapok – 15 százaléknyi nemzeti önrész ∗ Kohéziós Alap – 20 százaléknyi nemzeti önrész ∗ vidékfejlesztés – 20 százaléknyi nemzeti önrész 17 ∗ közvetlen jövedelemtámogatások – 25 százaléknyi nemzeti önrész.

16

A Pénzügyminisztérium által készített óvatos költségvetési kalkuláció sarokpontjai a következők: a hazai források döntő részét a központi költségvetés biztosítja; az EU-források lehívási aránya fokozatos javulást mutat. 17 Az egyetlen olyan tétel, amely a költségvetésben nem jelenik meg, mégis költségvetési kiadásokat generál a nemzeti kiegészítéseken (top up) keresztül.


306 15. ábra

Az EU-források költségvetési egyenlegre gyakorolt hatása 2004 és 2013 között (a GDP százalékában) 1,30 1,10 0,90 0,70 0,50 0,30 0,10 -0,10

Nettó fiskális hatás

-0,30

Befizetések, korrekció Hazai költségetési forrás

-0,50 2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

2012

2013

Megjegyzés: 2006–2013 – becslés, 2006–2008 – folyó áras GDP-adat az Eurostat előrejelzése alapján, 2009 és 2013 között 6 százalékos éves átlagos nominális növekedéssel számított GDP-adat. Forrás: Pénzügyminisztérium, saját számítások.

Az országba érkező EU-források költségvetési hatásairól részletesen lásd a 3. és a 4. mellékletet. Az államháztartási pozíció alakulására tett becslések azonban jelentős kockázatokat hordoznak magukban: ∗ a nominális GDP 6 százalékos növekedésének feltételezésében, ∗ a javuló és az időszak végén 100 százalékos felhasználást előrejelző feltételezésben, ∗ a tisztán a költségvetés által fedezett önrész kérdésében. Ezen a ponton mindenképpen visszaköszönnek azok a tényezők, amelyek az EU-források növekedésre és a többi makrogazdasági tényezőre kifejtett hatásában jelentkeznek. A fiskális pozíciót befolyásoló legfontosabb tényezők az addicionalitás és a társfinanszírozás kérdése. Rendkívüli jelentőséggel bír ugyanis, hogy melyek azok a források, amelyeket csak a meglévő közösségi költségvetési kiadások kiegészítéseként lehet felhasználni, és melyek azok, amelyeket ki lehet váltani EU-forrásokkal. Hasonló a társfinanszírozás jelentősége is, hiszen nem mindegy, hogy milyen mértékű saját


307

(Magyarország esetében döntően központi költségvetési) forrással kell hozzájárulni az EU-pénzek felhasználásához. Amint a 2. mellékletben látható, ez valóban döntő lehet a költségvetési pozíció alakulása szempontjából. A társfinanszírozás esetében a 2007–2013-as időszakban mindenképpen pozitívan értékelhetőek az új előírások. A strukturális alapok esetében például az unió társfinanszírozásának 75-ről 85 százalékra emelésével a költségvetés jelentős megtakarításhoz juthat. A Kohéziós Alap esetében az unió társfinanszírozási kötelezettsége 2007 és 2013 között 80 százalék maradt (Council of the European Union, 2005). A vidékfejlesztési kiadások hasonlóképpen húszszázalékos tagállami kofinanszírozási kötelezettséggel járnak, viszont az új periódusban a közvetlen kifizetések terhére átcsoportosított területeken a nemzeti rész hozzárendelése nem kötelező. Az agráriumban az ún. top up kiegészítések 18 is fontos tételek. Az addicionalitás követelménye pedig elsősorban a strukturális alapok esetében releváns. Fontos elem a vissza nem téríthető áfa elszámolhatóvá tétele, ami azt jelenti, hogy az ilyen projektek forgalmiadó-tartalma közvetlen költségvetési bevételként jelenik meg, javítva az államháztartási mutatókat. Hosszú távon negatívan érintheti a tagállami költségvetési pozíciót az, hogy a döntően EU-forrásokból létrehozott infrastruktúra-elemek fenntartási költségei is jelentősek. Hallet (2004) szerint összességében, szemben az irodalomban felmerülő negatív hatásokkal, a csatlakozás és az EU-források felhasználásának hatására inkább csökkennie kell a költségvetésre nehezedő nyomásnak. A szerző hangsúlyozza továbbá, hogy a problémák inkább abból adódnak, hogy nem sikerül a költségvetési és az adminisztratív folyamatokat, kapacitásokat megfelelően összehangolni. Mindenesetre az uniós költségvetési kapcsolatok okán a kedvezőtlen fiskális folyamatokra hivatkozni nem túl meggyőző. Ugyanezt támasztják alá Hallet és Keereman (2005) számításai, amelyeket a 2004 és 2006 közötti időszakban az újonnan csatlakozott országokra végeztek el.

18

Az új tagállamok mezőgazdasági termelői a csatlakozás évében nem kapták meg ugyanazt a közvetlen támogatást, mint az EU15-éi; ennek szintje csak tíz év alatt éri el a száz százalékot. A tagállamoknak viszont megengedték, hogy a különbséget a saját költségvetésükből folyósítsák a termelőknek. Ez a különbség a top up, amelynek összege és aránya évről évre előre meghatározott ütemben csökken.

308


6) Következtetések Mindezen hatások vizsgálatától eltekintve az EU-támogatások igénybevétele a magyar gazdaság számára is csupán lehetőség, de a sikerre nincsen garancia. Ehhez egyrészt képesnek kell lenni, illetve képessé kell válni a számunkra megítélt források lehívására. Önmagában ugyanakkor még a lehívás sem jelent garanciát a pozitív hatásokra, hiszen számít a források felhasználásának hatékonysága is. A makrogazdasági hatások közül nem annyira az egyszeriek a fontosak, hanem azok, amelyek a hosszú távú növekedési potenciálba beépülve érvényesülnek. Nagyságuk azonban nehezen mérhető, az általános gazdasági teljesítmény szempontjából marginális. Ráadásul a kohéziós politikának a regionális fejlettségbeli különbségek csökkenése szempontjából is jobban látható eredményekkel kellene járnia. Az uniós források növekedési hatását elemző kvantitatív számítások alapvetően kétfélék. A források optimális felhasználását feltételező általános egyensúlyi modellekkel végzett szimulációk szerint a strukturális támogatások szignifikánsan és pozitívan járulnak hozzá a gazdasági növekedéshez. Ezzel szemben a tényadatokon alapuló ökonometriai számítások alacsony hozzájárulást mutatnak ki, illetve néhány esetben azt vélelmezik, hogy a hatás nem volt pozitív. Bár mindkét módszernek vannak gyengeségei, az eredmények közti különbségek főként az optimálistól messze álló, nem hatékony intézményrendszernek tulajdoníthatók. Az uniós források külső egyensúlyt érintő hatásai a felzárkózási pálya korai szakaszában inkább negatívak, mert a fizetési mérlegben az abszorpció alacsony szintje, valamint a magas importigényű beruházások miatt a kiadási oldalon a bevételi oldalét meghaladó addicionális pénzmozgások mutatkoznak. Hosszabb távon azonban a többnyire pozitív közvetett hatások érvényesülnek. A források beáramlásának ár- és árfolyamhatásai nagyon áttételesek és jelentéktelenek. A fiskális hatások tekintetében az EU-források döntően semlegesek vagy inkább pozíciójavító jellegűek, ami egybeesik az EU azon szándékával, hogy a támogatások ne nehezítsék a Stabilitási és Növekedési Egyezmény betartását. Ez azonban nem jelenti azt, hogy a tagság kezdetén ne jelentkezhetnék nettó befizetői pozíció, amint az Magyarország esetében is látható. Ebből a szempontból a költségvetési források lehívási feltételei meghatározóak. A kedvező nemzeti fiskális egyenleg elérése azonban összekapcsolódik a makrogazdasági hatások alakulásával, valamint a költségvetés szerkezetének fogadóképessé tételével (társ-


309

finanszírozási források biztosításával, kiadások kiváltásával és az addicionalitás kérdésének kezelésével). Így az átlátható, egyszerű és politikai konszenzuson alapuló tágabb értelemben vett intézményrendszer (szabályozás, politikai döntéshozatal, kulturális adottságok), a tőkepiacok hatékonyságának növelése, a mikro- és makrostabilitás, az államháztartási pozíció javítása kiemelkedő jelentőséggel bírnak a lehetőségek kiaknázásában és a jövőben várható hatások maximalizálásában. Az EU-transzferek beáramlása egyfajta átokként is jelentkezhet, ha a megfelelő feltételek megteremtése nem történik meg. De ezek a kérdések elsősorban már a politikai gazdaságtan tudományának vizsgálódási körébe tartoznak. * * * * *

Hivatkozások Antczak, Malgorzata (2003): Do Acceding Countries Need Higher Deficits? Centre for Social and Economic Research. CASE No. 260. Backé, Peter (2002): Fiscal Effects of EU Membership for Central European and Baltic EU Accession Countries. Oesterreische Nationalbank: Focus on Transition, 2. sz., 151–164. o. Begg, Iain – Heinemann, Friedrich (2006): New Budget, Old Dilemmas. Centre for European Reform, Briefing Note, London. Boldrin, M. – Canova, F. (2001): Inequality and Convergence in Europe’s Regions: Reconsidering European Regional Policies. Economic Policy: a European Forum. (32) 205–245. o. Council of the European Union (2005): Financial Perspective 20072013. CADREFIN 268. Ederveen, S. – Gorter, J. – de Mooij, R. – Nahuis, R. (2003): Funds and Games: The Economics of European Cohesion Policy. ENEPRI, Occasional Paper No. 3. Európai Közösségek Bizottsága (2006): Intézményközi megállapodás az Európai Parlament, a Tanács és a Bizottság között a költségvetési fegyelemről és a pénzgazdálkodás hatékonyságáról és eredményességéről. Tervezet. http://ec.europa.eu/budget/library/documents/multiannual_framewo rk/2007_2013/draft_iia_hu.pdf

310


Hallet, Martin (2004): Fiscal Effects of Accession in the New Member States, European Commission DG ECFIN. Economic Papers No. 203. Hallet, Martin – Filip Keereman (2005): Budgetary transfers between the EU and the new Member States: manna from Brussels or a fiscal drag? ECFIN Country Focus, Volume 2, Issue 2. Hervé, Y. – Holzmann, R. (1998): Fiscal transfers and economic convergence in the EU: an analysis of absorption problems and an evaluation of the literature. Nomos Verlaggesellschaft, BadenBaden. Horvat, Andrej (2004): Some aspects regarding administrative absorption capacity in the Czech Republic, Estonia, Hungary, Slovakia and Slovenia. Conference paper. Kopits, G. – Szekely, I. (2003): Fiscal Policy Challenges for the Baltics and Central Europe. In: G. Tumpel-Gugerell – Mooslechner, P.: Structural Challenges for Europe. Edward Elgar. Lolos, E. G. S. (2001): The Macroeconomic Effect of EU Structural Transfers on the Cohesion Countries for the CEECs. IIASA, Interim Report. MNB (2006): Jelentés a konvergencia-folyamatokról. NEI (2002): Key indicators for Candidate Countries to Effectively Manage the Structural Funds; Principal Report, Final Report, prepared by the NEI Regional and Urban Development for the EC DG Regio/DG Enlargement. Rotterdam. Rosenberg, Ch. (2006): EU Funds in the New Member States: Opportunities and Challenges. Joint ICEG–IMF Workshop, december. http://www.icegec.hu/eng/events/past/imf_icegec_13_12_2006/EU_f unds_in_EU8_C_Rosenberg.pdf Varga, A. (2001): A Complex Macro-Regional Model for the Analysis of Development Policy Impacts on the Hungarian Economy. Végső jelentés a Nemzeti Fejlesztési Ügynökség által szponzorált 370/2005. számú projekthez. Kézirat. Pécsi Tudományegyetem.


311

Mellékletek 1. melléklet A kutatás keretében végzett interjúk A tanulmány elkészítéséhez a kutatás keretében négy interjú készült olyan szakemberekkel, akik megfelelő rálátással bírtak a költségvetési források beáramlására, illetve azok makrogazdasági és fiskális hatásaira. Az interjúalanyok olyan intézményeket képviselnek, amelyek közvetlenül vagy közvetve kapcsolódnak az EU-támogatásokhoz. Az interjúk során az alábbi szakembereket hallgattuk meg: 1. Dr. Kovács Árpád, elnök és dr. Becker Pál, általános főigazgatóhelyettes, Állami Számvevőszék 2. Banai Péter Benő, főosztályvezető-helyettes, Költségvetési és pénzügy-politikai főcsoport, EU-költségvetési kapcsolatok osztálya, PM 3. Balás Gábor, főosztályvezető-helyettes és Béres Attila, Elemző Értékelő és Modellező Főosztály, Nemzeti Fejlesztési Ügynökség 4. P. Kiss Gábor, Antal Judit, Hoffman Mihály és Lőrincz Szabolcs, MNB

2. melléklet A 2004. és 2005. évi európai uniós költségvetési kapcsolatok főbb számai

Millió forint Költségvetésben megjelenő tételek Támogatások összesen Strukturális alapok - operatív programok - közösségi kezdeményezések Kohéziós Alap Schengen-alap Nemzeti Vidékfejlesztési Terv SAPARD PHARE/átmeneti támogatás programjai Egyéb EU-támogatások Visszatérítés Költségvetésen kívüli tételek Agrárpiaci támogatások Egységes területalapú támogatás Meglévő politikák jogcímen nyújtott támogatások Hozzájárulás az EU költségvetéséhez Összesen Nettó költségvetési pozíció – társfinanszírozással Nettó költségvetési pozíció – társfinanszírozás nélkül Forrás: Pénzügyminisztérium.

EU 91942,2 49128,8 3604,1 3604,1 0,0 10469,8 0,0 0,0 7906,3 27148,6 42813,4 90305,5 855 77647,0 11803,5 182247,7 -

2004 Központi költségvetési forrás 34897,5 34897,5 2006 2004,2 1,8 9155,3 0,0 0,0 7043,2 16693,0 119721,4 154618,9 -62676,7 -27779,2

Összesen

EU

126839,7 84026,3 5610,1 5608,3 1,8 19625,1 0,0 0,0 14949,5 43841,6 42813,4 90305,5 855 77647,0 11803,5 217145,2 -

203749,6 195291,9 85633,8 85573,2 60,6 23425,0 2509,6 43000,0 21440,4 19068,2 214,9 8457,7 307156,2 159133,3 148022,9 n.a. 510905,8 -

2005 Központi költségvetési Összesen forrás 89393,1 293142,7 89393,1 284685 37169,1 122802,9 36261,0 121834,2 908,1 968,7 20985,6 44410,6 739,3 3248,9 6681,8 49681,8 8271,6 29712,0 13733,3 32801,5 1812,4 2027,3 8457,7 307156,2 159133,3 148022,9 n.a. 186644,5 276037,6 600298,9 -72288 17105,1 -

3. melléklet

A költségvetésben megjelenő uniós források alakulása, 2004–2013 (milliárd forint, folyó áron) 2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

Phare/átmeneti támogatás uniós forrás hazai forrás

27,1 16,7

19,1 13,7

21,7 18,2

5,2 1,7

1,0 0,9

1,0 0,9

1,0 0,3

ISPA/Kohéziós Alap uniós forrás hazai forrás

10,5 9,2

23,4 21,0

41,0 42,5

124,4 69,5

181,6 79,9

278,0 108,6

346,5 105,9

SAPARD uniós forrás hazai forrás

7,9 7,0

21,4 8,3

7,6 1,6

2,2 1,7

Strukturális alapok uniós forrás hazai forrás*

3,6 2,0

85,6 37,2

166,1 76,4

198,0 56,4

Vidékfejlesztés uniós forrás hazai forrás

0,0 0,0

43,0 6,7

50,7 15,2

Schengen-alap uniós forrás hazai forrás

0,0 0,0

2,5 0,7

7,9 1,8

-

2011

2012

2013

-

-

-

345,0 60,9

378,7 66,8

390,0 68,8

-

-

-

-

-

383,5 83,7

450,5 64,6

523,1 67,1

690,0 121,8

757,3 133,6

780,0 137,6

95,1 25,9

59,6 14,6

93,4 23,4

112,4 28,8

150,9 37,7

155,2 38,8

159,4 39,9

32,7 5,2

-

-

-

-

-

-

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

uniós forrás hazai forrás

0,0 0,0

0,2 1,8

1,0 3,5

9,2 5,3

9,0 6,0

13,7 6,0

2,8 5,3

Visszatérítés uniós forrás hazai forrás

42,8 0,0

8,5 0,0

7,8 0,0

-

-

-

ÖSSZESEN uniós forrás hazai forrás

91,9 34,9

203,8 89,4

303,8 159,2

2011

2012

2013

Egyéb

Forrás: Pénzügyminisztérium.

466,7 165,6

634,7 185,1

836,6 203,5

-

7,0 6,0 -

5,9 6,4 -

6,9 7,2 -

985,8 1 192,8 1 297,1 1 336,3 207,5 226,4 245,7 253,5

4. melléklet

Költségvetésen kívüli uniós források és az EU költségvetését megillető befizetések alakulása 2004 és 2013 között (milliárd forint, folyó áron) 2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

2012

2013

Belső politikai támogatások/Versenyképesség

9,5

20,1

31,3

25,3

40,3

40,9

42,0

46,3

50,7

55,5

Agrárpiaci támogatás uniós forrás hazai forrás

0,9 0,0

30,5 0,0

56,9 0,0

48,6 0,0

35,8 0,0

34,6 0,0

33,1 0,0

31,5 0,0

30,0 0,0

28,5 0,0

Közvetlen jövedelemtámogatás uniós forrás hazai forrás (top up)

12,0 0,0

148,0 87,6

123,5 91,3

142,2 78,0

174,9 96,3

209,8 96,2

244,7 96,2

275,0 96,2

309,3 64,1

343,7 32,0

ÖSSZESEN uniós forrás hazai forrás

22,3 0,0

198,6 87,6

211,6 91,3

216,0 78,0

250,9 96,3

285,4 96,2

319,8 96,2

352,9 96,2

390,0 64,1

427,6 32,0

119,7

186,6

185,6

214,9

231,7

223,2

241,4

241,1

256,9

261,0

Az EU költségvetését megillető források Befizetések + korrekció finanszírozása

Forrás: Pénzügyminisztérium.

212

Szemlér Tamás és szerzőtársai

AZ EU KÖLTSÉGVETÉSÉNEK SAJÁT FORRÁSAI ÉS AZ AKTUÁLIS REFORMJAVASLATOK Bakács András, Novák Tamás, Róbel Gábor, Szemlér Tamás, Székely-Doby András, Túry Gábor, Wisniewski Anna

Bevezetés A második világháború után létrejött európai integrációs szervezetek a kezdetektől fogva rendelkeztek saját költségvetéssel; e költségvetésekből fokozatos reformlépéseket követően alakult ki az Európai Közösség (EK), majd az Európai Unió (EU) közös költségvetése. A reformlépések közül is mérföldkőnek számított az, amikor a tagállamok – akkor még hatan – úgy határoztak, hogy a korábbi, kvóta jellegű befizetések helyett kialakítják a közös költségvetés saját forrásainak rendszerét. A folyamat az 1970-es évek elején kezdődött el, s a rendszer kisebb-nagyobb változások során nyerte el jelenlegi – ám nyilvánvalóan nem végleges és megváltoztathatatlan – formáját. Amióta a saját források bevezetése megkezdődött, a közös költségvetés körüli viták természetszerűleg e források körét is érintik. Különösen így van ez, ha valamilyen változás következtében a korábbiakhoz képest többletbevételekre van szükség, amikor valamelyik saját forrással kapcsolatban megerősödnek a kritikus hangok, illetve minden esetben, amikor elérkezik az EU középtávú (jelenleg hét évre szóló) költségvetési kerettervéről szóló tárgyalások ideje. A 2004-ben megtörtént bővítés forrásigényét nem kell elmagyarázni, s azt is tudjuk, hogy a bővítés várható további szakaszai szintén forrásigényesek lesznek. A saját forrásokkal, illetve a rendszer egészével kapcsolatban több tagállam (elsősorban a közös költségvetés nagy nettó

Az EU költségvetésének saját forrásai és az aktuális reformjavaslatok

213

befizetői) már jó idő óta hangoztatják fenntartásaikat. Az EU 2007– 2013-as költségvetési kerettervéről lefolytatott vita nem hozott ugyan áttörést, de a közös költségvetés rendszerének 2005 decemberében 2008-2009-re kilátásba helyezett felülvizsgálata ma is aktualitást ad a saját források rendszerét érintő reformelképzelések áttekintésének. Ebben a tanulmányban arra vállalkozunk, hogy képet adjunk a saját források rendszerének működéséről, felvázoljuk a főbb problémákat, valamint bemutassuk és értékeljük a több részről is felröppenő reformelképzeléseket. Az anyag a 2005-ben az Integrációs és Fejlesztéspolitikai Munkacsoport részére készített, ám akkor nem publikált tanulmány alapjaira építve, jelentősen kibővített és aktualizált formában járja körül a témát. A tanulmány első fejezetében a saját források rendszerének kialakulását és jelenlegi működésének legfontosabb elemeit tekintjük át. Ennek alapján ismertetjük az Európai Bizottság értékelését a saját források rendszerének működéséről. A második fejezetben a saját források rendszerének általános reformlehetőségeit tekintjük át. A harmadik fejezetben a reformelképzelések közül részletesen megvizsgáljuk egy EUadó bevezetésének lehetőségét, ismertetve a napirenden lévő (vagy legalább a háttérvitákban rendszeresen felbukkanó) konkrét javaslatokat, azok előnyeit, illetve gyenge pontjait. A tanulmány lezárásaként külön kitérünk egy alapvető kérdésre: a közös költségvetés méretére, s ennek kapcsán arra, milyen követelményeket támasztanak az e téren létező opciók a saját források rendszerével szemben. Végezetül összefoglaljuk a tanulmány legfontosabb következtetéseit.

1) A saját források jelenlegi rendszerének működése E fejezet első részében röviden bemutatjuk, miként nyerte el mai formáját a saját források rendszere, s hogyan is működik. A második részben e működés megítélését mutatjuk be, az Európai Bizottság értékelési kritériumait és véleményét ismertetve.

214


1.1. A rendszer rövid bemutatása 1

Az EU közös költségvetését 1970-ig kizárólag a tagállamok hozzájárulásaiból finanszírozták. A Tanács 1970-ben Luxemburgban döntött arról, hogy a közös költségvetés kiadásait saját eszközökből kell finanszírozni. Ez a tanácsi határozat, amely autonóm (a tagállamok nemzeti költségvetéseitől független) források rendszerének létrehozását irányozta elő, 1971-ben lépett életbe. A mai rendszer fokozatosan alakult ki, ahogy a források köre bővült. A közös költségvetés jelenlegi forrásai négy csoportra oszthatók: a) A források első csoportját az EU területére a kívülálló országokból behozott mezőgazdasági termékek utáni vámbevételek, illetve a cukorra és az izoglükózra kivetett illetékek jelentik. Érdemes tudni, hogy a mezőgazdasági termékeknek az EU-ba történő bevitelét terhelő tételeket 1995 előtt nem vámoknak, hanem lefölözéseknek nevezték. A lefölözések összege, illetve a behozott termék értékéhez viszonyított aránya nem volt állandó, hanem mindig úgy alakult, hogy az importált agrártermékek közösségi termékekkel szembeni árelőnyét kiegyenlítse. Alkalmazásukat a GATT uruguay-i fordulója megtiltotta, így mára vámokká alakították át őket. b) A források második csoportját a kívülálló országokból az EU-ba behozott termékekre kivetett vámok jelentik. Mivel az EU-ban a vámunió már 1968-ban megvalósult, a vámtétel (a vámnak az adott termék értékéhez viszonyított százalékos aránya) nagysága független attól, hogy a termék mely tagállamban lépett be az EU területére. Az első két forráscsoportot együttesen gyakran nevezik hagyományos forrásoknak. A hagyományos forrásokat már 1971-től bevonták a közös költségvetés finanszírozásába. Fontos tudni, hogy a hagyományos források egy részét (2000-ig 10%-át, 2001-től már 25%-át) a beszedésért felelős tagállam (amelynek területén a termék az EU vámterületére belép) megtarthatja a beszedéssel kapcsolatos adminisztratív kiadásainak fedezésére. c) A források harmadik csoportját az értéktöbbletadó-alap (pontosabban annak bizonyos közösségi szabályok alapján harmonizált értéke) után fizetendő hozzájárulások jelentik. E forráscsoport bevezetéséről már 1970-ben szó volt, de e lépés – a különböző egységesítési és technikai nehézségek miatt – egészen 1979-ig váratott magára. Az érték1

Jogi szempontból, szigorúan véve, tulajdonképpen nem az EU, hanem az Európai Közösség (1967-ig a három közösség) rendelkezik közös költségvetéssel. Az egyszerűség kedvéért ezt a költségvetést a tanulmány során végig az EU közös költségvetéseként emlegetjük.


215

többletadó angol nevének (value-added tax) rövidítése alapján e forrást a magyar nyelvű szakirodalomban is gyakran említik VAT-forrásként. A magyar adórendszerben a VAT az áfának feleltethető meg. E forrás lehívási kulcsa az idők során számos alkalommal változott (legmagasabb értéke 1,4% volt). 2007-ig a számított harmonizált áfaalap 0,5 százaléka volt, ugyanakkor amennyiben a számított harmonizált áfaalap meghaladta a bruttó nemzeti jövedelem (GNI) 50 százalékát, úgy az ezt meghaladó rész után nem keletkezett befizetési kötelezettség. d) A negyedik forrást, az ún. GNP-forrást 1988-ban, az értéktöbbletadó-alap utáni befizetéseket érintő első nagy változásokkal egy időben vezették be. Erre a lépésre azért volt szükség, mert az első három forrásból származó (csökkenő) bevételek nem lettek volna elégségesek a növekvő kiadások fedezésére. Nevének megfelelően e forrás a tagállamok GNP-jével arányos: beszedésekor minden tagállamban egyforma kulcsot alkalmaznak, így az e forrásból származó befizetések tökéletesen arányban állnak az adott tagállamnak a többi tagállamhoz viszonyított teherviselő képességével. A GNP-forrás beszedési kulcsának nagysága minden évben a szükségletek szerint alakul: e forrást mindig olyan mértékben veszik igénybe, amilyen mértékben a költségvetés céljainak fedezésére az első három forráscsoportból származó bevételeken felül még további bevételekre szükség van. Ezt nagyban befolyásolja a gazdasági konjunktúra: 1990-ben (egy kedvező konjunktúrájú időszak utolsó évében) például alig kellett e forráscsoportot mozgósítani, 1993ban viszont (ez az év jelentette a legtöbb tagállamban a recesszió mélypontját) kényszerűen jelentősen megnőtt e forráscsoport szerepe a finanszírozásban. A statisztikai számbavételi szabályok módosulása következtében a GNP helyett 2002-től a GNI-t veszik figyelembe e forrás tekintetében, így a forrás neve is GNI-forrásra változott. Az EU-költségvetés bevételi oldalán fontos tényező az Egyesült Királyságnak járó visszatérítés. A brit kedvezményt 1984-ben, az Európai Tanács Fontainebleau-ban megtartott ülésén fogadták el. Ennek alapján az Egyesült Királyság mindenkori nettó befizetését annak 66 százalékával csökkentik; a kedvezményt a többi tagállam közösen finanszírozza. A kedvezmény indoka az, hogy az Egyesült Királyság – agrárszektorának viszonylag kis súlya miatt – nem részesül jelentős nagyságú mezőgazdasági támogatásokban, emiatt a közös költségvetésbe történő befizetései aránytalanul nagy terhet rónak rá. Az 1984-ben – elsősorban Margaret Thatcher akkori brit miniszterelnök erőteljes fellépésének köszönhetően – megszületett döntés hosszú vita végére tett pontot, a brit kedvezmény kérdése azonban az utóbbi néhány évben újabb, az igazságos teherviseléshez kapcsolódó viták forrása.

216


1.2. Az Európai Bizottság értékelése a finanszírozási rendszerről Az előzőekben bemutatott forráscsoportok súlyának alakulását a közös költségvetés finanszírozásában az 1988 óta eltelt időszakban az 1. táblázat mutatja. Jól látható az első két forráscsoport súlyának csökkenése, s ezzel párhuzamosan a harmadik forrás részarányának dinamikus növekedése. A közös költségvetés finanszírozási rendszerét áttekintő 1998-as jelentésében a Bizottság kiemelte, hogy ez a tendencia általában véve pozitív az 1. táblázat igazságosság (a gazAz EU közös költségvetésének forrásai dasági erővel arányos (az összes forrás százalékában) teherviselés) szemszögéből (Europäische Hagyományos Értéktöbbletadó-alap GNP-/GNIÉv Kommission, 1998). eszközök utáni bevételek forrás A finanszírozási rend1988 29,1 60,0 10,9 szer a GNP-/GNI1989 28,7 60,7 10,6 forrás rugalmassá1990 29,4 69,9 0,7 gának köszönhetően 1991 26,4 59,5 14,1 még kedvezőtlen 1992 23,6 61,9 14,5 1993 20,3 54,0 25,7 konjunktúra idején 1994 20,6 51,9 27,5 is alkalmas volt a 1995 21,3 57,8 20,9 közös költségvetés 1996 19,1 51,3 29,6 kiadásainak fedezé1997 18,8 45,5 35,7 sére. Ugyanakkor a

rendszer nehezen áttekinthető, működése magas adminisztrációs költségekkel jár, s a közös belül

költségvetésen

folyamatosan csökken az egyetlen ténylegesen autonóm forráscsoport, a ha-

gyományos eszközök aránya. Mivel e problémák a közös költségvetés működését mind-eddig nem veszélyeztették, a Bizottság értékelése a fi-

1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004* 2005**

17,2 16,8 17,4 16,1 11,9 13,0 12,0 11,4

40,2 37,8 39,9 38,7 28,8 25,4 14,6 14,1

42,6 45,4 42,7 43,2 59,3 61,6 73,4 74,5

*A 8/2004-es számú módosított előzetes költségvetési tervezet előrejelzése. ** A 2005-re vonatkozó előzetes költségvetési tervezet előrejelzése. Megjegyzés: Az értéktöbbletadó-alap utáni bevételekre vonatkozó adatok az Egyesült Királyság hozzájárulására vonatkozó korrekciót is tartalmazó számok.

Forrás: Europäische Kommission (1998), 2. o., European Commission 2000, 2004b, 3. o.

120.

o.,

European

Commission


217

nanszírozási rendszerről összességében pozitív volt, a fenti szempontok azonban továbbra is fontos szerepet játszhatnak a rendszer esetleges reformjában. A 2007–2013-as költségvetési keretterv előkészítését szolgáló, 2004. július 14-én publikált jelentésében az Európai Bizottság ismét részletesen megvizsgálta a saját források rendszerének működését (European Commission, 2004b). A jelentés készítői az alábbi hét kritérium alapján alakították ki véleményüket: ∗ átláthatóság és egyszerűség, ∗ pénzügyi autonómia, ∗ a gazdasági erőforrások hatékony allokációjában játszott szerep, ∗ elégségesség, ∗ adminisztratív költséghatékonyság, ∗ stabil jövedelem biztosítása, ∗ a bruttó hozzájárulás igazságossága. Jól látható, hogy az 1998-ban használt értékelési kritériumok továbbra is fontosak maradtak, de néhányukat kiegészítették, illetve pontosították. Új kritérium a saját forrásoknak a gazdasági erőforrások hatékony allokálásában játszott szerepe, valamint az az elvárás, hogy a közös költségvetés bevételei hosszú távon is stabil (kevéssé ingadozó) jövedelemszintet biztosítsanak. Természetesen e meggondolások korábban is szerepet játszottak a reformelképzelésekben (még ha azok nem valósultak is meg), kiemelt értékelési kritériumként azonban 1998-ban még nem találkozhattunk velük a Bizottság jelentésében. Az 1998-as anyaghoz képest az is figyelemreméltó változás, hogy az igazságosság itt – kimondva – a bruttó hozzájárulásokra vonatkozik. A tartalmat tekintve ez nyilvánvalóan korábban is így volt, de a kritérium pontosabb megnevezésével a Bizottság azt hangsúlyozza, hogy a saját források rendszerének igazságosságát önmagában (és nem a más szabályrendszer szerint alakuló részesedéseket is beleértve, a vitát a „juste retour” keresésére leszűkítve) szükséges vizsgálni. A jelentés készítői szerint a mai rendszer jól megfelel az elégséges-

ség és a stabilitás követelményének, ugyanakkor nem tesz eleget az átláthatóság és egyszerűség feltételének. Az sem állítható a jelenlegi rendszerről, hogy jelentős mértékben hozzájárulna a gazdasági erőforrások hatékonyabb elosztásához. A finanszírozási rendszer a jelentés szerint egyre bonyolultabbá vált, így azt még a működése iránt esetlegesen érdeklődő állampolgár is csak nehezen érti meg. Ezen túlmenően az is probléma, hogy a pénzügyi autonómia követelménye (amelynek hajdanán kiemelkedő szerepe volt abban, hogy a hatok elhatározták a saját források rendszerének

218


kialakítását) egyre kevésbé teljesül. Noha a közös költségvetésbe történő befizetéseket minden tagállam számára kötelező szabályok szerint kell teljesíteni (más kérdés, hogy a számos kivétel, kedvezmény stb. ezt is csorbítja), e befizetéseknek nincs közvetlen kapcsolatuk az állampol-

gárokkal. A fennmaradó kritériumokkal (költséghatékonyság, igazságosság) kapcsolatban a jelentés kisebb-nagyobb kritikákat fogalmazott meg; e kritikák többé-kevésbé egybecsengenek az 1998-as bizottsági jelentésben elmondottakkal. Az igazságosság kritériumával kapcsolatban ugyanakkor a jelentés hangsúlyozza, hogy miközben a GNI-alapú befizetések

arányának növekedése e kritérium egyre jobb teljesítésének irányában hat, addig a brit kedvezmény egyre inkább torzítja a hozzájárulások – egyébként növekvő mértékű – igazságosságát.

2

1.3. Tagállami álláspontok, érdekek Az Európai Unió tagállamainak érdekeit az IFM kutatásainak egy ko3 rábbi fázisában már részletesen megvizsgáltuk. A kutatás során feltártuk, milyen tényezők befolyásolhatják az egyes országok érdekeit, s a 4 feltárt információk alapján négy csoportra osztottuk őket: ∗ a nagy nettó befizetőkre: Ausztria, Finnország, Hollandia, Németország (Szemlér, 2004b), ∗ a hagyományos nagy nettó haszonélvezőkre: Görögország, Írország, Portugália, Spanyolország (Artner–Buzás, 2004), ∗ az ilyen vagy olyan tényezők miatt speciális helyzetű régi tagállamokra: Egyesült Királyság, Franciaország, Olaszország (Somai, 2004), ∗ illetve az EU-hoz 2004-ben csatlakozott közép- és kelet-európai országokra (Bakács–Novák–Túry, 2004, Bakács–Wisniewski, 2004, Inotai, 2004, Inotai–Szemlér, 2004).

2

Méghozzá nemcsak közvetlenül, de közvetetten is, hiszen a brit kedvezmény finanszírozása sem a GNI-vel arányosan oszlik meg a többi tagállam között. 3 A kutatás anyagait az MTA Világgazdasági Kutatóintézete 2004-ben önálló kötetben jelentette meg (Szemlér, 2004a). 4 Elemzésünk során nem foglalkoztunk részletesen minden egyes országgal (az EU tagállamai közül 16 álláspontját és érdekeit vizsgáltuk meg részletesen); a „kimaradt” országok többsége besorolható a fenti kategóriák valamelyikébe, egy részük – pl. Ciprus vagy Málta – számára pedig az EU-költségvetés fontossága viszonylag kisebb (illetve az ő jelentőségük is kisebb az EU költségvetésének szempontjából).


219

A nagy nettó befizetők és a nagy nettó haszonélvezők vitája korántsem új keletű. A költségvetés méretét tekintve a nagy nettó befizetők

minél kisebb, míg a nagy nettó haszonélvezők minél nagyobb költségvetést látnának szívesen. Vitáiknak immár lassan két évtizede leglátványosabb területe a strukturális és kohéziós politika. A speciális helyzetű tagállamok problémája is régóta ismert; Olaszország elsősorban északi és déli részeinek fejlettségi különbsége, valamint az ebből fakadó ellentétes érdekek miatt tartozik ide, Franciaországot a neki juttatott mezőgazdasági támogatások jelentősége, míg az Egyesült Királyságot a – szintén jelentős részben a közös agrárpolitika következményének betudható – költségvetési visszatérítés (a brit kedvezmény) sorolja ebbe a csoportba. Az EU 2004-es bővítése a költségvetési vitákhoz azzal „járult hozzá”, hogy az immár 25 tagú unióban tovább éleződtek a feszültségek. A közép- és kelet-európai új tagállamok szinte mindegyike az EU átlagánál jóval kevésbé fejlett, így várhatóan jó ideig a nettó haszonélvezők táborát gyarapítja. (Ez alól Szlovénia bizonyos mértékig kivétel lehet.) Ezek az országok tehát a költségvetés növelését szeretnék, miközben – gazdasági fejlettségük szintjéből adódóan – hozzájárulásuk a közös költségvetés finanszírozásához viszonylag csekély. Ennyi új nettó haszonélvező ország belépése alaposan elmozdította az eddigi belső arányokat, ami nehezebbé teszi a vitás kérdések mindenki számára többé-kevésbé elfogadható kompromisszummal történő megoldását. Különösen igaz ez akkor, ha meggondoljuk, hogy a strukturális és kohéziós támogatásokat illetően akár a nettó haszonélvezők is két csoportra szakadhatnak a köztük is fennálló jelentős fejlettségbeli különbségek mentén. (A nettó befizetők e problémát kezelni szándékozó – egyébként logikus – javaslatai akár e szakadás ösztönzéseként is értelmezhetők.)

1.4. Speciális problémák A kibővült Európai Uniónak a közös költségvetés terén – részben a már elmondottak kapcsán – a korábbinál több speciális problémával kell szembenéznie. E problémák röviden az alábbiakban foglalhatók össze: ∗ A bővítés szükségessé teszi egyes kiadási tételek jelentős növekedését. Míg a kisebb tételek esetében (adminisztráció, az EU-n kívüli akciókra szánt pénzek) a növekedés arányosnak mondható, addig az új tagok belépése épp a legnagyobb – és már egyébként is komoly konfliktusforrást jelentő – két tétel, a közös agrárpolitika, valamint

220


(elsősorban) a strukturális és kohéziós politika területén vezethet a kiadások jelentős növekedéséhez, ennek következtében a korábbi 5 arányok megváltozásához. Ha e kiadások valóban emelkednek, akkor annak nyilvánvaló következményei vannak a forrásoldalra nézve. Amennyiben az unió nem szánja el magát e szükségletek kielégítésére, veszélyeztetheti – elsősorban a strukturális és kohéziós politika esetében – e politikák hatékonyságát, illetve sikerességét. ∗ A bővítés nyomán megváltozó (s a várható további bővítések nyomán még inkább növekvő) fejlettségi különbségek felvetik azt a két kérdést, hogy 1. mennyire alkalmas az EU jelenlegi költségvetése arra, hogy feladatait a kibővült Unióban sikeresen ellássa, illetve, hogy 2. mennyire tekinthető igazságosnak a kialakult rendszer (beleértve a tagállami befizetések rendszerét) az így megváltozott Európai Unióban. Tekintettel választott témánkra, e tanulmányban elsősorban a második kérdéssel foglalkozunk. ∗ A reformok jelentős mértékben függenek a tagállamok kompromiszszumkészségétől. A sok nyitott kérdés mellett az biztosan állítható, hogy a viták kimenetele nemcsak a kiadási, hanem a bevételi oldalra is hatással lesz. ∗ Vannak-e az új tagállamoknak a régiekéitől eltérő szükségletei, ha igen, akkor ezek érvényesítésére mekkora az esély, s mindennek mi6 lyen költségvetési vonzatai lehetnek?

2) Reformelképzelések – és esélyeik, következményeik A közös költségvetés bevételi oldalának jövőjét tekintve három alapvető lehetőséget kell megvizsgálni: a) Nem kerül sor jelentős reformlépésekre, a közös költségvetés finanszírozásának módja lényegében változatlan marad. b) A GNI-forrás, amelynek szerepe az utóbbi években rendkívüli mértékben megnőtt, a közös költségvetés kizárólagos finanszírozási forrásává lép elő. 5

Amint azt korábban már említettük, a bővítés a brit kedvezmény terén is fokozza a már meglévő feszültségeket (szemben az itt említett két tétellel, a brit kedvezményt a bevételi oldalhoz kapcsolódóan szokás figyelembe venni). A brit kedvezmény kérdésével – s ennek kapcsán az Európai Bizottságnak egy általános korrekciós mechanizmusra tett javaslatával – részletesen foglalkozik Somai (2005). 6 E kérdéskörrel részletesen foglalkozik Inotai (2005).


221

c) A jelenlegi források mellett, illetve részben vagy egészben helyettük egy új, EU-szintű autonóm saját forrást, „EU-adót” vezetnek be. Az alábbiakban áttekintjük e három általános lehetőség potenciális következményeit, szem előtt tartva a Bizottság által hangsúlyozott érté7 kelési szempontokat (European Commission 2004b, 8–9. o.).

2.1. Nincs reform Az Európai Bizottság mind 1998-ban, mind 2004-ben publikált, a saját források rendszerének működését vizsgáló jelentésében fontosnak tartotta megjegyezni, hogy különféle problémái ellenére a rendszer működőképes, és ezt – az I. Delors-csomag bevezetése óta – semmilyen tényező nem veszélyeztette komolyan. Ebből, valamint akármilyen jelentős reform bevezetésének nehézségéből következhet az, hogy a saját források rendszere nem változik. Ennek legfontosabb következményei a következőkben foglalhatók össze: ∗ A jelenlegi rendszer biztosította a közös költségvetés zökkenőmentes finanszírozását, s ez elviekben a jövőben is elvárható. ∗ A részérdekeken alapuló különféle utólagos kiigazítások meglehetősen homályossá tették a rendszert. Ha nem következik be jelentős reform, akkor nagy esély van további korrekciókra, különleges szabályokra, ezáltal a rendszer kuszasága tovább fokozódhat. ∗ A GNI-forrás növekvő s immár túlnyomó súlya miatt a tagállamok – s különösen a nettó befizetők – egyre inkább kizárólag a nekik juttatott keretek alapján kezdik megítélni az EU politikáit, a korábbinál jóval kevesebb figyelmet szentelve azok tartalmának. Ha ez a trend tovább folytatódik, az integráció valódi céljai és az ezeket szolgálni hivatott politikák által létrehozott hozzáadott érték végképp elhomályosulhatnak. Az Európai Bizottság értékelése szerint a fentiek miatt a jelenlegi rendszer feltétlenül reformra szorul.

7

A jelentés hangsúlyozza, hogy a hagyományos saját források mindhárom esetben megmaradnának a közös költségvetés bevételei között.

222


2.2. A GNI-forrás előlépése kizárólagos forrássá A második lehetőség az, hogy vámbevételek és a jelenlegi VAT-forrás megszüntetésével a GNI-forrás a közös költségvetés kizárólagos forrásává lépne elő. Ez a megoldás tehát jól illeszkedne a másfél évtizede megfigyelhető, és az utóbbi fél évtizedben felgyorsult trendbe. (Lásd az 1. táblázatot.) E megoldás legfontosabb következményei az alábbiak lennének: ∗ Egy ilyen rendszerben az EU kizárólag a tagállamok hozzájárulásaitól függne; a rendszer feltétlen előnye lenne egyszerűsége és áttekinthetősége, valamint az, hogy a (bruttó) befizetések igen jól tükröznék a tagállamok relatív fejlettségi szintjét és gazdaságuk méretét. ∗ Egy ilyen „kvótaszerű” befizetéseken alapuló rendszer megfelelhet nemzetközi szervezeteknek, de nem egy olyan különleges képződménynek, mint az EU; az állampolgárok csak közvetett módon, kormányaik által képviselve vennének részt a közös feladatokban, s az unió alapszerződésekben rögzített státusa nem érvényesülne a költségvetés bevételi oldalán. ∗ Egy ilyen rendszer épp azokat a problémákat (legalábbis azok veszélyét) hozná elő, amelyek kiküszöbölésére a saját források rendszerét 1970-től létrehozták (különös tekintettel a pénzügyi autonómia kérdésére). A fentiek alapján a Bizottság a jelentésében elvetette ezt a lehetőséget.

2.3. Egy EU-adó bevezetése A Bizottság által felvázolt harmadik általános opciót egy „valódi” EUadó bevezetése jelenti. Ez az elképzelés sem új keletű; már az 1998-as jelentés is részletesen foglalkozott vele. E megoldás legfontosabb következményei az alábbiakban foglalhatók össze: ∗ E megoldás jelentősen megnövelheti az EU pénzügyi autonómiáját, a jelenleginél közvetlenebb kapcsolatot hozva létre az unió költségvetése és állampolgárai között. ∗ Azáltal, hogy a költségvetés befizetői alapvetően nem az államok, hanem az egyének, illetve a gazdaság szereplői lennének, növekedhet a közösségi pénzügyek átláthatósága az állampolgárok számára, s ezzel együtt a költségvetési hatóság kiadásokat érintő döntései is job-


223

ban számon kérhetők lehetnek, ez pedig megnövelheti az EU költségvetése iránt lakossági bizalmat. ∗ Fontos előnye lehet egy ilyen rendszernek, hogy a politikai vitákat a „juste retour” kérdéséről az uniós politikák tartalmára, előnyeire, illetve az általános európai érdekek érvényesítésére terelheti. Mindezek ellenére az Európai Bizottság szerint egy kizárólag (EU-) adóból finanszírozott rendszer nem lenne megfelelő. A fő indok az, hogy a költségvetés egyensúlyát biztosítani kell (EK-szerződés 268. cikk), ehhez pedig egy ilyen (a kiegyenlítést szolgáló „rugalmas” GNP/GNI-forrást nélkülöző) rendszerben – a gazdasági ingadozások miatt – vagy évente változó adókulcsokra lenne szükség, vagy pedig a kiadási oldal jelenleginél nagyobb rugalmasságára. Az adókulcsok gyakori változtatása nyilvánvalóan nem jó megoldás (az adófizetőknek nem tetszenék; a jogbiztonság, a tervezhetőség, a hosszú távú kiszámíthatóság erősen veszélybe kerülne, ráadásul a nemzeti adóhatóságokkal való konfliktus lehetősége sem lenne kizárható). Ezért a Bizottság jelentése – a stabilitást is szem előtt tartva – a GNI-forrás (jelenleginél korlátozottabb súllyal való) megőrzését, s ezzel párhuzamosan az adóalapú bevételek növelését tartja kívánatosnak. A feladat ennek megfelelően olyan új, adójellegű saját forrás(ok) bevezetése, amely(ek) a költségvetés bevételeinek akár ötven százalékát is kitehetik.

3) EU-adó: elképzelések és esélyek A Bizottság a 2004. évi javaslataiban három adófajta bevezetésének lehetőségét vetette fel (European Commission, 2004a, 2004b). Az alábbiakban az elképzelések tágabb körét mutatjuk be; összesen kilenc ötletet ismertetünk. A fejezet második részében különböző értékelési kritériumok alapján vetjük össze ezen elképzelések gyakorlati használhatóságának esélyeit.

3.1. Változatok az EU-adóra E ∗ ∗ ∗

részben az alábbi kilenc javaslatot tekintjük át: valódi áfaforrás létrehozása EU-szinten, EU-szintű társasági jövedelemadó létrehozása, EU-szintű energiaadó bevezetése,

224

∗ ∗ ∗ ∗ ∗ ∗


EU-szintű jövedéki adó kivetése a dohány- és alkoholtermékekre, a seigniorage-bevételek megadóztatása, EU-szintű kommunikációs adó bevezetése, EU-szintű személyi jövedelemadó bevezetése, a pénzügyi tranzakciók megadóztatása, a légi közlekedés megadóztatása („klímaadó”).

3.1.1. Valódi áfaforrás Egy ilyen forrás bevezetésének a gondolata 1994-ben vetődött fel először. Az akkor készített jelentés egy nagymértékben harmonizált hozzáadottérték-adó egy részét jelöli meg szóba jöhető forrásként (European Parliament, 1994). Az elképzelés szerint az EU-adónak minden egyes kiadott bizonylaton ott kell szerepelnie, ami láthatóvá (az állampolgárok számára is követhetővé) teszi e forrás működését. Mind a tagállami parlamentek, mind az EU maguk határozhatnák meg a nemzeti, illetve az uniós költségvetést érintő adóbevételek kulcsát. A tulajdonképpeni (kombinált) áfakulcs a két kulcs összegéből állna össze; az EU-részre javasolt kulcs két százalék volt, ami az igé8 nyek növekedésével emelkedhetne. Ugyanakkor a bevezetés után a kombinált adókulcs nem növekedhetne; az EU-kulcs esetleges növekedését a nemzeti kulcs csökkenése ellensúlyozná. E javaslattal kapcsolatban három alapvető kérdés merül fel, amelyek esetében nem is annyira a technikai megoldás nehézsége, hanem sokkal inkább a politikai érzékenység miatt kell óvatosan eljárni: ∗ A nulla kulcsos javak kérdése; ezek esetében meglehetősen körülményes lenne úgy alkalmazni az EU-kulcsot, hogy a nemzeti kulcs csökkentésével elérjék a kombinált kulcs szinten maradását. Megoldás lehet, hogy ezekre a javakra nem vet ki adót az EU sem, ez azonban torzíthatja a rendszert, mivel a nulla kulcsos javak köre országonként eltérő. Egy jól működő valódi áfaforrás esetében a nulla kulcs megszüntetése lenne az optimális megoldás; alternatív lehetőségként felmerülhet a nulla kulcs megtartása s a torzítás kiküszöbölésére egy kompenzációs mechanizmus kidolgozása. ∗ A fentiek mellett szükséges az áfaalap további harmonizálása is. A különbségek elsősorban az áfa levonása, illetve visszatérítése terén 8

Egyes elképzelések lehetővé tennék a differenciálást: pl. az alapvető javak esetében 1,5 százalékos, az egyéb javak és szolgáltatások esetében háromszázalékos EUkulcs használatával, ezáltal nagyobb mértékben biztosítva a különböző jövedelemmel rendelkező állampolgárok között az igazságos terhelést (Cattoir 2004, 14. o.).


225

meglévő szabályozást illetően jelentősek; a többi kérdés (pl. az egységes adókulccsal adózó kisvállalkozókra vonatkozó kivételek) hatása ehhez képest elhanyagolható. A harmonizáció összességében eléggé előrehaladt már ahhoz, hogy egy ilyen új forrás létrehozását ne kelljen utópiának tartani; az esetleges torzítások kiküszöbölésére itt is elképzelhetők kompenzációs mechanizmusok. ∗ Fontos kérdés a feketegazdaság problémája is. Az egyes országok eltérő sajátosságaiból adódóan különböző mértékben biztosítható az, hogy a befizetett adók aránya megfeleljen az országok tényleges relatív teljesítőképességének. Az áfa igen komoly bevételi forrást jelent (2001-ben átlagosan a tagállamok GDP-jének 7%-át tette ki), így az elégségesség kritériumának szempontjából is megállja a helyét. A jelenlegi áfakulcsokhoz még 2 százalékpontnyi pluszterhet hozzáadva (ideértve a nulla kulcsos javakat is), a tagállamok GDP-jének 0,8–1,3 százalékát kitevő mértékű pluszforráshoz jutnánk, ami igen komoly eredménynek mondható, tekintettel az EU-költségvetés jelenleg kb. egyszázalékos GDP-arányos nagyságára (Cattoir, 2004, 16. o.). Emellett az áfabevételek az adókulcsok változatlansága esetén is a fogyasztással egyenes arányban növekednek, hosszú távon pedig egy esetlegesen jelentősen megnövekedő forrásigény is kielégíthető a kulcs(ok) emelésével. A bevételek stabilitását illetően látni kell, hogy az áfabevételek alakulásában meghatározó szerepet játszó lakossági fogyasztás ciklikus 9 jellegű. Ugyanakkor ez a ciklikusság valószínűleg nem okozna a jelenleginél több instabilitást az EU bevételeiben, ha az új forrást a jelenlegi áfaforrás és a GNI-forrás helyett vezetnék be. A jelenlegi áfaforrás ezt a ciklikusságot nagymértékben tartalmazza, míg a GNI-forrás alapja még nagyobb ciklikusságot is mutat (annak következtében, hogy a leginkább instabil összetevőket a beruházások és a kereskedelem jelenti, míg a fogyasztás és a kormányzati kiadások általában stabilabban alakulnak). A láthatóság tekintetében a valódi áfaforrás jól teljesítene, ha a terveknek megfelelően minden bizonylaton külön feltüntetnék a nemzeti, 10 illetve az EU-költségvetésbe jutó áfa összegét és hányadát. Pozitív a 9

Egy 2000-ben készült OECD-tanulmány szerint a közvetett adóbevételek rugalmassága a legtöbb EU-tagállamban 1-hez közeli értéket mutatott; a legalacsonyabb, 0,5-es értéket Írországra, a legmagasabb, 1,6-eset pedig Dániára számították (Cattoir, 2004, 16. o.). 10 Más kérdés, hogy ennek a pozitív hatása igazán akkor érvényesülhet, ha az állampolgárok az EU-költségvetésbe való befizetéseik hasznáról meg vannak győződve. Ez a kérdés természetéből adódóan összefügg a kiadási oldallal, ennek tárgyalása azonban nem témája a jelen tanulmánynak; a problémát itt csak jelezni kívántuk.

226


kép abban a tekintetben is, hogy a pluszkulcsok meghatározása és az azokból keletkező többletbevétel beszedése nem igényelne jelentős többletköltségeket. Az adó e formája nem befolyásolná jelentős mértékben a források allokációját, hiszen a kulcsok alacsonyak (1,5% és 3% közöttiek) lennének, és egy igen széles adóalapot érintenének. Az adóalap teljes harmonizációja esetén, továbbá, ha a nulla kulcsos javak kérdését is megfelelően sikerül kezelni, az EU azonos helyzetben lévő adófizetőit ez az adónem azonosan fogja érinteni, tehát a horizontális igazságosság kritériuma teljesül. Ami a vertikális igazságosság kérdését illeti, az áfa regresszív adónem, mivel a szegényebbek a jövedelmük nagyobb részét költik fogyasztásra. A problémát részben orvosolhatja, ha két különböző adókulcsot vezetnének be, amelyek közül az alacsonyabb vonatkozna az alapvető javakra. A közös költségvetéshez való méltányos hozzájárulás tekintetében egy korábbi, az Európai Parlament által készített tanulmány (European Parliament, 1997) arra a következtetésre jutott, hogy az áfa-hozzájárulások összegét számos olyan tényező befolyásolja, amely a tagállamok között egyenlőtlenséget teremt (pl. a magánfogyasztás aránya a GDPben, a magán- és a közösségi fogyasztás GDP-hez viszonyított aránya, a feldolgozóipari termékek kereskedelmi egyenlege). Az új áfaforrás esetében az arányok a jelenlegihez hasonlóak lehetnek (a GDP 0,8– 1,3%-a). A bruttó hozzájárulások terén jelentkező aránytalanságok kiküszöbölésére már korábban is javasolták korrekciós mechanizmusok bevezetését (European Parliament, 1994). Összegzésképpen megállapítható, hogy a javasolt adónemnek számos pozitív tulajdonsága lenne, és a jelenlegi rendszerhez képest elsősorban gyakorlati jellegű változtatásokra lenne szükség. Nem szól az adónem ellen komolyabb hatékonysági vagy igazságossági megfontolás sem. Ugyanakkor további vizsgálatot igényelnek bizonyos intézményi kérdések. Az áfakulcsok közötti tagállami eltérések miatt valamilyen kiegyenlítő mechanizmust kellene létrehozni. Ezenfelül is kívánatos lenne az áfarendszerek további harmonizációja, különös tekintettel a nulla kulcsos javak kérdésére és az adóalap harmonizációjára. Ezek a kérdések technikai szempontból nem tűnnek megoldhatatlannak, de komoly politikai bonyodalmak okozói lehetnek; ez a tény lényegesen csökkenti az adónem bevezetésének esélyét.

3.1.2. EU-szintű társasági jövedelemadó E forrás ötlete az elmúlt években több hivatalos dokumentumban is felbukkant, ugyanakkor a pontos definícióval e dokumentumok többnyire adósak maradtak. Az uniós szintű társasági jövedelemadó beve-


227

zetésével kapcsolatban a közvélemény és a politikusok jelentős része is a társasági adókulcsok EU-szintű egységesítésére asszociál. A társasági adóráták különbözősége valóban szembetűnő. A Romániát és Bulgáriát nem tartalmazó 2. táblázat jó áttekintést nyújt az Európai Unióban jelenleg alkalmazott társasági adókulcsokról. 2. táblázat

Társasági adókulcsok az Európai Unió tagállamaiban, 2006-ban (%)

Ciprus Írország Lettország Litvánia

Korrigált társasági adókulcs* 10,0 12,5 15,0 15,0

Társasági adókulcs 10,0 12,5 15,0 15,0

Magyarország

17,5

16,0

Lengyelország Szlovákia Csehország Észtország Ausztria Szlovénia

19,0 19,0 24,0

19,0 19,0 24,0

24,0

23,0

25,0 25,0

25,0 25,0

EU25 (számtani átlag)

25,9

25,8

Finnország Portugália Dánia Svédország Görögország Hollandia Luxemburg

26,0 27,5 28,0 28,0 29,0

26,0 27,5 28,0 28,0 29,0

Eurózóna (számtani átlag)

29,0 29,6 29,7

29,6 29,63 29,76

Egyesült Királyság Franciaország Belgium Spanyolország Málta Olaszország Németország

30,0 33,3 34,0 35,0 35,0 37,3 38,6

30,0 33,3 34,0 35,0 35,0 37,25 38,34

*A korrigált társasági adókulcs a társaságokra kivetett helyi adók és a vállalatok profitjára kivetett egyéb díjak hatását is tartalmazza. Forrás: Eurostat (2006); KPMG’s Corporate Tax Rate Survey – www.kpmg.com.

228

Szemlér Tamás és szerzőtársai 1. ábra

Az átlagos társasági adókulcs alakulása az Európai Unióban 1993 és 2006 között (%) 40 38 36 34 32 30 28 26 2006 25,8

2005 26,1

2004 28,3

2003 29,7

2002 30,9

2001 32,0

2000 33,9

1999 34,8

1998 35,1

1997 35,5

1996 38,0

1995 37,9

20

1994 37,3

22

1993 38,0

24

Forrás: KPMG’s Corporate Tax Rate Survey. www.kpmg.com. 2. ábra

Átlagos társasági adókulcsok a világ néhány régiójában, 2006-ban (%) 40

30

20

10 30,0

28,5

25,8

40,0

Ázsia és a Csendes-óceáni térség

Latin-Amerika

Európai Unió

Amerikai Egyesült Államok

0

Forrás: KPMG’s Corporate Tax Rate Survey. www.kpmg.com.


229

A társasági adókulcsok átlaga már 1997-től kezdődően évről évre jelentősen csökkent. (Lásd az 1. ábrát.) 1993-ban a 12 tagú Európai Unióban a társasági adókulcsok számtani átlaga 38 százalékot tett ki, 2006-ra a 25 tagúra bővült unióban az átlagos társasági adókulcs 12,2 százalékponttal volt alacsonyabb: mindössze 25,8 százalék. A világ nagyobb régióit összehasonlító 2006-os elemzésében a KPMG arra a megállapításra jutott, hogy a legmagasabb társasági adókulcsot az Amerikai Egyesült Államok alkalmazza, míg e tekintetben 2006-ban az Európai Unióban volt a legalacsonyabb az adóterhelés. (Lásd a 2. ábrát.) A magas adókulcs azonban nem feltétlenül párosul széles adóalappal; erre éppen az Amerikai Egyesült Államok a jó példa, ahol a társasági adóbevételek a GDP-nek mindössze 2 százalékát teszik ki. Az adóbevételek szempontjából ideális társasági adórendszerek széles adó-

alappal és alacsony adókulccsal dolgoznak. Bár a társasági adókulcsok könnyen összehasonlítható és ezért politikailag könnyebben is támadható mutatók, az uniós szintű társasági jövedelemadó esetében nem kerülne sor az adókulcsok egységesítésére. A társasági adóforrás bevezetésének nem feltétele az egységes adókulcsok bevezetése; ennek lehetőségét az Európai Bizottság Adóügyi és Vámuniós Főigazgatósága minden egyes, a témával kapcsolatban kiadott jelentésében, közleményében elveti. Az EU-szintű társasági jövedelemadó esetleges jövőbeli bevezetésének legfontosabb előfeltétele a közös konszolidált társasági adóalap megléte. Egy társaságiadó-bevételekre épülő új költségvetési forrás több probléma egyidejű megoldására is alkalmas lenne: 1. A társasági adóból származó bevétel jelentős, akár önmagában is kielégíthetné az Európai Unió költségvetésének jelenlegi szükségleteit. Az Európai Bizottság jelentése szerint a társasági adóból származó bevételek összesítve átlagosan az uniós GNI 2,6 százalékának feleltek meg 2004-ben (European Commission, 2004b). Bár ezen adónemből jelentős bevételek származnak, fontos megjegyezni, hogy a társaságiadó-bevételek erősen korrelálnak a konjunktúraciklusokkal. Mindez azt jelenti, hogy az uniós szinten beszedett adó nagysága – a GNI-forráshoz hasonlóan – évről évre változna. 2. Az Európai Unióban jelenleg 27 párhuzamos adórendszer működik, s ez alkalmazkodási terhet, költséget jelent az unió több országában tevékenykedő vállalatok számára. Az eltérő adójogszabályok éppen a lisszaboni célok eléréséért „helyzetbe hozni” kívánt kis- és középvállalkozásoknak jelentenek nagyobb akadályt. A több uniós országban tevékenykedő transznacionális társaságok komolyabb forrásokkal rendelkeznek ahhoz, hogy adószakértőik tanácsainak köszönhetően megtalálják az adórendszerek kiskapuit, és uniós szinten „optimalizálják”

230


társasági adófizetési kötelezettségüket. Egy EU-szintű társasági jövede-

lemadó levenné a nemzeti adójogszabályokhoz való alkalmazkodás terhének egy részét a több országban tevékenykedő cégek válláról, ezáltal növekedne a belső piac működésének hatékonysága, ami a gazdasági erőforrások hatékonyabb allokációjához is hozzájárulna. 3. Az uniós társasági adó tompítaná az egyes tagállamok között meg11 lévő, a vállalatok relokalizációjából fakadó feszültségeket. Hunya és Sass (2005) tanulmányában 2003 nyara és 2005 ősze között összesen 65 relokalizációs esetet tárt fel, amelyek közül 58 Magyarországra történő termelésáthelyezés volt, míg 7 esetben a vállalatok Magyarországnak fordítottak hátat. A tanulmány kimutatta, hogy az esetek döntő többségében hazánkba a termelést az Európai Unió „régi” tagállamaiból – leggyakrabban Németországból – helyezték át. A vállalatok relokalizációs döntésében több tényező mellett a társasági adó szintje is szerepet játszik. Nem véletlen, hogy egyes nyugat12 európai politikusok a 2004-ben csatlakozott kelet- és közép-európai uniós tagállamok által alkalmazott társasági adókulcsokat túlzottan alacsonynak tartva arra tettek javaslatot, hogy az unió ezen országokat a strukturális alapokból érkező támogatások visszafogásával „büntesse meg”. Nyilvánvaló előnyei ellenére az EU-szintű társasági adó bevezetése igényelné a leghosszabb időt a Bizottság 2004-es jelentésében felvázolt három lehetőség közül (European Commission, 2004b, 11–13. o.). Az adó bevezetésének előfeltétele a tagállami társasági adóalap-meghatározások egységesítése. A társasági adózás jelenleg folyamatban lévő reformmunkálatainak középpontjában éppen ezért a közös konszolidált adóalap (Common Consolidated Corporate Tax Base – CCCTB) koncepciója áll. 2001-ben „Egy adójellegű akadályoktól mentes belső piac felé – Stratégia összevont társasági adóalap biztosítása érdekében a cégek Európai Unión belüli tevékenységéhez” címen adta ki az Európai Bizottság a közösségi adóalappal kapcsolatos első közleményét (European Commission, 2001). Azóta a konszolidált közösségi adóalap ügye folyamatosan napirenden van. 2001 óta az Európai Bizottság évente jelenteti meg a témával kapcsolatos közleményeit.

11

A relokalizáló társaságok korábbi anyaországukban megszüntetik valamely termék gyártását vagy szolgáltatás nyújtását, és azt egy új „fogadó” országba helyezik át. 12 A túlzottan alacsony társasági adókulcsot alkalmazó tagállamok esetében alkalmazandó szankcióként az uniós regionális támogatások csökkentesének koncepciója még a német CDU/CSU és az SPD koalíciós szerződésében is szerepel (Deutsche Bank Research, 2006, 7. o.)!


231

A 2004-es esztendő az Európai Unió életében nemcsak a keleti bővítés miatt jelentett mérföldkövet, de ekkor, a holland elnökség alatt alakult meg a közös konszolidált társasági adóalapért felelős munkacsoport. A háromhavonta – az Európai Bizottság Adóügyi és Vámuniós Főigazgatóságát képviselő tisztviselő vezetésével – összeülő munkacsoport a tagállami szakértők mellett az üzleti világ és a tudományos élet képviselőivel is konzultál. A munkacsoport céljai az alábbiakban foglalhatók össze (Európai Bizottság, 2006, 4. o.): ∗ Megoldást próbál találni a belső piac zökkenőmentes működését és hatékonyságát gátló társaságiadó-jellegű akadályok felszámolására. ∗ Csökkenteni kívánja a vállalatokra és az adóhatóságokra nehezedő adminisztratív terheket, egyszerű és átlátható szabályok bevezetését kívánja előkészíteni. ∗ Számba akarja venni a közös konszolidált társasági adóalap azon lehetséges elemeit, amelyek javíthatják az európai vállalatok nemzetközi versenyképességét, és amelyek megfelelnek a 21. század gazdasági követelményeinek. ∗ Biztosítani kívánja, hogy a tagállamok meg tudják védeni legitim pénzügyi érdekeiket, különösen az adókijátszás és az adócsalás lehetőségeinek csökkentésével. A Bizottság legfrissebb, 2007. május 2-án kiadott közleménye beszámol a közös konszolidált társasági adóalappal kapcsolatos 2006-os munkákról és a CCCTB-re vonatkozó uniós jogszabálytervezet 2008-as megalkotásáig megteendő lépésekről (European Commission, 2007). A közlemény utolsó mondatában a Bizottság újra megerősíti, hogy a társasági adóalappal kapcsolatos munkákat nem kívánja kiterjeszteni az adókulcsok meghatározására. Az Európai Unió tagállamai számára politikai szempontból a legnehezebb elfogadtatni az uniós szintű társasági adó koncepcióját. Az integráció előrehaladásával szuverenitásuk újabb és újabb szeletét elveszítő tagállamok a „fiskális szabadságuk” utolsó bástyájának tekintett adópolitika irányításáról csak nagyon nehezen vagy egyáltalán nem lesznek képesek lemondani. Mindezek ellenére van remény arra, hogy létrejöjjön a megegyezés a társasági adóalapok harmonizációjáról. 2006 áprilisában egy informális találkozón az Európai Unió tagállamainak pénzügyminiszterei közül 12-en fenntartások nélkül, 8-an pedig fenntartásokkal, de támogatták, míg 7-en (köztük az Egyesült Királyság, Észtország és Írország) élesen ellenezték az egységes harmonizált uniós 13 adóalap koncepcióját. (A harmonizált adóalap ellenzői attól tartanak, hogy az adóalapok egységesítése csak az első lépés lenne, amely után 13

Harmony and discord. The Economist, 2007. május 5–11., 78. o.

232 3. táblázat

A közúti közlekedésre használt üzemanyagra kivetett EU-adó hatásai, összevetve a GNI-vel

Belgium Csehország Dánia Németország Észtország Görögország Spanyolország Franciaország Írország Olaszország Ciprus Lettország Litvánia Luxemburg Magyarország Málta

EU-adó (330 euró/1000 liter üzemanyag adótétellel számolva, millió euró)

(3)

(4)

(5)=((3)+(4))*0,330

265 967,0 74 123,8 180 333,9 2 108 830,0 7 122,7 141 476,7 687 643,0 1 527 794,0 104 691,0 1 250 823,1 10 783,4 9 787,1 14 739,8 20 212,2 65 131,6 4 084,2

2,77 0,77 1,88 21,99 0,07 1,48 7,17 15,93 1,09 13,05 0,11 0,10 0,15 0,21 0,68 0,04

2 819,5 2 602,0 2 583,1 36 436,5 413,4 4 719,0 11 086,3 17 153,6 2 141,3 21 590,3 309,4 459,3 483,7 751,2 1 800,9 68,9

6 471,2 2 898,9 1 963,6 29767,1 303,3 2 211,8 22 059,7 33 279,6 2 129,1 22 172,3 390,7 434,3 622,8 1 309,9 1 944,1 135,6

3 065,9 1 815,3 1 500,4 21 847,2 236,5 2 287,2 10 938,2 16 643,0 1 409,2 14 441,7 231,0 294,9 365,1 680,1 1 235,8 67,5

(6) 2,79 1,65 1,37 19,89 0,22 2,08 9,96 15,15 1,28 13,15 0,21 0,27 0,33 0,62 1,13 0,06

Az üzemanyagfogyasztásból és a GNI-ből való részesedés különbsége (%)

Dízelolaj-fogyasztás (millió liter)

(2)

Az üzemanyagfogyasztásból és a GNI-ből való részesedés különbsége (százalékpont)

Ólmozott és ólmozatlan benzin fogyasztása (millió liter)

(1)

Részesedés az EU-adóból (%)

A GNI-ből való részesedés (%)

Ország

GNI (millió euró)

(a 2002. év adatai alapján)

(7)=(6)–(2) (8)=(7)/(2) 0,02 0,88 –0,51 –2,10 0,14 0,61 2,79 –0,78 0,19 0,10 0,10 0,17 0,18 0,41 0,45 0,02

0,62 113,77 –27,37 –9,57 189,86 41,11 38,85 –4,91 17,50 0,78 87,00 163,02 116,22 193,72 65,63 44,22

Hollandia Ausztria Lengyelország Portugália Szlovénia Szlovákia Finnország Svédország Egyesült Királyság Összesen:

EU-adó (330 euró/1000 liter üzemanyag adótétellel számolva, millió euró)

(3)

(4)

(5)=((3)+(4))*0,330

435 216 200 127 23 25 139 255 1 691 9 588

501,0 342,8 501,5 291,4 343,6 195,4 583,0 205,7 687,7 195,6

4,54 2,26 2,09 1,33 0,24 0,26 1,46 2,66 17,64 100,00

5 2 5 2 1 2 5 27 159

632,3 695,2 691,8 792,5 036,2 967,3 468,3 522,9 698,2 923,3

6 4 3 4

580,3 432,8 056,3 577,6 577,9 1 055,9 2 141,7 2 861,0 19 564,0 172 941,7

4 2 2 2

1 2 15 109

030,2 352,3 886,9 432,1 532,7 667,7 521,3 766,7 596,5 845,5

(6) 3,67 2,14 2,63 2,21 0,48 0,61 1,38 2,52 14,20 100,00

Az üzemanyagfogyasztásból és a GNI-ből való részesedés különbsége (%)

Dízelolaj-fogyasztás (millió liter)

(2)

Az üzemanyagfogyasztásból és a GNI-ből való részesedés különbsége (százalékpont)

Ólmozott és ólmozatlan benzin fogyasztása (millió liter)

(1)

Részesedés az EU-adóból (%)

A GNI-ből való részesedés (%)

Ország

GNI (millió euró)

233

(7)=(6)–(2) (8)=(7)/(2) –0,87 –0,11 0,54 0,89 0,24 0,35 –0,07 –0,14 –3,44

–19,22 –5,09 25,68 66,78 99,18 131,31 –4,87 –5,37 –19,52

Megjegyzés: az egyszerűség és az illusztráció kedvéért a dízelüzemanyagokra az energiaadóval foglalkozó irányelvben megszabott minimális adótétel (330 euró/1000 liter) szerepel mind a benzin, mind a gázolaj esetében; a gázüzemanyagokkal a táblázat nem foglalkozik, de a közúti közlekedés esetében ezek súlya a benzinhez és a gázolajhoz képest csekély. Forrás: European Commission, 2004c, 48. o.

234


elkerülhetetlenül következne az adókulcsok egységesítése is.) A tagállami egyetértés hiányában sem kizárt, hogy előrelépés történik az adóalapharmonizáció területén. A Tanácsban minősített többségi szavazást igénylő megerősített együttműködés keretében a harmonizációt támogató országok előbbre léphetnének az integrációban.

3.1.3. Energiaadó Az Európai Bizottság 1992 óta számos alkalommal tett javaslatot a széndioxid-kibocsátás, illetve az energiafogyasztás megadóztatásával kapcsolatos irányelvek kidolgozására, de a jelentős változtatást szorgalmazó javaslatok többnyire a tagállamok erős ellenállásába ütköztek. Több mint egy évtized után, 2003 márciusában a Tanács elfogadta a Bizottság újabb javaslatát, és az irányelv 2004. január 1-jén életbe lépett. Az irányelv értelmében a legtöbb energiaforrás esetében létezik egy kötelező minimális EU-adószint, ily módon ezek az energiaforrások ilyen értelemben közösségi szabályozás alá tartoznak. Noha ez a szabályozás nem ezzel a céllal készült, mégis előkészítheti a terepet az energiaadó, mint az EU költségvetésének új saját forrása számára. Az irányelv tartalmát figyelembe véve kétféle energiaadó képzelhető el: ∗ Az irányelv által lefedett valamennyi energiaforrást érintő adó. Az energiafelhasználás szintjétől, illetve az energiaforrás minőségétől függő differenciálás elképzelhető, mentességek és visszatérítések úgyszintén lehetségesek. Az adó kivetésére az egyszerűbb beszedés céljából a fogyasztás helyére történő szállításkor (tehát nem a végfelhasználó szintjén) kerülne sor. ∗ A közlekedésre használt üzemanyagra kivetett adó. Ez egyrészt az irányelvben szereplő anyagok körét, másrészt pedig a felhasználás területét szűkítené az adózás szempontjából; egyes területek (tengeri és légi közlekedés) különleges kezelése is elképzelhető. Az irányelv a differenciálást ezen energiaforrásokra megengedi, és ez a tény az előző, általános verziónál vonzóbbá teheti ezt az elképzelést. Az EU-adó kulcsa mindkét esetben az irányelv által meghatározott minimális ráta, vagy – a közös költségvetés szükségleteinek függvényében – annál magasabb kulcs lenne. Energiaforrásonként eltérhet ugyanakkor az esetleges nemzeti pluszterhek megítélése. Az ennek kapcsán fellépő problémákkal szemben fontos érv lehet az, hogy a javaslat könnyebben elfogadtatható a tagállamokkal akkor, ha van mód a differenciálásra és ezáltal a nemzeti politikák és prioritások figyelembevételére (Cattoir, 2004, 21. o.).


235

A Bizottság 2004. júliusi jelentése a közúti közlekedés üzemanyagfogyasztására kivetett adó hatásait vizsgálta meg részletesen. Noha a számítások során bizonyos szűkítésekkel (egyes üzemanyagok, mint például az autógáz mellőzése), illetve egyszerűsítésekkel (egységes adótétel minden figyelembe vett üzemanyagra) kellett élni, azok eredménye mindenképpen jelzi a javaslatban rejlő lehetőségeket: amint az a 3. táblázatból is látható, a számításoknál alkalmazott adótétel kevesebb, mint a fele is elegendő lenne ahhoz, hogy ez a forrás adja az EU-költségvetés bevételeinek ötven százalékát! Cattoir (2004) szerint az energiaadók nagysága az EU GDP-jének 2,0 százalékát tették ki 2001-ben, míg a kőolajra kivetett adók az EU GDPjének 1,8 százalékát érték el. A kőolajjal összefüggő adóbevételek nagy része a közlekedéshez felhasznált üzemanyaghoz kapcsolódik. Egy potenciális EU-szintű energiaadó még viszonylag alacsony ráta esetén is kellő nagyságú bevételeket eredményezne a költségvetés számára. Például a korábbi becslések szerint a hordónkénti olajegyenértékre kivetett 10 dolláros adó kb. az EU GNP-jének 1,1 százalékát elérő bevételt eredményezne (European Commission and Eurostat, 2003). Az energiaadó beszedése jövedéki adó formájában, különösen a közlekedésben felhasznált üzemanyagok körében viszonylag egyszerű lenne. Ráadásul az energiaadó-bevételek meglehetősen stabilak: mivel az adó az értékesített mennyiséghez kötött, a bevétel nagysága – a kereslet árrugalmatlanságának következtében – nagymértékben érzéketlen az áremelkedésekre. A közvélemény nagyon érzékeny az energiával és a környezettel kapcsolatos kérdésekre, ezért valószínű, hogy egy ilyen típusú adó bevezetése jelentős társadalmi vitát váltana ki. Az Európában is megfigyelhető növekvő környezettudatosság következtében valószínű, hogy megfelelően kiválasztott termékkörök adóztatása esetében (amelyek az igazságosság kritériumát a legkevésbé sértik), ez az adótípus jelentős lakossági támogatást

lenne képes szerezni. Ha az uniós energiaadó bevezetésével együtt közelednek az energiatermékek adószintjei, az hozzájárulhat az erőforrások hatékony allokációjához is. A fuvarozók által használt üzemanyagok növekvő adóharmonizációja a szállítási és közlekedési tevékenységek EU-n belüli hatékonyabb elosztásához vezethet, és csökkenti a szennyezés mértékét, elősegítve a tagállamok kiotói kötelezettségvállalásainak teljesítését is. Az energiaadó jellegzetessége a horizontális egyenlőség biztosítása, aminek eredményeképp megvalósul az egyenlő helyzetben lévő adófizetők egységes kezelése ezen a területen. A fűtéshez használt termékekkel összefüggésben viszont fontos kiemelni, hogy az energiaadózás terhei aránytalanul nagy mértékben hárulnak a szegényebb háztartásokra, ami kedvezőtlenül

236


érintené a vertikális egyenlőséget. Más energiatermékek esetében, különösen a közlekedésben felhasznált gázolaj vonatkozásában az adóteher sokkal inkább a viszonylag jobb módúakon nyugszik. Ezért az energiaadók jövedelem-újraelosztó hatásait termékről termékre célszerű megvizsgálni. Fontos megjegyezni azt is, hogy az energiaadóból származó bevételek aránya nagymértékben különbözik az egyes tagállamokban. Írországban a GDP-nek mindössze az 1,2 százalékát éri el, míg Dániában a GDP 2,7, Luxemburgban pedig 2,8 százalékát teszi ki (European Commission and Eurostat, 2003). Ennek oka számos tényezőben (az éghajlati feltételek, a gazdasági környezet, a rendelkezésre álló természeti erőforrások és a politikai választások különbözőségében) keresendő. Az egységes uniós energiaadó vélhetően csökkentené a tagállamok között e téren jelentkező különbségeket, ami a versenyhelyzet kiegyenlítődésének irányában is hathat.

3.1.4. A dohánytermékekre és a szeszes italokra kivetett jövedéki adó Az Európai Unióban a jövedéki adókat egy szűk termékkörre vetik ki, nevezetesen a dohány- és alkoholtermékekre, valamint a kőolajszármazékokra; ezeknek a mértékét és rendszerét több irányelv szabályozza. A jogszabályok meghatározzák mind a termékcsoportokat, mind a jövedéki adó minimális mértékét, továbbá a lehetséges kivételeket. Ennek eredményeképpen jelentős mértékben harmonizáltak az adóalapok is, bár az egyes tagállamok gyakran tesznek kivételt bizonyos termékek esetében. Emellett a megadott minimumérték sokszor nagyon alacsony, ami nagy eltérésekhez vezetett az egyes tagállamokban kivetett adók mértékében. A jövedéki adók rendszere nemcsak a tagállamok költségvetési, szociális és egészségügyi politikájának fontos eszköze, hanem felhasználható az EU költségvetésének forrásaként is. Ahhoz, hogy ez megtörténjen, az uniós jogszabályoknak meg kell határozniuk a minimális és a teljes mértékben harmonizált adómértékeket, ami a jelenlegi kivételek és derogációk megszüntetéséhez vezetne. A tagállamok emellett lehetőséget kapnának arra, hogy még magasabb adókat vessenek ki az adott termékekre a saját költségvetésük forrásaiként. A jövedéki adókból származó uniós bevételek valószínűleg sohasem érik el a tagállamokra ma jellemző szintet, de így is nagyon jelentősek lehetnek. A tagállamoknak a két említett termékkörből származó jövedékiadóbevételei 2001-ben 90,2 milliárd eurót tettek ki; ez az Európai Unió GDPjének 1,04 százaléka volt (Cattoir, 2004). A jövedéki adók összege a rugalmatlan kereslet következtében stabil, kevésbé függ a gazdaságfejlődés ciklikusságától. A jövedéki adó csak egy bizonyos társadalmi csoportot érint: azokét, akik dohányoznak, és alkoholt fogyasztanak. Az új adó adminisztrációs


237

költségei nem nagyon magasak, s ha mértéküket feltüntetik a számlákon, akkor a fogyasztók számára látható is lesz a teher nagysága. Ha az adók mértékét sikerült harmonizálni, az csökkentheti a csempészetet és az adó kijátszására tett kísérletek számát. A tagállamok kulturális és gazdasági különbségei miatt a jövedéki adóknak a GNP arányában kifejezett mértéke eltérő. Ráadásul olyan országokban, ahol alkoholt és dohányárukat termelnek, nagyobb a fogyasztás, mint máshol. A termelő országokból így nagyobb bevételekre számíthat az unió, és ez nem kis problémát okozhat a költségvetési hozzájárulások igazságosságának tekintetében. A jövedéki adók regresszívek, vagyis ez az adónem nagyobb mértékben terheli meg a szegényebb rétegeket, és csökkenti az unión belüli progreszszív adózás hatását.

Dohánytermékek A dohánytermékek élvezetének közismerten magasak a társadalmi költségei, ami gazdaságilag is indokolttá teszi jövedéki adók kivetését. Ez utóbbiak akkor hatékonyak, ha legalább fedezik a dohányzás által előidézett externáliákat. A dohánytermékek jövedéki adójának az is szerepe, hogy elriasszon a jelenlegi vagy jövőbeli dohányzástól. A dohánytermékek ideális tárgyai az adóztatásnak. A dohányadókat viszonylag könnyű alkalmazni (a nagymértékben koncentrált dohányipartól szedik be őket), és könnyű megindokolni (például népegészségügyi érvek alapján). Az alacsony árrugalmasságú termékek (mint amilyenek a dohánytermékek is) adóztatása torzítja a legkevésbé a piacot. A cigarettakereslet alacsony árrugalmassága miatt egy adóemelés gyakorlatilag mindig több bevételt biztosít. Európában a dohánytermékekre jövedéki adót vetnek ki, melyet vagy egy bizonyos érték százalékaként állapítanak meg („ad valorem” adó), vagy egy szál cigarettára eső értékként határoznak meg („specifikus” adó). Emellett természetesen ez a termékkör is viseli az általános forgalmi adót. A jövedéki adó struktúrája (azaz az ad valorem és a specifikus adó aránya) hatással van a dohánytermékekből származó adóbevételre, illetve a cigaretta kiskereskedelmi árára, és különböző mértékben érinti a dohányipari cégeket. Az ad valorem típusú adó előnye, hogy lépést tart az átlagos inflációval. Az eredmény az lesz, hogy mind a cigarettaárak, mind pedig az adóbevételek automatikusan „indexálódnak” az inflációval. Hátránya viszont, hogy érzékeny a dohányipari árképzési stratégiákra. A gyártók mérsékelhetik adókötelezettségüket úgy, hogy csökkentik a termékeik árát (például úgy, hogy rontják azok minőségét, csökkentik a viszonteladók ár-

238


rését, vagy más marketingmódszereket alkalmaznak), ami negatív hatást gyakorol a költségvetési bevételekre. A specifikus adó előnye, hogy jóval nehezebb elkerülni, vagyis az adóbeszedést sokkal inkább függetleníti a dohányipari döntésektől. Az olcsó és drága dohánytermékekre egyaránt kivetett specifikus adó arra fogja ösztönözni a fogyasztókat, hogy jobb minőségű cigarettát válasszanak, mivel ezek ára viszonylag alacsonyabb lesz. A specifikus adó hátránya, hogy az ebből származó bevétel az ad valorem adóból származóval ellentétben nem változik az árral. Ezért a specifikus adót időnként módosítják az aktuális árindexnek megfelelően. Az EU fő dohánytermékgyártó államai a specifikus adót részesítik előnyben, mivel hatékonyabban biztosítja a költségvetés bevételeit. A helyzet éppen ezzel ellentétes az elsődlegesen dohánytermesztő államokban; ezek az ad valorem típusú adót kedvelik, mivel az védi a helyi, gyenge minőségű dohányt termesztőket. Az adóstruktúrák különbözősége Európa-szerte a dohánytermékek árának jelentős eltéréseihez vezet. Egy adott adószint esetén, minél magasabb az ad valorem adó aránya, annál alacsonyabb a kiskereskedelmi ár. Egy adott fogyasztási szint esetén ez alacsonyabb adóbevételhez vezet. 1992-ben az egységes piac kialakításának szellemében az EU egy sor direktívát dolgozott ki, hogy elősegítse a tagállamok által kivetett eltérő dohányadók bizonyos harmonizációját. Egy kompromisszumos megoldás született, ami az ad valorem, illetve a specifikus adót preferálóknak is kedvére tett. A direktívák a legkedveltebb árkategóriájú cigaretta (most popular price category, MPPC) kiskereskedelmi árának 57 százalékában határozták meg a teljes jövedéki adószintet (specifikus és ad valorem együtt). Mivel a minimális áfa értéke 13,04 százalék, a cigaretta minimális adótartalma 70 százaléknak adódik. Az államok szabadon meghatározhatják az érték- és specifikus adók arányát azzal a feltétellel, hogy ez utóbbinak a teljes adótartalom 5 és 55 százaléka közé kell esnie, az áfát is beleszámolva. Bár e szabályozás az árak növekedéséhez vezetett jó néhány tagállamban, a direktívák nem tudták kiküszöbölni az egyes tagállamok közötti jelentős adó- és árkülönbségeket. Ezenfelül továbbra is folytatódik a nagyon olcsó cigaretták gyártása, terjesztése és árusítása. Egy évtizeddel később a Bizottság újból kinyilvánította az iránti elkötelezettségét, hogy a minimális adószint harmonizációjának eszközét felhasználja a dohánytermékek élvezetével kapcsolatos népegészségügyi problémák csökkentésére. Egy új irányelv szigorította a minimális adószint előírását a specifikus adó javára, ami természeténél fogva csökkenti az árkülönbségeket, és a nagyon olcsó márkákat eltünteti a piacról. A 2002 februárjában elfogadott direktíva kiegészítette az 57 százalékos szabályt azzal a követelménnyel, hogy az MPPC kategóriában az összes jövedéki adó nem lehet kevesebb, mint 60 EUR/1000 szál cigaretta, ami 2006. július 1-jétől 64


239

euróra emelkedett. A tagállamok azonban választhatnak egy „kiegészítő megoldást” is, ami lehetővé teszi az 57 százalékos szabály figyelmen kívül hagyását, amennyiben 1000 cigarettára korábban minimum 95 EUR, 2006. július 1. óta pedig 101 EUR jövedéki adót vetnek ki. Jelenleg Dánia, Finnország, Franciaország, Írország, Nagy-Britannia, Németország és Svédország használja ez utóbbi megközelítést. A különböző adósémák alkalmazását lehetővé tevő közösségi politika hozzájárul az MPPC márkák széles körének létezéséhez, ami jelentős árkülönbségeket idéz elő a tagállamok között. Ez még azon EU15 tagállamokra is igaz, ahol az árkülönbségek ellenére az adótartalom nagyon hasonló. Az EU15-ben a cigarettaárak teljes adótartalma 74 százalék körül alakul, és a jövedéki adó mértéke a kiskereskedelmi árban legalább 57 százalék (kivéve Dániában, Ausztriában és Svédországban). Spanyolország volt az egyedüli EU-tagállam, amely nem felelt meg a 60 EUR/1000 szál cigaretta követelménynek 2003-ban. Az új EU-tagállamok többsége a kilencvenes évek eleje óta kezdte harmonizálni dohányadóinak szintjét az EU15-éhoz. Ezekben az országokban a cigaretta árának teljes adótartalma azonban átlagosan 63 százalék, azaz 11 százalékponttal elmarad az EU15 államainak szintjétől. Annak ellenére, hogy a relatív cigarettaadók értékei egymáshoz igen közel esnek (főként az EU15-ben), az abszolút adószintek lényegesen különböznek egymástól. 2003. decemberi adatok alapján a specifikus adót előnyben részesítő EU15 államok átlagosan 3,32 EUR/csomag adót alkalmaztak, míg az ad valorem típusú adót preferáló EU15 államokban egy csomag cigaretta árából átlagosan 2,31 EUR volt az adó. Ez a különbség tükröződött a cigarettaárakban is, ami 2003 végén 4,32 EUR, illetve 3,15 EUR volt dobozonként. A tíz új tagállamban a cigarettaárak 0,52 EUR és 3,03 EUR között változtak; Lettországban volt a legolcsóbb, Máltán pedig legdrágább a cigaretta. Ha a cigarettaárakat vásárlóerő-paritáson (PPP) számoljuk, akkor már kisebb a különbség az EU15 és a tíz új EU-tagállam között (Bulgária és Románia adatai nem álltak rendelkezésre). E két csoport között azonban még így is szignifikáns az átlagos cigarettaárak különbsége (1,51 EUR). Azóta ez a különbség csökkent, illetve a következő egy-két évben csökkenni fog, ugyanis majd minden új EU-tagállamnak (Ciprus és Málta kivételével) jelentősen emelnie kell a jövedéki adó szintjét, hogy elérje a minimális jövedéki adószintet, ami 2006. július 1-je óta 64 EUR/1000 cigaretta (European Communities 2004, 78–81. o.). Az országok többsége halasztást kért a jövedéki adó ezen szintjének elérésére (a végső határidő akár 2009. december 31. is lehet egyes országok esetében). A cigarettaadó struktúrájának is változnia kell Cipruson és Szlovákiában; ezeknek az országoknak be kell vezetniük a jövedéki adó ad valorem komponensét, ezt az EU szintén előírja.


240 6. táblázat

Ára PPP figyelembevételével (€)

Kisker. ár (€)

Összes adó

Ös jövedéki adó (€/1000)

Áfa

Teljes jövedéki adó

adó

Ad valorem

Ország

Specifikus adó

A legnépszerűbb cigarettamárkák adótartalma és ára az Európai Unióban, 2003-ban (%)

Specifikus adót favorizáló EU15 államok Írország Egy. Királyság Portugália Németország Hollandia Dánia

43,59 42,96 38,75 36,63 36,49 32,61

18,32 22,00 23,00 24,23 20,51 21,22

61,91 64,96 61,75 60,87 57,00 53,83

17,36 189,44 14,89 233,21 15,97 64,84 13,79 102,57 15,97 86,64 20,00 108,47

79,27 79,86 77,72 74,65 72,97 73,83

6,12 7,18 2,10 3,37 3,04 4,03

8,50 6,59 3,96 4,88 4,22 4,29

Ad valorem adót favorizáló EU15 államok Ausztria Belgium Svédország Luxemburg Finnország Spanyolország Olaszország Görögország Franciaország

14,25 11,16 10,67 10,25 7,56 4,01 3,73 3,64 6,03

42,00 45,84 39,20 46,84 50,00 54,00 54,26 53,86 57,97

56,25 57,00 49,87 57,09 57,56 58,01 58,00 57,50 64,00

16,67 84,38 17,36 95,76 20,00 102,48 10,71 66,22 18,03 115,12 13,79 56,56 16,67 60,03 15,25 71,88 16,39 160

72,92 74,35 69,87 67,81 75,60 71,80 74,67 72,75 80,38

3,00 3,36 4,11 2,32 4,00 1,95 2,07 2,5 5,00

4,55 5,33 4,72 4,22 5,19 3,31 3,04 4,55 6,94

60,95 6,16 18,00 28,70 31,67 42,22 13,94 25,45 37,42 32,15

0,00 53,10 22,00 23,00 25,00 0,00 39,07 24,00 0,00 10,00

60,95 59,26 40,00 51,70 56,67 42,22 53,00 49,45 37,42 42,15

13,04 13,04 18,03 16,39 18,03 16,70 16,67 15,25 15,25 15,25

74,01 72,30 58,03 71,70 74,70 58,89 69,67 64,70 52,67 57,41

2,22 3,03 1,32 1,58 0,88 1,08 1,49 1,05 0,52 0,77

4,63 6,06 3,88 4,94 2,10 4,00 3,24 2,92 1,11 1,54

Új EU-tagállamok Ciprus Málta Csehország Magyarország Lengyelország Szlovákia Szlovénia Észtország Lettország Litvánia

67,65 89,78 26,40 40,84 24,93 22,80 39,49 25,96 9,73 16,23

Forrás: Európai Bizottság adóügyi igazgatósága; a PPP forrása: World Travel & Tourism Council, 2003.

Az új EU-tagállamokban (Lengyelország kivételével) a cigaretta reálára annak ellenére csökkent, hogy ezek az országok lépéseket tettek az EU15ben alkalmazott árak megközelítésére. A 7. táblázat a cigaretta reálárá-


241

nak csökkenését mutatja Csehországban és Magyarországon 1990 és 2000 között. (Magyarországon az egyik helyi márka árának emelkedése azonban meghaladta a Marlboro árának csökkenését.) Ha a cigarettaárak változásait összevetjük a jövedelmek reálértékének változásaival, kiderül, hogy az 1990-es évek folyamán a cigaretta mind Csehországban, mind pedig Magyarországon egyre megfizethetőbb lett, míg Lengyelországban nem változott a helyzet. 7. táblázat

A cigaretta reálárának és a reáljövedelem éves változásai (%) Ország Cseh Köztársaság Magyarország Lengyelország

Helyi márka, 1990–2000

Marlboro*, 1990–2000

Reáljövedelem, 1993–2000

–3,59 +0,75 +6,32

–6,45 –6,65 +6,48

+ 4,6 + 0,9 + 6,2

* Marlboro vagy az árban hozzá legközelebb álló nemzetközi márka. Forrás: Economist Intelligence Unit, Union Bank of Switzerland (cigarettaárak), illetve a szerző számításai az ENSZ Economic Commission for Europe adatai alapján (a reáljövedelmek változásainak vonatkozásában).

Jelenleg tehát a tagállamok számára megengedett egy minimális adószint kivetése a cigarettákra, feltéve, ha ez a teljes adó mértékét nem emeli az MPPC-t terhelő összes adó 90 százaléka fölé. Ez a rendelkezés néha alkalmatlannak bizonyult az olyan körülmények kezelésére, mint az árharc vagy a kínálat drasztikus emelkedése a piac alsó árkategóriájában. Ez a szabály szintén hatástalanná teszi az adópolitikát az új EU-tagállamokban, ahol az MPPC-márkák ára közepes. Mivel a dohánytermékek adótartalmának emelése az egyik leghatékonyabb módszer a fogyasztás csökkentésére, népegészségügyi célból az államoknak lehetővé kellene tenni a jövedéki adó minimális mértékének meghatározását. Feltételül lehetne szabni, hogy ennek nominálértéke ne haladja meg az MPPC-hez tartozó cigarettára kirótt jövedéki adó mértékét. Az EU-tagállamok többségében a dohányadók nem képezik szignifikáns részét az állami költségvetésnek, illetve részesedésük az összes beszedett adóhoz viszonyítva kicsi. Az egyedüli kivétel Görögország, ahol 1999-ben a dohánytermékekből származó adó a teljes állami adóbevétel 9 százalékát tette ki. A helyzet hasonló a 2004-ben csatlakozott tíz tagállamban is, Csehország és Lengyelország kivételével, ahol a cigarettaadó a teljes adómennyiség 6-7 százalékát tette ki 1999-ben.

242


Alkoholtermékek Az alkoholfogyasztás szerves része az európai kultúrának. Egy átlagos európai polgár évi 13 liter tiszta alkoholt fogyaszt évente (WHO, 2004). Ezzel magyarázható, hogy amíg az EU lakossága nagyjából 7 százaléka a világ lakosságának, a világ alkoholtermelésének a negyedét adja, 50 százalékkal többet, mint Kína vagy az Egyesült Államok. Franciaország, Olaszország és Spanyolország termeli a világ bortermelésének felét, Németország a világ sörtermelésének 7,5 százalékát, Nagy-Britannia a világ legnagyobb whisky- és gintermelője. Az alkoholfogyasztók rugalmasan reagálnak az ár változásaira: ha az árak fölfelé mennek, akkor a kereslet csökken. Anderson és Baumberg megállapította, hogy egy 10 százalékos adó eredetű áremelkedés hatására az EU15-ben a bevételek 13 milliárd euróval bővülnének, valamint az egészségügyi kiadások is jóval alacsonyabbak lennének (Anderson– Baumberg, 2006). Az Európai Unió régióiban a fogyasztás árrugalmassága erősen eltérő; az északi államokban a kereslet könnyebben letörhető a jövedéki adó emelésével, mint a déli országokban. Az alkohol hatásainak az esetében a kép sokkal árnyaltabb, mint a dohányzáséinál. Egy-két pohár alkohol akár egészséges is lehet, viszont nagy mennyiségben erőszakos magatartást, baleseteket és komoly betegségeket okozhat. A WHO becslése szerint az alkoholfogyasztás a felelős a

betegségek 10,8 százalékáért az Európai Unióban, az ezzel kapcsolatos kiadások elérik a GDP 1,3 százalékát. Ez négyszerese a szeszes italok eladása után fizetett jövedéki adónak! Az Európai Unió tagállamaiban az alkoholra kivetett jövedéki adó mértéke nagyon különböző; a harmonizációs szabályozások főleg a termékdefiníciókra és az adó minimális mértékének a megadására koncentrálnak. Általában elmondható, hogy a főbb termelő országokban ez a mérték alacsonyabb, mint a többi tagállamban. A jogszabályok kiemelik, hogy míg a tagállamok szabadon megválaszthatják az alkoholra kivetett jövedéki adó mértékét, az nem lehet diszkriminatív a többi tagállamból származó szeszes italokkal szemben. A 8. táblázatból kiderül, hogy a jövedéki adók nem egységesek; a minimummérték 1992 óta nem változott, ami reálértékben 30 százalékos csökkenést idézett elő. Az alacsonyabb adóteher miatti külföldi vásárlásokat, az illegális szesztermelést semmilyen új szabályzat nem érintette. Meg kell jegyezni, hogy míg az EU aggodalommal nézi az alkoholfogyasztás negatív hatásait, a közös agrárpolitikán keresztül jelentős támogatást nyújt

a bortermelőknek.


243

8. táblázat

Szeszes italok jövedéki adója az Európai Unió tagállamaiban, 2006-ban Jövedéki adó (EUR) Tagállam EU15 Svédország Írország Egy. Királyság Finnország Dánia Belgium Hollandia Franciaország Németország Görögország Luxemburg Ausztria Portugália Spanyolország Olaszország EU10 Málta Lengyelország Észtország Litvánia Lettország Csehország Magyarország Szlovákia Szlovénia Ciprus EU25

Sör Bor Tömény (0,5 l) (75 cl) (70cl, 41% alk.) 0,33 0,58 5,36 0,79 1,78 15,08 0,99 2,05 10,99 0,95 1,90 8,05 0,97 1,59 7,91 0,34 0,62 5,63 0,09 0,35 4,91 0,13 0,44 4,21 0,13 0,03 4,06 0,04 0,00 3,65 0,06 0,00 3,05 0,04 0,00 2,80 0,10 0,00 2,80 0,08 0,00 2,62 0,05 0,00 2,32 0,12 0,00 2,24 0,13 0,14 2,83 0,04 0,00 6,52 0,09 0,26 3,25 0,19 0,50 2,72 0,10 0,33 2,59 0,09 0,32 2,53 0,04 0,00 2,51 0,10 0,00 2,46 0,06 0,00 2,04 0,34 0,00 1,95 0,24 0,00 1,71 0,25 0,41 4,35

Áfa (%) 19.8 25,0 21,0 17,5 22,0 25,0 21,0 19,0 19,6 16,0 19,0 15,0 20,0 21,0 16,0 20,0 18,7 18,0 22,0 18,0 18,0 18,0 19,0 20,0 19,0 20,0 15,0 19,4

Forrás: European Commission, Excise Duty Tables, July 2006.

Relatív jövedéki adó (alkoholtartalom) Sör Bor Tömény (5%) (12%) (40%) 53 21 100 59 37 100 101 58 100 136 73 100 138 63 100 68 34 100 20 22 100 33 33 100 36 2 100 12 0 100 24 0 100 15 0 100 40 0 100 35 0 100 22 0 100 59 0 100 33 16 100 6 0 100 30 25 100 76 57 100 44 39 100 41 40 100 18 0 100 46 0 100 35 0 100 20 0 100 16 0 100 45 19 100


244

9. táblázat A szeszes italok jövedéki adójából származó bevételek alakulása az Európai Unió tagállamaiban, 2003-ban

Tagállamok EU15 Svédország Írország Egy. Királyság Finnország Dánia Belgium Hollandia Franciaország Németország Görögország Luxemburg Ausztria Portugália Spanyolország Olaszország EU10 Málta Lengyelország Észtország Litvánia Lettország Csehország Magyarország Szlovákia Szlovénia Ciprus

Az alkoholtermékek jöveBevéteAdóbevételek déki adóbevételeinek ará- lek/felnőttek (milliárd nya a teljes adóbevételeuró) (15 év +) (€) hez viszonyítva (%) 25,9 0,8 101 1,2 0,9 163 1,0 2,5 318 10,9 1,9 125 1,4 2,1 318 0,5 0,6 106 0,6 0,5 65 0,8 0,5 64 3,0 0,4 59 3,7 0,5 52 0,3 0,6 33 – 0,3 91 0,3 0,4 51 0,2 0,5 24 1,2 0,5 32 0,9 0,2 19 – – 35 – – – 1,6 2,5 51 – – – – – – – – – 0,3 1,00 34 0,2 0,8 29 0,2 0,7 24 – – – – – –

Effektív adóbevétel/ liter tiszta alkohol (€) 10,4 27,2 23,2 19,0 33,2 9,1 6,0 6,6 5,2 4,3 3,6 6,6 4,5 2,1 2,7 2,4 3,3 – 6,2 – – – 2,7 2,1 2,3 – –

Forrás: OECD, European Commission, Excise Duty Tables, July 2003, Eurostat.

A jövedéki adók aránya az összes adóbevétel 0,2 százalékától 2,5 százalékáig terjednek. Általánosságban elmondható, hogy – Finnország, Írország, Lengyelország és az Egyesült Királyság kivételével – az alkoholra

kivetett jövedéki adó nem számít a költségvetések jelentős bevételi forrásának. Az olyan országokban, ahol magas a jövedéki adó, a bevételekre hatással vannak a külföldön történt vásárlások és a csempészet.


245

Összegzés A jövedéki adók mértéke az Európai Unióban többé-kevésbé egységes, elméletileg könnyen és gyorsan lehetne egy uniós minimumadót kivetni a dohány- és alkoholtermékekre. A dohányáruk kereslete rugalmatlanul reagál az árnövekedésekre, egy esetleges áremelkedést követően a fogyasztás nem esne nagyon vissza, így a bevételek nagyobbak lennének. Az alkohol kereslete sokkal nagyobb mértékben esne vissza, de az adóbevételek még így is magasabbak lennének, mint előtte. A két termékcsoport adóztatásából származó bevételek nem érik el az externáliák költségeit. A jövedéki adók hátránya, hogy ∗ csak a társadalom bizonyos szegmenseit érintenék, nevezetesen a dohányzókat és az alkoholfogyasztókat, ∗ az adónem regresszív, azaz a magasabb életszínvonalon élők jövedelmük kisebb részét érintené, és ez ellenkezik az igazságos teherelosztás elvével, ∗ az ügyviteli költségek magasabbak lehetnek, mint más adónemnél.

3.1.5. A seigniorage-bevételek megadóztatása A seigniorage inflációs adó, ami a központi bank pénzkibocsátási monopóliumán alapul. Mivel a pénz olyan passzíva, melyre a bank nem fizet kamatot (szemben más hitelviszonyt megtestesítő értékpapírokkal), mindazok, akik (kész)pénzt tartanak, az infláció mértékével megegyező mennyiségű értékről mondanak le, azaz valójában ennyi adót „fizetnek be” az államkasszába. Mindaddig, amíg az unió tagállamainak saját fizetőeszközük volt, saját központi bankjaik rendelkeztek a pénzkibocsátás monopóliumával és így a teljes seigniorage-bevételekkel. A monetáris integráció előrehaladtával azonban felmerült a gondolat, hogy e bevételeket (vagy legalábbis e bevételek egy részét) közösségi forrássá lehetne tenni. Az egységes valuta bevezetésével pedig konkrét elképzelések is születtek az inflációs adó közösségi szintre emeléséről.

Seigniorage az EU-ban Minthogy az euró a gazdasági és monetáris unió minden tagállamában törvényes fizetőeszköz, és sem a bankjegyek, sem az érmék, sem pedig a bankszámlák tekintetében nem lelhető fel semmifajta nemzeti tartalmi különbség, a seigniorage-ból származó bevételeket rendkívül nehéz tisztán nemzeti alapon elosztani, ráadásul felmerülhet a „regionális arbitrázs” lehetősége is (Cattoir, 2004, 25. o.). Ugyanakkor – más megközelítésben – a seigniorage-ra tekinthetünk úgy is, mint egyfajta közjószágra, ami ala-

246


pot adhat arra, hogy az Európai Unió költségvetésének bevételi oldalát erősíthesse, elkerülvén a nemzeti elosztás nehézségeit. Amikor seigniorage-ról vagy más néven monetáris jövedelemről beszélünk, természetesen nem szabad összekevernünk ezt a tagállamok nemzeti bankjainak a profitjával. A „monetáris jövedelem” kifejezést az Európai Unióban a Központi Bankok Európai Rendszerének, valamint az Európai Központi Banknak a statútumában definiálták. A 32. cikk szerint a pénzügyi jövedelem az a jövedelem, amely a nemzeti központi bankoknál keletkezik a Központi Bankok Európai Rendszerének monetáris politikai funkciója kapcsán. A gyakorlatban ez megegyezik a forgalomban lévő bankjegyekkel, valamint a hitelintézetek felé fennálló tartozásokkal szembeni aktívák hozamával. A központi bank profitja a monetáris jövedelem mellett számos más tételt is tartalmaz, mint például a saját források hozamai vagy a monetáris műveletekből származó bevételek (Cattoir, 2004, 25. o.). Mielőtt megvizsgálnánk a monetáris jövedelem EU-költségvetésbe irányuló transzferének lehetőségeit, néhány kérdést tisztáznunk kell. Egyrészt, e bevételek a központi bankok számára stabil és komoly bevételi forrást jelentenek, így ezek megvonása destabilizáló hatással lehet működésükre. Annál is inkább, mivel egyéb bevételeik nemcsak igen volatilisak, hanem előfordul, hogy egyes időszakokban negatívvá is válnak. Ilyen hatással járhatnak például a váratlan árfolyammozgások hatására bekövetkező portfolióátértékelődések. Ugyancsak gondot okozhat, hogy a nemzeti központi bankok általában igen eltérő jövedelem- és költségszerkezettel rendelkeznek, így a monetáris jövedelem átcsatornázása komoly egyensúlytalanságok forrásává válhat, különösen akkor, ha ezen bevételeknek jelentős része kerül át az EU költségvetésébe (Schreyer, 2003, 17. o.). Ezt a problémát két módon lehetne feloldani: vagy a nemzeti bankok seigniorage-hozzájárulásait igazítanák a bankok fizetési lehetőségeihez, ami nagyon különböző befizetéseket eredményezne, és így újabb politikai csatározásokat gerjesztene, vagy maguknak a központi bankoknak kellene bevételi és kiadási szerkezetüket egymáshoz igazítaniuk, ami a politikai akadályok mellett gyakorlati problémákba is ütközne. Végül, a monetáris jövedelemről (vagy annak egy részéről) való lemondás tovább csökkentené a nemzeti bankok önállóságát, ami szintén erős ellenállást szülhetne. Igaz ugyan, hogy a központi bankok már ma is átutalják profitjuk egy részét a nemzeti költségvetésekbe osztalék vagy adó formájában, az inflációs adó közösségi szintre emelése jelentősen csökkentené függetlenségüket. És mi lesz azokkal a tagállamokkal, amelyek nem tagjai a gazdasági és monetáris uniónak? Nyilvánvaló ugyanis, hogy mindazok a problémák, amelyekről a fentiekben írtunk, hatványozottabban jelentkeznek ezen országokban. Az (esetenként igencsak) eltérő jellegzetességekkel bíró pénz-


247

ügyi rendszerek, központi bankok, intézményi környezet, jogszabályok, szabályozási mechanizmusok és más körülmények szinte kivitelezhetetlenné teszik azt az alapvető elvárást, hogy ezen országok is az euróövezet szabályrendszerét vegyék át. A monetáris jövedelem EU-költségvetésbe való befizetésének kérdését csak akkor tűzhetnék napirendre, ha sikerülne megnyugtatóan rendezni az említett problémákat.

A monetáris jövedelem befizetésének értékelése A közösségi bevételeknek néhány fontos feltételnek kell megfelelniük: nem árt, ha a nagyságuk jelentős; viszonylag stabilak; átláthatók; lehetőleg ne okozzanak egyenlőtlenségeket sem a tagállamokon belül, sem pedig a tagállamok között; alacsonyak a beszedésük költségei; végül, de nem utolsósorban a hozzájárulások legyenek igazságosak. A következőkben e kritériumok szerint vizsgáljuk meg az inflációs adó közösségi szintre emelésének kérdését (Cattoir, 2004, 26–27. o.). A monetáris jövedelemből származó bevételek az elégségesség kritériuma szerint nem tartoznak a legkedvezőbb források közé, minthogy mértékük meglehetősen csekély. 2001-ben például becslések szerint mindössze 10 milliárd eurót tett ki ez a forrás, de még a központi bankok összprofitja is csupán 25 milliárdot. A fenti számok ismeretében kijelenthetjük, hogy az inflációs adónak a közösségi költségvetésbe való (teljes vagy részleges) átemelése kevéssé járulna hozzá a bevételek növekedéséhez. Valamivel kedvezőbben értékelhetjük e bevételt második kritériumunk, a stabilitás szempontjából. Elméletileg a seigniorage-ból származó bevételek rövid távon meglehetősen instabilak lehetnek, hiszen a pénzkereslet és a kamatlábak nagysága a mindenkori gazdasági ciklusoknak megfelelően változik. Mégis, az Európai Unió esetében ezek a változók meglehetősen stabilnak mutatkoznak (Schreyer, 2003, 17. o.). Hosszú távon ugyanakkor a bevételek alakulása bizonytalan. Befolyásolhatja a fizetési szokások megváltozása, az elektronikus tranzakciók súlyának növekedése, de az eurónak a világban betöltött részleges kulcsvalutaszerepe is, hiszen az eurózónán kívüli pénzmennyiség komoly hatással lehet a bevételekre. Összességében tehát a seigniorage-bevételek stabilitása nem mondható rossznak, ám több bizonytalansági tényező is hatással lehet alakulására (mindenekelőtt hosszú távon). A következő kritérium, amely kívánatossá tehet egy adónemet: az átláthatóság. Sajnos ebben a tekintetben sem tekinthető e bevétel a legmegfelelőbbnek, hiszen – implicit adó lévén – legtöbbünk számára nem látható és nem érzékelhető, inkább valamiféle misztikus pénzügyi manőver eredményének tekintjük. Jól vizsgázik viszont az inflációs adó a hatékonyság kérdésében, minthogy e bevételek gördülékenyen csoportosíthatók át az uniós költségvetés-

248


be. Nem jelentős az adó újraelosztási hatása sem, akár horizontális, akár vertikális szempontból vizsgáljuk a kérdést. Az első esetben az adót harmonizálnák: az eurózónában a központi bankok monetáris bevételeinek arányában vetnék ki, míg azon tagállamok esetében, amelyek nem tagjai a gazdasági és monetáris uniónak, különleges szabályokat alakítanának ki 14 és léptetnének érvénybe az egységes elbánás érvényesítésére. Valószínűleg a második eset (azaz a vertikális egyenlőtlenségre gyakorolt hatás) sem túl szignifikáns, jóllehet ennek előrejelzése jóval bizonytalanabb. A legtöbb szakértő azonban úgy látja, hogy mivel a seigniorage-bevételek központi költségvetésbe való befizetését a közvetlen tagállami hozzájárulások csökkenése kísérné, ráadásul a nemzeti bankok egymástól függetlenek, az átcsoportosítás nem eredményezne változást az infláció alakulásában. Utoljára hagytuk az egyik legfontosabb kérdést: az igazságos hozzájárulás problematikáját. Az eurózónában ez nem okozhat gondot, hiszen létezik a monetáris jövedelmek allokációjának olyan módja, mely független a tagállamok inflációs rátájától. Az eurózóna országai és a kívülálló EUtagállamok között azonban megjelenhetnek olyan törésvonalak, melyek megnehezítik a kritérium megfelelő teljesítését. Mindez annak a következménye, hogy nagyon különbözők lehetnek az inflációs ráták és a kamatlábak. Tovább bonyolítja a helyzetet, hogy 2008-tól az eurózóna monetáris jövedelmét teljes egészében szétosztják a tagállamok központi bankjai között, méghozzá nem kizárólag a GDP arányában, hanem egy olyan séma szerint, mely egyszerre veszi figyelembe a népességet és a nemzeti jövedelmet.

Összegzés A monetáris jövedelem átcsoportosítása az EU központi költségvetésébe meglehetősen kézenfekvő, hatékony és kényelmes megoldásnak tűnik. Olyan praktikus előnyökkel kecsegtet, mint a rendkívül alacsony végrehajtási és adminisztrációs költségek, az egyenlőtlenségre gyakorolt semleges hatás vagy az igazságos hozzájárulás. Kevésbé előnyös e bevételek viszonylagos átláthatatlansága, ami az EU-költségvetésben is éreztetné hatását. Igaz, ez a hátrány akár még előnyös is lehet a bevezetéskor, hiszen senkinek sem fűződne komoly – és látható – érdeke ezen adófajta bevezetésének megtorpedózásához. Fontos ellenérvet jelent viszont a bevételek relatíve szerény mértéke, azaz a költségvetési bevételekhez való igencsak korlátozott hozzájárulás.

14

Egyes szerzők szerint az egységes elbánás elvének megteremtése komoly nehézségekkel is járhat. (Lásd például Cukrowski, 2002 vagy Feist, 2001.)


249

A legfontosabb probléma azonban minden bizonnyal gyakorlati jellegű. Eltérő bevételi és kiadási szerkezetük következtében nagy valószínűséggel lennének olyan központi bankok, melyek deficitet halmoznának fel monetáris jövedelmük átcsoportosítása következtében, ami – függően a transzferek méretétől és attól, hogy az egész bevételt vagy csak egy részét kell-e befizetni az EU-költségvetésbe – hosszú távon olyan problémákat okozhat, amelyeket nem lenne könnyű kezelni.

3.1.6. A kommunikáció megadóztatása A kommunikációs szolgáltatásokra kivetett adó gondolata egy, az Európai Parlament számára 1997-ben készített, a közösségi költségvetés bevételi oldalának átalakítását célzó dokumentumban vetődött fel először (Begg et alia, 1997). Az elképzelés szerint a „kommunikációs adó” gyűjtőfogalom alatt szerepelne a közúti és a légi közlekedés, valamint a távközlés minden formája, beleértve esetleg a műsorszórást is. Ugyanakkor a tengeri és a vasúti közlekedés az elképzelések szerint kimaradna ebből a körből, mivel e tevékenységek földrajzi elhelyezkedése a fent említettekénél jóval kevésbé egyenletes, valamint viszonylag környezetbarát voltuk miatt e két közlekedési módot az adó alóli kivétellel is támogatnák az uniós országok kormányai.

Az adó mértéke és beszedése A távközlési adó lineáris lenne, melynek mértéke telefonvonalanként egy meghatározott összeg. Az adót az uniós polgárok fizetnék, beszedését pedig a szolgáltatók bonyolítanák le, az adó összegét világosan elkülönítve a számlákon (European Commission, 2004). A közúti közlekedés esetében egy uniós szinten harmonizált gépjárműadóról lenne szó, de a tagállamok kivethetnének további ilyen jellegű adókat is. A légi közlekedésre vonatkozóan utasonként számított adó az elképzelés. A fenti adók beszedése és a bevételek továbbítása a nemzeti adóhatóságok feladata lenne. A fenti elképzelések a tagállamok közti komoly mértékű adóharmonizációt, illetve – a távközlési szolgáltatások esetében – új adófajták kidolgozását teszik szükségessé.

A kommunikációs adó indokoltsága – érvek és ellenérvek A költségvetés átalakításakor az új adónemekre vonatkozó alternatívának teljesíteni kell a reform során megfogalmazott – és a tanulmányunkban korábban már bemutatott – kívánalmakat. Az Európai Bizottság 2004-es jelentésében felállított egy-egy – egymással túlnyomórészt átfedő – kritériumlistát (European Commission, 2004). A nyolc kritérium három fő prio-

250


ritás: a stabilitás, a hatékonyság és az igazságosság köré csoportosul. A továbbiakban áttekintjük, hogy az új adónem milyen mértékben képes kielégíteni ezeket a kívánalmakat.

Költségvetési kritériumok Elégségesség: Az adott EU-adó által biztosított bevételek elegendőek-e hoszszú távon az EU kiadásainak fedezésére? Korábbi felmérések azt mutatták, hogy a kommunikációs adó csupán egy részét képes fedezni a szükséges bevételeknek. A repülésre kivetett 15 eurós érkezési reptéri illeték a költségvetés 10, a telefonvonalanként éves szinten kivetett 40 eurós adó pedig a költségvetés további 10 százalékának a fedezésére lenne elegendő. A kommunikációs szolgáltatások várható előretörése mellett a bevételek növekedésével lehet számolni. Ehhez azonban a távközlésre kivetett adó esetében vonalankénti fix tarifa helyett forgalomarányos terheket kellene bevezetni. Az utóbbi elképzelés azonban a teljes tarifarendszer egységesítését követelné meg, amely a verseny ellen hat, és túlszabályozott környezetet alakítana ki. A távközlés esetében ráadásul a rohamosan változó technológiai környezet is megnehezíti a telefonvonalakra kivetett adók beszedését.

Stabilitás: Az adott EU-adó stabil jövedelmet biztosít-e a közös költségvetés számára? Indokolt aggályok merülnek fel a kommunikációs adó stabilitását illetően. Az ide tartozó ágazatok eltérően reagálnak egy esetleges közép-, illetve hosszú távú recessziós folyamatra: a légi közlekedés reakciói a leginkább hektikusak.

Hatékonysági kritériumok Átláthatóság: Az adott EU-adó látható, áttekinthető-e az EU állampolgárai számára? A távközlésre, a szállításra, valamint a légi közlekedésre kivetett adó mindenki számára nyomon követhető.

Alacsony működési költségek: Az adott EU-adó beszedhető-e egyszerű adminisztrációval és alacsony költségekkel? Az adó beszedésének adminisztratív költségei elenyészőek, mivel a távközlés és a légi közlekedés esetében ezt a szolgáltatók szednék be, a teherfuvarozás esetében pedig a tagállamok adóhatóságai lennének felelősek. A szolgáltatókkal történő egyeztetés és a jogi háttér megteremtése után viszonylag könnyen bevezethetőek lennének az új adók.

A források hatékony elosztása: Az adott EU-adó elősegíti-e a források hatékony elosztását az Európai Unióban?


251

Jóllehet az Agenda 2000 megállapítása szerint a kommunikációs adó összhangban van a közlekedési irányelvekkel, és fokozza az ágazat versenyképességét, az Európai Bizottság újabb elemzései nem igazolják ezt az állítást (European Commission, 2004). A közúti szállításra kirótt adó nem oldja meg a motorizáció egyre nagyobb mértékű károsanyag-kibocsátásából adódó problémákat, a távközlés esetében pedig aligha beszélhetünk hatékonysági elvárásokról; sokkal inkább az ügyfelek által fizetett többletköltségekről van szó.

Igazságossági kritériumok Vertikális igazságosság: Az adott EU-adó előidéz-e jövedelem-újraelosztást? „A gépjárművek száma összefügg a kereseti viszonyokkal, azaz a jóléti szinttel, míg a légi közlekedés a gazdagok kiváltsága” – állapítja meg az Európai Parlament egy 1997-es állásfoglalása. Egy évtized elmúltával, a fapados légitársaságok megjelenésével ez némileg árnyaltabb képet mutat; a légi közlekedés egyre szélesebb társadalmi rétegek számára válik elérhetővé. Így a tervezett adó még mindig számottevő jövedelem-újraelosztó szerepe az elmúlt időszakban csökkent. A távközlési szolgáltatások esetében a jövedelemszint és a bevételek között egyértelmű összefüggés állapítható meg, így a kommunikációs adó teljesíti a vertikális igazságosság elvárásait.

Horizontális igazságosság: Az adott EU-adó azonos hatással van-e az EU azonos helyzetben lévő adófizetőire? A különböző adóalapok összehangolásának esetén a kommunikációs adó nem különbözteti meg hátrányosan az adófizetőket.

Méltányos hozzájárulások: Az adott EU-adó révén az egyes tagállamokból származó bevétel arányos-e a tagállamok gazdasági fejlettségével? A távközlési szolgáltatások bevétele összefügg a jövedelmi szinttel, a bruttó nemzeti össztermék nagysága és a távközlési szolgáltatások bevétele korrelál egymással, következésképpen az adó bevezetése ellen nem szólnak méltányossági megfontolások. A légi közlekedés esetében azonban felmerülnek aránytalanságok. Egyfelől a nyári észak–déli irányú (elsősorban német) utazások alkalmával, az uniós–uniós utazás esetén, duplán vetik ki az adót, sőt az adózó az esetek többségében uniós állampolgár. Másfelől főleg a távol-keleti, valamint a transzatlanti átszállóhelyek, illetve csomópontok esetében (pl. London, Párizs vagy Amszterdam) nemcsak uniós, de javarészt harmadik országból származó utasok fizetik meg az adót. A légi közlekedés így a szezonalitás, illetve az agglomerációs hatások miatt nem tükrözi a tagállamok jövedelemszintjét.


252 10. táblázat

Mobiltelefon-előfizetések száma (EU25, 100 főre vetítve)

Az új adónemek által érintett ágazatok forgalma és növekedése

A távközlési szolgáltatások terü2000 2001 2002 2003 letén a vezetékes előfizetések stagnálását a mobil távközlés 56 68 75 81 bővülése ellensúlyozza, így a Forrás: Eurostat. szolgáltatást igénybe vevők száma növekszik. Kérdés azonban, 11. táblázat hogy az adó hosszú távon fennVezetékes telefonok előfizetésének száma tartható-e, hiszen a piacbővülés (EU25, 100 főre vetítve) már középtávon sem valósítható meg a szolgáltatásba bevont fo2000 2001 2002 2003 gyasztók számának növelésével. 50 50 50 50 A légi közlekedés és a közúti Forrás: Eurostat. teherszállítás az elmúlt években töretlenül növekedett. A teherfuvarozási ágazatban lezajló koncentráció ellenére a konjunktúra különösen az új tagok belépésével biztosított. A légi közlekedés előtt az ún. fapados légitársaságok megjelenésével új távlatok nyíltak, 12. táblázat különösen az új Légi utasok száma tagállamokban. (EU25, hazai és nemzetközi, összes légitársaság) A 2007-es német elnökség alatt 2003 2004 2005 született meg, és 951.360.049 1.041.421.115 1.110.958.875 2008 áprilisában lép életbe az ún. Forrás: Eurostat. „open skies”-egyezmény, mely az 13. táblázat Teljes légi teherforgalom unió és az USA (EU25, járatok száma, hazai és nemzetközi, összes légitársaság) közötti légi közlekedés számos aka2003 2004 2005 dályát szünteti meg, 452.394 489.196 510.556 lehetővé téve az európai légitársasá- Forrás: Eurostat. gok számára, hogy Európa valamennyi repülőteréről indulva az Egyesült Államok valamennyi célállomását elérjék. A megállapodástól azt várják, hogy a transzatlanti utasok száma öt éven belül a jelenlegi 50-ről 75 millióra növekszik. Az egyezmény ezenkívül több tízezer munkahelyet teremthet, és mind a két partner gazdaságának 12 milliárdos megtakarítást hozhat (Deutsche Botschaft Budapest, 2007).


253

14. táblázat

Teherfuvarozás (EU25, millió árutonna-kilométer) 1999

2000

2001

2002

2003

2004

2005

1.211.281

1.325.103

1.378.234

1.419.674

1.472.853

1.697.855

1.725.006

Forrás: Eurostat.

A bevételi reform és a közösségi politikák közti kapcsolat Az új adónemek bevezetése a várható pozitív hatások mellett versenyképességi szempontból komoly aggályokat vet fel. A távközlési adó az ágazat fejlődése, a technológiák elterjedése s így a hosszú távú versenyképesség szempontjából hátrányos lehet. További gondot okoz, és az egyeztetések során konfliktusokat válthat ki, hogy az újabb adók bevezetése felborítja a tagállamok közt eddig meglévő teherviselési arányokat. Egyes adónemek tartalmukat tekintve csak részben tekinthetők megalapozottnak: a közlekedés egyes módjaira kivetett adók összhangban vannak az unió környezetvédelmi politikájával, de például a távközlésre kivetett adók esetében semmilyen hasonló, az adókivetést megmagyarázó externáliát nem találunk.

Összegzés A távközlési szolgáltatásokat, valamint a közúti és a légi közlekedést sújtó kommunikációs adó mint alternatív bevételi forrás még eléggé kidolgozatlan. Az egyik fő hiányossága az, hogy a légi és a közúti közlekedés esetében az új adók nem segítik elő az unió környezetvédelmi célkitűzéseinek elérését: nem csökkentik a káros anyagok kibocsátását, csupán egy újabb terhet jelentenek a vállalatok számára. A távközlési szolgáltatásoknál pedig a javasolt fix tarifák helyett olyanokat kellene alkalmazni, amelyek követik az ágazat növekvő bevételeit. A legnagyobb gond azonban az lesz, hogy e források nagysága együtt mozog majd a konjunktúraciklusokkal, vagyis sérül a bevételek stabilitásának elve.

3.1.7. Személyi jövedelemadó A személyi jövedelemadó a hatóságok és az állampolgárok közötti kapcsolat egyik legvilágosabb és legkézzelfoghatóbb formája. Az EU-szinten bevezetendő személyi jövedelemadó ötletének egyik legfőbb vonzereje épp ebben rejlik. Ezen adó esetében három opció lehetséges:

254


∗ Egységes „fejadó” kivetése minden EU-állampolgárra. A 2003-as EUköltségvetés alapján végzett becslések szerint az unió minden egyes pol15 gárára mintegy 260 euró adó jutna (Cattoir, 2004, 30. o.). A megoldás előnye lenne nyilvánvaló egyszerűsége, átláthatósága, hátránya pedig az, hogy nem teljesíti az igazságossággal kapcsolatos elvárásokat. ∗ A második megoldást a tagállamok által kivetett személyi jövedelemadóhoz „hozzácsapott” extra adó jelentené. Ez az extra adó a nemzeti adó meghatározott százalékát tenné ki. Szemben az előző opcióval, ez a megoldás megtartaná az adórendszer – számos tagállamban meglévő – progresszivitását. Ugyanakkor – a nemzeti adórendszerek különbségéből adódóan – korántsem biztos, hogy az azonos mértékű pluszteher optimális lenne az igazságosság szempontjából. E kritérium teljesítéséhez első lépésben tagállamonként kellene meghatározni az adóterhet, majd ebből kiszámítani minden tagállam esetében a rá érvényes egységes extra adókulcsot. ∗ A harmadik opciót egy külön EU-jövedelemadó létrehozása jelentené, saját szabályokkal. Az állampolgárok két helyre fizetnének személyi jöve16 delemadót: saját tagállamukba és az EU-ba. A fő gond ebben az esetben a jelentősen megnövekvő adminisztráció. Ezen opció esetében az adóalapot és az adókulcsokat is az EU állapítaná meg; széles adóalap mellett alacsony adókulcsokról és minimális számú kivételről lehetne szó. A komoly adminisztrációs igény miatt az adó beszedésének feladata a tagállamokra hárulna. Ez az adónem akár az EU költségvetésének egészét fedezhetné – annak köszönhetően, hogy az adó alapja igen széles. Az Európai Bizottság egy 2003-as becslése szerint 2001-ben a személyi jövedelemadók az EU GDPjének 10,1 százalékát tették ki (Cattoir, 2004, 31. o.). Ha egy olyan EUadót képzelünk el, amelynek kulcsa a tagállami adókulcsok kb. 10 százaléka, akkor a várható bevétel az EU GDP-jének kb. egy százalékát teszi ki, ami megfelel az EU-költségvetés jelenlegi méretének. A stabilitást illetően fontos megjegyezni, hogy a személyi jövedelem (ebből következően a személyi jövedelemadó) alakulása erős korrelációt mutat az üzleti ciklusok alakulásával. Egy 2000-ben publikált OECD-tanulmány szerint az adóbevételek GDP-re vonatkoztatott rugalmassága 20 OECDország átlagát tekintve 1; a legalacsonyabb érték (0,6) Franciaországra, a legmagasabbat (2,2) Görögországra adódott. Ugyanakkor nincs okunk azt hinni, hogy egy EU-adó kevésbé stabil bevételi szintet garantálna, mint egy hasonló nemzeti adó. Sőt éppen azért, mert az EU egészére kiterjedő adó15

A becslés még a 15 tagú EU-ra vonatkozott. Hasonló gyakorlat létezik Kanada Québec államában, ahol az állampolgárok külön fizetnek adót a szövetségi állam, és külön Québec állam részére (Cattoir, 2004, 30–31. o.). 16


255

ról lenne szó, ez akár stabilabb is lehetne, mint a nemzeti személyi jövedelemadók, mivel az egyes tagállamokban tapasztalható ingadozások nem feltétlenül és nem minden esetben egyirányúak, így részben kiolthatják egymás hatását (Cattoir, 2004, 31. o.). Ami az adónem kapcsán felmerülő költségeket illeti, egy külön EUjövedelemadó (a korábban felsoroltak közül a harmadik opció) bevezetése egyértelműen jelentősen nagyobb működési költségekkel járna, mint a tagállami adóhoz való „hozzátoldás”. Még abban az esetben is, ha az adót a lehető legegyszerűbb és legegységesebb formában vezetik be, a működéshez szükséges adójogszabályok és egyéb adminisztratív rendelkezések végrehajtása, az adóadminisztráció felállítása, illetve a rendszernek a tagállami adórendszerekkel való összehangolása komoly költségeket emésztene fel. Emellett komoly nehézségeket okozhat annak a biztosítása is, hogy az adóköteles jövedelem köre (az EU-adó esetében) minden országban azonos legyen, azaz azok a tételek is belekerüljenek, amelyeket egyes tagállamokban nem adóztatnak meg (pl. a tőkejövedelmek), vagy épp fordítva, e tételeket kivonják – az EU-adó vonatkozásában – az adóalapból azokban az országokban, ahol ezek annak részét képezik. Ez utóbbi problémával is összefügg az EU-adó beszedésének egyik fontos kérdése: Hogyan lehet ösztönözni a tagállamokat az EU-adó korrekt megállapítására és beszedésére? Ha ugyanis ez az adó teljesen független a nemzeti adórendszertől, a tagállamok igen kevéssé lennének érdekeltek az ezen adó hatálya alá eső összes jövedelem korrekt és teljes megadóztatásában. E problémák nem merülnek fel a korábban ismertetett második opció (a tagállamok által kivetett személyi jövedelemadóhoz „hozzácsapott” extra adó) esetében. Egy ilyen rendszer pótlólagos működési költségei jelentéktelenek lennének, amit egyébként a helyi adók beszedésének tapasztalatai is bizonyítanak számos tagállamban. A források hatékony eloszlása szempontjából elmondható, hogy az EU által (ilyen vagy olyan formában kivetett) személyi jövedelemadó nem vezetne torzulásokhoz; igen kevéssé valószínű, hogy egy ilyen adó jelentős mértékben módosítaná az adóalap, a beruházások vagy épp a fogyasztás eloszlását. Ráadásul azáltal, hogy az EU-adóból származó jövedelem kiválthat jelenlegi tagállami befizetési kötelezettségeket, akár a nemzeti jövedelemadóztatás szintje is csökkenhet. Az igazságosság egyik összetevője, a horizontális igazságosság kritériumának teljesüléséhez két azonos helyzetű, de különböző tagállamban élő adófizetőnek azonos mértékű adót kellene fizetnie. A fentiekben vázolt második opció egyáltalán nem felel meg ennek a kritériumnak, mivel a pluszterhek tagállamonként eltérőek lennének azért, hogy figyelembe lehes-

256


sen venni olyan különbségeket, mint pl. az átlagos egy főre jutó jövedelem színvonalában mutatkozó eltérések. A vertikális igazságosság szempontjából fontos, hogy az adónem progresszív lehetne; a progresszivitás adódhatna például egy meghatározott mértékű adómentesség (kedvezmény) eredményeképpen. Ugyanakkor problémát jelent, hogy a tőkejövedelmek legalább egy részét igen nehéz lenne bevonni az adóztatásba, így az adó leginkább a munkajövedelmeket terhelné. A méltányosság szempontjából pozitív, hogy ebből az adóból minden bizonnyal nagyobb bevételek keletkeznének a gazdagabb országokban. Ezt a hatást némileg árnyalhatják a tagállamok közötti eltérések (a munka- és a tőkejövedelmek tagállamonként eltérő részaránya a GDP-ben, a jövedelemeloszlás különbségei), de ezek nem befolyásolnák lényegesen a tagállami hozzájárulások alapvetően igazságos megoszlását. Összességében elmondható, hogy egy harmonizált uniós személyi jövedelemadó erősítené az EU elszámoltathatóságát, jelentős költségvetési bevételeket biztosítana, viszonylag igazságos módon – de igen nehéz politikai viták árán (melyeket az egységes adóalap, az adókulcsok, az adótörvények és egyéb rendelkezések végrehajtása, valamint az adóadminisztráció működésének kérdésében kellene lefolytatni). A javaslat leginkább problematikus része a várhatóan számottevő adminisztratív és egyéb költségek, illetve a tagállami adórendszerekkel való illeszkedés esetleges problémái. A harmonizált uniós személyi jövedelemadó, illetve a tagállamok által kivetett személyi jövedelemadóhoz „hozzácsapott” extra adó között két fontos különbség van: míg az előbbi sokkal magasabb költségekkel járna, mint az utóbbi, lényegesen jobban teljesítene a horizontális igazságosság terén.

3.1.8. A pénzügyi tranzakciók megadóztatása A lehetséges saját adónemek sorában az elmúlt években kiemelt figyelem 17 kísérte a pénzügyi tranzakciókra kivetendő adó bevezetésének gondolatát. A pénzügyi tranzakciókra kivetett adónem konkrétan három lehetséges európai adó bevezetését jelentheti: a) a tőzsdei tranzakciókra (kötvény- és részvényforgalomra) kivetett adót, b) a devizaműveletekre kivetett adót, illetve c) a valamennyi pénzügyi tranzakcióra (a korábban már felsorolt pénzügyi műveleteken kívül a származékos ügyletek kereskedésére) kivetett adót.

17

Ausztria, Belgium és Franciaország parlamenti szinten foglalkozott a pénzügyi tranzakciókra kivetendő adónem bevezetésének lehetőségével.


257

A pénzügyi tranzakciókra bevezetett adónem nem új keletű dolog: több európai ország alkalmazott, illetve még ma is alkalmaz ilyen adónemet. Megfigyelhető azonban a tendencia, hogy a pénzügyi tranzakciókra kive18 tett adókat folyamatosan csökkentik, illetve eltörlik. Az egységes piac mind teljesebb megvalósulásával, de a globalizálódó világgazdaság – különösen a pénzügyi műveletek mind szabadabb mozgásának – igényével párhuzamosan is a pénzügyi tranzakciókra kivetett adónemek fokozatosan „mennek ki a divatból”. Így egyre kevesebb állam vet ki – és csupán 19 elenyésző nagyságrendű – adót a pénzügyi műveletekre. Ennek ellenére az Európai Unió költségvetési reformját illetően időről időre felmerül a pénzügyi tranzakciókra kivetendő adónem lehetősége. Ennek hátterében az áll, hogy ebből a forrásból akár alacsony adókulcs mellett is potenciálisan nagy bevételek származhatnának. A 15. táblázat jól illusztrálja, hogy a pénzügyi műveletek forgalma nagyságrendekkel meghaladja a bruttó nemzeti jövedelem (GNI) szintjét az Európai Unióban. Így akár egy alacsony adókulcs mellett is biztosítottnak tűnhet az Európai Unió finanszírozása ebből az adónemből. 15. táblázat

Pénzügyi tranzakciók értéke kereskedési típusok szerinti bontásban (2004, milliárd USD) Világ

EU25

Hagyományos értékpapír-piaci műveletek 53 076 22 342 (részvény- és kötvényforgalom) Devizapiaci műveletek 460 600 224 000 Derivatívák (tőzsdei kereskedés) n.a. 452 300 Derivatívák (tőzsdén kívüli kereskedés) 756 800 450 300 EU GNI 12 638 EU saját forrás (2004) 129 Forrás: BIS 2005, Triennial Central Bank Survey, World Federation of Exchanges Annual Report and Statistics 2004, European Commission 2004.

Az Európai Unió költségvetése szempontjából a három különféle adónemből a következő bevételek várhatók:

18

Írországban a kötvények és részvények kereskedésére kivetett adó 1 százalék (kivételt az állampapírok képeznek), Franciaországban 0,13 százalék, míg az Egyesült Királyságban 0,5 százalék a részvényforgalomra kivetett adó mértéke. Hasonló adónem létezett Németországban (0,5 százalék a kötvények forgalmára), illetve Ausztriában, Spanyolországban, Svédországban, Olaszországban, Hollandiában. Az adónemet azonban azóta eltörölték (Richter, 2006). 19 A pénzügyi tranzakciókra alkalmazott adó nagysága az Egyesült Államokban jelenleg 0,003 százalék, amelynek fokozatos csökkentését tervezik a következő években.

258


a) A tőzsdei részvény-, illetve kötvénytranzakciók forgalmának megadóztatása esetén egy 0,6 százalékos adókulcs tudná biztosítani az Európai Unió saját forrásainak jelenlegi szintjét (Richter 2006). Ez összehasonlítva más – ilyen adónemet még alkalmazó – országokkal elfogadható adószint. Ugyanakkor az sem zárható ki, hogy egy ilyen intézkedés hatására a tőke kedvezőbb befektetési lehetőségek reményében más piacokra vándorol. Ebben az esetben nem tartható a kalkulációban alkalmazott adóbázis sem. Ennél alacsonyabb (esetleg az Egyesült Államokban alkalmazotthoz hasonló nagyságrendű) adókulcs ugyanakkor nem fedezné a költségvetés teljes szükségletét. b) A spekulatív pénzpiaci műveletek visszaszorítását célozta az eredetileg James Tobin amerikai közgazdász által 1972-ben felvetett gondolat a 20 devizapiaci műveletek megadóztatásáról. A devizapiaci műveletekre bevezetett adónem pénzügyi hatásait több tanulmány is vizsgálta, az eurózónára szűkítve számításaikat. A francia pénzügyminisztérium tanul21 mánya szerint – 0,01 százalékos adókulccsal számolva a kereskedő bankok, míg 0,2 százalékkal a többi piaci szereplő esetében – 22 milliárd dolláros bevétel származna ebből az adóból. A belga pénzügyminisztérium hasonló tanulmánya 2001-ből 0,01 százalékos, illetve 0,1 százalékos adókulccsal számolt, és az eredmény 9 és 39 milliárd dollár közötti bevétel lett (Ministry of Finance Belgium, 2001). A legfrissebb becsléseket Jetin és Denys készítette el, akik a kereskedő bankok esetében 0,02 százalékos, az egyéb pénzügyi intézményekre 0,05 százalékos, míg a nem pénzpiaci intézmények esetében 0,1 százalékos adókulccsal számoltak (Jetin–Denys, 2005). Az eurózóna bevétele ebben az esetben az adónemből 29,3 milliárd dollár lenne, míg az EU15 jövedelme 47,5 milliárd dollárra jönne ki. A Jetin–Denys szerzőpáros munkájából kiindulva készítette el kalkulációját Richter az EU25 országcsoportra vonatkozóan. A globális devizatranzakciók forgalmában mindössze 0,7 százalékos részt képviselő új tagállamok hozzáadása révén az Európai Unió jövedelme ebből az adónemből 48,2 milliárd dollárra adódik. Bármilyen számítást alkalmazunk is, világosan látszik, hogy a nagyságrendileg még elfogadható mértékű adókulcs alkalmazása mellett várható bevétel ebből az adónemből messze elmarad az EU-költségvetés 130 milliárd eurós igényétől. c) Ha valamennyi pénzügyi műveletet megadóztatnának, akkor a korábban már említett tőzsde- és részvénytranzakciók, valamint a devizapia20

A Tobin-adó gondolata nem véletlenül lett ismét népszerű az 1990-es években, amikor a nyugat-európai (1992-93), mexikói (1994-94), ázsiai (1997-98), oroszországi (1998) és brazíliai (1999) válságok a spekulációval kapcsolatos álláspontjuk újragondolására késztették a döntéshozókat. 21 A francia pénzügyminisztérium 2000-ben készített számításaira hivatkozik Jetin– Denys (2005, 131. o.).


259

ci műveletek mellett a derivatívák tőzsdei, illetve tőzsdén kívüli kereskedésére is adót vetnének ki. Richter Sándor számítása szerint a tőzsdei kereskedés megadóztatása 0,03 százalékos adókulcs mellett is bőségesen biztosíthatná az Európai Unió költségvetésének szükségletét, míg a még a tőzsdei forgalomnál is nagyobb volumenű OTC-piac 0,029 százalékos adókulcs mellett egyedül is képes lenne a szükséges bevétel kitermelésére. A valamennyi pénzügyi műveletre alkalmazott saját forrás tehát összességében elegendő bevételt biztosítana az Európai Unió költségvetésének fedezésére, az adónem alkalmazása azonban egyrészt komoly jogi megfontolások, másrészt gazdasági érvek miatt mégsem tartozik a preferált adónemek közé. Philippe Cattoir (2004) értékelő rendszerében megvizsgálva a pénzügyi tranzakciókra kivetett adó előnyeit és hátrányait, összetett képet kapunk. Az ún. költségvetési kritérium (ami azt vizsgálja, hogy az adónem elégséges bevételt biztosít-e stabil és fenntartható módon) szempontjából valójában azt láthattuk, hogy korántsem annyira pozitív a kép, mint azt első látásra gondolnánk. A számítások ugyanis azt bizonyítják, hogy a kizárólag részvény- és kötvénytranzakciókra kivetett adónem csak relatíve magas adókulcs mellett lenne képes biztosítani az európai költségvetés számára szükséges bevételt, ugyanakkor ez várhatóan tőke-áthelyezési folyamatot indukálna, ami a stabil bevétel iránti igény teljesülését hiúsítaná meg. A devizatranzakciók megint csak nem tudnák egyedül fedezni az EU költségvetésének szükségleteit; ebből a forrásból még a legoptimistább szcenárió szerint is legfeljebb a szükséges összeg egyharmada lenne biztosítható. A valamennyi pénzügyi tranzakcióra kivetett adó elégséges bevételt jelenthetne, ugyanakkor a stabilitási kritérium valószínűleg nem teljesülne, hiszen egy ilyen lépés előre nem látható folyamatokat indíthatna el a pénzpiacokon. A pénzmozgások szeszélyes logikájából fakadóan az sem biztos, hogy az adóalap a jelenlegi szinten alakulna. Az ún. hatékonysági kritérium szempontjából (vagyis az adó mennyire látható az unió polgárai számára, bevezetése milyen költségekkel járna, illetve a források kihelyezésére milyen hatást gyakorol) az adónem fontos előnye, hogy pénzügyi autonómiát biztosítana az integrációs intézmények számára. Az európai állampolgároknak viszont csak egy kisebb része találkozna az adónemmel, hiszen az a pénzpiacokat, valamint az azon tevékenykedő, azzal kapcsolatban lévő cégeket, állampolgárokat érintené. Az adónem adminisztrációs költségei (legalábbis a kezdetekben) valószínűleg jelentősek lennének, az új adó ugyanakkor nem támogatná az unió egyik közös politikáját sem. Fontos hátránya emellett, hogy valószínűleg negatív hatással lenne a pénzáramlásra és a befektetésekre. A hatékonysági kritérium szempontjából tehát a pénzügyi tranzakciókra kivetett adó (akármelyik változatáról beszélünk is) valójában csak igen alacsony szinten lenne képes előmozdítani az integráció céljainak megvalósítását.


260

A pénzügyi tranzakciókra kivetett adónem talán az ún. egyenlőségi kritérium (vagyis a költségvetéshez való igazságos hozzájárulás) szempontjából tűnik a legkevésbé védhetőnek. Ha ugyanis a tagállami hozzájárulás kizárólag az ottani tőkepiac forgalmára kivetett adó lenne, akkor óriási eltérések keletkeznek az egyes tagállamok hozzájárulásai között. Nem is beszélve arról, hogy számos tagállam egyáltalán nem járulna hozzá a közös költségvetéshez. A konkrét számok tükrében ez a részvény- és kötvényforgalom megadóztatása esetén azt jelentené, hogy London (35,6%) és Madrid (21,3%) kiemelkedő szerepéből kifolyólag két tagállamból származna az EU25 teljes költségvetési bevételének több mint fele. Az egyenlő teherviselés a devizatranzakciók megadóztatásakor sem érvényesülne; a különbség még a részvény- és kötvénytranzakciók esetében tapasztalt mértéknél is nagyobb. Egyrészt a devizaforgalom csaknem felét (42,5%-át) Európán kívüli gazdasági szereplők bonyolítják le (Citigroup, Goldmann Sachs, JP Morgan), míg az Európán belüli forgalom döntő része a londoni tőzsdén zajlik. Ha tehát abból indulunk ki, hogy egy EUtagállam hozzájárulásának aránya megegyezik a forgalombeli részesedésének arányával, azt láthatjuk, hogy a bevétel kétharmadát adná az Egyesült Királyság, míg Németország (10%), Franciaország (5%) és Olaszország (2%) csak szerény mértékben viselné a költségvetés terheit. Az arányok tehát valójában nemcsak kiegyensúlyo16. táblázat zatlanok, de nem is A részvény- és kötvényforgalom földrajzi megoszlása (2004) tükrözik az adott gazdaságok teljesítTőzsde Részvény- és kötvényforgalom ményét. milliárd USD % A derivatívák Euróövezet 10985,4 49,2 tőzsdei, illetve tőzsAthéni tőzsde 44,5 0,2 dén kívüli forgalma BME spanyol tőzsde 4756,4 21,3 megint csak a fő- Borsa Italiana 1157,5 5,2 szereplő Londonban Deutsche Börse 1983,2 8,9 bonyolódik. A tranz- Euronext (BE, FR, NL, PT) 2703,9 12,1 akciók után besze- Irish SE 90,2 0,4 dett adó földrajzi Luxembourg SE 1,4 0,0 eloszlása hasonló OMX Helsinki SE 223,7 1,0 aránytalanságokat Wiener Börse 24,6 0,1 hozna, mint az elő- Régi EU-tagállamok 11253,4 50,4 ző két adónem ese- London SE 7962,1 35,6 tében. Az Egyesült OMX Stockholm 2003,4 9,0 Királyság itt is közel Copenhagen SE 1287,9 5,8 kétharmadát adná a EU10 103,8 0,5 bevételeknek (63%), Budapest SE 14,8 0,1 Forrás: Richter, 2006.


261

őt Németország (11,1%) és Franciaország (6,9%) követné, jelentősen kisebb forgalommal. Észtország, Litvánia, Szlovénia, Ciprus és Málta gyakorlatilag semmilyen formában nem járulnának hozzá a költségvetéshez. A pénzügyi tranzakciók megadóztatásából származó bevételek földrajzi eloszlása súlyosan aránytalan, vagyis sérül az egyenlő (a gazdasági teljesítményt tükröző) teherviselés feltétele. Az adónem kellő autonómiát biztosítana ugyan az integrációs intézményeknek, bevezetése azonban nem csekély költséggel járna, nem illeszkedne az európai közös politikákhoz, emellett kiszámíthatatlan hatással lenne a tőkemozgásokra. A pénzügyi tranzakciókra kivetett adó bevezetése esetén Magyarország a mainál kifejezetten kedvezőbb helyzetbe kerülne. Ennek ellenére az országnak nem lehet érdeke egy ilyen adónem bevezetése, mert a tőkebefektetések ily módon emelkedő költségei várhatóan negatív hatással lennének hazánk megítélésére. Összességében egy, a pénzügyi tranzakciókra bevezetendő adónem aligha lehet megvalósítható, mégpedig elsősorban a tagállami hozzájárulások aránytalanságai miatt. Az Európai Unió gazdasági fejlődése emellett nagyban függ az integráció alapját képező négy szabadság minél teljesebb megvalósításától, amelynek egy, a pénzügyi műveletekre bevezetendő adónem komoly gátjává válhatna. Az adó képes lenne ugyan biztosítani a szükséges bevételeket, de komoly negatív externáliákkal kellene szembenézni a tőke elvándorlása, illetve az újabb befektetések elmaradása miatt.

3.1.9. A légi közlekedés megadóztatása („klímaadó”) Az az ötlet, hogy a légi közlekedésre a klímaváltozáshoz való – leginkább a szén-dioxid és a nitrogén-oxidok kibocsátásából adódó – hozzájárulásán alapuló adót vessenek ki, azt szolgálja, hogy a környezetszennyezés e része költségként jelentkezzen a szolgáltatóknál (az externáliák internalizálása). Noha a légi közlekedés hozzájárulása a fenti gázok összkibocsátásához viszonylag alacsony, a trend – a 2001. szeptember 11-i terrortá22 madás okozta megtorpanás után ismét – gyors emelkedést mutat. Ennek megfelelően a környezeti károk internalizálását az utóbbi években több uniós dokumentum is szorgalmazta, egyik lehetséges eszközként a légi közlekedésre kivetendő, s az EU költségvetésébe befizetendő „klímaadót” jelölve meg.

22

1992-ben a légi közlekedés 3,5 százalékkal járult hozzá a globális felmelegedéshez; az uniós légi közlekedési szektor szén-dioxid-kibocsátása 1995 és 1999 között évi 5,2 százalékkal nőtt, amivel e gáz kibocsátása terén a „legdinamikusabb növekedést” produkáló ágazat volt (Cattoir, 2004, 35. o.).

262


Az adóval kapcsolatban számos elképzelés látott napvilágot; ezek alapján megfogalmazhatunk néhány feltételt: ∗ Fontos, hogy az adónak mind a szén-dioxid, mind pedig a nitrogénoxidok kibocsátását terhelnie kell. A cél ugyanis nem a gázok kibocsátása közötti arányok megváltoztatása (ez a technológia mai fejlettségi szintén viszonylag egyszerűen elérhető, ám a környezeti károk ettől lényegesen nem csökkennek), hanem összkibocsátásuk mérséklése. ∗ A rendszer az ex ante és az ex post kibocsátásokat kombinálná. A kibocsátások előre becsült (géptípus, útvonal, üzemeltetési körülmények alapján számított) szintje alapján lehetne meghatározni az adó nagyságát minden egyes járatra. Amennyiben az üzemeltető a tényleges üzemeltetési adatok alapján igazolja, hogy a kibocsátás aktuális értéke alacsonyabb volt az ex ante értéknél, úgy lehetőség lenne az előre kalkuláltnál alacsonyabb adó megfizetésére. A rendszer így arra ösztönözné a légitársaságokat, hogy alacsony kibocsátású repülőgépeket üzemeltessenek, s hogy mindig törekedjenek a környezeti szempontból leghatékonyabb üzemeltetésre. ∗ Az adót az elképzelések szerint a Eurocontrol Route Charge System szedné be. Az adó egyértelműen elkülönülne a légi járatokon jelenleg felmerülő adóktól és díjaktól. A klímaadóból származó jövedelmet az elégségesség szempontjából meg23 vizsgálva, több tanulmány becsléseire támaszkodhatunk. Az egyik, 2002ben készült anyag a várható bevételeket éves szintén 1–9 milliárd euró határok közé becsülte, attól függően, hogy milyen terhet rónának ki a ki24 bocsátott szén-dioxid és nitrogén-oxidok egy-egy tonnájára. Ez az összeg mindenképpen elég kicsi az EU 100 milliárd eurót meghaladó költségvetéséhez képest. Ugyanakkor fontos megjegyezni, hogy nem csak a széndioxid és a nitrogén-oxidok kibocsátásával lehetne foglalkozni; újabb kutatások eredményei szerint a légi közlekedésből eredő klimatikus hatások összessége 2–4-szeresét is kiteheti a szén-dioxidból adódó hatásoknak. A stabilitás szempontjából fontos, hogy a légi közlekedés alakulását igen jelentős mértékben befolyásolhatják egyes, akár váratlan események, mint pl. háborúk vagy mint a 2001. szeptember 11-i katasztrófa. Éppen ezért a légi közlekedésre kivetett adó – legalábbis rövid távon – igencsak instabil bevételi forrás lehet. A láthatóság szempontjából fontos megjegyezni, hogy a legtöbb légitársaság a jegyárban már jó ideje külön jelzi a repülőtéri illetékek összegét. 23

E tanulmányok eredményeit Cattoir (2004, 36–37. o.) leírását követve közöljük. Egy olyan forgatókönyv esetében, ahol egy tonna szén-dioxid-egyenértékre 30 eurót, egy kg nitrogén-oxid-egyenértékre pedig 3,6 eurót rónának ki, az adó 5,3 milliárd euró bevételt eredményezne (Cattoir, 2004, 36. o.). 24


263

Ugyanezt tehetnék a klímaadóval is; így a légi utasok számára a klímaadó jól látható kiadási tétel lenne. Ugyanakkor az állampolgárok általában nem feltétlenül éreznék jobban e rendelkezéstől, hogy „mibe is kerül Európa”. A rendszer működtetésének költségei viszonylag alacsonyan tarthatók lennének azáltal, hogy a jelenleg is működő (a légi irányítás költségeinek beszedésére létrehozott) Eurocontrol tevékenységét kiterjeszthetnék a klímaadó beszedésére is. A források hatékony eloszlásával kapcsolatban elmondandó, hogy jelenleg a légi közlekedést használók által fizetett díjak nem tükrözik a légi közlekedés éghajlatra gyakorolt hatásait. Ez azt jelenti, hogy társadalmigazdasági szempontból a légi közlekedés, illetve a klímaváltozást meggátolni igyekvő technológiák, technikák használata nem optimális. Azáltal, hogy az éghajlatváltozás (mint externália) költségeit internalizálná, a klímaadó jelentősen hozzájárulhatna a helyzet javításához, a források hatékonyabb eloszlásához, összességében a jólét magasabb szintjéhez. Az adónem megfelelne a horizontális igazságosság kritériumának, hiszen a klímaadót az EU egész területén egységesen vetnék ki. Az azonos helyzetű fogyasztók azonos mértékű adóztatása ily módon biztosított lenne. A vertikális igazságosság kritériumának szempontjából fontos megjegyezni, hogy miközben a légi közlekedés árai az elmúlt években összességében csökkenő tendenciát mutattak, a közlekedés e módját még mindig gyakrabban használják a magasabb jövedelemmel rendelkezők. Ily módon a klímaadó progresszívnek tekinthető. A tagállamok méltányos hozzájárulásának szempontjából megfontolást érdemel az az előbb már említett tény, miszerint a légi közlekedési szolgáltatások igénybevétele erősen korrelál a jövedelemszinttel, így a GDP szintjével is. A klímaadóból származó bevételeknek az EU költségvetésébe való átutalása összhangban lenne a légi közlekedés – legalábbis Európában döntő mértékben – nemzetközi jellegével. A jövedelmek megoszlásában jelentkező regionális különbségek ugyancsak a klímaadó EU-szintű bevezetése mellett szólnak. Összességében elmondható, hogy bár a légi közlekedésre kivetni tervezett EU-szintű klímaadó a legtöbb kritérium szempontjából jól teljesít, az adó által generált jövedelem egyrészt viszonylag kicsi, másrészt instabil. Emiatt bevezetése inkább csak a többi forrás kiegészítőjeként képzelhető el. Az adónem bevezetésének rövid távon legfontosabb akadálya a politika aggálya olyan eszközök alkalmazásával szemben, amelyek az EU légi fuvarozók szolgáltatása iránti keresletet, illetve a légi fuvarozók versenyképességét befolyásolhatják. Az EU és tagállamai ezen okból inkább egy világméretű megállapodást részesítenének előnyben e tárgykörben, nem valószínű azonban, hogy ez a közeljövőben létrejön.

264


3.2. Összefoglaló értékelés és kilátások Egy esetleges új saját forrás bevezetésénél nyilvánvalóan komolyan kell mérlegelni, hogy megfelel-e mindazon elvárásoknak, amelyek kielégítése fontos a saját források rendszerének működése szempontjából. Az Európai Bizottság 2004-es jelentésében felállított egy-egy – egymással túlnyomórészt átfedő – kritériumlistát, ami irányadó e szempontból; e kritériumokat jelen tanulmány 1.2. pontjában már felsoroltuk. Az áttekintés ott a saját források jelenlegi rendszere működésének értékeléséhez nyújtott segítséget; e helyen viszont a kritériumokat egy új forrás – egy EU-adó – esetleges be25 vezetésével kapcsolatban vizsgáljuk meg. A 3.1. pontban bemutatott kilenc elképzelést az ugyancsak korábban ismertetett nyolc kritérium alapján értékelve megállapíthatjuk, hogy nincs olyan javaslat, amelyik minden kritériumnak teljes mértékben eleget tenne. (Lásd a 17. táblázatot.) A kilenc javaslat közül összesen kettő olyan van (a valódi áfaforrás, illetve az energiaadó), amelyik minden kritériumot legalább részben teljesít; a társasági jövedelemadóval kapcsolatos elképzelésre egy kritérium kivételével (stabilitás) ugyanez igaz. Nem véletlen, hogy az elképzelések gazdag tárházából ez a három az, amelyet az Európai Bizottság már többször említett 2004. júliusi jelentése is megfontolásra javasolt. Ugyanakkor látni kell, hogy az alapvető probléma – a tagállamok közötti konszenzus elérésének nehézsége – e három elképzelés esetében is fennáll. A kritériumokat, illetve teljesítésüket részletesebben megvizsgálva a felmerült problémákról, illetve esetleges kezelésükről az alábbiak mondhatók el: ∗ Költségvetési kritériumok: o Elégségesség: a kritériumot három elképzelés teljesítheti: a valódi áfa, a személyi jövedelemadó, valamint az energiaadó. Több más forrás is jelentős jövedelmeket biztosíthat, ám ezek a jövedelmek valószínűleg nem lennének elégségesek az EU szükségleteinek fedezésére. E problémát ki lehetne küszöbölni több forrás kombinálásával. o Stabilitás: az elképzelések közül négy – a valódi áfa, az energiaadó, a személyi jövedelemadó, valamint a dohányra és az alkoholra kivetett jövedéki adó – teljesíti e kritériumot. A többi elképzelés rövid távon a jövedelmek nagyobb instabilitásával járna, elsősorban azért, mert a fentieknél szorosabban kapcsolódik a konjunktúraingadozásokhoz.

25

Az itt tárgyalt kritériumok az Európai Bizottság adóügyekkel és vámunióval foglalkozó főigazgatósága által kiadott (nem feltétlenül a hivatalos bizottsági véleményeket és álláspontokat tükröző) tanulmányban jelentek meg (Cattoir, 2004).

265 17. táblázat

A lehetséges EU-adók összefoglaló értékelése a kritériumok alapján Költségvetési kritériumok Javasolt EU-adó

Valódi áfaforrás EU-szintű társasági jövedelemadó Energiaadó Dohányra és alkoholra kivetett jövedéki adó A seigniorage-bevételek megadóztatása A kommunikáció megadóztatása Személyi jövedelemadó A pénzügyi tranzakciók megadóztatása A légi közlekedés megadóztatása („klímaadó”)

Hatékonysági kritériumok Igazságossági kritériumok Alacsony A források Méltányos Horizontális Vertikális Láthatóság működési hatékony alhozzájáruláigazságosság igazságosság költségek lokációja sok

Elégségesség

Stabilitás

***

***

***

***

**

***

**

**

**

*

**

**

***

***

**

**

***

***

**

***

***

***

**(*)

**

**

***

**

**

**

***

*

*

*

**

*

***

***

***

**

**

*

**

**

**

*

***

***

***

***

***

***

*/***

**

***/*

**

***

*

*

*

***

*

**

***

**

*

*

**

***

***

***

***

***

* A kritérium nem teljesül, számos probléma jelentkezik. ** A kritérium részben teljesül, de komoly problémák léphetnek fel. *** A kritérium jórészt teljesül, kisebb, korlátozott mértékű problémák azonban nem zárhatók. Forrás: Cattoir, 2004, 42. o.

266


A konjunktúra által erősen befolyásolt saját források következményeként a fellendülés éveiben bővebb, a dekonjunktúra időszakában pedig szűkösebb EU-költségvetéssel kellene számolni, ami semmiképpen sem lenne elfogadható. A problémán segíthet egy olyan rugalmassági mechanizmus kidolgozása, amely szükség esetén biztosítja az adóbevételek – tagállami befizetések útján történő – kiegészítését. ∗ Hatékonysági kritériumok: o Láthatóság: e feltételt a javaslatok nagy része teljesíti; különösen kedvező e szempontból a valódi áfa és a személyi jövedelemadó megítélése. A javaslatok közül csak a seigniorage-bevételek egy részének átutalása, valamint a pénzügyi tranzakciók megadóztatása mutat komolyabb problémákat e szempontból. o Alacsony működési költségek: a személyi jövedelemadó kivételével a felmerült javaslatok esetében a beszedési költségek viszonylag alacsonynak mondhatók, s több esetben is – mint például a seigniorage-jövedelmek átutalása vagy a társasági jövedelemadó – jelentős javulás következne be a mai helyzethez képest. Ugyanakkor néhány esetben az alacsony működési költségek gyengébb láthatósággal járnak (és fordítva); a jövedéki adó esetében ez jól érzékelhető: ha az adó láthatóságát növeljük, az költségekkel járhat az eladó vagy a fogyasztó számára. o A források hatékony allokációja: a társasági jövedelemadó, az energiaadó és a légi közlekedésre kivetett „klímaadó” pozitív hatással lehet meghatározott uniós politikákra. Ennek oka az ezen adók alapjához kapcsolódó externáliák jelentőségében rejlik. A seigniorage-jövedelmek átutalásakor szintén jelentkezhet hasonló előny. A többi javaslat esetében ugyanakkor jóval lazább a kötődés a közösségi politikákhoz; az elsődleges cél ezeknél egyértelműen a jövedelem biztosítása, sőt a pénzügyi tranzakciók megadóztatása, valamint a kommunikációs adó kifejezetten torzító hatással is lehet a források allokációjára. ∗ Igazságossági kritériumok: o Horizontális igazságosság: ennek érvényesülése elsősorban attól függ, mennyire harmonizált az adóalap. Ahol a harmonizáció teljes, ott a horizontális igazságosság kritériuma is hiánytalanul érvényesülhet, míg egyéb esetekben előfordul, hogy azonos helyzetben lévő EU-állampolgárokat eltérő adóteher sújt. A legtöbb javaslat esetében a harmonizáció magas foka nem tűnik elérhetetlennek, ugyanakkor biztosra sem vehető ennek elérése. Az áfakulcsok harmonizációjára irányuló több évtizedes törekvés eddigi kudarca figyelmeztet a feladat nehézségére.


267

o Vertikális igazságosság: általában az adórendszerek biztosítják a személyek közti újraelosztás valamilyen fokát. E tekintetben a kommunikációs adó, a pénzügyi tranzakciók megadóztatása, illetve a légi közlekedésre kivetett „klímaadó” messzemenően megfelel a kritériumnak, mert viszonylag nagyobb mértékben sújtanák a társadalom gazdagabb tagjait, továbbá a beszedett jövedelmek lehetővé tennék a tagállamokban kivetett egyéb járulékok és adók csökkentését. Kisebb mértékben a további javaslatok is teljesítik e kritériumot, egy kivétellel: a dohányra és az alkoholra kivetett jövedéki adó viszonylag nagy mértékben sújtaná a szegényebb rétegeket, gyengítve ezzel az adórendszer progresszivitását. o Méltányos hozzájárulások: három javaslat – a kommunikációs adó, a személyi jövedelemadó és a légi közlekedésre kivetett „klímaadó” – esetében a kritérium nagymértékben teljesül, a többi javaslat azonban valószínűleg kevésbé felel meg ezen elvárásnak. Különösen igaz ez a dohánya és az alkoholra kivetett jövedéki adóra. Ha a kritérium nem teljesül, az azt jelenti, hogy egyes tagállamokban a beszedett jövedelem viszonylag sok – a gazdasági fejlettség által indokoltnál több – lenne más tagállamokhoz képest. A probléma kezelése kiegyenlítő mechanizmusokkal lehetséges; ilyeneket számos szövetségi vagy decentralizált államban alkalmaznak. Egy ilyen mechanizmus akár a jelenlegi GNI-forrás szerepét is átvehetné, s ezáltal hozzájárulna az EU pénzügyi autonómiájának növekedéséhez.

4) Zárszó: a költségvetés mérete és a saját források rendszere E tanulmányban mindeddig a bevételi oldal tételeire koncentráltunk, néhány ponton jelezve a költségvetési vita más aspektusaival való kapcsolatot. Elengedhetetlen azonban, hogy részletesen is kitérjünk e vita egy olyan központi kérdésére, amelynek eldöntése, mivel a költségvetés egészét érinti, nyilvánvalóan hatással van a saját források rendszerével szemben támasztott elvárásokra is. A költségvetés méretéről folyó vitában egyszerre jelentkeznek mindazok az ellentétek, amelyek a tagállamok fejlettségbeli különbségeiből, a költségvetés finanszírozásából, illetve a költségvetés kiadásaiból való részesedésükből adódnak. Nem véletlen, hogy annak idején az Európai Bizottságnak a 2007–2013-as időszak költségvetési kerettervére vonatkozó javaslata kapcsán is e kérdésben lobbant fel először a vita. A vi-

268


ták során a „nagy” és a „kis” költségvetés közötti különbség alig 14 százalékpontnyi volt (ha a hat nettó befizető által szorgalmazott, a GNI 1%-át, illetve az Európai Bizottság által javasolt 1,14%-ot vesszük 26 szélsőséges eseteknek). A fenti „szélsőségek” közötti különbségek nyilvánvalóan nem közömbösek egy nettó befizető, illetve egy nettó haszonélvező ország számára, hiszen évente mintegy 15–20 milliárd euró sorsáról van szó. Ha azonban azt vizsgáljuk, hogy mennyire térnek el a közös költségvetés forrásaival szemben támasztott igények, akkor azt mondhatjuk, hogy e szempontból nincs lényeges különbség. A közös költségvetés méretének ezért egyelőre nem a saját források rendszere, hanem a tagállamok

finanszírozási hajlandósága szab határt. A fentiekből az következik, hogy amennyiben a kiadások összegében nincs jelentős változás a mai helyzethez képest, akkor nem égetően 27 szükséges a saját források rendszerének alapvető reformja. A legfontosabb kritérium teljesülése – a források elégségessége – 1988 (az I. Delors-csomag bevezetése) óta nem forgott veszélyben. Emellett az igazságosság kritériuma – amely szintén fontos, hiszen az igazságos hozzájárulás áll a költségvetés körüli viták középpontjában – szintén egyre nagyobb mértékben teljesül. A többi kritérium terén adódó problémákat természetesen szerencsés lenne megoldani – jó lenne, ha az EU működése e téren is láthatóvá válna polgárai számára, s az sem ártana, ha ez a működés hatékony és kevéssé költséges lenne –, de ezek egyike sem veszélyezteti a költségvetés működőképességét. A fentiekből az következik, hogy a saját források rendszerének átfogó reformja elképzelhető, ám kényszerként csak akkor jelentkezik, ha a kiadási oldal felől erre irányuló nyomás van. A kiadások jelentős megugrása rövid távon nem valószínű, ugyanakkor e gondolatmenet lezárásaként érdemes áttekinteni, milyen tényezők következtében számolhatunk hosszú távon alapvető változással: ∗ Az EU a jelenleginél nagyobb mértékben vállalja – a költségvetésben is – a bővítés(ek)ből adódó feladatokat. Minél kevésbé fejlett és minél nagyobb országok csatlakoznak az unióhoz, annál nagyobb lehet ez a nyomás a kiadási oldalon (különös tekintettel a „korábbi új csatlakozók” felzárkóztatásra irányuló igényeinek várhatóan tartós megalapozottságára). Bulgária, de különösen Románia csatlakozása 26

Meg kell jegyezni, hogy a viták során a hatok levelében szereplő egy százalék mibenlétét (mármint hogy az a kifizetésekre beállított, illetve a ténylegesen kifizetésre kerülő összegekre vonatkozik-e) nem tisztázták egyértelműen. 27 Mivel az EU közös költségvetése ún. igényalapú (a kiadási oldalból kiinduló, s a forrásokat a szükségletekhez hozzárendelő) költségvetés, ez a megállapítás nemcsak elméletileg, hanem a gyakorlatban is igaz.


269

egy lépés ebbe az irányba, de az igazán nagy változások Törökország, illetve Ukrajna esetleges taggá válása esetén várhatók. Amenynyiben az EU ezen esetekben nem hajlandó jelentősen bővíteni a közös költségvetés kereteit, úgy kemény belső viták és számos tag számára fájdalmas politikai döntések meghozatalára lesz szükség a kiadások újraelosztásában. Könnyen előfordulhat, hogy egy ilyen helyzetben a finanszírozási rendszer reformja segítheti majd hozzá az uniót a szükséges kompromisszum eléréséhez. ∗ Az EU a jelenleginél nagyobb mértékben vállalja – a költségvetésben is – általános céljainak teljesítését. A közös költségvetés szerkezete számos terület esetében (pl. K+F, transzeurópai hálózatok, környezetvédelem) nem igazán tükrözi a deklarált célokat. Amennyiben az EU valóban előre kíván lépni e területeken, úgy szükség van ezek súlyának növelésére is a közös költségvetésben. Az Európai Bizottság 2007–2013-ra szóló javaslata kétségtelen elmozdulást jelentett ebben az irányban, áttörésről azonban – különösen az elért megállapodást tekintve – nem beszélhetünk. Az áttöréshez a tagállamok konszenzusára van szükség, s az ehhez szükséges felismerést leginkább valamilyen kényszerhelyzet (pl. a lisszaboni és a göteborgi célkitűzések látványos nem teljesülése) hozhatja meg. ∗ Új területek, prioritások megjelenése a közös költségvetésben. Erre talán a legjobb példa, hogy a strukturális politika is akkor került előtérbe, amikor a megváltozott helyzetből – a bővítés miatt megnövekedett fejlettségi különbségekből – adódóan szükségessé vált újragondolása, illetve pénzügyi megerősítése. Ha az EU tovább kíván lépni a politikai integráció rögös útján, úgy hosszú távon mindenképpen kívánatos új prioritások megjelenése a közös költségvetésben is. ∗ Az EU jelentős lépéseket tesz egy föderatív struktúra felé. Ez az előző pont továbbviteleként is értelmezhető, így a jelenlegi kilátásokról ott elmondottak itt fokozottan érvényesek. Hosszú távon ez a forgatókönyv sem zárható ki, s érdemes emlékezni arra, hogy egy ilyen irányban haladó integráció költségvetésére vonatkozóan kereken három évtizeddel ezelőtt már készült egy részletes javaslat (a MacDougall-jelentés). A jelentés egyes elemei mára megkerülhetetlenek a közös költségvetésről való gondolkodásban, ugyanakkor a költségvetés méretére vonatkozó javaslatok megvalósulása ma is csak a távoli jövőben képzelhető el. * * * * *

270


Irodalomjegyzék Anderson, P. – Baumberg, B. (2006): Alcohol in Europe. Institute of Alcohol Studies, London. Artner Annamária – Buzás Sándor (2004): A közös költségvetés nagy nettó haszonélvező országainak álláspontja, érdekei, javaslatai. In: Szemlér Tamás (szerk.): EU-költségvetés 2007–2013: érdekek és álláspontok. MTA Világgazdasági Kutatóintézet, Budapest, 53–95. o. Bakács András – Novák Tamás – Túry Gábor (2004): Csehország, Szlovákia és Szlovénia álláspontja, érdekei, javaslatai. In: Szemlér Tamás (szerk.): EU-költségvetés 2007–2013: érdekek és álláspontok. MTA Világgazdasági Kutatóintézet, Budapest, 207–260. o. Bakács András – Wisniewski Anna (2004): Lengyelország álláspontja, érdekei, javaslatai. In: Szemlér Tamás (szerk.): EU-költségvetés 2007–2013: érdekek és álláspontok. MTA Világgazdasági Kutatóintézet, Budapest, 164–206. o. Begg, I. – Grimwade, N. – Price, P. (1997): The Own Resources of the European Union: Analysis and Possible Developments. Report prepared for the Directorate-General for Research of the European Parliament. Draft, 19th August. Cattoir, Philippe (2004): Tax-based EU Own Resources. An Assessment. Taxation Papers, Working Paper No. 1, European Commission, Directorate-General Taxation and Customs Union. Commission Européenne (2002): Les finances publiques de l’Union européenne. Office des publications officielles des Communautés européennes, Luxembourg. Cukrowski, Jacek (2002): From Transition to European Monetary Integration: Revenues from Seigniorage in Poland. CASE-CEU Working Papers Series, No. 41. Warsaw. Deutsche Bank Research (2006): EU Monitor 30: Competing government funding systems. January 12. ECB (2004): Opinion of the European Central Bank of 4 November 2004 provided at the request of the Belgian Ministry of Finance on a draft law introducing a tax on exchange rate operations involving foreign exchange, banknotes and currency (CON/ 2004/34). Europäische Kommission (1998): Die Finanzierung der Europäischen Union. Bericht der Kommission über das Funktionieren des Eigenmittelsystems. Brüssel, 7. Oktober. European Commission (2000): Allocation of 1999 EU operating expenditure by Member State. Brussels, 17th July.


271

European Commission (2001): A strategy for providing companies with a consolidated corporate tax base for their EU-wide activities. COM(2001) 582, Brussels, 23. October. European Commission (2004a): Building Our Common Future: Policy Challenges and Budgetary Means of the Enlarged European Union 2007-2013. COM(2004) 101, Brussels, 10 February. European Commission (2004b): Financing the European Union. Commission report on the operation of the own resources system. COM(2004) 505 Final, Volume I, Brussels, 14 July. European Commission (2004c): Financing the European Union. Commission report on the operation of the own resources system. COM(2004) 505 Final, Volume II (Technical Annex), Brussels, 14 July. European Communities (2004): Tobacco or Health in the European Union: Past, Present and Future. Bruxelles. Európai Bizottság (2005): Növekedés és munkalehetőség. A lisszaboni stratégia új kezdete. Az Európai Közösségek Hivatalos Kiadványainak Hivatala. Luxembourg. Európai Bizottság (2006): A Közösség lisszaboni programjának végrehajtása: a közös konszolidált társasági adóalap („KKTA”) tekintetében megvalósult haladás és a következő lépések. COM (2006) 157, Brüsszel, április 5. European Commission and Eurostat (2003): Structures of the taxation systems in the European Union. Data 1995-2001. Luxembourg. European Commission (2007): Implementing the Community Programme for improved growth and employment and the enhanced competitiveness of EU business: Further Progress during 2006 and next steps towards a proposal on the Common Consolidated Corporate Tax Base (CCCTB). COM(2007) 223, Brussels, May 2. European Parliament (1994): Draft report on a new system of own resources for the European Union, Rapporteur Horst Langes, Committee of Budgets, A3-0000/94. European Parliament (1997): The own resources of the European Union: analysis and possible developments. Directorate-General for Research, Working Document, Budget Series, W-4, 09. Eurostat (2000): Environmental taxes in the EU. Statistics in focus, Economy and Finance. Theme 2-20. Eurostat (2006): News release 62/2006 – 17 May. Feist, Holger (2001): The Enlargement of the European Union and the Redistribution of Seigniorage Wealth. Kyklos, Fasc. 4. Hunya, G. – Sass, M. (2005): Coming and Going: Gains and Losses from Relocations Effecting Hungary. WIIW Research Reports. Inotai András (2004): Az Európai Unió költségvetése és Magyarország: elvárások, érdekek, hazai teendők és befolyásolási lehetőségek. In:

272


Szemlér Tamás (szerk.): EU-költségvetés 2007–2013: érdekek és álláspontok. MTA Világgazdasági Kutatóintézet, Budapest, 261–297. o. Inotai András (2005): Az Európai Unió költségvetése és az új tagállamok modernizációs igényei: realitások és reformlehetőségek. Kézirat. Inotai András – Szemlér Tamás (2004): A 2004-ben csatlakozó országok és az EU 2007–2013-as közös költségvetése. In: Szemlér Tamás (szerk.): EU-költségvetés 2007–2013: érdekek és álláspontok. MTA Világgazdasági Kutatóintézet, Budapest, 298–321. o. Jetin, Bruno – Denys, Lieven (2005): Ready for Implementation. Technical and Legal Aspects of a Currency Transaction Tax and Its Implementation in the EU. World Economy, Ecology and Development (WEED) Berlin. Kengyel Ákos (2005): Az Európai Bizottság 2007 és 2013 közötti költségvetésre tett javaslatai. A kiadási oldal megváltoztatására tett javaslatok értékelése. Kézirat. KPMG: Corporate Tax Rate Survey – www.kpmg.com Merriman, D. et alia (2000): How big is the worldwide cigarette smuggling problem? In: Jha, P. – Chaloupka, F. J.: Tobacco Control in Developing Countries. Edited Volume. Chapter 15. Oxford, Oxford University Press. Ministry of Finance Belgium (2001): Avis relative a l’instauration d’une taxe de type Tobin. Conseil Supérieur des Finances, section fiscalité et parafiscalité, Bruxelles, juin. Richter Sándor (2006): In search of new ways for financing the budget of the European Union. WIIW, Vienna, May. Kézirat. Schreyer, Michaele (2003): Financial Framework Post-2006 Commission Seminar. 13 July. Working Group Resources Report. Somai Miklós (2004): A speciális érdekekkel rendelkező nagy tagállamok álláspontja, érdekei, javaslatai. In: Szemlér Tamás (szerk.): EU-költségvetés 2007–2013: érdekek és álláspontok. MTA Világgazdasági Kutatóintézet, Budapest, 96–163. o. Somai Miklós (2005): A brit kedvezmény kérdésének kezelése. Kézirat. MTA Világgazdasági Kutatóintézet, Budapest. Szemlér Tamás (szerk.) (2004a): EU-költségvetés 2007–2013: érdekek és álláspontok, MTA Világgazdasági Kutatóintézet, Budapest. Szemlér Tamás (2004b): A közös költségvetés nagy nettó befizető országainak érdekei. In: Szemlér Tamás (szerk.): EU-költségvetés 2007– 2013: érdekek és álláspontok. MTA Világgazdasági Kutatóintézet, Budapest, 9–52. o. The Maastricht Treaty. Treaty on European Union. Maastricht, 1992. február 17. http://europa.eu.int/en/record/mt/top.html

Hosszú távú érdekeink az EU közös költségvetésének átalakításában

163

MAGYARORSZÁG HOSSZÚ TÁVÚ ÉRDEKEI AZ E URÓPAI U NIÓ KÖZÖS KÖLTSÉGVETÉSÉNEK ÁTALAKÍTÁSÁBAN Hetényi Géza – Iván Gábor – Juhász Tamás A tanulmány arra tesz kísérletet, hogy feltárja Magyarország hosszú távú érdekeit, amelyek érvényesítésére törekednünk kell az Európai Unió közös költségvetésének várhatóan hosszadalmas átalakítási folyamata során, valamint bemutassa azokat az érveket, amelyek ezen érdekek alátámasztására szolgálnak. Miután a hosszú távú magyar érdekek nagyrészt egybeesnek a közös európai érdekekkel, a tanulmányban

foglaltak képviselete nemcsak a sajátos magyar szempontok érvényesítését szolgálja, hanem hozzájárul egy modernebb, az új kihívásoknak jobban megfelelni képes közös költségvetés kialakításához is. A tanulmányban elsőként áttekintjük a 2007 és 2013 közötti időszak keretköltségvetéséhez kapcsolódó felülvizsgálat lehetséges forgatókönyvét, megállapítva, hogy a felülvizsgálat vélhetően átalakul majd a 2014 utáni időszakról szóló költségvetési vitává. Ezért bármiféle érdemi változás már csak ezt követően léphet hatályba. Ezután áttekintjük, milyen költségvetésen kívüli tényezők lehetnek hatással a hosszú távú költségvetési keretek kialakulására. Négy fő tényezőt vizsgálunk: az unió konjunkturális helyzetét és a lisszaboni folyamat sikerességét; az Alkotmányszerződés jövőjével kapcsolatban az alapvető jogszabályi környezet bizonytalanságát; a közösségi politikák fejlődésének irányát, elsősorban is a fiskális harmonizáció lehetséges jövőjét; valamint az unió további kibővítésének perspektíváját. A költségvetésen kívüli tényezők meghatározását követően megfogalmazzuk azokat a költségvetést horizontálisan érintő szempontokat, amelyeket Magyarországnak minden jövőbeli költségvetési vita során célszerű érvényesítenie.

164

Hetényi Géza – Iván Gábor – Juhász Tamás

Az általános szempontok definiálása után részletesen megvizsgáljuk a kiadási oldal fő tételeit; a mindenképp megőrzendő kohéziós politika, a sokat bírált mezőgazdasági kiadások, az egyéb belső politikák és a dinamikusan növekvő új költségvetési kihívások, valamint a külkapcsolatok finanszírozásának lehetséges változásait tekintjük át. Végül nem kerülhető el a költségvetés ugyancsak reformra szoruló bevételi oldalának, azaz a saját források rendszerének elemzése. Állást foglalunk abban a dilemmában, hogy egy tiszta GNI-alapú rendszer irányába kell-e elmozdulni, vagy hosszú távon egy közösségi adó esetleges bevezetésével függetlenítsük a saját forrásokat a közvetlen tagállami alkuktól, megoldva ezzel a nettó pozíció okozta problémákat, valamint a brit visszatérítés kérdését is.

1)

A 2007 és 2013 közötti keretköltségvetés és annak felülvizsgálata

Mintegy kétéves vitát követően az EU tagállamainak állam- és kormányfői az Európai Tanács 2005. december 16-i ülésén megállapodásra jutottak az unió 2007 és 2013 közötti költségvetési kereteiről. A megállapodás az elkövetkező hét évre vonatkozóan meghatározta a fő kiadási tételeket, valamint azt, hogy ezeket milyen forrásokból finanszírozzák. A megállapodás mindenképpen továbblépést és jól érzékelhető változásokat jelentett a két Delors-csomaghoz, valamint az Agenda 2000-hez képest: annyit mindenképp sikerült elérni, hogy 2013-ig megfelelően biztosítva lesz a stabilitás és a reform kellő egyensúlya, valamint a közös költségvetés megfelelő finanszírozása. Nyilvánvaló ugyanakkor, hogy a kibővült és megváltozott unióban az Agenda 2007 változásai nem eléggé radikálisak ahhoz, hogy hosszabb távon a finanszírozási alapelvek és keretek fenntarthatóak legyenek, valamint továbbra sem sikerült megoldást találni a KAP hosszú távú jövőjére és – ezzel szoros összefüggésben – a brit visszatérítés problematikájára. Ezért a költségvetés felülvizsgálatára mindenképpen szükség lesz. Maga a 2005. decemberi politikai megállapodás is csak azon az áron jöhetett létre, hogy annak részét képezte az unió egész költségvetési rendszerét felölelő, 2008-2009 folyamán lezajló felülvizsgálatról szóló döntés. A felülvizsgálat a költségvetés kiadási és bevételi oldalának minden kérdésére kiterjed majd. Az elfogadott elnökségi következtetések erről a következőképp rendelkeznek (European Council, 2005): „Az Európai Tanács (…) felkéri a Bizottságot, hogy végezzen teljes és széles körű felülvizsgálatot, amely kiterjed az unió – a KAP-ot is


165

magában foglaló kiadásainak, valamint a brit csökkentést is magában foglaló – forrásainak valamennyi vonatkozására, és erről 2008-2009ben tegyen jelentést. E felülvizsgálat alapján az Európai Tanács határozatokat hoz a felülvizsgálat által érintett valamennyi témáról. A felülvizsgálat eredményét a következő pénzügyi terv előkészítő munkálatainak során is figyelembe kell venni.” Az Európai Tanács által a felülvizsgálatról hozott döntést megerősí1 tette a 2006. május 5-i intézményközi megállapodás is. A 2008-2009-es költségvetési felülvizsgálat alkalmat ad arra, hogy hosszú távon rendezzék az unió finanszírozásával kapcsolatos kérdéseket. Ehhez – az eddigi tapasztalatok szerint – több éves alkufolyamatra lehet szükség. A felülvizsgálat előkészítését az Európai Bizottság 2 várhatóan 2007-ben megkezdi, annak végkimenetele és lezárásának időpontja viszont megjósolhatatlan. Annyit lehet bizonyosan állítani, hogy a Barroso vezette Bizottság után hivatalba lépő testületnek 2011-ben javaslatot kell tennie a 2014ben kezdődő költségvetési időszakra vonatkozóan. Emiatt pedig a várhatóan elhúzódó felülvizsgálat gyakorlatig összecsúszik majd a költségvetési keretekről a szokásos menet szerint zajló vitával. Technikai értelemben ez tehát nem jelent majd mást, mint hogy a vita sokkal korábban elkezdődik, több idő marad az egyes javaslatok megvitatására, nagyobb esélyt hagyva ezáltal esetleges radikális reformoknak. Az viszont várható, hogy a felülvizsgálat eredményei a jelenlegi hétéves időszakban már nem lépnek hatályba. A felülvizsgálati vitát bonyolítja, hogy 2009-ben európai parlamenti választások lesznek, és új Bizottságot is kell választani. Emellett az EU további bővítésének kérdése is nyitott.

1

A 2006. májusi intézményközi megállapodásban a hétéves keretköltségvetés 2005 decemberében megállapított főösszegét 1,953 milliárd euróval megemelték az Európai Parlament nyomására. Így alakult ki a 864,316 milliárd eurós főösszeg (2004es árakon, a kötelezettségvállalásokra vonatkozóan). A továbbiakban az egyes fejezetek főösszegét illetően 2004-es alapú, a kötelezettségvállalásokra vonatkozó adatokat adunk meg. 2 A Bizottság első lépésben informális csatornákon kíván egyeztetni a tagállamokkal a felülvizsgálat irányairól.

166

2)


A Magyarország érdekeit befolyásoló költségvetésen kívüli tényezők

Magyarország hosszú távú érdekeit a közös költségvetés tekintetében alapvetően befolyásolhatja négy, a szűken vett költségvetési szempontokon túlmutató tényező. Egyrészt az unió mindenkori gazdasági (konjunkturális) helyzete, ezzel összefüggésben pedig a lisszaboni versenyképességi célok megvalósulása; másrészt az unió szerződéses alapjainak átalakítása, az Alkotmányszerződés „feltámasztásának” sikeressége; harmadrészt a közösségi politikák jövőbeli fejlődésének iránya, ezen belül első helyen az adóharmonizáció kérdése; negyedrészt pedig a jelenleg teljesen bizonytalan további kibővítések perspektívája.

2.1. Az unió konjunkturális helyzete, a lisszaboni folyamat sikeressége A költségvetés hosszú távú alakulására alapvető befolyással lehet az unió mindenkori konjunkturális helyzete, valamint ezzel szoros összefüggésben a lisszaboni versenyképességi célok megvalósulása. Mindkettő meghatározhatja a tagállamok, illetve a Bizottság és a Parlament álláspontját nemcsak a költségvetés nagyságrendjére, de kívánatos szerkezetére vonatkozóan is. A növekedési kilátások befolyásolják a tagállamok költségvetési helyzetét és így teherbíró képességét is. Egyértelmű, hogy egy viszonylagos recesszió jellemezte időszakban (mint amilyen a harmadik évezred első évei voltak), a nettó befizetők kevésbé hajlandóak a közös költségvetés nagyvonalú finanszírozására. Különösen igaz ez akkor, ha a Stabilitási és Növekedési Egyezmény szigorú szabályainak alkalmazása következtében több tagállam folyamatosan hiánytúllépési eljárás alatt áll. A fellendülés beindulása viszont orvosolhatja ezeket a problémákat, ezért az unió középtávú konjunkturális kilátása meghatározó lehet például már abban is, hogy milyen elvek alapján zajlik majd a felülvizsgálati vita. E téren rövid távon a Bizottság előrejelzése szerint kedvezőbb kilátásokkal számolhatunk: az EU növekedési üteme 2007-2008ban 2,4 százalék körül, a potenciális szint közelében alakul (European Commission, 2006b). A mindenkori növekedési potenciál alakulásával szoros összefüggésben a lisszaboni célok 2010-ben esedékes felülvizsgálata, valamint a lisszaboni célkitűzések hosszú távú teljesülése is hatással lehet a költ-


167

ségvetés jövőjére. Európa versenyképességének további romlása esetén például szükségszerűvé válhat, hogy a méretgazdaságossági szempontok kihasználása, valamint a tagállamok erőfeszítései közötti szinergia megteremtése érdekében a kutatás-fejlesztési, innovációs, oktatási közös programokra a korábbiaknál nagyságrendekkel több közös forrást biztosítsunk. A globális versenyképesség hosszú távon az unió gazdaságának központi kérdésévé válhat, annak esetleges romlása pedig kikényszerítheti az elavult és nem hatékony költségvetési rendszerek (pl. a KAP jelenlegi formájának) reformját is. Ennek kapcsán azonban magyar szempontból különös súlyt kell fektetni arra, hogy a kohéziós politika ne váljon e folyamat áldozatává. Amikor a lisszaboni stratégia félidei felülvizsgálatára 2005-ben sor került, a Bizottság javaslatára a tagállamok egyetértettek abban, hogy a versenyképesség és a foglalkoztatás növelése mint két fő célkitűzés jelenjen meg az elkövetkező évek uniós és tagállami politikáiban. A 2005 óta eltelt időszak azt bizonyítja, hogy a fejlett tagállamok és a Bizottság ennek érdekében háttérbe kívánják szorítani a széles értelemben vett infrastruktúra támogatását, és inkább az innováció és a kutatásfejlesztés irányában kívánnak elmozdulni. Ezt tükrözte az is, hogy a 2007–2013-as költségvetési keretterv elfogadásakor pontosan meghatározták azt az arányszámot, amelyet a tagállamoknak a kohéziós politikán belül a lisszaboni célokra kell fordítani: ez az ún. earmarking. (A 2004 májusában csatlakozott tagállamoknak nem kötelező a források ilyen irányú megosztása.) Ugyanakkor a jövőben arra számíthatunk, hogy a versenyképességre és foglalkoztatásra összpontosító lisszaboni célok esetleg elszívják a forrásokat az infrastrukturális beruházások elől, ami semmiképpen 3 sem áll Magyarország érdekében. A következő költségvetési időszakról szóló vitában egyértelműen képviselnünk kell azt az álláspontot, hogy az unió különböző régiói eltérő fejlettségűek, ezért eltérő célú támogatásokra van szükségük. A lisszaboni versenyképességi célok finanszíro-

zása fontos, de nem mehet az infrastrukturális felzárkózás kárára.

3

A versenyképesség és a kohézió összefüggéseit bővebben lásd a kohéziós politikáról szóló részben.

168


2.2. Jogszabályi környezet – az Alkotmányszerződés jövője További fontos szempontként figyelemmel kell lenni arra, hogy miként alakulnak az Alkotmányszerződés jövőjéről szóló viták. Az Alkotmányszerződés vívmányainak átmentése kapcsán nem lehet megfeledkezni az Európai Parlament költségvetésben játszott szerepéről. A Parlament megalakulása óta egyre szélesebb körű jogosítványokat harcolt ki magának, mára megkerülhetetlenné vált. Ez jelenleg elsősorban az éves költségvetések elfogadására igaz, a több éves keretköltségvetés kialakítása során ma a Tanács szerepe a meghatározó. A Parlament mozgástere az intézményközi megállapodás elfogadásakor jelentkezik, érdemben azonban már nem tudja módosítani a csomagot. Arra kell számítani – és ez a 2006. májusi intézményközi megállapodás vitájában kristálytisztán megmutatkozott –, hogy a Parlament minden lehetőséget igyekszik megragadni a többéves költségvetési keretterv befolyásának kiterjesztésére, akár az Alkotmányszerződésben lefektetett jogosítványokon túlmenően is. Az Európai Parlament költségvetési hatáskörének bővülése kétféle hatással lehet a költségvetés jövőjére. Egyrészt, a tagállami belpolitikai csatározásokkal nem terhelt, közvetlen belpolitikai felelősséggel nem bíró képviselők hajlamosabbak és képesek lehetnek radikálisabb változtatások megfogalmazására és elfogadására, mint a tagállamok kormányának képviselői. Ez adott esetben kimozdíthatja a holtpontról az uniót. Másrészt viszont sokkal nehezebbé válhat a tagállamok hosszas küzdelmében patikamérlegen kiegyensúlyozott költségvetési alku parlamenti jóváhagyása. Ha az EP-képviselők nincsenek megelégedve a rendszerint súlyos kompromisszumokkal terhelt európai tanácsi megállapodással (és általában ez a helyzet), akkor nem lehet a kérdést kozmetikai jellegű változásokkal megoldani. A tanácsi kompromisszum újranyitása viszont beláthatatlan következményekkel és elhúzódó költségvetési válsággal járhat.

2.3. A közösségi politikák fejlődésének iránya – a fiskális harmonizáció jövője A közösségi politikák fejlődésének iránya meghatározó tényezője lehet a jövőbeli költségvetési kereteknek. Ezen belül is kiemelt fontosságú a fiskális harmonizáció jövője. Esetleges új közösségi politikák megjelenésével felmerül azok finanszírozási igénye is. A bel- és igazságügyi együtt-


169

működésnek az első pillérbe történő beemelést követően – bár egyelőre szűkös forrással – 2007-től önálló költségvetési fejezet jött létre. A következő esélyes a közös energiapolitika lehet. A legnagyobb kérdés ezen a területen a közösségi adózási szabályok változásának iránya és sebessége. Noha a fiskális harmonizáció igen aszimmetrikus, a hozzáadott érték adója (áfa) már jelenleg is kitüntetett szerepet játszik a saját források meghatározásában, bármily ellentmondásos is ez a szerep. A belső piac fejlődésének logikájából természetesen következne a fiskális terület további harmonizációja. A gazdasági és monetáris unió egyik legnagyobb anomáliája ugyanis az adórendszerek különbözősége. Az adók harmonizációja egyrészt csökkentené a gazdaságpolitikai koordináció igényét, hiszen a tagállamoknak kevesebb lehetőségük lenne egyéni megoldások alkalmazására, másrészt kiküszöbölné azokat a piactorzító hatásokat, amelyek az eltérő adómértékekből származó versenyelőnyök kihasználásából következnek. Mindez a lisszaboni versenyképességi célok teljesülését is jól szolgálná. Továbbá egy, a közös költségvetésbe közvetlenül befizetendő európai adó bevezetése (erről részletesen a saját forrásoknál lesz szó) megfelelő forma esetén arányos és egyszerű bevételi forrást teremtene. Az adózás területén a tagállamok ragaszkodnak egyéni megoldásaikhoz, mivel ezek képezik gazdaságpolitikai eszköztáruk (és így megmaradt szuverenitásuk) legfontosabb részét. Ezért a közelmúltban már a Bizottság is a koordinációra helyezi a hangsúlyt a harmonizációs javaslatok mellett. Ezek a javaslatok – a piac igényeinek és a bővítés következményeinek megfelelően – éppen a társasági adózás eddig alig harmonizált területére terjesztenék ki a koordinációt. Mindent összevetve, rövid távon a tagállamok ellenállása miatt nem valószínű integrációs áttörés az adózás területén. Közép- és hosszú távon azonban a gazdasági integráció előrehaladásának logikája szükségessé teszi ezen a területen is az egységesülést, hiszen Európa nem fog tudni lépést tartani a világgazdasági versenytársakkal, ha belső pi4 aca a hozzáadottérték-adó állandóan javítgatott átmeneti rendszerére épül, és vállalatai 27 különböző társasági adórendszerrel néznek szembe az „egységes” piacon. Ezért a közösségi politikák fejlődése terén ki-

4

A hatodik áfairányelv, illetve a helyébe lépő 2006/112/EK irányelv a tagállami rendszerekhez hasonló és elérendő célként kitűzött végleges közösségi hozzáadottértékadó-rendszer mellett – lejárati határidő nélkül – egyelőre egy olyan átmeneti rendszert működtet, ahol a „fordított adózás” szabályai szerint (reverse charge mechanism) a vásárló áfaalany fizeti be az adót a tagállamának költségvetésébe. Ez megvédi a nagy vásárlóerejű tagállamok áfabevételeit, de ennek érdekében tulajdonképpen „kifordítja” a hozzáadottérték-adó közvetett jellegét.

170


emelt szerepe van az adóharmonizációnak, amelynek közvetlen hatása lehet a közös költségvetés bevételi oldalának jövőjére. Ma már megvannak azok a kellő mértékben egységes adónemek (energiaadó, hozzáadottérték-adó), illetve a közeljövő fejleményeként továbbiak alakulhatnak ki (társasági adó), amelyek alkalmasak lehetnek egy közvetlen európai adó bevezetésére. (Ez nem is lenne annyira újdonság, hiszen már az ESZAK-szerződés is előírt egy egyszázalékos, közvetlenül a közösség költségvetésébe befizetendő adót a hatálya alá tartozó iparágak szereplőinek.)

2.4. Az unió további kibővítésének távlatai Az unió további kibővítése alapvetően befolyásolhatja a költségvetés jövőjét, valamint megváltoztathatja Magyarország prioritásait is. A 2007 és 2013 közötti időszakban egyedül Horvátország csatlakozásával lehet reálisan számolni, azaz az EU 28 tagúvá bővülhet. Ennek költségvetési hatásai várhatóan marginálisak lesznek. Ha Horvátország a koppenhágai formula szerint csatlakozna (például 2011-ben), annak költségvetési többletigénye nagyjából a 2011–2013-as időszak költségvetési főösszegének 0,7 százalékára rúgna, azaz akár a tartalékok terhére is finan5 szírozható lenne. A nagy kérdés így sokkal inkább az, hogy 2013 után mely országok és mikor csatlakozhatnak az unióhoz, valamint különösen az, hogy mi lesz Törökországgal. Nem mindegy, hogy a közös költségvetésnek egy Törökországgal és a nyugat-balkáni államokkal kibővített uniót kell finanszíroznia. Ha további jelentős népességű és alacsony GDP-jű országok (itt Törökország mellett felmerülhet Ukrajna is) hosszú távon az unió tagjaivá válnak, az egész költségvetési filozófiánk másképp alakulhat. Ilyen országok esetleges csatlakozása akár az egész kohéziós politika gyökeres átalakítására sarkallhatja a tagállamokat, emellett még egy megreformált mezőgazdasági támogatási rendszer felülvizsgálatát is kikényszerítené. 5

Saját becslésünk során abból indultunk ki, hogy a horvát GDP 2011-ben nagyjából az EU28 átlaga 55 százalékának a közelében lesz, hasonló szinten, mint a magyar GDP volt az EU25-höz képest 2004-ben. Hasonló phasing in rezsimet feltételezve a kohéziós politikában, valamint hasonló nagyságrendű mezőgazdasági kifizetéseket előirányozva hasonló mértékű egy főre jutó támogatással kalkulálhatunk, mint a magyar allokáció volt 2004–2006-ban. Ennek alapján Horvátország 2011-es csatlakozása folyó áron mintegy 2,7 milliárd eurónyi többletet jelenthet a kötelezettségvállalások terén, ami a 2011 és 2013 közötti három éves időszak összköltségvetésének nagyjából mintegy 0,7 százalékát teszi ki.


171

Törökország esetében például nyilvánvaló, hogy fejlettségi szintjéből, méretéből és egyéb gazdasági-társadalmi szempontokból adódóan nincs értelme (és finanszírozási oldalról realitása sem) a közösségi kohéziós politikát és a KAP-ot minden változtatás nélkül alkalmazni, mivel az valószínűsíthetően erőforrások pazarlását jelentené. Így amennyiben a jövőben taggá válna, Törökország hosszú ideig csak csökkentett támogatásokra és várhatóan speciálisan felhasználható fejlesztési támogatá6 sokra lenne jogosult. 1. ábra

A bővítés hatásai EU25 (2005) = 100 140 130

Népesség

Terület

GDP (EUR)

GDP (EUR/fő

120 110 100 90 80 g 25 ta

ú EU

gú EU 27 t a

g n ág orszá Balká torsz k á t ö v a r r g ö u +T + Ho + Ny

Forrás: Az Eurostat adatai és előrejelzései.

Mindez annak ellenére igaz, hogy minden újonnan csatlakozott tagállam egyenlő elbánást követel majd magának (ahogy tették ezt a tízek is a legutóbbi vitában), ami persze csökkenti a reálisan (el)várható források összegét. Ráadásul minél több tagállam (minél többféle érdekkel) vesz részt az alkufolyamatban, annál gyorsabban olvad le egy-egy homogén blokk érdekérvényesítési képessége is. (Jóllehet ez a tízek ese-

6

Ez ráadásul még inkább a több sebességes Európa irányába mutatna, és felveti a kérdést: van-e értelme ilyen heterogén integrációban minden tagállam esetében egységes megközelítést alkalmazni, valamint, hogy a differenciált megközelítés – amely jobban igazodik a fejlesztési igényekhez, és ezáltal hatékonyabb is – az egységes Európának és az európai értékeknek a degradálódásához vezet-e?

172


tében még meglehetősen hatékonyan működött a 2007–2013-as költségvetési vitában.) Persze a bővítéstől való félelmet a közös költségvetés fenntarthatóságának megszűnésével alátámasztó érvelések (amelyek főként a nettó befizető tagállamokban terjednek) elsősorban az uniós közvélemény bővítéssel szembeni csökkenő támogatottságát igyekeznek meglovagolni. Magyarországnak is mérlegelnie kell azonban, hogy a további bővítések megítélésekor milyen súllyal esnek latba a költségvetési szempontok. A bővítéseknek, kiváltképp az EU-átlagtól jócskán elmaradó tagállamok felvételének, jelentős hatásai lesznek a költségvetésre. Ennek kapcsán Magyarország nemzeti érdeke, hogy annak tartalma és szerkezete olyan irányban változzon, amely a magyar fejlesztéspolitikai környezet, a magyar gazdasági versenyképesség növelése és az ország felzárkózása számára a legmegfelelőbb.

3)

A Magyarország hosszú távú költségvetési érdekeit meghatározó általános szempontok

Alapvető fontosságú, hogy Magyarország mindig aktívan részt tudjon venni az unió hosszú távú finanszírozási kereteinek meghatározásában. A 2007 és 2013 közötti keretköltségvetésről szóló politikai alku során előfordult (a brit visszatérítés jövőjével kapcsolatban), hogy a három domináns, nagy tagállam (Németország, Franciaország és az Egyesült Királyság) zárt ajtók mögött megállapodott, a többieknek pedig nem maradt érdemi beleszólásuk a kérdések eldöntésébe. Az ilyen helyzeteket lehetőség szerint el kell kerülni. A döntéshozatal során törekedni kell arra, hogy a magyar érdekek a lehető legnagyobb mértékben érvényesüljenek, ugyanakkor szem előtt kell tartani a hosszú távú összeurópai érdekek érvényesülését is. Magyarországnak, mint közepes méretű uniós országnak az érdekérvényesítő képessége korlátozott, ezért mindenkor megfelelő partnereket kell találnia céljainak eléréséhez. Törekedni kell a hasonló érdekek alapján létrejövő tartós és/vagy alkalmi csoportok együttműködéséből fakadó lehetőségek maximális kihasználására, az új helyzetekre pedig rugalmasan kell reagálni. Ennek fényében várhatóan leginkább ad hoc szövetségekkel kell számolni, de az Agenda 2007 vitájában jól működött visegrádi együttműködésre továbbra is kiemelt figyelmet célszerű fordítani. Magyarországnak el kell érnie, hogy az unió költségvetését a közös politikák és a közös célkitűzések határozzák meg. Szakítani kell azzal


173

a gyakorlattal, hogy a költségvetés nagysága az alapvető politikai alku tárgya, és ennek eredményeként lehet csak meghatározni a közösségi politikák finanszírozásának mértékét. Ehhez hosszú távú politikai konszenzust kell kialakítani a közösségi politikákról, egyetértésre kell jutni a közös célokban. Az alulról felfelé történő építkezés valószínűleg inkább a költségvetés főösszegének kívánatos növelését eredményezheti, ugyanakkor kiszámíthatóbbá, tervezhetőbbé és jó esetben átláthatóbbá is teszi a közös költségvetést. Ki kell dolgozni a saját forrásoknak azt a rendszerét is, amely képes biztosítani a közösségi politikák megfelelő finanszírozását, és amely alkalmas a költségvetés pénzügyi autonómiájának megteremtésére. Ennek legmegfelelőbb módja hosszú távon egy valódi saját forrás létrehozása lehet. A saját források rendszerében cél továbbá az egyedi elbíráláson alapuló szabályok (pl. brit visszatérítés) megszüntetése, és el kell kerülni az ezt esetleg felváltó, a nettó pozícióhoz kapcsolt általános korrekciós mechanizmusok bevezetését is. A költségvetés kiadási oldala jövőjének megtervezésekor kettős kihívással szembesülünk. Egyfelől képessé kell tenni az unió költségvetését az új kihívásoknak való megfelelésre, másfelől meg kell őrizni a hagyományos közösségi politikák megfelelő mértékű finanszírozását is. Az új kihívások kapcsán érdemes különválasztani a meglévő politikák átalakításra irányuló és az esetleges új politikák létrehozására vonatkozó szándékokat. Az előbbiek esetében Magyarország számára a racionalitás talaján maradó defenzív pozíció tűnik célszerűnek, a hoszszú távú hatékonyságnövelés szempontjainak figyelembevétele mellett. (Például a KAP valamiféle átalakítása elleni fellépésnek nyilván nem lenne sok értelme, de korántsem mindegy, milyen az az átalakítás.) Az utóbbiaknál (pl. energiapolitika, K+F-politika, innováció, oktatás, szociálpolitika, foglalkoztatáspolitika, népegészségügy, migrációs politika) – alapos elemzéseket követően – offenzív, kezdeményező szerep betöltésére lehet szükség. A jelenlegi közösségi politikák és források megfelelő megőrzése lehet a kulcsa annak, hogy a 2007–2013-as időszak után is biztosítva legyen az ország hosszú távú felzárkózása, az unió átlagát jelentősen meghaladó növekedési ütem fenntartása. A 2013 utáni kibővítés(ek) bizonytalan jövője, valamint a közös politikák reformjára irányuló szándékok közepette is el kell érni, hogy 2014-től is a 2007–2013-as támogatásokkal összevethető forrásokhoz jusson az ország. Ennek érdekében mérlegelni kell a korábbinál több érdekütközés vállalását is. Ezt követően viszont a kohéziós pénzek egyszerű maximalizálása helyett arra kell majd koncentrálni, hogy megteremtődjenek a régi tagállamok(!) fejlettségi átlagához való felzárkózás feltételei.


174

Végezetül hosszú távú és megnyugtató megoldást kell találni a költségvetés iker-anomáliájának kérdésére. A közös mezőgazdasági politikát és a brit visszatérítést politikai szempontból csak egyszerre lehet megváltoztatni, enélkül viszont nem lehetséges előrelépés. Ráadásul csak olyan módon van ennek realitása, ha a két terület reformjának nagyságrendje és ütemezése is összemérhető. A hosszú távú uniós költségvetésről való gondolkodás pedig elképzelhetetlen e probléma feloldása nélkül.

4)

A költségvetés kiadási oldalának fő tételei

A külső tényezők és az általános szempontok meghatározását követően az alábbiakban részletesen áttekintjük a költségvetés kiadási oldalán szereplő tételeket. Ezen belül a kohéziós politikára, a közös mezőgazdasági politikára, a belső politikák és új költségvetési kihívások jövőbeli finanszírozásának mértékére, továbbá a külkapcsolatokra irányul a legnagyobb figyelem.

4.1. Kohéziós politika Magyarország számára kulcsfontosságú a kohéziós politika jövője; egyébiránt minden költségvetési alkufolyamatban ez a terület kapja legnagyobb figyelmet. Ezért a kohéziós politika megreformálása során menynyiségi szempontból a források szinten tartására, minőségi szempontból pedig a felhasználási feltételek javítására kell törekedni. A következőkben részletesen áttekintjük e célkitűzések belső és külső feltételrendszerét.

4.1.1. A kohéziós politika felülvizsgálatának összefüggése a versenyképesség felértékelődésével A 2008-2009-es költségvetési felülvizsgálat időben egybeesik a lisszaboni folyamat újabb felülvizsgálatával (illetőleg az eredetileg 2010-re meghatározott céldátummal), ezért valószínűleg valamennyi közösségi politikát még inkább az európai versenyképesség erősítésének szolgálatába kívánják majd állítani. Ennek esetleges veszélyeiről a 2.1. fejezetben már szóltunk, most a pozitív vonatkozásaira térünk ki. A versenyképesség és a kohézió összekapcsolása már a 2007–2013as időszakban elkezdődött. Az unió versenyképességének növelése annál


175

is inkább támogatást érdemel, mivel a félidei felülvizsgálatra bebizonyosodott, hogy az EU távolabb került a lisszaboni céloktól, mint 2000-ben volt (Iván, 2005a, 88–92. o.). Ez pedig aktív eszközök 7 igénybevételét teszi szükségessé. Mivel a nettó befizető tagállamok ellenállásán megbukott volna egy újabb anyagi erőforrások mozgósítását megkívánó közös versenyképességi politika létrehozása, a közös gazdaságpolitika kialakítása pedig a jelen pillanatban csak illúzió, egyre inkább az egyetlen, a tagállami gazdaságpolitikákra összességében hatással lévő politika, a kohéziós politika válik a lisszaboni célok kiszolgálójává. Ez annak ellenére így van, hogy – az általános gazdaságpolitikai iránymutatások, az integrált iránymutatások és a lisszaboni nemzeti reformprogramok, valamint az ezek elfogadására, felülvizsgálatára, ellenőrzésére kialakult intézményi mechanizmusok révén – a koordináció erősödik (Hetényi, 2005, 117–146. o.). A kohéziós politika és a lisszaboni célok összefonódása így szinte természetes, hiszen „a lisszaboni stratégia sikeres végrehajtása olyan strukturális reformokat feltételez, amelyekre az uniónak és intézményeinek alig van, vagy egyáltalán nincs ráhatása” (Iván, 2005a, 88. o.). Az unió versenyképességének növelése kapcsán egyre inkább relevánssá válik a regionális versenyképesség, a közösség régióinak fejlett8 sége közötti jelentős különbségek mérséklése. Ráadásul a fejletlenebb területek felzárkóztatása – a szoros beszállítói, kereskedelmi, tulajdonosi stb. gazdasági kapcsolatokon, összefonódásokon keresztül (a fejlettebb régiók, tagállamok konkrét anyagi támogatása nélkül is) – dinamizálja a fejlettebb területek, ily módon az unió egészének gazdaságát (European Commission, 2004). A kohéziós politika lehet tehát a letéteményese a versenyképesség növeléséhez szükséges strukturális igazodásnak, vagyis az válhat „Európa

7

A Wim Kok vezette szakértői munkacsoport jelentésében (Kok, 2004) a következő három okra vezette vissza a lemaradást: * Az EU inkább csak az utasítást adta ki a tagállamoknak; ehelyett, amennyire lehet, a közös költségvetésből pénzügyileg is ösztönöznie kell a lisszaboni célok elérését. * A lisszaboni folyamat meglehetősen gazdátlan az egyes tagállamokon belül, ezért növelni kell a partnerség szerepét („ownership”). * Mind uniós, mind pedig tagállami szinten hiányzott a stratégiai megközelítés, annak megtervezése, hogy miként kívánják elérni az ambiciózus lisszaboni célokat. 8 Az EU25-ben a legfejletlenebb EU-régió Lengyelországban található, melynek jövedelmi szintje a közösségi GDP 32,2 százalékát éri el. A legelmaradottabb bolgár régió 23,7 százalékon, a legszegényebb román régió pedig 19,8 százalékon áll (Európai Bizottság, 2005).

176


hatalmas gazdasági potenciálja felszabadításának” közösségi szintű ösz9 tönzőjévé.

4.1.2. A kohéziós politika felülvizsgálatának politikai kontextusa Jóllehet számos radikális megfogalmazás látott már napvilágot a közös költségvetés drasztikus csökkentése, szerepének átalakítása mellett (igaz, növelése mellett is), az ilyen vélemények felerősödése a költségvetési vita elhúzódása, a különféle csomag-megállapodások (package deal-ek) számának megsokszorozódása (a költségvetés „karácsonyfa” jellegének erősödése) miatt egyre inkább várható (Baldwin, 2005). Különösen akkor, ha a jövőbeli újabb kibővítések révén a döntéshozatali folyamatban még több szereplő érdekét kell valamilyen módon kielégíteni. Magyarországnak az a hosszú távú érdeke, hogy a regionális alapú kohéziós politika az EK-szerződés szelleme és betűje szerint fennmaradjon, közös költségvetésből történő támogatása ne kérdőjeleződjön meg. A regionális támogatások bizonyos renacionalizálásának a gondolata ugyanis (elsősorban a gazdag tagállamok elmaradott régióinak finanszírozása) az Agenda 2007 vitájakor felmerült, egy ilyen törekvést a jövőben sem lehet kizárni. A kohéziós politika fennmaradása nyilvánvalóan csak annak a szerződésben lefektetett céljára – vagyis az unió régiói közötti fejlettségi és társadalmi-jóléti különbségek csökkentésére – vonatkozik, s nem jelenti a kohéziós politika eszközeinek bebetonozását. Mi több, Magyarországnak egyértelműen érdeke a politika hatékonyságának javítása, hiszen a korábbi „kohéziós” országokéhoz képest nagy valószínűség szerint összességében kevesebb forráshoz fog jutni, s – különösen az unió további bővítései során – a fejlettségi olló növekvő szétnyílásával rövidebb ideig lesz a politika haszonélvezője. Ez pedig azt jelenti, hogy a közösségi átlaghoz felzárkóztató fejlődési pályára való ráállást is rövidebb idő alatt és arányaiban kisebb segítséggel kell véghezvinnie, mint az előtte járó országoknak. Ezért érdeke Magyarországnak, hogy minél hatásosabb módon, minél rövidebb idő alatt fenntartható fejlesztésekre 10 fordítsa a meglévő forrásokat. 9

„A kohéziós politika nem statikus természetű, nem a meglévő eszközök ilyenolyan elosztására koncentrál, hanem éppen dinamizmusa révén, a versenyképességi tényezőkre, foglalkoztatottságra koncentrálva hoz létre erőforrásokat. Ez különösen azokban a gazdaságokban lényeges, ahol nagyok a ki nem használt potenciálok. Ilyenek a kelet-közép-európai országok is” (Szentes, 2006, 104. o.). 10 Ez természetesen a kohéziós politikán jóval túlmutató általános gazdaságpolitikai környezet támogatását is igényli, hisz a fejlesztések multiplikátorhatásának maxima-


177

A tendenciák ettől függetlenül az európai gazdasági-szociális modell angolszász piaci versenyalapú modellhez való közeledését mutatják, s vélhetően a hatékonyság növelésére tett kísérletek együtt járnak majd a társadalmi kohézión alapuló kontinentális modell gyengülésével, az egyenlőtlenségek nagyobb mértékű toleranciájával. Így a kohéziós politikán belül várhatóan megerősödik a regionális versenyképesség támogatásának szerepe. Minthogy a versenyképesség fenntartható növelésének elengedhetetlen feltétele a folyamatos strukturális igazodás, amely a regionális versenyképesség piaci alapú növelésén nyugszik, egy ilyen irányú kohéziós politika nehezen kérdőjelezhető meg (Stelbaczky, 2005). Persze csak abban az esetben, ha tényleg hatásos eszköze tud lenni a gazdasági felzárkózásnak – ami azonban nemcsak a közösségi kohéziós politikától, hanem az általános tagállami gazdaságpolitikáktól is függ. A politika jövőjét, annak finanszírozási mechanizmusait és költségvetési szerepét tehát a fentiek fényében kell vizsgálnunk.

4.1.3. A kohéziós politika finanszírozási alapja Nyilvánvaló, hogy mind az Agenda 2000, mind pedig az Agenda 2007 elfogadásakor a költségvetés nagysága, az egyes tagállamok nettó pozíciója határozta meg az egyes politikákra jutó források mérté11 két, és nem elsősorban az igényeknek megfelelő, a célok eléréséhez szükséges keretköltségvetés került kialakításra. A fenti megközelítésből adódóan mind az Agenda 2000, mind pedig az Agenda 2007 esetében az objektív (jogosultsági) szempontok alapján alulról fölfelé építkező kohéziós költségvetés torzulásokat szenvedett. Ennek következménye volt a „fűnyíróelv” alapján bevezetett ún. berlini szorzó (0,860909), a tagállami részesedést a GDP 4 százalékában maximáló plafon (ún. capping) bevezetése, majd ennek a tagállam fejlettségének függvényében történő differenciálása (ún. differentiated capping),12 valamint a régiós jogosultsági kritériumokhoz a tagállami fejlettlizálása érdekében szükség van arra, hogy a fejlesztések szervesen beágyazódjanak a gazdaságba, s a szoros kapcsolódások révén kifejthessék átgyűrűző pozitív hatásaikat. 11 Lásd Baldwin (2005) okfejtését a szavazati erő és a közös költségvetésekből kapott támogatások összefüggéséről. 12 Az Európai Tanács 2005. decemberi költségvetési megállapodása bevezette a fejlettségi szint szerint differenciált plafonok rendszerét, amely a lehetséges támogatás maximális mértékét a tagállam GDP-jének bizonyos arányában aszerint maximálja, hogy az adott tagállam vásárlóerő-paritáson számított egy főre jutó GNI-je milyen magas. Ennélfogva minél fejlettebb egy tagállam (minél magasabb az egy főre jutó nemzeti jövedelme), nemzeti össztermékéhez viszonyítva annál alacsonyabb száza-

178


ség függvényében rendelt ún. berlini súlyok csökkentése, illetve a költségvetési megállapodásban foglalt rendkívül sokféle különleges elbánási tétel megjelenése („karácsonyfa ajándékokkal”). Mindezek nyilvánvalóvá teszik, hogy jelen formájában az ún. berlini képlet a továbbiakban nem tartható fenn. E változás azonban kívánatos is, ha az unió el akarja kerülni, hogy a keretköltségvetésről szóló állam- és kormányfői viták vásári alkudozáshoz hasonlítsanak. Ezt támasztja alá az is, hogy újabb bővítés(ek) esetén a leszakadó országok fejlettségi szintje alapján tovább differenciálódik a kedvezményezett tagállamok köre, valamint újabb statisztikai hatások érik majd a „kohéziós országokat”.

A jogosultság kritériumai Regionális viszonylatban a GDP több tekintetben is jelentős torzításokat takar, hiszen pl. a nagyvárosok esetében az ingázások, be nem jelentett munkavállalók révén túlbecsüli a tényleges értéket, míg a szomszédos agglomerációs övezetek esetében (ahonnan ingáznak) rendre alulbecsüli ezeket. Nem alkalmas továbbá a vállalatok jövedelemtranszferéből (pl. a profit transzferálásából) vagy a kormányzati jövedelemátcsoportosításokból eredő hatások leképezésére (Lengyel, 2000, 975. o.). Ezenfelül az árszínvonal-változások is jelentősen befolyásolják az összehasonlíthatóságot. Szükséges lenne tehát a GDP mellett több, illetve más fejlettségi mutatók (pl. zöld mutatók) egyidejű alkalmazása, esetleg többdimenziós fogalmak mérését célzó módszerek (pl. faktoranalízis) használata. A felülvizsgálat kapcsán törekedni kell az olyan fejlettségi mutatók alkalmazására, amelyek Magyarország relatív elmaradottságát, fejlettségi hiányait mind abszolút, mind pedig regionális értelemben a lehető legjobban leképezik. Kérdéses azonban, hogy melyek ezen mutatók. Feltehetőleg az eltérő célok/fejlettségi szintek kapcsán eltérő fejlettségi mutatók jöhetnek számításba a különböző célkitűzések esetében is (jogosultság szempontjából a jelenleginél határozottabban elkülönülhet a kohéziós politika „konvergencia” és „regionális versenyképességi” ága).

lékban jogosult kohéziós támogatásokra. Az új szabály tehát elvben sokkal igazságosabb, mint a korábbi, azonban tekintettel a kompromisszum érdekében meghatározott arányokra, valamint a jogosultsági szabályokra, a capping alkalmazása csak a közösségi átlagnál fejletlenebb új tagállamok esetében jelent effektív korlátot.


179

A kohéziós politika eszközrendszerének jövője A finanszírozás számítási alapjával kapcsolatos problémák megoldásán túl azonban feltételezhető, hogy a tagállamok eltérő fejlettségi színvona13 lából (és az ebből következő eltérő fejlesztési igényeikből) adódóan nehéz lesz érvelni az ellen, hogy ezt a közösségi költségvetés célterületei, maguk a politikák is figyelembe vegyék. A tagállamok és ebből adódóan az eltérő érdekek számának növekedéséből pedig egyenesen következik, hogy az ún. kohéziós országok egységes fellépése egyre nehezebbé válik majd. Ettől függetlenül is érdemes azonban elgondolkozni azon, hogy mennyiben alkalmas a kohéziós politika eszközrendszere az ilyen mértékű fejlettségbeli különbségekkel és ebből adódóan fejlesztési igényekkel rendelkező tagállamok egységes kezelésére. Az eltérő fejlesztési igények eltérő megközelítést és eszközrendszert igényelnek, aminek meg kell mutatkoznia a közösségi költségvetés szerkezetében. A fejlettebb tagállamok esetében egy koherens és átgondolt versenyképességi politika jöhet számításba, míg a gazdasági és társadalmi szolidaritás és kohézió egy átgondoltabb, sokkal inkább a legelmaradottabb tagállamok fej-

lesztési igényeihez igazodó, azt megcélzó új kohéziós politika bázisán jöhet létre. Az előbbiek fő kedvezményezettjei a fejlettebb, illetve részben a közepesen fejlett tagállamok, míg utóbbié a leginkább leszakadó és részben szintén a közepesen fejlett tagállamok lehetnek. Számos kritika érte a kohéziós politikát azért, hogy az a „fejlettebb” régiók versenyképességének növelését is finanszírozza, amire a kritikusok szerint az EK-szerződésben foglaltak alapján nincs felhatalmazása. Az eszközrendszer fenti módosítása megoldást jelenthet erre a bírálatra, kérdés, hogy ez nem vezet-e ezen a téren a „kétsebességes” Európa irányába. 13

Minimálisan három eltérő fejlettségi színvonallal rendelkező csoport különböztethető meg: 1. Az EU15 országok jelentős része; 2. Az EU15 országok közül Portugália, Görögország, valamint az EU10 tagállamok között a fejlettebbek (Ciprus, Málta, Szlovénia, Csehország, Magyarország) – ez a csoport azonban rendkívül heterogén fejlettségű tagállamokat tartalmaz, így akár két részre is bontható, ekkor hazánk az alacsonyabb fejlettségi szinttel rendelkező országok csoportjába tartozna. 3. Az EU10 tagállamok közül a fejletlenebbek (Lengyelország, Szlovákia, a baltiak), valamint az EU2 (Bulgária, Románia), illetve az esetleges újonnan csatlakozók. Meg kell jegyeznünk, hogy egyes besorolások szerint – a választóvonal megvonásától függően – Magyarország akár a szintén meglehetősen heterogén 3. csoportba is tartozhat.

180


A fentiekben leírtak megvalósulása, egy kohéziós-lisszaboni hibridpolitika létrehozása persze kérdéses. Mindazonáltal érdemes tekintettel lenni arra, hogy fejlettségét tekintve Magyarország a tagállamok középső csoportjában (illetve annak második felében) helyezkedik el, ezért indokolt, hogy mindkét politika feltételrendszerének kidolgozásában aktív szerepet játsszon. Ez elengedhetetlen ahhoz, hogy a két politika együttes támogatásaiból való részesedése, illetve annak felhasználási feltételeinek tekintetében nyertesként kerüljön ki az újabb reformfolyamatból.

4.1.4. A kohéziós politika tartalma A közös költségvetés kiadási tételeinek vizsgálata kapcsán nemcsak az a fontos (sőt – ahogy azt korábban is említettük – elsősorban nem az a fontos), hogy az egyes tagállamok milyen nettó költségvetési pozíciót képesek elérni általa, hanem az is, hogy a tényleges kiadások teljesülése esetén hogyan alakul ez a pozíció. Valamint az (és hosszú távon mindenképpen az), hogy a kiadások teljesülésével milyen eredmény érhető el, azok milyen mértékben képesek hozzájárulni a politika célkitűzéseihez, jelen esetben Magyarország felzárkózásához, versenyképességének fenntartható növeléséhez. Ez a tendencia egyértelműen megmutatkozott a 2007–2013-as keretköltségvetés vitája során, éppen a kohéziós politika kapcsán. Ezért fordulhatott elő az, hogy a költségvetési viták történetében először vitatkoztak az állam- és kormányfők olyan tételekről, mint a vissza nem igényelhető áfa elszámolhatósága, a társfinanszírozási arány, a lakóépületek támogathatósága vagy az n+2-es szabály, amelyeknek – az abszorpciós képességen kívül – egyáltalában nincs kihatása a közös költségvetés nagyságára. Nyilvánvalóan a kohéziós politika esetében is releváns az a megközelítés, hogy a költségvetés céljaiban kell elsődlegesen megállapodni, és ezt követően lehet vitatkozni az ehhez szükséges finanszírozás mértékéről. Mindezek alapján a 2008-2009-es felülvizsgálat során is szükséges lesz magának a kohéziós politika célkitűzéseinek, illetve azok tartalmának áttekintése: pl. a fent említettek alapján szükséges-e a felzárkóztatási (konvergencia) és a versenyképességi (regionális versenyképesség) területek elkülönítése, vagy utóbbiakat a mostani 1.a fejezet utódjaként létrejövő versenyképességi politika keretében kell-e kezelni. A politika tartalmának változása kapcsán mindenképpen szükséges a stratégiai irányok, az elsődleges jogszabályok szintjén meghatározott célok (gazdasági és társadalmi kohézió erősítése, összeurópai felelősségvállalás a fejlődésbeli különbségek csökkentésében stb.) szem előtt tartá-


181

sa, megőrzése. Ezek megváltoztatása semmiképpen sem lehet célunk,

csupán a politika eszközrendszerének hatékonyságjavítására kell koncentrálni, valamint értékelni kell a célok eléréséhez rendelt prioritások 14

teljesülését. A gazdasági és társadalmi kohéziót célzó hatékony politika jövőbeli szerepe a bővítés révén szélesedő fejlettségi szakadék miatt egyre inkább növekszik. A legalacsonyabb fejlettségi szinttel rendelkező tagállamok, régiók problémái azonban egyre inkább elütnek a korábbi kohéziós országokéitól, ez pedig kétségkívül a hatékony felzárkóztatási politika érdekében a jelenlegi rendszer felülvizsgálatával is együtt fog járni. Fontos tehát, hogy a jövőben is megmaradjon vagy javuljon a jelenlegi kohéziós politika néhány fontos és hasznos eleme: ∗ Meg kell őrizni a tagállamokon átívelő „policy”-t (lásd a Közösségi 15 Stratégiai Iránymutatásokat). Ehhez szükségszerűen meg kell teremteni az egységes európai politikai célokat és kereteket, de ezeknek – bizonyos ésszerű határokon belül – elég rugalmasságot kell biztosítaniuk az egyes régiók, tagállamok speciális igényeinek kezelésére. (Nyilvánvalóan ennek csak akkor lehet értelme, ha nem tagállami „kívánságlistákat” állítanak össze – vagyis a céloknak a fejlesztési igények viszonylag homogén csoportjaira kell vonatkozniuk.) ∗ Részben a policy-hez kapcsolódóan fontos a stratégiai megközelítés erősítése. Mindenképpen nagy súlyt kell fektetni a megfelelő stratégiai tervek elkészítésére, hiszen a GDP több százalékát jelentő fejlesztési források, ha „rosszul” költik el őket, káros hatásokkal is járhatnak az adott gazdaságra és – az átgyűrűző hatások révén – az unió többi tagállamára nézve is (Váradi, 2006 és 2007). Fontos tehát, hogy a tervezésnek mind tagállami (ezen belül országos, régiós és ágazati), mind pedig közösségi szinten megfelelő helyzetelemzésen kell alapulnia. Előbb kell a helyzetelemzést elkészíteni, ami meghatározza a fejlesztési szükségleteket, s aztán ezekhez lehet – egyér14

Rendkívül éles kritikát fogalmaz meg ennek kapcsán Baldwin (2005), aki úgy véli, hogy mivel az EU strukturális politikája a jövedelmi különbségeket veszi alapul, nem pedig a kedvezményezettek jövedelmi helyzetét, a jogosultsági kritériumok egyáltalán nem vizsgálják, hogy a forrásokat a jogosult régióban költik-e el (ez nem feltétlenül igaz), vagy hogy azok a régióban maradnak-e. Így történhet meg az, hogy a források jelentős része a gazdag építési vállalkozók zsebében landol, akik többnyire a fejlettebb régiókból származnak. Ennek kapcsán Baldwin a projektek gazdasági-társadalmi értékelésének erősítését szorgalmazza. 15 Meg kell jegyeznünk, hogy a Közösségi Stratégiai Iránymutatások (CSG) – meglehetősen tágan ugyan – európai szintű fejlesztéspolitikai-versenyképességi prioritásokat fogalmaznak meg, amelyeknek természetesen nem feltétlenül kell mindenben egybeesniük a tagállami szintű prioritásokkal.

182


telmű célok kijelölését követően – stratégiát készíteni. Fontos a stratégia, illetve a konkrét projektek szintjeit áthidaló ún. operatív stratégia szerepének hangsúlyozása (és tisztázása). ∗ Feltétlenül fontos szerepet kell játszania a jövőben a fejlesztéspolitika európai standardjai (monitoring, értékelés, hatékony tervezés stb.) kialakításának, fejlesztésének. ∗ A kohéziós politika egyik nagy eredménye, hogy olyan fejlesztési tervezési, végrehajtási módszereket, eszközöket vezetett be, s ezáltal olyan szemléletváltást generált a tagállamokban (pl. stratégiai gondolkodás/tervezés, folyamatszemlélet, ellenőrzések hatékonyságának növelése, monitoring), amelyek azután a fejlesztési pénzek csökkenésével is hasznosítható tudást eredményeztek a tagállami közigazgatásban, illetve a gazdaság egészében (Veress, 2006). Ennek alapján felmerülhet, hogy a fejlettebb régiókban/tagállamokban a fejlesztési források csak az ehhez hasonló tervezési, menedzsmentmódszereket, legjobb gyakorlatokat, tapasztalatcserét, szakmai segítségnyújtást finanszírozzák, valamint az erre szolgáló hálózatok kialakítását és fejlesztését támogassák. A kevésbé fejlettekben viszont továbbra is álljon rendelkezésre társfinanszírozás magukra a fejlesztések megvalósítására: az infrastrukturális és humán beruházások végrehajtására. A fentiek mellett van még néhány olyan lényeges – de sokkal inkább technikai – aspektus, amelyek általánosan, a politikák összességére kiterjedően figyelembe veendők: ∗ Fontos szempont lesz a végrehajtással kapcsolatos adminisztratív költségek arányának leszorítása. Jelenleg a járulékos adminisztratív költségek az egyes politikák esetében elérik, sőt esetenként meg is haladják a programok költségének tíz százalékát! Ennek kapcsán már megindult egy átvilágítási folyamat a „jobb jogszabályalkotás” (better regulation) kezdeményezés alapján. A folyamatot azonban tagállami szintű költségfelméréseknek is követniük kell, hiszen a kohéziós politika végrehajtási intézményrendszerét jelentős részben a tagállamok alakítják ki. (Magyarország esetében önálló kezdeményezésre ez a felmérés már meg is indult.) ∗ Kiemelkedően fontos az egyes politikák végrehajtásával kapcsolatos intézményi és eljárási szabályok egyszerűsítése. Jelenleg ugyanis a bonyolult és rugalmatlan szabályozási rendszer nagyon sok gondot, ebből adódóan kényszermegoldásokat, a szükségesnél bonyolultabb végrehajtási és eljárási rendeket idéz elő, valamint növeli a kapcsolódó költségeket (plusz a hibalehetőségeket, a szabálytalanságokat és az ezekből adódó visszafizetések számát). A szabályok sokszor nehezen képesek alkalmazkodni az összes tagállam (illetve a kohéziós politika esetében azok régiói) különböző igényeihez, egyedi helyzeté-


183

hez. Ezt a helyzetet sokszor csak bonyolítja a Bizottság rugalmatlan hozzáállása, amely a jogszabály adta eltérési lehetőségek tényleges alkalmazását is ellehetetleníti vagy jelentős mértékben korlátozza. ∗ Szintén fontos szempont a kohéziós politika – de valamennyi támogatási program – esetében az egyes pénzügyi időszakok közötti éles elválasztás megszüntetése, a folyamatos átmenet biztosítása, amely lehetőséget ad ún. áthidaló projektek periódusokon átívelő finanszírozására. Kiváltképp fontos lesz ez akkor, ha a hétéves költségvetésiprogramozási időszak lerövidül, hiszen ekkor a hosszú megvalósítási idejű nagyprojekteket jobban fel kell darabolni. ∗ Valószínű, hogy a támogatások között a jövőben – a Jeremie és a Jessica kezdeményezésekhez hasonlóan – egyre nagyobb szerepet

fognak betölteni a visszatérítendő (piaci alapú) modern pénzügyi eszközök, illetve a szakmai segítségnyújtás hatékonyabb alkalmazása. Ezek szerepe feltehetőleg a közös politikák jelentős részében növekedni fog (elképzelhető pl. kötelező arányuk rögzítése), ami megfelelhet a közösségi költségvetést az igényekhez képest egyre csökkenő mértékben finanszírozni akaró/tudó tagállami szándékoknak. ∗ Valamennyi politika esetében kiemelt fontosságú a legjobb gyakorlatok (best practices), a végrehajtási know-how és az egyéb tapaszta16 latok elterjesztésének támogatása, ösztönzése és közös tudásbázisok létrehozatala. ∗ A kohéziós politika hatékonyságának kapcsán mindenképpen meg kell említeni az ún. n+2-es szabály ellentmondásosságát. Fontos lenne közösségi szinten is átfogóan megvizsgálni, hogy a pénzfelhasználás gyorsítására (és természetesen a közös költségvetés kiadási előirányzatainak jobb tervezhetősége érdekében) hozott szabály mennyiben válik a ténylegesen hatékony és hatásos projektek, programok megvalósításának a kárára. Hiszen – politikai és egyéb presztízsszempontból – a pénzek elvesztésének elkerülésére való törekvés versenyzik a pénzek megfelelő célokra történő, ámde sokszor időigényes elköltésével. Ráadásul olyan körülmények között, amikor a fejlettebb nettó befizető tagállamok a kohéziós politikához történő hozzájárulásaik csökkentését a fejletlenebb tagállamok abszorpciós képességével kívánják alátámasztani. Közösségi szinten is törekedni kell tehát annak elősegítésére, hogy a pénzek elköltésén, szűken értelmezett abszorbeálásán túlmenően a politikai presztízsszempontok közé kerüljenek a hatásos, fenntartható, jövőorientált fejlesztések.

16

A kohéziós politikán belül erre tesz kísérletet a 2007-ben induló Regions for Economic Change kezdeményezés, melynek eredményeit majd becsatornázhatják a felülvizsgálati folyamatba.

184


4.1.5. A kohéziós politika hosszú távú célja Ahogy minden politika tekintetében, úgy a kohéziós politikával kapcsolatosan is felmerül a kérdés: vajon Magyarország érdekei valóban minden tekintetben egybeesnek-e a közösség érdekeivel, illetve valóban jó-e az Magyarországnak, ami jó az uniónak? Nyilvánvaló, hogy létezhetnek olyan területek, amelyek egyik vagy másik tagállam számára bírnak kiemelt fontossággal. Általánosságban azonban elmondható, hogy egy olyan kis és nyitott gazdaságú tagállam számára, amely gazdaságilag szervesen kapcsolódik az unió többi tagállamához, az összeurópai érdek, vagyis az egész közösség versenyképességének növelése, a gazdasági és társadalmi konvergencia nemcsak a közös költségvetésből ezen a címeken származó bevételek közvetlen, hanem átgyűrűző hatásai miatt is érdeke. Amint ezt az általános szempontok közt megfogalmaztuk, Magyarország számára – már csak a nyilvánvaló politikai szempontoktól vezérelve is – fontos, hogy 2014 után is megfelelő mértékben részesedjen a közös költségvetés, ezen belül a kohéziós politika forrásaiból. Ez azt jelenti, hogy legalább még egy cikluson keresztül a jelenlegivel összevethető mértékű támogatásra van szükség. Fontos azonban hangsúlyozni a mennyiségi és minőségi, vagyis a szabályozási/tartalmi és a költségvetési/bevételi szempontok összeegyeztetését, hiszen a nagyobb költségvetés Magyarország számára is nagyobb befizetésekkel jár, ami nem feltétlenül érdeke hazánknak. Hoszszabb távon tehát a költségvetés egészére, valamint az azon túlmutató 17 indirekt hatásokra együttesen kell koncentrálni. Tehát a megszerezhető források mértékét a lehetőségeken belül maximalizálni kell, de a költségvetési pozícióval (kvantitatív tényezőkkel) szemben a hosszú távon sokkal jelentősebb hatékonysági (kvalitatív) szempontokra kell koncentrálni. Mindeközben pedig figyelemmel kell lenni arra is, hogy a közösségi és a tagállami érdekek leghatásosabb kombinációja valósuljon meg.

17

Kétséges például, hogy a jelenlegi számítási módszerrel, a jelenlegi keretekkel megegyező/összehasonlítható mértékű kohéziós források elérésére lesz lehetősége Magyarországnak – különösen, hogy a Nyugat-Dunántúl fejlettségi szintje már jelenleg is a közösségi átlag (EU25) 60 százaléka felett van, így a 2007-es és esetleges további bővítésekből eredő statisztikai hatások feltehetőleg kedvezőtlenül fogják érinteni.


185

4.2. Agrárpolitika 4.2.1. A KAP előttünk álló reformfolyamatának időhorizontja A közös költségvetés szempontjából különös jelentősége van a közös agrárpolitika (KAP) jövőjének. A KAP várhatóan története legjelentősebb reformja előtt áll a 2008-2009-es felülvizsgálatot követően, a 2013 utáni időszakkal kezdődően. A KAP számtalan reformja (vagy inkább kiigazítása) után a 2007– 2013-as időszak talán valóban meghozza a közös mezőgazdasági politika érdemi reformját. A közös mezőgazdasági politika, mint a közösségek legrégibb politikáinak egyike, sajátos helyet vívott ki magának az európai közpolitikában. Azon túl, hogy a legnagyobb költségvetési tétel, a KAP piacszabályozó, jövedelembiztosító, vidékfejlesztő, környezetvédelmi funkciója számos tagállam esetében társadalom- és gazdaságpolitikai szemponttá vált – vagy nemegyszer figyelmen kívül nem hagyható belpolitikai kérdéssé lépett elő. Miközben a KAP közpolitikai jelentősége a tagállamokban kétségkívül nagyobb, mint ami a mezőgazdaságban foglalkoztatottak arányából vagy a szektor GDP-hez történő hozzájárulásából önmagában adódna, az a sajátos helyzet árnyalja tovább a képet, hogy a KAP közös politika, vagyis végrehajtása nem tagállami hatáskörben van. Mindezen szempontok, illetve a KAP eddigi története alapján indokolt arra számítani, hogy a KAP megváltoztatása időben elnyúló folyamat lesz. A 2013-ig előre jelezhető reformszakasz a 2003-ban a közvetlen támogatásoknak a termeléstől történő elválasztásával kezdődő, majd a cukorreformmal 2005-ben, a bor-, továbbá a zöldség- és gyümölcsszektor támogatásának 2006-2007-ben folytatódó lépései sorát teszi majd teljessé. Míg a 2003–2007-es időszakban alapvetően szakmapolitikai szempontok érvényesültek, addig a 2008-2009-ben sorra kerülő költségvetési felülvizsgálat – amint azt az elnevezése is mutatja – minden bizonnyal arra fog törekedni, hogy a közös költségvetésben forrásokat szabadítson fel az unió előtt álló új kihívásoknak való megfelelés számára. A 2008-2009-es felülvizsgálat alatt a tagállamok túlnyomó többsége jelentős ellenállást fog tanúsítani a 2007–2013-as pénzügyi keretek megváltoztatásával szemben, így a reformfolyamat a felülvizsgálaton várhatóan túlnyúlik, és a 2014-től kezdődő pénzügyi keretek vitájában teljesedik ki, 2010 és 2012 között.

186


4.2.2. A KAP jövőjét meghatározó tényezők Meglátásunk szerint a KAP jövőjét a következő tényezők, illetve törekvések fogják meghatározni: * a költségvetés politikameghatározó szerepének fennmaradása; * a nettó befizető tagállamok erős ellenérdekeltsége a közvetlen kifizetések és a piaci intervenciós kifizetések rendszerének fenntartásában; * a támogatásoknak a termeléstől történő elválasztását követő liberalizációs törekvések; * a vidéki életminőség javítása céljából a vidékfejlesztési támogatások előtérbe kerülése; * a mezőgazdasági termékek keresleti szerkezetének megváltozása; * a külpiaci védelem és az exporttámogatások megszűnése; * az európai piac attraktivitásának erősödése a harmadik országok exportőrei számára; * a vidéki környezettudatosság erősödése.

A költségvetés politikameghatározó szerepe és a nettó befizető tagállamok érdekei Az európai integráció költségvetésének történetében a 2000–2006-os pénzügyi keretterv elfogadásával alapvetően megváltozott a közösségi politikák és a közös költségvetés egymáshoz való viszonya. 2000-től kezdődően a közösségi költségvetés keretei határozzák meg a közösségi politikák alakulását. A 2007–2013-as időszakban is folytatódott az Agenda 2000 vitájával indult tendencia: a költségvetés meghatározó szerepe érvényesül a közösségi politikákkal szemben. Két szempont azonban árnyalja a várakozásokat. Egyrészt az új tagállamok társadalmi-gazdasági jellemzői erősítik a közösségi politikák szerepét a költségvetés meghatározásában. Másrészt olyan új kihívásokkal áll szemben az unió, mint a versenyképesség javításának igénye, a közös külső határvédelem vagy az új szomszédsági politika. E két szempont régi és új közös politikák finanszírozási igényeit jeleníti meg. Önmagukban azonban nem képesek megfordítani a költségvetés politikameghatározó szerepének tendenciáját (Iván, 2005b). A költségvetés politikameghatározó szerepének további érvényesülése nem csupán a költségvetési keretekről folytatott vitában jelenik meg. A kukoricaintervenció szabályainak 2006. őszi megváltoztatása, majd 2007 elején a kukoricának a piaci intervenciós rendszerből történő elhagyására irányuló bizottsági javaslat mögötti motivációkat legalábbis


187

kettősség jellemzi. A KAP filozófiájának megváltoztatására irányuló bizottsági törekvés párosul a közös költségvetés nettó befizetőinek érdekeivel: a közös mezőgazdasági politika ne intervencióra való termelést se-

gítsen elő, és egyben váljon olcsóbbá. Bár a kukoricaintervenció megszüntetésére irányuló törekvés formálisan bizottsági kezdeményezés, jól beleillik a nettó finanszírozó tagállamok közül elsősorban az Egyesült Királyság, Svédország és Hollandia szándékainak megvalósításába. A három tagállam lesz a 2008-2009-es felülvizsgálat legaktívabb résztvevője. Miközben mindhárom tagállam számára különös politikai jelentőséggel bír, hogy a közös költségvetéssel szembeni pozíciójuk javuljon, a KAP közvetlen és piaci kifizetéseinek csökkentésére irányuló törekvéseik sajátos szempontokat is megjelenítenek. Az Egyesült Királyság számára kulcskérdés, hogy a KAP különös kedvezményezettjével, Franciaországgal összemérhető legyen költségvetési pozíciója. Jelenleg erre csak a brit visszatérítés fenntartása ad módot. Tekintettel arra, hogy az egyedi visszatérítést a tagállamok növekvő ellenállása mellett egyre nehezebb fenntartani, illetőleg a 2005 decemberében a 2007–2013-as pénzügyi kerettervről létrejött megállapodás a közösségek történetében első alkalommal megváltoztatta a visszatérítés számításának módját (ami a visszatérítés összegének fokozatos csökkenéséhez vezet 2013-ig), Londonnak alapvető érdeke, hogy csökkenjenek a mezőgazdasági kifizetések. A visszatérítést a költségvetés anomáliájának nevező vádakra Tony Blair az Európai Tanács 2005. júniusi ülésén úgy reagált, hogy a közös költségvetésnek két anomáliája van: a KAP és a brit visszatérítés; az utóbbi pedig az előbbi következménye. Nyilvánvaló, hogy a visszatérítés csökkentését a britek csak a mezőgazdasági kifizetések visszaszorításával együtt fogadják el. Svédország esetében a kérdés nem csupán költségvetési ügy. Uniós csatlakozásakor Stockholmnak el kellett fogadnia a közös mezőgazdasági politikát, ami az akkor már jórészt liberalizált svéd mezőgazdaság újraszabályozását jelentette. Így a három tagállam közül Svédország az, amelyik nettó pozíciójának javítását gazdaságpolitikai filozófiájával is alátámasztja. Hollandia, mint a közös költségvetés GNI-arányosan legnagyobb befi18 zetője, illetve a lisszaboni folyamat határozott támogatója, amellett érvel, hogy a KAP idejétmúlt közös politika, amely rendkívül differenciálja az egyes tagállamok nettó pozícióját, és korlátozza a közös források más célokra történő felhasználását. Hollandia szívesebben látna a KAP kiadásai helyett a kutatás-fejlesztést és innovációt elősegítő kiadásokat – 18

2003-ban a holland GNI 0,9 százalékát érte el a közös költségvetéssel szembeni nettó egyenleg.

188


egy ilyen kiadási szerkezet nyilván jelentősen javítaná a holland egyenleget.

A liberalizációs törekvések A liberalizációs törekvések első kézzelfogható megjelenése a támogatásoknak a termeléstől történő elválasztása. Meglátásunk szerint ez a döntés teremti meg az alapját a támogatások fokozatos leépítésének. A szétválasztással a támogatások tisztán újraelosztó funkciót látnak el, elszakadnak a tényeleges reálfolyamatoktól, fiskális eszközzé válnak. Ettől fogva könnyebbé és egyszerűbbé válik a takarékossági szempontok érvényesítése. A szétválasztás 2003. évi kezdete óta ez a folyamat jól érzékelhetően nyer teret. A 2005. évi cukorreform, majd a 2006-2007-ben kibontakozó borpiaci reform, továbbá a zöldség- és gyümölcsszektor támogatásának átalakítása (ismét a termelés és a támogatások szétválasztása); illetve a kukoricaintervenció megszüntetésére irányuló törekvés egyértelműen egy liberálisabb szabályozás irányába mutatnak.

A vidékfejlesztési támogatások előtérbe kerülése A 2007–2013-as pénzügyi keretekről folytatott viták egyik kedvelt témája volt a vidékfejlesztés előtérbe helyezése. Ennek több oka is volt. Egyrészt az Európai Tanács 2002. októberi ülésén született megállapodás 2013-ig befagyasztotta (vagy talán helyesebb úgy fogalmazni: jórészt szinten tartotta) a piaci támogatásokat és a közvetlen kifizetéseket, oly módon, hogy 2013-ig évi egyszázalékos nominális növekedésben rögzítette a kiadások felső határát. Így a vitában mozgástér valójában csak a vidékfejlesztés vonatkozásában maradt. Másrészt a figyelem azért is irányult a vidékfejlesztésre, mert „vidék” minden tagállamban van, míg nagy búza- és kukoricatáblák csak a tagállamok egy részében: a vidékfejlesztésnek valamennyi tagállam kedvezményezettje lehet, ellentétben a közvetlen és piaci alapú kifizetésekkel. Harmadrészt számos tagállam számára ez a megközelítés jelentette a „modern” mezőgazdasági politikát. A vidéki életszínvonal megtartása, javítása kétségkívül sokkal összetettebb feladat, mint a mezőgazdasági termelők jövedelmének biztosítása. A vidéki életforma vonzó elemeinek megőrzése komplex megközelítést igényel, nem korlátozódhat csak a közvetlenül a mezőgazdaságból élők érdekeire.


189

Negyedrészt a Bizottság azzal próbálta segíteni a vidékfejlesztési célok határozottabb megjelenítését, hogy javaslatot tett egy vidékfejlesztési alap létrejöttére (ami meg is valósult); ezzel a korábbi mechanizmusoknál egyszerűbb eszközt teremtve a célok megvalósításához.

A keresleti szerkezet megváltozása A KAP alapjait érintheti, hogy a közösségek története során jelentősen megváltozott a kereslet szerkezete. Már régen nem a biztonságos élelmiszer-ellátás az elsődleges szempont: a kereslet jelentős mértékben eltolódott a minőségi termékek irányába. Egyre jelentősebb a védett termőhelyről származó speciális termékek, az egészséges táplálkozást elősegítő élelmiszerek, a biotermékek részaránya a fogyasztói keresletben. A kereslet további változását eredményezhetik energiapolitikai és környezetvédelmi megfontolások. A megújuló energiaforrások előtérbe kerülése, az üvegházhatású gázok kibocsátásának csökkentésére irányuló kötelezettségvállalások egyfajta előremenekülési lehetőséget biztosíthatnak a mezőgazdasági termelők számára. Mind az energianövények (pl. az energiafű), mind a bioüzemanyagok alapanyagául szolgáló termények várhatóan szerepet kapnak a formálódó közösségi energiapolitikában, illetve a nemzetközi kötelezettségvállalások vonatkozásában is. Várhatóan a KAP támogatási politikája is igazodni fog ezekhez az elvárásokhoz.

A külpiaci szempontok A külpiaci szempontok közül különös figyelmet érdemelnek a WTO kereti között folyó tárgyalások. Láthatóan tovább fog csökkenni a vámvédelem lehetősége, miközben 2013-ig az unió vállalta az exporttámogatások leépítését. A piacvédelemben megmaradnak a dömpingellenes intézkedések, valamint az import minőség-ellenőrzése. Az ellenőrzési rendszert illetően azonban figyelemmel kell lenni arra is, hogy a piaci szereplők egy része ebben ellenérdekelt (tekintettel pl. az adminisztrációs költségek várható növekedésére); illetve az unió állatvédelmi, környezetvédelmi előírásainak jó részét valószínűleg nem is lehet majd érvényesíteni. A WTO-megállapodás szerinti „zöld dobozos” (azaz változatlanul fenntartható, illetve bővíthető) támogatások köre meglehetősen szűk; alig van mozgástér a támogatási rendszer esetleges átalakítása során. Az Európai Unió agrár- és élelmiszerpiaca elsődleges célpont marad a világ valamennyi exportőre számára. A legkevésbé fejlett és a fejlődő

190


országok elsősorban olyan tömegtermékeket tudnak szállítani (pl. cukor), amelyekből az EU-ban is feleslegek vannak. A közösségi piacra a legnagyobb nyomást azok az országok gyakorolják, amelyek környezeti feltételei kedvezőbbek az unióéinál; és ahol létrejöttek az exportorientált iparszerű mezőgazdasági termelés feltételei (mint Argentína, Brazília, Ausztrália, Új-Zéland).

A vidéki környezettudatosság A mezőgazdasági támogatási politikában egyre nagyobb szerepet kap a környezet védelme. A 2007-től létrehozott vidékfejlesztési alap második tengelyének kifejezetten a környezetvédelem és a földgazdálkodás céljait kell szolgálnia.

4.2.3. A jövő lehetséges KAP-modelljei Az európai agrárgazdaságnak a jövőben egyre jobban meg kell felelni a piaci, társadalmi, nemzetközi elvárásoknak. A KAP jövőjéről eddig folytatott vitákban a következő irányzatok körvonalazódnak (Pete–Nagy, 2006).

Liberalizáció Az Egyesült Királyság és a skandináv országok által képviselt liberális álláspont szerint az agrárgazdaságban teljes mértékben, kompromiszszumok nélkül kell érvényesülniük a piaci viszonyoknak. Az elképzeléseket a brit mezőgazdasági és pénzügyminisztérium 2005 decemberében nyilvánosságra hozott dokumentuma foglalja össze, amely szerint 10-15 év alatt ki kell alakítani egy olyan európai agráriumot, amely jelentős támogatások és a külpiaci hatásoktól való mesterséges védelem nélkül is versenyképes (HM Treasury–Defra, 2005). Ebben a modellben a piac által elismert, jó minőségű, a fogyasztók számára biztonságos termékeket állítanak elő. Az adófizetők kizárólag azt a gazdák által végzett, társadalmi-szociális szempontból meghatározó tevékenységet finanszírozzák, amelyet a piac nem értékel. A termelés a magas szintű élelmiszer-biztonsági, állatjóléti szabályok betartásával folyik. Az unió közös mezőgazdasági politikája nem zavarja a nemzetközi kereskedelmet, a világgazdaság fejlődését. Ebben a modellben a hosszú távon működőképes KAP-nak a következőket kellene biztosítania:


191

* a gazdaság más szereplőivel azonos feltételeket, közgazdasági mozgásteret a mezőgazdasági termelők számára, hogy termékeiket szabadon értékesíthessék; * világosan meghatározott célokat, különös tekintettel a környezetvédelemre, a fenntartható fejlődésre; * a hosszú távú tagállami célok összhangját a helyi és regionális prioritásokkal, piacorientált, termelést nem torzító eszközökkel; * a vámok csökkentését; * az ártámogatás, exporttámogatás, termelői vagy fogyasztói támogatás tilalmát. A liberalizációs célok mellett kiálló tagállamok elsősorban a jelenlegi vidékfejlesztési rendszer keretében kívánják támogatni a mezőgazdaságot; a kiadások lényeges csökkentésével. Véleményük szerint a mezőgazdasági termelés és a vidéki térségek gazdasága képes lenne alkalmazkodni az új feltételekhez, együtt tudna élni nagyobb piaci áringadozásokkal. Ezeknek a tagállamoknak a valódi szándéka azonban az agrártámogatások jelentős leépítése azért, hogy a közösségi költségvetéssel szembeni pozíciójuk számottevően javuljon. Megjegyzendő, hogy ezeknek az országoknak a mezőgazdasági versenyképessége az európai átlag fölött van; így a liberalizáció mérlege számukra pozitív lenne.

A támogatások renacionalizálása Az elképzelés fő támogatói a nettó költségvetés legnagyobb befizetői (elsősorban Németország és Hollandia, de itt is meg kell említeni az Egyesült Királyságot, továbbá az elképzeléssel rokonszenvező Olaszországot). Ebben a renacionalizált modellben továbbra is közösségi szabályok vonatkoznának a mezőgazdasági termékek piacára, az agrártámogatások formájára, mértékére, elosztási módjára. Ezzel kívánják biztosítani az egységes piac zavartalan működését, a versenysemlegességet. A közösségi költségvetési kiadásokat úgy csökkentenék, hogy előírnák a közvetlen és a piaci támogatások 20-30 százalékos tagállami társfinanszírozását. Változatlan maradna a kifizetések rendszere, a tagállamok nem kapnának lehetőséget az elosztás meghatározására. Harmincszázalékos társfinanszírozás esetén a teljes mezőgazdasági költségvetés mintegy 13-15 százalékkal csökkenthető lenne. A nettó befizetők terhei jóval nagyobb mértékben csökkennének, mint amekkora terhet a társfinanszírozás jelentene. A megoldás a magas közvetlen támogatási hányaddal rendelkező tagállamok (Franciaország, Lengyelország, Spanyolország és Magyarország) számára jelentős veszteséget

192


okozna. Hozzá kell tenni, hogy az elképzelések szerint a társfinanszírozás csak lehetőség lenne. Fel kell hívni a figyelmet arra, hogy a 2007–2013-as pénzügyi kerettervben rögzített összeg várhatóan 2009-től nem fogja fedezni a közvetlen támogatási igényeket. Minden évben alkalmazni kell majd a pénzügyi fegyelem elvét, azaz a hiány fedezésére egy meghatározott százalékkal csökkenteni kell a közvetlen kifizetések keretét. Az érintett tagállamok nagy nyomást fognak kifejteni azért, hogy a csökkentett részt saját forrásokból pótolják, azaz a gazdák semmiképpen se járjanak rosszabbul. Logikus az az érvelés is, hogy a termeléstől elválasztott közvetlen támogatások elvileg megegyeznek a vidékfejlesztési eszközrendszerrel, ahol már eddig is gyakorlat a társfinanszírozás.

Mérsékelt reform, a jelenlegi keretek megtartásával A mérsékelt reformban, a jelenlegi keretek megtartásában nyilvánvalóan a KAP jelenlegi kedvezményezettjei a leginkább érdekeltek. Így pl. Franciaország az érvényes feltételek lehető legteljesebb megtartásával képzeli el a KAP új kihívásoknak való megfeleltetését. A brit elképzelésekre válaszul készítettek egy memorandumot, amely hangoztatja, hogy a megreformált KAP meg tud felelni a jelenlegi és a jövőbeli kihívásoknak, biztosítja a kibővített unió agrárgazdaságának, vidéki életének jövőjét; a 2013-ig meghatározott pénzügyi keretek között lehetséges a működtetése, fejlesztése (Memorandum, 2006). A memorandumhoz tizenkét tagállam, köztük Magyarország is csatlakozott. A javaslat szerint a reform nem kérdőjelezheti meg a termeléstől elválasztott támogatások rendszerét, mértékét. A vidékfejlesztés megfelelően működik, elvei világosak. A fejlesztésnek két fő irányban kell történnie. Egyrészt egyszerűsíteni, átláthatóbbá kell tenni a jelenlegi szabályozást. Nagyobb önállóságot kell adni a tagállamoknak a végrehajtásban, ha biztosítják, hogy ezzel a hatékonyság nem csökken. Előrelépés szükséges a jogszabályok egyszerűsítése, az adminisztratív terhek csökkentése terén is, és biztosítani kell a szubszidiaritás érvényesülését. Másrészt a KAP-nak meg kell felelnie az új kihívásoknak. A piaci szabályozás esetében kizárólag a WTO-megállapodás miatt szükséges változtatásokat kell végrehajtani. Lehetőséget kell biztosítani a közvetlen támogatások kisebb átcsoportosítására, hogy egyes különösen hátrányosan érintett termelői körök, térségek problémái kezelhetők legyenek. A termeléstől elválasztott támogatások miatt növekszik a termelés piaci kockázata. Az extrém időjárási hatások egyre fokozódó terhet jelentenek. A termelők védelmére a következő új eszközök alkalmazását tartják szükségesnek:


193

∗ a bizottsági jóváhagyás nélkül adható de minimis tagállami támogatások rendszerének korszerűsítése, a keretek növelése anélkül, hogy ez a KAP renacionalizálásához vezetne, ∗ az exporttámogatási lehetőségek teljes kihasználása, ∗ a lehetséges külpiaci védintézkedések azonnali és hatékony alkalmazása, ∗ mezőgazdasági kockázatbiztosítási rendszerek létrehozása; segítségnyújtás (közösségi vidékfejlesztési és nemzeti forrásokból) azon piaci és természeti kockázatok esetében, amelyek az üzleti rendszer keretében nem biztosíthatók, ∗ a legrászorultabb közösségi fogyasztóknak nyújtott élelmiszersegélyek körének kibővítése, a közösségi pénzügyi keretek figyelembevételével; ezzel a termékfölöslegek levezetése.

4.2.4. Magyarország szempontjai Először is tekintsük át, mit jelentene Magyarország számára az imént vázolt három lehetséges modell alkalmazása!

A liberalizáció kedvező lenne a magyarországi nagyüzemek, különösen a szántóföldi növénytermesztés számára: a hazai nagyüzemi termelés ma is versenyképes az unión belül; egy olyan versenypályán pedig, ahol nem érvényesülne a közvetlen kifizetések átmeneti rendszeréből adódó jelenlegi hazai hátrány, nyilván további térnyerésre lehetne szert tenni. A liberalizált piacon ugyanakkor a kis- és közepes méretű gazdaságok jó része nem bírná a versenyt. Különösen az állattenyésztés, valamint a zöldség- és gyümölcsszektor túlélési esélyei csökkennének le.

A renacionalizálás modelljének megvalósulása esetén Magyarország egyértelműen a vesztesek közé kerülne. A közvetlen és piaci támogatások bármilyen mértékű társfinanszírozása számunkra hátrányos lenne. Jelentősen növekednének költségvetési terheink: 30 százalékos társfinanszírozás esetén a negatív egyenleg 700 millió eurót tenne ki a 2007– 2013-as időszakban. (Ez lenne a mezőgazdaság támogatására hazai költségvetésből fordított összeg és az ugyanakkor csökkenő közösségi befizetések egyenlege.) Mivel a társfinanszírozás lehetőség lenne, a költségvetési helyzettől függne a magyar termelők támogatásának egy része (Pete–Nagy, 2006, 101. o.). A jelenlegi keretek között maradó mérsékelt reform jórészt fenntar-

taná a jelenlegi KAP mindazon előnyeit, amelyeknek Magyarország ma is kedvezményezettje. A legfontosabb előny a közösségi agrártámogatások tagállamok közti elosztási arányának fennmaradása lenne. A szabályozás egyszerűsítése, az adminisztratív terhek csökkentése egybeesik

194


a magyar érdekekkel. Előnyösek számunkra a piacvédelmi elképzelések is. Mivel termelésünk piaci és környezeti kockázata az európai átlagnál nagyobb, Magyarországnak is célja, hogy újabb kockázatkezelési eszközök váljanak a közösségi szabályozás részévé. Ugyanakkor az alapdilemma továbbra is nyitott: Magyarország továbbra is az elérhető közösségi agrártámogatások maximalizálására törekedjen, avagy egy liberálisabb, a vidékfejlesztésre nagyobb hangsúlyt helyező mezőgazdasági politikát részesítsen előnyben? A kérdés megválaszolásához szükség lenne egy nemzeti egyetértésen alapuló, hosszú távú agrárstratégia kidolgozására és elfogadására. Ha a hazai agrárstratégia a támogatások maximalizálását állítja előtérbe (ami egy felzárkózó gazdaság esetében nem figyelmen kívül hagyható szempont), Magyarország a jelenlegi keretek minél tovább történő fenntartásában, csak fokozatos reformokban érdekelt. A kukoricaintervenció megszüntetésére irányuló törekvés azonban intő jel ennek az opciónak a realitását illetően. Ha azonban a hazai agrártársadalom kész szembenézni egy egészséges, nem feltétlenül a közösségi (piaci és közvetlen) támogatásokra épülő, nem intervencióra termelő mezőgazdasági szerkezet igényével, úgy bele kell törődni az agrártámogatások csökkenésébe. Cserébe olyan

vidékfejlesztési modell kiépítésében kell kezdeményező szerepet játszani, amely nem tagadja meg a közös mezőgazdasági politika alapvető céljait, hanem azokat a vidéki társadalom széles rétegei számára elérhető eszközökkel, a vidéki életminőség javítását szolgáló politika keretei között valósítja meg.

4.3. Egyéb belső politikák és az új költségvetési kihívások finanszírozása A kohéziós politikán és a mezőgazdaságon kívül eső belső politikák, valamint az újonnan jelentkező költségvetési kihívások finanszírozását a 2007 és 2013 közötti időszakban a szűkös költségvetési keretek határozták meg. Annak ellenére, hogy a Bizottság javaslatában markáns növekedést irányzott elő több ide tartozó tétel esetében (pl. K+F, oktatás), a tanácsi alku során éppen az ezekre szánt összegeket nyirbálták meg leginkább. Mivel itt nem allokált kiadásokról van szó, a tagállamok közvetlen érdekeltsége kisebb, így e finanszírozási célok a mindenkori csökkentési kezdeményezések első számú célpontjai voltak és vélhetően maradnak is. Ezt messzemenőkig alátámasztotta az Agenda 2007 vitája is. Magyarországnak ugyanakkor hosszú távon minden-


195

képp az az érdeke, hogy az unió versenyképességét, biztonságát befolyásoló politikák közös finanszírozása biztosítva legyen. Ezen politikák tekintetében arra is figyelemmel kell lenni, hogy a közösségi finanszírozás csak azokban az esetekben indokolt, ahol valódi hozzáadott értéket jelent a tagállami költségvetési vagy a magánfinanszírozáshoz képest. Szintén figyelmet érdemel, hogy ezek a meglehetősen sokféle és heterogén finanszírozási célok ma viszonylag átláthatatlanul jelennek meg a költségvetési fejezetekben. Az efféle széttöredezett finanszírozási szerkezet, valamint az ebből adódó elkülönült felelősségi rend nagyon megnehezíti egy koherens és konzisztens versenyképességi politika végrehajtását.

4.3.1. A jelenlegi 1.a és 3.b fejezetek súlyponti tételei Az 1.a „Versenyképességi” fejezet sokrétű programokat tartalmaz például a közlekedési és energetikai hálózatokról (TEN), a szállítmányozásról (Marco Polo), az űrinfrastruktúráról (Galileo), az oktatásról (élethosszig tartó tanulás + Erasmus Mundus), a kutatás-fejlesztésről (7. K+F-keretprogram), a versenyképességről és az innovációról (CIP), a szociálpolitikáról (Progress), a vám- és adóügyi együttműködésről (Customs 2012, Fiscalis), valamint egyéb közlekedési, energetikai, szociális, csalásellenes stb. programok vannak benne, nem is beszélve a nukleáris erőművek bezárásának támogatásáról. Ugyanakkor a 3.b „Polgárközeliség” fejezet a kultúrát, az ifjúságot, az egészségügyet, a fogyasztóvédelemet (Culture, Youth, Citizens for Europe) finanszírozza, itt a Media program, valamint több kisebb más program (pl. Románia és Bulgária intézményfejlesztésére, az információs politikára, a kulturális párbeszédre) és néhány ügynökség költségvetése. Az 1.a és a 3.b fejezetek tartalmának elkülönülése tekintetében a filozófia nyilván az, hogy a versenyképességi, illetve a polgárközeliséghez kötődő programokat veszi egy ernyő alá, mégis egyes esetekben ennek a csoportosításnak a célszerűsége megkérdőjelezhető (pl. a szociálpolitika az 1.a-ban, míg az egészségügy a 3.b-ben szerepel). Talán szerencsésebb volna ezen sokrétű célok finanszírozását más módon, átláthatóbban rendszerezni. Megkérdőjelezhető például a 3.b fejezet önállósága is. Tartalmilag a különféle programokon alapuló rendszer bevált, ezért vélhetően hosszú távon is fennmarad majd. Az egyes programok részaránya és abszolút összege azonban jelentősen módosulhat. Összességében az 1.a fejezet 2007 és 2013 között a teljes költségvetés 8,57 százalékát teszi ki (74,098 milliárd euró), míg a 3.b fejezet mindössze 0,48 százalékát (4,14 milliárd euró). Ezeknek az alig több mint 9 szá-

196


zalékot kitevő kiadási tételeknek a részarányát – különösen, ha a KAP költségvetése jelentősen csökken – célszerű és indokolt is emelni; a hangsúlyt természetesen a legfőbb lisszaboni célokra kell helyezni. Az önmagában 48,081 milliárd eurót kitevő kutatási keretprogram a teljes költségvetés 5,56 százalékának felel meg, ezt – összefüggésben az energetikáról lentebb írottakkal – célszerű lehet még tovább növelni. Ugyanígy a 3,28 milliárd eurós CIP program, valamint a 6,75 milliárdos oktatási programok költségvetési részarányának növelése, az erőforrások fokozottabb koncentrálása révén lehet az unió versenyképességéhez közösségi forrásokkal hatékonyabban hozzájárulni.

4.3.2. Az európai szociális modellhez kapcsolódó kihívások Viszonylag új és progresszív elem lehet hosszú távon, hogy a közös európai értékeken nyugvó európai szociális modell egyes feladatait a közös költségvetésből kívánják társfinanszírozni (szociálpolitika, foglalkoztatáspolitika, népegészségügy). Ezek tagállami hatáskörben vannak, közösségiesítésük hosszú távon sem valószínű, bizonyos területek (pl. a madárinfluenza kapcsán előtérbe került járványügy) azonban összeurópai problémaként jelennek meg, amelyekre közösen kell és lehet választ adni. Természetesen az unió nem válthatja ki a tagállami költségvetések finanszírozását, de konkrét célhoz köthető programok és projektek társfinanszírozása a korábbiaknál sokkal nagyobb mértékben képzelhető el. Példaként említhető bizonyos egészségügyi szűrővizsgálatok összeurópai megvalósítása vagy a nyugdíjreformokhoz kapcsolódó egyes programok közösségi finanszírozása. Ilyen és ehhez hasonló területeken a közösségi finanszírozás meghaladhatja a közös kompetenciákat, illetve elébük mehet, ha egyértelműen definiálható közös érdekekről van szó, és az unió hosszú távú versenyképessége vagy a közös értékek ezt indokolják. Ezzel a költségvetési politika proaktív módon járulhat hozzá a közösségi politikák fejlődéséhez is.

4.3.3. A globális klímaváltozás következményei Szintén részben új elemként merülhet fel a globális klímaváltozás kedvezőtlen hatásainak megelőzésére, illetve mérséklésére irányuló törekvések finanszírozása. Itt elsősorban katasztrófavédelmi, időjárás-előrejelzési


197

19

programok társfinanszírozása képzelhető el. Ez utóbbiak értelemszerűen magyar szempontból is igen fontosak lehetnének. A klímaváltozás, a globális felmelegedés egyre biztosabban az emberi tevékenység, elsősorban az üvegházhatást okozó gázok atmoszférába juttatása miatt következik be, így a fosszilis tüzelőanyagok elégetésének visszaszorítása, az energiapolitika átalakítása kulcstényező a globális felmelegedés elleni küzdelemben.

4.3.4. Az energiapolitika új kihívásai Az energiapolitikát nemcsak a globális felmelegedés, hanem az elmúlt időszak földgáz- és kőolaj-ellátási problémái is az unió közgondolkodásának fókuszába emelték. Nyilvánvalóvá vált, hogy az Oroszországtól való függőség komoly politikai kockázatokat rejt magában, ami szélsőséges esetben veszélyeztetheti a kőolaj- és földgázellátás biztonságát. Ezt felismerve a Bizottság 2007 elején javaslatot tett egy új európai energiapolitika kidolgozására, amely a biztonságos energiaellátás szavatolására, a fent említett éghajlatváltozás és azon belül is a légköri felmelegedés elleni küzdelemre, valamint az energiaszektor versenyképességének megteremtésére, az egységes európai energiapiac létrehozására fókuszálna (European Commission, 2007). Ennek következtében már a 2008-2009-es felülvizsgálat idejére kialakulhat egy olyan politikai közhangulat, amely az egész európai energiaellátás kérdését a tagállamok szintjéről az unióéra emelheti. Természetesen a közös finanszírozás gondolata is felmerült. Ehhez meg kell határozni azokat a területeket, ahol az unió pénzügyi szerepvállalása valódi hozzáadott értéket jelenthet. Azt is meg kell vizsgálni, hogy célszerű lenne-e az energetikai közös kiadásokat egy újonnan létrehozott önálló kiadási fejezetbe csoportosítani. Az energiapolitika közös finanszírozásával kapcsolatban érdemes különválasztani az ellátásbiztonság és a fenntarthatóság kérdését. Az ellátásbiztonság terén az unió eszközei rendkívül korlátozottak; itt azonban sokkal inkább piacszabályozó, mintsem finanszírozási feladatai adódhatnak. Mind a kőolaj, mind a földgáz esetében a világban meglévő készletek geológiai szempontból még évtizedekig elegendőek lesznek, megfelelő szabályozási környezet esetén pedig a piac a külső beavatkozásnál sokkal hatékonyabban képes megteremteni a szükséges infrastrukturális kapacitásokat és azok összekapcsolását. Éppen a – pl. 19

Ma is létezik a Szolidaritási Alap, de sem annak mértéke, sem működési mechanizmusa nem alkalmas a jelenleginél nagyságrendekkel több és súlyosabb természeti krízishelyzet orvoslására.

198


a gázellátásban – túlbonyolított adminisztratív szabályozás egyszerűsítésével, azaz a lisszaboni célok közt is megfogalmazott „better regulation” megvalósításával tehet a legtöbbet az unió. A Bizottság liberalizációs törekvései, a hálózati üzemeltetők és a szolgáltatók szétválasztása, a nagy állami monopóliumok felszámolása segítheti ezt a folyamatot. Természetesen az ellátásbiztonság fontos tényezője, hogy az olaj- és gázkészletek jelentős hányada politikailag instabil, nem demokratikus államok területén található, ez azonban biztonságpolitikai, nem pedig finanszírozási kérdéseket vet fel. Ugyanígy a tagállamok közti szolidaritást is erősíteni kell, de ennek sincsenek közvetlen finanszírozási vetületei. Mindezek miatt az ellátásbiztonság terén alapvetően két olyan cél fogalmazható meg, amelyekre a közös költségvetésből célszerű lenne forrásokat átcsoportosítani, és amelyekben Magyarország is messzemenőkig érdekelt. Az egyik az alternatív hálózatok létesítése, amelyek sokszor nem a tényleges szükségletek miatt épülnek, hanem azért, hogy feloldják az egyoldalú függőséget, megtörjék az exportőr erőfölényét, ezzel erősítsék az unió tárgyalási pozícióit. Erre tipikus példa lehet a Nabucco projekt. Ugyancsak jól demonstrálta ezen alternatív ellátási útvonalak hasznosságát a 2007. januári orosz–belarusz olajvita során – amikor a Barátság kőolajvezetéken felfüggesztették kőolaj szállítását – az egyébként használaton kívül lévő Adria kőolajvezeték megléte. Ezeket az alternatív hálózatokat, éppen természetüknél fogva, a piac nem kész és képes finanszírozni, megtérülésük rendkívül bizonytalan. Ezért itt az unió költségvetési szerepvállalásának komoly hozzáadott értéke lehet. Az ellátásbiztonság terén a másik olyan cél, ahol a közös finanszírozást meg kell fontolni, a stratégiai gáztárazás. Ebbe a politikailag rendkívül fontos tevékenységbe a magántőke szintén nem szívesen ruház be, s a megtérülés itt is bizonytalan. Ilyen tárolók még csak elvétve akadnak, ráadásul Magyarországon egyedülálló, rendkívül kedvező geológiai adottságú területek vannak, tehát az egész régió stratégiai gáztárazása megoldható lenne nálunk, jelentős uniós támogatással. Ez egy olyan terület, ahol a közösségi és a magyar érdek nyilvánvalóan

egybeesik. A megújuló energiaforrások finanszírozására a tagállamok óriási forrásokat fordítanak, így itt leginkább a kutatás-fejlesztés terén van komoly lehetőség és igény a közösségi finanszírozású programok erősítésére.


199

4.3.5. Bel- és igazságügyi együttműködés A 2007 és 2013 közötti időszakban a dinamikusan fejlődő bel- és igazságügyi együttműködés ernyője alá tartozó tételek a szabadság, biztonság, a jog érvényesülése címszó alatt vannak összevonva. Ma ez az egyik legkisebb főösszegű fejezet (a 3.b-n kívül), önállósága indokolt, sőt a jövőben egyre több pénzt kell majd ide csoportosítani. E téren ráadásul azt a problémát is orvosolni kell, hogy a bel- és igazságügyi együttműködés jelentős része átkerült ugyan az I. pillérbe, finanszírozása még sincs teljesen biztosítva. A terület számára ugyanakkor nagy előrelépés, hogy 2007-től önálló fejezetben jelenik meg, bár részaránya mindössze az EU összköltségvetésének 0,77 százalékát teszi ki. A bel- és igazságügyi területhez kapcsolódó kiadások terén magyar szempontból kétségkívül elsődleges fontosságú, hogy Magyarország hosszú távon az unió külső határa marad egyrészt a magyar–ukrán, másrészt a magyar–szerb határszakasz miatt. Azt sem tudjuk biztosan, mikor válik a magyar–horvát határ belső határrá. Ezért a határvédelem, határellenőrzés közös finanszírozása számunkra kulcskérdés marad. A migráció, a terrorizmus felerősödése, erre való válaszként pedig a schengeni rendszer technikai és tartalmi fejlesztési igénye, így Európa biztonságának növelése ugyancsak sok forrást köt le. Az uniónak feltétlenül képessé kell válnia arra, hogy technikai értelemben szűrni tudja a migráns tömegeket (kiemelve a terroristagyanús egyéneket), adott esetben pedig akár fizikailag is le kell tudni zárnia a határait. Mindez jelentős beruházásokat igényel. E téren megfontolandó lehet az is, hogy – a strukturális alapok elveit követő rendszerben – a közös költségvetés olyan összeurópai biztonsági érdekeket szolgáló programokat társfinanszírozzon, mint az útlevelek pótlólagos biztonsági elemekkel (pl. biometrikus azonosítókkal) történő ellátása. Összességében, megvizsgálva a jelenleg is finanszírozott belső politikákat, valamint a potenciálisan felmerülő új költségvetési kihívásokat, azt vélelmezhetjük, hogy bővülni fognak az unió jövőbeli finanszírozási céljai. Ennek következtében viszont a közös költségvetés kiadásainak expanzív növekedésre lehet szükség. Ezért alapvető fontosságú lesz elkerülni azt a helyzetet, hogy az unió a jövőben az Agenda 2007 vitájához hasonló választásra kényszerüljön: vagy a kohéziós politikán, vagy az új költségvetési kihívások finanszírozásán kell jelentős megtakarítást elérni. Ez a költségvetés fejlődése, modernizálása szempontjából is káros lenne. Viszont ezt a dilemmát több módon is fel lehet oldani (pl. a költségvetési főösszeg megemelésével, a kohéziós politika átalakításával, a KAP-rendszer reformjával, illetve ezek kombinációjával). Ma még nem látszik, hogy melyik megoldás ütközne a legkisebb ellenállásba.

200


Az új feladatok esetében mindig azt kell megvizsgálni, hogy a közösségi költségvetésen keresztül történő finanszírozás milyen hozzáadott értéket jelent a tagállami hatáskörben történő megvalósításhoz képest. Magyarországnak csak olyan kezdeményezést indokolt támogatnia, amelynek esetében a közösségi finanszírozás előnyösebb, illetve amely

nem jár a számunkra fontos hagyományos közös politikák finanszírozásának indokolatlan csökkentésével.

4.4. Külkapcsolatok Az EU külkapcsolati eszközei jelentősen átalakultak: a 2007 és 2013 közötti költségvetési időszakban az eszközök átláthatóbbak lettek és leegyszerűsödtek. Megszűnt a csatlakozásra készülő országok támogatásának külön fejezete. Mivel a 2004-eshez hasonló tömeges bővítésre nem lesz többé példa, az vélhetően már nem is éled újra. A jelenlegi szerkezet valószínűleg hosszú távon is életképes lehet, főként azért, mert képes kezelni a bővítések bizonytalanságát. Egyedül az összevont előcsatlakozási eszköz (IPA) meghatározása függ attól, hogy egy adott időszakban mely országok vannak éppen csatlakozás előtti fázisban, és az meddig tart számukra. A többi eszköz kimerítően és tervezhetően tudja kezelni az unió külkapcsolati céljainak finanszírozását. Az unió a költségvetésének 5,72 százalékát költi külkapcsolatokra a hétéves időszakban (összesen 49,463 milliárd eurót szánva erre a célra). Az IPA 10,213 milliárd eurót, a szomszédságpolitikai és partnerségi eszköz (ENPI) 10,587 milliárd eurót, a fejlesztési és gazdasági együttműködési eszköz (DCEC) pedig 15,103 milliárd eurót tesz ki. A külkapcsolatokra jutó pénz részarányának számottevő növelésére hosszú távon sem lesz szükség. Magyar szempontból fontos tényező az ENPI-n belül a déli (mediterrán) és a keleti szomszédsági régió közötti forrásmegosztás. Jelenleg a források kétharmada jut a mediterrán régióba, és mindössze egyharmada az unió keleti határaira. Ezt az egyensúlytalanságot a jövőben ki kell küszöbölni. Magyarország számára politikailag fontos a határon átnyúló együttműködések finanszírozása (a határon túli magyarság miatt is). Meg kell említeni, hogy ezen külső együttműködések kapcsán egyetlen finanszírozási eszközt alkalmaznak azért, hogy elkerülhető legyen két külön szabályrendszer alkalmazása (mint az Interreg–Phare CBC esetében). Ez azt jelenti, hogy pl. a magyar–horvát határ menti együttműködésben a magyar oldalra is az IPA szabályai vonatkoznak. Ez rendkívül sok bonyodalmat okoz, ezért ezeken a feltételeken javítani kell.


201

A kis eszközök közül figyelmet érdemel a közös kül- és biztonságpolitika (CFSP) költségvetése, amely vitát váltott ki a Tanács és a Parlament között már az intézményközi megállapodás megkötésekor is. Ennek eredményeként a 2006-os 99 millió eurós szinthez képest 2007ben már 150 millió áll rendelkezésre, ami 2013-ban 340 millióra fut fel. Erre a célra a hét év alatt összesen 1,740 milliárd euró jut majd. Stratégiai szempontból megfontolandó lehet az is, hogy ha Törökország végérvényesen elveszítené a tagság perspektíváját, akkor egy teljesen új, testre szabott pénzügyi eszköz létrehozásával lehetne némileg kompenzálni őt e veszteségért. Ez akár jelentős összegű forrás is lehet, de annál bizonyosan kevesebb, mint amennyibe a teljes jogú tag Törökország kerülne, még akkor is, ha hosszú átmeneti rezsimmel számolunk a kohéziós és az agrártámogatások terén.

5)

A költségvetés bevételi oldala

A 2007 és 2013 közötti keretköltségvetésről szóló politikai megállapodáshoz vezető úton a legnehezebb akadálynak a brit visszatérítés bizonyult. A fennmaradásával kapcsolatos viták miatt az Európai Tanácsnak kis híján nem sikerült idejében tető alá hoznia a megállapodást. Ezenfelül éppen a brit rabatt léte és végül a vele kapcsolatos (semmit meg nem oldó) kompromisszum váltotta ki a felülvizsgálatról szóló döntést is. Ugyanakkor a brit visszatérítés csupán részprobléma; a vele kapcsolatos ellentétek is abból fakadnak, hogy a költségvetési vitákat a tagállamok nettó pozíciója motiválja. Ez utóbbi negatívan hat az európai gazdasági integráció további mélyülésére. Ezért már a 2008-2009-es felülvizsgálat során át kell tekinteni, miképpen lehetne erősíteni a közös költségvetésnek a tagállami költségvetésektől való függetlenségét. Két alternatív irány közül lehet választani. Ha a közös költségvetés függetlenségét tűzzük ki célul, akkor óhatatlanul felmerül saját bevételeket generáló további közös politikák kialakítása vagy hosszabb távon egyfajta közösségi adó bevezetése. Ugyanakkor a közös költségvetés egyszerűbb és átláthatóbb rendszerének megteremtése elképzelhető olyan módon is, hogy a hagyományos saját források mellett csak a GNIalapú forrás maradna meg. Mindkét lehetőség azzal a kedvező hatással is járna, hogy megszűnhetne a rendkívül bonyolult áfaalapú saját forrás, amely példátlan komplikáltsága mellett torzítja is a tagállamok hozzájárulásának mértékét. Ez a lehetőség már a 2007 és 2013 közötti keretköltségvetés tár-

202


gyalásakor felmerült; a tagállamok döntő többsége támogatta is. Az áfaalapú forrás a mai napig tartó létét annak köszönheti, hogy a brit visszatérítés számítási alapjául is szolgál, ezért csak a rabatt kérdésének végleges lezárásával együtt szüntethető meg. Szót kell ejteni a hagyományos saját forrásokról is, amelyek egyre csökkenő arányban finanszírozzák a költségvetést, mégis szimbolikus jelentőségűek, hiszen ezek közös politikákból származó bevételek. Ezért ezeket meg kell őrizni, a cukorilletékekből befolyó bevételek kivételével. Az agrártámogatási rendszer reformja kapcsán, a cukoripari rendtartás esetleges átalakítása nyomán ugyanis a cukorilleték megszüntetése indokolt lehet.

5.1. Közösségi adó A költségvetés bevételi oldalának problémáira hosszabb távon – egyebek mellett – egyfajta közösségi adó létrehozása jelenthetne kiutat. Ennek kapcsán a legsúlyosabb kétség politikai természetű: a tagállamok éles ellenállással reagálnak pénzügyi szuverenitásuk bármiféle megnyirbálására, egy ilyen kezdeményezés esetén is erre lehet számítani. Hoszszú távon mégis ez jelentheti a megoldást. A közösségi adó ugyanis a

GNI-alapú befizetések uralta rendszernek olyan valódi alternatívája lehet, amely képes biztosítani az unió közös céljainak eléréséhez szükséges forrásokat, emellett az integráció mélyítéséhez szükséges valódi autonómiát nyújthatna a közös költségvetés számára. Egy közösségi adó bevezetése esetén a saját források rendszere három pilléren nyugodna. Egyrészt megmaradnának a közös politikákból származó bevételek, a legnagyobb részt a közösségi adóból származó bevételek tennék ki, valamint a közös költségvetés alapelvei miatt szükség lenne egy olyan kiegészítő tételre is, amely minden körülmények között garantálja a közös költségvetés megfelelő finanszírozását, azaz egyensúlyát. Ez utóbbi szerepet továbbra is a GNI-alapú befizetések játszhatnák, de súlyuk radikálisan csökkenne. Vajon milyen típusú adónem lehetne a közösségi adó? Egyrészt nem mindegy, hogy a tagállamoknak le kell-e mondaniuk valamilyen jelenlegi bevételükről, vagy teljesen új elvonást vezetnének be, ami az adóalanyoknak pótlólagos kiadást jelent. Ezzel kapcsolatban figyelembe kell venni, hogy a tagállamok jellemzően a maximális tűréshatár közelében tartják az adóterhelést, így további adóterhek társadalmi elfogadására kevés az esély. Emellett egy pótlólagos EU-adó bevezetése nagymértékben rontaná az unió amúgy sem túlságosan nagy népszerűségét a polgárai körében. Így ez a fajta adó csak akkor vezethető be, ha va-


203

lamilyen egyéb adónem helyébe lép, és így az összes adóteher nem növekszik. Ráadásul az elfogadottsághoz arra is szükség van, hogy ez a tény a köztudatba is átmenjen, és ne váljon demagóg EU-ellenes politikai kampányok témájává. Mérlegelendő továbbá az is, hogy az új adónem mennyire lenne független a tagállami költségvetésektől. Tipikusan a nemzetközi tranzakciókra kivetett adók lehetnek teljesen függetlenek, ahol maga a megadóztatott tevékenység, illetve az adóalanyok nem kötődnek egyértelműen egy országhoz. E tekintetben a hagyományos saját források kapcsán persze nincsenek túl jó tapasztalatok. Hiába számítanak ugyanis a vámok tisztán közösségi bevételnek, a vámbeszedés helye szerinti ország gyakran érez késztetést a vámbevételeket nettó egyenlege számításakor saját befizetésnek elkönyvelni még akkor is, ha a vámkezelt áruk zöme csak átmegy az országon, a végcéljuk egy másik tagállam. Ez az ún. Rotterdam-effektus is jelzi, hogy a nettó egyenleg problémája nehezen lesz legyőzhető. Az egyes szóba jöhető adófajták esetében az alábbi kritériumok teljesülését kell megvizsgálni: * Közvetett vagy közvetlen típusú adónem lenne-e? * Kik lennének az adó alanyai, milyen széles körre terjedne ki az adófizetési kötelezettség? * Harmonizált vagy nem harmonizált adónemről lenne szó, milyen jogharmonizációs feltételei vannak a bevezetésnek? * Elégséges finanszírozást lenne-e képes biztosítani? * Mennyire jelentene folyamatos és stabil, kiszámítható mértékű bevételt? * Megfelelne-e az arányos teherviselésre vonatkozó kritériumnak? * Átlátható, mindenki számára érthető adózási forma jönne-e létre? * Mennyire egyszerűen hajtható be? Milyen adminisztratív költségei lennének a beszedésének? Látszik tehát, hogy számos tényezőt kell mérlegre tenni egy ilyen döntésnél. Maga az Európai Bizottság a 2004-es javaslatában háromféle lehetséges forrást említ meg: az energiaadót, az áfát és a társasági adót. ∗ Az energiaadó mint saját forrás kielégítő finanszírozást biztosítana, és állandó megoldást jelentene a kiadások fedezésére. Ráadásul az adóalap harmonizációja megtörtént, így átlátható és igazságos rendszert lehet létrehozni. Mint jövedéki jellegű termékek az „energiatermékek” ellenőrzése szigorú, viszonylag kevés a piaci szereplő, az adó beszedése hatékony. Egyedüli problémát a vonatkozó irányelvben

204


lefektetett sok tagállami mentesség jelenthet, amelyeket vissza kellene szorítani (Európai Unió Tanácsa, 2003). Az energiaadó részlegesen lenne független a tagállami költségvetésektől, hiszen egy meglévő adónem átengedett része kerülne a közös költségvetésbe. Mivel az energiafogyasztás jelentősen korrelál a GDP-vel, az energiaadó bizonyos szempontból igazságosnak is tekinthető. Emellett nem elhanyagolható, hogy az így kivetett adó leszorítása érdekében közvetetten energiatakarékosságra is ösztönözhet. Ráadásul, ha az egyes energiafajtákat különböző kulccsal adóztatnák, az adó szabályozó funkciókat is elláthatna. Ugyanakkor a szegényebb rétegek jövedelmük jóval nagyobb részét költik energiára, így őket jobban megterhelné egy ilyen adó, ami megkérdőjelezheti az arányos teherviselést. Az energiaadó elvitathatatlan előnye lenne az is, hogy az a kiadási oldalon is megteremthetné az energiapolitikai, energiabiztonsági programok finanszírozását. ∗ A hozzáadott érték adója mint új saját forrás nem a jelenleg érvényben lévő áfaalapú számított saját forrás lenne, hanem a tagállamok által kivetett áfa egy bizonyos része a közösséget illetné. Az áfa esetében a harmonizált minimumkulcsok megléte mindenképpen garantálná a megfelelően stabil és átlátható finanszírozást. Ráadásul az áfabevételek a fogyasztással, így a jövedelmi helyzettel szoros korrelációban állnak, ezért bizonyos szintig igazságos rendszer jönne létre. Persze itt is felmerül, hogy a szegényebb rétegek a jövedelmük nagyobb hányadát költik fogyasztásra, és nem vagy alig tudnak megtakarítani, így a sokat megtakarító gazdagabbak fajlagos terhei kisebbek lennének. Ez felvetheti az arányos közteherviselés problémáját. Az áfa mint saját forrás csak részleges függetlenséget jelentene a tagállami költségvetésektől, hiszen egy meglévő adónem átengedett része kerülne a közös költségvetésbe. Az áfa esetében is fontos, hogy az ne a jelenlegi tagállami adókra rárakódva, pótlólagosan jelentkezzen, hanem a tagállamok mondjanak le áfabevételeik egy részéről. Az adó beszedése ebben az esetben nagyban függ a tagállami adóhatóságok hatékonyságától, ráadásul a belső piaci átmeneti áfarendszer igen bonyolult. ∗ Egy harmonizált társasági adóból származó saját forrás esetében a legnagyobb probléma éppen az, hogy adóalap nem harmonizált. Ebben az esetben a kiszámíthatóság és a megfelelő finanszírozás kérdéses, mert az üzleti élet ciklikussága nagy szórást okozhat a bevételekben. Előnye lenne viszont, hogy nem érintené közvetlenül az európai polgárokat, valamint, hogy az egyes tagállamokhoz kevésbé


205

köthető, globalizált multinacionális cégek fizetnék a zömét, s emiatt a tagállamok el tudnának szakadni a nettó pozíciójuk összehasonlítgatásának gyakorlatától. A társasági adó mint saját forrás részleges függetlenséget jelentene a tagállami költségvetésektől, hiszen ennek esetében is egy meglévő adónemből származó bevétel egy részét engednék át a közös költségvetésnek. Ebben az esetben is érvényes az az alapelv, hogy az ne a jelenlegi tagállami adókra rárakódva, pótlólagosan jelentkezzen, hanem a tagállamok mondjanak le bevételeik egy részéről. Különösen azért, mert a vállalkozások rendkívül invenciózusak tudnak lenni az adóelkerülés terén, ha pótlólagos terhekkel szembesülnek, és nemcsak a nagy multinacionális vállalatok tudják a nyereséget cégen belül utaztatni, hanem a kisebb cégek is képesek és készek lehetnek kedvezőbb adózási körülmények közé menekülni. A társasági adóval kapcsolatban politikai jellegű problémákkal is szembesülünk. Ide kötődik ugyanis a káros adóverseny fogalma, valamint adódömping vádja is, amelyet a régi tagállamok rendszeresen megfogalmaznak az új tagállamokkal szemben. A Bizottság által felvázolt háromféle opción túlmenően természetesen még több lehetőség is felmerült különféle fórumokon. Ezek – a teljesség igénye nélkül – a következők. ∗ Az energiaadóhoz hasonlóan a távközlési szolgáltatásokra kivetett járulék. Ilyen adó jelenleg nem létezik, így egy teljesen új adónemet kellene létrehozni. ∗ Az alkohol- és dohánytermékekre kivetett jövedéki adó egy része. A tagállami adókulcsok szóródása ezekben az esetekben nagyobb, mint az energiáéban. Egy ilyen adónem „imázsa” is sokkal rosszabb lenne (cigarettából és alkoholból finanszíroznánk az uniót), mint az energiaadónak, emellett a kiadási oldalon sem váltana ki ahhoz hasonló pozitív hatást. ∗ A személyi jövedelemadó egy részének átengedése, hasonlóan a társasági nyereségadóhoz. Ez viszont egyáltalán nem harmonizált terület, a tagállami adószuverenitás lényegét és az állampolgárokat közvetlenül érinti, így realitása csekély. ∗ Az inflációs nyereségből származó bevételek (seigniorage) egy részének átengedése, ami a monetáris politika szuverenitását érintené, ezért nem tűnik reális opciónak. ∗ A légi közlekedésre kivetett környezetvédelmi díj. Ez is új adónem lenne, ami PR-szempontból nem előnyös, ráadásul hátrányosan érintené az európai légi közlekedési piac versenyképességét, a terheket pedig vélhetően továbbhárítanák a fogyasztókra.

206


∗ A rövid távú tőzsdei ügyletek megadóztatása, azaz a „Tobin-adó”. Az ötlet az 1970-es években népszerű volt; igaz, akkor célja a szegény országok támogatása lett volna. Végül soha sehol nem alkalmazták, sőt 2002-es halála előtt maga Tobin is életszerűtlennek titulálta a pénzpiacok mai fejlettsége és állapota mellett. Ha csak az EU-n belül alkalmaznák, akkor az negatívan hatna az uniós pénzpiacok fejlődésére, az unión kívülre terelné a tőkét. ∗ Európai kamatadó, amelynek a kivetése elvileg egyszerű lehetne, de nem harmonizált a terület (csak információcsere van a tagállamok közt, ami alól ráadásul Ausztria, Belgium és Luxemburg bizonyos feltételekkel mentességet kapott). Óriási különbségek vannak az egyes tagállamok gyakorlatában a kamatadó alkalmazása terén, ezért nem tűnik optimális megoldásnak. Minden szempontot és lehetőséget mérlegelve nehéz optimális megoldást találni egy európai adó formájára vonatkozóan. Megítélésünk szerint a felsoroltak közül az energiaadó felel meg a legtöbb kívánalomnak, így akár az is jelentheti a hosszú távú megoldást a közös költségvetés finanszírozására, különös tekintettel a közös európai energiapolitika létrehozásának szükségességére. Ezért az energiaadó minden komolyan szóba jöhető változatának gazdasági, pénzügyi, társadalmi hatásait ki kellene elemezni, különös tekintettel a magyar költségvetést közvetlenül érintő vonatkozásokra. Fiskális szempontból ugyanis valószínűsíthető, hogy egy európai adó formáját öltő hozzájárulás nagyobb

magyar hozzájárulást eredményezne, mint egy tisztán GNI-alapú rendszer.

5.2. GNI-alapú forrás A saját források jövőbeli átalakításának másik lehetséges forgatókönyve szerint a hagyományos saját források mellett kizárólag a jelenleg is alkalmazott GNI-alapú forrás maradna meg, amely – a most is alkalmazott módon – kiegészítő tétel is lenne egyben. A tiszta GNI-alapú rendszernek vitathatatlan előnye lenne, hogy egyszerűen és átlátható módon alkalmazható, emellett a GNI-kulcs megfelelő mértékű beállításával mindig biztosítható a költségvetés elégséges mértékű finanszírozása. Egy ilyen rendszer igazságos teherviselést eredményezne a tagállamok között, minden tagállam a tényleges gazdasági erejének megfelelő mértékben járulna hozzá a közös költségvetéshez.


207

Ezzel szemben viszont van egy elvi és egy gyakorlati szempont is, amelyek miatt nem tartjuk megfelelő megoldásnak a tiszta GNI-alapú rendszerre történő áttérést. Az elvi ellenvetés alapja az, hogy egy ilyen rendszer egyfajta tagdíjjá alakítaná át a saját források rendszerét, hasonlóan bármilyen nemzetközi szervezethez. Ez teljes mértékben ellentétben áll a közösségi eszmével, s rossz üzenetet hordoz a közösségi politikák továbbfejlesztése és az unió mélyítése tekintetében. A gyakorlati ellenvetés pedig az, hogy nem oldaná meg a költségvetési keretekről szóló viták egyik legfőbb problémáját, a költségvetés autonómiájának hiányát. Így a nettó pozíció problémája nemhogy fennmaradna, de tovább erősödne, a költségvetési alkuk során pedig még inkább fokozódna a tagállamok versengése. Ezért borítékolható lenne az elhúzódó politikai válság minden jövőbeli költségvetési keretterv tárgyalásakor. Mindezek okán nem lenne szerencsés a saját források rendszerét tisztán GNI-alapra helyezni, bár azt be kell ismerni, hogy jelenleg jóval nagyobb a politikai realitása egy ilyen rendszer elfogadásának, mint az adóalapú saját forrás bevezetésének.

5.3. Egyedi elbánások A költségvetés bevételi oldalán létrejött egyedi elbánások felszámolása nemcsak Magyarország és a 2004-ben csatlakozott tagállamok számára fontos, hanem összeurópai érdek is: alapvető feltétele ugyanis a költségvetés átláthatóságának, modernizálásának, jobb működésének. Ezen egyedi elbánások közül a leginkább anakronisztikus (és egyben az összes többi egyedi elbánás kiváltó oka) az 1979 óta fennálló brit visszatérítési rendszer. A brit rabattot életre hívó körülmények gyökeresen megváltoztak. Az Egyesült Királyság költségvetési pozíciójára

már nem igaz, hogy az alacsony KAP-részesedés és a hagyományos saját forrásokhoz történő magas hozzájárulás miatt a visszatérítés nélkül egyedülállóan negatív egyenlege alakulna ki.20 A visszatérítés mára teljesen idejétmúlttá vált, ráadásul a kérdés hosszú idő óta a mindenkori költségvetési viták legnagyobb tehertétele. Magyar szempontból az sem elhanyagolható, hogy nagyjából évi 80 millió eurónyi összeggel nekünk is hozzá kell járulnunk a visszatérítés finanszírozásához.

20

A brit visszatérítés jövőjével kapcsolatban ismételten fel kell hívni arra a figyelmet, hogy az politikailag csak a KAP-reformmal egyszerre kezelhető.

208


Mindezek miatt fontos eredménynek tekinthető, hogy az Európai Tanács 2005. decemberi ülésén megállapodás született a brit visszatérítés 21 fokozatos korlátozásáról. Mivel ez a folyamat 2013 után egyelőre nyitott, a 2008-2009-es felülvizsgálat alapvető feladata, hogy lezárja azt, és az egész rendszer belátható időn belül, konkrét ütemterv alapján szűnjön meg. Ennek során aztán lehetőség nyílik az áfaalapú saját forrás megszüntetésére is. A brit visszatérítés és az áfaalapú saját forrás megszüntetése, valamint a GNI-alapú forrás kiegészítő tétellé történő visszaszorítása azzal a kedvező hatással is járna, hogy lehetővé tenné az egyes tagállamok számára a kedvezőtlen nettó pozíció miatt kiharcolt speciális kedvezmények eliminálását is. Ezek – bár kisebb volumenben, de – hasonló anomáliái a költségvetésnek, mint a brit rabatt. Jelenleg az áfaalapú 22 forrás kiszámításakor csökkentett kulcsot alkalmazhat és a brit rabatt finanszírozásához is csökkentett mértékben (az 1999. márciusi berlini csúcson született döntés óta a rájuk eső rész negyedét fizetve) járul hozzá Ausztria, Németország, Hollandia és Svédország (European Council, 1999). Emellett Hollandia és Svédország a GNI-alapú forrás23 hoz is csökkentett mértékben járul hozzá. A saját források oldalán meglévő egyedi kedvezmények megszüntetése mellett arra is súlyt kell fektetni, hogy sem egyedileg (mint a fenti esetek), sem normatív módon ne jöjjön létre bármiféle korrekciós mechanizmus egyes tagállamok túlzottan negatív nettó költségvetési pozíciójának orvoslására. Természetesen, ha a saját forrásokat függetlenítik a tagállami költségvetésektől, akkor nem következhet be ilyen fejlemény. Különösen veszélyes lehet egy olyan általános korrekciós mechanizmus, amelyet a Bizottság 2004-es javaslata tartalmazott a brit visszatérítés kiváltására (de amely szerencsére nem valósult meg). Ez hoszszabb távon éppen a közepesen fejlett tagállamok relatív terheinek növekedését idézné elő, főleg akkor, ha nagy a különbség az egyes tagállamok GDP-jének szintje között. Egy ilyen helyzet nem zárható ki, figyelemmel a nyugat-balkáni térség hosszú távú csatlakozási esélyére, nem is beszélve Törökországról. Ilyenkor egyre több relatíve gazdag tagállam hozzájárulását lefelé korrigálnák, a legszegényebbek meg ele-

21

A kérdés érzékenységét jelzi, hogy a saját forrásokról szóló új határozatot a tagállamok még 2007 januárjáig sem tudták egyhangúlag elfogadni, ezért az új rendszer csak akkor lép majd – visszamenőleg is – hatályba, ha ez megtörténik. 22 Az áfaalapú forrás kiszámításakor alkalmazott egységes ráta 0,3 százalék; ez Ausztria esetében 0,225 százalék, Németország esetében 0,15 százalék, Hollandia és Svédország esetében 0,1 százalék. 23 Hollandia az éves GNI-hozzájárulás mértékét 605, Svédország pedig 150 millió euróval csökkentheti.


209

ve keveset fizetnének be. Így a terhek túlnyomó része a közepes fejlettségűekre, köztük az akkori Magyarországra hárulna.

6)

Zárógondolatok

Tanulmányunkban arra tettünk kísérletet, hogy bemutassuk a közös költségvetés és különösen a több éves pénzügyi kerettervek reformjával kapcsolatosan hosszú távon felmerülő legfontosabb szempontokat és tényezőket, s meghatározzuk azon szükséges (de legalábbis beazonosítsuk azon lehetséges) irányokat, amelyeket magyar és összeurópai szempontból kívánatosnak tartunk. Miután alapvető filozófiánk szerint a költségvetést alulról felfelé (a közösségi politikák finanszírozási igénye alapján) kell felépíteni, nem pedig fentről lefelé (a plafon előzetes rögzítésével), szándékosan nem szenteltünk nagy teret annak, mekkora is legyen a közös költségvetés főösszege, milyen mértékű az a forrás, amelyből az Európai Unió megfelelő módon finanszírozható. A közös politikák fejlődése, illetve új közös kihívások megjelenése persze előrevetíti, hogy a jelenlegi, a GNI egy százaléka körüli szint nem feltétlenül lesz elegendő az unió hosszú távú céljainak finanszírozásához – bár nem lehet kizárni egy olyan forgatókönyvet sem, hogy egy nagy költségvetésű kiadási tétel jelentős csökkentése árán a mostani nagyságrendű pénzből is finanszírozhatóak lesznek az új feladatok. Mindenestre egy alapos – de a jelen tanulmány keretein túlmutató – integrációelméleti vizsgálatot igényelne annak az elemzése, hogy egy olyan (jellegű és mélységű) gazdasági integrációs szervezetnek, mint amilyen a mai Európai Unió, a hatékony működéséhez milyen nagyságrendű közös költségvetési eszközök fölött célszerű rendelkeznie. El kell ismernünk, hogy a tanulmányban megfogalmazott gondolatok nem minden esetben állnak a jelenlegi realitások talaján. Sok olyan megállapításunk, felvetésünk lehet, amelyből vélhetően soha nem is lesz semmi, mert a költségvetés más irányba fejlődik. Nem feledkezhetünk meg azonban arról, hogy ötven évvel ezelőtt utópiának tűnt pl. egy európai szintű gazdasági és monetáris unióról elmélkedni, így bizonyos, jelenleg utópiának tűnő ötletek akár meg is valósulhatnak hosszú távon. Végezetül ahhoz, hogy minél hamarabb tisztán láthassunk legalább a magyar érdekek tekintetében, szükség lenne arra, hogy a három legfontosabb területen alapos hatástanulmányok szülessenek. Egyrészt részletesen elemezni kell a kohéziós politikán belül a cél- és eszköz-

210


rendszer lehetséges változatait, annak magyarországi hatásait. Másrészt meg kell határozni az elkerülhetetlennek tűnő KAP-reform során képviselendő álláspontot, rögzíteni kell a prioritásokat és a kompromisszumkészség határait. Harmadrészt pedig részletesen ki kell elemezni a saját források megreformálásakor szóba jöhető összes változat gazdasági, társadalmi és fiskális hatásait.

* * * * *

Hivatkozások Baldwin, Richard (2005): The Real Budget Battle. CEPS Policy Brief, No. 75. European Commission (2004): A new partnership for cohesion – convergence, competitiveness, cooperation. European Commission (2005): Fiche No. 57, Rev 2. Április. European Commission (2006a): 4th progress report on cohesion: growth and jobs and the Reform of European cohesion policy. COM(2006) 281 final. Brüsszel. European Commission (2006b): The European Economy. Economic Forecast Autumn 2006. No. 5, DG for Economic and Financial Affairs. European Commission (2007): Communication to the European Council and the European Parliament. An Energy Policy for Europe. Com(2007) 1 final, Brüsszel. European Council (1999): Presidency Conclusions. Berlin European Council. Március 24–25. European Council (2005): Presidency Conclusions 15915/05. CADREFIN 268. Brüsszel, december 19. Eurostat (2005): Regional GDP per capita in the EU25. News Release, No. 47. Eurobarometer 66 (2006): Public opinion on the European Union. European Commission. Európai Unió Tanácsa (2003): A Tanács 2003/96/EK irányelve az energiatermékek és a villamos energia közösségi adóztatási keretének átszervezéséről. Hivatalos Lap L 283, október 31. Európai Unió Tanácsa: (2006): A Tanács 2006/112/EK irányelve a közös hozzáadottértékadó-rendszerről. Hivatalos Lap, L 347, december 11.


211

Hetényi Géza (2005): A gazdaságpolitikai koordináció. In: Az Európai Unió gazdasága. HVG, 117–148. o. HM Treasury – Defra (2005): A Vision for the Common Agricultural Policy. London. Intézményközi Megállapodás az Európai Parlament, a Tanács és a Bizottság között a költségvetési fegyelemről és a pénzgazdálkodás hatékonyságáról és eredményességéről. 8594/06, CADREFIN 101, Brüsszel, 2006. május 5. Iván Gábor (2005a): Az Európai Unió költségvetése a közösségi politikák tükrében. PhD-értekezés. Budapesti Corvinus Egyetem. Iván Gábor (2005b): A lisszaboni stratégia. In: Az Európai Unió gazdasága. HVG, 80–95. o. IPCC: „Climate change 2007” The IPCC 4th Assessment Report, www.ipcc.ch. Kok, Wim (2004): Facing the Challenge. The Lisbon Strategy for Growth and Employment. Report from the high-level group chaired by Wim Kok. Lengyel Imre (2000): A regionális versenyképességről. Közgazdasági Szemle, XLVII. évf., 962–987. o. Memorandum on the Implementation and Future of CAP. Párizs, 2006. március. Pete Nándor – Nagy Gábor (2006): A Közös Agrárpolitika és a magyar mezőgazdaság. In: Iván Gábor (szerk.): Az Európai Unió közösségi politikái: kitekintés Magyarország érdekeire és lehetőségeire. Műhelytanulmány. Európai Ügyek Hivatala, 98–101. o. Stelbaczky Tibor (2005): A strukturális politika múltja és jelene. In: Az Európai Unió gazdasága. HVG, 599–623. o. Szemlér Tamás, szerk. (2004): EU-költségvetés 2007–2013: Érdekek és álláspontok. MTA VKI. Szentes Tamás és munkaközössége (2006): Fejlődés, versenyképesség és globalizáció. I.-II. kötet. Akadémiai Kiadó. Váradi Balázs (2006): Miért folyik a csata? Avagy a 8000 milliárd átka. Élet és Irodalom, 50. évf., 44. sz. Váradi Balázs (2007): A kincsek átka II.: A rögös kiút. www.ingyenebed.hu. Január 14. Veress Gábor (2006): Áldás vagy átok? Válasz Váradi Balázsnak, www.ingyenebed.hu. December 19.

Kengyel Ákos

106

AZ EURÓPAI UNIÓ KÖZÖS KÖLTSÉGVETÉSE KIADÁSI OLDALÁNAK 2014- TŐL KÍVÁNATOS SZERKEZETE Kengyel Ákos A tanulmány az Európai Unió 2014-gyel kezdődő költségvetési időszakában kialakítandó új kiadási szerkezetre kíván javaslatokat megfo1 galmazni. A javaslatok alapjául a jelenlegi költségvetés kapcsán kialakult viták tanulságai, az EU versenyképességi problémái, a belső kohézió erősítésének és az egységes piacból származó lehetőségek jobb kihasználásának igénye szolgálnak. Olyan területek uniós szintű finanszírozásának szükségességére kívánok rámutatni, amelyek valóban számottevő uniós szintű szerepvállalást igényelnének, és hatásuk kimutathatóan hozzájárulna az európai gazdaság teljesítményének javulásához. A javaslatoknál figyelembe veszem azt a tényt, hogy az unió tagállamai láthatóan ragaszkodnak a nemzeti költségvetések meghatározó szerepéhez, és meglehetősen óvatosak az uniós szintű kiadások jelentősebb emelésével kapcsolatban. A tanulmányban nemcsak az elmozdulás irányaira, a kívánatos főbb kiadási tételek indokoltságára kívánok rámutatni, hanem a konkrét kiadási szerkezetre, összegekre és arányokra vonatkozó forgatókönyveket állítok fel. Ebben a vonatkozásban a témakörhöz kapcsolódóan egyes kutatóhelyek által korábban publikált anyagokhoz képest sokkal részletesebben kívánom megfogalmazni a 2 javaslatokat. 1

A tanulmányban kidolgozott javaslatok a szerző saját véleményét tükrözik, nem támaszkodnak semmilyen hivatalos álláspontra vagy korábban publikált tanulmányokra. 2 A költségvetés kiadási oldalával is foglalkozik röviden a Sapir-jelentés (Sapir et al., 2003, 162–168. o.), melyben figyelemre méltó javaslatok fogalmazódtak meg, vagy a Center for European Policy Studies tanulmánya (Gros–Micossi, 2005), amely azonban nem megy túl a kialakult helyzetet jellemző általános problémák bemutatásán.

A közös költségvetés kiadási oldalának 2014-től kívánatos szerkezete

107

A tanulmány elején megvizsgálom az uniós szintű költségvetési szerepvállalást magyarázó alapvető megfontolásokat és ezek tükrében a kialakult helyzet jellemzőit. Ezt követően arra keresem a választ, hogy milyen „kormányzati” feladatokat kell vállalnia az uniós költségvetésnek, és ezeket a funkciókat mennyire tudja ellátni. Ezt követően elemzem a 2007 és 2013 közötti időszakra elfogadott kiadási szerkezetet, az egyes feladatokra előirányzott kiadások nagyságának és részarányának változását. A jelenlegi időszak tanulságainak összefoglaló értékelése után térek rá a 2013 után javasolt új kiadási szerkezetre. A kiadási javaslatoknál minden esetben három forgatókönyvet állítok fel: az 1. eset a minimálisan elvárható szintű uniós szerepvállalásnál indokolt kiadási szintet, a 2. eset a megfelelőnek tekinthető kiadási szintet, a 3. eset a nagyfokú elkötelezettséget jelentő uniós kiadási szintet mutatja.

1)

Elméleti megfontolások

1.1. Az uniós szintű költségvetés feladatai Az Európai Unió költségvetése valójában igen szerény nagyságú: kiadásai a gyakorlatban az unió bruttó nemzeti jövedelmének (GNI) körülbelül 1 százalékát teszik ki. (A nemzeti költségvetések a tagállamok GNI-jének 35–65%-át osztják el újra.) A közös költségvetés kiadási szerkezetében bekövetkező jövőbeli hangsúlyeltolódások előrejelzése számos olyan alapvető kérdés megvizsgálását igényli, amely az integráció sikeres fejlődése szempontjából hosszú távon meghatározó jelentőséggel bírhat. A költségvetés kiadásainak alakulása nagymértékben befolyásolhatja az unió versenyképességét, világgazdasági helyzetét és belső kohéziójának alakulását is. Az Európai Unió meghatározott területeken saját hatáskörökkel rendelkezik, és az ezekhez kapcsolódó feladatok ellátásához szüksége van erőforrásokra. Ugyanakkor távolról sem beszélhetünk a tagállamok és az unió közötti, világosan körülhatárolt föderatív jellegű munkamegosztásról, vagyis nem igazán egyértelmű, hogy milyen célokat is kell szolgálnia a közös költségvetésnek. Az EU költségvetése a politika és a gazdaság, a piaci integráció és a politikai unió határmezsgyéjén helyezkedik el. Az unió költségvetési gazdálkodása hosszú idő alatt lénye-

108

Kengyel Ákos

ges politikai területté vált, bár továbbra sem tisztázódott, hogy melyek 3 a közös költségvetés legfontosabb céljai. Az integrációs folyamat logikájából következően az uniós költségvetés számára az alábbi négy fő feladat adódik: 1. A közös politikák támogatása. Az integrációs folyamat kezdetétől az agrárpolitika vált a leghangsúlyosabb szupranacionális politikává, melynek keretében szükség volt az erőforrások közösségi szintű újraelosztására. A másik egyre hangsúlyosabbá váló terület a kohéziós vagy regionális politika, melynek támogatására a strukturális alapok és a Kohéziós Alap keretében egyre jelentősebb összegeket osztanak el. A többi politika finanszírozásában történtek hangsúlyeltolódások, de mégis szinte marginális maradt az ezekre fordított források nagysága. A jövőben a közös költségvetésnek biztosítania kell az európai gazdaság versenyképességét, a gazdasági és társadalmi modernizációt előmozdító közös politikák megfelelő finanszírozását. 2. Az uniós költségvetés mellett szóló másik elméleti érv az integrációból származó nyereségek és veszteségek kiegyensúlyozásának igénye. Ez a logikus elvárás azonban nagyon nehezen érvényesíthető. Nehéz olyan objektív, mérhető kritériumokat meghatározni, amelyek alapján valamiféle kiegyensúlyozó transzfermechanizmust lehetne bevezetni. Tény, hogy a közös piac létrehozása és továbbfejlődése egységes piaccá, majd gazdasági és monetáris unióvá nem jelent ugyanakkora nyereséget valamennyi résztvevő számára. Ennek tükrében lehet úgy érvelni, hogy a nyereségek egy részét a „nyertesek” fizessék be, és a „vesztesek” kapják meg. Ezzel az érveléssel kapcsolatban hangsúlyozni kell, hogy a tagállamoknak nemcsak a költségvetési transzfe-

rekből való részesedést kell figyelembe venniük, amikor az integrációból származó előnyöket nézik. Az EU-tagságnak számos nem költségvetési dimenziója van. Például az olyan közös célok, mint a kereskedelem liberalizálása vagy a szabad tőkemozgás megvalósulásából származó nyereségek nem értékelhetők csakis a költségvetési transzferek oldaláról. Mindemellett maguk a költségvetési transzferek sem csak a kedvezményezett országot érintik, hiszen különböző utakon jelentős a támogatásoknak a többi tagállamba történő visszaáramlása. Tipikus példa erre a strukturális alapok felhasználása, amikor az adott programok megvalósításához kapcsolódóan jelentős áru- és szolgáltatásimportra kerül sor. 3. Az integrációban részt vevő országok és régiók közötti gazdasági és társadalmi kohézió erősítésének igénye az uniós költségvetés szükségessége melletti harmadik érv. A kohézió erősítése és a kevésbé fej3

Az uniós költségvetés céljairól részletesebben lásd Kengyel, 2003.


109

lett tagállamok felzárkózásának gyorsítása a keleti kibővülés miatt még inkább alapvető fontosságú feladattá vált, hiszen rendkívül megnőttek a tagállamok és régiók közötti fejlettségi különbségek. A kohéziós célú forrásokra való jogosultság kritériuma egyértelműen a relatív fejlettségi szint, illetve a szerkezetváltási problémák jól definiálható köre lehet. Tehát ezek a transzferek nem az előző pontban felvetett dilemma kezelésére irányulnak. A legtöbb országban a költségvetési transzferek szerepe a gazdagabb területekről a szegényebbek felé vagy a tehetősebb társadalmi csoportoktól a nehéz helyzetben lévők felé történő redisztribúció. Az EU-ban ez az újraelosztás indirekt módon valósul meg, kimondottam csak a strukturális alapok és a Kohéziós Alap feladata a kohézió erősítését szolgáló jövedelem-újraelosztás, de ez sem automatikus jóléti transzfermechaniz-

musként működik, hanem lényegében fejlesztéspolitikai támogatást jelent. Ebben az összefüggésben a kohézió erősítését szolgáló támogatások célja semmiképpen sem a tartós segélyfüggőség kialakulása, hanem éppen az önjáró fejlődés feltételeinek megteremtése. 4. Az EU költségvetésének az integrációban részt vevő országok elvárásait kell kielégítenie: a tagállamok bizonyos szolgáltatásokat várnak el, ugyanakkor persze a szolidaritás bizonyos szintjét is biztosítani kell a forrásokból való részesedés során. Ebben az összefüggésben a tagokat a méltányos visszatérítés érdekli, vagyis, hogy megfelelő egyensúly legyen a hozzájárulások és a kapott támogatások között. Ez a legkényesebb kérdés, mert a gazdasági teljesítőképességgel arányos

tehervállalás alapján kellene minden tagállamnak részt vállalnia a költségvetés finanszírozásából, ugyanakkor a közös politikák automatizmusa miatt elvileg a kifizetések tagállamok közötti megoszlását nehéz előre arányosan meghatározni. Ekkor viszont kompenzációs csomagokról folyó viták alakulhatnak ki, ami egyáltalán nem kívánatos eleme a közös költségvetés működésének. (Erre a legjobb példa a brit visszatérítési mechanizmus.) A költségvetési tételek következményeit – a regionális politikai támogatásokat leszámítva – természetesen nemcsak az újraelosztásban betöltött szerepük alapján kell értékelni, hanem mindig az adott politika által meghatározott célok teljesülése alapján. Ugyanakkor a kohézió elve és az egész integrációs folyamat politikai elfogadottsága, az EU legitimációja azt igényli, hogy a közös költségvetésen keresztül megvalósuló elosztásból származó nyereségek fordított arányban álljanak az országok fejlettségi szintjével. Minél több tagállama van az EU-nak, annál fontosabb, hogy a közös politikák hatékonyan és átlátható módon működjenek. Ha nem sikerül a közös költségvetés finanszírozására vonatkozóan olyan elfogadható szabályozást kialakítani, amely biztosítja az arányos tehervállalást és

110

Kengyel Ákos

az egyes politikák sikeres megvalósítását is, akkor kompenzációs csomagokról folyó alkuk határozhatják meg a közös költségvetésről folytatott tárgyalásokat. Nem ezt a fejlődési utat kellene követnie az uniónak.

1.2. A költségvetés funkciói Az EU által betöltendő kormányzati funkciókra vonatkozóan nincs jogilag pontosan meghatározott eljárásrend, egyedül talán a szubszidiaritás elve adhat némi eligazítást. Ennek értelmében minden döntést azon a – lehető legalacsonyabb – szinten kell meghozni, ahol a legtöbb információ áll rendelkezésre. Az EU szintjére csak abban az esetben érdemes hatásköröket telepíteni, ha egyértelmű előny származik valamennyi érintett számára abból, hogy nemzetek feletti szinten gyakorolják a döntési jogosítványokat. A kormányzatok hagyományosan négyféle szerepre vállalkoznak, amelyek eltérő mértékű költségvetési felelősséggel járnak: 1. Allokációs funkció. A kormány azért avatkozik be, hogy korrigálja a piac kudarcát az allokációs hatékonyság terén. 2. Elosztó (disztribúciós) funkció. Ebben az esetben a rendelkezésre álló javak és szolgáltatások igazságosabb, méltányosabb elosztása a cél. 3. Stabilizációs funkció. A kormányzatok fiskális és monetáris politikai eszközöket használnak a makrogazdasági egyensúlytalanságok (infláció, munkanélküliség, lassú növekedés, fizetésimérleg-problémák stb.) kijavítására. 4. Szabályozó funkció. Ez magában foglalja a piaci erők megfelelő működése számára kialakított keretek és az egyének magatartását meghatározó szabályrendszerek felállítását és ellenőrzését. E feladatok közül az EU szintjén viszonylag kevés valósul meg, és azon belül is csak némelyik tevékenység jár költségvetési vonzattal. Jelenleg az EU költségvetési transzfereinek messzemenően meghatározó részét az agrárpolitikával és a regionális politikával összefüggő kiadások képezik. Mindkét esetben allokációs és disztribúciós feladatokat lát el az unió. A jelenlegi transzferek alapvetően redisztribúciós szerepet játszanak (alapvetően a gazdagabb régióktól a szegényebb régiók felé, vagy a fogyasztóktól és adófizetőktől a farmerek felé). Az újraelosztási politika legtöbb területe ugyanakkor érintetlen marad. Így többek között az EU költségvetése nem foglalkozik jóléti transzferekkel (pl. munkanélküli-segélyekkel), egészségügyi biztosítással, de például olyan közjavakkal sem, mint a védelem területe. A gazdaságstabilizáló szerep

– a monetáris politika kivételével – szinte kizárólag a tagállamok ha-


111

táskörében van. Ahogyan az egységes piac fejlődik, az EU szabályozó szerepe egyre jelentősebbé válik, ugyanakkor ennek költségvetési vonzata nagyon csekély. Az európai gazdaság kiegyensúlyozott és dinamikusabb fejlődése érdekében szükség van a stabilizációs szerepkör eredményességének fokozására. Szimmetrikus sokkok esetén szükséges stabilizációnál a tagállamok koordinált fellépésével lehet eredményt elérni, már csak a szükséges erőforrások nagysága miatt is. Aszimmetrikus recesszióban viszont központosított költségvetési kiadásokra vagy a tagállamok közötti transzferek nyújtására vonatkozó, pontosan megfogalmazott szabályokra lenne szükség. A tagállamok hozzáállása alapján azonban a jövőben sem látszik reálisnak az, hogy a stabilizációs funkciót – akár csak aszimmetrikus sokkok esetén – az unió közös költségvetésén keresztül kívánnák ellátni. A stagnáló, illetve lassú növekedést produkáló európai gazdaság makroökonómiai revitalizációja a jövőben is tehát elsősorban

a tagállamok között megvalósuló gazdaságpolitikai koordináció feladata marad, amelyet csupán kiegészíthet néhány uniós szintű kezdeményezés. Az EU költségvetése már csak nagysága miatt sem alkalmas makrogazdasági stabilizációs szerepre. A kormányzati funkciók változásának lehetősége hosszú távon, a gazdasági és monetáris unió megfelelő működéséhez kapcsolódóan merülhet fel. Az EMU létrehozása a monetáris politikának a Központi Bankok Európai Rendszerére való átruházásával járt, a fiskális politika azonban továbbra is a tagállamok kormányának kezében maradt – azzal a megszorítással, hogy a Stabilitási és Növekedési Egyezményben foglaltakat be kell tartaniuk. A megbízható közpénzügyek folytatásának első számú követelménye a nemzeti költségvetési hiányok kordában tartása. A Stabilitási és Növekedési Egyezmény kötelezi is a tagállamokat az egyensúlyi helyzethez közeli költségvetések fenntartására. Elméleti szinten egyetértés mutatkozik abban, hogy esetleges aszimmetrikus sokkok esetén szükség lehet tagállamok közötti költségvetési transzferekre. A gyakorlatban azonban semmi jele sincs annak, hogy a tagállamok akár csak mérlegelnék a költségvetési politika egy részének uniós szintre delegálását. A monetáris unión belüli fiskális politikai kérdések három legfontosabb vonatkozása a következő: 1. a tagállami fiskális politikákkal szemben támasztott szabályozási kor-

látok, 2. a gazdaságpolitikai koordináció (melynek része a tagállami fiskális politika) szélesebb körű vonatkozásai, 3. az uniós szintű stabilizációs funkció kialakításának lehetősége.

Kengyel Ákos

112

A szabályozási korlátok az árstabilitás aláásásának megakadályozását szolgálják. Ezt a Stabilitási és Növekedési Egyezményben 1997-ben lefektetett célok testesítik meg. Ezek értelmében a tagállamok költségvetési helyzetét középtávon egyensúlyközeli vagy többlettel rendelkező állapotnak kell jellemeznie. Ennek elérését, illetve fenntartását az éves stabilitási programokban kell meggyőzően bizonyítani. Ezt a szabályt az egyezmény „megelőző oldalának” is nevezhetjük. Ezzel szemben a szabályozás „korrekciót megtestesítő oldala” a hiánytúllépési („túlzott deficit”) eljárásra vonatkozik, amely szerint a háromszázalékos referenciaértéket meghaladó hiány már túlzottnak számít, ami szankciókat vonhat maga után, beleértve a nem kamatozó letét vagy akár a büntetés fizettetésének lehetőségét. Meg kell jegyezni, hogy az egyezmény azért az egyensúlyközeli állapotot tartja kívánatosnak, mert ez jelenthet bizonyos tartalékokat ahhoz, hogy recesszió idején ne szaladjon 3 százalék fölé a hiány mértéke. 2005 júliusában az egyezmény reformjára került sor, hiszen számos tagállam a lassú növekedés és az államháztartás problémái miatt már nem tudta tartani a háromszázalékos hiányt. Lényegében az előírások „finomhangolása” történt meg: nagyobb hangsúly helyeződött az államadósságok szintjének alakulására és a nyugdíjreformok hatásainak figyelembevételére. Maastricht óta az alapszerződés előírja, hogy nemcsak a monetáris unió tagjainak, hanem minden tagállamnak kötelessége az árstabilitás és a kiszámítható államháztartási finanszírozás megteremtése, és valamennyi tagállam részt vesz a gazdaságpolitikai koordinációban. A tagállamoknak a saját gazdaságpolitikájukat is „közös érdekű ügyként” kell kezelniük. A koordináció kifejezés persze eléggé laza megfogalmazás, de a tagállamok attól való félelmét, hogy egyre több gazdaságpolitikai eszközről kell lemondaniuk, csak ilyen módon lehetett tompítani. A lisszaboni stratégia félidős felülvizsgálata után a gazdaságpolitikai koordináció keretei áttekinthetőbbé váltak: 2005 óta az együttműködés területei a fiskális politika (a Stabilitási és Növekedési Egyezmény előírásai alapján), a foglalkoztatáspolitika és a szerkezeti reformok. Egyértelműnek tűnik, hogy hosszabb távon az érintett politikáknak az uniós költségvetési kiadások megerősítésében is tükröződniük kell.

2)

A 2007 és 2013 közötti költségvetés kiadási oldalának jellemzői

Az EGK megalapítása utáni időszakban a kiadások nagy részét a közös agrárpolitika finanszírozására fordították. Az integrációs folyamat


113

mélyülésével és a taglétszám növekedésével párhuzamosan az EU költségvetése jelentős változásokon ment keresztül. Egyre jobban előtérbe került a tagállamok közötti kohézió erősítésének igénye: az 1980-as évek végétől megerősödött a strukturális alapok szerepe. A többi közös politika finanszírozási háttere azonban továbbra is szinte elenyésző maradt. Az eltelt évtizedek alatt a költségvetés nagysága és finanszírozása is jelentősen átalakult. 1988 óta középtávú költségvetési kerettervet (keretköltségvetést, „pénzügyi perspektívát”) készít az EU, amely több évre szóló kiadási programot tartalmaz. Az 1988-as megállapodásban meghatározták a költségvetés maximális nagyságát: az 1988 és 1992 közötti időszak végére a GNP 1,15 százalékáról 1,2 százalékára emelkedett a nagysága. Az 1993 és 1999 közötti időszakra szóló pénzügyi perspektíváról az 1992-es edinburghi csúcson született döntés. A kiadási plafon a GNP 1,24 százalékáról 1,27 százalékára emelkedett, de azt megelőzően és azóta is a tényleges költségvetés aránya a GNP-hez képest jellemzően mintegy 10 százalékkal a megengedett limit alatt maradt. A 2000-től 2006-ig tartó, harmadik középtávú költségvetési időszakban véget ért a kiadások arányának fokozatos emelése: az 1999-es berlini csúcson született végső döntés alapján a kiadási plafon továbbra is a GNP 1,27 százaléka, illetve a GNI 1,24 százaléka maradt. Már a 2000–2006-os időszakra vonatkozó pénzügyi kerettervről született döntésekre is igaz volt, hogy mindegyik tagállam kapott ugyan valamit, de igazi áttörés nem következett be: hosszú távú reformok helyett csak a már kialakult támogatási rendszer kisebb változtatásaira került sor. Bár már a döntést megalapozó bizottsági anyag (az Agenda 2000) is sokszor használta a reform kifejezést, igazából a javaslatok a kialakult status quo megőrzésére irányultak. A közös agrárpolitika reformjára irányuló döntések kimondottan csalódást okoztak. A gazdasági és monetáris unió kiteljesítése és az unió kibővítésének jövőképe miatt a 2000-től 2006-ig tartó időszak költségvetése az EU finanszírozásával kapcsolatos kérdések újragondolásának alapja lehetett volna. Nem így történt: az elfogadott költségvetés az alapvető problémák megoldása helyett csak a tagállamok közötti nézeteltérések 4 lecsillapítására vállalkozott. Sajnos a megoldatlan alapproblémák a 2007–2013-as időszakról szóló költségvetési viták során sem kerültek a figyelem középpontjába. A helyzet annyiban változott, hogy a Bizottság vette a bátorságot, és egy új szerkezetű költségvetésre irányuló javaslattal állt elő (European Commission, 2004b). Még ha az új fejezetek nagymértékben megfeleltethetők is a korábbi kiadási tételek mindegyikének, azért mindenkép4

A megoldatlan problémákról részletesen lásd Kengyel, 2004d.

114

Kengyel Ákos

pen jelzésértékű a megfogalmazott prioritások sorrendje, elnevezése és néhány esetben az új tartalmi elemek megjelenése is. A bizottsági javaslat alapján elkezdődhetett a tagállamok közötti vita, melynek lezárására az Európai Tanács 2005. decemberi ülésén került sor. A végső számokról az Európai Parlamenttel 2006 májusában sikerült megkötni a megállapodást. A 2007 és 2013 közötti időszak költségvetési kiadási struktúrája változást hozott a korábbi szerkezethez5 képest: már nem a közös agrárpolitika az első kiadási tétel, hanem a versenyképesség javítása. Már maga ez a változtatás jelzésértékű. A Bizottság által kidolgozott új struktúrával lényegében valamennyi érintett egyetértett, a változtatási javaslatok csakis az egyes fejezetek tartalmi elemeinek pontosítására és az egyes politikákra fordítandó összegek nagyságára irányultak. A 2007 és 2013 közötti időszak öt költségvetési kiadási fejezete a következő: 1. Fenntartható növekedés, amelynek keretében a növekedést és a foglalkoztatást támogató politikák és a kohéziós politika finanszírozása valósul meg. 2. A természeti erőforrások megóvása és a velük való gazdálkodás, magába foglalva a közös agrárpolitikát, a halászati politikát és a környezetvédelmet. 3. Az európai állampolgárság tartalmához kapcsolódó politikák támogatása, a szabadság, biztonság és igazságosság térségének kialakítása. 4. Az Európai Unió, mint globális partner, melynek keretében az unió külkapcsolatainak működtetéséhez és nemzetközi szerepvállalásához kapcsolódó kiadások jelennek meg. 5. Az intézményrendszer fenntartásának költségei. Az eredeti bizottsági tervezet a 2007 és 2013 közötti időszakra is az 1,24 százalékos plafon fenntartását javasolta. A javaslat alapján a 6 kötelezettségvállalások szintjén nem változott volna a kiadások felső korlátja, a tényleges kifizetések azonban a hétéves időszak átlagában a GNI-nek csupán 1,14 százalékát érték volna el. Ez tehát tíz százalékponttal a plafon alatt lett volna ugyan, de még így is meghaladta volna a korábbi években kialakult egy százalék körüli kiadási szintet. 5

A kiadások megoszlása a 2000–2006-os időszakban a következő volt: mezőgazdaság – 46%, strukturális műveletek – 33%, belső politikák – 6%, külső akciók – 6%, adminisztratív kiadások – 5%, tartalékok – 1%, előcsatlakozási eszközök – 3%. 6 A kötelezettségvállalásokban benne vannak a többéves programok kiadási tételei is, amelyeket az adott évben nem fizetnek ki teljes mértékben. Ezért a tényleges kiadások szintje mindig alacsonyabb a kötelezettségvállalásokénál.


115

A közös költségvetésről elkezdődött vitákat nagymértékben befolyásolta az a tény, hogy a költségvetés fő finanszírozói (a hat nagy nettó befizető ország: Németország, Nagy-Britannia, Franciaország, Hollandia, Svédország, Ausztria) már 2003 decemberében levélben fejtették ki közös álláspontjukat, melyben leszögezték, hogy a kiadásokat a GNI egy százalékában kívánják maximálni. Ezt az álláspontjukat a tárgyalások során végig fenntartották. Ez a tény az unió előtt álló újabb feladatok és a kibővülések következményei miatt is rendkívül kedvezőtlenül érintette a kiadások alakulásáról folyó vitákat. Igazi ellensúly nem jelent meg a vitákban; a többi tagállam általában csak a bizottsági javaslat7 ban szereplő arányt védelmezte. A tagállamok közötti vitákat 2005 decemberében lezáró brüsszeli csúcson a kiadásokat a kötelezettségvállalások szintjén végül a GNI 1,045 százalékában rögzítették, amelyen az Európai Parlamenttel 2006 tavaszán született megállapodás csak annyit tudott változtatni, hogy ez az arány 1,048 százalékra emelkedett; a tényleges kifizetések felső határát pedig végül egy százalékban rögzítették. (Lásd az 1. táblázatot.) Összességében megállapítható, hogy a nettó befizetők igényeinek elfogadása miatt az eredeti bizottsági tervezet kiadásainak nagyságában és az egyes tételek egymáshoz viszonyított arányaiban jelentős eltolódások következtek be. A vitákban senki sem mert hozzányúlni az agrárpolitika finanszírozásához – mindenki tiszteletben tartotta a 2002 októberében kötött kompromisszumot. Ennek viszont az lett az eredménye, hogy a piaci támogatások és a közvetlen kifizetések gyakorlatilag

változatlan szinten tartása és a kohéziós politika fontosságának elismerése mellett csakis a többi kiadási tétel terén lehetett komolyabb csökkentéseket elérni.8 A lefaragás legnagyobb vesztese az unió versenyképességének javítását célzó politikák támogatását biztosító 1.a fejezet lett: 46 százalékos kiadáscsökkentést fogadtak el a tagállamok az eredeti bizottsági javaslat összegéhez képest. A kohéziós politika (1.b fejezet) esetében a csökkentés 9 százalékot ér el, a 2. fejezetnél csak 8 százalék a csökkenés, ezen belül az agrártámogatások esetében mindössze 2,6 százalék. A 3. fejezet kiadásaiban 57 százalékos, a 4. fejezetnél 48 százalékos lefaragást hagytak jóvá. Már az eredeti bizottsági javaslat is kétségeket támasztott azt illetően, hogy a javasolt kiadási szerkezet érdemben hozzá tud-e járulni a versenyképesebb európai gazdaság megteremtéséhez, vagyis a lisszaboni 7

Bár az új tagok és a régi fő kedvezményezettek abbéli érdekei egyértelműen egybeestek, hogy nem szabad a kiadások szintjét csökkenteni, nem alakult ki határozott egységes álláspontjuk. 8 A 2007–2013-as keretköltségvetésről folytatott vitákról részletesen lásd Kengyel, 2005a.

116

1. táblázat

A Bizottság, a Parlament és a Tanács 2007 és 2013 közötti költségvetésre vonatkozó kiadási tervezeteinek összevetése a végső megállapodással (milliárd euró, 2004-es árakon)

471,465 132,755 338,710 404,655 301,074

459,035 120,563 338,472 396,248 293,105

Az Európai Tanács ülésén született megállapodás (2005. december) 379,739 72,120 307,619 371,244 293,105

24,695 95,350 28,620

19,437 70,697 28,620 0,800 974,837 1,18 883,329 1,07

10,270 50,010 50,300 0,800 862,363 1,045 819,380 0,99

A Bizottság ere- Az Európai Pardeti javaslata lament javaslata (2004. február) (2005. június) 1. Fenntartható növekedés, ebből: 1.a Versenyképesség a növekedésért és foglalkoztatásért 1.b Kohézió a növekedésért és foglalkoztatásért 2. Természeti erőforrásokkal való gazdálkodás, ebből: agrárpolitikai piaci támogatások és közvetlen kifizetések 3. Állampolgárság, szabadság, biztonság és igazságosság 4. Az EU mint globális partner 5. Adminisztráció Kompenzáció Összes kötelezettségvállalási előirányzat Kötelezettségvállalási előirányzat a GNI %-ában Összes kifizetési előirányzat Kifizetési előirányzat a GNI %-ában

1 025,035 1,24 928,700 1,14

Végső megállapodás a Tanács és a Parlament között (2006. május) 382,139 74,098 308,041 371,344 293,105 10,770 49,463 49,800 0,800 864,316 1,048 820,780 1,00

Forrás: European Commission, 2004c; Európai Parlament, 2005; Council of the European Union, 2005; European Parliament – Council – Commission, 2006 adatai alapján.

117

2. táblázat

A 2007 és 2013 közötti költségvetés kiadási fejezetei (milliárd euró, 2004-es árakon)

1. Fenntartható növekedés 1.a Versenyképesség a növekedésért és foglalkoztatásért TEN (közlekedés és energia) Marco Polo II Galileo Atomerőmű-rekonstrukció Oktatás Kutatás CIP (Versenyképességi és Innovációs Keretprogram) Szociálpolitika Egyéb 1.b Kohézió a növekedésért és foglalkoztatásért Strukturális alapok Kohéziós Alap 2. Természeti erőforrásokkal való gazdálkodás Agrárpolitikai piaci támogatások és közvetlen kifizetések Vidékfejlesztés Európai Halászati Alap Egyéb halászati programok Life+ Egyéb

2007

2008

2009

2010

2011

51,267 8,404 0,804 0,053 0,098 0,230 0,852 5,170 0,407 0,078 0,716 42,863 36,152 6,711 54,985 43,120 10,710 0,539 0,321 0,227 0,068

52,415 9,097 0,898 0,055 0,140 0,229 0,920 5,612 0,420 0,086 0,737 43,318 35,789 7,529 54,322 42,697 10,447 0,544 0,325 0,241 0,68

53,616 9,754 0,952 0,056 0,182 0,229 0,960 6,088 0,440 0,091 0,757 43,862 35,448 8,414 53,666 42,279 10,185 0,551 0,328 0,255 0,068

54,294 10,434 0,963 0,057 0,223 0,160 0,980 6,704 0,468 0,096 0,783 43,860 34,816 9,044 53,035 41,864 9,955 0,551 0,329 0,266 0,069

55,368 11,295 1,100 0,058 0,132 0,159 0,990 7,486 0,493 0,098 0,779 44,0730 34,537 9,536 52,400 41,453 9,717 0,553 0,331 0,278 0,068

2012

2013

56,876 58,303 12,153 12,961 1,177 1,309 0,60 0,061 0,129 0,160 0,161 1,020 1,030 8,170 8,851 0,514 0,542 0,102 0,107 0,821 0,900 44,723 45,342 34,718 35,063 10,005 10,279 51,775 51,161 41,047 40,645 9,483 9,253 0,554 0,556 0,332 0,333 0,290 0,304 0,068 0,069

2007–2013 összesen 382,139 74,098 7,203 0,400 0,900 1,328 6,752 48,081 3,284 0,658 5,493 308,041 246,523 61,518 371,344 293,105 69,750 3,849 2,300 1,861 0,479

118

2007

2008

2009

2010

2011

2012

2013

3. Állampolgárság, szabadság, biztonság és igazságosság 1,199 1,258 1,380 1,503 1,645 1,797 1,988 3.a. Szabadság, biztonság, igazságosság 0,600 0,690 0,790 0,910 1,050 1,200 1,390 3.b. Állampolgárság 0,599 0,568 0,590 0,593 0,595 0,597 0,598 4. Az EU mint globális partner 6,199 6,469 6,739 7,009 7,339 7,679 8,029 Előcsatlakozási Eszköz 1,193 1,290 1,353 1,452 1,565 1,660 1,700 Európai Szomszédsági és Partnerségi Eszköz 1,390 1,400 1,437 1,470 1,530 1,640 1,720 Fejlesztési Együttműködési és Gazdasági Együttműködési 2,000 2,060 2,116 2,167 2,190 2,246 2,324 Eszköz Stabilitási Eszköz 0,232 0,268 0,338 0,363 0,400 0,430 0,500 Közös kül- és biztonságpolitika 0,150 0,185 0,181 0,178 0,174 0,171 0,167 Hitelgarancia-nyújtási Alap 0,188 0,185 0,181 0,178 0,174 0,171 0,167 Egyéb 1,046 1,081 1,094 1,129 1,196 1,222 1,278 5. Adminisztráció 6,633 6,818 6,973 7,111 7,255 7,400 7,610 Kompenzáció 0,419 0,191 0,190 Összes kötelezettségvállalási előirányzat 120,702 121,473 122,564 122,952 124,007 125,527 127,091 Összes kifizetési előirányzat 116,650 119,620 111,990 118,280 115,860 119,410 118,970 Kötelezettségvállalási előirányzat a GNI %-ában 1,10 1,08 1,07 1,04 1,03 1,02 1,01 Kifizetési előirányzat a GNI %-ában 1,06 1,06 0,97 1,00 0,96 0,97 0,94 Mozgástér (%) 0,18 0,18 0,27 0,24 0,28 0,27 0,30 Saját források felső határa a GNI %-ában 1,24 1,24 1,24 1,24 1,24 1,24 1,24

Forrás: European Commission, 2006a; European Parliament – Council – Commission, 2006.

2007–2013 összesen 10,770 6,630 4,140 49,463 10,213 10,587 15,103 2,531 1,244 1,244 8,046 49,800 0,800 864,316 820,780 1,048 1,00 0,24 1,24


119

stratégiában megfogalmazott célok eléréséhez. Az elfogadott kiadási tételek alapján még inkább azt mondhatjuk, hogy a kiadások arányainak alakulása a hétéves időszak átlagát nézve nem mutat lényegi változást a korábbi, 2000 és 2006 közötti szerkezethez képest. A hét év során bekövetkező arányeltolódás sem mutat sokkal kedvezőbb képet. (Lásd a 2. táblázatot.) A bizottsági tervezet alapján a versenyképességet támogató 1.a költségvetési alfejezet a kiadások 13 százalékát tette volna ki 2007 és 2013 között; az elfogadott költségvetésben ez az arány már csak 8,5 százalék, a hétéves időszak utolsó évében viszont már majdnem 16,5 százalékot ér el. Tehát kedvező a változás iránya, de még mindig alacsony az időszak végére kialakuló részesedés. A kohéziós politikára a kiadások 35,6 százaléka jut, lényegében az egész időszakban változatlan arányban. A 2. fejezet 43 százalékot ér el (az agrárpolitika 1. pillérét jelentő piaci támogatások és közvetlen kifizetések a teljes költségvetés 34 százalékát teszik ki, a fejezet további kiadásait vidékfejlesztésre, illetve környezetvédelemre és a halászati politikára fordítják). Az agrárpolitika 1. pillére még 2013-ban is a kiadások 32 százalékát teszi majd ki. Az európai állampolgársághoz kapcsolódó kiadások az időszak átlagában a kiadások 1,3 százalékát adják, a 2007-es egy százalék alatti részarány 2013-ra közel 1,6 százalékra nő. Tehát az időszak során a 3. fejezetnél önmagához képest jelentős a forrásbővülés, de még így is szinte elenyésző marad a teljes költségvetésen belüli részaránya. A külkapcsolatok és az adminisztráció kiadásai is átlagosan körülbelül 5,8 százalékos részarányt érnek el, az időszak során végig emelkedve. Sajnos az új költségvetési fejezetcímek ellenére a 2007 és 2013 közötti keretköltségvetés lényegét tekintve nem eredményez gyökeresen új kiadási szerkezetet, csupán kisebb arányeltolódások mennek végbe. Fennmaradt a mezőgazdasági támogatások kitüntetett aránya, és – részben emiatt – nem tudták érdemben növelni az európai gazdaság versenyképességét erősítő legfontosabb közös eszközöket (például a K+F-re fordított támogatásokat vagy oktatási programokat).

2.1. A fenntartható növekedést befolyásoló kiadások Az 1.a költségvetési alfejezet lényegében az európai gazdaság versenyképességét leginkább befolyásoló politikák finanszírozását tartalmazza: ezek a kutatás-fejlesztési politika, a transzeurópai hálózatok kiépítésének támogatása, az oktatási-képzési politika, a szociálpolitika és egy új, a globalizáció negatív hatásait kezelő alap felállítása. (Emellett

120

Kengyel Ákos

atomerőművek biztonságos bezárására is előirányoztak konkrét támogatásokat.) Ezek a kiadási tételek a 2000 és 2006 közötti költségvetési időszak utolsó évében az összes kötelezettségvállalás 7,3 százalékát érték el, amihez képest a korábban említett 16,5 százalékos részarány az új hétéves költségvetési ciklus utolsó évében, 2013-ban már figyelemreméltó elmozdulást mutat. Ugyanakkor továbbra is megkérdőjelezhető, hogy miért marad ilyen alacsony szinten az unió versenyképességét leginkább meghatározó kulcsfontosságú területeken a kiadások aránya. Az 1.a alfejezetben szereplő kiadásokról általában megállapítható, hogy jó esetben is csak katalizátorszerepet tölthetnek be az európai gazdaság versenyképességének javításában. Ez kiváltképp igaz az alfejezet kiadásainak felét adó kutatás-fejlesztési támogatásokra. Hiába emelkedik az erre fordított keret, ha ez a tagállamok által előállított bruttó nemzeti jövedelemnek körülbelül a 0,1 százalékát éri el. Tehát ebben az időszakban is csak marginális szerepet játszhat ez a politika, pedig a kutatás-fejlesztés ténylegesen olyan terület, ahol a tagállamok közötti nemzetközi együttműködés fokozásából számos előny származhat. Meg kell jegyeznünk: annak ellenére, hogy a kutatás-fejlesztési keretprogramokra fordított kiadások az elmúlt időszakok során fokoza9 tosan emelkedtek, a 2002-től 2006-ig terjedő időszakban rendelkezésre állt 17,5 milliárd euró is csak az EU költségvetésének négy százalékát és az unióban folytatott kutatások hat százalékát tette ki. A 2007től 2013-ig tartó időszakban növekvő összegek a K+F terén az időszak végén már a költségvetés hét százalékára emelkednek, de még mindig rendkívül szerény uniós szintű szerepvállalást tesznek lehetővé. Ilyen szintű támogatások mellett továbbra is nehéz lesz elérni, hogy az EUban átlagosan jellemző kétszázalékos GDP-arányos K+F-ráfordítás három százalékra emelkedjen. Legalábbis a várt ötvenszázalékos kiadásnövelésben igen csekély szerepet játszhatnak a költségvetésben biztosított uniós források. Ebben az összefüggésben szinte értelmetlennek tűnnek az uniós kutatás-fejlesztési kiadások jelentős emeléséről szóló bizottsági célkitűzések, hiszen a kívánatos ráfordítások biztosítása a 2013-ig tartó időszakban is nagymértékben a magánszektor és a kormányok szerepvállalásán múlik. Az 1.a költségvetési fejezet másik fő célja az EU közlekedési, energia- és távközlési hálózatainak fejlesztése. E fejezet kiadásainak 9,7 százalékát fordítják erre a célra. A szállítási hálózatok többéves finan9

Az 1984 és 1987 közötti 3,75 milliárd ECU-t kitevő támogatás 1987 és 1991 között 5,4 milliárd ECU-re, 1990 és 1994 között 5,7 milliárd ECU-re, 1994 és 1998 között 13,2 milliárd ECU-re, 1998 és 2002 között 14,9 milliárd euróra nőtt (European Commission, DG for Research, 2002).


121

szírozásban részesülnének egy új rendelet alapján felállított eszközből. Az energiahálózatoknál a rendszerek összekapcsolására dolgoznának ki egy több éves programot. Ennek célja az ellátásbiztonság és a hatékonyság növelése. A Bizottság elképzelései szerint a korábbi gyakorlattal ellentétben nemcsak megvalósíthatósági tanulmányok kidolgozását támogatnák, hanem a kivitelezést is. A Marco Polo és a Galileo programok továbbra is fennmaradnak (az előbbi a multimodális közlekedés és a kisebb nagyságrendű projektek támogatására, az utóbbi a műholdas navigációs rendszerek fejlesztésére irányul), ezekkel együtt már 11,5 százalék az 1.a fejezet kiadásaiból való részesedés. A Bizottság által felvázolt célok megvalósulása nagyon fontos lenne egy igazán integrált egységes piac hatékony működéséhez. A 2004-es és a 2007-es kibővülés tükrében még inkább alapvető fontosságú fejlesztendő terü-

letnek kellene lennie a transzeurópai hálózatokkal kapcsolatos beruházásoknak, hiszen ezek kapcsolják össze a különböző tagállamok és régiók közlekedési, távközlési és energiahálózatait. E hálózatok megfelelő kiépítettsége és kapcsolatai nélkül nem tud igazán jól működni a belső piac. A keretköltségvetésben javasolt támogatási összeg nagysága azonban messze elmarad a szükséges fejlesztési források nagyságától. Az 1.a alfejezet támogatja az oktatás területét is. A Bizottság javaslatai alapján a már működő oktatási programokat (Erasmus, Comenius, Socrates, Leonardo, Grundtvig, Jean Monnet) egységes keretbe foglalták az egész életen át tartó tanulást előmozdító program elfoga10 dásával. Ennek keretében nagy hangsúlyt fektetnek a mobilitást ösztönző támogatásokra. A források az 1.a költségvetési fejezet kiadásainak 9 százalékát érik el, melynek 80 százalékát a nemzeti ügynökségeken keresztül, decentralizált rendszerben szeretnék eljuttatni a kedvezményezettekhez. Mivel az oktatási-képzési politikák tagállami hatáskörben vannak, az uniós források továbbra is indirekt módon hathatnak az oktatási programok tartalmának közeledésére (a másik országban folytatott tanulmányok elfogadásának ebben az irányban kell hatnia) és az intézményrendszer fejlesztésére. A közös költségvetésben rendelkezésre álló források legfontosabb feladata a mobilitás, az együttműködés és a tapasztalatcsere elősegítésének támogatása lenne, amelyhez az elfogadott összegek csak csekély hozzájárulást tesznek lehetővé. Az 1.a kiadási fejezet keretében nyújtott szociálpolitikai támogatások a munkaerő versenyképességét és vállalkozókészségét kívánják javítani a belső piacon. A szociálpolitikai kiadások az ún. szociálpolitikai menetrend (Social Policy Agenda) megvalósítását támogatják egy egységes foglalkoztatási és társadalmi szolidaritási program keretében (Progress), 10

Az új szabályozást részletesen lásd Európai Parlament – Európai Unió Tanácsa, 2006c.

122

Kengyel Ákos

amely a korábbi különféle intézkedéseket (Eures, társadalombiztosítással kapcsolatos keretszabályok, szabad munkavállalással összefüggő intézkedések) fogja egybe. A szociálpolitikai menetrend foglalkozik a teljes foglalkoztatottság, a szociális védettség és a társadalmi integráció, a munkafeltételek, a diszkriminációmentesség és az esélyegyenlőség területeivel is. Az 1. fejezetbe került a kohéziós politika támogatása is. Az elfogadott 308 milliárd eurós keret a költségvetés közel 36 százalékát éri el. Az 1.b kiadási fejezet keretében a Bizottság eredeti javaslata szerint a 27 tagú EU bruttó nemzeti jövedelmének 0,41 százalékát kellett volna a kohéziós politikára fordítani. Az a tény, hogy az Európai Tanács 2005. decemberi ülésén hozott döntések értelmében a regionális politikára fordított kiadásoknak az unió bruttó nemzeti jövedelméhez viszonyított 0,37 százalékos arányát rögzítették, továbbra is igen alacsony fokú szolidaritásról és áldozatvállalásról tesz tanúbizonyságot. Pedig a kohéziós politika keretében nyújtott támogatások számottevő része 11 amúgy is visszaáramlik a fő nettó befizető tagállamok gazdaságába. A támogatások a kedvezményezett országok számára mégis jelentős forrásokat képviselnek. Különféle modellszámítások eredményeinek ismeretében megalapozottan állítható, hogy az Európai Unió regionális támogatásainak szerepe a kevésbé fejlett tagállamok felzárkózásában számottevő, akár a gazdasági növekedésre, akár a beruházások alakulására vagy a foglalkoztatottság alakulására gondolunk. A támogatások valóban hozzájárulnak a versenyképességet meghatározó feltételek kedvezőbbé válásához, a fejlődési kilátásokat befolyásoló tényezők fejlesztéséhez. A regionális támogatások hosszú távon esélyt teremthetnek az önjáró fejlődés kialakulására, az adott régió vagy ország vonzóvá tud válni a beruházók számára, és a további siker már nem az uniós transzfereken múlik. A kohéziós politikára fordított kiadások szinte változatlan aránya különösen annak fényében tűnik kevésnek, hogy már a 2004-es, de különösen a 2007-es kibővülés következtében jelentősen nőttek az unión belüli fejlettségi különbségek. A 27 tagú Európai Unióban a leggazdagabb régiók felső 10 százaléka és a legszegényebb térségek alsó 10 százaléka közötti jövedelemkülönbségek a 15 tagú uniót jellemző 2,6szeresről 5,3-szeresre nőttek. Az új tagállamok lakosságának több mint 90 százaléka él olyan régiókban, ahol az egy főre jutó GDP nem éri 11

A tapasztalatok azt mutatják, hogy gépek, berendezések, beruházási javak importjának ellentételezéseként a strukturális alapok támogatásainak átlagosan 25 százaléka visszaáramlik a fejlettebb tagállamokba. Az arány különösen magas Görögország (a kiadások 42%-a) és Portugália (35%) esetében. (Lásd European Commission, 2004a.)


123

el az EU25 átlagának 75 százalékát, a régiók kétharmadában még az uniós átlag felét sem éri el a jövedelem (Eurostat, 2006b). Tartalmilag ugyanakkor lényeges szemléletbeli változásnak tekinthető,

hogy a kohéziós politika a fenntartható növekedéssel foglalkozó 1. költségvetési fejezetbe került. Ezzel talán azt kívánta érzékeltetni a Bizottság, hogy itt nem egyszerűen egy redisztribúciós politikáról van szó, nem a fejlettebb és kevésbé fejlett tagállamok közötti jövedelem-újraelosztás a cél, hanem a növekedés alapjainak megteremtése. A kohéziós politika működését persze eddig sem a jóléti transzferek feltételek nélküli nyújtása jellemezte; az EU mindig szigorúan előírt feltételeknek megfelelő fejlesztési programokat támogat olyan területeken, amelyek a versenyképesség javítását alapozzák meg a kevésbé fejlett és strukturális problémákkal küzdő régiók esetében. A 2007 és 2013 közötti időszakra három új célkitűzést határozott meg a Bizottság, melyeket az Európai Tanács jóváhagyott, és ennek értelmében életbe lépett az alapok működését szabályozó új tanácsi rendelet (Council of the European Union, 2005; Európai Unió Tanácsa, 2006a). Az új célkitűzések a következők: ∗ Konvergencia. A konvergencia célkitűzés – hasonlóan a 2000 és 2006 közötti 1. célkitűzéshez – az uniós átlag 75 százalékánál alacsonyabb egy főre jutó GDP-vel rendelkező régiók támogatására irányul. Természetesen az új tagok az új célkitűzés fő kedvezményezettjei, de a bővítés statisztikai hatásával érintett régi régiók is átmeneti támogatásban („phasing out” – kivezető támogatás) részesülnek. Ez azt jelenti, hogy azok a régiók, amelyek csak a kibővülés statisztikai hatása miatt lépték át az uniós átlag 75 százalékát, továbbra is kapnak átmeneti támogatást, vagyis ebben az esetben az EU25 átlaga helyett az EU15 átlagához képest nézik meg a fejlettségi 12 szint alakulását. Erre a célra a források 81,5 százaléka (251,1 Mrd euró) jut. ∗ Regionális versenyképesség és foglalkoztatás. Az új 2. célkitűzés keretében a legkevésbé fejlett régiókon kívül eső ipari, városi és vidéki térségek számára nyílik lehetőség a szerkezetváltást elősegítő regionális programok támogatására. Másrészt foglalkoztatáspolitikai programok támogatására irányulnak a források. Lényegében a korábbi

12

A fő vitakérdést természetesen az átmenet hossza és a támogatások nagysága jelentette. A végső megállapodás értelmében az előzetesen javasolt négy év helyett hétéves átmeneti támogatásban részesülhetnek a statisztikai hatás miatt kiesett régiók. A fokozatosan csökkenő mértékű kivezető támogatásra vonatkozó szabályt a Kohéziós Alapra is kiterjesztették – ami csakis a spanyolokat érinti, hiszen Görögország és Portugália továbbra is jogosult a Kohéziós Alap támogatásaira, Írország pedig már rég átlépte a jogosultsági küszöböt.

124

Kengyel Ákos

2. és 3. célkitűzés összevonásáról beszélhetünk. E célkitűzésre a források 15,7 százalékát fordítják (azaz 49,1 milliárd eurót). ∗ Európai területi együttműködés. A régiók határ menti, nemzetközi együttműködését támogatja az új 3. célkitűzés. Ez a célkitűzés a korábbi közösségi kezdeményezésű programként működő Interreg tapasztalataira támaszkodik. Az Európai Tanács 2,4 százalékos részesedést (7,5 milliárd eurót) fogadott el erre a célra (amihez végül az Európai Parlament még 300 milliót tett hozzá). A hétéves időszak során Lengyelország kapja a legmagasabb támogatási összeget: közel 60 milliárd eurót. A sorban utána Spanyolország következik 31,6 milliárddal, majd Olaszország 25,6 milliárddal, Csehország 23,7 milliárddal, Németország 23,5 milliárddal és Magyarország 22,4 milliárd euróval. (Lásd a 3. táblázatot.) Az elfogadott sávos jogosultsági szabály szerint a jövőben már egyetlen tagállam sem kaphat a GDP-je négy százalékát elérő támogatást az alapokból. Viszont 2007-től mindenki fejlettségi szintjének megfelelő támogatásra tarthat igényt, tehát véget ért a 2004-ben csatlakozott országok „másodosztályú” tagsága – vagyis, hogy harmadannyi támogatást sem kaptak, mint a régi kevésbé fejlett tagok. A döntés értelmében a következő támogatottsági arányokban állapodtak meg (Council of the European Union, 2005): ∗ az EU 25-ök 2001 és 2003 közötti egy főre jutó vásárlóerő-paritáson mért GNI-adatának 40 százaléka alatti ország a GDP-jének legfeljebb 3,7893 százalékát elérő támogatásra jogosult; ∗ 40 és 50 százalék közötti fejlettségi szinten 3,7135 százalékos a GDP-arányos plafon; ∗ 50 és 55 százalék közötti fejlettségi szinten 3,6188 százalékos a GDP-arányos plafon; ∗ 55 és 60 százalék közötti fejlettségi szinten 3,5240 százalékos a GDP-arányos plafon; ∗ 60 és 65 százalék közötti fejlettségi szinten 3,4293 százalékos a GDP-arányos plafon; ∗ 65 és 70 százalék közötti fejlettségi szinten 3,3346 százalékos a GDP-arányos plafon; ∗ 70 és 75 százalék közötti fejlettségi szinten 3,2398 százalékos a GDP-arányos plafon; ∗ 75 százalék fölött 5 százalékonként a GDP 0,09 százalékpontjával csökken a jogosultsági plafon.


125

3. táblázat

A regionális politikai támogatások megoszlása 2007 és 2013 között (milliárd euró, 2004-es árakon) Konvergencia célkitűzés Ausztria Belgium Bulgária Ciprus Csehország Dánia Észtország Finnország Franciaország Görögország Hollandia Írország Lengyelország Lettország Litvánia Luxemburg Magyarország Málta Nagy-Britannia Németország Olaszország Portugália Románia Spanyolország Svédország Szlovákia Szlovénia Nem felhasznált Összesen

0,16 0,58 5,89 0,19 22,98 3,01 2,84 17,48 59,05 4,01 6,00 20,24 0,75 2,59 14,32 19,25 18,22 16,91 23,41 9,66 3,64 251,16

Regionális versenyképesség és foglalkoztatás célkitűzés 0,91 1,27 0,36 0,37 0,45 1,43 9,12 0,58 1,48 0,68 0,05 1,87 6,23 8,37 5,64 0,84 7,63 1,45 0,40 49,13

Európai területi együttműködés célkitűzés 0,23 0,17 0,16 0,02 0,35 0,09 0,05 0,11 0,78 0,19 0,22 0,13 0,65 0,08 0,10 0,01 0,34 0,01 0,64 0,76 0,75 0,09 0,40 0,50 0,24 0,20 0,09 0,39 7,75

Összesen 1,30 2,02 6,05 0,58 23,70 0,54 3,06 1,53 12,74 18,2 1,70 0,81 59,70 4,09 6,10 0,06 22,45 0,76 9,47 23,45 25,65 19,15 17,32 31,54 1,68 10,26 3,74 0,39 308,04

Forrás: Európai Bizottság Regionális Politikai Főigazgatóság, 2006.

A támogatási keret nagysága mellett lényeges kérdés a felhasználás lehetősége. Éppen ezért látszólag technikai, de meghatározó jelentőségű kérdés volt, hogy miként alakul a támogatások felhasználására vonat-

Kengyel Ákos

126 13

kozó ún. n+2-es szabály. A Bizottság rendelettervezete az n+2-es szabály strukturális alapok igénybevételére vonatkozó fenntartását javasolta, sőt a Kohéziós Alapra is ki kívánta terjeszteni (European Commission, 2004c). Az időbeli korlátnak természetesen van fegyelmező ereje, de a nagyobb projektek időigényes előkészítése és megvalósítása miatt az adott ország kicsúszhat a rendelkezésre álló időből, és a pénzek egy része elveszhet. Ezért különösen a Kohéziós Alapnál lényeges kérdés volt a szabály kiterjesztésének megakadályozása vagy legalább a két évnél hosszabb felhasználási idő elérése. A fő kedvezményezettek legalább az n+3-as szabály alkalmazása mellett érveltek. A végső kompromisszum alapján az unió egy főre jutó GDP-jének 85 százalékát el nem érő országok esetében 2007 és 2010 között mind a strukturális alapoknál, mind a Kohéziós Alapnál az n+2-es szabály helyett az n+3-as szabály lesz érvényben, különben a Kohéziós Alapra is elfogadták az n+2-es szabály kiterjesztését (Council of the European Union, 2005). Az elmondottak mellett a társfinanszírozás mértékéről is komoly vita bontakozott ki. A támogatások fő kedvezményezettjei az eredetileg főszabályként meghatározott maximum 75 százalékos uniós hozzájárulás mértékének megemelését szorgalmazták 2007-től kezdődően. Végül sikerült elfogadtatni, hogy az unió egy főre jutó GDP-jének 85 százalékát el nem érő országok esetében a társfinanszírozás 85 százalékot is elérhet. (A Kohéziós Alapra is jogosult, de ennél a fejlettségi szintnél fejlettebb országok számára 80%-os társfinanszírozást biztosítanak.) Szintén a 85 százalékos fejlettségi szint alatti tagállamok számára sikerült elfogadtatni azt, hogy a vissza nem igényelhető áfa támogatható költségként elszámolható lesz. Ez az új szabály ugyancsak kedvezően érinti az előteremtendő önrész nagyságát. Ugyanakkor hangsúlyozni kell, hogy a kedvező szabályozási változások és a „jogosultság” még egyáltalán nem jelenti azt, hogy minden felkészülés nélkül igénybe is lehet venni az alapokból előirányzott támogatási forrásokat. A felkészülés komoly változtatásokat igényelt már eddig is az újonnan csatlakozott országok fejlesztéspolitikájában. Ismerni kell az EU regionális politikája működésének szabályait, és biztosítani kell azok teljesítésének feltételeit, ehhez pedig jelentős intézményi reformokra is szükség van. Csak megfelelően kidolgozott fejlesztési tervvel és jól előkészített projektekkel lehet sikeresen hozzájutni a rendelkezésre álló forrásokhoz.

13

Az n+2-es szabály értelmében a strukturális alapok támogatásai az adott évhez képest még 2 évig állnak rendelkezésre. Ha addig nem sikerül felhasználni a pénzeket, akkor bennragadnak az unió költségvetésében.


127

2.2. A természeti erőforrásokkal való gazdálkodás A 2. fejezet a természeti erőforrásokkal való gazdálkodás címet kapta. Ez a költségvetési fejezet tartalmazza a közös agrárpolitika két pillérének támogatását, a halászati politika finanszírozását és a környezetvédelmi politikához kapcsolódó kiadásokat. A bizottsági javaslat szerint a 2. költségvetési fejezetre fordították volna a költségvetés összes kiadásainak több mint 40 százalékát, 404,7 milliárd eurót. Önmagában az agrárpolitikai kiadások a teljes költségvetés 35 százalékát tették volna ki még 2013-ban is. Az Európai Tanács végül 371 milliárd eurót hagyott jóvá a 2. fejezet kiadásaira, az agrárpolitika 1. pillérére pedig 293 milliárdot. Így a 2. fejezet kiadásai a teljes költségvetésnek 43 százalékát, az agrártámogatások pedig 34 százalékát adják. Ez az arány azt mutatja, hogy az agrárpolitika finanszírozása továbbra is az unió közös költségvetésének legnagyobb kiadási tétele marad. A tagállamok közötti viták során ehhez a fejezethez nyúltak hozzá a legkisebb mértékben. A bizottsági javaslat alapján a 2. fejezet kiadásainak 70 százalékát költötték volna az agrárpolitika 1. pillérét jelentő piaci alapú támogatásokra és a közvetlen kifizetésekre. Ez az arány végül 79 százalékra emelkedett a 2. pillért jelentő vidékfejlesztési kiadások csökkentése miatt. 14 Az 1. pillér kiadásainak befagyasztásával párhuzamosan a 2. pillér fokozatosan emelkedő támogatásban részesül. A KAP második pillérét jelentő vidékfejlesztési politika támogatására a Bizottság eredetileg 87 milliárd eurót javasolt, végül 69,75 milliárd eurós kiadásban állapodtak meg a tagállamok. Az eddigi reformok tapasztalatai alapján sajnos azt a következtetést lehet levonni, hogy az agrárszektor bonyolult érdekviszonyai mellett (a korábban élvezett támogatásokról, a megszerzett jogokról senki sem mond le szívesen) a Bizottság és a tagállamok kormányai is csak fokozatos reformokra mernek vállalkozni. Pedig éppen az elmúlt évtizedek nagyarányú támogatásainak következtében olyan korszerűsödés ment végbe a nyugat-európai mezőgazdaságban, amelynek következtében most már nem indokolt az ilyen nagymértékű támogatás fenntartása. A helyzetet bonyolítja, hogy az új tagállamoknak viszont most

van szükségük a nagy összegű támogatásokra ahhoz, hogy ugyanolyan modernizáció mehessen végbe, mint korábban a többi tagállam agrár14

A politika keretében három fő célkitűzés alapján nyújtanak támogatásokat: az agrárszektor versenyképességének fokozása, szerkezetátalakítás; a vidék és a környezet minőségének javítása, a földterülettel való megfelelő gazdálkodás; az életminőség javítása és a gazdasági tevékenységek diverzifikálása.

128

Kengyel Ákos

szektorában. Ez tehát ellenérdekeltséget szül a támogatások jelentős csökkentésével, a radikális reformokkal szemben. Pedig egyértelmű, hogy az agrárszektor jelenlegi gazdasági szerepe és súlya alapján a

támogatási rendszer ésszerű átalakítása és részleges leépítése elodázhatatlan. A 2. költségvetési fejezet tartalmazza a halászati politikához kapcsolódó kiadásokat is. A korábbi Halászati Orientációs Pénzügyi Eszköz – amelynek elnevezése Európai Halászati Alapra változott – keretében már nem a kohéziós politikán belül, hanem ebben az önálló alfejezetben részesülhetnek támogatásban az arra jogosult régiók. Már a bizottsági tervezet leszögezte, hogy a környezetvédelemnek, mint a fenntartható fejlődés egyik alappillérének még nagyobb hangsúlyt kell kapnia a következő időszakban. Ugyanakkor a közvetlenül környezetvédelemre fordított költségvetési kiadások a 2. költségvetési fejezet forrásainak csupán 1 százalékát érik el. Az EU környezetvédelmi politikájának érvényesítése, mint általános érvényű horizontális szempont, minden egyes politikával kapcsolatban továbbra is érvényesítendő marad, ezért nem mutatható ki önmagában a környezetvédelemmel kapcsolatos kiadások pontos nagysága. Például a kohéziós politika keretében is jelentős összegeket lehet környezeti infrastrukturális beruházások támogatására fordítani.

2.3. Az európai állampolgárság tartalma A 3. fejezet az állampolgárság, szabadság, biztonság és igazságosság címet kapta. Ez a költségvetési fejezet már az eredeti bizottsági javaslat alapján is nagyon csekély hányadát tette volna ki a 2007 és 2013 közötti időszak közös költségvetési kiadásainak, pedig tartalmában sok szempontból valóban új és lényeges együttműködési területeket érint. Három különböző terület tartozik ide: a belügyi és igazságügyi együttműködést érintő tevékenységek, a fogyasztóvédelmi politika, valamint az információs és kulturális politika. A belügyi és igazságügyi területeket érintő feladatokra fordítják a fejezet forrásainak körülbelül 65 százalékát. A kiadások nagysága 2006-hoz képest évi 15 százalékkal fog növekedni. A forrásokból az unió külső határaival, a menekültügyi és bevándorlási politikával kapcsolatban állnak rendelkezésre források. Az előirányzott összegek a felmerülő feladatok és új intézmények finanszírozásához képest rendkívül szerénynek tűnnek, hiszen a forrásokból három területen nyújtanak támogatásokat.


129

A Bizottság eredeti tervezetében hangsúlyozta, hogy nagyon fontos a tagállamok közötti együttműködés és szolidaritás a külső határok védelmével és a menekültkérdés kezelésével kapcsolatban. Az unió külső határaival, a menekültügyi és bevándorlási politikával kapcsolatban egy új Menekültügyi Alap és a Külső Határok Ügynökségének felállítását javasolták. Ez az ügynökség kezeli a Schengeni Információs Rendszer adatbázisát. A bevándorlók integrálásának elősegítésében az Európai Szociális Alapnak is fontos szerepet szánnak. A javasolt biztonságpolitikai együttműködés keretében a bűnözés és terrorizmus megelőzése, a bűnüldöző szervek közötti együttműködés megerősítése és a rendőrségi tisztviselők képzése részesül támogatásban. A Bizottság az Europol és az Európai Rendőrtiszti Főiskola támogatását irányozta elő. Az igazságügyi és alapvető jogok program az igazságügyi együttműködés előmozdítására, a határokon átnyúló bűntényeken dolgozó nyomozók és ügyészek közötti együttműködésre irányul, és támogatja az Eurojust és a Rasszizmus és Idegengyűlölet Európai Megfigyelőközpontja (amely Alapvető Jogok Ügynökséggé alakult át) tevékenységét. A fejezet tartalmazza az élelmiszer-biztonsági, fogyasztóvédelmi és egészségügyi programokat, valamint a kultúra területének támogatását is. Ezekre a területekre 2006-hoz viszonyítva évi 1 százalékkal költenek többet a 2007 és 2013 közötti időszak során. Az élelmiszerbiztonsági program az uniós laboratóriumok együttműködését, az állati betegségek leküzdését; a fogyasztópolitikai és közegészségügyi program a fogyasztóvédelmi szervek közötti együttműködést támogatja. Az európai kultúra és sokszínűség támogatása területén a Bizottság a jelenlegi kulturális, média- és ifjúsági programokra vonatkozó szabályozás egyszerűsítését javasolta.

2.4. Az EU mint globális partner A 4. fejezet az EU mint globális partner címet kapta. Az új csoportosítás figyelembe veszi a közös kereskedelempolitika, a fejlesztési együttműködés, a közös kül- és biztonságpolitika, valamint a humanitárius segítségnyújtás eddigi gyakorlatában kialakult eszközöket. A bizottsági tervezet erre a fejezetre fordította volna a teljes költségvetés kiadásainak közel 10 százalékát, 95,4 milliárd eurót, amibe beszámították az Európai Fejlesztési Alap (EFA) kiadásait is. A tagállamok végül nem fogadták el az EFA bekerülését a közös költségvetésbe, így az alap forrásai (22,682 milliárd euró) továbbra is külön maradtak. A 4. fejezet kiadásairól szóló végső megállapodásban az EFA nélkül számítva

130

Kengyel Ákos

már csak 49,5 milliárd euróról született döntés. Ez 2006-hoz képest évi 4,5 százalékos kiadásnövekedést jelent (Council of the European Union, 2005). A kiadások első csoportjába az unió új szomszédságpolitikája keretében kialakuló eszközök tartoznak. Új Előcsatlakozási Eszköz (IPA) váltja fel a korábbi eszközöket (Phare, ISPA, SAPARD, Törökországra vonatkozó előcsatlakozási rendelet, a Nyugat-Balkánra vonatkozó CARDS) a tagjelölt és potenciálisan tagjelölt országok esetében. Az IPA finanszírozására költik a 4. fejezet forrásainak 20,6 százalékát. Az IPA keretében támogatásban részesülhet az intézményfejlesztés, a regionális fejlesztés, a határ menti együttműködés, az emberi erőforrások fejlesztése, a közösségi vívmányok átvétele. A Bizottság egy új szomszédságpolitikai eszköz (Európai Szomszédsági és Partnerségi Eszköz, ENPI) felállítását is javasolta, amelyre a fejezet kiadásainak 21,4 százalékát fordítják. A szomszédsági politika gyakorlati megvalósítása során lényeges szempontnak kell maradnia, hogy minden szomszéd esetében más tartalommal épüljenek ki a kapcsolatok. Tehát a szomszédsági politikát bilaterális alapon kell megvalósítani, nem egy azonos tartalmú viszonyrendszert kell kialakítani. Ha egy adott ország valamilyen kategóriába került az EU-val kialakított kapcsolati rendszerben, az nem jelentheti azt, hogy nem kerülhet időközben magasabb szintű csoportba (például tagjelölti státusba, és így az előcsatlakozási támogatásokra való jogosultak közé). Fontos, hogy mind az IPA-nak, mind az ENPI-nek részét képezi a határ menti együttműködés támogatása is. Ezen a területen a programok kapcsolódnak a tagállamok számára rendelkezésre álló kohéziós politikai források felhasználásához. A kiadások összege a 2007es induló évben Románia és Bulgária csatlakozása miatt értelemszerűen jelentős csökkenést mutat 2006-hoz képest. A fejlődő országok támogatására egy új Fejlesztési Együttműködési és Gazdasági Együttműködési Eszközt (DCECI) hoztak létre, amely minden olyan ország számára biztosít forrásokat, amelyek nem részesülnek az IPA vagy az ENPI támogatásaiból. Az új eszközből folyósítandó támogatások felölelik a partnerországokkal kötött kétoldalú megállapodásokban és együttműködési menetrendekben kijelölt területeket is. A fejezet kiadásainak 30,5 százalékát fordítják erre a célra. A Bizottság elképzelései szerint ez az új eszköz magába foglalta volna az Európai Fejlesztési Alap 2007-ben kifutó 9. támogatási időszakát követően az afrikai, karib-tengeri és csendes-óceáni országoknak szánt támogatásokat is. A 4. költségvetési fejezet keretében emellett humanitárius segélyezésre, válságkezelésre szánt kiadások, valamint váratlan válsághelyzetekre vonatkozó segélytartalékok is szerepelnek. Egy új Stabilitási Eszközt is létrehoztak válságok, biztonságpolitikai fenyegetések, nukleá-


131

ris biztonsággal összefüggő kérdések kezeléséhez és békefenntartó feladatok ellátásához kapcsolódóan.

2.5. Adminisztratív kiadások Az 5. fejezet tartalmazza az adminisztratív kiadásokat. A Bizottság eredeti elképzelései szerint fontos változás lett volna, hogy a 2007– 2013-as időszak költségvetésében a Bizottság tevékenységének finanszírozását az adott politikák kiadásainál vették volna figyelembe, így a bizottsági javaslatban az 5. fejezetben szereplő kiadások ezt nem tartalmazták, aminek megvolt a maga logikája, de mindenképpen nehezítette a kiadások áttekinthetőségét. Tehát csak a többi közös intézmény fenntartása, a nyugdíjak és az európai iskolák finanszírozása szerepeltek volna ebben a fejezetben. Az Európai Tanácsban a jobban követhető módszer alapján számították ki az adminisztráció költségeit, ezért a 28 milliárd helyett 50,3 milliárd euróval számoltak. Azonos módon számolva a Bizottság eredeti javaslatában ez 57,67 milliárd eurónak felelt meg. A Parlamenttel történt egyeztetések eredményeként 49,8 milliárd euró lett a végső összeg.

3)

Javaslatok a 2014-től kezdődő új költségvetési időszak kiadási tételeire

Ebben a fejezetben az eddig megfogalmazott tanulságok és problémák alapján egy új hangsúlyokat felmutató költségvetésre teszek javaslatot. A megfontolások alapja minden esetben az adott terület stratégiai jelentőségéhez kapcsolódóan az uniós szintű határozott szerepvállalás megjelenésének szükségessége. Abból indulok ki, hogy a legtöbb esetben vitathatatlan a források jelentős megemelésének indokoltsága, mégsem sikerült jelentős áttörést elérni az eddigi költségvetési viták során. Mindegyik terület kapcsán megpróbálok különböző forgatókönyveket felállítani aszerint, hogy az uniós kiadások aránya mekkora súlyt képviselhet az adott területre fordítandó forrásokból. Minden esetben há-

rom forgatókönyvet állítok fel: az 1. eset a minimálisan elvárható szintű uniós szerepvállalásnál indokolt kiadási szintet, a 2. eset a megfelelőnek tekinthető kiadási szintet, a 3. eset a nagyfokú elkötelezettséget jelentő uniós kiadási szintet képviseli.

132

Kengyel Ákos

A javaslatok alapjául a következő megfontolásokat veszem figyelembe: 1. Az európai gazdaság versenyképességének javulásában kiemelkedő szerepet kell betöltenie a kutatás-fejlesztési tevékenységnek. A nemzeti költségvetések mellett az unióénak is nagyobb szerepet kell vállalnia a kutatási tevékenység támogatásában. Természetesen a fő cél nem a közpénzekből finanszírozott kutatások arányának növelése, hanem a magánforrások jelentős mobilizálása. 2. Az európai gazdaság csak akkor lehet versenyképes, ha az oktatás

és képzés terén jelentős intézményfejlesztés és a képzések tartalmi fejlesztése következik be. Rugalmasabb képzési formákra, illetve a gazdasági és technológiai fejlődést figyelembe vevő tartalmi változtatásokra van szükség. Az oktatás terén különösen a felsőoktatásban kellene az együttműködés lehetőségét jobban kihasználni, már csak a bolognai rendszer kiépülése miatt is. 3. Az egységes piac csak akkor működik jól, ha a fizikai infrastruk-

turális háttér megfelelően kiépített, és a különböző hálózatok összeköttetésben vannak egymással. Ezért a transzeurópai hálózatok fejlesztésének kitüntetett szerepet kell kapnia a jövőben. 4. Az egész integrációs folyamat sikeressége szempontjából meghatározó

kérdés a gazdasági és társadalmi kohézió erősítése a tagállamok és régiók között. Az egységes piacból származó előnyök kihasználásához, a tisztességes verseny feltételeinek megteremtéséhez szükség van a kevésbé fejlett és szerkezetváltási nehézségekkel küzdő térségek versenyképességét, fejlődési kilátásait meghatározó feltételek javítására. Ez a kohéziós politika további fenntartását és a felzárkózásban játszott szerepének megerősítését igényli. A politika jövőbeli alakulása kapcsán vizsgálni kell a további kibővülések hatásait is. 5. Az agrárpolitika radikális reformjára van szükség, hiszen az elmúlt évtizedek alatt kiépített támogatási rendszer fenntartása amellett, hogy rendkívül sok forrást emészt fel, nem is tekinthető igazán hatékonynak. A közös agrárpolitika elérte eredeti céljainak nagy részét, már csak ezért is szükség van a változtatásra. Ennek alapja a komplex vidékfejlesztési megközelítés előtérbe kerülése lehet, ezt azonban a kohéziós politika feladatai közé kellene sorolni. Az agrártámogatásoknak kizárólag a mezőgazdasági termeléssel közvetlenül összefüggő fejlesztési és korszerűsítési kérdésekre kellene irányulniuk. 6. A többi kiadási tételre fordítandó források alakulását nem vizsgálom mélyebben. A kiadási tételek közül két területet érdemes még kiemelni: a bel- és igazságügyi együttműködést és a külkapcsolati rendszert. Az előbbivel összefüggő területekre fordított források 2013-ra kialakuló szintje talán elegendő lehet a feladatok ellátásá-


133

hoz. A külkapcsolati rendszerhez kapcsolódó kiadások terén pedig legalább annyi változást mindenképpen el kell érni, hogy az Európai Fejlesztési Alap forrásai bekerüljenek a közös költségvetésbe. A többi politikára fordított kiadások alakulásával nem foglalkozom, a kisebb költségvetésű politikák támogatására létrehozott programok fenntartása ugyanis nem játszik lényeges szerepet az uniós költségvetésben.

3.1. A kutatás-fejlesztés stratégiai jelentősége Az új ágazatok és technológiák, amelyek a posztindusztriális társadalmat, az úgynevezett információs társadalmat jellemzik, meghatározó fontosságúak az európai gazdaság versenyképessége, a munkahelyteremtés, az életszínvonal alakulása és a gazdasági növekedés fenntarthatósága szempontjából. A tudományos kutatás és műszaki fejlesztés alapozza meg a fenntartható gazdasági és társadalmi fejlődést és az EU világgazdasági versenyképességét. A K+F-kiadások GDP-hez viszonyított arányának vonatkozásában Európa az elmúlt évtizedekben mindinkább elvesztette korábbi előnyét. Az Eurostat 2006-ban közölt adatai alapján a japán GDP 3,15 százalékát, az amerikai GDP 2,59 százalékát fordítják kutatás-fejlesztésre, miközben az EU-ra vonatkozó arány csak 1,9 százalékot ér el (Eurostat, 2006a). Hozzá kell tenni, hogy az 1,9 százalékos arány évek óta változatlannak bizonyul. Az egyes EU-tagállamok között is jelentős különbségek állnak fenn: a K+F-kiadások aránya Svédországban és Finnországban a legmagasabb (3,74%, illetve 3,51%), utánuk Dánia (2,63%), Németország (2,49%), Ausztria (2,26%) és Franciaország (2,16%) következik. Eközben Ciprus 0,37, Románia 0,4, Lettország 0,42, Bulgária 0,51, Szlovákia 0,53, Görögország és Lengyelország 0,58 százalékos arányt ér csak el. A kiadások nagyságát tekintve az EU-ban jelenleg évi közel 200 milliárd eurót költenek K+F-re, szemben az USA 250 milliárdos és Japán 120 milliárdos kiadásaival. (Kína 16 milliárdot fordít K+F-re.) A K+Fre fordított összes kiadás kb. 60 százalékát három tagállam adja: Németország (55 Mrd euró), Franciaország (36 Mrd euró) és az Egyesült Királyság (30 Mrd euró). Az EU-ban az üzleti szektor a kutatásfejlesztés fő finanszírozója: 54 százalékos részesedéssel, ami a GDP 1,22 százalékát éri el. Ez a szerepvállalási arány azonban messze elmarad a japán 75 százalékostól és az amerikai 63 százalékostól, sőt a Kínai 60 százaléktól is. Az uniós szintű szerepvállalás kívánatos nagyságának meghatározása előtt érdemes végiggondolni a beavatkozás fő céljait. Mindenekelőtt a

134

Kengyel Ákos

támogatások fő célja a kutatás-fejlesztési tevékenység bátorítása, az innováció előmozdítása, aminek köszönhetően a gazdaság többletnyereségeket tud elérni a tisztán piaci körülmények közötti kialakuló állapothoz képest. A beavatkozás eredménye lehet a párhuzamosan folytatott kutatások elkerülése, az erőfeszítések összehangolása is. A piachoz közeli kutatás területén nyújtott segítség akkor lehet indokolt, ha az adott szektor nemzetközi versenyben fennálló hátrányát kell csökkenteni. A beavatkozás alapvető célja továbbá, hogy az üzleti élet szereplői és a kutatóintézetek közötti együttműködést előmozdítsa. Az EK-szerződés 163. cikke szerint az unió feladata a vállalatok, kutatóközpontok és egyetemek magas színvonalú kutatási és műszaki fejlesztési erőfeszítéseinek ösztönzése, a közöttük kialakuló együttműködés támogatása. A támogatás célja, hogy a vállalkozások teljes mértékben kihasználhassák a belső piacból származó előnyöket, amit a tagállamok közbeszerzési piacainak megnyitásával, közös szabványok kialakításával és az együttműködést nehezítő jogi és fiskális akadályok elhárításával kell elősegíteni. Már a 2002-től 2006-ig terjedő időszakra vonatkozó 6. kutatás-fejlesztési keretprogram fő célja az Európai Kutatási Térség (European Research Area, ERA) kialakításának támogatása volt (European Commission, 2000). Az ERA célja az európai kutatási és innovációs politikák szorosabb koordinációja, a regionális, nemzeti és európai kutatási programok konzisztens bevezetése, a kutatási kapacitások hatékonyabb kihasználása, az európai kutatók nagyobb fokú mobilitásának támogatása, a tudomány és a társadalom közötti kapcsolatok még eredményesebb kihasználása. Az ERA eredményeként olyan nyitott kutatási térségnek kell kialakulnia, amelyet a kutatók szabad mozgása és a tudományos eredmények jobb felhasználása jellemez. A 2014-gyel kezdődő költségvetési időszakban ezeket a megfontolásokat komolyan véve, és az eddigi gyakorlat során kialakult célokat és elveket valóban következetesen támogatva kellene megfelelő uniós szintű szerepvállalást elérni. Hiszen eddig a kitűzött célok elérésében az uniós szintű források szinte elenyésző, az unió hivatalos anyagaiban is elegánsan „katalizátor” jellegűnek nevezett szerepet játszottak. A szükséges kiadások nagyságát a következő gondolatkísérlet alapján határozhatjuk meg. Az ismertetett adatokból látható, hogy az EU-ban jelenleg mintegy 200 milliárd eurót fordítanak egy évben kutatásfejlesztésre, amelynek 54 százalékát biztosítja a magánszektor. Ha a 3 százalékos GDP-arányos kiadási szint és az üzleti szektor által vállalt 2/3-os finanszírozás elérését tűzzük ki célul, akkor jelenlegi árakon

körülbelül évi 300 milliárd euró kiadással és ezen belül 100 milliárd euró közkiadással lehet számolni. A 2007 és 2013 közötti időszak költségvetésének utolsó évében ebből 8,8 milliárd euró áll rendelkezésre, tehát a szükséges közpénzek kevesebb, mint 9 százaléka (másképpen


135

fogalmazva az összes feltételezett K+F-kiadás 3%-a). Ha az uniós szintű K+F-támogatásoknak ennél nagyobb szerepet akarunk adni, akkor különböző részarányokat jelentő forgatókönyveket állíthatunk fel. Lehet pl. az 1. esetben 20 százalékos, a 2. esetben 25 százalékos, a 3. esetben 30 százalékos uniós szerepvállalást feltételezni a kutatás-fejlesztésre fordított közkiadásokban. Ez évi 20, 25, illetve 30 milliárd eurós keretet igényelne. (Lásd a 4. táblázatot.) Ezek a forgatókönyvek persze azzal a feltételezéssel élnek, hogy a tagállamok K+F-re fordított állami kiadásai és a magánszektor kiadásai is az elvárt arányok eléréséhez szükséges mértékben emelkednek. 4. táblázat

A kutatás-fejlesztésre fordítandó kiadások javasolt nagysága (milliárd euró) Kiadási tétel

2013. évi tervezett kiadás

2014-től kívánatos évi kiadás nagysága 1. eset 2. eset 3. eset

Kutatás-fejlesztés

8,851

20

25

30

A GNI %-ában

0,070

0,159

0,199

0,238

Forrás: European Commission, 2006a; European Parliament – Council – Commission, 2006; Eurostat, 2006a adatai alapján saját számítások.

3.2. Az oktatás támogatása Az európai gazdaság versenyképességének alakulásában meghatározó jelentőségű az emberi erőforrások minősége is. Éppen ezért a jól működő oktatási és képzési rendszer rendkívül fontos szerepet játszik a komparatív előnyök kiaknázásában. Az unió egésze számára elsőrendű feladat annak elősegítése, hogy az oktatási és képzési rendszerek mielőbb

alkalmazkodjanak a gazdaságban végbemenő strukturális változásokhoz. Az európai gazdaság versenyképességének javításában az oktatás területén is jelentős változásokra van szükség. A képzések tartalmának jobban kell igazodnia a gazdasági és műszaki fejlődés igényeihez; ez intézményfejlesztési és a képzések tartalmát is érintő feladatokat jelent minden területen. A változások kiemelten érintik a szakképzést, a felsőfokú képzést, de az átképzés és továbbképzés területét is. Az oktatás terén szükséges uniós szintű szerepvállalás a Maastrichti Szerződéssel került be az EK-szerződés szövegébe (a jelenlegi 149. és 150. cikkekkel), bár már korábban is elindultak uniós szintű támogatási programok: pl. a felsőoktatás terén 1987-ben az Erasmus program. Az EU közvetlenül nem avatkozik be a tagállamok oktatási rend-

136

Kengyel Ákos

szereinek működésébe, de közvetett módon, a kialakított programokkal hozzá tud járulni az oktatás területének korszerűsítéséhez. Az alapszerződés hangsúlyozza, hogy az unió feladata a tagállamok közötti együttműködés ösztönzésén keresztül a minőségi oktatás fejlesztéséhez való hozzájárulás. Ugyanakkor az oktatás intézményi és tartalmi kérdéseiben a tagállamok teljes mértékben megőrizték önállóságukat. Az EK-szerződés szerint az uniós beavatkozás fő területei a következők: a hallgatói és oktatói mobilitás elősegítése, az oktatási intézmények közötti együttműködés előmozdítása, az oktatási rendszerekkel kapcsolatos információ- és tapasztalatcsere támogatása, valamint a gazdasági változásokhoz történő alkalmazkodás elősegítése a szakképzés és az átképzés terén. Tehát kialakultak az uniós szintű szerepvállalás keretei,

de az uniós szintű finanszírozás az eddigi reformok ellenére sem tekinthető megfelelő nagyságúnak. A jövőre nézve is feltételezhetjük, hogy az unió nem avatkozna be a nemzeti oktatási rendszerek működésébe, tehát az uniós szerepvállalás nem érintené az intézmények alapvető fenntartási, fejlesztési költségeinek támogatását. A 2007 és 2013 közötti időszakban összesen kevesebb, mint 6,8 milliárd euró jut az oktatás területén immáron egy program: az egész életen át tartó tanulás programja alá összefogott kezdeményezések támogatására. A kitűzött célok megvalósulása és a valóban számottevő uniós szintű szerepvállalás azonban a mainál sokkal jelentősebb támogatási forrásokat igényelne.

Az oktatás terén nyújtott támogatásokon belül a felsőoktatás már csak a bolognai folyamat miatt is kitüntetett figyelmet érdemel. Hiszen a bolognai folyamat értelmében 40 európai ország részvételével 2010re létrejön az európai felsőoktatási térség, ahol a háromciklusú (alap-, mester- és doktori) képzésre épülő rendszer működik mindegyik részt vevő országban. Ebben a helyzetben az uniónak is jobban kell támogatnia a hallgatói és oktatói mobilitást. Az unióban a felsőoktatási intézményekben jelenleg 17 millió hallgató tanul. A 20-24 éves korosztály 57 százaléka vesz részt a felsőoktatásban, szemben az USA 81 százalékos adatával (European Commission, 2006d). A tendenciák alapján a jelenlegi hallgatói arányok emelkedésére lehet számítani a jövőben az EU-ban. Ha húszszázalékos növekedést feltételezünk a hallgatói létszámban, akkor körülbelül húszmillió hallgatóval kell számolni hosszabb távon. Ha feltételezzük, hogy átlagosan öt évig tart az egyetemi képzés (alapképzés és mesterképzés együtt), akkor egy évfolyamon átlagosan négymillió hallgató tanul majd. Ha az Erasmus szabályait változatlannak tekintjük, akkor a hallgató legkorábban másodévesen vehet részt a mobilitási programban. Tegyük fel azt is, hogy egy hallgató a 2–5. évfolyamos tanulmányai során egy félévet tölt külföldi felsőoktatási intézményben. Ez összességében azt je-


137

lenti, hogy évente egymillió hallgató mobilitását kellene finanszírozni abban az esetben, ha az a cél, hogy minden hallgató a tanulmányai során egy félévet egy másik tagállamban töltsön. A 2014-től kívánatos oktatási kiadások szintjét az alábbi forgatókönyvek szerint lehetne meghatározni. A kiindulópontom az, hogy az Erasmus példája ugyanúgy értelmezhető a szakképzést vagy a felnőttoktatást támogató programokra is. Leegyszerűsítve feltételezem azt is, hogy a mobilitásra fordított támogatásokkal arányosan nőnek az intézményfejlesztéssel, a programok tartalmi fejlesztésével, a tapasztalatcserével és egyéb együttműködési formákkal kapcsolatos kiadások is. Most is három esetet vázolok fel: az 1. esetben egy évfolyam hallgatóinak nyolcada (12,5%-a), vagyis félmillió diák vehet részt a programban. Ez azt jelenti, hogy négy év alatt a diákok fele kapna lehetőséget a féléves külföldi tanulmányai támogatására az uniós költségvetésből. A 2. esetben évente 750 ezer diák mobilitását támogatná az unió (ez egy évfolyam 18,75%-a). Ebben az esetben egy diáknak 75 százalékos esélye van arra, hogy négy év alatt egyszer elnyerje a támogatást. A 3. esetben egy évfolyam hallgatóinak 25 százaléka, egymillió diák nyerne ösztöndíjat. Ez azt jelenti, hogy minden diák a négy év alatt egyszer elnyeri a támogatást. A Bizottság adatai alapján az Erasmus programban 1987-től 2002 végéig egymillió diák vett részt és a kitűzött cél az, hogy 2012-re hárommillióra emelkedjen az addig részt vettek száma. A kitűzött cél eléréséhez 2012-ben 25 ezer Erasmus programban részt vevő diákkal 15 számol a Bizottság. Ha a 2013-as 1,03 milliárd eurós kerethez 250.000 diák mobilitásának támogatása köthető (az előbbiekben felsorolt leegyszerűsítésekkel együtt), akkor könnyen kiszámítható, hogy az 1. eset finanszírozása a 2013-as kiadások megduplázását, a 2. eset a megháromszorozását, a 3. eset pedig megnégyszerezését tenné szükségessé. (Lásd az 5. táblázatot.) 5. táblázat

Az oktatásra fordítandó kiadások javasolt nagysága (milliárd euró) 2014-től kívánatos évi kiadás nagysága 1. eset 2. eset 3. eset

Kiadási tétel


Egész életen át tartó tanulás

1,03

2

3

4

0,008

0,016

0,024

0,032

A GNI %-ában

Forrás: European Commission, 2006a; European Commission, 2006b; European Parliament – Council – Commission, 2006 adatai alapján saját számítások. 15

Lásd Jan Figel oktatásért felelős biztos beszédét (European Commission, 2006b).

138

Kengyel Ákos

3.3. A transzeurópai hálózatok gyorsabb kiépítésének támogatása A transzeurópai hálózatok megteremtése már a Maastrichti Szerződésben a prioritást élvező területek között szerepelt, a Római Szerződést kiegészítették a – jelenlegi – 154-156. cikkekkel. A konkrét fejlesztési elképzeléseket pedig az 1993 végén elfogadott „Növekedés, versenyképesség és foglalkoztatottság” címet viselő dokumentumban fogalmazták meg. Az EU tehát felismerte az európai infrastruktúra fejlesztésének fontosságát, hiszen a regionális különbségek csökkentésének és Európa gazdasági növekedésének meghatározó tényezője lehet az egész kontinenst behálózó infrastruktúra kiépítése és fejlesztése, amely összekapcsolja a különböző adottságokkal rendelkező, egymástól távoli régiókat. A transzeurópai hálózatok lehetővé teszik az európai gazdaság decentralizációját, mivel a központi fekvésű és a periferikus elhelyezkedésű régiók között megteremtik a gyors összeköttetést, a távolságokat időben jelentősen csökkentik. A fő cél a közlekedés és a szállítás gyorsabbá, biztonságosabbá tétele, a periferikus fekvésű régiók „közelebb hozása” az EU központi területeihez. Kerettervek készültek a nagy sebességű vasutak és a kombinált szállítási módok kiépítésére, útépítésre és a vízi utak fejlesztésére, a hagyományos vasútvonalak korszerűsítésére, repülőterek és tengeri kikötők infrastruktúrájának fejlesztésére. A kombinált szállítási hálózatok kiépítése kiemelt helyet foglal el a fejlesztési elképzelések között. Ilyenek az út–vasút, illetve az út–vasút–vízi út összeköttetések, melyeknek fontos szerep jut az országutak zsúfoltságának csökkentésében és a gépjárművek okozta környezetszennyezés mérséklésében. A transzeurópai hálózatok megvalósításának feladata azonban az egyes országok kezében maradt, az EU csak katalizátorszerepet játszik a tervek kialakításában és összehangolásában. Az unió lényegében a szükséges fejlesztések meghatározására vállalkozott, és elsősorban a megvalósíthatósági tanulmányok elkészítését támogatja. Az eredetileg javasolt 26 projektből az Európai Tanács 1994. decemberi esseni ülésén 14-et jelöltek ki elsőrendű fontosságúnak, majd 2004 áprilisában fogadták el a keleti kibővülést is figyelembe vevő, 30 kiemelt projektet tartalmazó listát. A 30 kiemelt közlekedési projekt fejlesztésének költségeit 2020-ig 225 milliárd euróra becsüli a Bizottság, amiben benne van a 14 eredetileg javasolt beruházás befejezéséhez még szükséges 112 milliárd euró. Ha azonban az összes közös érdeket képviselő projektet is megva-

lósítanák, akkor a transzeurópai közlekedési hálózatra fordítandó ki-


139

adás meghaladná a 600 milliárd eurót. Meg kell jegyezni azt is, hogy az első látásra nagynak tűnő összegek ellenére a 30 kiemelt beruházás megvalósítása az EU GDP-jének csak 0,16 százalékát tenné ki – miközben becslések szerint a GDP 0,23 százalékára rúgó pótlólagos növekedést eredményeznének. A 2007 és 2013 közötti időszakban a TEN-T költségvetési tétel a megvalósíthatósági tanulmányok elkészítését támogathatja a költségek legfeljebb 50 százalékáig, a megvalósítás költségeihez pedig 10 százalék – kivételes esetekben 20 százalék – erejéig járulhat hozzá. A 30 kiemelt projekt esetében 20 százalékos társfinanszírozás vehető igénybe, a határon átnyúló szakaszoknál pedig 30 százalékot is elérhet az uniós finanszírozás. A 2007–2013-as időszakra a Bizottság eredetileg összesen 20,35 milliárd eurót, vagyis évi mintegy 3 milliárd eurót javasolt erre a költségvetési kiadási fejezetre; a tagállamok végül csak 7,2 milliárd euróban tudtak megállapodni. A Kohéziós Alapból és az Európai Regionális Fejlesztési Alapból is támogathatók a transzeurópai közlekedési infrastruktúrához kapcsolódó beruházások. Az unió közös költségvetéséből a transzeurópai hálózatok fejlesztésére biztosított keretből a fő projektekre 1,8 milliárd ECU-t fordítottak 1994 és 1999 között. Ezt egészítették ki az Európai Regionális Fejlesztési Alapból és a Kohéziós Alapból származó évi 2 milliárd ECU körüli támogatások. A 2000-től 2006-ig terjedő időszakban az unió költségvetéséből külön erre a célra közel 5 milliárd eurót fordítottak, amit ugyancsak kiegészített a két alapból származó támogatás. Így 2000 és 2006 között összesen körülbelül 20 milliárd eurót fordítottak erre a célra a régi tagállamokban, amihez az új tagoknál az előcsatlakozási alapokból még mintegy 2,5 milliárd euró, a tagság első három évében pedig még közel 7 milliárd euró adódott hozzá. 2007-től is a Kohéziós Alap és az ERFA maradnak a fő támogatási források. Emellett az Európai Beruházási Bank (EBB) nyújt hiteleket a hálózatok fejlesztéséhez. 1995 és 2005 között kb. 50 milliárd eurót ért el a kedvezményes hitelek összege, 2006 és 2010 között is ekkora összeggel járul hozzá a bank a beruházásokhoz. Az EBB hiteleit leszámítva, a teljes uniós szintű támogatás a TEN-T beruházásainak körülbelül 5-6 százalékát tudja fedezni. Ebből adódóan – hasonlóan a kutatás-fejlesztés területén nyújtott támogatásokhoz – itt is legfeljebb csak katalizátorszerepet tölthetnek be az uniós források a hálózatok megvalósulásában. A transzeurópai energiahálózatok terén szükséges beruházások öszszegéről részletes elemzést nem készítek, de néhány szempontot megfogalmaznék az uniós szintű szerepvállalással kapcsolatban. Két területet tartok nagyon lényegesnek: az egyik a földgáz- és kőolajvezetékek, a másik a villamosenergia-hálózatok fejlesztése. Mindkét esetben a tagál-

lamok biztonságosabb energiaellátása és az egységes piac jobb műkö-

140

Kengyel Ákos

dése szempontjából szükséges a hiányzó szakaszok kiépítése, illetve a meglévő hálózatok fejlesztése és összekapcsolása. A földgáz- és kőolajvezetékek esetében az importforrások diverzifikálása miatt is fontos a megfelelő hálózatok kiépítése. A villamos energia kapcsán pedig a piac liberalizálása teszi szükségessé, hogy elsősorban a határt keresztező távvezeték-hálózatok kapacitása jelentősen bővüljön, hiszen a villamosenergia-rendszereket nemzeti keretek között építette ki mindegyik ország, így a határokon átnyúló összekapcsolások kiépítése és fejlesztése egészen újfajta megközelítést és új igénybevételt jelent. A határt keresztező hálózatok nem egy valóban integrált árampiac igényeinek kiszolgálására épültek ki, ezért közös érdek ezen szakaszok fejlesztésének támogatása. A 2014-től szükséges uniós szintű kiadások meghatározásánál abból indulok ki, hogy a teljes transzeurópai közlekedési hálózat megvalósulási költsége még kb. 600 milliárd eurót igényel a Bizottság 2006-os becslése alapján. Vagyis a 2006 és 2020 közötti időszakban átlagosan évi 40 milliárd euróra van szükség. Nem lehet tudni, hogy a 2007–2013-as időszakban sikerül-e a szükséges forrásokat előteremteni (csak az uniós szerepvállalás összege adott, ami meglehetősen alacsony), de azzal a feltételezéssel élek, hogy igen, tehát 2014-től is az évi 40 milliárdos forrásigénnyel számolok. Most is három forgatókönyvet állítok fel: az 1. esetben 25 százalékos, a 2. esetben 50 százalékos, a 3. esetben 75 százalékos átlagos uniós hozzájárulással számolok. Ennek megfelelően 10, 20, vagy 30 milliárd eurós évi keretet kellene biztosítani a közös költségvetésben. Az uniós szerepvállalásnál figyelembe kellene venni az érintett tagállam fejlettségi szintjét, és ehhez kapcsolódhatna egy sávos társfinanszírozási rendszer. Így pl. a fejlettebb tagállamokban a beruházás költségeinek csak 15–20 százalékához járulna hozzá az unió, a közepesen fejletteknél 40–50 százalékos, a legkevésbé fejletteknél 75–80 százalékos lehetne az uniós szerepvállalás. Ez a rendszer ötvözné a mostani TEN-T kiadási fejezet szabályait és a Kohéziós Alap támogatási szabályait. Az előbbinél jelenleg 20 százalék körüli a hozzájárulási arány, az utóbbi esetben pedig akár 85 százalékos. A Kohéziós Alap kiadásainak felét felemésztő transzeurópai közlekedési infrastruktúrára fordított kiadásokat a kohéziós politikai fejezetből ide csoportosítanám át. A táblázatban összehasonlításul szolgáló 2013-as kiadási összegnél a TEN kiadási tételt (1,309 milliárd euró) és a Kohéziós Alap kiadásainak 50 százalékát veszem figyelembe. Mivel a Kohéziós Alap költségvetése a 2007 és 2013 közötti 7 éves időszakra összesen 61,5 milliárd euró, feltételezhetjük, hogy az ebből egy évre jutó átlagosan 8,8 milliárd eurónak a felét költik a transzeurópai közlekedési hálózatok támogatására, azaz évi 4,4 milliárd eurót. A transzeurópai energiahálózatok fej-


141

lesztéséhez kapcsolódó uniós szintű hozzájárulásnál azzal a feltételezéssel élek, hogy a közlekedési hálózatokra fordítandó kiadások egynegyedének megfelelő összegű támogatást biztosít az uniós költségvetés. (Lásd a 6. táblázatot.) 6. táblázat

A transzeurópai hálózatokra fordítandó kiadások javasolt nagysága (milliárd euró)

Kiadási tétel



Transzeurópai hálózatok (TEN-T + TEN-E)

5,709

10 + 2,5

20 + 5

30 + 7,5

A GNI %-ában

0,045

0,099

0,199

0,298

Forrás: European Commission, 2006a; European Commission, 2006c; European Parliament – Council – Commission, 2006 adatai alapján saját számítások.

3.4. A gazdasági és társadalmi kohézió erősítésének támogatása A Római Szerződés eredeti változata még nem tett említést a közösségi szintű kohéziós (vagy más néven regionális) politika szükségességéről, viszont már a szerződés alapján a közösség feladatának tekintették a gazdasági tevékenységek harmonikus fejlődésének, a folyamatos és kiegyensúlyozott növekedésnek, az életszínvonal emelkedésének előmozdítását. Csak fokozatosan vált nyilvánvalóvá, hogy a gazdasági integráció is súlyosbíthatja a már eredetileg is elmaradott és periferikus régiók helyzetét, ezért a közösség szintjén is szükség van e problémák kezelése. Fokozatosan elkezdődött a közösségi szintű regionális politika kereteinek kialakítása. A gazdasági és társadalmi kohézióról szóló új fejezetcím az Egységes Európai Okmánnyal került be az alapszerződés szövegébe. Létrejöttek a támogatásokat biztosító strukturális alapok és a Kohéziós Alap. A strukturális alapokra közös szabályozás lépett életbe 1989-ben; azóta programozási időszakonként változnak a támogatásra való jogosultság szabályai. A 2007 és 2013 közötti időszakra vonatkozóan a Tanács 1083/2006/EK számú új rendelete szabályozza a regionális politika működését (Európai Unió Tanácsa, 2006a).

A kibővült EU számára nagy kihívást és egyben lehetőséget jelent a kevésbé fejlett és szerkezetváltáson keresztülmenő régiók növekedési potenciáljának kiaknázása. A keleti kibővülés után még inkább szükség van uniós szintű regionális politikára: jelentősen nagyobbak lettek a

142

Kengyel Ákos

regionális különbségek, és sürgetőbbé vált a gyorsabb fejlődés feltételeinek megteremtése. A 2013 utáni időszak vizsgálata kapcsán ráadásul a további kibővülések hatásait is számításba kell venni. Az infrastrukturális háttér, az emberi erőforrások minősége, a kutatási és fejlesztési területen elért szint és a régió tőkevonzó képessége tekinthetők a versenyképességet és ezáltal a fejlődést alapvetően befolyásoló tényezőknek, amelyek jól tükrözik egy régió fejlettségi szintjét és 16 fejlődési kilátásait is. Az EU kohéziós politikája keretében igénybe ve-

hető támogatásoknak ezeket a versenyképességet befolyásoló körülményeket kell a jövőben is úgy befolyásolniuk, hogy az adott régió vonzóvá váljon a beruházók számára, megélénküljön a vállalkozási kedv, és ezek eredményeként elinduljon a gyorsabb gazdasági növekedés. Hangsúlyozni kell tehát, hogy a kohéziós politika lényege nem a jövedelem-újraelosztás, hanem a gazdasági növekedés serkentése – vagyis a lisszaboni stratégia megvalósításának egyik fő eszköze. 2014-től a jelenlegi rendszeren a célkitűzések és a finanszírozás terén is érdemes lenne kisebb változtatásokat végrehajtani. A mai három célkitűzés helyett négyet javasolnék. A konvergencia célkitűzés kiemelt részaránya mellett a határ menti együttműködés támogatására helyeznék a jelenleginél sokkal nagyobb hangsúlyt. Az 1. célkitűzés továbbra is az elmaradottabb régiók fejlesztésére irányulhatna, a 75 százalékos küszöb fenntartásával. A 2. célkitűzés forrásait viszont csak a foglalkoztatási helyzet javításával összefüggő tevékenységek támogatására kellene fordítani. Tehát azt javaslom, hogy a szerkezetváltási problémákkal küzdő, de viszonylag fejlettebb régiók támogatása kerüljön ki a közös célok közül (bár tudom, hogy ez politikailag mindig kényes kérdés volt); ezeket a szerkezetváltási támogatásokat a tagállamoknak a saját költségvetésükből kellene finanszírozniuk. Viszont jól definiált kritériumok alapján ezekben a régiókban is lehetne foglalkoztatási célokkal összefüggő támogatásokat kapni. A 3. célkitűzés részarányát jelentősen emelném, hiszen az egész integrációs folyamat szempontjából lényeges kérdés a határokon átnyúló regionális együttműködések eredményes fejlődése. Ez valóban az egész integrációt érintő kohéziós kérdés. Új, 4. célkitűzésként a mostani közös agrárpolitika 2. pillérét képező vidékfejlesztési támogatásokat javasolnám a kohéziós politikához átcsoportosítani, mert véleményem szerint a komplex vidékfejlesztési támogatások lényegében regionális fejlesztési célokat szolgálnak. Az ERFA és az ESZA fennmaradása mellett a Kohéziós Alap megszüntetését javasolnám, hiszen az alap támogatásainak felét jelentő közlekedési infrastruktúra-fejlesztési támogatásokat a transzeurópai hálóza16

A versenyképességet befolyásoló tényezőkről és a regionális politika által megcélzott fejlesztési területekről részletesen lásd Kengyel, 2004b.


143

tok fejlesztésével foglalkozó kiadási tételhez csoportosítottam át, a támogatások másik felét pedig az ERFA tevékenységi körébe integrálnám. Az agrárpolitika keretében jelenleg nyújtott vidékfejlesztési támogatások nagy részét is az ERFA-ba és az ESZA-ba lehet integrálni. Az agrárfejezetben csak a közvetlenül mezőgazdasággal összefüggő kiadásokat hagynám. Így a jövőben a gazdasági és társadalmi kohézió erősítését szolgáló politikát két alap támogatná: az ERFA és az ESZA. Az ERFA által nyújtott támogatások átfogó célja továbbra is a regionális egyenlőtlenségek csökkentése, a régiók fejlődésének és szerkezetátalakításának segítése, a gazdasági és társadalmi kohézió erősítése lenne. A támogatandó tevékenységek köre alapjában megegyezhetne a jelenlegi időszak tevékenységeivel, csak a Kohéziós Alaptól és az EMVA-tól átvett feladatok jöhetnének hozzá. A javasolt 4. célkitűzés keretében olyan tevékenységek támogatására lenne szükség, amelyek a vidéki térségek komplex fejlesztését elősegítik, de nem közvetlenül a mezőgazdasági termeléssel foglalkoznak. Így például a gazdasági szerkezet diverzifikációját, új tevékenységek, szolgáltatások fejlesztését, a fizikai infrastruktúra minden területének fejlesztését, kiépítését lehetne támogatni. Fontos cél lehetne a természeti és kulturális örökség védelmének támogatása és az ehhez kapcsolódó idegenforgalom fejlődésének elősegítését szolgáló beruházások támogatása is. Az Európai Szociális Alap által nyújtott támogatások 2014-től is a munkanélküliség csökkentését és felszámolását, a magas szintű foglalkoztatás elősegítését, a gazdaságilag inaktív személyek munkaerő-piaci részvételének előmozdítását és a társadalmi kirekesztés elleni küzdelmet, a hátrányos helyzetű csoportok, a fiatalok, a nők és férfiak azonos esélyeinek biztosítását támogathatnák. A kohéziós politikát jelenleg támogató harmadik alap, a Kohéziós Alap eredeti célja az volt, hogy a kevésbé fejlett tagállamokat képessé tegye a gazdasági és monetáris unióban való részvételhez előírt kritériumok teljesítésére. A támogatott területek közül a transzeurópai közlekedési hálózattal összefüggő infrastrukturális beruházások kerülhetnének át a TEN-T kiadási tételhez, a többi terület (környezetvédelem, energia, városi és egyéb közlekedés) támogatása pedig az ERFA-hoz. A közös költségvetés kiadási tételei közül elvileg a kohéziós politikai kiadásokat érintheti leginkább az EU további kibővülése, hiszen egyre több kevésbé fejlett ország kerülhet be az unióba. Persze értelemszerűen a mostani jogosultak ekkor elesnek a támogatások nagy részétől, így a kiadások nem is biztos, hogy emelkednének – bár ehhez nagyfokú és politikailag nehezen elfogadható kompromisszumkészségre lenne szükség. A korábbi tapasztalatok erre jó példával szolgálnak a phasing out konstrukcióval vagy az egyedi jelleggel eldöntött plusztá-

144

Kengyel Ákos

mogatások megadásával. Az Európai Parlamentnek az unió belső politikáival foglalkozó főigazgatósága keretében működő strukturális és kohéziós politikák részlege 2006 novemberében készített egy tanulmányt a további kibővülések kohéziós politikára gyakorolt költségvetési hatásairól (European Parliament Directorate General, 2006). A tanulmány azt vizsgálta meg, hogy a 34 tagúra bővülő unióban hogyan alakulnának a regionális politikai kiadások. A számítások során azt elemezték, hogy Horvátország, Törökország és a Nyugat-Balkán (Macedónia, Albánia, Bosznia-Hercegovina, Montenegró, Szerbia Koszovóval együtt) belépése hogyan befolyásolná az EU egy főre jutó GDP-jének alakulását és ezáltal a konvergencia célkitűzés támogatásaira való jogosultságot. A számítások kiindulópontjaként feltételezték, hogy a jövőben is az EU GDP-jének 0,37 százalékát fordítják a kohéziós politika támogatására. Az EU átlagos egy főre jutó GDP-jének 75 százaléka alatti fejlettségi szinten álló régiókban élő népesség aránya az EU27 esetében 31 százalék, Horvátország belépésével 32 százalék, Törökország belépésével 32 százalék, a Nyugat-Balkán bekerülésével 34 százalék lenne. A tanulmány rámutat arra, hogy Bulgária és Románia 2007-es belépése előtt az EU25-ök 60 régiójában volt alacsonyabb az egy főre jutó GDP az uniós átlag 75 százalékánál. A két ország felvétele már 12 régió számára jelentette a küszöb átlépését. Horvátország felvétele nem eredményezne statisztikai hatást, így továbbra is az EU25-ök 48 régiója lenne a jogosultsági küszöb alatt. Törökország belépése további 6 régió kikerülésével járna, a Nyugat-Balkán országainak felvétele pedig még 3 régió jogosultságát érintené. Így összességében az EU25-ök jelenleg támogatott 60 régiójából csak 39 maradna jogosult az 1. célkitűzés alapján támogatásra. Az EU25-ök esetében összesen 10 tagállam különböző régióit érintené a jogosultság megszűnése. A becslések alapján a 34 tagú unióban a kohéziós politikára évente 38,167 milliárd euró állna rendelkezésre. A jelenlegi elosztást változatlannak feltételezve, ennek 81,5 százalékát kellene az 1. célkitűzésre költeni, ami 31,121 milliárd eurót jelentene. A számítások szerint ehhez képest csak 29,439 milliárd euróra lennének jogosultak az érintett tagállamok, mert figyelembe kell venni a fejlettségi szinttel arányos támogatási plafont. A támogatások felét Lengyelország és Törökország használhatná fel. A második csoportban négy ország lenne: Csehország, Magyarország, Portugália és Románia. A többiek viszonylag szerény összegű támogatásra lennének jogosultak a GDP-arányos támogatási plafonra vonatkozó sávos szabályozás figyelembe vétele miatt. (Lásd a 7. táblázatot.)


145

7. táblázat

A konvergencia célkitűzésre fordítandó évi kiadások 34 tagállam esetén

Albánia Bosznia-Hercegovina Bulgária Csehország Észtország Franciaország Görögország Horvátország Koszovó Lengyelország Lettország Litvánia Macedónia Magyarország Málta Portugália Románia Szerbia és Montenegró Szlovákia Szlovénia Törökország EU34 összesen

A konvergencia célkitűzésre fordítandó támogatások milliárd euró megoszlás az EU34 %-ában 0,212 0,7 0,242 0,8 0,672 2,3 2,528 8,6 0,287 1,0 0,132 0,4 0,231 0,8 0,949 3,2 0,092 0,3 6,745 22,9 0,371 1,3 0,595 2,0 0,156 0,5 2,382 8,1 0,012 0,0 2,043 6,9 1,994 6,8 0,637 2,2 1,002 3,4 0,115 0,4 8,043 27,3 29,439 100,0

Forrás: European Parliament Directorate General Internal Policies of the Union Policy Department Structural and Cohesion Policies, 2006.

Tehát azt láthatjuk, hogy a jövőbeli kibővülések statisztikai hatása miatt a jelenlegi kedvezményezettek jogosultsága csökkenne, vagy részben megszűnne, és az új tagok felé terelődnének a források. Az esetleges átmeneti támogatások lehetőségét figyelmen kívül hagyva, a végső számok azt mutatják, hogy nem lenne szükség a kiadások emelésére a jelenlegi szabályok (a 75%-os küszöb és a fejlettséggel arányos sávos támogatási plafon) változatlan formában történő fenntartása esetében. Az Európai Parlament számításait is figyelembe véve, a 2014-től kezdődő időszakban szükséges kiadások nagyságának kiszámításánál abból indulok ki, hogy a jelenlegi időszak forrásai a további kibővülések után is elegendőnek bizonyulhatnak az 1. célkitűzés esetében. Persze akkor, ha nincs a kiesett régiók számára kivezető jellegű támogatás. Ezt a lehetőséget az eddigi tapasztalatok alapján nem vetném el.

146

Kengyel Ákos

A szükséges kiadások nagyságának kiszámolásánál figyelembe veszem az 1. célkitűzésre a mostani hétéves időszak során fordítandó 251,1 milliárd eurót, aminek az évi átlaga 35,86 milliárd euró. Ebből a Kohéziós Alap költségvetése a mostani hétéves időszakra összesen 61,5 milliárd euró, amiből egy évre átlagosan 8,8 milliárd euró jut, de ennek csak a felét kell most beszámítani, mivel a másik felét javaslatom alapján a transzeurópai hálózatok kiadási tételnél vettem figyelembe. Így már csak évi 31,5 milliárddal kell számolni. Ha a támogatások felső plafonjára meghatározott sávos támogatási rendszer küszöbszámait felfelé kerekítenénk (mert azok nagyon szerencsétlenül alakultak ki az Európai Tanács 2005. decemberi ülésén megszületett költségvetési alku eredményeként; lényegében a rendelkezésre álló keret visszaszámolása miatt lettek ilyen furcsák), és legalább a legkevésbé fejlett országok esetében visszaállítanánk a 2006 végéig alkalmazott 4 százalékos plafont, akkor körülbelül évi 35 milliárd euró körüli forrásigénnyel lehet számolni. Ehhez adódhatna hozzá, a jelenlegi időszakhoz hasonlóan, a kibővülések statisztikai hatását figyelembe vevő kivezető támogatás. Így az 1. célkitűzés keretében szükséges kiadásokra az 1. esetben számoljunk 35 milliárd euróval (ez azt jelenti, hogy nincs jelentősebb kibővülés, vagy pedig vannak új tagok, de a régiek elesnek a támogatástól), a 2. esetben 40 milliárd euróval (itt már kibővülés és kivezető támogatás is lenne), a 3. esetben 45 milliárd euróval (itt kibővülés és jelentősebb összegű kivezető támogatás is lenne). A 2. célkitűzésre a mostani időszakban összesen 49,1 milliárd euró áll rendelkezésre, ami évi átlagban 7 milliárdot jelent. Ennek a felét költik jelenleg a fejlettebb, de szerkezetváltási nehézségekkel küzdő régiókra. Ezt javasolnám megszüntetni úgy, hogy csak foglalkoztatási céllal ezek a területek is kaphatnak támogatást. A kiadások másik felét jelentő foglalkoztatási célokra (lényegében aktív foglalkoztatáspolitikai intézkedések támogatására) viszont az ESZA keretében sokkal jelentősebb összegű forrásokat kellene fordítani. Így az évi átlag 3,5 milliárd euró helyett az 1. esetben 7 milliárd, a 2. esetben 10 milliárd, a 3. esetben 13 milliárd eurós keretet javasolnék. A 3. célkitűzésre jelenleg rendelkezésre álló 7,8 milliárd eurós keret most átlagosan évi 1,1 milliárdos kiadást jelent. A határ menti együttműködés támogatásához nagyságrendileg több forrásra lenne szükség. Ez az egységes piac integráltságának fokozása és a határok mentén elterülő területek gazdasági és társadalmi kohéziójának erősítése miatt is alapvető feladat. Az évi átlagban 1,1 milliárd helyett az 1. esetben 10 milliárd, a 2. esetben 15 milliárd, a 3. esetben 20 milliárd eurós keretet javasolnék. A javasolt 4. célkitűzésre fordítandó összegek esetében a jelenlegi vidékfejlesztési támogatásokból indulnék ki, ami a mos-


147

tani hétéves időszakban összesen 69,75 milliárd eurót tesz ki; ez évente körülbelül 10 milliárd eurós kiadást jelent. Ezt a szintet lehetne fenntartani 2013 után is. A négy célkitűzésre fordítandó kiadásokat összegezve az 1. esetben 35+7+10+10 milliárd, összesen 62 milliárd eurós kerettel számolhatunk, a 2. esetben 40+10+15+10, összesen 75, a 3. esetben 45+13+20+10, összesen 88 milliárd euróra lenne szükség. A 2013-as viszonyítási alap meghatározásánál az összevethetőség miatt nem a költségvetésben szereplő 45,342 milliárd euróra tervezett kiadási tételt veszem alapul, hanem a strukturális alapok 35,063 milliárd eurójához a 10,279 milliárd euróval rendelkező Kohéziós Alap kiadásainak felét, 5,14 milliárd eurót és a vidékfejlesztésre fordított 9,253 milliárd eurót veszem figyelembe. Ez összesen 49,456 milliárd euró. A mostani három célkitűzés közötti 2013-as megoszlásnál a hivatalos 2013-as keret alapján a 81,5+16+2,5 százalékos megoszlással számolok. Így az eredeti 45,342 milliárd euró 81,5 százaléka jut az 1. célkitűzésre, ez 36,954 milliárd, amiből levonom a Kohéziós Alap kiadásainak felét, így 31,814 milliárd eurós kerettel lehet számolni. A 2. célkitűzésre a 45,342 milliárd 16 százalékával számolva 7,255 milliárd euró, a 3. célkitűzésre pedig a 45,342 milliárd 2,5 százaléka 1,134 milliárd euró jut. (Lásd a 8. táblázatot.) 8. táblázat

A gazdasági és társadalmi kohézió erősítését célzó támogatások javasolt nagysága (milliárd euró) Kiadási tétel



Gazdasági és társadalmi kohézió összesen

49,456

62

75

88

1. Konvergencia

31,814

35

40

45

2. Foglalkoztatás

7,255

7

10

13

3. Határokon átnyúló együttműködés

1,134

10

15

20

4. Vidékfejlesztés

9,253

10

10

10

A GNI %-ában

0,393

0,493

0,596

0,699

Forrás: European Commission, 2006a; European Parliament – Council – Commission, 2006 adatai alapján saját számítások.

148

Kengyel Ákos

3.5. Az agrárszektor modernizációjának támogatása A közös agrárpolitika az Európai Unióban kialakított politikák közül az egyik legrészletesebben szabályozott és legkorábban létrehozott politika. Az alapszerződés 33. cikke fogalmazza meg a közös agrárpolitika követendő céljait. A kitűzött célokat – legalábbis a régi tagállamokban – alapvetően sikerült teljesíteni, hiszen a közös agrárpolitika eredményeként a mezőgazdasági termelékenység javult, jelentős műszaki korszerűsödés ment végbe, a mezőgazdasági termékek minősége magasabb színvonalú lett, a termésátlagok emelkedtek, a piacok stabilizálódtak, az ellátásbiztonságot sikerült megteremteni, a mezőgazdaságban élők megfelelő jövedelemszintje is kialakult. A támogatásoknak köszönhetően kiépült a mezőgazdaság „infrastruktúrája”: vagyis a hatékony mezőgazdasághoz nélkülözhetetlen tárolókapacitások, szállítóeszközök és hűtőházak. Az elmúlt évtizedek során több változtatáson ment keresztül ez a politika, de mindvégig megőrizte erősen protekcionista jellegét: a magas támogatottsági szintet és a magas vámokkal védett belső piacot. Az 1990-es évek elejétől a belső reformok és a külső nyomás eredményeként az unió agrárpiacának a világpiactól való elzártsága, elszakítottsága mérséklődött. A belső árak közeledtek a világpiaci árakhoz, csökkentek a vámok és az exporttámogatások, de még mindig magasak. Ugyanakkor a 2000-től 2006-ig tartó költségvetési időszakban még mindig az unió közös költségvetésének majdnem felét a közös agrárpolitika finanszírozására fordították, s ma is a kiadások 34 százaléka jut az agrárpolitika 1. pillérének finanszírozására. A 2007 és 2013 közötti időszakban az agrártámogatások nagyságának alakulását megszabta az Európai Tanács 2002. októberi ülésén elért megállapodás, amely szerint a közös agrárpolitika keretében a piaci támogatásokra és a közvetlen kifizetésekre 2013-ig meghatározott plafon szerinti kiadásokat kell biztosítani (lényegében a 2006-os szint befagyasztásával). A 2005. decemberi megállapodás ezt alapvetően tiszteletben tartotta; annyi változtatást sikerült elfogadni, hogy a román és bolgár csatlakozás nyolcmilliárd eurós agrártámogatási összegét beszámították a rendelkezésre álló keretbe. Az agrárpolitika 1. pillérét jelentő piaci alapú támogatásokra és közvetlen kifizetésekre fordítják a kiadások 79 százalékát, a többi forrás a 2. pillért jelentő vidékfejlesztési kiadásokra jut. 2005 decemberében elfogadták azt, hogy egy tagállam az 1. pillérből maximum 20 százaléknyi összeget átirányíthat a 2. pillérbe (Council of the European Union, 2005). A közös agrárpolitika 1. pillérére fordított kiadások ilyen kiemelkedő szerepét az agrárszektor uniós szintű jelentősége egyáltalán nem indo-


149

kolja. Rendkívül furcsa helyzet, hogy amikor az európai gazdaság világgazdasági versenyképességének javítása, az információtechnológiai szektor fejlődése, valamint a tudás alapú gazdaság és társadalom kialakulásának megerősítése a fő feladat, akkor az agrárszektor támogatására szánt összeg még mindig a közös költségvetés legnagyobb kiadási tétele. A tagállamok a 2007–2013-as időszakban sem mérsékelték radikálisan az agrárszektor támogatását. A viták során a tagállamok nem kí-

vántak érdemben hozzányúlni az agrárkiadásokra előterjesztett bizottsági javaslathoz, legfeljebb abban alakult ki eltérő álláspont, hogy Románia és Bulgária támogatásai beleférnek-e a „brüsszeli plafonba”, vagy külön forrásokat kell biztosítani a két új csatlakozó országnak. 2005-ben, amikor a nettó befizetők merevsége miatt a költségvetés egészét tekintve mindenképpen kiadáscsökkentést kellett elérni, úgy tűnt, hogy valamilyen módon mégis hozzá lehetne kezdeni az agrárfinanszírozás átalakításához is. Komolyan előkerülhetett volna a tabutémaként és azonnal elutasított álláspontként kezelt tagállami társfinanszírozás kérdése is. Ezt a tagállamok többsége azonban ezidáig mindig kategorikusan elutasította: a „renacionalizálás” címszó alatt megfogalmazott lehetőség ellen a legfőbb érvként azt hozva fel, hogy ezzel az agrárpolitika, mint közös politika jellege sérülne, és félő, hogy a támo17 gatások versenye alakulna ki. Az ún. renacionalizálás tehát egy részleges társfinanszírozás bevezetését jelentené például az állami intervenció esetében vagy a területalapú támogatásoknál. Már így is az agrárköltségvetés jelentős csökkentését lehetett volna elérni. A támogatások versenyének kialakulása elvileg reális következmény lehet, de ezt szigorú szabályokkal kordában lehet tartani. A társfinanszírozás bevezetésével még összhangot is lehetett volna teremteni a régi és az új tagokra vonatkozó szabályok között, hiszen a csatlakozási tárgyalások lezárásának kényszerű kompromisszumos megoldása következtében a közvetlen kifizetések nemzeti kiegészítése egyoldalúan érinti az új tagállamokat. Tehát lényegében az új tagállamokban alkalmazott módszert kellett volna általánosan elterjeszteni. Ez természetesen azt jelentette volna, hogy sosem érnénk el a 100 százalékos uniós támogatottsági szintet (ami elég kényes kérdés), de emiatt nem lett volna szabad megakadályozni a költségvetés egésze szempontjából szükséges változtatásokat. 17

Ez azonban így nem állja meg a helyét: a többi közös politikánál is van társfinanszírozás (kohéziós politika, K+F- vagy oktatási programok), ráadásul éppen az új tagállamok esetében vezettek be a közvetlen kifizetéseknél a nemzeti költségvetésből történő kiegészítést. Tehát az új tagoknak nem ismeretlen az agrártámogatások esetében a nemzeti hozzájárulás módszere. Vagyis egyáltalán nem új dologról van szó, csak a régi tagállamoknál nincs ilyen.

150

Kengyel Ákos

2014-től teljesen új alapokra kellene helyezni az agrárszektor finanszírozását. Javaslatom szerint a nem közvetlenül a mezőgazdasághoz kapcsolódó támogatásokat, vagyis a komplex vidékfejlesztést szolgáló forrásokat, a kohéziós politika keretében kellene – az előbbiekben leírtak szerint egy új, 4. célkitűzés alapján – eljuttatni a kedvezményezettekhez. A költségvetés agrárfejezetében csak az agrárszektor moderni-

zációjával közvetlenül összefüggő támogatásokat kellene biztosítani. Olyan területekre gondolok, mint az állat- és növény-egészségügyi normák betartása, az állatjóléti és a környezetvédelmi előírásoknak való megfelelés, a termelés műszaki hátterének fejlesztése (gépesítés, technológiai korszerűsítés), a mezőgazdasággal foglalkozók szakmai továbbképzése. Véleményem szerint így lehetne kezelni azt a különbséget, ami a nyugat-, illetve a közép- és kelet-európai tagállamok mezőgazdasági termelési viszonyai között fennáll. Nem lenne korrekt minden olyan támogatást felszámolni, amelyeknek köszönhetően a régi tagállamok mára egy jól felszerelt, magas technológiai szintű agrárszektorral rendelkeznek. Az új tagoknak is szükségük van ezekre a fejlesztési forrásokra: csak így tudnak tisztességes körülmények között versenyezni a régi tagállamok termelőivel. Természetesen az uniós agrártámogatások hosszú távú alakulását a nemzetközi kereskedelempolitikai tárgyalásokon születő döntések és kötelezettségvállalások is befolyásolni fogják. 2013-ban 40,645 milliárd euró jut az agrárpolitika 1. pillérének támogatására. Javaslatom szerint 2014-től a támogatások radikális csökkentésére lenne szükség, a hangsúly a vidékfejlesztés támogatására helyeződne át a kohéziós politika keretében, illetve az agrármodernizáció támogatására az agrárfejezet keretében. Más területeken vagy teljesen el kellene törölni a támogatásokat, vagy a tagállami költségvetések hatáskörébe kellene utalni őket, persze az uniós versenyszabályok betartása mellett. Ezt figyelembe véve az 1. esetben a 2013-as keret 25 százalékát (10 Mrd euró), a 2. esetben a keret 20 százalékát (8 Mrd euró), a 3. esetben 15 százalékát (6 Mrd euró) javasolnám az agrármodernizáció támogatására fordítani. Az agrárkiadások esetében tehát a többi kiadási tételnél kidolgozott forgatókönyvekkel ellentétben a három lehetséges megoldásnál egyre kisebb kerettel számolok. (Lásd a 9. táblázatot.)


151

9. táblázat

Az agrárszektor modernizációját támogató kiadások javasolt nagysága (milliárd euró) Kiadási tétel



Agrárpolitika

40,645

10

8

6

A GNI %-ában

0,323

0,08

0,064

0,048


3.6. További politikákhoz kapcsolódó kiadások A közös költségvetés további tételeivel részletesen nem kívánok foglalkozni. Két területet emelnék csak ki: az egyik a külkapcsolatok, a másik a bel- és igazságügyi együttműködés. A többi közösségi politika keretében kialakult kis költségvetésű közös programokat a jövőben is fenn lehet tartani. Ilyenek például a fogyasztóvédelemmel, kultúrával, halászattal foglalkozó kezdeményezések. A legtöbb közösségi politika esetében az uniós szintnek elsősorban szabályozói szerepet kell betöltenie; az adott politika működésének finanszírozása a jövőben is a tagállami költségvetések kezében maradhat. A külkapcsolati eszközrendszer kiadásai a 2007–2013-as időszakban a 4. költségvetési fejezetbe kerültek. Létrejött egy jól strukturáltnak tekinthető csoportosítás, amely tartalmazza az elmúlt évtizedek során kiépült közös kereskedelempolitikához, a fejlesztési együttműködéshez, a közös kül- és biztonságpolitikához, valamint a humanitárius segítségnyújtáshoz kapcsolódó kiadásokat. A Bizottság erre a fejezetre eredetileg 95,4 milliárd eurót javasolt, amibe beszámították az Európai Fejlesztési Alap (EFA) kiadásait is. Ez évi átlagban 13,63 milliárd eurós kiadást jelentett volna. A tagállamok, mint említettük, végül nem fogadták el az EFA bekerülését a közös költségvetésbe, így az alap forrásai továbbra is külön maradtak. A fejezet kiadásai végül csak 49,5 milliárd eurót tesznek ki a hét év alatt. Ez évi átlagban hétmilliárd eurós kiadást jelent, az időszak első évének 6,2 milliárd eurójáról az utolsó évben már 8,029 milliárd euróra emelkedve. 2014-től az EFA kiadásainak (22,682 Mrd euró) is be kellene kerülniük a külső kapcsolatokra fordított kiadási tételbe, ami az EFA forrásainak szinten tartásával számolva évi 3,24 milliárd eurót jelent. A felállított forgatókönyveknél 1. esetként a 2013-ra kialakult szint fenntartásával számolok, és ehhez veszem még hozzá az EFA kiadásait,

Kengyel Ákos

152

ez így évi 11 milliárd euró kiadást jelentene; a 2. esetben 13, a 3. esetben 15 milliárd eurót javasolnék. A kiadások emelése aktívabb nemzetközi szerepvállalást tenne lehetővé az unió számára, pl. a nemzetközi válsághelyzetek megoldásában való részvétel formájában. (Lásd a 10. táblázatot.) 10. táblázat

A külkapcsolati rendszerhez kapcsolódó kiadások javasolt nagysága (milliárd euró) 2013. évi tervezett kiadás

Kiadási tétel


Külkapcsolati rendszer

8,029

11

13

15

A GNI %-ában

0,064

0,087

0,103

0,119


A 2007–2013-as időszakban a 3. kiadási tétel keretében kapnak támogatást a belügyi és igazságügyi területeket érintő feladatok. A fokozatosan emelkedő kiadások 2013-ra is csak 1,39 milliárd eurót érnek el, ami rendkívül csekély összegnek tűnik a külső határok védelmével, a menekültkérdés kezelésével, a terrorizmussal szembeni fellépéssel vagy a bűnüldöző szervek közötti együttműködéssel kapcsolatban felmerülő kiadások tükrében. A magyarázatot az jelentheti, hogy viszonylag új együttműködési területekről van szó, ahol a tagállamok költségvetése a fő finanszírozó. A jövőben azonban hangsúlyosabban kellene megjeleníteni az uniós szerepvállalást, a közös érdekekhez kapcsolódó tevékenységek támogatását. 2014-től a három forgatókönyvben évi 2, 3, és 4 milliárd eurós kerettel lehetne számolni. (Lásd a 11. táblázatot.) 11. táblázat A bel- és igazságügyi együttműködés területét támogató kiadások javasolt nagysága (milliárd euró) Kiadási tétel



Bel- és igazságügyi együttműködés

1,39

2

3

4

A GNI %-ában

0,011

0,016

0,024

0,032



153

3.7. Az új kiadási szerkezetre tett javaslatok összegzése Az egyes politikák támogatására javasolt kiadásokat összesítem a 12. táblázatban. Az eddigiekben vizsgált kiadásokon túl az intézményrendszer fenntartására fordítandó kiadásokra – a 2013-as 7,61 milliárd euróból kiindulva – évi 8 milliárd eurós keretet javasolok. Az egyéb politikákra fordítandó kiadások kiszámításához a 2013-as 127,091 milliárd eurós évi kiadási keretből levonva a vizsgált politikákra és az intézményrendszer működtetésére fordított összegeket (ez összesen 122,72 milliárd euró), a többi politikára 4,371 milliárd euró jut. 2014-től ezekre a politikákra 4,5 milliárd eurós keret fenntartásával számolok. A javasolt kiadási tételek összesítése alapján meglepő eredményre jutottunk. Az 1. esetben a 2013-as kiadásokhoz képest mindössze ötmilliárd euróval kellene növelni az évi kiadási szintet, a 2. esetben már 37,5 milliárddal, a 3. esetben 70 milliárddal. Ez azt jelenti, hogy a minimálisan elvárható szerepvállalással számoló forgatókönyv 4 százalékos kiadásnövekedést jelentene, az elfogadható szintű szerepvállalás pedig 29 százalékos kiadásnöveléssel járna. A nagyfokú elkötelezettsé-

get jelentő 3. esetben viszont már 55 százalékos kiadásemeléssel kellene számolni, ugyanakkor még ez a szint is alig haladná meg az EU bruttó nemzeti jövedelmének 1,5 százalékát. Pedig az egyes politikák vizsgálata során jól kirajzolódott, hogy az EU fejlődését alapvetően befolyásoló politikák finanszírozására ebben a 3. esetben már számottevő hatást tudnának gyakorolni az uniós szintű kiadások. Azt is hozzá kell tenni, hogy a három forgatókönyv viszonylag alacsony összesített kiadásai annak is köszönhetők, hogy az agrárpolitika finanszírozásánál radikális változással számoltam. Nagy kérdés, hogy a gyakorlatban sikerülhet-e a tagállamoknak ilyen komoly változásokat keresztülvinniük, és így egy sokkal kedvezőbb kiadási szerkezetű uniós költségvetést elfogadniuk. Az egyes kiadási tételek részesedését vizsgálva láthatjuk, hogy a kutatásra-fejlesztésre fordítandó kiadások részaránya a 2013-as 7 százalékhoz képest mindhárom javasolt forgatókönyv esetében az összes kiadás valamivel több, mint 15 százalékára nőne. Az oktatási programok támogatására a 2013-as 0,8 százalékos részesedés helyett 1,5, 1,8, illetve 2 százalékos részarány jutna. A transzeurópai hálózatok kiépítésének támogatására a 2013-ra összehasonlítható kiadási tételként kiszámolt 4,5 százalékos részarány helyett 9,5, 15,2, illetve 19 százalékos arány jutna. A kohéziós politikára a javasolt négy célkitűzést figyelembe véve a 2013-as 38,9 százalékkal szemben 47, 45,6 és 44,7 százalék jutna a három forgatókönyv szerint.

Kengyel Ákos

154 12. táblázat

A 2014-től javasolt költségvetés kiadási tételei 2014-től kívánatos évi kiadás nagysága 1. eset 2. eset 3. eset

2013. évi tervezett kiadás Kiadási tétel Mrd euró

az összkiadás %-ában

Kutatás-fejlesztés 8,851 7,0 A GNI %-ában 0,070 Egész életen át 1,030 0,8 tartó tanulás A GNI %-ában 0,008 Transzeurópai hálózatok 5,709 4,5 (TEN-T + TEN-E) A GNI %-ában 0,045 Gazdasági és tár49,456 38,9 sadalmi kohézió 1. Konvergencia 31,814 25,0 2. Foglalkoztatás 7,255 5,7 3. Határokon átnyúló együttműkö- 1,134 0,9 dés 4. Vidékfejlesztés 9,253 7,3 A GNI %-ában 0,393 Agrárpolitika 40,645 32,0 A GNI %-ában 0,323 Külkapcsolati 8,029 6,3 rendszer A GNI %-ában 0,064 Bel- és igazságügyi 1,390 1,1 együttműködés A GNI %-ában 0,011 Egyéb politikák 4,371 3,4 A GNI %-ában 0,035 Adminisztráció 7,610 6,0 A GNI %-ában 0,060 Kiadások összesen 127,091 100,0 A GNI %-ában 1,01

Mrd euró


20 15,2 0,159 2

1,5

0,016

Mrd euró


25 15,2 0,199 3

1,8

0,024

12,5

9,5

0,099

25

Mrd euró


30 15,2 0,238 4

2,0

0,032 15,2

0,199

37,5

19,0

0,298

62

47,0

75

45,6

88

44,7

35 7

26,5 5,3

40 10

24,3 6,1

45 13

22,8 6,6

10

7,6

15

9,1

20

10,2

10 0,493 10 0,08

7,6

10 0,596 8 0,064

6,1

10 0,699 6 0,048

5,1

11

8,3

13

7,9

15

7,6

7,6

0,087 2

4,9

0,103 1,5

0,016 4,5 3,4 0,036 8 6,1 0,064 132 100,0 1,049

3

3,0

0,119 1,8

0,024 4,5 2,7 0,036 8 4,9 0,064 164,5 100,0 1,307

4

2,0

0,032 4,5 2,3 0,036 8 4,1 0,064 197 100,0 1,566

Forrás: Az elvégzett saját számítások összesítése.

Javaslataim alapján ezen belül a határokon átnyúló együttműködés támogatásának részaránya javulna rendkívül jelentős mértékben: a 2013as 0,9 százalékról 7,6, 9,1, illetve 10,2 százalékra. Az agrárpolitikára


155

a 2013-as összehasonlítási alapot jelentő 1. pillér 32 százalékos részarányához képest a három forgatókönyvben 7,6, 4,9, illetve 3 százalékos részesedés jutna. A külkapcsolati rendszerrel összefüggő kiadásokra a 2013-as 6,3 százalékhoz képest 8,3, 7,9, illetve 7,6 százalékos részarány jutna. A bel- és igazságügyi együttműködés terén szükséges kiadások a 2013-as 1,1 százalékos részarányról 1,5, 1,8, illetve 2 százalékra emelkednének. A többi politikára fordítandó kiadások a 2013as 3,4 százalékos részarányhoz képest arányukat tekintve fokozatos csökkenést mutatnának: 3,4, 2,7, illetve 2,3 százalék lenne a részesedésük. Az intézményrendszer működésének finanszírozása is abszolút értékben változatlan maradna, részarányát tekintve pedig a 2013-as hat százalék helyett 6,1, 4,9, illetve 4,1 százalék lenne.

4)

Következtetések

A közös költségvetés fő feladatának hosszabb távon is a közös politikák támogatásának és a kohézió erősítésének kell lennie. Az egyes politikáknak a versenyképesség javulását, a gyorsabb, de fenntartható gazdasági növekedés megalapozását kell elősegíteniük. A közös költségvetés kiadásai elsősorban allokációs és disztribúciós funkciókat töltenek be, a stabilizációs szerep alapvetően a tagállamok között kiépült gazdaságpolitikai koordináció keretében oldható meg. Ez az együttműködés napjainkra már igen széles körűvé vált, hiszen magába foglalja a fiskális politikát (a Stabilitási és Növekedési Egyezmény előírásai alapján), a foglalkoztatáspolitikát és a strukturális reformok területét. A lisszaboni folyamat kapcsán olyan területeken is kialakult az együttműködés, mint az aktív munkaerő-piaci politikák, a jóléti állam keretében folytatandó szociálpolitika, a nyugdíjrendszerek reformja, az oktatás- és egészségügy egyes területei. A szabályozási funkció uniós költségvetési hatása nem jelentős, itt az egységes piac minél jobb működését elősegítő jogszabályalkotás, a korlátok lebontása, illetve a szabályok harmonizációja jelentik a fő irányokat. A kibővülés és az unió előtt álló feladatok növekedése ellenére a

1.

2. közös költségvetés a 2007 és 2013 közötti időszakban is szűk korlátok között mozoghat

. A Bizottság eredeti elképzelései szerint a kiadások plafonjában a korábbi helyzethez képest nem lett volna változás, a tagállamok között lezajlott viták eredményeként azonban végül jóval alacsonyabb, a GNI egy százalékát meg nem haladó kiadási szintet fogadtak el. A viták során fel sem merült, hogy a bizottsági javaslatban szereplő kiadási szintet is meghaladó költségvetés kialakítása

156

Kengyel Ákos

mellett érveljenek. Nem készültek olyan számítások, amelyek azt vizsgálták volna, hogy milyen szintű jövedelem-újraelosztásra lenne szükség egy versenyképesebb és integráltabb unió eléréséhez. Ilyen számításokat pedig már csak azért is indokolt lett volna elkészíteni, mert a keleti kibővülés hatására mind a gazdasági fejlettség, mind az életkörülmények szempontjából is sokkal heterogénebb lett az unió. A 2007 és 2013 közötti időszakra elfogadott költségvetés a kiadási szerkezetében és a fejezetcímeiben is szakítást jelent ugyan a megelőző időszakban érvényes struktúrával – ami mindenképpen pozitív üzenetet hordoz, mert jelzi, hogy a tagállamok milyen új prioritások szerint képzelik el az unió hosszú távú finanszírozási feladatait –, az elfogadott új szerkezet és elnevezések mögött azonban tartalmilag jelentős mértékben a korábban kialakult kiadási tételek új formában történő csoportosítását lehet felfedezni. Radikális átalakításról és az egyes politikák közötti jelentős hangsúlyeltolódásról a kiadások terén tehát nem lehet beszélni. Látható, hogy a tagállamok az agrárpolitikához és a kohéziós politikához nyúltak hozzá legkevésbé. Így viszont csakis a többi politika rovására lehetett komolyabb kiadáscsökkentést elérni. Csak tendenciáiban mutatható ki átrendeződés a hétéves időszak alatt. Hiába került a 2. fejezetbe a közös agrárpolitika, összegszerűen mégis továbbra is a kohéziós politikával egyenrangú, a költségvetés 34 százalékát képviselő kiadási tételt képvisel a KAP 1. pillérének finanszírozása – bár enyhén csökkenő súllyal. Másrészt hiába kerültek a fenntartható növekedést előmozdító 1. fejezet 1.a alfejezetébe a versenyképességet támogató politikák, ha az erre fordított kiadások csak a költségvetés 8,5 százalékát teszik ki – bár tendenciájában kedvező, hogy az időszak végén már 16,5 százalékra emelkedik részarányuk. Igazán újat az európai állampolgárság tartalmához kötődő 3. fejezet hozott, de az erre fordított kiadások nagysága szinte elenyésző. A kiadási tételek részletes vizsgálata alapján az 1.a alfejezet keretében támogatott politikákra fordítandó kiadásokról általában megállapítható, hogy jó esetben is csak katalizátorszerepet tölthetnek be az európai gazdaság versenyképességének javításában. Ez kiváltképp igaz az alfejezet kiadásainak felét adó kutatás-fejlesztési támogatásokra. Hiába emelkedne az erre fordított keret, ha ez a tagállamok bruttó nemzeti jövedelmének még mindig csak körülbelül 0,1 százalékát éri el. Pedig a kutatás-fejlesztés ténylegesen olyan terület, ahol a tagállamok közötti nemzetközi együttműködés fokozásából számos előny származhat. A kohéziós politikával összefüggésben is számos kritika fogalmazható meg. Akkor, amikor a kibővülés kapcsán sokkal heterogénebbé vált az Európai Unió, nőttek a regionális fejlettségi különbségek,

3.

4.

5.

a kohéziós politika részaránya szinte változatlanul a kiadások 1/3-a körül alakul. Ez önmagában is sajnálatos fejlemény, pedig a kevésbé


157

fejlett és szerkezetváltással szembenéző régiók az egész európai gazdaság növekedése szempontjából fontos szerepet játszhatnak. A 2005. decemberi megállapodás a transzfereket felülről behatároló – amúgy is értelmetlen – 4 százalékos GDP-arányos plafont jelentősen csökkentette ugyan, de azért számos kedvező szabályozási változást sikerült elérni az uniós fejlettségi szint 85 százaléka alatt lévő országok számára. Ilyen a társfinanszírozás 85 százalékos szintje, a vissza nem igényelhető áfa beszámíthatósága vagy az n+2 szabály helyett az n+3 felhasználási időkorlát alkalmazása (2010-ig). Ezek a változások megkönnyíthetik a források eredményesebb felhasználását. Bár az új 2. fejezet címében a természeti erőforrásokkal való gazdálkodás elnevezést kapta, alapvetően a közös agrárpolitika finanszírozásával foglalkozik. Az agrártámogatásokon belül a piaci támogatások szinten tartása mellett a vidékfejlesztési politikára fordítandó források emelkednek számottevően – bár a bizottsági javaslathoz képest mérsékeltebb ütemben. Ez a hangsúlyeltolódás mindenképpen pozitív, de az egész politika ilyen magas támogatásának fenntartása az unió jelenlegi általános versenyképességi problémái mellett számos kérdést vet fel. Az időszak során az agrárpolitikára (vidékfejlesztés

6.

nélkül) még mindig négyszer annyit költ az unió, mint a versenyképességet befolyásoló politikák támogatására. Az elmúlt évtizedek alatt olyan korszerűsödés ment végbe a nyugat-európai mezőgazdaságban, amelynek következtében most már nem lenne indokolt az ilyen nagymértékű támogatás fenntartása. A helyzetet azonban bonyolítja, hogy az új tagállamoknak viszont most van szükségük a nagy összegű támogatásokra ahhoz, hogy náluk is ugyanolyan modernizáció mehessen végbe, mint korábban a többi tagállam agrárszektorában. Az agrárpolitikára fordított kiadások csökkentése érdekében az agrártámogatások részleges nemzeti társfinanszírozásának lehetőségét már a jelenlegi időszakban sem kellett volna azonnal elvetni. Az európai állampolgárság tartalmához kapcsolódó 3. fejezetre szánt kiadások rendkívül szerénynek tekinthetők, mert a fejezet nagyobbik területét képviselő bel- és igazságügyi együttműködés – legyen az menekültügy, a külső határok ellenőrzése, a rendőrségi és bűnüldözési együttműködés – támogatása komolyabb források biztosítását igényelné. A fejezet fogyasztóvédelmi és kulturális együttműködési területekre előirányzott forrásai megfelelő szintűek lehetnek. Az unió külső kapcsolataival foglalkozó 4. fejezet részaránya továbbra sem utal az unió nemzetközi szerepvállalásának megerősödésére, de az elhatározott egységes megközelítés kedvezőnek értékelhető. Ugyanakkor továbbra sem sikerült elérni az Európai Fejlesztési Alap kiadásainak a közös költségvetésbe történő beépítését. Az egységes megközelítés az új szom-

7.

szédságpolitika és a leendő tagállamok csatlakozásra való felkészítését

Kengyel Ákos

158

célzó politika kialakításában és azok egységes támogatási alapjainak megteremtésében mutatkozik meg. A 2014-től kezdődő költségvetési időszak során abból a feltételezésből kell kiindulni, hogy az európai versenyképesség javításá-

8. nak, az egységes piac eredményesebb működésének és a belső kohézió erősítésének kell a legfontosabb szempontoknak lenniük a közös költségvetés kiadásainak kialakításakor is. A megfogalmazott javaslatok abból a feltételezésből indultak ki, hogy a kutatás-fejlesztés és az oktatás az a két meghatározó terület, ahol az uniós szintű kiadásoknak elsősorban kell hozzájárulniuk a versenyképesség javításához. A belső kohézió erősítésében a kohéziós politika bír kitüntetett szereppel, de ez a politika az egész európai gazdaság gyorsabb növekedéséhez is hozzájárul. Minden esetben a belső piac vérkeringésébe való eredményes bekapcsolódás feltételeinek megteremtésére is figyelmet kell fordítani. Ehhez az oktatási csereprogramok támogatása éppúgy szükséges, mint a transzeurópai hálózatok kiépítése, összekapcsolása. A kiadások közül az agrárpolitika terén radikális lefaragásra van szükség, csak közvetlenül az agrárszektor modernizációját, illetve a komplex vidékfejlesztést elősegítő kiadásokat indokolt uniós szinten fenntartani. Az uniós költségvetés kiadási tételeire tett javaslatok során mindig három forgatókönyvet állítottam fel. Az 1. eset a minimálisan elvárható szerepvállalással, a 2. eset az elfogadható szintű elkötelezettséggel számolt. A 3. eset a nagyfokú uniós szintű szerepvállalás esetében szükséges kiadások mértékét próbálta meg kimutatni. Az így kidolgozott forgatókönyvek kiadási tételeinek összesítése azt az eredményt hozta, hogy még a nagyfokú elkötelezettséggel járó esetben is

9.

kevesebb, mint 200 milliárd euró évi kiadással kellene számolni, ami a GNI 1,566 százalékát teszi ki. Ez a nagyságú költségvetés – a viszonylag szerénynek tekinthető ráfordítás ellenére – jelentős hatást tudna gyakorolni a kutatás-fejlesztés, az oktatási csereprogramok vagy a transzeurópai hálózatok terén. Ebben a legkedvezőbbnek számító esetben számításaim szerint a kutatás-fejlesztésre fordított közkiadások 30 százalékát fedezné az unió költségvetése, az oktatási csereprogramokban minden egyetemista a tanulmányai során egy félévet el tudna tölteni egy másik tagállam egyetemén, illetve a transzeurópai hálózatok beruházási költségeinek 75 százalékát támogatná az unió. A kohéziós politikára a jövőben legalább olyan mértékű szerep hárulna, mint a jelenlegi időszakban. Javaslataim alapján a jelenlegi három célkitűzés helyett négy kerülne bevezetésre. A konvergencia célkitűzés kiemelt részaránya mellett a határ menti együttműködés támogatása kapna a jelenleginél sokkal nagyobb hangsúlyt, a 2. célkitűzés forrásait viszont csak a foglalkoztatási helyzet javításával összefüggő tevékenységek támogatására kellene fordítani. Az új, 4. cél-

10.


159

kitűzés a mostani közös agrárpolitika 2. pillérét képező vidékfejlesztési támogatásokat tartalmazná. Az összes kiadás alakulásában meghatározó az a tény, hogy a közös agrárpolitika 1. pillérének támogatásait radikálisan csökkenteni kellene. Javaslatom szerint a költségvetés agrárfejezetében csak

11.

az agrárszektor modernizációjával közvetlenül összefüggő támogatásokat kellene nyújtani. Olyan területek tartoznának ide, mint az állat- és növény-egészségügyi normák betartása, az állatjóléti és a környezetvédelmi előírásoknak való megfelelés, a termelés műszaki hátterének fejlesztése, a mezőgazdasággal foglalkozók szakmai továbbképzése. Vagyis konkrét, jól meghatározott célokra lehetne igénybe venni az uniós támogatásokat. Így nagy összegek szabadulnának fel a közös költségvetésben, és ezért is alakul ki a végső összesítésnél a meglepően alacsony kiadási szint. Az agrártámogatások átalakítása, leépítése, illetve a tagállami költségvetések szerepvállalásának előtérbe kerülése óriási politikai vitákat válthat ki, de elkerülhetetlen a változtatások keresztülvitele. Csak így lehet az uniós szinten elkölthető forrásokat sokkal eredményesebben felhasználni a jövőben. * * * * *

Hivatkozások Bachtler, John – Taylor, Sandra (szerk.) (2003): The Added Value of the Structural Funds: A Regional Perspective. European Policies Research Centre. University of Strathclyde. Glasgow. Council of the European Union (2005): Financial Perspective 20072013. Brüsszel, december 16. www.eu2005.gov.uk. Európai Bizottság Regionális Politikai Főigazgatóság (2006): Inforegio. Ténylap. Július. http://ec.europa.eu/regional_policy. Európai Parlament (2005): A kibővült Unió 2007 és 2013 közötti politikai kihívásai és költségvetési eszközei. Az Európai Parlament állásfoglalása a kibővített Unió 2007 és 2013 közötti politikai kihívásairól és költségvetési eszközeiről. Strasbourg. PA_TAPROV(2005)0224. Június 8. Európai Parlament – Európai Unió Tanácsa (2006a): Az Európai Parlament és a Tanács 1080/2006/EK rendelete (2006. július 5.) az Európai Regionális Fejlesztési Alapról és az 1783/1999/EK rendelet hatályon kívül helyezéséről. Az Európai Unió Hivatalos Lapja, L 210, július 31., 1–11. o.

160

Kengyel Ákos

Európai Parlament – Európai Unió Tanácsa (2006b): Az Európai Parlament és a Tanács 1081/2006/EK rendelete (2006. július 5.) az Európai Szociális Alapról és az 1784/1999/EK rendelet hatályon kívül helyezéséről. Az Európai Unió Hivatalos Lapja, L 210, július 31., 12–18. o. Európai Parlament – Európai Unió Tanácsa (2006c): Az Európai Parlament és a Tanács 1720/2006/EK határozata (2006. november 15.) az egész életen át tartó tanulás terén egy cselekvési program létrehozásáról. Az Európai Unió Hivatalos Lapja. L 327, november 24., 45–68. o. Európai Unió Tanácsa (2006a): A Tanács 1083/2006/EK rendelete (2006. július 11.) az Európai Regionális Fejlesztési Alapra, az Európai Szociális Alapra és a Kohéziós Alapra vonatkozó általános rendelkezések megállapításáról és az 1260/1999/EK rendelet hatályon kívül helyezéséről. Az Európai Unió Hivatalos Lapja, L 210, július 31., 25–78. o. Európai Unió Tanácsa (2006b): A Tanács 1084/2006/EK rendelete (2006. július 11.) a Kohéziós Alap létrehozásáról és az 1164/ 1999/EK rendelet hatályon kívül helyezéséről. Az Európai Unió Hivatalos Lapja, L 210, július 31., 79–81. o. European Commission (2000): Towards a European Research Area. Communication from the Commission. COM(2000) 6, Brüsszel, január 18. European Commission (2001): Unity, solidarity, diversity for Europe, its people and its territory. Second Report on Economic and Social Cohesion. Office for Official Publications of the European Communities. Luxembourg. European Commission (2004a): A new partnership for cohesion. Convergence, competitiveness, cooperation. Third Report on Economic and Social Cohesion. Office for Official Publications of the European Communities. Luxembourg. European Commission (2004b): Building our common future. Policy changes and budgetary means of the enlarged Union 2007-2013. COM(2004) 101 final. Brüsszel, február 10. European Commission (2004c): Financial Perspectives 2007–2013. COM(2004) 487 final. Brüsszel, július 14. European Commission (2004d): Proposal for a Council regulation laying down general provisions on the European Regional Development Fund, the European Social Fund and the Cohesion Fund. COM(2004), 492 final. Brüsszel, július 14. European Commission (2004e): Proposal for renewal of the interinstitutional agreement on budgetary discipline and improvement of the budgetary procedure. COM(2004) 498 final. Brüsszel, július 14.


161

European Commission (2006a): Investing in our future. http.//ec.europa.eu/financial_perspective/index_en.htm. European Commission (2006b): Jan Figel: My Vision for European Student Mobility in the Next Decade. Speach/06/398. június 22. European Commission (2006c): Trans-European Networks. http://ec.europa.eu/ten/transport/priority_projects_minisite/funds_e n.htm. European Commission (2006d): Why European higher education systems must be modernised? Press Releases. Memo/06/190. Brüsszel, május 10. European Commission DG for Research (2002): New Framework Programme Launched. A Fact Sheet. Brüsszel. European Parliament – Council – Commission (2006): Interinstitutional Agreement between the European Parliament, the Council and the Commission on budgetary discipline and sound financial management. Official Journal of the European Union, C 139, június 14. 1–10. o. European Parliament Directorate General Internal Policies of the Union Policy Department Structural and Cohesion Policies (2006): Future Enlargements and Cohesion Policy. IP/B/REGI/ INT/2006_08. Brüsszel, november. Eurostat (2006a): R&D expenditure in Europe. Statistics in focus. Science and Technology. No. 6. Eurostat (2006b): Sustainable Development Indicators. Economy and Finance. Eurostat, Brüsszel. Gros, Daniel – Micossi, Stefano (2005): A Better Budget for the European Union. More Value for Money, More Money for Value. CEPS Policy Brief. No. 66, február. Hübner, Danuta (2004): Lisbon and Cohesion Policy: Complementary Objectives. UNICE Competitiveness Day. Speech/04/535. Brüsszel, december 9. Hübner, Danuta (2005): Policy Focus: The future of cohesion policy in the larger EU. Január 17. www.eupolitix.com/EN/News/200501. Kengyel Ákos (2003): Az EU költségvetésének feladatai és az arányos teherviselés. Külgazdaság, XLVII. évf., 4. sz., 65–77. o. Kengyel Ákos (2004a): A közös agrárpolitika. In: Palánkai Tibor (szerk.): Az európai integráció gazdaságtana. Aula Kiadó, Budapest, 135–140. o. Kengyel Ákos (2004b): Az Európai Unió regionális politikája. 3. kiadás. Aula Kiadó, Budapest. Kengyel Ákos (2004c): Kutatás-fejlesztési politika. In: Palánkai Tibor (szerk.): Az európai integráció gazdaságtana. Aula Kiadó, Budapest, 153–159. o.

162

Kengyel Ákos

Kengyel Ákos (2004d): Az EU költségvetésének hosszú távú alakulását befolyásoló körülmények. In: Inotai András (szerk.): EUtanulmányok, I. kötet. Nemzeti Fejlesztési Hivatal, Budapest, 315– 350. o. Kengyel Ákos (2005a): Az Európai Unió 2007–2013 közötti költségvetése és Magyarország érdekei. Külgazdaság. XLIX. évf., 11-12. sz., 4–36. o. Kengyel Ákos (2005b): Cohesion and Cohesion Policy. The added value of EU level intervention. www.lisboncivicforum.org/Docs/D06_AkosKengyel.pdf Pelkmans, Jacques (2006): European Integration. Methods and Economic Analysis. Pearson Education Limited, Harlow. Sapir, André et al. (2003): An Agenda for a Growing Europe. Making the EU Economic System Deliver. Report of an Independent HighLevel Study Group. www.euractiv.com/ndbtext/innovation/sapirreport.pdf.

Az EU költségvetési prioritásainak változása

49

AZ EU

KÖLTSÉGVETÉSI PRIORITÁSAINAK VÁLTOZÁSA A 2007–2013- AS PÉNZÜGYI KERETEKRŐL LÉTREJÖTT MEGÁLLAPODÁS TÜKRÉBEN Iván Gábor – Hetényi Géza

Bevezető A tanulmány annak feltárása tesz kísérletet, hogy az Európai Unió 2007–2013-as keretköltségvetésének kiadási szerkezete milyen prioritásokat tükröz, azok hogyan feleltethetők meg az unió közös céljainak és értékeinek; illetve az új pénzügyi keretek hogyan illeszkednek a közös költségvetés és a közösségi politikák fejlődésének történetébe, milyen motivációk hatnak a költségvetés és a közös célok kapcsolatára. A kutatás első lépését a 2007–2013-as keretköltségvetést közvetlenül megelőző, jelenleg érvényes pénzügyi perspektíva vitáira történő visszatekintés képezte. Ennek oka, hogy az Agenda 2000 vitájának eredményeképpen alapvetően megváltozott a közös költségvetés és a közös célok, közösségi politikák kapcsolata: amíg az első két pénzügyi perspektíva (az I. Delors-csomag: 1988–1992, a II. Delors-terv: 1993–1999) időszakában döntően a közös politikák határozták meg a költségvetés szerkezetét, addig 2000-től kezdődően a költségvetési korlátok primátusa érvényesül a közös célokkal, politikákkal szemben. A tanulmány megvizsgálja, mennyiben folytatódik a 2000-ben kezdődött tendencia, vagy milyen változások következnek be 2007-től kezdődően. A 2007–2013-as prioritások kialakulásában a 2003–2005. évi viták sajátos körülményei is közrejátszottak. Az unió gazdasági teljesítményének visszaesése és annak tagállami költségvetési következményei: a globális világgazdaság versenyképességi kihívásai, az új bel- és igazságügyi kihívások, a 2004. évi kibővítés konszolidálásának igénye, az Al-

50

Iván Gábor – Hetényi Géza

kotmányszerződés elutasítása két tagállamban, közvetve vagy közvetlenül mind kihatással voltak a tagállami álláspontokra. A tanulmány a külső körülmények elemzése mellett figyelemmel van fontosabb műhelymunkákra, illetőleg az Európai Bizottság 2004 elején közzétett javaslatait megelőző belső vitáira is. A kutatás különös figyelmet fordított a Bizottság javaslatának elemzésére, illetőleg az arról kibontakozott tagállami viták motivációira. A tanulmány azonosítja azokat a kulcskérdéseket, amelyekben a tagállamoknak kompromisszumra kellett jutniuk a végső politikai megállapodás érdekében. A kulcskérdések között vizsgálja a kiadások nagyságát, szerkezetét, illetőleg a köztük fellépő determinációt; a közös költségvetéssel szembeni túlzott nettó pozíció kezelését, a saját források reformját és a költségvetési prioritások középtávú felülvizsgálatát. A tanulmány az Európai Tanács 2005. decemberi ülésén létrejött megállapodás értékelésével zárul. Összeveti a kibővült unió előtt álló kihívásokat és a jóváhagyott prioritásokat, vizsgálja a költségvetés és a közös célok és politikák kapcsolatának jövőbeli alakulását, a nettó pozíció felértékelődését, valamint a 2008-2009-re előirányzott felülvizsgálat kulcskérdéseit. Az értékelést a tanulmány eredményeit összegző konklúziók zárják.

1)

Az Agenda 2000 vitája, a 2007–2013-as pénzügyi keretterv előjátéka

1.1. A 2000–2006-os kereteket meghatározó tényezők Az Európai Bizottság 1997 júliusában tette közzé Agenda 2000 című előterjesztését, amely átfogó cselekvési-finanszírozási javaslatcsomagot képezett (European Commission, 1997). Három fő része magában foglalta (i) a közösségi politikák reformját, beleértve a közös mezőgazdasági politikát, a kohéziós politikát, a transzeurópai hálózatokat, a környezetvédelmet stb.; (ii) a kibővítés kihívásait, úgymint az előcsatlakozási stratégia megerősítését, a kibővítésnek a közösségi politikákra gyakorolt hatását, az Európai Bizottság hivatalos véleményét a tagfelvételi kérelmet beadott országokról; továbbá (iii) a 2000–2006-os pénzügyi kerettervre vonatkozó javaslatot. Amint az a bizottsági előterjesztés-csomagból is látható, a 2000– 2006-os pénzügyi keretterv vitája sajátos körülmények között vette kezdetét: egyrészt napirendre került a legfontosabb közösségi politikák


51

reformja; másrészt az Agenda 2000 a közösség történetének legna1 gyobb mértékű bővítéséről folyó vita kereteit is jelentette. A 2000–2006-os pénzügyi keretekről folytatott vita – mint a közös költségvetés kapcsán jelentkező tagállami érdekütközések általában – 1998-1999-ben is arról szólt, hogy mekkora legyen a közös célokra és politikákra fordítható források nagysága; abból a tagállamok milyen prioritások alapján és milyen mértékben részesedjenek. A vita több tényező miatt mégis újszerű volt: egyrészt a két Delors-csomag időszakának tapasztalatai, másrészt a közösség bővítése körüli bizonytalanságok, továbbá az euró bevezetésének igénye miatt újraértelmezett költségvetési fegyelem vetett fel új kérdéseket. ∗ A közösségi politikák költségvetési igényeinek 1988 és 1999 közötti növekedése és a csatlakozási tárgyalások megkezdése 1998-ban különösen felerősítette a közös költségvetés ellenőrizetlenné váló növekedését illető félelmeket. A két Delors-csomag időszaka alatt a közös költségvetés kötelezettségvállalási előirányzatai megszakítás nélkül és tartósan növekedtek. Ennek oka – a mezőgazdasági kiadások stagnálása mellett – a strukturális támogatások növekedése, továbbá a K+F-kiadások és a belső piaci kötelezettségvállalások emelkedése, illetőleg a transzeurópai közlekedési hálózatok társfinanszírozásának megjelenése volt. A közösségi költségvetés összes kötelezettségvállalási előirányzata az I. Delors-csomag időszakában 45.303 millió ECU-ről 52.800-ra emelkedett (ez 16,5%-os növekedést jelentett reálértékben). A II. Delors-terv időszaka alatt az összes kötelezettségvállalási előirányzat 69.177 millió ECU-ről 84.089-re nőtt (ez 21,6%-os növekedésnek felel meg). Ebben szerepet játszott a közösség 1995. évi kibővítése is, bár csupán minimális mértékben, minthogy az 1995-ben csatlakozott három tagállam a közös költségvetésből kismértékben részesedett: 1999-ben összesen 3,3 milliárd euróval (European Commission, 2000). A kibővítés hatásait kiszűrve a II. Delorscsomag időszakában a közös költségvetés 17 százalékkal növekedett. ∗ A kibővítés költségvetési megítélése mind a nettó befizetőkben, mind a nettó kedvezményezettekben aggodalmakat keltett. Az előbbiek a 2 hozzájárulásuk jelentős növekedésétől tartottak, az utóbbiak pedig attól, hogy ha a költségvetés a kibővítés költségeivel nem arányosan növekszik, akkor relatíve kisebb allokációhoz juthatnak. Mindkét motiváció kedvezőtlenül hatott a csatlakozási tárgyalásokat folytató és a vitában részt nem vevő tagjelöltek jövőbeli finanszírozási esélyei1

A 2000–2006-os pénzügyi keretterv 2002-ben bekövetkező, öt új tagállammal történő kibővítést vett munkahipotézisnek. 2 A 2007 és 2013 közötti időszakra vonatkozó bizottsági javaslat alapján a négy legnagyobb nettó befizető ország pozíciója a GNI százalékában a következő lett volna: Németország: –0,41 százalék, Hollandia: –0,53 százalék, Egyesült Királyság: –0,46 százalék, Svédország: –0,49 százalék.


52

re, illetőleg a közös politikák hosszú távú fejlődésére. A kibővítés vélt vagy valódi veszélyeinek árnyékában mind a nettó befizetők, mind a nettó haszonélvezők szigorú korlátok között kívánták tartani a közösségi politikák finanszírozását. ∗ Az Amszterdami Szerződéssel együtt 1997-ben elfogadott Stabilitási és Növekedési Egyezmény kettős hatást gyakorolt az 1998-1999. évi vitákra. Egyrészt a közös költségvetéshez történő hozzájárulás nagysága (hozzávetőleg a GNI 1%-a) egyharmada a GNI-arányos államháztartási hiány kritériumának. Ez a tagállamok államkincstárait minél alacsonyabb mértékű közös hozzájárulásban tette érdekeltté. Másrészt a Stabilitási és Növekedési Egyezmény szelleme kitűnő ideológiai alapot nyújtott a „kiadások stabilizálásához”. A Németország által szorgalmazott „stabilizálási” szándék mögött kitapintható volt a német újraegyesítésből következő költségvetési teher ellensúlyozásának szándéka. A német kormány 1991 és 1997 között évente hozzávetőleg annyit költött a volt Kelet-Németországra, mint amekkora ezekben az években a teljes közös költségvetés nagysága volt (de Silguy, 1998). 1. táblázat

Az I. Delors-csomag (millió ECU, 1988-as árakon) Fejezet EMOGA garancia részleg Strukturális támogatások Többéves programok Egyéb nem kötelező kiadással járó programok Visszafizetések és adminisztratív költségek Monetáris tartalék Teljes kiadás - ebből: kötelező Kifizetési előirányzatok - ebből: kötelező Kifizetési előirányzatok a GNP %-ában Szükséges saját források a GNP %-ában

1988

1989

27500 27700 7790 9200 1210 1650

1990

1991

1992

28400 29000 29600 10600 12100 13450 1900 2150 2400

1646

1801

1860

1910

1970

5700

4950

4500

4000

3550

1000 1000 1000 46885 48900 50950 32607 32810 32980 46885 48900 50950 32604 32740 32910 1,14 1,15 1,16 1,17 1,18 1,19

1000 52800 33400 52800 33110 1,17 1,20

1000 45303 33698 43303 33640 1,12 1,15

Forrás: Interinstitutional Agreement, OJ. L185, 1988. július 15.


53

2. táblázat

A II. Delors-terv (millió ECU, 1992-es árakon) Fejezet 1. EMOGA garancia részleg 2. Strukturális támogatások - Kohéziós Alap - Strukturális alapok 3. Belső politikák 4. Külső akciók 5. Igazgatás 6. Tartalékalapok - monetáris tartalék - külső akciók - gyorssegély Összes kötelezettségvállalási előirányzat Összes kifizetési előirányzat Kifizetési előirányzat a GNP %-ában

1993

1994

1995

1996

1997

1998

1999

35230 35095 35722 36364 37023 37697 38389 1500 1750 2000 2250 2500 2550 2600 19777 20135 21480 22740 24026 25690 27400 3940 4084 4323 4520 4710 4910 5100 3950 4000 4280 4560 4830 5189 5600 3280 3380 3580 3690 3800 3850 3900 1500 1500 1100 1100 1100 1100 1100 1000 1000 1000 1000 1000 1000 1000 200 200 300 300 300 300 300 300 300 300 300 300 300 300 69177 69944 72485 75224 77989 80977 84089 65908 67036 69150 71290 74491 77249 1,20

1,19

1,20

1,21

1,23

1,25

80114 1,26

Forrás: Interinstitutional Agreement, OJ C 331, 1993. november 22.

1.2. Az Agenda 2000 vitájában szemben álló érdekek A harmadik pénzügyi keretterv vitájában a korábbiaknál is élesebben jelentek meg a tagállami érdekek. Az Agenda 2000 költségvetési vitáját alapvetően két markáns tagállami csoport: a nettó befizetők és a nettó kedvezményezettek szembenállása jellemezte. Az 1998-1999. évi viták során egyértelművé vált, hogy a tagállamoknak a pénzügyi előirányzat

alakításában képviselt álláspontját a közösségi költségvetéssel szemben fennálló nettó pozíciója határozza meg (Iván, 2005, 96–105. o.). A nettó befizetők csoportjába tartozott Németország, Hollandia, az Egyesült Királyság, Svédország és a velük sok kérdésben közös platformra helyezkedő Ausztria, Olaszország és Belgium. A másik csoportot a nettó haszonélvezők képezték; közéjük tartozott Spanyolország, Portugália, Görögország és Írország.

54


1.2.1. A nettó befizetők álláspontja A nettó befizető tagállamok törekvése arra irányult, hogy a közösségi költségvetési kiadásokat „stabilizálják”, vagyis a kiadási főoldal addigi folyamatos növekedését megállítsák. A „kiadások stabilizálásának” terminológiáját a nettó befizetők a Növekedési és Stabilitási Egyezmény által előírt költségvetési fegyelem szükségességéből vették kölcsön. Az egyezmény szerint a tagállamoknak középtávon kiegyensúlyozott államháztartásra kell törekedniük. A kiadások közösségi szintű „megfegyelmezése” azonban a közösségi költségvetés egyenlegének szempontjából másként vetődik fel. A közös költségvetés egyik alapelve a költségvetési egyensúly biztosítása; a közösségi költségvetés sem hiánnyal, sem többlettel nem zárhat. Vagyis a közös költségvetés vonatkozásában a kiadások stabilizálása tulajdonképpen magának a teljes költségvetésnek a befagyasztására, mozgásterének szűkítésére irányuló szándékot takart. A kiadások stabilizálása szakítást jelentett az I. és II. Delors-csomag expanziós jellegével, és a vita legérzékenyebb kérdésévé vált, különösen a strukturális kiadások vonatkozásában. A nettó befizetők arra törekedtek, hogy a strukturális alapok és a Kohéziós Alap 2000–2006-os költségvetését az 1993–1999-es időszak átlagos támogatása alapján határozzák meg. Az ehhez szükséges finanszírozást a saját források 1999. évi (a GDP 1,27%-ában megállapított) felső korlátjának megtartásával javasolták biztosítani úgy, hogy az unió tényleges kiadásai jóval az 1,27 százalékos határ alatt maradjanak. Az 1,27 százalék alatt maradó kifizetési kötelezettségvállalásokat is inkább maximális határként, mint tényleges kötelezettségvállalási célként értelmezték. Ebből a megközelítésből kiindulva az 1999-ben a közösségi GDP 0,46 százalékát kite-

vő strukturális és kohéziós kiadások nagyságának szükségességét is erőteljesen vitatták. Az 1993–1999-es időszak átlagos támogatásából kiindulva úgy vélték, hogy 2000 és 2006 között 173 milliárd euró elégséges a regionális politika célkitűzéseinek finanszírozására. Ez a csökkentett összeg azt is jelentette volna, hogy sok, korábban kedvezményezett régió – gazdasági növekedésének eredményeként – gyorsan elveszítette volna a strukturális támogatásokat. A viták másik kulcskérdését a közös mezőgazdasági politika képezte. A mezőgazdasági támogatások esetében az erővonalak nem feltétlenül a közös költségvetés nettó befizetői és haszonélvezői között húzódtak. Ennek oka többek között az volt, hogy az erős német agrárszféra a mezőgazdasági politika részben nemzeti hatáskörbe vételéért lobbizott, ami elsősorban a francia és a spanyol érdekeket sértette. A kiadások magas szinten tartása mellett érvelő franciák szembekerültek a közös mező-


55

gazdasági politika reformját sürgető (amúgy a regionális politika nettó haszonélvezői közé tartozó, de viszonylag kevés agrártámogatásban részesülő) Portugáliával. A kiadások stabilizálására irányuló törekvés azonban itt is érvényesült, ami a mezőgazdasági kiadások évi 40 milliárd euróban történő befagyasztását célozta. Franciaország helyzete sajátságos volt, és külön figyelmet érdemel, minthogy a közös mezőgazdasági politika legnagyobb kedvezményezettjeként a költségvetés egészével szemben a nettó egyenlege alig negatív. Párizs abban a szerencsés helyzetben volt, hogy mint jelentős bruttó befizető könnyen szót értett Berlinnel, a strukturális támogatásokért vívott vitában érdekeltsége minimális volt, jórészt minden figyelmét a mezőgazdasági támogatások fenntartására összpontosíthatta.

1.2.2. A nettó kedvezményezettek álláspontja A nettó befizetők megközelítésével szögesen szemben állt a kedvezményezettek pozíciója, akik az 1993 és 1999 között folyamatosan növekvő strukturális kiadások utolsó, azaz legmagasabb támogatást nyújtó évét kívánták alapul venni. Nem tartották elégségesnek az 1,27 százalékos finanszírozási határt a közösségi politikák 1999. évi szinten igényelt fenntartásához, továbbá a kibővítés költségeinek és az unió mediterrán perifériáján a kibővítést követően jelentkező negatív hatások enyhítésének egyidejű finanszírozásához. Ezt az álláspontot legmarkánsabban Spanyolország képviselte. Mivel az 1,27 százalékos határ emelésére tett javaslatuk teljes elutasításra talált, azt az igényt fogalmazták meg, hogy az első kibővítést követően kerüljön felülvizsgálatra az 1,27 százalékos plafon. Hasonlóan kevesellték a regionális politika támogatásának a közösségi GDP 0,46 százalékban történő rögzítését is. Azoknak a régióknak az esetében, amelyek 2000 után a gazdasági fejlődésük miatt kerültek ki az 1. sz. regionális politikai célkitűzés hatálya alól, csak hosszú átmeneti időszak (phasing out) elteltével tartották elfogadhatónak a közösségi támogatás fokozatos megszüntetését. Érzékeny kérdésként jelentkezett annak megítélése, hogy egy gazdagabb tagállam szegényebb régiója és egy szegényebb tagállam relatíve gazdagabb régiója milyen támogatást kapjon. Portugália kifogásolta, hogy az unió leggazdagabb tagállamai közé tartozó Németországnak vagy Belgiumnak a közösségi GNP-átlag 75 százaléka alatti régiói kedvezőbb elbírálást kapnak, mint a kevésbé tehetős Portugáliának a 75 százalékot éppen elérő központi régiója (Lisboa e Vale do Tejo). Portugáliának köszönhető, hogy az ún. nemzeti prosperitást is figyelembe vették a regionális támogatások nagyságának megállapításakor. Az egy

56


főre jutó támogatás nagyságáról folytatott vitában Spanyolország a regionális támogatások meghatározásakor a munkanélküliségi helyzet nagyobb súllyal történő figyelembevétele mellett is lándzsát tört. Spanyolország – az akkor 2002-re kilátásba helyezett – kibővítés kapcsán kezdeményező szerepet játszott abban, hogy a kibővítés költségeit jelenítsék meg a pénzügyi kerettervben. Madrid egy különálló fejezetet javasolt a kibővítés költségeire; el kívánta kerülni, hogy a kibővítés miatt veszélybe kerüljön kedvezményezetti pozíciója. Elkerülendő azt, hogy a kibővítés az 1998-1999-ben előre láthatónál többe kerüljön, Spanyolország javasolta ezeknek a kiadásoknak a „körülhatárolását” (ringfencing), ami kizárta az esetleges átcsoportosításokat az egyes fejezetek között.

1.3. A kiadások stabilizálásának érvényesülése A Bizottság javaslatai, amelyekből gyakran az elnökséget adó tagállamok (1998-ban Nagy-Britannia és Ausztria, 1999 elején Németország) kompromisszumkeresése is kiindult, a regionális kiadásoknak az 1999es GDP-arányos szinten, vagyis a GDP 0,46 százalékában történő meghatározását támogatta, alapvetően felső határként, és nem költségvetési kiadási előirányzatként értelmezve. Az alapok támogatásának nagyságát a Bizottság a korábbi egy főre jutó támogatás szintjén javasolta megállapítani. A támogatás nagyságának meghatározása szempontjából (a továbbra is legnagyobb súllyal szereplő egy főre jutó GDP mellett) figyelembevételre javasolta mind a „nemzeti prosperitás”, mind a munkanélküliség nagyságát. A kedvezményezetti státusukat elveszítő régiók esetében pedig kompromisszumos javaslatot terjesztett elő. Az Agenda 2000 pénzügyi kerete a kedvezményezetti státusukat elveszítő régiók esetében 11,1 milliárd eurót biztosított a 2000–2005-ös időszakra; az 1999. évi támogatáshoz képest már 2000-ben is kisebb, majd folyamatosan csökkenő utótámogatás finanszírozására (European Council, 1999). A Kohéziós Alap esetében annak szigorúbb feltételekkel történő fennmaradását szorgalmazta. A nettó befizetőknek kedvezett az a döntés, miszerint az indikatív tagállami allokációk éves nagysága (beleértve a Kohéziós Alap forrásait is) nem haladhatja meg az adott tagállam 3 GDP-jének 4 százalékát.

3

A négyszázalékos szabályt alapvetően a kibővítés perspektívájában hozták meg. El kívánták kerülni, hogy az új tagállamok GDP-arányosan nagyobb támogatáshoz jussanak, mint az EU15-ök legszegényebb tagállamai. Fel kell hívni a figyelmet arra, hogy az EU15-ök legszegényebb tagállamai nem kaptak ugyan a négyszázalé-


57

A bizottsági javaslat a fentiek szerint számos gesztust tett a kedvezményezetteknek, ugyanakkor a regionális kiadásokat a GDP 0,46 százalékában maximálta, és kielégítette a kiadások stabilizálására vonatkozó igényeket. Így ezt a megoldást a nettó kedvezményezettek is elfogadták. Megszületett a megegyezés, ami 2000–2006-ban 213 milliárd euró összegű költségvetési támogatást jelentett a regionális politika részére. Megállapodás jött létre a mezőgazdasági kiadásokról is: a mezőgazdasági politika irányelveinek változatlanul hagyása mellett évi 40,5 milliárd euróban rögzítették az összegüket. Ezt hét évre elosztva további 14 milliárd euró vidékfejlesztési, valamint állat- és növényegészségügyi támogatás egészítette ki. Az Európai Bizottság javaslata látszólag több szempontból is előnyös volt a kedvezményezettek számára, mégis a nettó befizetők győzelmét jelentette az, hogy elérték a kiadások stabilizálása elvének érvényesülését: a költségvetési fegyelem elvét közösségi szinten is érvényre juttat-

ták. A kiadásoknak a 2000–2006-os pénzügyi kerettervben történő stabilizálása megtörte a kötelezettségvállalások korábbi időszakokra jellemző folyamatos növekedésének trendjét. A stabilizálás a kötelezettségvállalási és a kifizetési előirányzatok egymáshoz történő közeledésében is megnyilvánult: míg 2000-ben a 92 milliárd eurós kötelezettségvállalási irányzattal 89,6 milliárd kifizetési előirányzat állt szemben, addig 2006-ban már csak alig 1 milliárd euró a különbség a két előirányzat között. A kötelezettségvállalások főösszegének változásán belül a kiadások stabilizálása azt is jelentette, hogy – a közösségi regionális politika történetében először – a pénzügyi keretterv nem számol a strukturális kiadások évről évre történő növekedésével; ellenkezőleg, a kiadások a 2000. évi 32 milliárd euróról 2006-ra 29 milliárdra csökkennek a tizenötök vonatkozásában; míg az új tagállamok támogatása fokozatosan felfut. Az Agenda 2000 vitája, illetőleg annak a 2000–2006-os pénzügyi kerettervre vonatkozó eredménye szakított azzal a gyakorlattal, hogy a közösségi költségvetés a közösségi politikák szolgálatában áll: 2000-től kezdődően immár a közösségi költségvetés keretei határozzák meg a közösségi politikák fejlődését. A tagállamok nettó költségvetési pozíciója

fontosabb szemponttá vált az integráció mélyítését szolgáló politikák fejlődésének finanszírozásánál (Iván, 2005, 109–110. o.).

kos GDP-arányos összegnél nagyobb támogatást, de a legszegényebb tagállamok vásárlóerő-arányos GDP-je is kétszerese a tagjelöltek átlagáénak.


58

2)

A 2007–2013-as keretterv vitájának sajátos körülményei

A 2007–2013-as pénzügyi keretek nagyságát és arányait számos sajátos körülmény határozta meg, amelyek több-kevesebb hatással voltak a tagállamok közötti vitákra, illetőleg azok kimenetelére. A végső megállapodás tartalmának jobb megértéséhez különös figyelmet szükséges fordítani a következő körülményekre: ∗ az unió gazdaságának lassú növekedése, ∗ az unión belüli fejlettségi különbségek változása a 2004. évi bővítés nyomán, ∗ a 2002. októberi brüsszeli megállapodás a közös mezőgazdasági politikáról, ∗ az unió globális gazdasági versenyképességének romlása, a lisszaboni folyamat megtorpanása, ∗ a gazdasági protekcionizmus erősödése, ∗ az államháztartási hiány felső korlátjának túllépése miatt néhány tagállammal szemben elindított eljárások, ∗ a Stabilitási és Növekedési Egyezmény felemás reformja, ∗ az Alkotmányszerződés kudarca, ∗ az új szomszédsági politika igénye, ∗ az unió végső határainak tisztázatlansága, ∗ új bel- és igazságügyi kihívások.

2.1. Lassú gazdasági növekedés A 2007 és 2013 közötti költségvetési időszak tervezése során alapvetően meghatározta a lehetőségeket és a tagállamok hozzáállását, hogy az unió gazdasága – az ambiciózus lisszaboni célok kitűzése ellenére – az ezredforduló után látványosan megtorpant, és csak recesszióközeli növekedési ütemet volt képes produkálni. Különösen meghatározó, hogy a költségvetési terhek legnagyobb részét vállaló Németország növekedési rátája még az uniós átlagtól is elmaradt (2001 és 2005 között átlagosan 0,7 százalék, 2003-ban ráadásul negatív, –0,2% volt). A német

gazdasági stagnálás egyik alapvető oka volt annak, hogy a nettó befizető országok annyira hajthatatlannak bizonyultak a költségvetés főöszszegének tekintetében, valamint, hogy a tagállamok közti alku egyik legfontosabb kérdésévé éppen a kiadási főösszeg nagysága vált.


59

Figyelemreméltó ugyanakkor, hogy a 20043. táblázat A reál-GDP éves növekedése, 2001–2005 ben csatlakozott tíz új (%) tagállam növekedése jóval lendületesebb (átlaÉv 2001 2002 2003 2004 2005 gosan 4,6%-os) volt az EU25 1,9 1,2 1,2 2,4 1,6 adott időszakban. Az új EU15 1,9 1,1 1,1 2,3 1,5 tagállamok gazdasági súlya azonban mindöszForrás: Eurostat. sze mintegy 5 százalékos részt képvisel az EU összes GDP-jéből, ezért ez a nagyobb növekedési potenciál nem volt képes érdemben enyhíteni az általánosan pesszimista és restriktív politikai hozzáállást. Az unió növekedési potenciálja az Eurostat előrejelzése szerint 20062007-ben sem emelkedik jelentősen, a GDP-bővülés 2,2-2,3 százalék környékén várható. Ha ez a tendencia tartósan fennmarad – konzerválva a növekedési hátrányt az USA-val és főleg az ázsiai feltörekvő országokkal szemben –, az egyrészt a lisszaboni stratégia kudarcához vezethet, másrészt viszont az egész európai gazdasági modell, benne pedig a költségvetési prioritások átgondolására kényszerítheti a döntéshozókat.

2.2. Az unión belüli fejlettségbeli különbségek változása a 2004. évi bővítés nyomán A 2007-tel kezdődő költségvetési időszaknak a kibővítéssel egy időben kezdődő tervezését alapvetően befolyásolta a tíz új tagállam megjelenésének ténye. Egyrészt önmagában is jelentős egy 15-ös közösség 10 új taggal történő bővítése, másrészt a tíz új tag egy főre jutó GDP-je jelentősen alacsonyabb, mint a tizenötöké. A közösség addigi kibővítései sem az

országok számát, sem a fejlettségbeli különbségeket tekintve nem voltak összemérhetők a 2004-es bővítéssel. A 25 tagúra bővült, majd 27 tagúvá váló uniót jelentős társadalomés gazdaságszerkezeti, valamint fejlődésbeli különbségek jellemzik. Az unió nemzeti jövedelmének átlaga a 2004. évi kibővítéssel 12,5 százalékkal csökken. Az új tagállamok lakosságának 92 százaléka az uniós nemzeti jövedelem átlag 75 százaléka alatt, kétharmada pedig az átlag felét sem elérő régióban él. Románia és Bulgária csatlakozását követően az uniós átlag 75 százalékát el nem érő régiókban lakók száma a 15-ök

60


73 milliós számáról 153 millióra nő. Ezekben a régiókban a 15-ök esetében a nemzeti jövedelem 30 százalékkal maradt el az unió átlagától, egy 27 tagú unióban a 75 százalék alatti régiók nemzeti jövedelmének átlaga 60 százalékkal marad el az uniós átlagtól (European Commission, 2004a, 7–10. o.). A tíz új tagállam közül a legfejlettebb Szlovénia egy főre jutó GDPje vásárlóerő-paritáson számolva az EU25 átlagának 74 százalékát éri csupán el, míg a legfejletlenebb Litvánia esetében ez mindössze 32 százalék; Magyarország 57 százalékon áll (Eurostat, 2005). Így nagyszámú, az átlagnál jóval fejletlenebb ország csatlakozása értelemszerűen felborította a finanszírozási egyensúlyt is az unión belül, a korábbi szegényebb tagállamok a középmezőnybe kerültek; a gazdagabbak pedig azt kívánták elkerülni, hogy jelentős többletteher háruljon rájuk a költségvetés finanszírozása során. A korábban azonosítható két fő országcsoport (északi nettó befizetők, déli kohéziós országok) mellett megjelent egy harmadik, az új tagállamok csoportja, amely alapvetően a kohéziós és mezőgazdasági támogatások saját maga számára történő maximalizálásában érdekelt. Ráadásul ez a csoport sem teljesen homogén, mivel Szlovénia, Málta és Ciprus inkább a déli kohéziós országok csoportjába sorolható be fejlettségét és érdekeit tekintve; a 2007-ben csatlakozott Románia és Bulgária pedig annyival alacsonyabb jövedelmű, hogy gyakorlatilag külön kategóriát képez. Az új tagországok megjelenése nyilvánvaló érdekkonfliktust idézett elő a másik két fő csoporttal: a nettó befizetők a déli kohéziós országok kárára kívánták ki-

elégíteni az újak igényeit úgy, hogy az ő terheik ne növekedjenek, a déli kohéziós országok viszont nem kívántak lemondani korábbi támogatottsági mértékükről. Az Agenda 2000-ben az előcsatlakozási támogatások külön fejezetben történő szerepeltetésével az unió készült erre az ellentétre. Az új tagok teljes mértékű költségvetési integrálását (kivéve a mezőgazdasági közvetlen kifizetéseket) a 2007-tel kezdődő időszakban kívánták megvalósítani, mivel a „phasing in” rezsimek alkalmazásával és így a költségvetési kiadások visszafogásával az alapvető konfliktusoktól mentesíteni lehetett a 2004–2006-os időszakot. Az Agenda 2007 vitája így mindenki számára új keretek között zajlott. Az új tagok értelemszerűen először vettek részt a költségvetési alkuban, a régi tagállamoknak pedig alapvetően felül kellett vizsgálniuk korábbi érdekeltségi és prioritási viszonyaikat. Az új helyzethez az alaphangot a Bizottság javaslata adta meg, amely egy gyökeresen más struktúrájú kiadási oldalt vázolt fel. Ez csak részben indokolható a bővítéssel; egyértelműen új helyzet állt elő a közös költségvetésben, az uniónak felül kell vizsgálnia, hogy milyen célokra és mennyit költ.


61

A fejlettségbeli különbségek növekedésével a kohéziós politika reformja az érdeklődés középpontjába került. Az unió egy főre jutó átlagos nemzeti jövedelmének csökkenése a kohéziós politika esetében a legelmaradottabb régiók kedvezményezett státusát meghatározó kritérium, a közösségi átlagos egy főre jutó jövedelem 75 százalékában meghatározott határérték esetében vetett fel súlyos problémákat. A kibővítés előtti átlag 75 százalékát el nem érő régiók egy része a viszonyítási alapként szolgáló lecsökkent átlagos jövedelemhez képest az új átlag 75 százalékát meghaladó jövedelemmel rendelkezik, így 2007-től formálisan nem teljesíti az 1. célkitűzés alá tartozás kritériumát, holott fejlettségi szintje nem változik. Ez az ún. statisztikai hatás, amely legérzékenyebben Spanyolországot érinti. A csatlakozási tárgyalások keretei között a spanyol kormány 2001. április 19-én közzétett egy memorandumot a regionális politika és a kibővítés kapcsolatáról. A memorandumban Madrid rámutatott arra, hogy a kibővítést követően a lecsökkenő közösségi jövedelmi átlag miatt relatíve magasabb egy főre jutó GDP-mutatók jönnek létre a regionális politika kedvezményezett régiói esetében. A memorandum felhívta a figyelmet arra, hogy ezzel a 2000 és 2006 közötti kedvezményezettek esetében csak „statisztikai konvergencia”, nem pedig reálkonvergencia fog bekövetkezni, vagyis a kohéziós politika még nem teljesíti be küldetését. Spanyolország elvárta, hogy ez a probléma „megfelelő figyelmet kapjon”. A megoldást a csatlakozási tárgyalások keretében javasolta megtalálni. Madrid ezzel a javaslattal azt a szándékát jelezte, hogy a kibővítés után is megőrizze támogatott régióinak kedvezményezetti státusát.

A statisztikai hatás kezelésének igénye a 2007 utáni kohéziós politikáról folytatott vita központi kérdésévé vált. Spanyolország mellett súlyosan érintette Görögországot, Portugáliát, illetve Dél-Olaszországot is.

2.3. A 2002. októberi brüsszeli megállapodás a közös mezőgazdasági politikáról Az unió 2007–2013-ra vonatkozó pénzügyi kerettervéről szóló vitát alapvetően meghatározta az a tény, hogy 2002 októberében Brüsszelben a tagállamok megállapodtak abban, hogy a mezőgazdasági közvetlen és piaci támogatások mértéke a 2002-es bázishoz képest 2013-ig nominálisan legfeljebb évi egy százalékkal növekedhet. A befagyasztás tehát – figyelemmel a kétszázalékos inflációs célkitűzésre – a kiadások reálértékének megtartását sem teszi lehetővé. Ezzel a megállapodással

62


gyakorlatilag a közös költségvetés kiadásainak mintegy harmadrészét meghatározták.4 A megállapodásnak két jelentős következménye volt. Egyrészt ezzel vált lehetővé 2002 decemberében Koppenhágában a csatlakozási tárgyalások lezárása, ami a tíz tagjelölt számára 2013 végéig kevesebb közvetlen kifizetést jelentett ugyan, viszont ennek elutasításával vélhetően nem is válhattak volna taggá. A brüsszeli paktum másik következménye a pénzügyi keretterv tárgyalásait érintette. Amikor nyilvánvalóvá vált, hogy a Bizottság által előterjesztett kiadási főösszeget jelentősen csökkenteni kell ahhoz, hogy a megállapodás létrejöhessen, akkor a kiadási oldal harmadát kitevő agrárkifizetéseket ez a csökkentés a befagyasztás miatt nem érinthette. Ezért a kiadási főösszeg csökkentésekor a többi területet (versenyképesség, kohézió) arányaiban sokkal nagyobb mértékben kellett megkurtítani, és a nettó befizetők által megkérdőjelezett tételhez nem lehetett hozzányúlni.

2.4. Az unió globális gazdasági versenyképességének romlása, a lisszaboni folyamat megtorpanása Az európai integráció egyik fő mozgatóereje az egységes piacból adódó versenyképességi előnyök kiaknázása. Az egész gazdasági integrációs folyamatot felfoghatjuk előremenekülésként is: az európai országok csak úgy felelhetnek meg a globális piacok támasztotta kihívásnak, ha versenyképességüket közös döntésekkel növelik. A 2000 márciusában elfogadott lisszaboni stratégia megalkotását is a versenyképesség növekedése útjában álló akadályok felszámolásának igénye motiválta; a stratégia elsősorban az USA gazdasági fölényére válaszként született meg. Az egyik fő lisszaboni célkitűzés éppen az volt, hogy a hosszú ideje magas munkanélküliségtől és alacsony foglalkoztatási rátától szenvedő Európai Unió választ adjon az USA növekvő gazdasági fölényére, és ledolgozza lemaradását olyan területeken, mint a gazdasági növekedés, az innováció, a foglalkoztatás vagy a műszaki fejlődés. A lisszaboni célok kitűzése ellenére 2000 és 2005 között az EU nem sok sikert tudott felmutatni. A 2005-ös félidei felülvizsgálat kimutatta, hogy nemhogy nem sikerült utolérni az Amerikai Egyesült Államokat, de az egy főre jutó GDP terén még nőtt is a két kontinens közti kü4

Informálisan voltak olyan jelzések, hogy egyes tagállamok a 2002. októberi megállapodás megkérdőjelezésére készülnek, ténylegesen azonban egyetlen tagállam sem állt elő erre vonatkozó javaslattal.


63

lönbség. Sőt az USA mellett olyan dinamikus fejlődést produkáló ázsiai országok, mint Kína vagy India is jóval magasabb növekedési rátákat érnek el, mint az Európai Unió (Kok, 2004). A nemzetközi kihívásokon túlmenően az unió versenyképességét meghatározó belső tényezők kapcsán is komoly problémák jelentkeznek. Ezek közül alapvető a potenciális növekedési ütem alacsony volta, amelytől a tényleges növekedési ráta még így is elmarad. A lemaradást jól szemlélteti, hogy az unióban az egy főre jutó GDP az amerikai értéknek csak 72 százaléka. A növekedés egyik legfontosabb tényezője, a termelékenység szintén nem járul hozzá elegendő mértékben a gazdasági növekedéshez. Az egy munkavállalóra vetített termelékenység növekedési rátája Európában a kilencvenes évek közepe óta csökken, és jelenleg 0,5 százalék és 1 százalék között mozog, szemben az Egyesült Államokban mért 2 százalékkal. A termelékenységi lemaradás tekintetében meg kell jegyezni, hogy az USA és az EU között fennálló különbség csak az egy foglalkoztatottra jutó GDP esetében áll fenn, ugyanez egy munkaórára vetítve már nem igaz. Ennek oka egyszerűen az, hogy az amerikai munkavállalók időben sokkal többet dolgoznak, amit kulturális, szociológiai tényezők magyaráznak, és nem klasszikusan versenyképességi probléma. A GDP bővülésének másik fontos tényezője a beruházások mértéke. E téren mind a magánszektor, mind az állami szféra beruházási rátája elmarad a kívánatostól, az USA-val való összevetésben pedig különösen a magánberuházások mértéke rendkívül alacsony. De az állami beruházások GDP-arányos súlya is elmarad az amerikai mértéktől, és csökkenő tendenciát mutat. Ez az általános lassulás annál is inkább nyugtalanító, mert a lisszaboni stratégia által prioritásként meghatározott területek kárára történik: azaz olyan európai érdekeltségű tervek kárára, mint a transznacionális hálózati infrastruktúrák és a tudásalapú szektor (kutatás, innováció, oktatás és képzés). Európában a húzóágazatnak tekintett információs és kommunikációs technológiák hozzájárulása a termelékenység növekedéséhez kevesebb mint a fele az Amerikára jellemző mértéknek. Mindez főleg annak tudható be, hogy a szolgáltató ágazat néhány területén (pénzügyek, valamint nagy- és kiskereskedelem), illetve az iparban e technológiák még mindig kevéssé terjedtek el. Az EU még mindig közel egyharmadával kevesebbet fektet be a K+F-be, mint az Egyesült Államok. Az EU jelenleg GDP-jének csak 2 százalékát fordítja erre, vagyis csak kevéssel többet, mint a lisszaboni folyamat elindításakor.

64


A lisszaboni folyamat megítélését alapvetően befolyásolja a foglalkoztatási arány növelésének sikere. Örvendetes, hogy az 1999. évi 62,5 százalékról az arány 2003-ra 64,3 százalékra nőtt, kérdéses azonban, hogy a nők és az idősebb korúak munkaerő-piaci aktivitására vonatkozó célkitűzések tarthatóak lesznek-e. Ugyanígy kulcstényező az oktatásra fordított közkiadások szintje (4,9%), ami megegyezik ugyan az Egyesült Államokban mért értékkel, a magánbefektetések vonatkozó mértéke azonban jóval elmarad attól, mivel a magánszektor az Egyesült Államokban ötször többel járul hozzá az oktatásra fordított kiadásokhoz, mint Európában. Az előrejelzések szerint a népesség összlétszáma 2020-ig csökkenni fog (EPC, 2001). 2050-re az aktív népesség (a 15 és 64 év közöttiek) létszáma az előrejelzések szerint 18 százalékkal lesz kisebb a jelenleginél, a 65 év fölöttiek létszáma pedig 60 százalékkal megnő. Ennek következtében a nyugdíjas korúak aktív népességhez viszonyított jelenlegi átlagos aránya megduplázódik, a mai 24 százalékról csaknem 50 százalékra fog emelkedni. Ezért is különösen fontos az idősebb korúak munkaerő-piaci aktivitásának fokozása. Az aktív korból kilépő népesség arányának megnövekedése felvetheti a bevándorlási szabályok felülvizsgálatának szükségességét is. A gazdasági növekedést, a kutatás-fejlesztést, az oktatást és a foglalkoztatást fókuszba helyező lisszaboni folyamat 2000-ben az unió versenyképességének megtorpanására adott válaszként indult el, ugyanakkor a 2000 és 2006 közötti pénzügyi keretterv nem tükrözte ezeket a prioritásokat. A 2007 és 2013 közötti időszak pénzügyi tervének előkészítése időben egybeesett azzal a felismeréssel, hogy a lisszaboni célkitűzések nem megfelelően teljesülnek, az unió versenyképességi lemaradása nem csökken. Ezért a tervezés során nyilvánvalóvá vált, hogy a közös költségvetést is át kell alakítani azért, hogy jobban szolgálja a lisszaboni célok megvalósítását. Ennek legszembetűnőbb jele az új 1.a versenyképességi fejezet létrehozására vonatkozó bizottsági javaslat volt, amelyben összegyűjtötték a lisszaboni célokhoz kapcsolódó programokat. A Bizottság javaslata ezen a téren jelentős kiadásnövekedést irányzott elő, amit a végső kompromisszum jelentősen csökkentett ugyan, mégis jóval több forrás áll rendelkezésre versenyképességi célokra, mint 2007 előtt. A pénzügyi keretterv vitájában a lisszaboni célok előtérbe kerülése a strukturális és kohéziós támogatások szabályainak kidolgozása során is napirendre került. A Bizottság által javasolt lisszaboni „earmarking” bevezetését is az motiválta, hogy a közös költségvetés forrásait minél jobban a lisszaboni célok teljesülésének szolgálatába állítsák.


65

2.5. A gazdasági protekcionizmus erősödése Az Európai Unió belső piacával kapcsolatban az utóbbi években kétfajta, egymással ellentétes folyamatot figyelhettünk meg. Egyrészt az unió többé-kevésbé törekszik a még fennálló nyílt és burkolt akadályok lebontására (pl. belső piaci szolgáltatások irányelve, a bírósági gyakorlatban a négy alapvető szabadságot érintő esetek számának növekedése). Másrészt azonban megfigyelhető, hogy a tagállamok jelentős része gyakran nyíltan vállalt protekcionista eszközökkel igyekszik védeni vélt vagy valódi piaci érdekeit. Elsősorban a kulcspozícióban lévő domináns vállalatokat akarják megvédeni a piaci viszonyoktól, a külföldi felvásárlásoktól; de ugyanide sorolható, hogy az említett szolgáltatási irányelv vitája során piacvédő motivációk jelentkeztek, ami a szolgáltatási szektor liberalizálását csak korlátok között teszi lehetővé. Ezen tendenciák megerősödésének legmarkánsabb példái azok a vállalatfelvásárlási kísérletek, amelyek heves ellenreakciókat váltottak ki egyes tagállami kormányokból. Természetesen ezek oka nem minden esetben csak a protekcionizmus, de egyértelműen megnövekedett az újjáéledő protekcionista törekvések által motivált esetek száma. Az összeolvadások általános oka az, hogy az egységes piacon technikailag egyre inkább lehetséges és gazdaságos egy adott tevékenységet több tagállamban is egy vállalat keretében folytatni. Ez természetesen sokszor feszültségekkel járhat (pl. telephelyek felszámolása, munkahelyek megszűnése), amit a tagállami kormányok nem mindig néznek jó szemmel. A kormányok protekcionista hozzáállását jól mutatja, hogy számos esetben meggátolják hazai vállalataik felvásárlását, míg támogatják, ha vállalataik más tagállambeli vállalatokban szereznek megha5 tározó tulajdonrészt. A tagállamok egy csoportja ezeket a piacvédő megfontolásokat a pénzügyi kerettervről szóló tárgyalásokon is megjelenítette. Ennek legszembetűnőbb példája az a törekvés volt, hogy strukturális támogatásokat ne lehessen olyan régióknak és olyan célokra adni, amelyek ezen források segítségével beruházásokat vonnak el más uniós régiókból, veszélyeztetve az ottani munkahelyeket. Főleg nagy nettó befizető tagállamok osztották azokat az aggályokat, hogy az ő pénzükből támogatott – elsősorban az új tagállamokban található – régiók elszívják a

5

Pl. a francia kormány támogatta az Electricité de France (FR)/Edison (IT) felvásárlást, de ellenezte az ENEL (IT)/Suez-t (FR). A spanyol kormány ellenzi az E:ON (DE)/Endesa (ES) felvásárlást, míg nem emelt kifogást a Ferrovia (ES)/BAA (UK) és a Telefónica (ES)/O2 (UK) felvásárlási ajánlat ellen.


66

befektetéseket, és elcsábítják a vállalkozásokat, ami náluk komoly problémákat okozhat. Ez a törekvés végül legyengített és kompromisszumos formában a Globalizációs Kiigazítási Alap létrehozásában testesült meg, amely a delokalizációból fakadó munkahely-megszűnési problémákat hivatott orvosolni.

2.6. Hiánytúllépési eljárások a tagállamokkal szemben A Stabilitási és Növekedési Egyezmény 1997-es megszületése óta a 2005-2006-os időszakban – nem függetlenül a visszafogott gazdasági növekedési ütemtől – soha nem látott számú tagállam ellen folyik eljárás az EK-szerződés 104. cikke alapján. A túlzott hiánnyal küszködő tagállamok jelentős és egyre növekvő száma ugyanakkor bizonyítéka annak is, hogy magával a kritériumrendszerrel, illetve annak betarthatóságával vannak problémák. 4. táblázat

A megindított hiánytúllépési eljárás egyes lépéseinek időpontjai Tagállam Németország Franciaország Hollandia* Ciprus Málta Csehország Magyarország Lengyelország Szlovákia Görögország Olaszország Portugália Egyesült Királyság

Bizottsági jelentés a Tanácsi ajánlás a Tanácsi ajánlás a 104(3) cikk alapján 104(7) cikk alapján 104(9) cikk alapján 2002.11.19. 2003.01.21. 2006.03.14. 2003.04.02. 2003.06.03. 2004.04.28. 2004.06.02. 2004.05.12. 2004.07.05. 2004.05.12. 2004.07.05. 2004.05.12. 2004.07.05. 2004.07.05. 2004.05.12. 2005.03.08. 2004.05.12. 2004.07.05. 2004.05.12. 2004.07.05. 2004.05.19. 2004.07.05. 2005.02.17. 2005.06.07. 2005.07.28. 2005.06.22. 2005.10.07. 2005.09.21. 2006.01.24.

* Hollandia esetében a 104(12) cikk alapján 2005. június 7-én megszűnt az eljárás.

A 25 tagállam közül 2002 óta összesen 13-mal szemben indult hiánytúllépési eljárás; ebből 12 esetben az eljárás 2006 tavaszán is fo-


67

6

lyamatban van. Ez azt jelenti, hogy valamennyi érintett esetében megszületett a 104(3) alapján készült bizottsági jelentés, és megkapták a 104(7) alatti ajánlást. Két tagállam pedig, Németország és Görögország már a 104(9) cikk alkalmazásánál tartanak. A nagyszámú eljárást csak részben indokolja az új tagállamok csatlakozása. A listát végignézve megállapítható, hogy hét régi tagállam is küszködik a három százalékos maastrichti hiánymutató teljesítésével; köztük a hat legnagyobb gazdaságból egyedül Spanyolország nincs vagy nem volt érintve. A hét érintett régi tagállamból ráadásul négy az ominózus „hatok” levelének aláírója volt 2003 végén, amely levélben kiálltak a közös költségvetés egyszázalékos felső plafonja mellett. A vezető gazdaságok egyensúlyi gondjai így egyértelmű és közvetlen hatással voltak a közös költségvetéshez történő hozzáállásukra is.

2.7. A Stabilitási és Növekedési Egyezmény (SNE) felemás reformja A 2004-2005-ös évek egyik legfontosabb eredménye az SNE reformja volt, amely nemcsak időben esett egybe a pénzügyi kerettervről szóló vitával, de az SNE működésének zavarai és a reform tartalmilag is kölcsönhatásba került a 2007–2013-as költségvetési kerettervről szóló vitával (bár a kettő közti összefüggést a tagállamok vezető politikusai rendre cáfolták). Az SNE működési zavarait és reformjának szükségességét már jelezte, hogy egyre több tagállam került eljárás alá a túlzott hiány miatt, ugyanakkor a reform közvetlen kiváltója az Ecofin 2003. november 25-i ülésén történt szavazás eredménye volt. A Tanács – a Bizottság javaslata ellenére – nem állapította meg, hogy Németország és Franciaország túllépte volna a hiány EK-szerződésben engedélyezett felső korlátját. A tagállamok egy csoportja (főleg Írország, Dánia, Hollandia, Ausztria, Finnország), valamint az Európai Bizottság és az Európai Központi Bank egyértelműen az EK-szerződés és az SNE megsértésének tartotta a történteket, így az Európai Bizottság 2004. január 13-án 7 úgy döntött, hogy az Európai Bíróság elé viszi a Tanács e döntését. 6

Az eljárás 2005-ben megszűnt Hollandia és 2004-ben Portugália esetében, Portugáliával szemben azonban 2005-ben új eljárás indult. 7 A Bíróság C-27/04 számú, 2004. július 23-i ítéletével nagyrészt a Bizottságnak adott igazat, és jogilag visszaállította a 2003. november 25. előtti állapotot. Ezért a két ország ellen folytatódott a hiánytúllépési eljárás.

68


Emellett azonban megkezdte a korábban érinthetetlennek tartott, akkorra azonban erodálódott hitelességű SNE reformjának előkészítését. Az SNE reformjáról szóló vita lezárását és a politikai megállapodás létrejöttét a luxemburgi elnökségnek 2005 március végére kellett volna elérnie. Az előbbi végül sikerült is, míg a költségvetési kerettervről még az Európai Tanács júniusi ülésén sem jött létre megállapodás. Az SNE rugalmasabbá tétele önmagában is segített valamelyest a legnagyobb nettó befizető tagállamokon. A kedvezőtlen konjunkturális időszakokban megengedett átmeneti hiánytúllépés lehetősége egyrészt a hazai közvélemény előtt sikerként volt eladható, másrészt enyhített az eljárás alá vont tagállamokon lévő nyomáson, lélegzethez juttatva ezáltal a költségvetést. A kulcspozícióban lévő Németország pedig még külön figyelmet is kapott az SNE reformjában, mivel lehetővé vált számára, hogy majdnem 15 évvel a német egyesülést követően „Európa újraegyesítése” címszó alatt a keleti tartományok integrálásának költségeit tekintetbe vegyék az államháztartási hiány megítélésekor. Így az SNEreform eredménye nem kis szerepet játszott abban, hogy végül 2005 decemberében, a brit elnökség alatt Angela Merkel kancellár vezető szerepével a nettó befizetők némileg elmozduljanak a merev egyszázalékos plafontól, emellett pedig beleegyezzenek a – megreformált – brit visszatérítési rendszer fennmaradásába is.

2.8. Az Alkotmányszerződés kudarca Az európai alkotmányról szóló szerződés kidolgozásának utolsó fázisa időben egybeesett a pénzügyi kerettervről szóló tárgyalások megindulásával. Az Alkotmányszerződést 2004. október 29-én írták alá Rómában, amikor a Bizottság javaslata a 2007–2013-as pénzügyi kerettervről már közel egy éve ismert volt. Az Alkotmányszerződés rendelkezései szerint a hatálybalépés napja 2006. november 1. lett volna, ha addig minden tagállam megerősítette volna. A tagállamok saját alkotmányos előírásaiknak megfelelően járnak el a megerősítés során, amely történhet népszavazás útján vagy parlamenti jóváhagyással. Az aláírást követően a parlamenti megerősítést igénylő tagállamokban megkezdődött a ratifikációs folyamat, elsőként Litvániában 2004. november 11-én, majd a sort Magyarország folytatta 2004. december 20-án. Ezt követően számos tagállamban megerősítette a törvényhozás az Alkotmányszerződést. Azon tagállamok közül, ahol népszavazást kellett tartani, elsőként Spanyolországban sikeres referendum zajlott le 2005. február 20-án. Ugyanakkor a 2005. május 29-ére kitűzött franciaországi ügydöntő


69

népszavazáson a franciák nemet mondtak az Alkotmányszerződés elfogadására, ami vélhetően hatást gyakorolt a 2005. június 1-ji holland népszavazás negatív kimenetelére is. A francia és a holland népszavazást követően, 2005. június 16–17-én került sor a luxemburgi elnökséget lezáró csúcsra, ahol a pénzügyi kerettervről meg kellett volna állapodni. A negatív francia és holland népszavazási eredmények egyértelműen rányomták a bélyegüket az Európai Tanács hangulatára. Ráadásul az Egyesült Királyság kormánya már az Európai Tanács ülése előtt, június 6-án bejelentette, hogy leveszi a parlament napirendjéről az Alkotmányszerződés megerősítésének kérdéséről kiírható népszavazásra vonatkozó törvényjavaslatot, ami egyértelművé tette az egész Alkotmányszerződés bizonytalanságát. Voltak olyan vélekedések, hogy a pénzügyi kerettervről szóló sikeres megállapodással lehetne javítani az egyértelműen mélypontra jutott európai közhangulatot, így az állam- és kormányfők mindent megtesznek majd a kompromisszum érdekében. Ez egyáltalán nem így történt: a sikertelen, elhúzódó és rossz hangulatú csúcs tovább mélyítette a válságot. A fő bűnbaknak a legtöbben a brit visszatérítéshez a végsőkig ragaszkodó, és ezáltal a megállapodást meggátoló Tony Blairt tették meg, aki ráadásul júliustól átvette a soros elnökséget is, így az ő feladata lett a pénzügyi kerettervről szóló megállapodás tető alá hozása. A pénzügyi kerettervről szóló megállapodás 2005. június 16-i kudarca mellett az Alkotmányszerződés valamilyen formában történő megmentése érdekében az Európai Tanács bejelentette, hogy a tagállamok rendelkezésére álló időkeret az alkotmányos megerősítésre szükség szerint kiterjeszthető. Érdemi megoldás hiányában ezt követően több tagállam (Dánia, Csehország, Portugália és Írország) is bejelentette a tervezett népszavazásaik elnapolását, amivel viszont az Alkotmányszerződés kérdése a következő félévben valójában lekerült az európai napirendről. Ez segítséget jelentett az elnökségnek abban, hogy minden tagállam a pénzügyi kerettervről szóló 2005. decemberi megállapodás előkészítésére koncentrálhasson.

2.9. Az új szomszédsági politika igénye Az EU szomszédságpolitikáját alapvetően megváltoztatta, hogy a keleti és déli közvetlen szomszédságából tíz ország 2004-ben az unió tagjává vált, így az unió földrajzi határai is kitolódtak. Az EU-nak közvetlen szomszédjává vált például Ukrajna, Fehér-Oroszország, Szerbia és Montenegró, ugyanakkor Románia felé is megnyílt a közvetlen területi kapcsolódás Magyarországon keresztül.

70


A tíz új tagállam 2004-es (valamint Bulgária és Románia 2007-es) csatlakozása értelemszerűen a külkapcsolati eszközrendszer átgondolását is szükségessé tette. Az EU a 2000–2006-os költségvetési időszakban a tíz 2004-ben csatlakozott országhoz hasonlóan több csatornán keresztül támogatta a tagjelölt (Törökország, Horvátország, Macedónia) és az „európai perspektívával rendelkező” országok (Szerbia és Montenegró, Bosznia-Hercegovina, Albánia) felzárkózását. A 2007–2013-as időszakban értelemszerűen a már csatlakozott országokkal nem kellett számolni, így az eddigi támogatási formák újragondolására, egyidejűleg pedig egyszerűsítésükre is szükség volt: a PHARE, ISPA, SAPARD, CARDS és a török előcsatlakozási eszközök széttagoltsága helyett végül egy egységes előcsatlakozási alap, az IPA (Instrument for Pre-Accession Assistance) létrehozására, egy szomszédsági eszköz, az ENPI (European Neighbourhood and Partnership Instrument) létrehozására, továbbá egy stabilitási eszköz (Instrument for Stability) bevezetésére került sor. A pénzügyi keretterv összeállításakor nyilvánvaló volt, hogy el kell gondolkodni az unió bővítésének földrajzi perspektíváin, különösen pedig azon, hogy egyre több szegényebb ország felvétele után milyen módon és mennyiben maradnak finanszírozhatók a hagyományos közös politikák. A tagállamok között konszenzus alakult ki a tekintetben, hogy a 2013-ig terjedő időszakban Románián és Bulgárián túlmenően legfeljebb Horvátország felvételére lehet forrást teremteni, ugyanakkor a legnagyobb kihívásnak számító török felvétel nemcsak politikailag, de költségvetési szempontból sem lehetséges a következő hétéves időszakban.

2.10. Az unió végső határainak tisztázatlansága A finanszírozással kapcsolatos hosszú távú elképzeléseket nagyban befolyásolja, hogy nem született politikai döntés az unió végleges külső határairól, és erre nincs is kilátás a közeljövőben. A Törökországgal kapcsolatos fenntartások – a csatlakozási tárgyalások megindulása ellenére – közismertek, valamint az is többé-kevésbé elfogadott, hogy a nyugat-balkáni térség országai (Horvátországon túlmenően Szerbia, Bosznia-Hercegovina, Macedónia, Montenegró és Albánia) „európai perspektívával rendelkeznek”, ami várakozásaik szerint a valamikori tagság lehetőségét jelenti. Ugyanakkor a keleti irányú bővítés olyan további esetleges célországainak (pl. Ukrajna, Belarusz, Örményország, Grúzia, Azerbajdzsán, Moldova) esetében, amelyek földrajzilag Európához tartoznak,


71

még elvi koncepció sem született arról, hogy valamikor az Európai Unió részévé válhatnak-e. Mindez természetesen megnehezíti az unió hosszú távú finanszírozásáról szóló gondolkodást is, gyakran esetleg indokolatlan félelmeket és fenntartásokat táplálva. Különösen azért, mert a felsorolt országok fejlettsége kivétel nélkül jelentősen elmarad az EU átlagától, Törökország és Ukrajna pedig méreteit tekintve egymagukban is igen jelentős tételnek számítanak.

2.11. Új bel- és igazságügyi kihívások Az unió előtt álló egyik legnagyobb ívű kezdeményezés a szabadság, biztonság és jog térségének megteremtése. Az Amszterdami Szerződéssel megindított folyamat első lépcsőjeként 1999-ben Tamperében fogadtak el egy ötéves programot, amelyet 2004-ben a hágai csúcson felváltottak egy 2009-ig szóló ütemtervvel. Ezzel az uniós integráció egy új szintje valósulna meg, ami érintené a biztonságot (terrorizmus, illegális migráció elleni küzdelem), az európai polgárok jogainak biztosítását, valamint a különböző tagállami jogrendszerek harmonizációját. E célok megvalósításához nem elegendő a tagállamok különálló erőfeszítése, szükség van közös eszközökre, közös programokra és ezek közösségi finanszírozásra is. Ezek a folyamatok közvetlenül hozzájárultak ahhoz, hogy a 2007–2013-as költségvetési keretek kialakításakor a Bizottság külön fejezetben jelenítse meg a bel- és igazságügyi együttműködés kiadásait. Mindemellett az is a közös fellépés irányába mozdítja a tagállamokat, hogy az unión belüli belső határellenőrzés megszűnése miatt mindenki, így pl. az illegális bevándorlók és a potenciális terroristák is teljesen szabadon mozoghatnak az EU területén. Ezért közös érdek, hogy az unió külső határait fokozottabban és közösen védjék a tagállamok. Nem véletlen, hogy a bel- és igazságügyi kiadások legnagyobb tétele a külső határok közös védelmének finanszírozása. A bel- és igazságügyi együttműködés dinamikus fejlődése mellett az utóbbi évek egyes olyan fejleményei, mint az illegális migráció fokozódása, valamint a 2001. szeptember 11-i New York-i, majd a 2004. március 11-i madridi és 2005. július 7-i londoni terrorcselekmények új típusú védelmi eszközök kialakítását is szükségessé tették. Ide tartozik például a Schengeni Információs Rendszer kibővítése vagy a biometrikus azonosítóval ellátott útlevelek bevezetése. A fokozódó migrációs nyomás és a határokon átnyúló terrorizmus egyértelművé tette, hogy a korábbiaknál jobb és összehangoltabb közösségi szintű válaszokra van szükség, amelyeknek a finanszírozását is biztosítani kell.


72

3)

Műhelyviták a 2007–2013-as keretköltségvetésről

3.1. A Karlsson-jelentés A 2007–2013-as pénzügyi keretterv lehetséges szcenárióit tekintette át a „What Price Enlargement” című munka, amely a svéd pénzügyminisztérium megrendelésére készült (Karlsson, 2002). Az elemzés három lehetséges forgatókönyvvel számolt a 2006 utáni helyzetre. Ezek között kiemelt helyen szerepelt a „legkisebb ellenállás” szcenáriója, amely megpróbált minden igényt kielégíteni, és nem számolt a közösségi politikák jelentős reformjával. E szerint a forgatókönyv szerint az alapvető közösségi politikák reformja csak névleges lehet: a közös mezőgazdasági politika finanszírozási igénye nem változik, a kohéziós politika pedig úgy elégíti ki az új tagállamok igényeit, hogy a régi tagállamok régiói sem veszítik el támogatásaikat. 5. táblázat

A kibővítés költségei és a közös költségvetésbe történő befizetések a kibővített unió bruttó nemzeti jövedelmének százalékában, különböző szcenáriók esetén 2002 1. A kibővítés költségei „Legkisebb ellenállás” szcenárió „Alacsony növekedés” „Halasztott bővítés” 2. Befizetés a közös költségvetésbe „Legkisebb ellenállás” szcenárió „Alacsony növekedés” „Halasztott bővítés”

1,10 1,10 1,10

2004

2006

2007

2010

2013

0,03 0,03 0,01

0,09 0,09 0,03

0,17 0,18 0,08

0,21 0,25 0,17

0,23 0,30 0,20

1,03 1,03 1,00

1,05 1,05 0,98

1,12 1,13 1,03

1,09 1,13 1,05

1,04 1,11 1,02

Forrás: Karlsson, 2002, 56. o.

3.2. A Sapir-jelentés A Bizottság 2004. februári javaslatát megelőző legfontosabb műhelymunka a Sapir-jelentés volt, „An Agenda for a Growing Europe” címmel (Sapir et al., 2003). A jelentés 2003 nyarán jelent meg Romano Prodinak, a Bizottság akkori elnökének megbízására. Az André Sapir


73

vezette munkacsoport küldetése az volt, hogy érveket és szempontokat adjon a Bizottság által kidolgozandó hétéves pénzügyi kerettervhez. A helyenként radikális Sapir-jelentés a Bizottságon belül is komoly vitákat váltott ki, az abban foglaltakból végül nem sok minden valósult meg, de kétségkívül hatással volt a bizottsági javaslatra. Felvázolt viszont egy olyan alternatív irányt, amely felé a jövőben el lehet vinni a költségvetést. A jelentés szerint az egyik legfontosabb cél, hogy be kell fejezni az Európai Unió egységes piacának kiépítését, hatékonyabbá téve azt, fokozva, élesebbé téve a versenyt a piaci szereplők között. A kiadási oldalon a legtöbb forrást a kutatás-fejlesztésre és oktatásra kell költeni. Át kell alakítani a strukturális támogatások rendszerét is. Mivel a 2004-es bővítés sok, viszonylag szegény országot hozott az unióba, célszerű továbbra is közösségi szinten kezelni felzárkóztatásuk kérdését. A rendszert viszont úgy kell átalakítani, hogy csak a valóban szegény államok kapjanak támogatást. Ezt úgy lehetne elérni, hogy a jogosultságot nem régiónként bírálnák el, hanem országonként, így a gazdag országok szegény régiói kimaradnának a támogatásokból. A jelentés legmerészebb javaslata a közös agrárpolitika teljes átalakítása volt. Sapir szerint a lisszaboni folyamat sikerének egyik legnagyobb akadálya éppen a közösségi agrártámogatások rendszere. Erre a célra csak átmenetileg, a leépítés költségeire kellene forrásokat biztosítani, egyébként az egész kérdést vissza kellene utalni tagállami hatáskörbe. A bevételi oldalon a jelentés elengedhetetlennek tartja, hogy az EU a tagállamoktól független, saját bevételekkel rendelkezzen. Ezért szükséges egy uniós adó bevezetése. Nem közvetlenül a költségvetéshez kapcsolódó javaslatként a jelentés azt is megfogalmazta – egyetértve az Alkotmányszerződést előkészítő Konventtel –, hogy a nagyobb hatékonyság érdekében minél több területen korlátozni kell a tagállami vétó intézményét. Emellett kiállt a Stabilitási és Növekedési Egyezmény szabályainak jelentős lazítása mellett, ami 2003 nyarán még terv szintjén sem szerepelt a napirenden.

3.3. A CEPS-jelentés A CEPS (Centre for European Policy Studies) nagy tekintélyű független kutatóközpont 2005 februárjában tette közzé javaslatait a pénzügyi kerettervről (Gros–Micossi, 2005). Ekkor már ismert volt a Bizottság javaslata, amit a CEPS túl konzervatívnak, az addigi gyakorlat folytatásának nevezett.

74


A jelentés egyetért a Sapir-jelentés legfőbb következtetéseivel. Az egyik legfőbb üzenete az, hogy uniós forrásokat csak olyan célokra szabad költeni, ahol tényleges hozzáadott értéket teremtenek. Ezért elsősorban kutatás-fejlesztésre, oktatásra, illetve infrastruktúrát fejlesztő programokra kell helyezni a hangsúlyt. A közös mezőgazdasági politika dominanciája a költségvetés összeállításakor régóta erősen kérdéses, és különösen azzá vált, amióta a közelmúltbeli reformok nyomán megszűnt a közvetlen kapcsolat az agrártámogatások és a termelés között. Ezért szükséges, hogy a mezőgazdasági finanszírozás terheit ne a közösség, hanem a tagállamok vállalják fel. A jelentés rendkívül elhibázottnak tartja a 2002. októberi megállapodást, amely a közvetlen kifizetések mértékét 2013 végéig rögzítette. A CEPS szerint a strukturális támogatásokat az új tagállamokra kell koncentrálni, a tizenhárom leggazdagabb ország támogatását pedig fokozatosan meg kell szüntetni. A jelentés szerint a régi tagállamok közül egyedül Görögország és Portugália fejlettsége olyan alacsony, hogy indokolt számukra a támogatás fenntartása. A gazdagabb tagállamok regionális problémáit a saját kormányuknak kell orvosolnia. A jelentés a saját források tekintetében a brit visszatérítés fenntartását mindaddig indokoltnak tartja, amíg a közös agrárpolitika gyökeres reformja meg nem történik. A jelentés felvetette a költségvetés átfogó felülvizsgálatának szükségességét, amelyre egy magas szintű független testület tenne javaslatot. Azt is megfogalmazták, hogy a pénzügyi tervezés időhorizontját hozzá kell kötni a Bizottság és a Parlament mindenkori hivatali terminusához. Így a tervezési időszak 5 év lenne, és nem fordulhatna elő az a helyzet, hogy egy bizottság teljes hivatali idejét olyan költségvetési keretek között tölti el, amelyre nem ő tett javaslatot.

3.4. A Strauss-Kahn-jelentés Romano Prodi akkori bizottsági elnök felkérésére egy kutatókból és politikusokból álló csoport, amelyet Dominique Strauss-Kahn volt francia pénzügyminiszter vezetett, megpróbálta felvázolni Európa jövőjét (Strauss-Kahn, 2004). Megállapításuk szerint Európának hármas válsággal kell szembenéznie. Az EU intézményei nem működnek megfelelően, ráadásul a demokráciadeficit miatt megkérdőjeleződik a legitimitásuk. Ezenkívül az úgynevezett európai projekt kudarcba fulladt, mivel senki sem tud megnyugtató választ adni arra a kérdésre, hogy merre is tart Európa. Emellett Európa területének meghatározása is


75

meglehetősen bizonytalan, ezért történetében először az uniónak fel kell tennie magának a kérdést: hol is húzódnak a külső határai? A Strauss-Kahn-jelentés 50 pontban próbált választ adni ezekre a kihívásokra, ebből kettő közvetlenül a költségvetést érintette. Egyrészt megfogalmazta, hogy el kell törölni a saját források felső plafonját, és fokozatosan növelni kell a közös költségvetést. Másrészt javaslatot tett az első európai adó bevezetésére, amelyet a társasági adókra kivetett pótlólagos adónemként képzelt el. Emellett a jelentés három olyan további javaslatot fogalmazott meg, amelyek visszaköszöntek a pénzügyi keretterv vitája során. Először is javasolta egy olyan európai alap létrehozását, amely a gazdasági szerkezetátalakítás miatt hátrányosan érintett munkavállalókat segítené (ez az ötlet végül a Globalizációs Alap formájában meg is valósult). Másodszor javasolta, hogy a természeti katasztrófával sújtott tagállamok, illetve régiók támogatási kerete növekedjen (ez a Szolidaritási Alap finanszírozási keretének vitájakor merült fel). Harmadszor pedig azt indítványozta, hogy a strukturális politika eszközeit irányítsák át az új tagállamok felzárkózásának finanszírozására.

3.5. Bizottsági műhelyviták a pénzügyi keretterv fejezeteiről 2003 őszén az Európai Bizottság számos szemináriumot tartott a 2007–2013-as pénzügyi kerettervről. Ezek eredményeképpen több belső vitaanyag is született. A bizottsági vitaanyagok a 2007-től induló pénzügyi keretterv három csomópontját fogalmazták meg (Iván, 2005, 141–147. o.): ∗ A közös költségvetésnek az egységes piac kiteljesedését követően 2007-től a fenntartható növekedést kell szolgálnia. Ide tartozik a lisszaboni célok elérése érdekében teendő intézkedések finanszírozása (versenyképes, tudásalapú társadalom), a társadalmi kohézió erősítése, a környezet védelme. A dokumentum azt javasolta, hogy az Átfogó Gazdaságpolitikai Iránymutatás terjedjen ki a költségvetési kerettervre is. A Gazdaságpolitikai Iránymutatás és a Foglalkoztatási Irányvonal együtt határozza meg a regionális politika programjait. A gazdaságpolitikai koordináció kikényszerítése érdekében a közösségi támogatások átcsoportosításának lehetőségét is ajánlotta, egy „Növekedési Alap” létrehozásával. A legkevésbé fejlett régiók esetében különleges erőfeszítéseket tartott szükségesnek a lisszaboni célok elérése érdekében. A többi régió esetében vagy az egy főre jutó nemzeti jövedelem alapján javasolta a támogatások nyújtását, vagy ver-

76


senyeztette volna a régiókat a támogatások elnyeréséért. A regionális fejlesztés 2000 és 2006 közötti célkitűzéseinek és alapjainak mélyreható reformját javasolta, alapvetően egyszerűsítésük, célkitűzéseik összevonása révén. ∗ Az egységes gazdasági térség megteremtését „a biztonság és szabadság térsége” létrehozásának kell követnie. Ezt a cél szolgálja a külső határok védelme; illetőleg az olyan „kollektív szolgáltatások”, mint az élelmiszer-biztonság, a környezeti és műszaki biztonság, továbbá a közérdekű szolgáltatásokhoz való hozzáférés (energia, közlekedés, oktatás, szociális szolgáltatások) közösségi szintű előmozdítása. ∗ A kontinentális gazdasági hatalom „kontinentális és globális politikai hatalommá” fejlesztése. A politikai stabilitást biztosító európai gazdasági és társadalmi modell értékeinek közvetítése három fronton jelent feladatokat: (i) hiteles szomszédsági politika, (ii) megbízható partneri szerep a fenntartható fejlődést elősegítő nemzetközi kapcsolatrendszerben, továbbá (iii) az uniónak felkészültnek kell lennie az új politikai és biztonsági kihívásokkal szemben (polgári válságmegelőzés és -kezelés, polgári és katonai eszközök megfelelő kombinációja). A bizottsági vitaanyag a pénzügyi keretterv fejezeteinek szerkezetére három opciót fogalmazott meg: ∗ A opció, a politikai célkitűzések alapján: 1. fenntartható növekedés, 2. belső szabadság és biztonság, 3. külső akciók. ∗ B opció, a megvalósítás eszközei szerint: 1. közösségi szintű kezdeményezések, 2. a tagállamokkal és régiókkal partnerségben megvalósított akciók, 3. külső akciók. ∗ C opció: 1. belső politikák, 2. külső akciók. Michaele Schreyer, az EU költségvetéséért felelős akkori biztos a bizottsági viták kezdetétől amellett foglalt állást, hogy a költségvetés szerkezetét és prioritásait a közösségi politikák határozzák meg, összhangban az A opcióval. Schreyer három fő fejezetet javasolt, amelyek a közösségi költségvetés 80 százalékát fednék le: ∗ növekedés és versenyképesség: a 2000–2006-os fejezetek közül ennek feleltethetők meg a belső politikák, valamint a strukturális fejlesztések közül a 2. és 3. célkitűzés, amelyek a szerkezeti problémákkal küzdő régiókat és az emberi erőforrás fejlesztését támogatták, ∗ konvergencia/kohézió és szolidaritás: ennek megfelel a közösségi átlag 75 százalékát el nem érő régiók támogatása, valamint a Kohéziós Alap, ∗ fenntartható természeti környezet, beleértve az Európai Tanács által 2002-ben befagyasztott piaci alapú és közvetlen mezőgazdasági kifi-


77

zetéseket, valamint a Kohéziós Alapon kívüli környezetvédelmi programokat (pl. LIFE). A fennmaradó 20 százalékra – „szabadság, biztonság és igazságosság térsége” cím alatt – a bel- és igazságügyi együttműködés, az intézményfejlesztés és a közszolgáltatások támogatását; továbbá – „Európa a világban” címmel – a külső akciók csoportosítását javasolta szerepeltetni. Az Európai Bizottság kollégiuma a 2003. októberi viták során egyetértésre jutott abban a tekintetben, hogy az új pénzügyi keretek szerkezetére a közösségi politikák, illetve az unió előtt álló kihívások alapján kell javaslatot tenni. Ez azonban még messze nem jelentette a közösségi politikák meghatározó szerepét a költségvetés saját forrásainak nagyságával szemben. Az október végi tervezetekben (European Commission, 2003) már 8 azt a fejezeti struktúrát használták, amely a közösségi politikák és az unió előtt álló új feladatok szerint javasolta meghatározni a szerkezetet: ∗ növekedés és versenyképesség; ∗ konvergencia és kohézió; ∗ fenntartható természeti környezet, közös mezőgazdasági politika; ∗ szabadság, biztonság és igazságosság térsége; ∗ az EU mint globális partner; ∗ igazgatás. A bizottsági vitaanyagok a kohéziós politika „újrafókuszálásának” szükségességéről, a lisszaboni-göteborgi célok előtérbe helyezésének igényéről szóltak. A 2006 utáni regionális és kohéziós politika esetében kettős célkitűzést fogalmaztak meg: a fejlődésben elmaradott régiók konvergenciájának elősegítése, felzárkóztatása (a közösségi átlag 75%-át el nem érő régiók esetében); illetőleg a regionális versenyképesség és foglalkoztatás javítása. Míg a felzárkóztatást szolgáló kategóriába döntően az új tagállamok, valamint Portugália, Görögország és Spanyolország egyes régiói jöhettek szóba, addig az utóbbi kategóriába (regionális versenyképesség) a 2000–2006-os programozási időszak 1. célkitűzése alól kikerülő, illetőleg a 2. célkitűzése alá tartozó régiók kerülhettek. A bizottsági viták tehát annak a szemléletmódnak a határozott jelenlétéről tanúskodtak, amely szerint a közös célokhoz, a közös politikák8

A 2004. februári bizottsági javaslat öt fejezetet tartalmaz, az itt még külön szereplő versenyképességi és kohéziós fejezetet egy nagy fejezet két alfejezeteként (1.a és 1.b) szerepeltetve.


78

hoz kell költségvetést tervezni, és nem fordítva. Az Európai Bizottság belső vitái jól tükrözik azt a felismerést, hogy a kibővült unió számos régi és új kihívással néz szembe a 2007–2013-as időszakban. Tetten érhető azonban a bizottsági vitákban a Karlsson-jelentésnek az a „jóslata” is, hogy a Bizottságban lesz egy bizonyos fokú hajlam a legkisebb ellenállás irányába mozdulni: egyaránt kielégíteni a régi és az új tagállamok igényeit is.

4)

Az Európai Bizottság javaslatai a 2007–2013-as keretköltségvetésre

4.1. Az első bizottsági javaslatok, 2004. február Az Európai Bizottság 2004. február 10-én hozta nyilvánosságra előterjesztését a 2007 és 2013 közötti pénzügyi kerettervről (European Commission, 2004b). A bizottsági előterjesztés szerint a tervnek három prioritás finanszírozását kell szolgálnia: ∗ fenntartható növekedés, beleértve a versenyképességet, a kohéziót, a természeti erőforrásokkal való gazdálkodást és a közös mezőgazdasági politika megvalósítását, ∗ az igazságosság és biztonság térségének létrehozását, ∗ az unió mint globális partner szerepének erősítését. Ezeket az alapvető prioritásokat a Bizottság a kiadások szerkezetében az alábbiak szerint javasolta megjeleníteni.

1. Fenntartható növekedés 1.a Versenyképesség a növekedés és foglalkoztatás érdekében Az oktatás és képzés színvonalának emelése, kutatás és technológiafejlesztés, vállalkozások támogatása, hálózati infrastruktúrák fejlesztése és összekapcsolása, foglalkoztatás- és szociális politika. 1.b Kohézió a növekedés és foglakoztatás érdekében A kohéziós prioritás három részterülete: ∗ konvergencia: a fejlődésben legelmaradottabb tagállamok és régiók gazdasági felzárkóztatása, ∗ a többi régió és tagállam esetében a regionális versenyképesség és foglalkoztatás növelése, ∗ határ menti együttműködések.


79

2. A természeti erőforrásokkal való gazdálkodás A közös mezőgazdasági politika 2003 júniusában elhatározott reformjának végrehajtása, beleértve a vidékfejlesztést és a halászatot is. A fenntartható környezet érdekében tett kötelezettségvállalások és új feladatok megvalósítása.

3. Az unió a polgárai szolgálatában ∗ szabadság, biztonság és igazságosság térsége: bel- és igazságügyek, különös tekintettel a közös bevándorlási és menedékjog-politikára, valamint a külső határvédelemre, ∗ polgárközeliség és közérdekű szolgáltatások, ∗ az európai kultúra és sokszínűség megőrzése.

4. Az unió mint globális partner Külkapcsolatok, új szomszédsági politika, segélyezés, kereskedelem, előcsatlakozási támogatás.

5. Adminisztratív kiadások. (Itt csak a fenti fejezetekhez nem kapcsolódó egyéb kiadások jelennek meg, pl. az Európai Iskolák fenntartása.) Figyelemreméltó, hogy a Bizottság által előterjesztett gyökeresen új kiadási szerkezet megmaradt a tanácsi vita, valamint az Európai Parlamenttel történt egyeztetés során is; az új prioritások megjelenésével, a fő kiadási prioritások csoportosításával mindenki egyetértett. A Bizottság a költségvetés kiadási oldalán 2013-ra a „kohézió”, valamint a „természeti erőforrások (KAP)” fejezetekre tervezte koncentrálni a források túlnyomó részét. A javaslat 2007-ben 133,6 milliárd euró összegű kötelezettségvállalási előirányzatból a kohézió 47,6 milliárdot, a mezőgazdaság és környezetvédelem 57,2 milliárdot tesz ki; 2013-ban pedig az előbbi 51 milliárdot, az utóbbi 57,8 milliárdot ér el. A legnagyobb abszolút növekedést a versenyképességi fejezetre irányozta elő a Bizottság, a 2007-ben 12,1 milliárd euró nagyságú kötelezettségvállalási előirányzatot 2013-ra 25,8 milliárdra növelte. A kiadások felső határa tekintetében a bizottsági előterjesztés egyértelműen kiállt amellett, hogy a 27 tagú unió célkitűzéseinek megvalósításához a saját források felső határát az EU27 nemzeti jövedelmének 1,24 százalékában kell megállapítani. A kiadási előirányzatok szintje ugyanakkor ennél lényegesen alacsonyabb, a 2006. évi 1,09 százalékról

80

Iván Gábor – Hetényi Géza 9

2013-ra 1,12 százalékra (vagy az EDF-fel együtt 1,15%-ázalékra) növekedne. A bizottsági előterjesztés a következőkkel indokolta a jelenlegi felső határ fenntartását: ∗ a KAP kiadásainak túlnyomó részét befagyasztotta az Európai Tanács 2002. októberi ülésén született megállapodás, ∗ a 27 tagú unióban az új tagállamok jelentős mezőgazdasági és strukturális támogatások kedvezményezettjei lesznek, ∗ a statisztikai hatás miatt támogatásukat elveszítő régiók utótámogatását biztosítani kell, ∗ a versenyképesség és növekedés érdekében uniós szinten hozzáadott értéket képviselő támogatást kell nyújtani az emberi erőforrások, a K+F és az infrastruktúra fejlesztéséhez, ∗ az új határok és az új szomszédságpolitika új kihívásokat jelent, ∗ a globális szerepvállalásra törekvő uniónak a kereskedelmi és segélyezési politikában is nagyobb súlyt kell elérnie. A bizottsági előterjesztés nem tett konkrét javaslatot a saját források reformjára, ugyanakkor napirenden kívánta tartani egy adóalapú befizetés koncepciójának kidolgozását. Az előterjesztés az energiaadót, az áfát és a társasági adót jelölte meg egy majdani lehetséges közösségi saját forrás alapjaként. A Biztosság javaslatot tett az általános visszatérítési mechanizmus bevezetésére, amely szerint a nemzeti jövedelem egy meghatározott arányánál nagyobb nettó befizetői pozíció esetén az érintett tagállamok részleges visszatérítést kapnának kedvezőtlen nettó pozíciójuk mérséklé10 sére. Ezzel egyidejűleg az egyedi brit visszatérítés megszüntetését javasolták. A pénzügyi keretterv által átfogott időszak hosszát illetően a Bizottság – az Európai Tanács 2002. októberi állásfoglalása alapján – arra tett javaslatot, hogy a 2006 utáni első keretköltségvetés hétéves legyen, azt követően pedig ötéves periódusok kövessék egymást.

9

A European Development Fund (EDF) nem képezi az uniós költségvetés részét. A Bizottság szándéka az volt, hogy 2008-tól az EDF is része legyen a közös költségvetésnek. A Bizottság a táblázatában így is számolt, ez 0,03 százalékponttal növelte a kiadási előirányzatokat. 10 Az általános korrekciós mechanizmus javaslata a következőkben összegezhető: (i) az a tagállam, amelynek negatív nettó pozíciója meghaladja a GNI 0,35 százalékát, a nettó pozíció 66 százalékát visszakapta volna; (ii) valamennyi tagállam egyformán, GNI-arányosan vett volna részt a visszatérítés finanszírozásában; (iii) a visszatérítések összege maximálva lett volna, 7,5 milliárd euróban; (iv) a brit viszszatérítés rendszere négyéves kivezető szakasz után szűnt volna meg.

81

6. táblázat

A 2007–2013-as időszakra szóló pénzügyi keretterv áttekintése (millió euró, 2004-es árakon) Kifizetési előirányzatok

2006

1. Fenntartható fejlődés 46.621 1.a. Versenyképesség a növekedés és a foglalkoztatás szolgálatában 8.791 1.b. Kohézió a növekedés és a foglalkoztatás szolgálatában 37.830 2. Fenntartható természeti erőforrás-gazdálkodás és a természeti erőforrások védelme 56.015 ebből: mezőgazdaság – piaccal kapcsolatos kiadások és közvetlen kifizetések 43.735 3. Európai állampolgárság, szabadság, biztonság és a jog érvényesülése 2.342 4. Az Európai Unió mint globális partner 11.232 5. Igazgatás 3.436 l6. Ellentételezések 1.041 Összes kötelezettségvállalási előirányzat 120.688

2007

2008

2009

2010

2011

2012

2013

58.735 61.875 64.895 67.350 69.795 72.865 75.950 12.105 14.390 16.680 18.965 21.250 23.540 25.825 46.630 47.485 48.215 48.365 48.545 49.325 50.125 57.180 57.900

58.115 57.980 57.850 57.825 57.805

43.500 43.673 43.354 43.034 42.714 42.506 42.293 2.570 2.935 3.235 3.530 3.835 4.145 4.455 11.280 12.115 12.885 13.720 14.495 15.115 15.740 3.675 3.815 3.950 4.090 4.225 4.365 4.500 120 60 60 133.560 138.700 143.140 146.670 150.200 154.315 158.450

Összes kifizetési előirányzat (b)(c) 114.740 124.600 136.500 127.700 126.000 132.400 138.400 143.100 Átlag A kifizetési előirányzat a GNP %-ában 1,09 1,15 1,23 1,12 1,08 1,11 1,14 1,15 1,14 Mozgástér az előre nem látott kiadásokhoz (%) 0,15 0,09 0,01 0,12 0,16 0,13 0,10 0,09 0,10 A saját források felső határa a GNP %-ában 1,24 1,24 1,24 1,24 1,24 1,24 1,24 1,24 1,24 Forrás: European Commission (2004): Building our common Future: Policy Challenges and Budgetary Means of the Enlarged Union 2007-2013. Február 10.

82


A Bizottság előterjesztése előirányozta a rendelkezésre álló eszközök jelentős egyszerűsítését. Célként fogalmazta meg, hogy egy adott célkitűzés, illetőleg közösségi politika megvalósítását kizárólag egyetlen eszköz szolgálja. Ennek érdekében a regionális politika keretei között az Európai Regionális Fejlesztési Alap (ERFA) és a Szociális Alap fennmaradását, az ERFA és a Kohéziós Alap „összehangolását”, továbbá egy 11 Növekedési Kiigazítási Alap, valamint a külkapcsolatok esetében szintén egy új finanszírozási alap létrehozását irányozta elő.

4.2. A második bizottsági csomag, 2004. július Mintegy fél évvel a 2004. februári általános előterjesztést követően a Bizottság 2004. július 14-i ülésén húsz előterjesztést, illetve konkrét jogszabálytervezetet fogadott el a 2007–2013-as pénzügyi keretterv végrehajtásának előkészítése céljából. Ezzel az unió pénzügyi kerettervéről szóló vita új szakaszába lépett: az elvi kérdésekről folyó véleménycsere (a kiadások szerkezete, a költségvetés nagysága, a saját források reformja) kiegészült a megfogalmazott célok végrehajtását szolgáló jogszabálytervezetek vitájával. A közzétett húsz előterjesztés, jogszabálytervezet öt csoportba volt sorolható: ∗ általános, átfogó előterjesztések (a 2004. februári bizottsági javaslat ismételt megindokolása, illetve a pénzügyi perspektívát létrehozó intézményközi megállapodás megújítása), ∗ javaslat a saját források reformjára, a költségvetési visszatérítési rendszer újraszabályozására, ∗ a közös mezőgazdasági politika reformjának finanszírozása, ∗ a kohéziós politika új jogszabálytervezetei (a strukturális és kohéziós eszközök általános szabályai, a Kohéziós Alap, az Európai Regionális Fejlesztési Alap, az Európai Szociális Alap, a határ menti együttműködések), ∗ további, kisebb költségvetési jelentőségű programok finanszírozása (mint pl. a Kultúra 2007 program, a MEDIA 2007, a TEN társfinanszírozása, Ifjúsági Akcióprogram).

11

A Növekedési Kiigazítási Alap a Bizottság tervei szerint évi 2 milliárd euróval rendelkezett volna. 1 milliárd euró a költségvetési tervezés részét képezte volna, további 1 milliárdot pedig a határidőig fel nem használt kohéziós forrásokból csoportosítottak volna át.


83

4.3. A Böge-jelentés – az Európai Parlament álláspontja a pénzügyi kerettervről Miközben a Bizottságnak a pénzügyi keretterv elfogadása során az első javaslattétel megfogalmazása volt alapvető feladata, addig az Európai Parlament szerepe igazából már a tanácsi szakasz lezárulta után kezdődött: az EP jóváhagyása volt szükséges a Tanácsban hozott politikai döntés végleges elfogadásához. Az Európai Parlament ettől függetlenül a tanácsi vitával egy időben kialakította saját álláspontját. A Tanácsnak nem volt kötelezettsége arra vonatkozóan, hogy az EP javaslatait a tanácsi vita során figyelembe vegye. Azt viszont mérlegelnie kellett, hogy az EP javaslatainak teljes figyelmen kívül hagyása azzal a következménnyel járhatott volna, hogy az EP nem szavazza meg a tanácsi döntést. Az EP előzetes elvi álláspontját a Reimer Böge által készített jelentés tartalmazta, amelyről a Parlament plenáris ülése 2005. június 8-án szavazott, még azt megelőzően, hogy a luxemburgi elnökség végül kudarcba fulladt kísérletet tett az állam- és kormányfői szintű megállapodás elérésére. A szavazás időzítésével az EP nyilvánvalóan nyomást kívánt gyakorolni a Tanácsra azért, hogy javaslatait építse be a politikai megállapodásba. A Böge-jelentés tervezete összességében pozitív üzeneteket tartalmazott, különösen az új tagállamok finanszírozására vonatkozóan, ugyanakkor az anyag több olyan javaslatot is megfogalmazott, amelyek tanácsi elfogadása már eleve teljesen valószínűtlen volt. A Böge-jelentés a pénzügyi időszak hosszát öt évben szabta meg, a ciklus tehát 2011-ben ért volna véget a Tanács által kiindulópontként tárgyalt 2013 helyett. Böge eredeti javaslata a 2010 vagy 2015-ig tartó opciókat vetette fel azért, hogy a bizottsági és parlamenti mandátummal szinkronba hozza az uniós pénzügyi tervezést. A parlamenti bizottsági vita során alakult ki a 2011-es végpont. Böge javaslata 975 milliárd euróban határozta meg a kötelezettségvállalások főösszegét, azaz némileg alacsonyabban, mint a Bizottság eredeti javaslata, de jóval magasabban, mint a 2005 júniusában a Tanácsban körvonalazódó 860-870 milliárd körüli összeg. Ez a politikai realitásokat figyelembe véve mindenképp üzenetként volt felfogható az egyszázalékos felső plafonhoz mereven ragaszkodó hatok számára. Az európai parlamenti javaslat sarkalatos pontja az a kitétel, hogy az Európai Unió a bruttó nemzeti jövedelmének (GNI) továbbra is 0,41 százalékát fordítsa a kohéziós politika céljaira. Kiállt továbbá azért, hogy – a kérdés „rugalmas kezelése mellett” – továbbra is a GDP 4 száza-


84

léka legyen az a határ, amelynél többet egy tagállam nem használhat fel felzárkóztatásra. A jelentés parlamenti vitája során az utolsó pillanatban tett szóbeli módosító javaslattal sikerült elérni, hogy – ellentétben a Bizottság javaslatával – a jelentéstervezet a strukturális alapok után nem javasolta kiterjeszteni az n+2-es szabályt a Kohéziós Alapra. Ugyancsak fontos üzenetértéket hordozott, hogy a jelentés elutasította a Kohéziós Alapra a phasing-out megoldást. Ezzel egy időben a jelentés csökkentést tartott elképzelhetőnek az adminisztratív kiadásokban, valamint az 1.a alfejezetben úgy, hogy a felszabaduló forrásokat a 3-as és 4-es fejezetre lehetne fordítani. A javaslat állást foglalt abban a tekintetben, hogy a bolgár és román csatlakozás költségei ne számítsanak bele az EU25-ökre fordított kiadások közé, és, ha ez nem menne, akkor az Európai Unió régi tagállamai a közvetlen agrárkifizetések nemzeti kiegészítésével fedezzék a hiányt.

5)

A 2007–2013-as pénzügyi keretterv tagállami vitáinak kulcskérdései

A 2003 vége és 2005 decembere közötti tagállami viták kulcskérdéseit az alábbiakban látjuk (Iván, 2006, 438–446. o.): ∗ a költségvetés nagysága, ∗ a kiadások szerkezete, prioritásai, ∗ a túlzottnak minősített nettó pozíció kezelése, ∗ a közös költségvetés jövőbeli felülvizsgálata.

5.1. A költségvetés nagysága Az Európai Tanács 2005. december 15–16-i ülésén a tagállamok arról állapodtak meg, hogy a költségvetés kötelezettségvállalásainak főösszege 2004-es árakon 2007 és 2013 között az unió bruttó nemzeti jövedel12 mének 1,045 százaléka, azaz 862,36 milliárd euró legyen.

12

Az intézményközi megállapodás vitája 2006 első felében 2 milliárd euróval megnövelte a 2005. decemberi megállapodás főösszegét.


85

A 2007–2013-as pénzügyi kerettervről még meg sem indult formálisan a vita, amikor 2003. december 15-én Ausztria, az Egyesült Királyság, Franciaország, Hollandia, Németország és Svédország közzétette levelét a közös költségvetés általuk elfogadhatónak ítélt nagyságáról. A hatok által jegyzett levél határozott üzenetben fogalmazta meg, hogy a közös kiadások az új pénzügyi tervidőszakban nem haladhatják meg az unió bruttó nemzeti jövedelmének 1,0 százalékát. A hat tagállam közös fellépése az Agenda 2000 vitája során képviselt, a kiadások stabilizálására törekvő álláspontnál is retrográdabb irányvonalat jelentett. Az 1,0 százalék követelése ugyanis nem csupán a kiadások növekedésének elutasítását, hanem a kibővített unió kiadásainak csökkentését jelentette, még a 2000–2006-os időszakhoz képest is. Ezt a vádat a hatok azzal utasították ugyan el, hogy pl. az összes tényleges kifizetés 2004-ben sem érte el az uniós GNI 1,0 százalékát. Fel kell azonban hívni a figyelmet arra, hogy az összevetésnek ebben az esetben eltérő a tárgya. A 2007–2013-as pénzügyi keretterv kifizetési szintje, mint felső korlát, a 2000–2006-os időszakra vonatkozó hasonló mutatóval vethető össze, és nem egy adott költségvetési évben ténylegesen megtörtént kifizetésekkel. A hatok levelével szemben az Európai Bizottság azt javasolta, hogy a saját források felső határát az EU27 nemzeti jövedelmének 1,24 százalékában állapítsák meg. A kiadási előirányzatok szintje ugyanakkor ennél lényegesen alacsonyabb lett volna, a 2006. évi 1,09 százalékról 2013-ra 1,15 százalékra (vagy az EDF-nek a költségvetés részévé tétele nélkül 1,12%-ra) növekedett volna. Ez a 2007–2013-as időszak alatt évente átlagosan az unió nemzeti jövedelmének 1,14 százalékával megegyező kiadási előirányzatot jelentett volna (European Commission, 2004b). A hatok levelének legfontosabb üzenete azonban nem is – a lélektanilag kétségkívül jelentős – 1,0 százalékos felső határ pontos értéke. Ennél sokkal fontosabb az a filozófia, amely a levél megírását motiválta: a közös költségvetésnek legyen meghatározó szerepe a közösségi politikákkal szemben. A hatok levelét semmilyen, a közösségi politikák jövőjét vizsgáló elemzés nem támasztotta alá, sem tudományos igény: a hatok egy egyszerű, a hazai közvéleményük által is jól érthető politikai üzenetet fogalmaztak meg. A költségvetés vitájában a politikai vélemények, igények megfogalmazása nem jelent semmi rendkívülit. Mind az éves költségvetések, mind a pénzügyi kerettervek vitái a tagállami érdekérvényesítés különleges jelentőségű színterét képezik. A probléma annak megítélésében jelentkezik, hogy milyen célt szolgál a közös költségvetés. Amennyiben az európai integrációt egy kollektív politikai rendszernek tekintjük (Wallace, 2000), úgy minden tagállam kollektív felelősséget visel a közösen meg-

86


állapodott, alapszerződésekbe foglalt célok megvalósításáért vagy azok felülvizsgálatáért. A hatok politikai üzenete ebben az összefüggésben nem állja meg a helyét.

5.2. A kiadások szerkezete A 2005. decemberi megállapodás egy kisebb költségvetést eredményezett ugyan, amely az eredeti bizottsági javaslat belső arányain is módosított, mindazonáltal a 2007–2013-as pénzügyi keretterv szerkezete megtartotta az eredeti bizottsági javaslat prioritásait. A kisebb költségvetésből adódó belső arányváltozások fő okát a közös mezőgazdasági politika piaci alapú és közvetlen termelői kifizetéseiről 2002 októberében kötött megállapodás jelentette. E megállapodás tiszteletben tartása mintegy 300 milliárd eurós tételt jelentett (a végső keretterv 35%-át). A bizottsági javaslat és az 1,0 százalékhoz közeli költségvetés különbségét valahol meg kellett takarítani. Az érdemi megtakarításokra értelemszerűen a nagyságrendben a KAP után következő két alfejezet: a kohézió és a versenyképesség adott elvi lehetőséget. A kohéziós politika védelmében a régi és az új kohéziós tagállamok hoztak létre együttműködést, míg a versenyképesség esetében a lisszaboni célkitűzések érdekében tett erőfeszítésekkel állt szemben a kiadások csökkentésének szándéka. A keretköltségvetés tervezetét a luxemburgi elnökség úgy próbálta közelíteni a nettó befizetők álláspontjához, hogy (felmérve a 2002. októberi megállapodás újranyitásának veszélyeit) kisebb részben a kohéziós politika kiadásait javasolta csökkenteni, nagyobb részben a versenyképességi alfejezet kárára javasolt megtakarításokat. 2005 második félévében, a brit elnökség alatt tulajdonképpen ennek a szerkezetnek megfelelően jött létre a megállapodás, azzal a további módosítással, hogy az új tagállamok kohéziós támogatása a luxemburgi javaslathoz képest némileg csökkent. A brit elnökségi javaslat megtakarításainak másik forrása a vidékfejlesztési támogatások csökkentése volt. A nettó befizetők oly erélyesen ragaszkodtak a költségvetés 1,0 százalékos felső határához, hogy a 2007–2013-as pénzügyi keretterv szerkezete csak részben felel meg annak a kettős elvárásnak, hogy finanszírozza az unió előtt álló új kihívásoknak való megfelelést, ugyanakkor fedezze a kibővítés költségvetési igényeit. A 2005. decemberi csúcstalálkozón elfogadott költségvetési szerkezet a bizottsági javaslaton alapult ugyan, belső arányai azonban az unió régi politikáinak javára módosultak. A tagállamok politikai megállapodásának eredményeképpen létrejött fejezeti szerkezet valójában nem


87

több, mint látszólagos megújulás: új fejezetcímekkel, jórészt régi tartalommal.

5.3. A „túlzott” negatív nettó pozíció kezelése A pénzügyi keretterv kétéves tárgyalása során rendkívül kevés figyelmet kapott a saját források rendszerének egésze. A saját források vitája tulajdonképpen leszűkült a közös költségvetéssel szemben túlzottnak minősített tagállami negatív nettó pozíciók megoldására. Maga az Európai Bizottság is csak 2004 júliusában tette közzé javaslatait (European Commission, 2004d) a saját források reformját illetően, érdemi vitára gyakorlatilag 2005 közepéig, a luxemburgi elnökség végéig alig került sor. A saját forrásokról folytatott 2005. évi viták nem az unió költségvetésének finanszírozási kérdéseit, a rendszer működésének értékelését vagy annak hatékonyabbá, átláthatóbbá, igazságosabbá tételét célozták, hanem szinte kizárólagosan a túlzott nettó befizetői pozíciók mérséklését. 2004. júliusi jelentésében az Európai Bizottság két lehetséges fő irányt fogalmazott meg: az egyik a brit visszatérítési mechanizmus reformja (amely közvetve javította volna a többi nettó befizető tagállam pozícióját is); a másik pedig egy objektív feltételrendszeren alapuló általános korrekciós mechanizmus bevezetése, amely valamennyi, a feltételeknek megfelelő tagállam nettó pozícióját javította volna. A létrejött megállapodás egyrészt megváltoztatta a brit visszatérítés számításának módját, másrészt egyedi kedvezményeket adott Hollandiának, Svédországnak, Németországnak és Ausztriának, továbbá 0,3 százalékra csökkentette az áfaalapú forrás egységkulcsát. Ezen túlmenően érdemi reformra nem került sor. A 2005. decemberi megállapodás szerint 2009-től fokozatosan megváltozik a brit visszatérítés kalkulációja. A visszatérítés számítási képletéből 2009-től indulóan, felfutó ütemben hagyja figyelmen kívül az új 13 tagállamok javára allokált költségeket, a KAP kivételével. Ugyanakkor a brit befizetésnek a visszatérítés csökkenéséből adódó 2007 és 2013 közötti növekedését 10,5 milliárd euróban maximálja. A saját források rendszere 2007 és 2013 között is magán viseli a 2000–2006-os időszak fő jellemzőit (az áfaalapú forrás szerepének némi csökkenése mellett).

13

Az új tagállamoknak allokált kiadások kivezetésének ütemezése: 2009 – 20 százalék, 2010 – 70 százalék, 2011–13 – 100 százalék.

88


5.4. A közös költségvetés kiadásainak és saját forrásainak felülvizsgálata A közös költségvetés kiadásainak és saját forrásainak felülvizsgálata a 2005. júniusi csúcstalálkozó sikertelensége után vált kulcskérdéssé. A holland, majd a luxemburgi elnökség ideje alatt több nettó befizető tagállam elutasította ugyan a Bizottság javaslatában foglalt kiadási szerkezetet, azt hangsúlyozva, hogy az a múlt, nem pedig a jövő prioritásait tartalmazza. Elsősorban a versenyképesség és a külkapcsolati eszközrendszer erősítését látták volna szívesen, a mezőgazdasági és a kohéziós politika rovására. 2005 második felében a brit elnökség legfőbb retorikai célja a jövő kihívásainak megfelelő költségvetési szerkezet létrehozása volt. Az azonban nyilvánvaló volt, hogy a bizottsági javaslattól érdemben eltérő kiadási szerkezet megvitatása és elfogadása egy elnökségi időszak alatt nem lehet reális cél. A brit elnökség ezért központi kérdéssé tette egy felülvizsgálati záradék elfogadtatását. A felülvizsgálat mind a kiadási szerkezetet (különösképpen a közös mezőgazdasági politikát), mind a saját források rendszerét érintette volna. A felülvizsgálat tartalma és az annak nyomán várható reformok idő-horizontja megosztotta a tagállamokat. A közös mezőgazdasági politika és a kohéziós politika kedvezményezettjei olyan felülvizsgálatot tartottak elfogadhatónak, amelynek eredményei csak 2013 után lépnének hatályba. Ezzel szemben az Egyesült Királyság, Hollandia és Svédország a 2007–2013-as időszak második felében már alkalmazták volna a felülvizsgálat eredményeit. A felülvizsgálati vita, amely látszólag az uniós költségvetés jövőjéről szólt, megint csak a tagállamok nettó pozíciója által vezérelt véleményeket állította szembe. Amint a 2002. évi brüsszeli agrárpolitikai megállapodás tiszteletben tartása jórészt biztosítottá vált, és a kohéziós politika esetében is látható volt, hogy nagy reformok 2013-ig nem következnek be; továbbá a nettó befizetői problémák vonatkozásában a vita utolsó napján létrejöttek a kompromisszumok, úgy halványult el a brit szándék, és a megállapodás végső szövegébe egy igen szerény ambíciókkal jellemezhető felülvizsgálati klauzula került. Az Európai Tanács felkérte a Bizottságot, hogy tekintse át a költségvetés kiadási és bevételi oldalát egy 2008-ban vagy 2009-ben közzéteendő jelentésben, amelyet figyelembe lehet majd venni a következő pénzügyi keretterv előkészítéséhez. Nem született tehát döntés egy 2013 előtti reformról.


89

5.5. A 2007 és 2013 közötti prioritások megállapításának korlátjai Meglátásunk szerint az alábbi négy tényező jelölte ki a lehetséges megállapodás kereteit. ∗ A nettó befizető tagországok korlátozott finanszírozási hajlandósága (1,0%) egyértelműen eldöntötte, hogy komoly „megtakarítási kényszer” áll fenn a bizottsági javaslathoz képest. A fiskális szigor demonstrálása a legtöbbjük esetében belpolitikai kérdéssé vált, így nem is volt esély a minimálisnál nagyobb elmozdulásra. Várható volt, hogy a közös költségvetést nagyobbrészt finanszírozó tagállamok érdekérvényesítő képessége nagyobb, mint a nettó haszonélvezőké. ∗ A mediterrán kohéziós országok ellenállása a kohéziós támogatásuk esetleges csökkentésének tekintetében hasonlóan erős volt, mint a nettó befizetők fiskális szigor iránti igénye. Esetükben is alapvető belpolitikai kérdéssé vált a támogatási szint lehetőség szerinti megőrzése. ∗ A 2002. évi KAP-megállapodás (300 milliárd euró, a teljes keret 35%-a) megkérdőjelezésére eltökélt kísérlet nem, csupán taktikai kezdeményezés történt, az is csak a luxemburgi elnökség utolsó napjaiban. Így a vita lényegében a fennmaradó 75% felosztásáról szólhatott. ∗ A politikai megállapodást a brit visszatérítés kérdése nagymértékben megterhelte. A London által zátonyra futtatott luxemburgi javaslatot követő brit elnökség egyértelművé tette, hogy a visszatérítésről csak a KAP felülvizsgálatával összekötve hajlandó tárgyalni. Mindaddig, amíg ebben a két kérdésben nem született megállapodás, addig a teljes csomagról sem jöhetett létre egyezség. Gyakorlatilag ezzel el is dőlt, hogy átfogó reformra a megállapodásban nem lesz lehetőség.

6)

Az Európai Tanács 2005. december 16-i ülésén létrejött megállapodás és annak értékelése

6.1. A költségvetés nagysága A 2007–2013-as pénzügyi kerettervről a politikai megállapodás 2005. december 16-án jött létre. A brit elnökség amellett, hogy elutasította a luxemburgi végső javaslatot, saját első javaslatával csak az utolsó pillanatban, mintegy két héttel az EiT ülése előtt állt elő. Ráadásul a brit javaslat gyakorlatilag csak kozmetikai változásokat tartalmazott a lu-

90


xemburgi csomaghoz képest: mind szerkezetét, mind arányait tekintve arra épült. A végső kompromisszum szerint (amely a harmadik brit javaslat alapján jött létre) a költségvetés kötelezettségvállalásainak főösszege – 2004-es árakon – 2007 és 2013 között az unió bruttó nemzeti jövedelmének 1,045 százaléka, 862,36 milliárd euró lett (Council of the European Union, 2005b). Ez jelentősen elmarad a bizottsági előterjesztéshez képest (1022 milliárd euró, 1,24%), a 2005. júniusi luxemburgi javaslathoz (1,05%) képesti elmaradás viszont csak 11 milliárd eurót tesz ki, míg a második brit javaslathoz (1,03%) képest a növekedés 13 milliárd euró. Ez utóbbi növekedés fele részben (mintegy ötmilliárd euró nagyságban) az új tagállamoknak jutó kohéziós támogatás megemelésének köszönhető, a növekedés másik fele egyes régi tagállamok egyedi igényeinek kielégítését tükrözi. Meg kell jegyezni, hogy a Bizottsággal és az Európai Parlamenttel kötött intézményközi megállapodás az Európai Tanács ülésén született po14 litikai megállapodást minimális mértékben még módosította. A kiadások főösszege így végül a kötelezettségvállalások szintjén 864,3 milliárd euró lett, ami némileg alatta marad a közösségi GNI 1,05 százalékának. Ha az értékelés alapjául a Bizottság 1,24 százalékos javaslatát, valamint a hatok levelében foglalt 1,0 százalékos küszöböt vesszük, akkor megállapíthatjuk, hogy a kompromisszumos érték jóval közelebb van az utóbbihoz. Két tényező azonban némileg árnyalja ezt a képet. Egyrészt a Bizottság javaslatáról már a megszületésének pillanatában várható volt, hogy a nagyvonalú 1,24 százalékos szint jórészt taktikai jellegű felvetés. A Bizottság ilyen módon is próbálta ellentételezni a hatok levelében foglalt restriktív megközelítést. Másrészt az 1,0 százalékos határ kijelölésekor a hat tagállam nem tette egyértelművé, hogy 14

2006. április 4-én a Tanács, az Európai Parlament és a Bizottság közötti háromoldalú találkozó negyedik fordulóján megállapodás született az intézményközi megállapodásról, amely véglegesíti az unió 2007–2013-as pénzügyi kerettervét. A megállapodás alapján az Európai Tanács 2005. december 16-i döntéséhez képest a hétéves időszakra vonatkozóan összesen 4 milliárd euróval több pénz jut az unió közös kiadásaira. A 4 milliárd eurós emelés – az EP 12 milliárdos igényével szemben – kompromisszum eredményeként jött létre. A többletforrások az alábbiak szerint alakultak (lásd 7. táblázatot): ∗ 2 milliárd euróval megemelték a kiadási felső határt, amely így 864,3 milliárd euró (2004-es árakon); ∗ a sürgősségi tartalék (Emergency Aid Reserve) kikerült a keretköltségvetésből (amelynek hétéves 1,5 milliárdos keretét szükség esetén a kiadási felső határ fölött külön tagállami befizetésekből finanszírozzák); ∗ az adminisztratív kiadások fejezetét kiigazították (500 millió) úgy, hogy a közösségi intézmények alkalmazottainak nyugdíjjárulékait is be lehessen számítani (Intézményközi megállapodás, 2006).

91

7. táblázat

Az intézményközi megállapodással létrejött 2007–2013-as pénzügyi keretterv (millió euró, 2004-es árakon) Kötelezettségvállalási előirányzatok 1. Fenntartható növekedés 1.a Versenyképesség a növekedésért és foglalkoztatásért 1.b Kohézió a növekedésért és foglalkoztatásért 2. A természeti erőforrások megőrzése és kezelése ebből: piaci támogatások és közvetlen kifizetések 3. Állampolgárság, szabadság, biztonság és a jog érvényesülése 3.a Szabadság, biztonság és a jog érvényesülése 3.b Állampolgárság 4. Az EU mint globális szereplő 5. Igazgatás (1) 6. Ellentételezések Kötelezettségvállalási előirányzatok összesen a GNI %-ában Kifizetési előirányzatok összesen a GNI %-ában Rendelkezésre álló mozgástér (%) A saját források felső korlátja a GNI %-ában

2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2007–2013 51 267 52 415 53 616 54 294 55 368 56 876 58 303 382 139 8 404

12 153 12 961

74 098

42 863 43 318 43 862 43 860 44 073 44 723 45 342 54 985 54 322 53 666 53 035 52 400 51 775 51 161 43 120 42 697 42 279 41 864 41 453 41 047 40 645

308 041 371 344 293 105

1 199

9 097

1 258

9 754 10 434 11 295

1 380

1 503

1 645

1 797

1 988

600 690 790 910 1 050 1 200 1 390 599 568 590 593 595 597 598 6 199 6 469 6 739 7 009 7 339 7 679 8 029 6 633 6 818 6 973 7 111 7 255 7 400 7 610 419 191 190 120 702 121 473 122 564 122 952 124 007 125 527 127 091 1,10 1,08 1,07 1,04 1,03 1,02 1,01 116 650 119 620 111 990 118 280 115 860 119 410 118 970 1,06 1,06 0,97 1,00 0,96 0,97 0,94 0,18 0,18 0,27 0,24 0,28 0,27 0,30 1,24 1,24 1,24 1,24 1,24 1,24 1,24

10 770 6 4 49 49

630 140 463 800 800 864 316 1,048 820 780 1,00 0,24 1,24

(1) Az e fejezet felső korlátja alá tartozó nyugdíjkiadások nem tartalmazzák az érintett rendszerbe fizetett személyzeti hozzájárulásokat, és kiszámításuk a 2007 és 2013 közötti időszakra rendelkezésre álló, 2004-es árakon számított 500 millió eurós korláton belül történt.

92


ezt a szintet a kötelezettségvállalásokra vagy a kifizetésekre vonatkozóan kívánja elérni. Mindez adott némi mozgásteret az utólagos értékelésekhez: az 1,045 százalékos kötelezettségvállalási szint ugyanis éppen 1,0 százalékos kifizetési szintet jelent. Így a megállapodás értelmezhető úgy is, hogy a hatok elvárása maradéktalanul teljesült. Összességében az állapítható meg, hogy az új tagokkal bővült és új feladatokkal szembesülő unió költségvetése reálértéken nem növekedett a 2000 és 2006 közötti időszakhoz képest; a költségvetési korlátok és a nettó pozíciók domináns szemponttá válása lehetetlenné tette egy olyan mértékű költségvetés megalkotását, amilyenre az Európai Bizottság javaslatot tett. Mindez azzal a következménnyel is járt, hogy az új kihívásokkal szembenéző Európai Unióban a jelenlegi kereteken belül nincs esély új közös célok meghatározására, új közösségi politikák kialakítására, ezért a megállapodás önmagában hordozza a felülvizsgálat szükségességét.

6.2. A kiadási fejezetek A Bizottság javaslatához képest végrehajtott jelentős kiadáscsökkentés elsősorban nem a tagállamok között előre „szétosztott” kiadásokat érintette. Az új prioritások, különösen a lisszaboni versenyképességi célok számára elkülönített forrásokat pályázati alapon lehet elnyerni. A tagállamok éppen ezért könnyebben hoztak áldozatot ezen a téren, mint például a kohéziós források esetében. A 2002. októberi megállapodás befagyasztotta a főösszeg mintegy harmadára rúgó mezőgazdasági közvetlen kifizetéseket. Így értelemszerűen bármiféle megtakarításnak aránytalanul nagyobb mértékben kellett terhelnie a többi előirányzatot. Az allokált kohéziós támogatásokhoz a végsőkig ragaszkodó tagállamok számára nem is maradt más lehetőség, mint a viszonylag nagy tételt jelentő versenyképességi fejezet jelentős megkurtítása. Az allokált kiadások kiemelt fontossága abban is megmutatkozott, hogy a politikai megállapodás megkötése során részletes szabályokat kizárólag az 1.b kohéziós fejezet kapcsán határoztak meg. A többi kiadási fejezet esetében szinte csak a főösszeg került a tárgyalóasztalra, a részletszabályokkal nem foglalkoztak politikai szinten.

1.a fejezet: versenyképesség A fejezet főösszege az Európai Tanács 2005. decemberi ülésén nem változott a luxemburgi javaslathoz képest (72,010 milliárd euró), de


93

az intézményközi megállapodásban 74,098 milliárdra emelték. Ugyanakkor meg kell jegyezni, hogy az eredeti bizottsági javaslathoz képest (141,547 milliárd euró) az 1.a fejezet előirányzata csökkent a legnagyobb mértékben. (Részletesen lásd a 8. táblázatban.) A fejezeten belül a jelentős csökkentés ellenére leghangsúlyosabbak a K+F-kiadások. A közös költségvetés K+F-támogatásai a 2006. évi szintet még így is 75 százalékkal haladják meg Emellett kiemelt figyelmet kapnak a TEN-hálózat fejlesztései, az oktatási programok. Az Európai Bizottság és az Európai Fejlesztési Bank felkérést kapott egy 10 milliárd összegű hitellehetőség kidolgozására, a magánszektor K+F-beruházásaink támogatása céljából. (Jóllehet ezt az összeget a 2005. decemberi megállapodás rögzíti, nem képezi a pénzügyi keretterv részét, mert nem a közös költségvetésből fogják finanszírozni, hanem banki forrásból.) A fejezeten belül létrejött a Globalizációs Kiigazítási Alap. Az alap a világkereskedelem szerkezetének strukturális változásai miatt bekövetkező munkaerő-piaci problémák kezelésére szolgál, felhasználását szigorú és objektív kritériumrendszer alapozza meg. Az alap nem kötődik konkrét előirányzathoz: a költségvetés tartalékának terhére, illetve a fel nem használt összegekből fizetik ki, évente legfeljebb 500 millió euró értékben. A fejezeten belül három új tagállam atomerőművének leállításához is elkülönítettek forrásokat.

1.b fejezet: kohéziós politika A tagállamok között a kiadásokról folyó vita gyújtópontját a kohéziós politika képezte. Három markáns csoport ellentmondó érdekei ütköztek egymással. A nettó befizető országok csökkenteni, de legföljebb szinten tartani kívánták a kohéziós kiadásokat; másodlagos prioritásként a legszegényebb új tagállamokra koncentrálták volna a forrásokat. A déli kohéziós országok meg kívánták őrizni a támogatási szintjüket, míg az új tagállamok a 2000 és 2006 közti szabályok alapján kalkulált teljes mértékű támogatásra tartottak igényt. Természetesen e három célkitűzés egyszerre nem teljesülhetett, végül a fejezet főösszegéről az államés kormányfők közti megállapodás a luxemburgi javaslatnál alacsonyabb, de a második brit javaslatnál magasabb szinten jött létre, 308,041 milliárd euró összegben. Ezzel egyértelműen teljesült a nettó befizetők célkitűzése, miután a kohéziós támogatások mértéke az EU GNI 0,41 százalékáról 0,37 százalékára csökkent; a másik két érdekcsoportnak viszont értelemszerűen áldozatokat kellett hoznia. A strukturális alapok három célkitűzésének részaránya a következő:

94


∗ konvergencia célkitűzés: 81,9 százalék (ennek 24,4%-a a kohéziós alapra, 4,9%-a a phasing out régiókra jut); ∗ regionális versenyképesség és foglalkoztatás célkitűzés: 15,7 százalék (ennek 21,4%-a a phasing in régiókra jut); ∗ területi együttműködési célkitűzés: 2,4 százalék. A megállapodás három átmeneti támogatási kategóriát tartalmaz: ∗ a támogatásukat az új tagállamok belépése következtében fellépő statisztikai hatás (az EU15 átlagos GDP-je magasabb, mint az EU25-é) miatt elvesztő phasing out régiók; ∗ a támogatásukat a növekedési hatás miatt elvesztő phasing in régiók átvezető támogatása a regionális versenyképességi célkitűzés alá; ∗ a Kohéziós Alapból történő támogatását elvesztő tagállam utótámogatása. A megállapodás tehát kivezető (illetve átvezető) támogatást biztosít ezen régiók számára. Megjegyezzük, hogy a közép-magyarországi régió a phasing in kategóriába esik; a Kohéziós Alap utótámogatása pedig egyedül Spanyolországot érinti. A kohéziós támogatások felső határa (capping) a jelenlegi egységes 4 százalékos GDP-arányos felső plafonhoz képest jelentősen csökkent. A felső határ sávosan változik, függően attól, hogy az érintett tagállamban az egy főre jutó GNI hány százaléka az unió átlagos bruttó nemzeti jövedelmének. A legmagasabb küszöb a 40 százalék alatti GNI-vel rendelkező tagállamok esetében érvényesül, ennek szintje a GDP 3,7893 százaléka. A GNI növekedésével a küszöb sávosan csökken. Ez az átlagos GNI 55,7 százalékán álló Magyarország esetében 3,524 százalékos GDP-arányos szintet jelent. A felső plafon érdemben csak hét tagállamot érint (a visegrádiakat és a baltiakat), a többiek számára nem jelent effektív korlátot. Meg kell említeni, hogy az Európai Tanács 2005. december 16-i ülésen az erélyes magyar és lengyel fellépés következtében sikerült a küszöböt némileg feljebb tornászni az elnökség javaslatához képest, ami Magyarország számára közel egymilliárd euró plusztámogatást eredményezett. Magyarország kohéziós támogatása az ország GDP-jének 3,524 százaléka, 22,52 milliárd euró, valamint a közép-magyarországi 140 millió euró. Az összes kohéziós támogatás így 22,66 milliárd euró lesz 2007 és 2013 között. A megállapodás számos, a kohéziós politikát érintő egyedi kedvezményt is tartalmaz. Magyarország esetében a közép-magyarországi régió a támogatások felső határán felül 140 millió euró többlettámogatásban részesül 2007 és 2013 között. Emellett a felhasználási szabályok tekintetében is kedvezőbb (phasing out szerinti) elbánásban részesül. A támogatások felhasználási szabályai összességében kedvezően alakultak:


95

∗ A vissza nem téríthető áfa finanszírozható költség marad az egy főre jutó átlagos GDP 85 százaléka alatti szinten lévő tagállamok számára (EU10, valamint Görögország és Portugália). Ez mind az önkormányzatok, mind a központi költségvetés szempontjából kiemelkedő jelentőségű. ∗ A strukturális alapok támogatásainál a társfinanszírozás felső határa 85 százalékra módosult, szintén az átlagos GDP 85 százalékát el nem érő tagállamok esetében. Ez a 2000–2006-os időszakhoz képest jelentős előrelépés, a költségvetés számára kézzelfogható megtakarítást eredményez. ∗ A megállapodás nem terjeszti ki az új tagállamokra a kohéziós támogatások lisszaboni határértékhez kötését, ezzel nagyobb mozgásteret teremt a helyi infrastruktúra fejlesztéséhez. ∗ A Kohéziós Alap és a strukturális alapok esetében az n+3 szabálynak a 2007–2010-es időszakra történő bevezetéséről jött létre megállapodás az átlagos GDP 85 százalékát el nem érő tagállamok számára. 2011-től egységesen az n+2 szabály érvényesül. ∗ A köz- és magánforrásból finanszírozott projektek költségei elszámolhatóvá válnak. Ennek a PPP-típusú projektek esetében van kiemelkedő jelentősége; az elszámolható költségek bővítésével növeli az uniós társfinanszírozás lehetőségét. ∗ Az új tagállamok számára lehetővé válik a lakásfelújítás támogatása.

2. fejezet: természeti erőforrások, mezőgazdaság A 2. fejezet főösszege 371,344 milliárd euró, ami elmarad a luxemburgi javaslatban foglalttól. Ebből a közvetlen és piaci alapú kifizetések 293,105 milliárd eurót tesznek ki; ez a mérték – a 2002-es megállapodás miatt – nem képezte vita tárgyát. Így a költségvetés egyik legnagyobb tétele annak ellenére sem került a tárgyalóasztalra, hogy a nettó befizetők hangsúlyozták a KAP fenntarthatatlanságát és megreformálásának szükségességét. Az Egyesült Királyság nyilvánvalóvá tette, hogy a brit visszatérítés megszüntetése csak a KAP-kiadások radikális megkurtítása árán lehetséges, így ez a két téma gyakorlatilag egymás foglyává vált. A két kérdés komplexitása, valamint a jelentős (elsősorban francia) ellenállás miatt így a közös mezőgazdasági politika 2007 és 2013 közötti gyökeres reformjára irányuló kísérletek kudarcot vallottak. A régi tagállamok esetében önkéntes alapon 20 százalékra nőhet a vidékfejlesztés javára történő átcsoportosítás a közvetlen kifizetésekből (moduláció). A moduláció előtti vidékfejlesztési források mértéke 69,25 milliárd euró, amelyből 33,01 milliárdot az új tagállamok, 36,24 milliárdot a régi tagállamok számára tartanak fenn. Ez utóbbiból a megállapodás

96


több tagállam számára külön keretet biztosít a normál elosztási kritérium alapján járó támogatáson felül. Magyarország számára a közvetlen termelői és a piaci alapú támogatásokat a csatlakozási szerződésben foglaltak szerint folyósítják. Ezek a hétéves időszak alatt mintegy 6 milliárd eurót tehetnek majd ki. A vidékfejlesztés támogatására Magyarország hét év alatt mintegy 3 milliárd eurót fordíthat.

3. fejezet: állampolgárság, szabadság, biztonság, a jog érvényesülése, egyéb belső politikák A 3.a fejezet főösszege az intézményközi megállapodás eredményeként 10,77 milliárd euró, ami némileg elmarad a luxemburgi javaslattól. Ebből 6,63 milliárdot a 3.a (szabadság, biztonság, a jog érvényesülése) fejezet, 4,14 milliárdot pedig a 3.b (egyéb belső politikák) fejezet tesz ki. A 3.a alfejezet, a szabadság, biztonság és a jog érvényesülése továbbra is kiemelt figyelmet kap; a támogatás szintje itt megegyezik a luxemburgi ajánlattal. A 3.b alfejezet nagyságát (a kultúra, ifjúság, audiovizuális ügyek) a luxemburgi javaslatnál némileg alacsonyabb szinten állapították meg, annak ellenére, hogy az intézményközi megállapodás még javított a 2005. decemberi csomagon.

4. fejezet: az EU mint globális partner A fejezet főösszege 49,464 milliárd euró, ami az intézményközi megállapodás eredményeként jött létre úgy, hogy a sürgősségi tartalék kikerült a pénzügyi kerettervből, emellett a közös kül- és biztonságpolitika támogatása jelentősen, az ENPI összege pedig némileg megnőtt ahhoz képest, amit már a luxemburgi és a brit elnökség is előirányzott. A külső akciók eszközrendszerében nem történt változás a bizottsági előterjesztéshez és a luxemburgi javaslathoz képest. Az Európai Fejlesztés Alap (EDF) – a bizottsági javaslattal szemben – a közös költségvetésen kívül maradt, az EDF hozzájárulási kulcsai tekintetében a luxemburgi elnökség által kidolgozott formula megmaradt. Ez Magyarország számára 0,55 százalékos részesedést jelent.

5. fejezet: igazgatás A fejezet főösszege 49,8 milliárd euró, ami az intézményközi megállapodás alapján végrehajtott 500 milliós technikai kiigazítással kevesebb, mint a korábbi javaslatok.


97

6.3. A tagállamoknak nyújtott különleges kedvezmények a kiadási oldalon A 2005. december 16-i megállapodás megkötéséhez a brit elnökség végül ugyanahhoz a módszerhez folyamodott, amely már az 1999-es berlini kompromisszum létrejöttét is elősegítette. A britek a tárgyalások során végig azt hangsúlyozták, hogy nem kívánják egyedi kedvezményekkel egyenként megvásárolni a tagállamokat, végül mégis alkalmazták ezt a módszert. A brit elnökség tevékenységét az is minősíti, hogy a 2005. júniusi kudarcot követő további féléves tárgyalások eredményeként a költségvetés szerkezete nem változott, a főösszeg minimális mértékben (hét évre kilencmilliárd euróval) csökkent, viszont az egyedi elbánások száma megsokszorozódott. Nyilvánvaló, hogy ez a fajta kompromisszumkötés nem javítja az átláthatóságot, és nem segíti a hatékonyságot sem. A brit visszatérítés csapdájában azonban az Egyesült Királyságnak nem volt szándéka, és nem is maradt eszköze egy másfajta kompromisszum létrehozására. 8. táblázat

A Bizottság és az Európai Tanács javaslatai, valamint az intézményközi megállapodás (milliárd euró, 2004-es árakon) Bizottsága 1.a Versenyképesség 1.b Kohézió 2. Természeti erőforrások - ebből piaci és közvetlen termelői támogatások 3. Állampolgárság, szabadság és a jog érvényesülése 4. Külső akciók 5. Igazgatás Összesen: Kötelezettségvállalások a GNI %-ában Kifizetések Kifizetések a GNI %-ában a b c d

Európai Tanács Európai Tanács Intézményközi d b c 2005. június 2005. december megállapodás

121,7 336,3

72,0 309,6

72,1 307,6

74,1 308,0

400,3

377,8

371,2

371,3

301,1

295,1

293,1

293,1

20,9

11,0

10,2

10,8

84,6 57,7 1022,4

50,0 50,3 871,5

50,0 50,3 862,4

49,5 49,8 864,3

1,24 943,1 1,14

European Commission (2004b). Council of the European Union (2005a). Council of the European Union (2005b). Intézményközi megállapodás (2006).

1,06 827,5 1,004

1,045 819,4 0,994

1,048 820,8 1,00


98 9. táblázat

A tagállamoknak nyújtott egyedi elbánások a kiadási oldalon (millió euró, 2004-es árakon) Kedvezményezett ország/fejezet Szlovákia/1.a Litvánia/1.a Bulgária/1.a Ausztria/2 Ausztria/1.b Írország/2 Finnország/2 Finnország/1.b Finnország/1.b Luxemburg/2 Franciaország/2 Franciaország/1.b Portugália/2 Portugália/1.b Svédország/2 Svédország/1.b Svédország/1.b Lengyelország/1.b Lengyelország/1.b Ciprus/1.b Spanyolország/1.b Spanyolország/1.b Spanyolország/1.b Spanyolország/1.b Csehország/1.b Észtország/1.b Lettország/1.b Magyarország/1.b Egy. Királyság/1.b Németország/1.b Németország/1.b Olaszország/1.b

Cél Atomerőmű Atomerőmű Atomerőmű Vidékfejlesztés Határ menti régiók Vidékfejlesztés Vidékfejlesztés Phasing out státus (Ita Suomi régió) Távol eső régiók Vidékfejlesztés Vidékfejlesztés Korzika, Hainaut Vidékfejlesztés Phasing out státus (Madeira) Vidékfejlesztés 2. célkitűzés alá tart. régiók Távol eső régiók Elmaradott régiók Kohéziós politika, árfolyamváltozás (1.04) Phasing in státus Kohéziós Alap kivezetési Támogatás Kanári-szigetek Strukturális alapok Ceuta, Melilla Prága Egy régióból álló országok Egy régióból álló országok Közép-Magyarország PEACE program Bajorország Keleti tartományok Strukturális alapok

Luxemburgi javaslat 0 0 0 0 0 0 0

Végső megállapodás 375 865 210 1350 150 500 460

150

150

270 0 0 0 0 150 0 130 270 150

320 20 100 100 320 150 820 150 320 206

0

994

336

336

2000

3250

0 0 0 0 0 0 0 200 0 0 0

100 2000 50 200 50 80 140 200 75 225 1400

6.4. A saját források rendszere A költségvetés finanszírozása, a saját források rendszerének változása nem tárgya ugyan a kiadási prioritásokat vizsgáló tanulmánynak, a


99

teljesség igényének minimális kielégítése céljából mégis összegezzük a saját forrásokról született megállapodás lényegét: ∗ A saját források felső határa tekintetében a megállapodás megőrzi a jelenlegi 1,31 százalékos GNI-arányos kötelezettségvállalási, és a 1,24 százalékos kifizetési szintet. ∗ Az áfabefizetés arányát egységesen 0,3 százalékban rögzítették. Ez Ausztria esetében 0,225 százalékra, Németország esetében 0,15 százalékra, Hollandia és Svédország esetében 0,1 százalékra módosul. ∗ Hollandia GNI-alapú bruttó hozzájárulását évi 605 millió euróval, Svédországét pedig évi 150 millióval csökkentik. ∗ A megállapodás 2009-től fokozatosan megváltoztatja a brit visszatérítés számítási módját. A visszatérítés számítási képletéből 2009-től indulóan, felfutó ütemben, majd 2011-től teljes mértékben kiveszi az új tagállamok javára allokált költségeket, a KAP kivételével, az alábbiak szerint: 2009-ban – 20 százalék, 2010-ben – 70 százalék, 2011–2013-ban – 100 százalék. A megállapodás ezzel biztosítja azt, hogy a brit visszatérítés ne arányosan növekedjen a kibővítés költségeivel. Ugyanakkor a brit befizetéseknek a visszatérítés csökkenéséből adódó növekedését 2007–2013-ban 10,5 milliárd euróban maximálja. ∗ Németország, Ausztria, Hollandia és Svédország brit visszatérítéshez való hozzájárulását 1999-ben csökkentették. Ez most sem változik.

6.5. Felülvizsgálati záradék A közös költségvetés jelenlegi rendszere hosszú távon fenntarthatatlan; ez mindenki számára nyilvánvaló. Az Európai Tanács 2005. júniusi sikertelensége okozta rossz hangulat és a 2007-ig hátralévő idő rövidsége miatt viszont rendkívül nagy volt a megállapodási kényszer, így a tagállamok a korábbi rendszer konzerválása mellett egy pontosan nem tisztázott tartalmú felülvizsgálati folyamat elindításáról döntöttek. 2005. december 16-án az Európai Tanács felkérte a Bizottságot, hogy tekintse át a költségvetés kiadási és bevételi oldalát egy 20082009-ben közzéteendő jelentésben. Ezeket a javaslatokat figyelembe lehet majd venni a következő pénzügyi keretterv előkészítésekor. Nem született tehát döntés egy 2013 előtti reformról; a felülvizsgálati folyamat időzítése miatt érdemi eredmények és változások majd csak a 2014-ben kezdődő időszakban várhatók. A közös költségvetés 20082009. évi felülvizsgálata azonban könnyen egymás túszává teheti a közösségi politikák jövőjét és a kibővítés kérdéseit.


100

7)

Következtetések

Az Agenda 2000 vitájában élesen konfrontálódtak a tagállami érdekek; alapvetően a nettó befizetők és a nettó kedvezményezettek álláspontja került szembe. A viták eredményeképpen a nettó befizetők érdekei bizonyultak erősebbnek. Megvalósult a kiadások stabilizálása, amelynek során egyértelművé vált, hogy a tagállamoknak a pénzügyi keretterv alakításában képviselt álláspontját a közösségi költségvetéssel szemben fennálló nettó pozíciójuk határozza meg. Ezzel egy olyan megközelítés uralkodott el a tagállamok között, ami mind a mai napig jellemző maradt. A nettó pozíció előtérbe helyezése a juste retour elvét hangsúlyozó gondolkodásmód eluralkodásához, az integráció előnyeinek torz értelmezéséhez vezet. Az Agenda 2000 vitájának tanulságai után az Európai Bizottság 2004-ben közzétett javaslatai némi bizakodásra adtak okot. A javaslatok tükrözték azt a felismerést, hogy az unió régi és új kihívásokkal néz szembe 2007 és 2013 között. A bizottsági javaslat egy arra irányuló kísérletnek tekinthető, hogy a közös költségvetést ismét a közös célok határozzák meg. A bizottsági közleményekben megfogalmazott fejezeti struktúra szakított a korábbiakban hagyományosan alkalmazott prioritásokkal. Már nem a mezőgazdasági kiadások jelentik az 1. fejezetet, hanem a globális kihívásokhoz és a kibővült unió igényeihez jobban alkalmazkodó kiadási tételek: a versenyképesség (1.a) és a kohéziós politika (1.b). A kiadási fejezetek közül első helyre tehát a lisszaboni stratégia végrehajtását, a gazdasági növekedést és a foglalkoztatás bővülését szolgáló kiadások kerültek. Mindazonáltal az Európai Bizottság javaslatait kettősség jellemezte. Egyrészt a „legkisebb ellenállás” felé haladtak; erről tanúskodik a költségvetés nagyságára vonatkozó javaslat. Másrészt az Európai Bizottság kísérletet tett arra, hogy az unió a kibővítésnek és az új kihívásoknak a közösségi politikák részleges megújítása révén feleljen meg: versenyképességet javító alfejezetre tett javaslatot, a kohéziós politika reformjával ki kívánta elégíteni mind a régi kedvezményezettek, mind az új tagállamok igényeit, elfogadta a mezőgazdasági kiadások jelentős részét meghatározó 2002. októberi brüsszeli megállapodást, forrásokat szánt a bel- és igazságügyi együttműködésre, új szomszédságpolitikai és fejlesztési eszközökre tett javaslatot. A tagállami viták eredményeképpen a bizottsági javaslat szerkezete nem, hangsúlyai azonban jelentősen módosultak. A létrejött megállapodás jelentőségét aligha lehet alábecsülni: az Alkotmányszerződés francia és holland elutasításával, majd a pénzügyi keretterv júniusi kudarcával


101

terhelt 2005. év végén megszületett megállapodás bizonyította az unió működőképességét. A decemberi megállapodás próbája volt a 25 tagú unió működőképességének. A tagállamok álláspontját elsődlegesen nem az határozta meg, hogy a közösen vallott értékek alapján közös célokat tűzzenek a közösség elé. A tagállamok első számú motivációját a közös költségvetéssel szembeni nemzeti érdekérvényesítés határozta meg. A tagállamok nemzeti érdekérvényesítése természetes és szükséges dolog, önmagában nem is ez ad okot aggodalomra. Az unió jövője szempontjából az lehet a gond, ha ez az érdekérvényesítés felülírja a kollektív felelősség vállalását. Amennyiben a tagállami tárgyalási pozíció jórészt kimerül abban, hogy mekkora legyen a közös költségvetés, akkor joggal merül fel a kérdés, hogy mi is tulajdonképpen a közös költségvetés célja (Iván, 2006, 446–447. o.). Az unió költségvetése meggyőződésünk szerint a közös politikák és célok megvalósításának eszköze. Ezzel szemben nem elfogadható az a megközelítés, amely a közös célokat szolgáló közösségi politikák elé helyezi a költségvetéssel szembeni tagállami nettó pozíciót. Ez a 2000– 2006-os pénzügyi perspektíva vitája óta jellemző magatartás oda vezet, hogy a költségvetés korlátja elsődlegesen meghatározza a meglévő közösségi politikák fejlődését, és gyakorlatilag ellehetetleníti az új kihívásoknak megfelelő új politikák létrejöttét. A nettó pozícióra való hivatkozás azonban nem feltétlenül önmagában, hanem a költségvetési fegyelem elve mögé bújva jelentkezik. Meggyőződésünk, hogy a közösségi politikák költségvetés-meghatározó szerepe és az uniós szintű költségvetési fegyelem összeegyeztethető. A költ15 ségvetési fegyelem eredeti értelmezése szerint a közös kiadásoknak úgy kell fejlődniük, hogy kiegyensúlyozottan és ellenőrzött módon szolgálják a belső piaci célok és a gazdasági és társadalmi kohézió céljainak megvalósítását (Gormley et al., 1998, 356–358. o.; Iván, 2005, 68. o.). A költségvetési fegyelem tehát egyáltalán nem zárja ki a közösségi politikák és a költségvetés kapcsolatában a közösségi politikák domináns szerepét. A 2007–2013-as keretekről folytatott vitában azonban a költségvetési fegyelem szorgalmazásának oka nyilvánvalóan nem a fenti megközelítés, hanem a nettó befizetők pozíciójának javítása volt. Mindez rányomta bélyegét a költségvetés szerkezetére is. A 2007– 2013-as pénzügyi keretekre vonatkozó tervezet tükrözte a Bizottság kísérletét a kibővült unió integrációjának fokozatos továbbvitelére, a közösségi politikák meghatározó szerepének visszaállítására. Az új kihí15

Lásd a 88/377/EGK sz. határozatot (OJ L 185, 1988).


102

vásoknak és a kibővítés igényeinek való együttes megfelelés elvárása azonban nem teljesült. A nettó pozíció javítása által motivált szigorú költségvetési korlát szűk mozgásteret hagyott egy egészséges szerkezet kialakításához. A tizenötök régi kompromisszumai és a kohéziós tagállamoktól meg nem tagadható szolidaritás lehetetlenné tette az új feladatoknak a bizottsági javaslathoz közelítő finanszírozását vagy akár új közösségi politikák kialakulásának esélyét. Az Európai Tanács 2005. december 15–16-i ülésén létrejött politikai megállapodás azt jelenti, hogy a közös költségvetés történetében meghosszabbodik a költségvetés által meghatározott közösségi politikák időszaka, amely 2000-ben vette kezdetét. Ugyanakkor azt várjuk, hogy hosszabb távon egyrészt az új tagállamok társadalmi-gazdasági jellemzői erősítik a közösségi politikák szerepét a költségvetés meghatározásában. Másrészt az unió olyan új kihívásokkal került szembe, mint a versenyképesség javításának igénye, a közös külső határ védelme, az új szomszédsági politika vagy egy majdani energia- (ellátásbiztonsági) politika, amelyek új közös politikák finanszírozási igényeit jelenítik meg. Ezek az új jelenségek, feladatok és adottságok azonban önmagukban nem lesznek képesek megfordítani a költségvetés politikameghatározó szerepének tendenciáját. Ahhoz egy olyan közös költségvetésre volna szükség, amely független – vagy legalábbis túlnyomórészt független – a nemzeti költségvetésektől. * * * * *

Hivatkozások Bécsy Etelka – Lucz Henrietta (2003): Az Európai Unió költségvetése és finanszírozása. Kézirat. Council of the European Union (1998): Agenda 2000, Draft Report to the Vienna European Council. December 4. Council of the European Union (1999): Agenda 2000 – Basic elements for an overall compromise. Március 18. Council of the European Union (2002): Overall Final Agreement. Koppenhága, december 13. Council of the European Union (2005a): Financial Perspective, Negotiating Box. CADREFIN 130ADD1. Június 16. Council of the European Union (2005b): Financial Perspective. CADREFIN 268. December 16.


103

de Silguy, Yves-Thibault (1998): L’euro. Librairie Général Française. Párizs. Economic Policy Committee (2001): Az öregedő népesség okozta költségvetési kihívások. EPC/ECFIN/655/01. European Commission (1977): Report of the Study Group on the Role of Public Finance in European Integration. “The MacDougall Report”. European Commission (1987a): A new frontier for Europe. COM (87) 100 final. European Commission (1987b): Report on the financing of the Community Budget. COM (87) 101 final. European Commission (1997): Agenda 2000. COM (97) 2000 final. Július 15. European Commission (2000): The Community Budget: The Facts in Figures. European Commission (2001): Financial Report 2001. European Commission (2003): Financial Framework post 2006. Third Commission seminar. Október 29. European Commission (2004a): Third Report on Cohesion. European Commission (2004b): Communication from the Commission to the Council and the European Parliament: “Building our common Future: Policy challenges and Budgetary means of the Enlarged Union 2007–2013”. Február 10. European Commission (2004c): Financial Perspectives 2007-2013. COM(2004) 487 final. Július 14. European Commission (2004d): Financing the European Union: Commission report on the operation of the own resources system. COM(2004) 505 final. European Commission (2004e): The General Budget of the European Union for 2004. Április. European Council (1999): Presidency Conclusions. Berlin, március 24–25. European Council (2002a): Presidency Conclusions. Brüsszel, október. European Council (2002b): Presidency Conclusions. Koppenhága, december 12–13. European Council (2005a): Presidency Conclusions. Brüsszel, június 16–17. European Council (2005b): Presidency Conclusions. Brüsszel, december 15–16. European Council (2006): Presidency Conclusions. Brüsszel, június 15–16. Európai Parlament (2005): Jelentés a kibővített Unió 2007 és 2013 közötti politikai kihívásairól és költségvetési eszközeiről. Előadó: Reimer Böge. Május 19. Földes Gábor, szerk. (2001): Pénzügyi jog. Osiris.

104


Gormley, Laurence W., edited and revised by, P. J. G. Kapteyn and P. VerLoren van Themaat (1998): Introduction to the Law of the European Communities. Third Edition. London, The Hague, Boston. Government of Spain (2001): Memorandum on Regional Policy and Enlargement. Április 19. Gros, Daniel – Micossi, Stefano (2005): A Better Budget for the European Union: More Value for Money, More Money for Value. CEPS Policy Briefs. Halmai Péter (2001): A közös agrárpolitika. In: Kende Tamás – Szűcs Tamás (szerk.): Az Európai Unió politikái. Osiris. Inotai András – Szemlér Tamás (2004): Részt vállalni a jövőből. Az új közép- és kelet-európai tagállamok és az EU 2007–2013 közötti közös költségvetése. Érdekek és együttműködési lehetőségek, Európai Tükör, november. Intézményközi megállapodás (1988). OJ L185, július 15. Intézményközi megállapodás (1993). OJ. C 315, november 22. Intézményközi megállapodás (1999). OJ C 172, június 18. Intézményközi megállapodás (2006). Brüsszel, április 11. 8350/06 CADREFIN 91. Iván Gábor (2003): Az EU költségvetésének stabilizálása. Fejlesztés és Finanszírozás, 4. sz. Iván Gábor (2005): Az Európai Unió költségvetése a közösségi politikák tükrében. PhD-értekezés. Budapesti Corvinus Egyetem. Iván Gábor (2006): Az Európai Unió pénzügyi keretterve 2007–2013-ra. Az infúzió bekötve. Közgazdasági Szemle, május. Karlsson, Bengt O. (2002): What Price Enlargement? Ministry of Finance, Stockholm. Kende Tamás – Szűcs Tamás, szerk. (2002): Európai közjog és politika. Osiris. Kende Tamás – Szűcs Tamás, szerk. (2001): Az Európai Unió politikái. Osiris. Kengyel Ákos – Palánkai Tibor (2002): A gazdasági integráció fejlődési szakaszai, az EU-országok makrogazdasági helyzetének alakulása. In: Blahó András (szerk.): Európai integrációs alapismeretek. Aula Kiadó. Kengyel Ákos (2002): Az Európai Unió regionális politikája. Aula Kiadó. Kok, W. (2004): Facing the Challenge. The Lisbon Strategy for Growth and Employment. Report from the high-level group chaired by Wim Kok. Brüsszel, november. MacDougall, G. D. A. (1983): Report of the Study Group on Economic and Monetary Union. Discussion Paper. Palánkai Tibor (2004): Az európai integráció gazdaságtana. Aula Kiadó.


105

Sapir, André, chaired by, Independent High-Level Study Group (2003): An Agenda for a Growing Europe. Július. Strasser, Daniel (1975): Les finances de l’Europe. Párizs. Strauss-Kahn, Dominique (2004): Building a Political Europe. 50 Proposals for the Europe of Tomorrow, Summary and Synthesis. Április. Szemlér Tamás, szerk., (2004): EU-költségvetés 2007–2013: érdekek és álláspontok, MTA Világgazdasági Kutatóintézet. Wallace, William (2000): Collective Governance. In: Wallace, H. – th Wallace, W. (szerk.): Policy Making in the European Union. 4 ed. Oxford University Press.

Heil Péter

316

A 2007–2013-RA ELFOGADOTT KERETKÖLTSÉGVETÉS HATÁSA A HAZAI FORRÁSFELHASZNÁLÁSRA Heil Péter

Előszó E tanulmány a 2007–2013-as időszakra elfogadott uniós keretköltségvetésnek az EU-források hazai felhasználására gyakorolt hatásait kívánja elemezni. A téma alapvetően a közös költségvetés kiadási oldalát, azon belül pedig a Magyarország által megszerezhető forrásokat érinti. A most kezdődött költségvetési időszakban várhatóan beáramló források döntő része a kohéziós politikához és a közös agrárpolitikához kötődik. (Lásd az 1. ábrát.) A közös agrárpolitika (KAP) reformja – a közvetlen támogatásokat befagyasztó 2002 őszi brüsszeli csúcsot követően – a keretköltségvetés kialakításában nem játszott szerepet. Ezen túlmenően, a KAP 1. pillérének támogatásai az unió valamennyi termelőjének egyformán járnak, azokra a magyar kormánynak – a szabályozási keretek alakításában való tagállami részvételen túlmenően – ráhatása nincs. Az egyéb közösségi politikákra vonatkozó, viszonylag jóval szerényebb nagyságú kereteket nem osztják fel a tagország között, így e tekintetben „hazai forrásfelhasználásról” csak korlátozott értelemben beszélhetünk.

A keretköltségvetés hatása a hazai forrásfelhasználásra

317

1. ábra

Az EU-ból 2007 és 2013 között várhatóan Magyarországra érkező források (milliárd EUR) Egyéb politikák* 0,2 1. Vidékfejlesztés 3,0

1.a - Versenyképesség* 1,0

2. Agrártámogatások 6,2

1.b - Kohéziós politika 22,6

* Becslés.

Forrás: saját számítások az Európai Ügyek Hivatalának adatai alapján.

Mindebből adódóan az elemzés a kohéziós politikára és a vidékfejlesztésre koncentrál, míg a többi területet csak az alapvető következtetések megalapozásához, illetve megértéséhez szükséges mértékben érinti. Ennek során: ∗ részletesen elemzi a létrejött közösségi szabályozás fő pontjait; ∗ majd az uniós szabályozás tükrében vizsgálja meg a fejlesztéspolitika változó hazai gyakorlatát. A fő következtetések dióhéjban: ∗ A 2007–2013-as keretköltségvetés megfelel az előzetes magyar törekvéseknek. Az elért kompromisszum lehetővé teszi, hogy a következő években, az EU-források segítségével a fejlesztéspolitika – a konvergenciaprogram jelentette szigorú költségvetési kényszerek ellenére – új lendületet vegyen. ∗ A kohéziós politika – mindenekelőtt a lisszaboni célok integrációján keresztül – jórészt sikeresen adaptálódott az EU új szerkezetéhez és a megváltozott gazdasági körülményekhez. A 2007–2013-ra kialakult politikai megegyezés – a befizetők és a támogatottak továbbra is feloldatlan érdekellentéte mellett is – magában hordozza annak a lehetőségét, hogy a kohéziós politika 2013 után is fennmaradjon.

318

Heil Péter

∗ Az unió, miközben a tagállamok fejlesztéspolitikájának közös európai dimenziót adott, a közösen meghatározott célok követése során a tagállamok gyakorlati mozgásterét növelni tudta. ∗ A kohéziós és vidékfejlesztési támogatások szabályrendszere közeledett egymáshoz, párhuzamos fejlődésük a jövőben fontos tanulságokkal szolgálhat a támogatáspolitika eszközrendszerének továbbfejlesztéséhez. ∗ A kohéziós politika működése, miközben alapvető jellemzőit tekintve változatlan maradt, sok ponton megváltozott. E változásokról egyelő-

re nem lehet egyértelműen pozitív vagy negatív véleményt kialakítani. Az egyes reformelemeknek jelentős „lokális” hatásai vannak, és ezek hol pozitívak, hol negatívak Magyarország vagy a kohéziós politika egészének szempontjából. Összességében véve: jó hír, hogy a változások tekintetbe vették a kelet-európai országok igényeit és javaslatait. Rossz hír viszont, hogy az egyszerűsítésre, a hatékonyság növelésére vonatkozó fogadkozások nem vezettek kézzelfogható eredményre. ∗ Az EU fejlesztéspolitikája – mind pénzügyi, mind tartalmi, mind módszertani vonatkozásban – egyre növekvő hatással van a hazai fejlesztéspolitikára. Ugyanez igaz legalábbis a kelet-európai tagállamokra, de Lisszabonon keresztül részben a tizenötökre is. ∗ A fejlesztéspolitika hazai intézményrendszere 2007-re teljesen átalakult, és ebben jelentős, sőt döntő szerepe volt a 2004 és 2006 közötti EU-támogatásokkal kapcsolatos tapasztalatoknak is. A magyar rendszer mára több, közösségi szinten is érdekes, egyedi elemmel rendelkezik. Az adminisztráció viszonylagos centralizációja, párosulva a politikai és szakmai egyeztetési folyamatok és a partnerség jelentős kiterjesztésével a stratégiai koordináció érdemi megerősödésének ígéretét hordozza. Az eljárások egyszerűsítésének, egységesítésének, a hatékonysági elv bevezetésének ugyanakkor érdemi eredménnyel kell járnia a működés hatékonyságát, sebességét, végső soron az abszorpciós kapacitást illetően is. Ellenkező esetben a fejlesztéspolitika hitele egészében véve megkérdőjeleződik. ∗ A kohéziós politika eredményeinek számszerűsítését célzó eddigi kísérletek ugyan ellentmondásos eredményekre vezettek, ezeknek azonban legalább annyira vannak tartalmi, mint módszertani okai is. Az EU közösségi szintű beavatkozásának tényekkel jól alátámasztható pozitív hatásai vannak a tagállamok fejlesztéspolitikájának javításában, a piac által nem kezelt problémák megoldásában. ∗ A hazai fejlesztéspolitika sikere vagy sikertelensége az EU számára is fontos. Magyarország – mint a második legnagyobb 2004-ben csatlakozott tagállam – eredményei a kohéziós politika sikerének fontos


319

indikátora lesz a 2014 utáni időszakra vonatkozó vitában. Tekintettel arra, hogy a kohéziós politika hosszú távú fenntartása egyértelmű magyar érdek, fontos számunkra, hogy bizonyítani tudjuk a kohéziós politika eredményességét – papíron és a gyakorlatban egyaránt.

1)

A kohéziós politika 2007–2013-as időszakra vonatkozó közösségi szabályai

A kohéziós politika szempontjából legfontosabb jogszabály a Tanács 1083/2006/EK számú rendelete, az ún. általános rendelet (ÁR). Az ÁR 9 címre, 24 fejezetre és 108 cikkre tagozódik. A rendelethez 4 melléklet kapcsolódik.

1.1. Célok, támogatási feltételek 1.1.1. Az alapok célrendszere A rendelet a harmadik kohéziós jelentésben foglaltaknak megfelelően a kohéziós politika számára három célt jelöl meg: ∗ A konvergencia célkitűzés lényegében megfelel a korábbi időszak 1es céljának, mely a fejlődésükben lemaradt régiók támogatására összpontosított. ∗ A regionális versenyképesség és foglalkoztatás cél a korábbi 2-es és 3-as célkitűzés elemeiből építkezik. Fontos tulajdonsága, hogy – ellentétben a korábbi 2-es céllal, de hasonlóan a 3-as célkitűzéshez – minden olyan régiót lefed, amely nem tartozik a konvergencia célkitűzés hatálya alá. ∗ A területi együttműködés cél lényegében a korábbi Interreg közösségi kezdeményezésnek felel meg, azt integrálja a „mainstream” programok keretei közé. Három típusa az Interreg három fő áramlatának („strand”-jének) megfelelően a határ menti, a transznacionális és az interregionális együttműködés. A kohéziós politikát finanszírozó eszközök közül kikerültek a mezőgazdasághoz és vidékfejlesztéshez kapcsolódó alapok. Maradt tehát három pénzügyi forrás: az Európai Regionális Fejlesztési Alap (ERFA), az Európai Szociális Alap (ESZA), valamint a Kohéziós Alap (KA).

320

Heil Péter

A rendelet az alapokat és a célkitűzéseket is szigorúan egymáshoz rendeli. A konvergencia célkitűzés programjait mindhárom alap finanszírozhatja. A regionális versenyképesség és foglalkoztatás célkitűzéshez csak az ERFA és az ESZA használható fel. A Kohézós Alap beavatkozhat azokban a régiókban is, amelyek nem tartoznak a konvergencia célkitűzés alá, feltéve, hogy a tagállam egyébként jogosult a KA támogatásaira. Fontos, hogy a tagállamok számára az egyes célkitűzések keretében

biztosított támogatásokat nem lehet átcsoportosítani másik célkitűzés alá. Ez mindenekelőtt azokban az országokban vezetett – előre nem látott – komplikációhoz, amelyekben egyszerre vannak jelentős súlyú konvergencia- és versenyképességi régiók. Párosulva azzal az előírással, hogy 2007-től az ERFA és az ESZA, illetve az ESZA és a Kohéziós Alap egy operatív programban egyszerre nem lehetnek jelen, a célkitűzések merev („földrajzi”) elválasztása jelentősen megnehezítette a programozás feladatát. Minden bizonnyal ez lesz a helyzet a végrehajtás során is. Az országos hatású, de fizikailag a limitált forrással rendelkező versenyképességi régiókban megvalósuló programok esetében (a relatíve fejlettebb fővárosok gyakran vannak ilyen régióban) az egyes célkitűzésekre jutó források számviteli szétválasztásának kényszere valóban nyakatekert könyvelési gyakorlatokat tesz szükségessé. (Pl. két számlát kell kérni egyetlen beruházásról…)

1.1.2. Jogosultság Az alapok támogatásaira való jogosultság feltételei az előző időszakhoz képest lényegében nem változtak. A konvergencia célkitűzés alá azok a régiók tartoznak, amelyekben az egy főre jutó GDP az EU-átlag 75 százaléka alatt marad. A Kohéziós Alap támogatásaira pedig azok az országok jogosultak, ahol az egy főre jutó GNI az EU-átlag 90 százalékánál kisebb. A korábbi gyakorlatnak megfelelően, az új periódus kezdetétől jogosultsági szempontból rosszabb helyzetbe kerülő régiók átmeneti támogatásban részesülnek. Mivel a viszonyítási alapot jelentő GNI/GDPadatok 2007-től az EU25-re vonatkoznak, amelyek az EU15 hasonló adatainál mintegy 12 százalékkal alacsonyabbak („statisztikai hatás”), kétfajta átmeneti támogatás létezik: ∗ azon területek, amelyek a „statisztikai hatás” miatt veszítenék el támogatási jogosultságukat – mind az ERFA, mind a KA esetében –,


321

átmeneti támogatásra jogosultak a konvergencia célkitűzés alatt

(„phasing out”).1

∗ Azok a régiók, amelyek az új periódusban a konvergencia célkitűzés alatti támogatási jogosultságukat a bővítéstől függetlenül is elveszítették volna, mivel egy főre eső GDP adatuk az EU15 átlagának 75 százalékát is meghaladja, a versenyképességi és foglalkoztatási célkitűzés alatt kapnak átmeneti – ún. „phasing in” – támogatást (ÁR 8. cikk). Továbbra is figyelembe kell venni a támogatott régiók speciális gazdasági és társadalmi sajátosságait, így az állandó természeti hátrányokkal küzdő – hegyvidéki vagy sziget jellegű – régiók, illetve a halászatból élő, vidéki és a szociális problémákkal küzdő városi területek igényeit. A támogatás egyéb feltételei között meg kell említeni, hogy ∗ a Kohéziós Alap esetében továbbra is kötelező a monetáris unióhoz való tartozás feltételeinek teljesítése, illetve a csatlakozás előtt állók számára konvergenciaprogram készítése és annak betartása. ∗ A támogatási programoknak hozzá kell járulnia a lisszaboni célok megvalósításához. Az EU15-ök esetében a konvergencia célkitűzés keretében kapott támogatás legalább 60 százalékát, a regionális versenyképesség és foglalkoztatás célkitűzés keretében kapott támogatás legalább 75 százalékát a lisszaboni céloknak kell szentelni. Az EU10ek – az új tagállamok – esetében ez a lisszaboni „pántlikázás” (earmarking), mely a rendelet IV. mellékletében található nómenklatúra alapján történik, csak opcionális jellegű. ∗ Továbbra is érvényesülnie kell a programozás, az addicionalitás és a partnerség elvének. A kohéziós politika támogatása tehát átfogó nemzeti, illetve regionális fejlesztési tervek keretében, és nem egyszerű költségvetési transzferként érkezik. A támogatás a tagállami erőfeszítéseket csak kiegészítheti, de nem helyettesítheti. A támogatási programokat – azok véglegesítését megelőzően – társadalmi egyeztetésnek kell alávetni. Kötelező az egyeztetés a megfelelő regionális, helyi és egyéb hatóságokkal, a gazdasági és társadalmi partnerekkel, a civil társadalmat képviselő szervezetekkel, közöttük a környezetvédelemért és a nemek közötti esélyegyenlőségért munkálkodó szervezetekkel. ∗ Arról, hogy a programok végrehajtása a területi igazgatás mely szintjén (országosan vagy regionálisan) történik, a tagállamok maguk dönthetnek. 1

A Kohéziós Alap esetében a „phasing out” támogatás egyedül Spanyolországot érinti.

322

Heil Péter

1.1.3. Források A kohéziós politika finanszírozására rendelkezésre álló források nagysága a rendelet szerint – 2004-es árakon – 308 milliárd euró. Ezen belül ∗ 81,54 százalék a konvergencia célkitűzést finanszírozza. Ennek 70,51 százaléka a legelmaradottabb régiókat, 4,99 százaléka a „phasing out” régiókat szolgálja. További 23,22 százaléka a Kohéziós Alap, 1,29 százaléka pedig a Kohéziós Alap „phasing out” támogatása. ∗ 15,95 százalék a regionális versenyképesség és foglalkoztatás célkitűzéshez tartozik. Ennek 21,14 százaléka fordítandó a „phasing in” átmeneti támogatásra. ∗ 2,52 százalék a területi együttműködés célkitűzést szolgálja. Ezen belül 73,86 százalék a határ menti, 20,95 százalék a transznacionális, 5,19 százalék pedig az interregionális együttműködés költségvetése. A területi együttműködés vonatkozásában az ÁR 21. cikke rendelkezik az EU-val határos államok számára az Új Szomszédsági Eszköz (New Neighbourhood Instrument – NNI) és az Előcsatlakozási Eszköz (Instrument for Pre-Accession – IPA) keretében nyújtandó támogatásokhoz kapcsolódó ERFA-támogatásról is. A tagállami fejlesztési programok költségeinek az unió a 2004-től csatlakozott tagállamok esetében – függetlenül attól, hogy a finanszírozás melyik alapból történik – átlagosan legfeljebb 85 százalékát fe2 dezi. Korábban a maximális támogatási ráta 75 százalékos volt, 85 3 százalékot csak a Kohéziós Alap vállalt. Hazánk esetében külön említést érdemel Közép-Magyarország helyzete. A régió – az intézményrendszerben közkeletűvé vált nevén: a „KMR” – az új periódusban a phasing in régiók közé tartozik, mivel az egy főre jutó GDP értéke az EU15-ök átlagának 75 százalékát is meghaladja. Emiatt Budapest és Pest megye elvben az ország többi területénél lényegesen kisebb támogatásra számíthatott volna. Nem véletlen, hogy a bővítést megelőzően – sőt még azt követően, a második fejlesztési terv összeállítása során is – élénk viták dúltak arról, hogy a fővárost és Pest megyét ne soroljuk-e külön régióba, illetve ennek kö2

A maximális támogatási rátákra vonatkozó, a tagállamok gazdasági helyzete alapján erősen differenciált rendelkezéseket az általános rendelet III. melléklete tartalmazza. 3 Az egyes projektek szintjén a támogatás felső határa eddig és ezután is elérheti majd a 100 százalékot. A korlátozás tehát az operatív programok egészére vonatkozik, ami a tagállamnak meglehetősen nagy mozgásteret hagy arra, hogy az egyes pályázati kiírások, projektek támogatási feltételeit testre szabhassa.


323

vetkezményeként ne szabjuk-e át a teljes regionális térképet. Az alternatívák között megjelent az alsó-ausztriaihoz hasonló „gyűrűrégió” kialakítása, illetve Pest megye átcsatolása a közép-dunántúli régióhoz, Veszprém megye egyidejű Nyugat-Magyarországhoz sorolásával. A regionális térkép megváltoztatása körül nem jött létre politikai konszenzus, mivel e tekintetben Budapest és Pest megye érdekei egymással radikálisan szemben álltak, és végül az Eurostat is elutasító álláspontra helyezkedett. A keretköltségvetés kapcsán elért politikai kompromisszum azonban – az egyébként érvényes szabályok által meghatározott kereten felül biztosított 140 millió eurós támogatás – a vitát utólag okafogyottá tette, legalábbis 2007–2013 vonatkozásában. A KMR számára megszerzett forrás ugyanis hozzávetőleg akkora nagyságú, mint ha a régiót kettéválasztottuk volna, így Pest megye a konvergencia, a főváros pedig a versenyképesség célkitűzés alatti finanszírozásban részesül4 ne. Ezenfelül a régió külön korlátozás nélkül igénybe veheti a Kohéziós Alapot is. Igaz, az ERFA és az ESZA támogatása időben erősen csökkenő lefutású, így a régió operatív programjának határidőben történő lebonyolítása – illetve azon belül az ún. n+2 szabály betartása – különösen nagy odafigyelést igényel majd. A források megosztását tágabb összefüggésekben vizsgálva, hosszabb távon fontos lehet, hogy az új tagállamoknak juttatott nagy támogatási összegek mellett a kohéziós politika továbbra is figyelmet tud fordítani az EU15-ök régióira is. A lisszaboni célkitűzések integrálása – bár annak jogszerűségét egyes tagállamok az alapszerződés szempontjából megkérdőjelezték – alkalmas lehet arra, hogy a kohéziós politikának hosszú távon is érvényes, ha úgy tetszik, „fenntartható” küldetést adjon. A lisszaboni célok követése minden tagállam számára kötelező, a

hozzájárulás („earmarking”) mértéke azonban az új tagországok esetében egyéni vállaláson alapul. Magyar szempontból ez megint jó kompromisszum. Egyfelől, a jogszabályi kötelezettség elég erős hatást gyakorolt a tárcák tervezőire, hogy a támogatást – a hagyományos csábításnak ellenállva – ne a költségvetési lyukak betömködésére, hanem jövőorientált fejlesztési programok kialakítására próbálják meg felhasználni. Másfelől, az earmarking opcionális jellege segített abban, hogy Lisszabon követése ne válhasson prezentációs célú statisztikai játékká, s a 2007 és 2013 közötti fejlesztési terv a magyar érdekeknek megfelelő módon jelentős forrásokat biztosíthasson pl. az infrastruktúra fejlesztésére is. Érdekes kérdés az alapok számának csökkentése. A vidékfejlesztés és a struktúrapolitika szétválasztása tiszta helyzetet teremtett anélkül, 4

Érdekes módon a tagállamok által elérhető teljes támogatást a GDP arányában felülről limitáló szabály miatt a KMR még némileg jobban is járt.

324

Heil Péter

hogy a vidékfejlesztés súlya, jelentősége érdemben csökkent volna. Megindokolható a Kohéziós Alap önállósága és a KA-ra vonatkozóan eltérő jogosultsági feltételek fenntartása is. Egyfelől, a közlekedési infrastruktúra alapvetően régiók közötti – sőt, a transzeurópai folyosók esetében, nemzetközi – jellegű. Másfelől, a szennyvízkezelésre, az ivóvízre, a hulladékok ártalmatlanítására vonatkozó uniós szabályozás sincs tekintettel a regionális különbségekre. Arra a kérdésre azonban, hogy miért van szükség az Európai Regionális Fejlesztési Alap és az Európai Szociális Alap vagy éppen a halászati források elkülönítésére, a hagyományokon és az Európai Bizottságon belüli szervezeti érdekeken kívül más választ nehéz felhozni. Még ha elfogadjuk is azt az álláspontot, hogy a Foglalkoztatási Főigazgatóság határozott fellépése nélkül egyes tagállamok nem szentelnének megfelelő figyelmet a humán erőforrások fejlesztésének, az aktív foglalkoztatáspolitika és az esélyegyenlőség céljait az ERFA keretein belül is minden bizonnyal megfelelően lehetne kezelni. Magyar szempontból – a konvergenciaprogram szemszögéből nézve – különösen fontosak az addicionalitásra (ÁR 15. cikk), illetve a Kohéziós Alap esetében az államháztartási deficit kordában tartására vonatkozó előírások. Mindenképpen figyelemreméltó az az EU10-ekkel szemben egyértelműen diszkriminatív rendelkezés, hogy az addicionalitási szabály megsértése csak a konvergencia célkitűzés esetében vezethet a tagállamra kirótt pénzbüntetéshez. Magyar szempontból ugyanilyen fontos, hogy a korábbi tervidőszakhoz hasonlóan a túlzott deficit meg5 állapítása esetén a Kohéziós Alap támogatása felfüggeszthető, illetve – az államháztartási egyensúly tartós felborulása esetén – részlegesen el is veszíthető. Tekintettel arra, hogy a Kohéziós Alap az új tagállamok esetében a második legnagyobb pénzügyi alap, a szóban forgó több milliárd euró felhasználhatóságának biztosítása jelentősen hozzájárul ahhoz a politikai kényszerhez, amely a mindenkori magyar kormányt a hiány visszafogására ösztönzi. (Még akkor is, ha a szabály alkalmazására eleddig egyetlen tagállam esetében sem volt szükség.) Mindent egybevetve, a rendelkezésünkre álló források nagyságával és a források hozzáférési kritériumaival kapcsolatban elmondhatjuk: a keretköltségvetéssel kapcsolatos magyar várakozások teljesültek. A célkitűzések rendszere és a források célkitűzések közötti elosztása mindenképpen előnyös. A 2007 és 2013 között kohéziós politikára szánt EU-forrás összege megfelelő nagyságú ahhoz, hogy az elmaradottabb tagországok számára nyújtott támogatás az előző periódus gyakorlatával összemérhető legyen. Az egy főre jutó támogatás tekintetében az egész unióban második helyen vagyunk, ami – tekintetbe véve azt, 5

A Tanács (EK) 1084/2006 rendelete (Kohéziós Alap-rendelet), 4. cikk.


325

hogy az új tagállamok között hazánk a fejlettebbek közé tartozik – kitűnő eredmény. Végül, de nem utolsósorban, sikerült kezelni a középmagyarországi régió speciális problémáját is.

1.1.4. A támogatás időbeli ütemezése A támogatás időbeli hatályára vonatkozó rendelkezések meglehetősen összetettek, így sokfajta félreértésre adnak okot. Mindenekelőtt némi fogalmi tisztázás szükséges: ∗ A kohéziós politika tervidőszakainak kezdetét és végét általában jelölő két évszám mindig az európai unió azon költségvetéseinek évszámára utal, amelyeknek terhére a támogatást a tagállamok rendelkezésére bocsátják („kötelezettségvállalás”). ∗ Az egy adott évben a tagállamnak felajánlott EU-támogatást legkésőbb az ezután következő második naptári év végéig kell felhasználni. Ez a 2000 óta érvényben lévő, korábban már említett „n+2 szabály”. ∗ A „felhasználás” azt jelenti, hogy a tagállam az EU-forrásokat a támogatott projektek javára ténylegesen kifizette, és az ezzel kapcsolatos bizonylatokat az Európai Uniónak eljuttatta. Fontos tudni, hogy a kedvezményezetteknek történő kifizetések utólag történnek, tekintettel arra, hogy a tagállamnak minden átutalás előtt meg kell győződnie arról, hogy a kedvezményezett csak tényleges, a projekt érdekében felmerült és a támogatási szabályok alapján valóban elszámolható költségek megtérítését kérelmezte. A programok finanszírozását a tagállamok számára az EU által nyújtott előleg teszi könnyebbé. Az előleg összege 2006-ig minden tagállam esetében 7 százalék volt, ami a nemzeti fejlesztési tervek finanszírozásával kapcsolatos költségeket – a kedvezményezetteknek teljesítendő kifizetéseket – nagyjából fél évig tudja fedezni. Ha az előleg elfogyott, a tagállam – a kedvezményezettek elszámolásainak tételes vizsgálata és hitelesítése alapján – az unióhoz időközi fizetési kérelmet nyújthat be, amelynek teljesítését követően újra rendelkezni fog az előleg összegének megfelelő tartalékkal. Figyelemre méltó, hogy 2007-től a 7 százalékos (a Kohéziós Alap esetében 10,5%-os) előleget csak az új tagállamok kapják (ÁR 82-84. cikk). A fejlettebb régieknek csak 5, illetve 7,5 százalékos előleg jár. A 2007 és 2013 közötti időszak támogatásait a tagállamoknak legkésőbb 2015. december 31-éig kell felhasználni. Ezen belül, a 2007-re járó támogatást – a már említett n+2 szabály szerint – legkésőbb 2009 végéig, a 2008-ast 2010-ig kell felhasználni, és így tovább. Az

326

Heil Péter

n+2 szabály mellett felhozott érv általában az, hogy, egyfelől, a kedvezményezett tagállamokat a fejlesztési programok gyors és hatékony végrehajtására ösztönzi, másfelől pedig kiszámíthatóbbá teszi a közösségi költségvetés finanszírozási szükségleteit. Ez utóbbi a nettó befizető államok pénzügyminiszterei számára – a konvergenciakötelezettség fényében is – különösen fontos. Az eddigi tapasztalatok alapján az n+2 szabálynak a tagállamok általában meg tudnak felelni, és az első n+2-es évük végén, 2006-ban az új tagállamok is jó bizonyítványt kaptak. Ennek ellenére a kedvezményezettek általában nem lelkesednek az n+2 szabályért, különösen, hogy 2007-től az a Kohéziós Alapra is vonatkozik. Ezért megpróbálkoztak a szabály rugalmasabbá tételével, ami bizonyos mértékig sikerült is, dacára annak, hogy az n+2 a kohéziós politikában egyfajta „szent tehénné” vált. Ennek köszönhetően 2007-től két új kivétel is hatályba lépett: ∗ A 2007–2010-es keretek esetében a 2004-től csatlakozott új tagállamok (valamint Görögország és Portugália) számára a felhasználás határidejét egy évvel meghosszabbították, így esetükben „n+3” szabályról beszélhetünk (ÁR 82-84. cikk). ∗ A Bizottság előzetes engedélyéhez kötött nagyprojektek esetében az n+2 szabály indító időpontja a projekt engedélyezésének napja (ÁR 6 94. cikk). További, minden tagállamra érvényes könnyítésként megmaradt az a rendelkezés, mely szerint az n+2 szabályt nem kell alkalmazni azokra a támogatási összegekre, amelyeknek kifizetését – és ezen keresztül az EU-tól történő lehívását – valamilyen jogi eljárás (pl. panasz, bírósági per), vis maior körülmények vagy a Bizottság valamilyen adminisztratív döntése késlelteti. Ennek ellenére, legkésőbb 2017. március 31-éig minden támogatást fel kell használni. A források időbeli eloszlásának szempontjából kiemelten fontos még a felhasználás legkorábbi időpontja (starting date of eligibility). A költségvetési hiány alakulása és az n+2 tekintetében is nagy jelentősége lehet annak, hogy – a közhiedelemmel ellentétben – az EU olyan pro-

jektek finanszírozásában is részt vehet, amelyek a program megkezdésének időpontjában már folyamatban voltak. Elvben minden olyan projekt támogatható, amely a támogatás megítélésekor még nem fejeződött be. A költségek közül az uniónak felszámítani azokat lehet, amelyeket az operatív program tervezetének hivatalos leadása, de legkésőbb 6

A tagállamnak ez a szabály figyelemreméltó mozgásteret biztosít. Ha ugyanis egy naptári év vége felé egy adott összeget fenyeget az n+2/n+3 szabály, annak megmentésére elvben elégséges egy megfelelő értékű nagyprojekt elindítására vonatkozó kérelmet benyújtani…


327

2007. január 1. után fizettek ki (ÁR. 56. cikk). A már folyamatban lévő nagyberuházások befogadásán keresztül az EU-támogatások beérkezése jelentősen felgyorsítható. Jóllehet az addicionalitási elv nem teszi lehetővé, hogy a tagállam a költségvetési fejlesztési kiadásait az EUtámogatásokat kihasználva csökkentse, a támogatás gyorsabb lehívása áttételesen így is jelentős pozitív hatást gyakorolhat a büdzsére. Ezzel ellentétes hatású eszközként a tagállamoknak lehetőségük van tartalékolásra is (ÁR 50-51. cikk). A legjobb teljesítményt nyújtó, illetve a fejlesztési terv sikere szempontjából legfontosabb operatív programok „jutalmazására” alkalmas teljesítménytartalék 2007 előtt is létezett. Ennek összege jelenleg a tagállamnak járó teljes keret 3 százaléka lehet. A teljesítménytartalék felhasználásáról a Bizottság dönt, a tagállam javaslatai alapján, legkésőbb 2011 végéig. Újdonságként a tagállamok 2007-től lehetőséget kaptak arra, hogy konvergenciakeretük további egy százalékát és regionális versenyképességi és foglalkoztatási keretük három százalékát vésztartalékként, előre nem látható helyi vagy ágazati jellegű, strukturális problémákhoz vagy a globalizációhoz kapcsolódó gazdasági-társadalmi krízishelyzetek kezelésére tegyék félre. Magyarország végül egyik tartalékolási lehetőségét sem használta ki. A vésztartalék bevezetésének nyilvánvalóan köze volt a bővítés idején az EU15 országaiban a keletiek csatlakozása miatt széles körben, nagy erővel megjelenő munkavállalói félelmekhez, indulatokhoz. Ugyanitt gyökerezik a támogatott tevékenységek fenntarthatóságára vonatkozó újabb megkötés (ÁR 57. cikk). A kedvezményezetteknek eddig is kötelességük volt biztosítani, hogy a támogatott tevékenység a fejlesztés befejezését követően legalább még öt évig változatlan formában tovább működjön. Mostantól azonban – az EU15-ök nyomására – a Bizottságnak és a tagállamoknak arról is intézkedniük kell, hogy ha egy az alapok által támogatott beruházást felszámolnak, és azt másik tagállamba telepítik át, akkor a vállalkozás – legalábbis az előző helyen felvett támogatás visszafizetése nélkül – az új helyszínen az alapokból újabb támogatást ne kaphasson. Az új tagállamok – tekintettel arra, hogy ennek gyakorlati jelentősége aligha lesz – ezt a rendelkezést végül elfogadták, és megelégedtek azzal, hogy a támogatott tevékenységek fenntartására vonatkozó minimális határidőt a 15-ök ne emeljék ötről hét évre. Összességében véve a finanszírozási rendszer, a támogatások időbeli elosztása magyar szempontból – a korábbi időszakokhoz hasonlóan – méltányos, a költségvetés számára a társfinanszírozás biztosításán túlmenően terhet nem jelent. A 2007-re az EU15-ök kedvéért bevezetett újítások pedig nem okoznak érdemleges hátrányt.

328

Heil Péter

1.2. Stratégiaalkotás Amint már említettük, a kohéziós politika fenntarthatósága szempontjából fontos volt, hogy a 2007–2013-as periódusra újradefiniálják a regionális támogatások közösségi szintű hozzáadott értékét. Egyfelől, a tagállamok közötti szolidaritás elve önmagában már nem tűnt elégségesnek a korábban megszokott méretű támogatási rendszer fenntartásához. Másfelől, az EU-nak eleddig nem voltak anyagi eszközei ahhoz, hogy a lisszaboni és göteborgi programok végrehajtását kézzelfogható módon támogassa. A két szempont között kapcsolatot teremt a nettó befizetők törekvése a közös költségvetés szerkezetének jövőorientált újragondolására, valamint a kohéziós politika korábbi kedvezményezettjeinek érvelése az EU-alapokból eddig támogatott EU15-beli régiók támogatásának fenntartása mellett. Ennek megfelelően, az ÁR 25-26. cikke szerint a Bizottság – a tagállamokkal történt konzultációt követően – közösségi szintű stratégiai iránymutatásokat (Community Strategic Guidelines, CSG) készít elő, melyeket a Tanács fogad el. Az iránymutatások célja a közösség kohéziójával, illetve kiegyensúlyozott és fenntartható fejlesztésével kapcsolatos prioritásainak visszatükrözése. A korábbi időszakokban ehhez hasonló eszköz a kohéziós politikában nem volt. A CSG elfogadását követően a tagállamok elkészítik nemzeti stratégiai referenciakeretüket (NSRK),7 mely az EU által társfinanszírozott operatív programok tervezésének kiindulópontja. Az NSRK-val szemben elvárás, hogy illeszkedjék a CSG tartalmához. Az NSRK lényegében a korábbi Nemzeti Fejlesztési Tervek helyébe lép azzal, hogy a korábbiakkal ellentétben a Bizottság a tagállami szintű tervdokumentumból kizárólag az operatív programok listáját, az azokra vonatkozó indikatív pénzügyi allokációkat (költségvetéseket) és az addicionalitási elv betartásáról szóló garanciális részt hagyja jóvá. A Bizottság által jóváhagyandó elemeken túl az NSRK tartalmazza: ∗ a tagállamban tapasztalható fejlettségi különbségek, gyengeségek és fejlesztési lehetőségek elemzését az európai és világgazdasági trendek figyelembevételével; 7

A 2004 és 2006 közötti időszakra készült Nemzeti Fejlesztési Terv és a 2007 és 2013 közötti Nemzeti Stratégiai Referenciakeret egyaránt több néven ismert. Ezek között nem mindig könnyű eligazodni. Az előbbit általában (I.) NFT-ként emlegetjük. Az NFT egyébként nem azonos a 2004-ben ugyancsak népszerű „Európa Tervvel”. Az NSRK hivatalos neve: Új Magyarország Fejlesztési Terv vagy ÚMFT. A logikus és gyakran használt elnevezése, a „II. NFT”, a megváltozott EU-szabályozás miatt tulajdonképpen nem helytálló. Egy biztos: a nevek sokfélesége nem teszi könnyebbé sem a programok megismertetését, sem a rendszer megértését.


329

∗ az elemzés alapján kidolgozott fejlesztési stratégiát, prioritásokat; ∗ annak leírását, hogy a stratégia milyen módon szolgálja az EU prioritásainak megvalósítását; ∗ a tagállam által igénybe vett fejlesztési alapok beavatkozásai közötti koordináció mechanizmusait; ∗ az EU által társfinanszírozott és a tagállam saját forrásai terhére foganatosított fejlesztési programok közötti koordináció módját. A közösségi stratégiai iránymutatások és a nemzeti fejlesztési tervek végrehajtásáról rendszeres beszámolók készülnek, melyeket végső soron a Tanács elé kell terjeszteni (ÁR 29-30. cikk). ∗ A tagállamok ° a lisszaboni akcióprogramjuk végrehajtásáról szóló jelentésükben 2007-től évente megjelenítik, hogy a lisszaboni célok megvalósításából az alapok milyen módon vették ki részüket. ° 2009-ben és 2012-ben külön jelentést készítenek az NSRK-hoz tartozó operatív programok eredményeiről a kohézió, az alapok feladatai, a CSG és az EU integrált növekedési és foglalkoztatási iránymutatásainak betartása tekintetében. ∗ Az Európai Bizottság a tagállamok által beadott jelentéseket a soron következő év tavaszán a Tanács elé terjesztett, azonos célú – a lisszaboni akcióprogramok végrehajtásáról, illetve a fejlesztési alapok eredményeiről szóló stratégiai – jelentéseiben összegzi. Az alapok eredményeiről szóló stratégiai jelentést a Tanács, az Európai Parlament, a Gazdasági és Szociális Bizottság és a Régiók Bizottsága is megtárgyalja. Magyar szempontból a közösségi szintű stratégiáról alkotható vélemény attól függ, hogy a lisszaboni célok követését a felzárkózáshoz hozzájáruló vagy attól idegen, azzal konkurens célként értelmezzük. A magyar Nemzeti Fejlesztési Terv már 2004-ben is Lisszabonnal összeegyeztethető célokat fogalmazott meg, és ez a 2007–2013-as terv esetében sincs másként. Az elvek szintjén tehát a felzárkózás és a lisszaboni stratégia között nincs éles konfliktus. A gyakorlatban azonban a közösségi stratégiai iránymutatásokra támaszkodva a Bizottság új szemszögből vitathatja a tagállamok fejlesztési terveit. Az I. NFT esetében a tervről és az operatív programokról szóló tárgyalások elvben „csak” a terv belső konzisztenciájáról szóltak. Arról, hogy helyesen elemzi-e a magyar gazdaság helyzetét, és arra megfelelő választ – stratégiákat és programokat – alakít-e ki. 2007-től a Bizottság a CSG és Lisszabon nevében kérdőjelezheti meg a nemzeti fejlesztési prioritásokat. A Bizottság a vizsgálathoz külön módszertant is kidolgozott. Az általános rendelet mellékletében található nómenklatúra alapján saját számításokat végezhet arra vonatkozóan, hogy a lisszaboni célokra

330

Heil Péter

költött források egy adott ország terveiben megfelelő súlyt kapnak-e, illetve abszolút és relatív mértékben növekednek-e a megelőző tervidőszak adataihoz képest. Mindennek pedig tényleges következményei lehetnek az EU-források elosztására és felhasználására. Hosszabb távon a közösségi stratégiai iránymutatások megteremtése valóban új karaktert adhat a kohéziós politikának. Mindazok, akik a kohéziós politikát fenntartható, jövőorientált közösségi eszközként szeretnék látni, és/vagy hisznek abban, hogy Brüsszel, az integráció befolyása a tagállamok – partikuláris, rövid távú érdekek által könnyedén eltorzítható – fejlesztéspolitikáját pozitív irányba befolyásolhatja, ezt a fejleményt örömmel fogadhatják majd…

1.3. Programkészítés A támogatások felhasználási céljainak meghatározása kapcsán az új közösségi stratégiai iránymutatások felállítása csupán az egyik újdonság. Legalább ilyen fontos az a tény, hogy a tervezési folyamat további részében – nem utolsósorban a kelet-európai nyomásnak köszönhetően – a tagállamok önállósága növekedett. Ebben a tekintetben három kérdést kell megvizsgálni: 1) a programozás menetét, 2) a fejleszthető ágazatok (beavatkozási területek) listáját, 3) az egyes projektek keretében elszámolható költségtípusok körét.

1.3.1. A programozás menete A nemzeti stratégiát a tagállamnak regionális, illetve ágazati tervekre kell lebontania, amelyeket operatív programoknak (OP) nevezünk. Az operatív program tartalma, struktúrája, az előkészítés, a társadalmi 8 vita és a jóváhagyás módszere, menete lényegében nem változott. Az operatív program feladata továbbra is azoknak a tematikus vagy területi prioritásoknak, céloknak a kijelölése, amelyeknek érdekében az EU támogatását fel kívánják használni. Az operatív program ezért bemutatja az érintett ágazat, illetve régió társadalmi-gazdasági helyzetét, majd erre alapozva stratégiát alkot, és rögzíti a források várható felosztását a program fő alkotóelemei (az ún. prioritási tengelyek) kö8

Újdonságot e téren legfeljebb az jelent, hogy az operatív programok későbbi (esetleges) módosítása a továbbiakban nemcsak félidőben, hanem (elvben) az operatív program végrehajtásának bármely szakaszában lehetséges.


331

zött. Mint már említettük, az operatív programokat az EU az NSRK, tehát közvetve a közösségi stratégiai iránymutatások tükrében értékeli, illetve hagyja jóvá. A programozás menete tekintetében a legnagyobb változás az ún. programkiegészítő dokumentum (PC) elhagyása. 2000 és 2006 között az operatív program prioritásainak megvalósítását szolgáló intézkedések felsorolását és céljait előre, írásban rögzíteni kellett, és ezt a dokumentumot jóváhagyásra be kellett nyújtani az operatív programot felügyelő, a kormányzat, az EU és a társadalmi partnerek, civil szervezetek részvételével működő monitoring bizottságnak. 2007-től ilyen dokumentumot nem kell készíteni. A monitoring bizottságnak csak a finanszírozandó műveletek (pályázati kiírások, projektek) kiválasztási szempontrendszerét kell jóváhagynia. Az, hogy ez utóbbi a gyakorlatban pontosan mit fog jelenteni, még nem tisztázott. Az új fogalommal kapcsolatos tagállami és európai bizottsági gyakorlat még nem alakult ki. Annyi azonban bizonyos, hogy az új programozási rendszerben az unió szerepe a stratégiai szempontok – tagállamokkal egyeztetett módon történő – kijelölésének irányába mozdult el, a célok megvalósításának módja tekintetében pedig a tagállam saját döntései a meghatározók. Magyarországon programkiegészítő dokumentum helyett kétéves akciótervek készülnek, melyeket – a monitoring bizottságra tartozó dön9 tést követően – a kormány hagy jóvá. Az akcióterv szerepe egyfelől az, hogy a programért felelős irányító hatóságnak segítséget adjon a források átgondolt felhasználásához, a többi érintett számára pedig követhetővé, előre láthatóvá tegye a források felhasználását.

1.3.2. Beavatkozási területek Az alapok segítségével fejleszthető ágazatok körét az új időszakra nézve a korábbiaknál megengedőbben határozták meg (ÁR 3. cikk 2. bekezdés a.–c.). ∗ A konvergencia célkitűzés esetében a tagállamok elvben bármilyen jellegű fejlesztést előirányozhatnak, ha azt a CSG és az NSRK alapján meg tudják indokolni. A gyakorlatban csak az olyan területek finanszírozása jelenthet nehézséget, amelyeket nem lehet közvetlenül a felzárkózás, a növekedés, a foglalkoztatás és a versenyképesség céljaihoz hozzárendelni. Magyarország esetében mindenekelőtt a kultúra volt ilyen. 9

Az akciótervek a gördülő tervezés eszközei, és részletesen meghatározzák a támogatás segítségével finanszírozandó pályázatok, pályázat nélkül megvalósuló projektek céljait, tartalmát, a megvalósítás ütemezését és várható költségeit.

332

Heil Péter

∗ A regionális versenyképesség és foglalkoztatás célkitűzésnél a támogatási „menü” egyértelműen a versenyképesség, a foglalkoztatás fogalmai, a társadalmi változásokhoz való igazodás, a humán erőforrás minőségének javítása, az innováció, a tudás alapú társadalom köré épül. Ez a lista tehát korlátozottabb, de továbbra is csak példálózó felsorolás, amelyet a tagállam – megfelelő indoklás mellett – kiegészíthet (ÁR 3. cikk 2. bekezdés). A rendelet nevesít néhány olyan fontos területet, amelyet korábban nem lehetetett finanszírozni. A Kohéziós Alap esetében megjelent például a tömegközlekedés és az energiahatékonyság, a Regionális Fejlesztési Alapnál pedig – bizonyos feltételekkel – a lakásfelújítás, amely korábban teljes mértékben tiltott volt.

1.3.3. Az elszámolható költségek kategóriái A támogatható ágazatokon belül, az egyes projektek keretében elszámolható költségek típusait – az általános rendelet 57. cikke szerint – a tagállam önállóan, saját hatáskörében döntheti el. 2000–2006-hoz képest ez igen jelentős változás. Korábban ugyanis az elszámolhatósági kérdést az EU által kiadott meglehetősen részletes rendeletek szabályozták. Mostantól az EU csak egy negatív listát határoz meg, amelyre azon költségtípusok kerültek fel, amelyeknek finanszírozását az unió kifejezetten tiltja. Ez a negatív lista meglehetősen rövidre sikeredett: 10 ∗ Az ERFA esetében nem támogatható a kedvezményezett által felvett hitelek kamata; a projektérték tíz százalékát meghaladó földvásárlási 11 12 költség; a nukleáris erőművek lebontása; illetve a kedvezményezett által visszaigényelhető áfa. ∗ A Kohéziós Alapnál – az ERFA esetében kizárt költségeken túlmenően – a lakásfelújítások költségeinek elszámolása tilos. 13 ∗ Az ESZA esetében – a felvett hitelek kamatán és a visszaigényelhető áfán kívül, a korábbi időszakokhoz hasonlóan – a bútorok, felszerelések és infrastruktúra, ingatlanok és föld vásárlásának támogatása sem engedélyezett. A fentiek alapján elmondható, hogy a programok részleteit – lényegében minden olyan tervezési kérdést, amelyet az operatív program nem tartalmaz – az új rendelkezés a tagállamra bízott. 10 11 12 13

A Parlament és a Tanács EC 1080/2006 számú rendelete, 7. cikk. Környezetvédelmi célú projektek esetén ez alól a szabály alól kivétel tehető. Litvánia partikuláris ügye. A Parlament és a Tanács EC 1080/2006 számú rendelete, 11. cikk.


333

Mindent egybevéve az uniónak sikerült a stratégiai tervezés és a programozás 2007 és 2013 közötti időszakra vonatkozó rendszerét úgy megújítania, hogy miközben a tagállamok fejlesztéspolitikájának

közös európai dimenziót adott, a közösen meghatározott célok követése során a tagállamok gyakorlati mozgásterét növelni tudta. Kérdés, hogy ezt a megnövekedett szabadságot ki hogyan tudja majd kihasználni.

1.4. Lebonyolítási eljárások A tagállamok által a támogatások elosztása, a projektek kiválasztása során alkalmazható eljárások a korábbi időszakbeliekhez hasonlóak. Egyaránt van lehetőség pályázatok kiírására és projektek versenyeztetés nélküli kijelölésére. Továbbra is lehetséges elkülönített támogatási alapok létrehozása. E téren újdonság, hogy a rendelet explicit módon megemlíti a kockázati tőkealapok, garancia- és hitelalapok – mint a közszféra és a magántőke együttműködését szolgáló eszközök – alkalmazásának lehetőségét a vállalkozástámogatás és a városfejlesztés területén (ÁR 44. cikk). A bankok és pénzügyi közvetítők szerepéről szólva kell megemlíteni az Európai Bizottság és az Európai Befektetési Bank (EIB) közötti folytatódó együttműködést. A Bizottság a jövőben fokozottabban kíván támaszkodni az EIB szakértelmére mind a nagy infrastrukturális projektek értékelése, mind a piackonform vállalkozástámogatási alapok létrehozása terén (ÁR 36. cikk). Az előbbit az ún. Jaspers, utóbbit pedig a Jeremie kezdeményezés foglalja keretbe. A városfejlesztésben az EIB a jelenleg is kialakítás alatt lévő Jessica programon keresztül vállalhat szerepet. 14 A legnagyobb méretű projektek támogatásához továbbra is a Bizottság előzetes engedélye szükséges. Ezen belül új szabályokat léptettek életbe azon projektek vonatkozásában, amelyek saját megtérüléssel rendelkeznek (ÁR 55. cikk). A változtatások fő célja, hogy a megtérülő projekteknél az alapok forrásai semmiképpen se finanszírozzanak olyan költségeket, amelyeket – pl. a fogyasztók által fizetett díjakon keresztül – a beruházás maga is kitermel. Az unió a tagállammal kizárólag a bevételek által nem fedezett költségek finanszírozásában osztozik. Mindennek főként a környezetvédelmi beruházásokra lesz jelentős kihatása, ahol az EU és a költségvetés együttes szerepvállalása – az 14

Ebbe a körbe tartoznak a 25 millió eurónál nagyobb költségvetésű környezetvédelmi fejlesztések, illetve az összes többi szektorban az 50 millió eurónál nagyobb projektek (ÁR 39. cikk).

334

Heil Péter

eddig a fejlesztő önkormányzatok által megszokott, és sok szempontból megkérdőjelezhető hatékonyságú 90-95 százalékról – 50-75 százalékra csökken majd. A programok végrehajtására, az intézmények és az adminisztráció finanszírozására a tagállamok továbbra is az összes támogatás négy százalékát vehetik igénybe. Ezen úgynevezett szakmai segítségnyújtási (Technical Assistance – TA) előirányzatok felhasználása azonban – az előző időszak részletes és restriktív, közösségi szintű szabályainak eltörlését követően – lényegesen egyszerűbbé vált (ÁR 46. cikk).

1.5. Intézményrendszer A támogatások felhasználását irányító intézményrendszer tagjai között megkülönböztetjük ∗ a programok lebonyolítását irányító szervezeteket; ∗ az EU-források fogadásával, illetve az unióhoz továbbítandó elszámolások hitelesítésével és benyújtásával megbízott hatóságot; ∗ a támogatások felhasználásának ellenőrzésével foglalkozó szervezeteket. Az intézményrendszer fenti, alapvető struktúrája a 2000–2006-os időszakhoz képest lényegében nem változott. Újdonságot elsősorban a pénzügyi ellenőrzés területén találunk, ahol mind a Bizottság, mind a Parlament a tagállamok támogatásért viselt pénzügyi felelősségének növelésére és láthatóvá tételére törekedett.

1.5.1. Programirányítás Amint már említettük, a közösségi stratégiai iránymutatásokra épülő nemzeti fejlesztési tervek minden tagállam esetében ágazati vagy területi alapon lehatárolt operatív programokra oszlanak. Minden ilyen operatív programhoz minden tagállamnak ki kell jelölnie ∗ egy ún. irányító hatóságot (IH), amely teljes felelősséggel tartozik a program időben és a szabályok szerint történő lebonyolításáért; ∗ egy a végrehajtást felügyelő, a partnerség elve alapján szerveződő monitoring bizottságot, amelyben a kormány és az Európai Unió képviselői mellett helyet kapnak a szóban forgó program által érintett érdekképviseletek, civil szervezetek, regionális hatóságok és önkormányzati szervezetek.


335

Az irányító hatóság felelőssége, hogy – az EU és a nemzeti jogszabályok által megszabott kereteken belül – kialakítsa az operatív program lebonyolításának intézményi és eljárási rendjét, illetve őrködjék annak betartása, a pályáztatás és a pénzügyi folyamatok átláthatósága, az uniónak elszámolt költségek valódisága és jogszerűsége, valamint az összes többi (pl. a közbeszerzésre, az állami támogatásokra, az esélyegyenlőségre és a környezetvédelemre vonatkozó) uniós előírás betartása felett (ÁR 60. cikk). Az irányító hatóság az operatív program végrehajtásába bevonhat ún. közreműködő szervezeteket. Felelősségét azonban nem delegálhatja: a közreműködők tevékenységéért az unió előtt mindenképpen az irányító hatóság felel. Az irányító hatóság ugyanakkor nem csupán adminisztratív, hanem stratégiai szervezet is. Bármennyire részletes, megalapozott is a tagállam stratégiai tervező és programkészítő munkája, az irányító hatóság szakmailag helyes vagy éppen helytelen támogatási döntései alapvetően meghatározzák azt, hogy a programban kitűzött célok milyen mértékben valósulnak meg. A monitoring bizottságok feladata a program megvalósulásának nyomon követése (ÁR 63. cikk). Szerepük több rétegű. Tanácsaikkal segítik, egyidejűleg azonban felügyelik is az irányító hatóságok munkáját, ugyanakkor annak bizonyos fokig részesei is, hiszen – a támogatott tevékenységek kiválasztási szempontjainak meghatározásával vagy az operatív program esetleges módosításának jóváhagyásával – fontos döntéseket is hoznak. Az, hogy a monitoring bizottság végül melyik feladatának milyen módon tesz eleget, és tevékenységének különböző dimenziói egymással milyen arányban állnak, nemcsak tagállamonként, hanem – az adott bizottság tagjainak hozzáállásától függően – akár programonként is változhat.

1.5.2. Pénzügyi menedzsment Az EU-támogatások (az előlegek, a közbenső és a záró kifizetések) az állami költségvetés bevételét képezik, kezelésüket ezért az államháztartási törvény és a kapcsolódó jogszabályok határozzák meg. A támogatásokat fogadó intézményt 2000 és 2006 között kifizető hatóságnak hívták. 2007-től a tagállamoknak ehelyett ún. igazoló hatóságot kellett létrehozniuk (ÁR 61. cikk). A két szervezet feladatai lényegében azonosak, így az új igazoló hatóság Magyarországon a korábbi kifizető hatóság lett. Az igazoló hatóság a Pénzügyminisztériumban található. Feladata egyfelől az, hogy a kezelésében lévő államháztartási számlán elhelyezze az unió alapjaiból érkező támogatásokat, majd azt – a programok megvalósulásának ütemében – továbbítsa az irányító hatóságoknak. Másfe-

336

Heil Péter

lől azonban ellenőriznie is kell az irányító hatóság, illetve az irányító hatóság által felállított és működtetett elszámolási rendszerek megbízható működését. Az igazoló hatóság az irányító hatóságoktól érkező összes költségnyilatkozatot ellenőrzi, hitelesíti. Ehhez – pl. helyszíni vizsgálatokkal – rendszeresen nyomon követi az irányító hatóság által fenntartott pénzügyi és irányítási rendszerek működését, és erről minden egyes alkalommal, amikor az alapok támogatásának következő részletét lehívja, nyilatkozik is az EU-nak.

1.5.3. Ellenőrzés, audit A felzárkóztatási alapokat minden tagállamban, így hazánkban is gyakran éri az a kritika, hogy működésük bürokratikus, agyonadminisztrált. Az észrevétel nem alaptalan. Ennek egyik fő oka pedig kétségkívül a több rétegű, számtalan szereplőt magában foglaló pénzügyi ellenőrzési rendszer. Tartalmuk szerint az ellenőrzések lehetnek egyes projektekre vonatkozó mintavételes ellenőrzések, illetve kifejezetten az intézmények működését, megbízhatóságát vizsgáló rendszerellenőrzések. Az ellenőrzéseket végző intézmények körét illetően pedig legalább hat különböző szintet lehet megkülönböztetni. Először is, a programok végrehajtásában érintett intézmények ellen-

őrzik egymást: ∗ Mint már említettük, a megfelelő biztonsággal működő pénzügyi elszámolási és számviteli rendszer kialakítása az irányító hatóság feladata. Az irányító hatóságnak ennek keretében az összes kedvezményezett által elszámolt minden egyes költségtétel vonatkozásában meg kell tudnia arról győződni, hogy minden szabályosan, a programmal és a jogszabályokkal összhangban történt-e. Ehhez előírják a projektek lebonyolításának részletes dokumentálását, és a kedvezményezetteknél – kockázatelemzés útján meghatározott minta alapján – helyszíni ellenőrzéseket is tartanak. ∗ Az irányító hatóságnak ugyanakkor ellenőriznie kell a nevében eljáró közreműködő szervezetek munkáját is. A módszer itt is dokumentum alapú és helyszíni vizsgálat lehet. ∗ Az irányító hatóság munkáját folyamatosan figyeli az igazoló hatóság. Másodszor, minden operatív programhoz ki kell jelölni egy – az irányító hatóságtól és az igazoló hatóságtól funkcionálisan független – auditáló hatóságot (ÁR 62. cikk). Magyarország esetében az auditáló hatóság minden operatív program vonatkozásában a 2007 elejétől a PM felügyelete alatt működő Kormányzati Ellenőrzési Hivatal. Ebben a


337

feladatkörében a KEHI felelőssége annak biztosítása, hogy az összes operatív program működését – megfelelő módszertan alapján készített auditálási stratégia alapján – folyamatosan ellenőrizzék, és ezen ellenőrzések eredményéről az unió rendszeresen tájékoztatást kapjon. Ennek során az auditáló hatóság – előbb a program legelején, az első közbenső kifizetés előfeltételeként, majd minden évben, végül a program lezárásakor – nyilatkozik arról, hogy az általa vagy felügyelete mellett lebonyolított auditok eredménye szerint az operatív programok irányítási és ellenőrzési rendszerei megfelelő megbízhatósággal működtek-e, és hogy ennek alapján az EU-nak elszámolt költségek valóságosak és szabályosak-e. Harmadszor, a kormányzati szervek (az irányító hatóságok, közreműködő szervezetek, az igazoló hatóság és az auditáló hatóság) munkáját ellenőrizheti az Állami Számvevőszék. Negyedszer, az operatív programok működését folyamatosan auditálja az Európai Unió adott alapért felelős főigazgatóságának auditáló egysége. Végül, de nem utolsósorban, a programok működését ellenőrizheti az Európai Számvevőszék is. A fentebb felsorolt ellenőrzési szintekre minden bizonnyal szükség is van. A támogatások felhasználásának szabályossága és tisztasága az egész kohéziós politika, a közös költségvetés működése, sőt az egész unió szempontjából alapvető jelentőségű. (Emlékezzünk például a Santer vezette Bizottság dicstelen bukására, még akkor is, ha annak az ügynek a kohéziós politikához nem volt köze…) Tudomásul kell venni, hogy a fejlesztési támogatások rendszere – mind a mögöttük meghúzódó bonyolult politikai kompromisszumok, mind a finanszírozott tevékenységek összetettsége miatt – igen komplikált rendszert alkot, amelynek átlátható működéséhez szükség van a folyamatos kontrollra. Afelett azonban, hogy minden ellenkező fogadkozással szemben az ellenőrzések rendszere továbbra is sokszorosan redundáns, már semmiképpen sem szabad szó nélkül napirendre térnünk. Az ellenőrzések túlburjánzása szoros összefüggésben van az adminisztráció túlburjánzásával, ami rontja az egész intézményrendszer és a kohéziós politika hatékonyságát. Úgy tűnik, hogy a kohéziós politika rugalmassága, gyorsasága és hatásossága egy bizonyos határon túl feloldhatatlan ellentétbe kerül a forrásfelhasználás biztonságával, átláthatóságával. Nem véletlen, hogy az új keretköltségvetés összeállításakor a nettó befizető tagállamok egyik fontos követelése az volt, hogy ahol lehet, az EU szervei helyett a tagállamok maguk őrködhessenek a források felhasználása felett. Az általános rendelet 13. cikkében megfogalmazott „arányosság elve” lényegében a szubszidiaritás elvének egy speciális megjelenési formája,

338

Heil Péter

és a tervezés, az értékelés, a monitoring információs rendszerek és a pénzügyi ellenőrzés vonatkozásában érvényesülhet. A 74. cikk szerint azon programoknál, ahol az EU támogatása kevesebb, mint 750 millió euró és az adott program 40 százaléka, a tagállamnak nem kell auditálási stratégiát készítenie, sőt nem kell igazoló hatóságot és auditáló hatóságot létrehoznia, hanem dönthet úgy, hogy a programot a saját belső joga alapján létrehozott rendszerben hajtja végre. Ennek a lehetőségnek az alkalmazásából az új tagállamok magasabb támogatási összegeik miatt kimaradnak. Az ő számukra a tagállamok pénzügyi ellenőrzési szervezeteivel való együttműködésre vonatkozó előírás (az ÁR 73. cikke) nyújt reményt. Ennek értelmében a Bizottságnak van lehetősége úgy dönteni, hogy egy adott operatív program helyszíni ellenőrzéseit a tagállami szervekre bízza, feltéve, hogy az ott létrejött rendszerekről nézve az auditáló hatóság véleménye pozitív, és azok az auditok tanulsága szerint megbízhatóan működnek. Összefoglalva: a különböző ellenőrző szervezetek tevékenységüket jelenleg egymástól nagymértékben függetlenül végzik. A közöttük meglévő kooperáció szintje alacsony. Az ellenőrzési tervek összehangolása – az irányító hatóságok szemszögéből nézve – alig, vagy egyáltalán nem valósul meg, ami a programok végrehajtását alaposan megnehezíti. Az arányosság elvének és az ellenőrzési szervezetek közötti együttműködésre vonatkozó rendelkezéseknek lehet érdemi egyszerűsítő hatása, áttörés azonban – az egyes ellenőrző szervezetek féltékenyen őrzött függetlensége miatt – továbbra sem várható.

1.5.4. Az Európai Bizottság szerepe a végrehajtásban Végül az intézményrendszer kapcsán utalni kell a közös irányítás („shared management”) elvére. A közös költségvetés forrásainak felhasználása tekintetében a Bizottság hagyományosan felelősséggel tartozik az Európai Parlamentnek. Ennek megfelelően, amint azt már elmondtuk, a tervezésből, a végrehajtás nyomon követéséből és az ellenőrzésekből is kiveszi részét. A tagállamok és a Bizottság az ún. 15 „COCOF” komitológiai bizottságban folyamatosan együttműködnek. A tagállam és a Bizottság együttműködésének azonban van még egy – kevéssé szabályozott – dimenziója. A Bizottság az integráció szerződéseinek őre, így feladata a kohéziós politikára vonatkozó rendeletek értelmezése is. Amennyiben egy tagállam a rendelet egy adott rendelkezését eltérően interpretálja (és erre, különösen egy tervezési időszak 15

Co-ordination Committee of the Funds (ÁR 103. cikk).


339

elején, amikor a jogszabályok még minden résztvevő számára újak, bőven akadhat példa), álláspontjáról a Bizottságot meg kell győznie. Ha ez nem sikerül, jogorvoslatra a gyakorlatban nincs esélye. A Bizottság Jogi Szolgálatának véleménye ténylegesen megkérdőjelezhetetlen, még akkor is, hogy ha a kohéziós politikát alapvetően a Tanács (tehát a tagállamok), illetve a Tanács és a Parlament által közösen megalkotott jogszabályok irányítják. A Bizottság jogértelmezése ezáltal szinte jogi erővel bír („soft law”). Az persze, ha a Bizottság nem ad határozott véleményt, legalább olyan rossz, mint hogyha a tagállam értelmezésével ellentétes álláspontra helyezkedik. A tagállamok sokszor kerülnek olyan helyzetbe, amikor egy adott kérdésben dönteniük kell, és döntésükben fontos szerepe lenne annak, hogy egy későbbi pénzügyi ellenőrzés az adott kérdésben miként foglalna állást. (Vegyük pl. egy-egy közbeszerzési szabálytalanság megítélését, amikor a tagállamnak döntenie kell arról, hogy a kedvezményezettet sújtsa-e pénzügyi szankcióval.) A fenti helyzetek természetesen nem újak, és nem kizárólag a kohéziós politikára jellemzőek. A tagállamok helyzetét, a források felhasználásának körülményeit, a programokat irányító szervek munkáját mégis jelentősen befolyásolják.

2)

A vidékfejlesztés 2007 és 2013 közötti rendszere

A vidékfejlesztés az Európai Unióban a kilencvenes években sokféle támogatási eszközt használt fel. Az agrárvállalkozások versenyképességi célú és beruházási támogatásait az Európai Mezőgazdasági Orientációs és Garanciaalap (EMOGA) orientációs részlegéből finanszírozták, amely a strukturális alapok közé számított. A környezetvédelmet és a jövedelempótló támogatásokat az EMOGA közös agrárpolitikához (KAP) tartozó ún. garanciarészlege folyósította. Az Agenda 2000 keretében a vidékfejlesztést az agrárpolitika 2. pillérének jelölték ki. (Az első pillért az agrárpiaci támogatások és a közvetlen termelői kifizetések alkották.) A vidékfejlesztési eszközöket 16 közös jogszabályi keretbe foglalták, a tagállamoknak pedig több éves vidékfejlesztési programokat kellett készíteniük. A programok tartalmát az említett rendeletben foglalt, 22 elemből álló menüből kellett kialakítani. Ezzel párhuzamosan az EMOGA orientációs részlege továbbra is 16

1257/1999/EK rendelet.

340

Heil Péter

részt vett a strukturális alapokból finanszírozott, a kohéziós politikához tartozó nemzeti fejlesztési tervekben, és folytatódott a LEADER közösségi kezdeményezés is. A bővítés és az új keretköltségvetés előkészítése kapcsán 2003-ban, Salzburgban megrendezett miniszteri konferencia a vidékfejlesztés számára három célt jelölt ki: ∗ az agrárium versenyképességének előmozdítását; ∗ a környezet- és tájvédelmet; ∗ az életminőség javítását és a gazdasági tevékenységek diverzifikációját az agrártérségekben. A konferencia ajánlásai végső soron egy egységes pénzügyi és programozási keretekre épülő, az agrár-gazdaságpolitikára, a környezetgazdálkodásra és a szociális politikára is kiterjedő, erős területi dimenzióval rendelkező vidékfejlesztési politika kialakítását célozták, amelybe integrálni kívánták a LEADER kezdeményezést (Maácz–Kónya, 2006). A 2007–2013-as időszakra az 1290/2005/EK rendelet alapján létre17 jött az Európai Mezőgazdasági Vidékfejlesztési Alap, mely a kohéziós politikáéhoz nagyban hasonló működési kereteket kapott. ∗ A politika tartalmi kereteit a közösségi stratégiai iránymutatások jelölik ki, amely a lisszaboni és göteborgi célokra épül. ∗ A közösségi stratégia alapján a tagállamoknak nemzeti stratégiát kell készíteniük, amelyet egyeztetnek a társadalmi partnerekkel. A stratégia tartalmát a Bizottság formálisan nem fogadja el, de véleményezi, és véleményét a tagállamnak figyelembe kell vennie a programozásban. A stratégiai terv helyzetelemzést, stratégiát, a prioritások és programok listáját és koordinációs-intézményi rendelkezéseket tartalmaz. ∗ A stratégia alapján készülnek a tagországok vidékfejlesztési programjai, amelyeket a Bizottsághoz kell benyújtani. Egyaránt lehetőség van egységes (országos szintű) és regionális programok megfogalmazására. A program – a kohéziós politikai operatív programokhoz hasonlóan – tartalmaz helyzetelemzést, a kiválasztott prioritások indoklását, továbbá finanszírozási tervet. A vidékfejlesztési program ugyanakkor részletesebb, mert a prioritások alatti tervezési szintet: a

konkrét támogatási intézkedéseket is ismerteti. ∗ Az n+2 szabály a vidékfejlesztési programokra is vonatkozik.

17

A nem vidékfejlesztési jellegű KAP-támogatásokat mostantól az Európai Mezőgazdasági Garanciaalap (EMGA) fedezi.


341

Tartalmi szempontból a vidékfejlesztést a közösségi jogszabályok a kohéziós politikánál nagyobb mértékben determinálják. A Tanács 1698/2005/EK rendelete (2005. szeptember 20.) az Európai Mezőgazdasági Vidékfejlesztési Alapból (EMVA) nyújtandó vidékfejlesztési támogatásról négy beavatkozási „tengelyt” határoz meg. A rendelet egyben rögzíti a választható intézkedéseket, és azt is, hogy az egyes tengelyekre a teljes költségvetés arányában legalább mekkora forrást kell elkülöníteni. A tengelyek közül három tematikus, míg a negyedik (a LEADER) ún. módszertani tengely, lényege a helyi vidékfejlesztési stratégiák végrehajtása, a helyi akciócsoportok, mint alulról jövő kezdeményezések és a térségek közötti együttműködések támogatásával. Ennek a tengelynek nincsenek saját forrásai: keretét a három tematikus tengelyből kell elkülöníteni úgy, hogy összesen – új tagállamok esetében – a forrásoknak legalább a 2,5 százaléka a LEADER-re fordítódjék (Maácz–Kónya, 2006). Magyarország esetében a vidékfejlesztés költségvetése – hazai társfi18 nanszírozással együtt – az alábbiak szerint alakul:

Tengely

I. versenyképesség II. környezet, földhasználat III. diverzifikáció, életminőség Technikai segítségnyújtás Összesen

Részarány Rendelet ÚMVP szerinti szerinti % minimum % 10 25 10 -

47 32 17 4 100

Források Mrd Ft (265 Ft/EUR) 622,1 423,6 225,0 52,9 1323,7

A vidékfejlesztési programot a tagállamoknak társfinanszírozniuk kell. Az EU által vállalt finanszírozási arány a konvergencia régiókban magasabb, de a Közép-magyarországi Régió a vidékfejlesztés esetében is átmeneti státust kapott, így 2013-ig nem kerül hátrányosabb helyzetbe. Az EU által vállalt társfinanszírozási arány így az I. és a III. tengely esetében 75 százalék, míg a II. tengely és a LEADER esetében 80 százalék. Az unió által biztosított források nagysága – azonos árfolyamon számítva – összesen 1008,59 milliárd forint. A támogatás átutalása a kedvezményezettek részére az I. és a III. tengely esetében utólag, számla alapján történik, önrész biztosítása 18

Új Magyarország Vidékfejlesztési Program, 3.2.2. fejezet, 61. o.

342

Heil Péter

mellett. A II. tengely esetében a finanszírozás önrész nélküli; a garanciakifizetésekhez hasonlóan terület vagy állatszám alapján kalkulálják. Az utóbbiak 5-20 éven keresztül járnak, annak ellentételezéseként, hogy a gazdálkodók szigorúbb környezetvédelmi előírások betartását vállalják, csak később jövedelmező tevékenységre állnak át (pl. erdősítenek), kedvezőtlen adottságú területet művelnek meg, vagy a kötelező EU-normák bevezetése miatt jövedelemkiesést szenvednek el. A vidékfejlesztés intézményrendszere a korábbiakhoz képest jelentősen változott. Korábban az agrár- és vidékfejlesztési támogatások egyik része a KAP közvetlen támogatásos rendszerében, másik része a strukturális alapok utófinanszírozásos rendszerében érkezett. Mostantól az agrártámogatást (az EMVA- és az EMGA-támogatásokat egyaránt) közös kifizető ügynökség kezeli. Az EMVA esetében előírt programalapú megközelítésnek megfelelően az intézmények a kohéziós politikáéra ha-

sonlítanak: ∗ A programokért irányító hatóság felelős. ∗ A bizottsághoz benyújtandó kifizetési kérelmeket igazoló hatóság hitelesíti és továbbítja. ∗ A program végrehajtását partnerségi alapon szerveződő monitoring bizottság felügyeli, amely többek között a projektek kiválasztási szempontjairól is dönt. ∗ A támogatások segítségével elért eredményekről a tagállamok kétévente stratégiai jelentést készítenek, amelyeknek összefoglalását az Európai Bizottság terjeszti a Tanács elé. A kohéziós politikához képest specialitás a Nemzeti Vidékfejlesztési Hálózat létrehozásának kötelezettsége, amely összefogja a vidékfejlesztésben érintett szervezeteket, érdekképviseleteket és közigazgatási szerveket. A nemzeti hálózatokat – a kölcsönös tájékoztatás és a legjobb gyakorlatok kicserélése céljával – az Európai Bizottság Európai Vidékfejlesztési Hálózatba szervezi. Magyarországon a hálózatot az ún. helyi vidékfejlesztési irodák alkotják majd, melyek egyben szervezik a helyi vidékfejlesztési közösségeket. Az utóbbiak – a kohéziós politikából ismert „global grant” rendszerhez hasonló módon – helyben osztják el az általuk kidolgozott helyi vidékfejlesztési stratégia megvalósításához kapott forrásokat. A vidékfejlesztés 2007–2013-as rendszerével kapcsolatos legfontosabb megállapítások az alábbiak szerint összegezhetők: ∗ A vidékfejlesztés 2007-től tartalmi szempontból a kohéziós politikához sok tekintetben hasonló fejlődési irányt vett. A kohéziós politika reformjának kulcsszavai (a közösségi hozzáadott érték és stratégiai megközelítés, Lisszabon és Göteborg, a támogatási alapok rendszerének egyszerűsítése, a közösségi kezdeményezések integrációja a „main-


343

stream” programokba) a vidékfejlesztés rendszerének átalakításában is szerepet játszottak. Ugyanakkor a vidékfejlesztés tervezési rendszere, a lehetséges tématerületek meghatározása a kohéziós politikához képest még mindig meglehetősen kötött. ∗ A vidékfejlesztés intézményrendszere a kohéziós politikával nagyon sok – egyre több – rokon vonást mutat. A két rendszer között megmaradt eltéréseket elsősorban az okozza, hogy a vidékfejlesztésben – a KAP örökségének köszönhetően – jóval nagyobb a normatív támogatások súlya. Ez visszahat a támogatások folyósításának rendszerére is. A terület vagy állatszám alapján nyújtott vidékfejlesztési támogatásokhoz nem kell önrész, a finanszírozás nem számla alapú. A kohéziós politika rendszere továbbra is mindig projekt alapú. A két rendszer egymás mellett élésének tapasztalatait a további reform előkészítése során mindenképpen érdemes lesz alaposan elemezni. ∗ A vidékfejlesztés rendszeréből – Magyarországon – hiányzik a regionális megközelítés, hangsúlyos szerepet kap viszont a kistérségi szint és a helyi kezdeményezések támogatása. A 2013 utáni szabályrendszer szempontjából – mind közösségi, mind hazai szinten – a két rendszer eredményességének összevetése fontos tanulságokkal szolgálhat majd.

3)

Uniós előírások – hazai gyakorlat

Az előbbiekben bemutatott, igen részletes uniós szabályozás ellenére a tagállamok gyakorlata a kohéziós és vidékfejlesztési források felhasználásában meglehetősen eltérő lehet. Ennek ellenére, a 2004–2006-os idő-

szak magyar intézményrendszerének lényegében egyetlen igazi különlegessége volt: az EU-támogatások költségvetési tervezésének rendszere. 2006 nyarán azonban a magyar fejlesztéspolitika intézményi és eljárási rendje gyökeresen átalakult. Az Új Magyarország Fejlesztési Terv (a II. NFT) tervezésére és végrehajtására létrejött rendszer több kulcselemét tekintve kifejezetten egyedi, és minden korábbi magyar fejlesztéspolitikai gyakorlattól is gyökeresen különbözik. Ez persze nem jelenti azt, hogy a mai struktúrának ne lettek volna hazai előzményei. A meglepő inkább az, hogy a 2004–2006-os fejlesztéspolitika tapasztalataira alapuló szakmai javaslatok meg is tudtak valósulni, sőt bizonyos vonatkozásokban a kormány még radikálisabb döntéseket hozott. Tekintettel azonban arra, hogy a volumenükben ugrásszerűen megnövekedett EU-támogatások 2007-től valóban a kormányzati fejlesztéspolitika gerincét adják, elmondhatjuk: a keretköltség-

344

Heil Péter

vetés hatására lényegében a teljes fejlesztéspolitikai intézményrendszer átalakult Magyarországon. Középpontjába ugyanis egyértelműen az uniós támogatások kerültek, a társfinanszírozás követelményén keresztül integrálva magukba szinte minden korábban működő állami támogatási alapot. Kivételt ez alól csak néhány folyamatban lévő egyedi beruházás, valamint azok a költségvetési támogatások jelentenek, amelyek a közösségi alapokból nem, csak hazai forrásból finanszírozhatóak, vagy pedig önálló bevételekkel rendelkező alap formájában működnek. Az utóbbira példa a Munkaerő-piaci Alap. A többi hagyományos pályázati rendszer (például az önkormányzatok címzett és céltámogatásainak rendszere vagy a területfejlesztési céltámogatások) kevés kivétellel felolvadtak a közösségi alapokban. A fejlesztéspolitika teljes átalakulása az intézményrendszer tekintetében is végbement. Ennek két tényezője volt: ∗ a 2004–2006-os EU-támogatásokkal kapcsolatos tapasztalatok; ∗ a fejlesztéspolitikai – sőt általában véve a kormányzati – koordináció általános tanulságai. És ez több szempontból egybevágott az új keretköltségvetés és a konvergenciaprogram támasztotta követelményekkel.

3.1. 2004–2006 öröksége, a kormányzati működés tapasztalatai Ahhoz, hogy az új intézményrendszer kialakításában a 2004–2006-os időszak tapasztalatai alapvető szerepet kapjanak, természetesen arra is szükség volt, hogy a közösségi kohéziós politikai intézményrendszerének felépítésére és eljárásrendjére vonatkozó szabályozás a 2007-es reform során jelentős részben érintetlen maradjon. Ellenkező esetben a korábbi tanulságok csak részben lehettek volna relevánsak. Így azonban a fejlődés szerves maradhatott. Az I. Nemzeti Fejlesztési Terv tanulságai mindenekelőtt a pályázati rendszer hatékonyságának, sebességének fokozására ösztönöztek. A gyorsítás, a hatékonyság növelése a jelentősen növekvő támogatási volumen mellett elengedhetetlen és elodázhatatlan volt. Megvalósulásához szükség volt az érintett intézmények közötti feladatmegosztás tisztázására, a hatásköri konfliktusok és redundanciák kiszűrésére, az eljárásrendek egyszerűsítésére és egységesítésére, az érdekeltségi viszonyok újragondolására. A 2004–2006-ra kiépített rendszer gyermekbetegségei – melyek egyébként a többi újonnan csatlakozott tagország gondjaihoz nagyban hasonlatosak – legkésőbb 2005 tavaszára kiderül-


345

tek, és a kormányt cselekvésre is ösztönözték. Ezt követően vezettük be pl. a pályázóknak nyújtott egységes, 25 százalékos előleget, illetve egységesítettük a pályázóktól elvárt biztosítékok szabályozását. A reformok azonban csak részsikereket hoztak. Az előlegeknek köszönhetően a forrásfelhasználás valóban felgyorsult, a kedvezményezettek jelentős része számára a projektek végrehajtása nyilvánvalóan könnyebbé vált. A pozitív hatást erősítette, hogy 2005 nyarára az addig jóváhagyott fejlesztések jelentős része a megvalósítás fázisába lépett, és „elkezdett költeni”. Ugyanakkor megmaradt az intézményrendszer atomizáltsága. A programokat irányító hatóságok felfogása, helyzete, stratégiája, napi gyakorlata, a pályáztatást és az elszámolásokat végző közreműködő szervezetekkel kialakított munkamegosztása minden egyes operatív program esetében más és más volt. Egyszerűen azért, mert más-más minisztériumban dolgoztak, így bármilyen központi, egységes szabályozásnak hagyományosan és hevesen ellenálltak. (Elrettentő, de igaz: a legalapvetőbb fejlesztéspolitikai eszköz, az egy fordulós, nyílt pályázat az I. NFT rendszerében 32 különböző formában zajlott.) A stratégiai irányítás nehézsége mellett nehezen volt tetten érhető az egyes ágazati miniszterek felelőssége is. Miközben az irányító hatóságokat és a pályázatok kezeléséért felelős háttérintézményeket, a közreműködő szervezeteket is a tárcák tartották fenn, tehát az uniós támogatási rendszer működtetéséhez szükséges erőforrások döntő részét a minisztériumok kontrollálták, az EU-források az ő számukra még mindig másodlagosak voltak. Az ágazati fejlesztéspolitikákban még mindig a hazai források játszották a főszerepet, és az ágazati miniszterek munkája és az EU-támogatások felhasználása között kevesen láttak szoros összefüggést. 2004–2006-ban az EU-támogatások még egyszerű-

en nem érték el azt a kritikus tömeget, amely a tárcavezetőket aktív szerepvállalásra késztette volna. Az I. NFT megvalósításának előrehaladásával folyamatosan gyűltek a gyakorlati tapasztalatok, a szakembereknek volt idejük arra, hogy a korábbi hazai támogatási rendszerek és az EU-alapok tapasztalatait elemezzék, és a támogatási rendszer új architektúrájára kiérlelt javaslatokat tegyenek. Ennek fő gondolata a rendszer „differenciált egységesítése” volt a biztonságos forrásfelhasználás és a hatékony pályázati

rendszer követelményeinek új egyensúlya érdekében. Mint már említettük, az EU-támogatások felhasználását az unió és a vele együttműködő hazai szervek rendkívül szigorúan ellenőrzik. Ugyanakkor – részben a Phare program félig-meddig tévesen értelmezett öröksége miatt – általánosan elterjedt volt az a meggyőződés, hogy az EU-támogatásokat a hazaiakétól jelentősen eltérő rendszerben kell menedzselni, és ezért a programokat irányító hatóságok éppen egyfajta

346

Heil Péter

érinthetetlen támogatáspolitikai „szigetet” alkotnak. Ennek viszont egyenes következménye volt, hogy az irányító hatóságok, amelyek mindöszsze főosztályi szintű minisztériumi szervezetek, a programokért viselt felelősséggel is gyakran egyedül maradtak. A következmény: a szabályos felhasználás túlhangsúlyozása, szinte fetisizálása minden más szempont, gyakran a pályázók jogos szempontjainak rovására is. Az irányító hatóságok tehát – az uniós rendeletekben lefektetett „teljes és végső felelősségük” túlzott tudatában – a saját rendszerükben próbáltak előre haladni; a koordinációtól, a Nemzeti Fejlesztési Hivatalból és a Miniszterelnöki Hivatalból érkező, elkerülhetetlen módon számonkéréssel is egybekötött reformjavaslatokra inkább elutasítóan, mint befogadóan reagáltak. A legjobb gyakorlatok átvételére így meglehetősen kevés lehetőség maradt.

3.2. Az új intézményi architektúra A fejlesztéspolitikai koordináció nehézségének élménye az I. NFT végrehajtása és a II. NFT előkészítésének időszakában az új kormányzati struktúra kialakításával megbízott szakértőkhöz és döntéshozókhoz is eljutott. Így termékeny talajra találtak a Nemzeti Fejlesztési Hivatalnak – már 2005 nyarán, a reformvita kellős közepén – a Fejlesztéspolitikai Kabinethez eljuttatott azon javaslatai, amelyek a támogatási intézményrendszer stratégiai koordinációjának erősítését, a támogatási eljárások egységesítését célozták. Sőt a kormány ezeken a javaslatokon végül túl is lépett, és lényegében az egész kormányzati fejlesztéspolitikát egy jelentősen megerősödött központi szervezet, a Nemzeti Fejlesztési Ügynökség gondjaira bízta. Az új, „2007-es” hazai fejlesztéspolitikai intézményrendszerrel kapcsolatban gyakran hangzik el az a vélemény, hogy az erőteljesen 19 „centralizált”. A vonatkozó jogszabályok részletes elemzése alapján ez legfeljebb csak részben, és csak az előző, rendkívül atomizált struktúrához képest igaz. Centralizációt jelent, hogy 2006 nyarától az összes támogatási programot irányító hatóság – a kohéziós politikáról leváló vidékfejlesztését kivéve – a Nemzeti Fejlesztési Ügynökséghez került. A miniszterelnök által vezetett, és a kívülállók számára gyakran „a hatalmi centrumként” megjelenő Fejlesztéspolitikai Irányító Testület (FIT) ugyanakkor sokkal inkább tanácsadó, koordinációs és véleményező, mint döntéshozó feladatokkal bír. A fejlesztési programok tartalmát, a 19

255/2006 és 281/2006 Korm. rendeletek; 16/2006 MeHVM–PM együttes rendelet.


347

támogatások elosztási feltételeit továbbra is – a társadalmi vitát is beleértve – az EU által előírt módon készülő fejlesztési terv és a kormány döntései határozzák meg (nem is beszélve a partnerségi alapon működő monitoring bizottságok hatásköréről). Az igazság az, hogy a

2004–2006-os időszakhoz képest a miniszterek részvétele az EUfejlesztésekben inkább nőtt, mint csökkent. Míg ugyanis az I. NFT-ben a koordinációért felelős két kormánytagon és a pénzügyminiszteren kívül személyesen alig vettek részt a döntéshozatalban, 2007-től a kormány – a pályázat nélkül befogadható kiemelt beruházásokon keresztül – jóval nagyobb összegekről hozhat közvetlenül döntést. E döntéseket pedig sokszoros (szakértői, államtitkári, majd politikai szintű) tárcaközi egyeztetés előzi meg. Intézményi, eljárási oldalról valóban szinte teljes a centralizáció. Az irányító hatóságok – és ezen keresztül a támogatási programok intézményrendszerének kialakításával és működtetésével kapcsolatos hatáskör és felelősség – összevonásával a Nemzeti Fejlesztési Ügynökség lehetőséget kapott arra, hogy az egész támogatási rendszert a legjobb gyakorlatok alapján egységesítse. Ezen túlmenően, az NFÜ kezében összpontosulnak a közreműködő szervezetek feladatellátásához kapcsolódó technikai segítségnyújtási források is, amelyekből – a remények szerint – a teljes intézményrendszer működése finanszírozható lesz. Ez a forrás lesz a fedezete az érintett munkatársak fizetésének, érdekeltségi rendszerének is. Ez pedig azt jelenti, hogy a központi koordinátor a korábbiaknál lényegesen jobban lehet képes irányítani az intézményrendszer munkáját. Ez azonban „csak” a technika, a módszertan. Az igazi újdonság tehát a fejlesztéspolitikai koordináció folyamatának, illetve az EU-forrá-

sok és a kormányzati fejlesztéspolitika közötti kapcsolatnak a jelentős megerősödése. A lényeg az, hogy a kormány jóval több olyan döntést hoz, amellyel közvetve vagy közvetlenül EU-támogatások odaítéléséről határoz. E döntéseket pedig egy olyan összetett – de az eddigi tapasztalatok szerint meglehetősen jól működő – egyeztetési rend előzi meg, amely lehetővé teszi, hogy a fontos kérdésekben végül valódi döntés szülessen.

3.3. A régiókról Az új intézményrendszer, az intézményrendszer „centralizációja” kapcsán kell beszélni a regionális irányítású operatív programokról, ha úgy tetszik: a „régiók forrásairól”.

348

Heil Péter

Az I. Nemzeti Fejlesztési Tervet több oldalról kritika érte amiatt, hogy csak egyetlen regionális operatív programot tartalmazott, és annak irányítását is egy országos hatáskörű, központi irányító hatóság végezte. A 2006-ban megválasztott kormány programja célként tartalmazta a közigazgatás decentralizációját, ennek megfelelően a 2007– 2013-as „II. NFT”, az Új Magyarország Fejlesztési Terv keretében minden magyar régiónak van „saját” operatív programja. A programok irányítása azonban továbbra is egyetlen országos – a Nemzeti Fejlesztési Ügynökség keretében működő – irányító hatóság kezében van. A regionális programok összevonásáról és központi irányításáról 2004-ben nem a magyar kormány, hanem az Európai Bizottság döntött. 2006 után azonban valóban lett volna elvi lehetőség a regionális fejlesztési

programok teljes – tartalmi és intézményi – decentralizálására. A régiók létrehozásával, lehatárolásával, jogosítványaik meghatározásával kapcsolatos viták a rendszerváltás óta zajlottak. A hosszú távú tendencia – eddig – a decentralizáció irányába mutatott, a folyamat azonban korántsem volt egyenletes, és egyelőre nem látható be, hogy hova fog vezetni. Bár a kérdésben korábban nem alakultak ki éles pártpolitikai határvonalak, a decentralizációhoz szükséges konszenzus sem jött még létre. A régiók megerősítését és a regionális önkormányzatok közvetlen választását célzó kormánypárti törvényjavaslatokat 2006 nyarán az ellenzék nem szavazta meg. Így a regionális önkormányzatok – legalábbis a kormány érvelése szerint – Magyarországon nem rendelkeznek azzal a közvetlen demokratikus legitimitással, ami lehetővé tenné, hogy az EU-tól kapott támogatásért teljes politikai és – e politikai felelősségükhöz kapcsolódóan számukra biztosítható önálló bevételek alapján – anyagi felelősséget vállaljanak. Természetesen nincs kizárva az, hogy a regionális decentralizáció tekintetében a parlamenti pártok előbb-utóbb megegyezésre jussanak. Ha ez bekövetkezik, a regionális programok irányítása a regionális fejlesztési tanácsoknak akár menet közben is átadható. A régiók partnerként történő bevonására azonban addig is van lehetőség.

3.4. A megerősödött koordináció eddigi eredményei A megerősödött stratégiai irányítással kapcsolatos szándékok vagy akár elemzői megállapítások természetesen csak annyit érnek, amilyen mértékben a tényleges folyamatok is alátámasztják őket. Szerencsére ebben a tekintetben vannak kézzelfogható eredmények. Először is, mindenképpen jó jel, hogy az Új Magyarország Fejlesztési Tervet (a Nemzeti Stratégiai Referenciakeretet) Magyarország az egész


349

EU-ban negyedikként tudta benyújtani, ami az egyeztetési folyamat hatékonyságáról tanúskodik. A „hamar munka” pedig alighanem jó is volt, hiszen az NSRK-ra vonatkozó magyar javaslatot az EU-val lényegi változás nélkül sikerült elfogadtatni. Az operatív programok struktúrája teljes egészében, a források elosztása 99 százalékban a magyar javaslatok szerint alakult. Az operatív programokról folytatott vita így nem elsősorban az alapvető célokról és a forrásokról, hanem a hazai támogatási politika és a közösségi stratégiai iránymutatások közötti kapcsolat megjelenítésének módjáról, illetve az intézményrendszerrel kapcsolatos technikai kérdésekről, a különböző programok, intézkedések közötti világos elhatárolásokról szólt. Időben elkészültek a támogatások felhasználására vonatkozó jogszabályok, kormány- és miniszteri rendeletek is. Ez az előző időszakban – a többéves előkészítési folyamat ellenére – éppen a tárcák ellenállása miatt nem sikerült. Ezzel párhuzamosan, 2005 őszén, az új rendszerhez igazították a 2004–2006-os intézményrendszerre vonatkozó hazai rendeleteket is – méghozzá az egységesítés szempontjából. Felállt a megújult intézményrendszer, az irányító hatóságok integrálása a Nemzeti Fejlesztési Ügynökségbe 2006 végéig befejeződött. A 2004-eshez hasonló szervezeti minősítési folyamatot követően kijelölték a közreműködő szervezeteket, és kidolgozták, illetve aláírták az NFÜ és a közreműködő szervezetek közötti – tartalmukban megújult, immáron teljesítményalapú – feladatellátási megállapodások is. A költségvetés szerkezete továbbra is arra utal, hogy az EUtámogatások a fejlesztéspolitikában – és a költségvetési politikában általában is – elsőbbséget élveznek. Az EU-források és a hozzájuk kapcsolódó hazai finanszírozás kezelése maximálisan rugalmas, bármely érintett fejezet vonatkozó likvid kereteit bármikor át lehet csoportosítani azokra a programokra, intézkedésekre, amelyeknek az adott pillanatban szüksége van erre. Ha ez sem elég, a kifizetési előirányzatok külön kormányengedély nélkül is 40 százalékban túlléphetők. Az I. NFT tekintetében pedig – felkészülve arra, hogy minden bizonnyal lesznek sikertelen projektek – az irányító hatóságok lehetőséget kaptak arra, hogy az elvi EU-keretet 5-10 százalékkal meghaladó mértékben fogadjanak be támogatási kérelmeket. A költségvetés struktúráján – a korábbi, hazai támogatási rendszerek fokozatos eltűnésével, pontosabban az EU-támogatási rendszerbe történő integrációjával – a kormányzati fejlesztéspolitika egységesedése is tetten érhető. Egyre kisebb annak a veszélye, hogy az EUtámogatások hatékony felhasználását konkurens hazai finanszírozású pályázatok nehezítik… Másfelől, pl. az infrastruktúra-fejlesztés terén, világosan látszanak annak a jelei is, hogy fontos, folyamatban lévő beruházások EU-támogatásán keresztül a II. NFT a költségvetést nem

Heil Péter

350

csupán megterheli, hanem segítheti is abban, hogy a konvergenciaprogrammal párhuzamosan a fejlesztéspolitika folytatódhasson, sőt új lendületet vegyen. A kelet-európai országok eredményes fellépése a keretköltségvetés előkészítése során, a „támogatási étlap” bővítéséért és a felhasználási feltételek kedvezőbbé tételéért kétségkívül hasznos ebben a tekintetben is. 1. táblázat

Az Új Magyarország Fejlesztési Terv költségvetése (265Ft/euró, 2004-es árakon) Operatív programok Gazdaságfejlesztés Közlekedés

Milliárd forint 690,0 1703,2

Társadalmi megújulás

966,0

Társadalmi Infrastruktúra

538,9

Környezet és energia

1140,0

Nyugat-dunántúli

128,3

Közép-dunántúli

140,5

Dél-dunántúli

195,0

Dél-alföldi

207,1

Észak-alföldi

269,6

Észak-magyarországi

249,9

Közép-magyarországi

419,0

Államreform

40,9

Elektronikus közigazgatás

99,8

Végrehajtás

87,2

Új Magyarország Fejlesztési Terv összesen Európai területi együttműködés*

6875,4 106,8

Forrás: Új Magyarország Fejlesztési Terv, 9. o.

Végül, de nem utolsósorban, az egységes kormányzati fejlesztéspolitika megerősödése mellett szól az ún. zászlóshajó programok megjelenése. A zászlóshajók egyfelől bizonyítják, hogy az unió forrásai valóban szerepet kapnak a kiemelt kormányzati prioritások megvalósításában. (Bármennyire furcsán hangzik, ez 2007 előtt egyáltalán nem így volt.) Másfelől, a zászlóshajók jelentős része kifejezetten olyan program, amely több operatív program forrásait egyszerre használja fel. Ez pedig a szöges ellentéte annak az atomizált struktúrának, amely korábban jellemző volt, és az egyes operatív programokat – az EU által


351

előírt intézményrendszer inherens logikája és a hazai közigazgatási tradíció alapján – egymástól elszigetelten kezelte. A zászlóshajók tervezése és megvalósítása jelentős kihívás, és a magyar kísérlet sorsát az Európai Bizottság is érdeklődéssel figyeli.

3.5. Kitekintés A következő időszak legnagyobb feladata ezek után a támogatások kezelésének gyakorlati felgyorsítása, az intézményrendszer eddigi gyermekbetegségeinek kiküszöbölése lesz. Egyrészt azért, hogy az I. NFT sikeresen befejeződhessen. Másrészt azért, hogy a II. NFT, az Új Magyarország Fejlesztési Terv sikeresen indulhasson, és belátható időn belül kézzelfogható eredményeket is hozzon. De mindenekelőtt azért, mert a tét nem kevesebb, mint a fejlesztéspolitika hitele. A hiteles fejlesztéspolitikához a támogatások gyors abszorpciója szükséges, de nem elégséges. A programoknak valódi társadalmi-gazdasági hatást kell felmutatniuk. Szűkebb értelemben véve el kell érniük azokat a közvetlen eredményeket, amelyeket a programdokumentumok célul tűznek. Szélesebb értelemben véve, a kohéziós politika fenntarthatósága érdekében azonban ki kellene tudni mutatni, hogy az érdemben és mérhető módon járul hozzá a tagállamok és régiók konvergenciájához. Az erre vonatkozó tanulmányok következtetései meglehetősen ellentmondásosak, aminek egyaránt oka lehet az elemzéshez szükséges adatok vagy az elemzési módszertanok és modellek hiányosságai, illetve a vizsgált programok hatásait elfedő vagy éppen kioltó, más eredetű gazdasági-társadalmi folyamatok. Ennek ellenére igazságtalan, sőt hiba lenne a kohéziós politikai támogatásokat egyszerű redisztribúciós eszközként szemlélni. A korábban elemzett jogosultsági és támogatási feltételek sora nem egyszerűen a tagállamok közötti elosztási harcból adódó bonyolult kompromisszum, hanem a források koncentrációjára, a programok eredményességének növelésére kitalált eszköz. Az érintett szakemberek általánosan elismerik, hogy az EU-programok tervezéséhez, végrehajtásához kötődő metodológia jelentősen hozzájárult a tagállamok fejlesztéspolitikájának módszeresebbé és eredményesebbé tételéhez – azon fejlesztések esetében is, amelyeket teljesen tagállami forrásból finanszíroznak. A közösségi stratégiai iránymutatások, a programozás és a koncentráció elve, de még a társadalmi vita is arra ösztönzik a tagállamokat, hogy a közpénzeket alapos megfontolás után, a legnagyobb hozzáadott értéket biztosító területeken fektessék be. A társfinanszírozás elvének és az állami támogatásokra vonatkozó szabályoknak köszönhetően a progra-

Heil Péter

352

mok jelentős magánforrást mozgatnak meg, ami a programok hatékonyságának további biztosítéka. A végrehajtást folyamatos monitoring és értékelési rendszer kíséri, amely már menet közben visszacsatolást biztosít a programok eredményes és sikertelen elemeiről, lehetőséget adva a beavatkozásra. Ezek révén és a tagállamok közötti együttműködés formális és informális csatornáin keresztül lehetőség van az egymástól való tanulásra, a legjobb gyakorlatok elterjesztésére. A folyamatos pénzügyi ellenőrzés kötelezettsége pedig végső soron – ha többletadminisztrációval jár is – hozzásegít a közpénzek átlátható elköltéséhez, amelynek biztosítékai a kohéziós politikán kívüli tagállami fejlesztéseknél ilyen mértékben nem feltétlenül adottak. Ha tehát a kohéziós politikát egészében értékeljük, bár megbízható kvantitatív adatok ritkán állnak rendelkezésre, számtalan olyan pozitív

hatásról tudunk beszámolni, amely annak létjogosultságát alátámasztja. Józan ésszel is belátható: növekedés nincs beruházások nélkül. A beruházások, ezen keresztül a jólét növekedése az elmaradott régiókban csak akkor lehetséges, ha az állam gondoskodik a megfelelő keretfeltételekről (ezen belül pl. az infrastruktúráról), és ha az oktatási rendszer biztosítani tudja a képzett munkaerőt. Az uniós felzárkóztatási alapok pontosan ezeket a célokat tűzték maguk elé. Mással nem pótolható támogatást tudnak adni azokon a területeken, ahol a piaci működés önmagában nem vezet megfelelő eredményre, és ahol a kevésbé fejlett tagállamok költségvetési korlátai a szükséges állami beavatkozást elodáznák vagy lehetetlenné tennék. Ezek a megfontolások azért is lényegesek, mert a távolabbi horizontot tekintve már gondolnunk kell Magyarország 2011-es EU-elnökségére is. Hazánk olyan időszakban fogja irányítani a Tanács munkáját, amikor asztalra kerülnek majd a 2014 utáni kohéziós politikával kapcsolatos javaslatok. A 2008-2009-es költségvetési felülvizsgálat kapcsán már megindult a gondolkodás. A következő kohéziós jelentés hamarosan napvilágra kerül. Meg kell tehát kezdeni az eddigi eredmények számbavételét és alapos kiértékelését, a 2014 utáni időszakra vonatkozó javaslatok kidolgozását. Közben pedig, mindenekelőtt a kohéziós politika fenntarthatósága érdekében, a magyar nemzeti fejlesztési tervek végrehajtásával a gyakorlatban kell bizonyítani annak hatásosságát.

* * * * *


353

Források Európai közösségi jogszabályok: 1083/2006/EK – a Tanács rendelete az Európai Regionális Fejlesztési Alapra, az Európai Szociális Alapra és a Kohéziós Alapra vonatkozó általános rendelkezések megállapításáról és az 1260/1999/EK rendelet hatályon kívül helyezéséről. 1080/2006/EK – a Parlament és a Tanács rendelete az Európai Regionális Fejlesztési Alapról és az 1783/1999 EK rendelet hatályon kívül helyezéséről. 1081/2006/EK – a Parlament és a Tanács rendelete az Európai Szociális Alapról és az 1784/1999 EK rendelet hatályon kívül helyezéséről. 1084/2006/EK – a Tanács rendelete a Kohéziós Alapról és a 1164/94 EK rendelet hatályon kívül helyezéséről. 1290/2005/EK – a Tanács rendelete a közös agrárpolitika finanszírozásáról. Június 21. 1320/2006/EK – a Bizottság rendelete az 1698/2005/EK tanácsi rendeletben előírt vidékfejlesztési támogatásra történő átmenet szabályainak megállapításáról. Szeptember 5. 1698/2005/EK – a Tanács rendelete az Európai Mezőgazdasági Vidékfejlesztési Alapból (EMVA) nyújtandó vidékfejlesztési támogatásról. Szeptember 20. 1828/2006 (EC) – Commission Regulation of 8 Decmember 2006 setting out rules for the implementation of Council Regulation (EC) No 1083/2006 laying down general provisions on the European Regional Development Fund, the European Social Fund and the Cohesion Fund and of Regulation (EC) No 1080/2006 of the European Parliament and of the Council on the European Regional Development Fund. 1974/2006/EK – a Bizottság rendelete az Európai Mezőgazdasági Vidékfejlesztési Alapból (EMVA) nyújtandó vidékfejlesztési támogatásról szóló 1698/2005/EK tanácsi rendelet részletes alkalmazási szabályainak megállapításáról. December 15. 1975/2006/EK – a Bizottság rendelete a vidékfejlesztési támogatási intézkedésekre vonatkozó ellenőrzési eljárások, valamint a kölcsönös megfeleltetés végrehajtása tekintetében az 1698/2005/ EK tanácsi rendelet végrehajtására vonatkozó részletes szabályok megállapításáról. December 7.

354

Heil Péter

883/2006/EK – A Bizottság rendelete az 1290/2005/EK tanácsi rendeletnek az EMGA és az EMVA keretében a kifizető ügynökségek számlavezetésére, a kiadásigazoló és a bevételi nyilatkozatokra, valamint a kiadások visszatérítési feltételeire vonatkozó részletes alkalmazási szabályairól. Június 21. 885/2006/EK – a Bizottság rendelete az 1290/2005/EK tanácsi rendeletnek a kifizető ügynökségek és más testületek akkreditációja és az EMGA és az EMVA számláinak elszámolása tekintetében történő alkalmazására vonatkozó részletes szabályok megállapításáról. Június 21. Hazai jogszabályok: 1/2004. (I. 5.) Korm. rendelet az Európai Unió strukturális alapjaiból és Kohéziós Alapjából származó támogatások hazai felhasználásáért felelős intézményekről. 255/2006. (XII. 8.) Korm. rendelet a 2007–2013 programozási időszakban az Európai Regionális Fejlesztési Alapból, az Európai Szociális Alapból és a Kohéziós Alapból származó támogatások felhasználásának alapvető szabályairól és felelős intézményeiről. 281/2006. (XII. 23.) Korm. rendelet a 2007–2013. programozási időszakban az Európai Regionális Fejlesztési Alapból, az Európai Szociális Alapból és a Kohéziós Alapból származó támogatások fogadásához kapcsolódó pénzügyi lebonyolítási és ellenőrzési rendszerek kialakításáról. 360/2004. (XII. 26.) Korm. rendelet a Nemzeti Fejlesztési Terv operatív programjai, az EQUAL Közösségi Kezdeményezés program és a Kohéziós Alap projektek támogatásainak fogadásához kapcsolódó pénzügyi lebonyolítási, számviteli és ellenőrzési rendszerek kialakításáról. 54/2005. (III. 26.) Korm. rendelet a Nemzeti Fejlesztési Terv operatív programjai és az EQUAL Közösségi Kezdeményezés Program esetében alkalmazandó biztosítékokkal kapcsolatos szabályokról. 16/2006. (XII. 28.) MeHVM–PM együttes rendelet a 2007–2013 időszakban az Európai Regionális Fejlesztési Alapból, az Európai Szociális Alapból és a Kohéziós Alapból származó támogatások felhasználásának általános eljárási szabályairól. Egyéb források: European Commission (2004): A new partnership for cohesion – convergence, competitiveness, cooperation. Third report on economic and social cohesion. European Council (2003): Presidency Conclusions 15915/05. CADREFIN 268, Brussels, December 19.


355

Nemzeti Fejlesztési Hivatal (2004): Közösségi Támogatási Keret (2003 HU 16 CC 001). Maácz Miklós – Kónya Edit (2006): Az új vidékfejlesztési politika intézkedései és intézményrendszere (2007–2013). A Falu, tél. Hungarian Government (2003): Memorandum of the Hungarian Government on the Future of the Cohesion Policy of the European Union. Július 16. Memorandum (2004): A magyar kormány álláspontja az Európai Bizottságnak a kohéziós politika reformjára vonatkozó javaslatáról. Május. Magyar Köztársaság Kormánya (2007): Új Magyarország Fejlesztési Terv. Magyarország Nemzeti Stratégiai Referenciakerete 2007– 2013. Foglalkoztatás és növekedés. Április 23. Magyar Köztársaság Kormánya (2007a): Új Magyarország Vidékfejlesztési Program. Február 9.

EU-KÖLTSÉGVETÉS: KIHÍVÁSOK ÉS REFORMTERVEK

Recommend Documents