M. Tóth Balázs Etnikai adatgyűjtés a hátrányos megkülönböztetés elleni küzdelemben, különös tekintettel a percepció alapú etnikai adatokra
Az etnikai adatgyűjtés és adatkezelés sokat vitatott téma. Jogászok, emberi jogi aktivisták, civil szervezetek és ombudsmanok vesznek részt a diskurzusban, nemzetközi szervezetek fogalmaznak meg ajánlásokat a témában. Nemrég hazánkban is közös javaslattal állt elő az adatvédelmi biztos, illetve nemzeti és etnikai jogok országgyűlési biztosa. Lényegében amellett foglaltak állást, hogy az etnikai adatgyűjtés bevezetése több megfontolásból is indokolt, ezek között pedig kiemelt szerepe van a diszkrimináció elleni küzdelem érveinek.1 Pap András László azt az állítást fogalmazta meg, hogy hazánkban a jogvédelem nevében a jogsértőt védjük akkor, amikor az adatvédelmi szabályok és az általuk védelmezett érdekek mindenhatóságára, illetve szigorú értelmezésére hivatkozva aránytalanul elnehezítjük a diszkrimináció elleni küzdelmet.2 Jelen rövid szövegben ehhez a diskurzushoz szólnék hozzá, korlátozott körben. Nem érintek több, a jelentés által vizsgált területet, csak arra koncentrálok, hogy a hátrányos megkülönböztetés elleni küzdelemhez szükséges etnikai adatgyűjtésnek milyen lehetőségei vannak hazánkban. Mindezt alkotmányjogi megfontolások, illetve néhány irányadó nemzetközi jogi instrumentum alapján teszem, arra próbálok rávilágítani, hogy a percepció alapú adatok gyűjtésével szemben milyen kifogások emelhetők, és milyenek nem.
Az adatgyűjtés szükségessége a diszkrimináció elleni küzdelemben Az Európai Unió két irányelvet is elfogadott a diszkrimináció elleni küzdelemben. Az egyik a személyek közötti, faji- vagy etnikai származásra való tekintet nélküli egyenlő bánásmód elvének alkalmazásáról szóló 2000/43/EK számú, a másik pedig a foglalkoztatás és a munkavégzés során alkalmazott egyenlő bánásmód általános kereteinek létre-
1 2
http://www.kisebbsegiombudsman.hu/data/files/158627216.pdf Pap András László (2008): A jogvédelem nevében a jogsértőt védjük? In: Rendészeti Szemle, 56. évf., 5. szám: 39-60.
hozásáról szóló 2000/78/EK irányelv. Mindkét jogforrás a hátrányos megkülönböztetés, illetve annak egyes alakzatai elleni jogi fellépés kereteit fekteti le, a védett tulajdonságok egy körére (faj), illetve a diszkrimináció egyik melegágyára (foglalkoztatás) koncentrálva. A hátrányos megkülönböztetés elleni közdelemnek természetesen alkotmányos alapja is van (és marad az új alaptörvény hatályba lépésével is). A diszkrimináció elleni fellépés akár állami szinten, akár az egyéni jogvédelem során számos okból feltételezi az etnikai adatok gyűjtését. Ezek a következők:3 1. Mindkét irányelv preambuluma lehetővé teszi, hogy különösen a közvetett diszkrimináció bizonyítása érdekében a nemzeti hatóságok statisztikai bizonyítékot is elfogadjanak. Márpedig e bizonyíték természetesen csak etnikai adatgyűjtés eredményeként állhat elő. (A diszkrimináció többi formájának valószínűsítéséhez is elegendő a statisztikai bizonyíték mind hazánkban, mind az Emberi Jogok Európai Bírósága előtt, a valószínűsítéssel a sérelmet szenvedett fél eleget is tesz bizonyítási kötelezettségének.) 2. Általános policy-tervezés és -végrehajtás ellenőrzése:4 a hátrányos megkülönböztetéssel szembeni szakpolitikák makroszintű tervezése feltételezi, hogy az adott kormány valós képpel rendelkezik a diszkrimináció formáiról és elterjedésének mértékétől. 3. Tudományos kutatás és helyzetértékelés a diszkrimináció tárgyában. 4. Célzott monitoring egy konkrét intézmény esélyegyenlőségi helyzetének fejlesztése érdekében. 5. Megerősítő intézkedések bevezetése a hátrányos helyzetű társadalmi csoportok tagjai esélyegyenlőségének előmozdítására, A felsorolt öt cél eltérő adatok gyűjtését feltételezi. Az 1–4. pontokban foglaltak eléréséhez nem szükséges konkrét személlyel kapcsolatba hozható adat kezelése. Elégséges egy
L. erről részletesebben: De Schutter, Oliver - Ringelheim, Julie (2010).: Ethnic Monitoring - The Processing of Racial and Ethnic Data in Anti-Discrimination Policies: Reconciling the Promotion of Equality with Privacy Rights, 1. fejezet. Bruylant 4 Az Európai Bizottság Zöld Könyve külön felhívja a figyelmet az adatok hiányára az EU diszrkimináció elleni szabályainak értékelése során. L.: Equality and non-discrimination in an enlarged European Union, 3.3 pont. Interneten:http://eurlex.europa.eu/smartapi/cgi/sga_doc?smartapi!celexplus!prod!DocNumber&lg=en&type_doc=COMfinal &an_doc=2004&nu_doc=379. 3
aggregált adatokból képzett adatbázis is az érintett személyi kör etnikai összetételéről, hiszen velük kapcsolatban makroszintű célokat tűznek ki, amelyek megvalósulásához elegendő nem individualizált adatok (aggregátumok) kezelése is. Az etnikai adatgyűjtésnek tehát létezik több legitim célja is, amelyek közül nevesítetten megjelenik az egyik az Unió Adatvédelmi irányelvének 8. cikkében [(2) bekezdés e) pont]. Eszerint az etnikai adatgyűjtés tilalma nem érvényes akkor,” ha az adatfeldolgozás olyan adatokra vonatkozik, [...] amelyek jogi követelések megállapításához, gyakorlásához vagy védelméhez szükségesek.” Kijelenthető, hogy az etnikai adatgyűjtésre az etnikai profilalkotás elleni küzdelem céljából a tagállamoknak van legitim oka. Erre hívja fel a figyelmet az Open Society Institute (OSI) egyik tanulmánya is,5 amely a „Roma befogadás évtizedében” résztvevő tizenkét tagállam szabályozását vizsgálta meg, és arra a következtetésre jutott, hogy a tagállamok jelentős részében egyáltalán nincs adatgyűjtés, kielégítő mennyiségű információ pedig lényegében egyetlen állam hivatalos adatbázisából sem ismerhető meg. Nemcsak az OSI emlékeztet arra, hogy szükséges az etnikai adatok kezelése. Az ENSZ Bizottsága a faji megkülönböztetés eltörléséért (CERD) 30. sz. általános ajánlásában szintén erre hív fel, az Európa Tanács Rasszizmus és Intolerancia Elleni Bizottsága (ECRI) az 1. sz. ajánlásában ugyanígy az etnikai adatgyűjtés szükségességét hangsúlyozza. Hasonló tartalmú javaslatot fogalmaz meg a Rasszizmus elleni világkonferencián elfogadott javaslat, valamint a Nemzetközi Munkaügyi Szervezet6 is. Az adatgyűjtés módjai – a percepció alapú etnikai adatok problematikája Szorosan kapcsolódik az etnikai adatgyűjtés problematikájához, hogy az adatgyűjtésnek milyen módjai képzelhetők el, illetve a gyakorlatban milyen módszereket alkalmaznak.
5http://www.soros.org/initiatives/roma/articles_publications/publications/no-data-no-progress-
20100628/no-data-no-progress-country-reports-20100628.pdf. A tanulmány címe beszédes: Adatok nélkül nincs előrelépés (No Data No Progress) 6 Equality at Work: Tackling the Challenges - Global Report under the Follow-up to the ILO Declaration on Fundamental Principles and Rights at Work, International Labour Conference, 96. ülésszak, 42. pont, 11. oldal. Interneten: http://www.ilo.org/wcmsp5/groups/public/@dgreports/@dcomm/@webdev/documents/publication /wcms_082607.pdf.
Az alkalmazott módszer ugyanis közvetlen kapcsolatban áll azzal, hogy mi alapján dől el az érintett személy melyik etnikai csoport tagja. A két alaptípus7 az önbevalláson alapuló etnikai hovatartozás (self-defined ethnicity) megállapítása, ekkor az érintett személy saját nyilatkozata alapján dől el etnikai hovatartozása. A másik mód a percepció alapú (perceived ethnicity) adatgyűjtés, amely során az adatalanytól eltérő személy ítélete alapján kategorizálnak valakit egy adott etnikai csoportba tartozóként. A bármely módon megvalósított etnikai adatkezeléssel szembeni természetes ellenérv a tragikus történelmi tapasztalat, hogy az felhasználható társadalmi csoportok totális diszkriminációjához. Az adatokkal való visszaélés lehetősége az információs társadalom korában a beavatkozó állam megjelenésével párhuzamosan rendkívül megnőtt. Így, ha etnikai adatokat akarunk gyűjteni, azzal paradox módon elő is segíthetjük egy „gonosz állam” diszkriminatív politikájának tervezését és végrehajtását. Mindezek mellett egy ismert érv, hogy az adatok az identitást is érinthetik, az önmeghatározás szabadságából pedig az következik, hogy mindenki jogosult saját maga eldönteni, hogy melyik társadalmi csoportba tartozónak tekinti magát, illetve hogy identitásából mit szeretne nyilvánosan megmutatni és milyen formában. A percepció és az önmeghatározás Ezzel kapcsolatban egy szerintem alapvető félreértést szeretnék eloszlatni: a percepció alapú etnikai adatok léte önmagában nem érinti az emberi méltóságból fakadó önmeghatározás szabadságát (a szabad identitásválasztást). Fel szokott merülni ugyanis, hogy a percepció alapú etnikai kategorizáció lényegi bűne az, hogy ezt a szabadságot teszi lehetetlenné (ui. más mondja meg rólam, hogy ki vagyok én, ami csakis az én jogom), ami
7
Léteznek komplex vagy vegyes rendszerek is: lehet az etnikai hovatartozással kapcsolatos közelítő adatokból (proxy) aggregát statisztikát készíteni (például a származási hely, szülő származási hely vagy állampolgársága, vezetéknév, lakóhely, stb. alapján lehet levonni következtetést az érintettek etnikai hovatartozására, amennyiben az említett adatok és az etnikai hovatartozás közötti korreláció erős). Lehet úgy is önbevalláson alapuló etnikai adatbázist készíteni, hogy az adatkezelő nem tudja személyhez kapcsolni az etnikai hovatartozást; lehetséges az is, hogy az érintett társadalmi csoport tagjai nyilatkoznak arról, hogy valamely személy az ő csoportjuk tagja-e stb. Ezekkel a módszerekkel most nem foglalkozunk, mert a lényegi probléma a két alaptípus elemzésével feltárható.
álláspontom szerint kétséges. Az önrendelkezési jog értelme ugyanis az autonóm életvezetés lehetőségének biztosítása,8 amiből az alábbiak következnek: a) Az általános jogi keretek által kirajzolt körben szabadon dönthetek arról, hogy milyen az identitásom, ki vagyok én, és ki szeretnék lenni (vagyis mi számomra a jó élet), ennek az identitásnak megfelelően élhetem az életem. b) Nem vagyok kötelezhető olyan magatartásra, amely sérti az identitásomat (nem vagyok kötelezhető olyan cselekvésre, amely önmeghasonlással járna). c) Nem tiltható meg számomra egyetlen magatartás tanúsítása sem arra hivatkozva, hogy illegitim identitás a cselekvés motivációja (a tilalom indoka csak semleges jogi norma lehet). Abban az esetben, ha a percepció alapú etnikai hovatartozásnak a jogosultságok, kötelezettségek vagy források elosztása szempontjából nincs relevanciája, ugyanakkor az így megállapított identitással az érintett nem köteles azonosulni,9 a percepció alapú etnikai adatok kezelése esetén kizárólag a különleges adatokkal kapcsolatos szabályok mögött húzódó igazolások némelyikére kell figyelemmel lenni, az önmeghatározásra nem. Egy percepcióból tehát szerintem nem következik semmi az érintett önrendelkezési jogára nézve, hiszen ha az illető identitása nem egyezik meg a percepcióval, akkor szabadon cselekedhet saját identitásának megfelelően. Az önmeghatározás szabadsága is társadalmi kontextusba ágyazva érvényesül. Legitim igénye lehet valakinek arra, hogy ne tekintsék valamely etnikai csoport tagjának akkor, ha ő az illető csoporttal nem azonosul. A percepció azonban praktikusan tilalmazhatatlan: romának vagy feketének attól Ez áll összhangban például Dworkin etikai individualizmusával, ami a szabadság értelmét világítja meg. L.: Ronald Dworkin (1993): „Szabadság, egyenlőség, közösség”. In: 2000 [Kétezer], 5., 3.: 9-19, 11., s eképpen ír az autonómiaként felfogott szabadságról Joseph RAZ is Szabadság és autonómia című tanulmányában, l.: Joseph Raz (1998): „Szabadság és autonómia.” In: Modern politikai filozófia. Szerk.: Huoranszki Ferenc.Osiris-Láthatatlan Kollégium: 100. és uő (1986): The Morality of Freedom. Clarendon Press: 369.-378. De hasonló felfogás rajzolódik az AB önrendelkezési joggal kapcsolatos határozataiból is, l.: 8/1990. (IV.23.) AB határozat (ABH 1990,42,45), 57/1991 (XI.8.) AB határozat (ABH 1991, 236,242, 9/1992. (I.30.) AB határozat (ABH 1992,59,67), 75/1995. (XII.21.) AB határozat (ABH 1995, 376,381) 9 Ez a kvalifikáció azért fontos, mert az elképzelhető, hogy például a percipiált etnikai hovatartozást jegyzik be valamely hivatalos dokumentumba (személyi igazolvány), ezzel az egyént arra kényszerítenék, hogy identitása egy közokiratban foglalt adat szerint eltérjen a valós identitásától, lényegileg köteleznék a nem választott identitással azonosulásra. Ez pedig ellentétes lenne az önmeghatározás szabadsága azon aspektusával, hogy az egyén szabadon választja meg, hogy saját maga az identitását hogyan szeretné megjeleníteni a külvilág felé. 8
függetlenül gondolunk valakit, hogy ő annak tartja-e magát, és mindaddig, amíg az érzékelés megmarad, a kategorizáció is automatikus lesz. Egy másik megfontolás, ami a percepció és az identitásválasztás közötti közvetlen kapcsolat létét tagadja, arra az érvre épít, hogy az etnikai hovatartozásra vonatkozó percepció nem szükségszerűen az egyén identitására vonatkozik, hanem annak megállapítására, hogy a klasszifikáció alanyai egy meghatározott hátrányos helyzetű csoporthoz tartoznak-e.10 A klasszifikáció célja így nem az identitás meghatározása, ezért az annak alapjául szolgáló kritériumoknak nem is kell szükségszerűen egyezniük azokkal a szempontokkal, amelyek szerint az érintett egyén a saját identitását meghatározza. Sőt, a diszkrimináció elleni küzdelemben a viszony éppen fordított! A látható külső jegyei alapján – ha szokásosan a bőrszínt például valamelyik kisebbségi csoporthoz kapcsolják – egy előítéletes társadalomban akkor is diszkriminálni fognak valakit, ha ő nem tartja magát a diszkriminált csoport tagjának. És az állítás fordítva is igaz: akkor sem fognak valakit hátrányosan megkülönböztetni, ha az illető saját magát egy „diszkriminálandó” csoport tagjaként azonosítja, de nem tűnik annak. A diszkrimináció működésmódja szempontjából nem az egyének valós identitása releváns, hanem az, hogy az etnikai vagy faji hovatartozással kapcsolatos társadalmi konstrukciókra tekintettel a külső jegyei alapján az egyén melyik társadalmi csoportba sorolható. Az identitásválasztás szubjektív döntés eredménye, a hátrányos megkülönböztetés elleni küzdelem során azonban objektív (külső) szempontok alapján módszertanilag sem indokolatlan a percepció alapú osztályozás. Azt is mondhatjuk, hogy a percepció alapú etnikai kategorizáció úgy is értelmezhető, mintha a következő kérdést tennénk fel a csoportba sorolást végző személynek: “Ön szerint egy előítéletes személy/a társadalom túlnyomó többsége melyik etnikai csoport tagjaként azonosítaná X személyt?” Ebből a kérdésből talán még egyértelműbb, hogy a percepció nem a személy identitásával, hanem az azzal kapcsolatos társadalmi konstrukcióval áll elsődleges kapcsolatban. A közoktatási szegregáció miatt indított sikeres hazai stratégiai perekben is fontos szerepet játszott a percepció alapú etnikai hovatartozás megállapítása (esetleírások: cfcf.hu). A tanulók etnikai hovatartozását többek között a következő módszerekkel állapítják meg: 1. Az Esélyt a Hátrányos Helyzetű Gyermekeknek Alapítvány (CFCF) cigány 10
Az érv kifejtését l.: Ethnic monitoring: 99-100.
munkatársainak percepciója, amit helyi CKÖ-től származó információval erősítenek meg; 2. Hajdúhadházon pedagógiai szakértőt rendelt ki a bíró, valamint a CKÖ képviselői összeírtak tudomásuk és percpeció szerint gyerekeket. A bírói gyakorlat is elfogadja tehát az etnikai hovatartozás ilyen megállapítását.
Mi következik mindebből, és mi nem? Mindebből legalább annyi következik, hogy az etnikai adatgyűjtés gondolata nem ördögtől való, és hogy az etnikai adatgyűjtésnek nem is szükséges az esetek túlnyomó többségében személyes adatkezelésként megvalósulnia, sokszor a statisztikai adatok is megteszik. Amellett is érvelnék a fentiek alapján, hogy a percepció nem korlátozza az önmeghatározást. Az azonban nem következik a fentiekből, hogy perdöntő érvkészletünk lenne az etnikai adatgyűjtés bevezetése mellett a hátrányos megkülönböztetés elleni küzdelemben. Ha például nem bízunk a jogállam képviselőiben, illetve abban, hogy nem élnek vissza ma vagy húsz év múlva a gyűjtött adatokkal, akkor az adatgyűjtés melletti pozíció erősen gyengül.11 Hasonló a helyzet, ha azt gondoljuk, egyes területeken a valós adatok feltárása csak a rasszisták helyzetét erősítené (Hollandiában az utóbbi években a bevándorlók által elkövetett bűncselekmények magas arányának publikálása a szélsőjobb pozícióit erősítette), és a statisztikák ilyen célú felhasználását nem kívánjuk elősegíteni. Végül az adatgyűjtés ellen szólhat, hogy például Nagy-Britanniában lassan húsz éve bevezették az etnikai adatgyűjtést az etnikai profilalkotás elleni küzdelemben, de a módszer nem bizonyult alkalmas eszköznek arra, hogy a rendőrség gyakorlatában dokumentált intézményes rasszizmus káros hatásait csökkentse. A mért aránytalanság sok helyen (például a londoni Metropolitan Police esetében) nem változott vagy egyenesen emelkedett. Ezeket az érveket a témáról folyó diskurzusban nem lehet figyelmen kívül hagyni. A szerző a Magyar Helsinki Bizottság programvezetője, egyetemi tanársegéd (Miskolci Egyetem Állam- és Jogtudományi Kar) Ez az álláspont azért nem igazán erős, mert faktuálisan ma is lehet etnikai adatot gyűjteni, ha de jure nem is. Semmilyen szabályozás sem teszi lehetetlenné azt, hogy egy „gonosz állam” jogot sértsen, és etnikai adatokat akkor, vagy olyan módon gyűjtsön, amikor és ahogyan jogilag egyébként tilos. 11
